Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1593/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi L. W., O. M. W., M.T K., E. J. B., B. G., K. Z. R., M. G. – K., J. T. R., M. S.R. – B., T. S. Ż., A. Z. O., J. W. O., D. F. S., E. T. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. oddala skargę E. J. B., B. G., K. Z. R., M. G. – K., J. T. R., M. S.R. – B., T. S. Ż., A. Z. O., J. W. O., D. F. S., E. T. O.; II. ze skargi L. W., O. M. W., M. T. K. uchyla zaskarżoną decyzję; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną, w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] czerwca 20110r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...]marca 2010r.,. znak: [...] nakazującej inwestorowi – E. S. dokonanie całkowitej rozbiórki: 3 piętra o powierzchni użytkowej 603.23 m² powierzchni całkowitej 812.06 m², 4 piętra o powierzchni użytkowej 505.66 m², powierzchni całkowitej 742.43 m², 5 piętra o powierzchni użytkowej 344 m². powierzchni całkowitej 51 7.30 m², .6 piętra (poddasze) o powierzchni użytkowej 171.07 m², powierzchni całkowitej 245.86 m², rozbudowanego, nadbudowanego budynku usługowo hotelowego – restauracja [...] położonego przy ul. [...] w [...] - działka ew. nr [...] z obrębu [...]. bez wymaganego pozwolenia na budowę, do stanu o powierzchni użytkowej 1822.70 m². powierzchni całkowitej 2211.00 m², określonego decyzją nr [...]z dnia [...] września 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie części budynku tj. I i II piętra, wydaną z up. Burmistrza Gminy [...] i inwentaryzacja z lipca 2002 r., ze wskazaniem że obowiązek nałożony niniejsza decyzją podlega wykonaniu kiedy decyzja stanie się ostateczna - uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie.

Wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji ustalono, że część obiektu, tj. I i II piętro, została przyjęta do użytkowania na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]. W świetle inwentaryzacji budowlanej z lipca 2002 r., sporządzonej przez [...]., zrealizowany obiekt, to budynek podpiwniczony składający się z 3-4 kondygnacji nadziemnych: piwnicy, parteru. I i II piętra oraz poddasza o powierzchni całkowitej 2211,00 m² i powierzchni użytkowej 1822.70 m². Inwestor od 2002 r. prowadzi roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie w/w budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną określoną przepisami art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] wstrzymał w/w roboty budowlane i zobowiązał E. S. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tegoż postanowienia. W związku z wnioskiem E. S. organ I instancji w drodze pisma z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wyraził zgodę na przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów określonych w ww. postanowieniu do dnia [...]kwietnia 2009 r. W dniu [...] kwietnia 2009 r. E. S. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] cztery egzemplarze projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej, umowę dzierżawy nieruchomości położonej przy ul. [...] z dnia [...] maja 1994 r. zawartą pomiędzy [...]Gminą [...], a E. S. i K. S. na okres od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] maja 2009 r. wraz z wnioskiem z dnia [...]marca 2009 r. o przedłużenie terminu tej dzierżawy, a także decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] umarzającą postępowanie prowadzone na wniosek E. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego restauracja [...] znajdującego się na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. położonej przy ul. [...] w [...] wraz z odwołaniem od tej decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Organ I instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję rozbiórkową nr [...] wskazując w jej uzasadnieniu, że stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor nie przedłożyła żądanego zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności przedmiotowej inwestycji budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych wobec faktu zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego ww. decyzją nr [...].

W toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem E. S. od decyzji rozbiórkowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...], inwestorka przedłożyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r.. znak: [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku E. S. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009r., znak: [...] odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] A. K. od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji oraz wyznaczenia innego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

W dniu [...] lipca 2009 r. E. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z ww. decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w odpowiedzi na powyższe podanie wystosował w dniu 21 grudnia 2009 r. pismo: [...], gdzie wskazał, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania. W dniu 18 stycznia 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło zażalenie E. S. na "postanowienie" odmawiające zawieszenia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nawiązując do powyższego zażalenia, w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], poinformował E. S., że pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. nie posiada znamion postanowienia, ponieważ nie zawiera podstawy prawnej i jest jedynie informacją, wobec czego brak jest postaw prawnych do przekazania podania E. S. z dnia [...] stycznia 2010 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W wyniku interwencji organu drugiej instancji, doszło do przekazania odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a ten postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010r., znak: [...] uchylił postanowienie - pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego.

Kontynuując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że już wcześniej, bo w dniu [...] marca 2010r., po ponownym rozpoznaniu sporawy, zapadła decyzja organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do tej decyzji i zarzutów odwołania E. S., organ przedstawił swoje kompetencje jako organu odwoławczego i stwierdził, że decyzje organu pierwszej instancji zasługuje na uchylenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w związku z postanowieniem organu I instancji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r., wstrzymującym roboty budowlane oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w nim dokumentów, E. S. złożyła w dniu [...] kwietnia 2009 r. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane.

Organ II instancji podkreślił, że w dniu składania w/w oświadczenia inwestorka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem zarzuty organu I instancji odnośnie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogą być co najwyżej przedmiotem postępowania na drodze cywilnoprawnej.

Organ, przywołał własną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując, że nadal wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Inwestor dołożył wszelkich starań celem przedstawienia żądanych dokumentów, natomiast nie przedłożenie ich wcześniej w komplecie, spowodowane zostało przez nieprawidłowe, jak ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działanie organu stopnia podstawowego w zakresie ustalenia warunków zabudowy - Prezydent [...], decyzją nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji E. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy, przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, winien w pierwszej kolejności zawiesić postępowanie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, które jest w tej sprawie zagadnieniem wstępnym.

Ponadto, organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego [...] doręczył zaskarżoną decyzję jednemu pełnomocnikowi E. S. - adwokatowi M. W. pomijając jednak drugiego pełnomocnika, radcę prawnego Z. G..

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co do nieuwzględnienia wniosku skarżącej i nie wydania postanowienia o wyłączeniu A. K. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], organ drugiej instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] A. K. - z udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz odmówił wyznaczenia innego organu do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Konkludując, [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co uzasadnia orzeczenie w myśl art. 138 § 2 k.p.a. tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli 1) L. W., 2) O.M. W., 3) M. T. K. – wieczyste użytkowniczki działki nr ew., [...] i dochodzące roszczeń do działki nr ew. [...] oraz 4) E. J. B., 5) B. G., 6) K. Z. R., 7) M. G. – K., 8) J. T. R., 9) M. S. R. –B., 10) T. S. Ż., 11) A. Z. O., 12) J. W. O. 13) D. F. S. 14) E. T. O. – dochodzący roszczeń do działki nr ew. [...].

Dodatkowo, tytuł prawny skarżących do określonych nieruchomości został, po wezwaniu Sądu przedstawiony w piśmie z dnia [...] stycznia 2011r.

Skarżący, zarzucając obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślili wadliwość decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji, gdy zważyć na to, że E. S. z dniem [...] maja 2009 roku utraciła prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. [...], bowiem umowa dzierżawy wygasła, a nowa umowa nie została podpisana.

Skarżący stwierdzili, że wskazane przez organ II instancji zawieszenie postępowania rozbiórkowego jest niecelowe, bowiem zgodnie z przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane dla legalizacji samowoli inwestor musi dysponować decyzją w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu ostateczną w dniu wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji drugiemu z pełnomocników E. S., skarżący wskazali, że wymóg doręczenia pisma pełnomocnikowi może wynikać z zakresu umocowania pełnomocnika (problem pełnomocnictwa do dokonania tylko niektórych czynności procesowych), a organ II instancji tę kwestię pominął.

W złożonym, w toku postępowania sądowego, piśmie procesowym z dnia [...] października 2010r., pełnomocnik E. S. i K. S., wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ została wniesiona przez podmiot nie posiadający interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ww. ustawy. Podkreślił, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Nieruchomość ta nie graniczy jednak bezpośrednio z nieruchomością, na której posadowiony jest budynek należący do uczestniczek. Nie ma więc tzw. granicy ostrej, pomiędzy obiema nieruchomościami znajduję się pas gruntu stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] będący własnością [...]. Dlatego też stan faktyczny i prawny nieruchomości zajmowanej przez uczestniczki nie wpływa na stan faktyczny i prawny nieruchomości, której skarżący są użytkownikami wieczystymi.

Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu pełnomocnik wniósł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o odrzucenie skargi, ponieważ pełnomocnik skarżących nie uzupełnił w wyznaczonym siedmiodniowym terminie braków formalnych skargi, gdyż nie przedłożył odpisu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr: [...]). Przedłożony jeden z odpisów skargi, który został doręczony pełnomocnikowi uczestniczek E. S. i K. S., to odpis skargi "Skarga na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] a w dalszej części jest napisane, że zaskarża "decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. [...]. Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. wezwano pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. przez nadesłanie 3 egzemplarzy odpisów skargi w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Analizując treść odpisu skargi doręczonego pełnomocnikowi uczestniczek należy uznać, że pełnomocnik skarżących nie wykonał w wyznaczonym terminie w/w zarządzenia, ponieważ doręczony pełnomocnikowi uczestniczek odpis skargi to odpis skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak: [...]), a nie odpis skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr: [...]), do przedłożenia którego pełnomocnik skarżących został wezwany. O rodzaju danego pisma decyduje jego treść, a nie jego oznaczenie.

Wreszcie, pełnomocnik E. S. i K. S., w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, wniósł o oddalenie skargi. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zachodzą podstawy do orzeczenia jak w sentencji niniejszego wyroku.

Wskazać należy, że zanim dojdzie do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, rzeczą Sądu jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny jej dopuszczalności w świetle przepisu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).

Zgodnie z ww. przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt organu musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r. IISA 74/96 ONSA 1997/2/89). O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decydują przepisy prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 424, 425). Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.

W literaturze na tle art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przyjmowano, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i nie mający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35, 36). Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest aktualne także na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Innymi słowy rzec ujmując, osoba niemajaca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sadowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przymiot strony przysługuje tylko trzem skarżącym, spośród ogółu skarżących składających niniejszą skargę.

Stronami niniejszego postępowania są niewątpliwie L. W., O. M. W., M. T. K.., które mają prawo wieczystego użytkowania działki oznaczonej nr ew. [..] - ujawnione w księdze wieczystej o nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] w [...] wydziale Ksiąg Wieczystych.

Sąd stwierdza, że ww. działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką oznaczona nr ew., [...], na której zlokalizowana jest niniejsza inwestycja,.

Bezpodstawne są twierdzenia pełnomocnika uczestniczek postępowania, przedstawiane w ww. piśmie z dnia [...] października 2010r., i na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010r., zgodnie z którymi, ww. działka nr ew. [...]nie graniczy z działką o nr ew. [...], a pomiędzy działkami znajduje się działka o nr ew. [...] stanowiąca własność[...].

Takie twierdzenia i dążenie do ich udokumentowania, doprowadziły do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy w dniu 21 grudnia 2010r. Dokumenty złożone, jako załączniki do pisma pełnomocnika z dnia 4 stycznia 2011r., przeczą jednak tym twierdzeniom. Fakt ten, ostatecznie przyznał też pełnomocnik na rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku.

W sprawozdaniu technicznym załączonym do ww. pisma z dnia 12 października 2010r., geodeta uprawniony W. S. stwierdził, że istnieje granica między działkami oznaczonymi nr ew. [...] i [...]. Wskazał ponadto, że odległość budynku na działce nr ew. [...] od granicy działki nr ew. [...] jest zmienna, przy czym minimalna odległość (północno zachodni narożnik) wynosi 7m. Geodeta nie potwierdził, wersji o rozdzieleniu działek o nr ew. [...] i [...] działką o nr ew. [...].

Wskazać należy, że pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Sądu, wieczyści użytkownicy działki o nr ew., [...] mają interes prawny w niniejszej sprawie. Mogą, jako strona postępowania, szukać ochrony swoich interesów związanych z nieruchomością do której mają prawo, w związku z oczywistą samowolą budowlaną na działce sąsiedniej w szczególności, gdy zważyć na wysokość budynku na działce sąsiedniej, jego charakter i przeznaczenie - usługowo, hotelowo, gastronomiczne. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może mieć oparcie, także w materialnych przepisach prawa cywilnego, w szczególności w przepisach prawa rzeczowego, w tym odnoszących się do ochrony prawa własności (odpowiednio wieczystego użytkowania)

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, w swoim orzecznictwie, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc nawet wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II OSK 1481/09, LEX nr 668544).

Sąd odmówił przymiotu strony pozostałym skarżącym, uznając tym samym, że skarga pochodząca od nich podlega oddaleniu, jako nie pochodząca od strony postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem.

Ta grupa, pozostałych skarżących, nie ma uregulowanego tytułu prawnego do nieruchomości, która sąsiaduje, bądź pozostaje w obszarze oddziaływania z działką zabudowaną przedmiotową samowolą. Powoływanie się tylko na roszczenia do nieruchomości – działki o nr ew. [...], a nie na określone prawo do niej, nie stanowi przesłanki do przyznania przymiotu strony w niniejszej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 914/09 LEX nr 597955).

Sąd jako bezzasadny uznał wniosek o odrzuceniu skargi, wobec nie wykonania zarządzenia o jej uzupełnieniu, przez złożenie stosownej liczby odpisów.

Zarządzenie, w przedmiocie złożenia odpisów skargi, zostało wykonane, odpisy zostały doręczone, ponadto profesjonalny pełnomocnik zapoznawał się z aktami i tym samym miał wiedzę, co treści skargi złożonej do Sądu.

Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji orzekł z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał żadnych podstaw do orzeczenia jak w zaskarżonej decyzji.

Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis ten daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające).

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w oparciu o dyspozycje przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane .

Inwestorka działająca w warunkach samowoli budowlanej zobowiązana została, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2008r., do złożenia właściwych dokumentów. Miała obowiązek złożenia projektu budowlanego, decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane..

Organ pierwszej instancji orzekając o nakazie rozbiórki stwierdzi, że z dniem [...] maja 2009r., inwestorka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wygasła powołana w jej oświadczeniu o ww. prawie umowa dzierżawy. Urząd Miasta [...], [...] poinformował E. S., że brak jest podstaw do zawarcia z nią kolejnej umowy. Wezwana, przez organ pierwszej instancji do przedłożenia aktualnego, wobec zmiany okoliczności, oświadczenia w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestorka nie wykonała polecenia.

Organ drugiej instancji nie miał podstaw do nieuwzględnienia tej okoliczności przy rozpoznaniu sprawy.

Utrata ww. prawa, sytuowała, w określony sposób, inwestorkę w postępowaniu legalizacyjnym. Jak wynika z przepisu art. 49 ust 3 ustawy Prawo budowlane, nie wykonanie nałożonych obowiązków, zobowiązuje organ do orzeczenia w przedmiocie rozbiórki, inwestor ubiegający się o legalizacje samowoli musi też wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie ma racji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, że "istotne było złożone początkowo przez inwestorkę oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zarzuty organu I instancji odnośnie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogą być co najwyżej przedmiotem postępowania na drodze cywilnoprawnej".

Organ odwoławczy, rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i ma obowiązek do ustalenia okoliczności istniejących w dacie orzekania.

Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza, bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06, LEX nr 336711)

W ocenie Sądu, nie mają znaczenia w procedurze prowadzonej w niniejszej sprawie, okoliczności związane z ubieganiem się przez inwestorkę o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro inwestorka utraciła prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to kwestia ww. decyzji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej.

Na marginesie Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, w postępowaniu legalizacyjnym nie chodzi o decyzję ostateczną w dniu wszczęcia postępowania. Z dniem 29 grudnia 2007 r. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", został uznany za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz.U.07.247.1844).

Odnosząc się do kwestii doręczenia decyzji organu pierwszej instancji tylko jednemu z dwu ustanowionych w postępowaniu administracyjnym pełnomocników uczestniczki E. S. – adwokatowi M. W. a z pominięciem r. pr. Z. G., Sąd stwierdza co następuje.

Przepis art. 40 § 2 k.p.a. pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi.

W dacie doręczania decyzji przez organ pierwszej instancji przepis stanowił "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". Obecnie ustawodawca nadał temu przepisowi bardziej precyzyjną treść "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika" - art. 40 § 2 zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U.11.6.18) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Na tle uregulowania ww. przepisu, przed jego nowelizacją, rozważano w judykaturze, czy organ administracji publicznej mógł poprzestać na doręczeniu decyzji tylko jednemu z pełnomocników, czy też powinien był ją doręczyć obu ustanowionym pełnomocnikom w spawie.

W orzecznictwie prezentowany był pogląd, że w związku z kwestią liczby doręczeń wymaganych w razie wielości pełnomocników można zauważyć, że art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. stanowią o pełnomocniku (jednym pełnomocniku). Inne procedury prawne regulują dozwoloną liczbę pełnomocników i ustanawiają powinność doręczenia tylko jednemu z nich, co mogłoby uzasadniać sięgnięcie do analogii. Powoływano się na uregulowanie art. 141 § 3 k. p. c, zgodnie z którym w razie działania kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Wskazywano, na ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż - stosownie do dyspozycji art. 76 § 2 tej ustawy - w razie reprezentacji jednej strony przez kilku pełnomocników, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich.

W ocenie Sądu, wymóg doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, pełnomocnikowi nie powinien był być rozumiany jako powinność dokonania doręczeń do więcej niż jednego pełnomocnika, przy czym uwagi te w żadnym zakresie nie odnoszą się do problemu dopuszczalności ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników.

Powyższe rozważania wskazują na to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał też podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na sposób jej doręczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 152, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) .