Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2616/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 24 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4l
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 193/16 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie X Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji o posiadanym majątku dłużnika oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 193/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. M. na postanowienie K.-P. W. I. N. G. i K. w B. z [...] stycznia 2016r., nr [...], w przedmiocie udzielenia informacji o posiadanym majątku dłużnika.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. H. M. (dalej: skarżący), w związku z toczącą się sprawą o egzekucję wierzytelności, wystąpił do Starosty R. (dalej: Starosta) o udzielenie informacji o majątku dłużnika – R.. O. (dalej: dłużnik), w celu ustalenia, czy jest on właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., Starosta, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) dalej: u.p.g.k., odmówił skarżącemu udzielenia informacji o majątku dłużnika, wskazując, że celem jego wniosku nie jest uzyskanie informacji z ewidencji gruntów i budynków o konkretnych, wskazanych gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego majątku nieruchomego dłużnika, co stanowi w istocie żądanie udzielenia informacji o charakterze nie tylko przedmiotowym, ale i podmiotowym, do których to uzyskania konieczne jest posiadanie interesu prawnego opartego na przepisie prawa materialnego (art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k.), którego w niniejszej sprawie nie wykazał. Starostwa dodał, że ujawnienie majątku dłużnika należy do sfery postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, podnosząc, że art. 20 ust. 2 u.p.g.k. stanowi jednoznaczną podstawę zobowiązującą organ do udostępnienia informacji zawartych w ewidencji. Dodał, że istnieją normy prawa materialnego uprawniające do żądania udzielenia wnioskowanych informacji, w tym art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, gdzie jego interes prawny polega na ochronie prawa majątkowego - wierzytelności, przysługującej mu jako wierzycielowi.

W wyniku rozpoznania zażalenia, K.-P. W. I. N. G. i K. (dalej: WINGiK, organ odwoławczy), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Starosty, zgodnie z którym informacja o nieruchomościach dłużnika potrzebna do egzekucji należności ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Informacje tego rodzaju jako zawierające dane podmiotowe, wymagają - w świetle art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. - wykazania interesu prawnego, czego w sprawie nie uczyniono, gdyż ochrona prawa majątkowego w postaci wierzytelności, czy dyspozycja art. 797 k.p.c., nie świadczą o istnieniu takiego interesu.

Na to postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zobowiązania Starosty do udzielenia żądanej informacji. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.k. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo, iż dane dotyczące właściciela nieruchomości są umieszczane w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być udostępniane;

- art. 24 ust. 2 u.p.g.k. poprzez przyjęcie, że dane dotyczące właściciela nieruchomości nie są danymi jawnymi,

- art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a z ostrożności procesowej, także art. 24 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. poprzez przyjęcie, że nie wykazał on interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organy obu instancji niewłaściwie ustaliły treść i żądanie jego wniosku, jako że nie domagał się on udzielenia informacji o osobie właściciela konkretnej nieruchomości, lecz jedynie informacji, czy określona osoba jest właścicielem nieruchomości. Nie żądał więc podania danych osobowych właściciela, gdyż te znał, a oczekiwał wyłącznie wskazania, czy podmiot ten rzeczywiście takim właścicielem jest. Wniosek był więc skierowany na poszukiwanie informacji przedmiotowej, a nie - jak przyjęły organy - informacji podmiotowej. W tym kontekście skarżący podkreślił, że wyłączenie jawności danych ewidencji gruntów i budynków dotyczy jedynie danych odnoszących się do podmiotu, a nie przedmiotu, ma więc zastosowanie, gdy wnioskodawca dysponując danymi przedmiotowymi poszukuje odpowiednich danych podmiotowych. Wskazując, że ewidencja gruntów i budynków jest co do zasady jawna oraz, że wyjątki do tej zasady muszą być interpretowane ściśle, skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy wskazał konkretnego właściciela, organ powinien był wskazać normę prawną, która zabrania mu ujawnienia informacji o numerze jego działki. Podkreślił przy tym, że wyłączenie jawności ewidencji w stosunku do właściciela nieruchomości dotyczy jego danych osobowych (np. adresu, formy współwłasności), a nie wskazania, co jest przedmiotem tej własności, o co wystąpił. Niezależnie od powyższego, skarżący powołał się na interes prawny wynikający z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konsytuacji RP, a polegający na ochronie prawa majątkowego w postaci wierzytelności. Wskazał również na normy postępowania cywilnego zobowiązujące wierzyciela do wskazania dokładnych danych dotyczących nieruchomości, do których egzekucja ma być kierowana.

W odpowiedzi na skargę, WINGiK wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, zauważył, że w tej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia możliwości udostępnienia wierzycielowi przez organ administracyjny informacji o majątku dłużnika w postaci nieruchomości, w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zauważył, że zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w zasadzie do tego, iż zdaniem strony żądane przez nią informacje są informacjami o charakterze przedmiotowym, gdyż dotyczą danych wskazanych w art. 20 ust. 1 pkt 1-3 u.p.g.k. wobec czego winny być jej udostępnione na podstawie art. 24 ust. 4 w zw. z ust. 2, a jeśli nawet przyjąć, iż mają one również dodatkowo charakter podmiotowy, obejmujący dane określone w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k., to skarżący jako wierzyciel legitymujący się tytułem wykonawczym wystawionym przeciwko dłużnikowi ma interes prawny w uzyskaniu tych informacji na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.g.k. przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zawartość ewidencji określa art. 20 u.p.g.k., natomiast zasady dostępu do jej danych art. 24 u.p.g.k. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji zawartych w ewidencji na dane o charakterze przedmiotowym oraz dane o charakterze podmiotowym. Za informacje o charakterze przedmiotowym, a więc odnoszące się wyłącznie do rzeczy w postaci gruntów, budynków i lokali uznaje się informacje, o których stanowi art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.g.k., natomiast za informacje podmiotowe, czyli wiążące się z danymi osób i jednostek dysponujących prawem własności do gruntu, budynku lub lokalu, przyjmuje się informacje określone w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.k. Sąd wskazał, że rozróżnienie to znajduje odzwierciedlenie także w treści art. 24 u.p.g.k. W ust. 2 i 4 ustawodawca przewidział bowiem, iż informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i że każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, natomiast w ust. 5 określił, że dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające takie dane, są udostępniane i wydawane jedynie na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Sąd uznał, iż w świetle regulacji art. 24 u.p.g.k. nie ulega wątpliwości, że dopuszczalność udostępnienia danych na podstawie art. 24 ust. 5 u.p.g.k., a więc danych o charakterze podmiotowym powiązana została z władaniem przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, byciem organem administracji publicznej albo podmiotem realizującym zadania publiczne, bądź też z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu danych. Z drugiej strony, udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 4 w zw. z ust. 2 u.p.g.k., a zatem informacji z operatu ewidencyjnego innych niż określone w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.k. (informacji o charakterze przedmiotowym) nie zostało obwarowane tymi kryteriami. Informacje te mogą być jednak udostępnione tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretne grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji.

W kontekście przywołanych przepisów i poczynionych do nich uwag Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k., co z kolei rodziło potrzebę wykazania przez niego interesu prawnego w uzyskaniu przewidzianych w powołanym przepisie informacji. Wniosek ten dotyczył bowiem udostępnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie, czy dłużnik skarżącego jest właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Domagał się on zatem wskazania nieruchomości, do których konkretnej, wymienionej we wniosku osobie mogą przysługiwać określone prawa rzeczowe. Niemniej jednak w żaden sposób nie sprecyzował on, o jakie konkretnie nieruchomości chodzi. Tak sformułowany wniosek, wbrew stanowisku skarżącego, w istocie wykazuje cechy żądania uzyskania informacji o charakterze także podmiotowym. Skarżący oczekuje bowiem poszukiwania przez organ ewidencyjny bliżej nieokreślonych nieruchomości będących własnością konkretnego dłużnika. Zatem w pierwszej kolejności organ musiałby ustalić, czy osobie wskazanej we wniosku przysługują w ogóle jakieś prawa rzeczowe. Taka treść wniosku nie pozwala, w ocenie Sądu, zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w myśl art. 24 ust. 2 i 4 u.p.g.k., gdyż czynności, których domaga się strona (poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika) przekraczają zakres obowiązków organów ewidencyjnych w sprawach dotyczących udzielenia informacji o gruntach, budynkach i lokalach.

Sąd uznał tym samym, że wniosek skarżącego, ze względu na zakres żądania, mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k., co wymagało istnienia po jego stronie interesu prawnego w tym zakresie, natomiast skarżący takiego interesu nie posiada. Nie wskazał przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby organ do udostępnienia żądanych danych. Takiego obowiązku nie kreuje art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Interesu prawnego nie tworzy również postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika. Powołując się na wyroki NSA z dnia 8 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 548/10, i z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2871/13, Sąd zauważył, że prawo dostępu do danych o charakterze podmiotowym ograniczone zostało do osób, których prawa i roszczenia mają charakter prawnorzeczowy i jako takie wiążą się z nieruchomością. Takiego charakteru nie ma roszczenie skarżącego, który wykazał tylko istnienie zobowiązania pieniężnego. Nie jest to zatem interes prawny w rozumieniu art. 24 ust 5 pkt 3 u.p.g.k. Sąd podzielił stanowisko WINGiK, że właściwym trybem dla poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika jest tryb należący do sfery postępowania cywilnego, nie zaś administracyjnego, i wskazał, że właściwe w tej materii będą przepisy dotyczące procedury egzekucyjnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku, niezawierające wskazania, z czego wynika, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, pomimo tego, że wskazał z jakich norm prawa materialnego wywodzi swój interes,

2. art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.k. poprzez błędne przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją podmiotową,

3. art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego,

4. art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić materialnoprawnej podstawy istnienia interesu prawnego skarżącego,

5. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że Konstytucja RP nie może być bezpośrednio stosowana, a jej przepisy nie mogą być traktowane jako materialnoprawne podstawy istnienia interesu prawnego.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o "zmianę" zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do pierwszego zarzutu stwierdzono, że Sąd I instancji uznał wprawdzie, iż w niniejszej sprawie nie został wykazany interes prawny, lecz w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie zawarł "analizy braku wykazania interesu prawnego". W ocenie kasatora, kwestii tej należało poświęcić uwagę odpowiednią dla jej rangi i powagi. Sąd poprzestał natomiast na ogólnikowym, zdawkowym i jednozdaniowym twierdzeniu, że art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie może stanowić podstawy jego wniosku, nie wskazując dlaczego. Stwierdził również, że poszukiwanie majątku dłużnika nie jest równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego, przytaczając w tym zakresie poglądy innych sądów administracyjnych, jednakże bez jakiejkolwiek samodzielnej analizy tej kwestii. W świetle powyższego uznano, że uzasadnienie wyroku nie zawiera oceny braku po jego stronie interesu prawnego.

W dalszej kolejności - odnosząc się do pozostałych zarzutów - skarżący kasacyjnie wskazał, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze, przyjmuje się, iż interes prawny istnieje wtedy, gdy jakaś norma prawa materialnego uprawnia określony podmiot do określonych zachowań, żądań, czy działań. Zauważył, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt SA/Po 332/15, interes prawny z art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Jest on indywidulany, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Nie oznacza to jednak, że źródłem owej normy prawa materialnego musi być przepis ustawowy, a nie może być przepis Konstytucji. W ocenie kasatora, Sąd I instancji błędne przyjął, że nie można wywodzić interesu prawnego bezpośrednio z normy prawa konstytucyjnego, szczególnie że ochrona innych praw majątkowych obejmuje również umożliwienie i ułatwienie wierzycielowi dochodzenia roszczeń. Z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika nadto, że jej przepisy mogą być stosowane bezpośrednio, co oznacza, iż mogą samodzielnie kreować prawa i wolności jednostki, jej obowiązki, a także dopuszczalność ich ograniczania. Objęcie ochroną konstytucyjną innych niż własność praw majątkowych oznacza, że podmiot, któremu takie prawa przysługują znajduje się w uprzywilejowanej sytuacji prawnej, gdyż po stronie organów władzy publicznej, będących adresatami normy konstytucyjnej, leży obowiązek udzielania mu wszelkiej pomocy w ochronie jego prawa majątkowego.

Skarżący kasacyjnie przyznał, że ochronę taką stanowią przepisy k.p.c. o wyjawieniu majątku, jednak poszukiwanie majątku dłużnika nie leży w gestii komornika, lecz wierzyciela. Podejmowane przez niego czynności poszukiwawcze mieszczą się w ramach konstytucyjnej ochrony praw majątkowych i dlatego za jeden z elementów tej ochrony uznać należy zapewnienie dostępu do informacji, które przyczynią się lub mogą się przyczynić do skutecznego wyegzekwowania praw przysługujących wierzycielowi. Z tego powodu, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie wykazywał on, że jego interes prawny polega na tym, że toczy się postępowanie egzekucyjne, ale że wiąże się właśnie z koniecznością wskazania organowi egzekucyjnemu konkretnych składników mienia dłużnika, z których można byłoby przeprowadzić egzekucję. Nadto podniesiono, że postępowanie o wyjawienie majątku w praktyce jest postępowaniem nieskutecznym. Oświadczenie składane w jego toku opiera się nie tyle na obiektywnych kryteriach, ile na subiektywnym przekonaniu dłużnika co do stanu jego majątku, a to oznacza, że nawet działając w dobrej wierze, lecz nie mając pełnej wiedzy o stanie swojego majątku, dłużnik może nie wyjawić wszystkich składników mienia podlegających egzekucji. Władze publiczne powinny zagwarantować wierzycielowi dostęp do informacji obiektywnych, pozbawionych cech ocennych. Skuteczna ochrona wierzytelności polega bowiem na poszukiwaniu majątku w sposób szybki i w oderwaniu od subiektywnych przekonań i wiedzy dłużnika.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do podmiotowego charakteru żądanej przez niego informacji. Stwierdził, że paradoksalne jest to, że dysponując wyłącznie imieniem i nazwiskiem określonej osoby nie może uzyskać informacji co do należących do niej nieruchomości, ale gdyby zapytał, kto jest właścicielem określonej numerycznie działki uzyskałby informację co do osoby jej właściciela. Wymieniając we wniosku wszystkie działki położone na terenie powiatu uzyskałby zatem pożądaną informację. Dodatkowo zauważył, że wbrew twierdzeniu Sądu wniosek dotyczył aspektów przedmiotowych, gdyż pytał o składniki mienia. Imię i nazwisko dłużnika pojawiło się wyłącznie jako kryterium, według którego można było poszukiwać tych danych. Stwierdził, że dane osobowe w postaci imienia i nazwiska są udostępniane w ewidencji gruntów i budynków, a tym samym objęte są zasadą jawności. Wyjątki od tej zasady powinny być zatem interpretowane ściśle, a nawet ścieśniająco. Nie jest możliwy taki kierunek wykładni, który w uprzywilejowanej sytuacji stawia organy władzy publicznej co do pozyskiwania danych, a ogranicza tę możliwość podmiotom niewymienionym enumeratywnie w ustawie.

Skarżący kasacyjnie przytoczył fragment wyroku NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1014/09, zgodnie z którym informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych udzielane mogą być tylko w trybie art. 24 ust. 3 u.p.g.k., zaś przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych informacji o gruntach, budynkach i lokalach, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 u.p.g.k., mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K.-P. W. I. N. G. i K. wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie ścisłe wskazanym w jej podstawach. Sposób ich sformułowania ma zatem istotny wpływ na dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę zaskarżonego wyroku, której ramy zakreśla w istocie autor skargi kasacyjnej.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to zwykle w pierwszej kolejności rozpoznaje się te drugie zarzuty, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 461). W przypadku oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania wymogiem ich skuteczności jest - oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnie wyartykułowanych przepisów postępowania - także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (M. Niezgódka - Medek, komentarz do art. 174 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. WK, 2016).

W niniejszej sprawie, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie stanowiły skutecznej podstawy do zakwestionowania zasadności zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyczerpującej oceny kwestii dotyczącej posiadania przez niego interesu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że przepis przywołany w podstawie kasacyjnej określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W ramach oceny podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu oraz wpływu ewentualnych uchybień stwierdzonych w tym zakresie na wynik sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tego Sądu, wskazany zarzut kasacyjny może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. uznawane jest uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując rozstrzygnięcie określonej treści (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/16, i z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1191/16, dostępne na stronie: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przypisać tego rodzaju uchybień. Wynika z niego w sposób wyraźny, że w niniejszej sprawie, w której - jak przyjął Sąd I instancji - warunkiem udostępnienia żądanych przez skarżącego danych z ewidencji gruntów i budynków było legitymowanie się przez niego interesem prawnym, przyczyną oddalenia skargi był brak tego interesu po jego stronie. Powołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa, mające uzasadnić legitymowanie się przez niego interesem prawnym, nie zostały uznane przez Sąd I instancji za mogące stanowić podstawę tego interesu, zaś przyczyny takiego stanowiska w dostateczny sposób zostały wyjaśnione, powołując się przy tym na utrwalone w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala poznać motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji rozstrzygając istotne dla sprawy kwestie. W warunkach tej sprawy, nie można uznać, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej, a potwierdzeniem tego jest również to, że pełnomocnik skarżącego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej był w stanie sformułować merytoryczne zarzuty wobec stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji w jego uzasadnieniu. W świetle powyższego, podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwioną.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów przywołanych w ramach pierwszej podstawy ustawowej, na wstępie zauważyć należy, że sposób sformułowania tej podstawy w skardze kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymogom konstrukcyjnym, wynikającym z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a które nakładają na autora skargi kasacyjnej obowiązek wyraźnego wskazania, czy do naruszenia przywołanych w jej ramach przepisów prawa materialnego doszło poprzez błędną ich wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, a ponadto - stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - wyjaśnienia na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa wskazanego przepisu. Kierując się treścią zarzutów przywołanych w ramach omawianej podstawy ustawowej w rzeczonej sprawie oraz ich uzasadnieniem przyjąć należy, że naruszenie wskazanych w tej podstawie przepisów autor skargi kasacyjnej wiąże z niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów. W konsekwencji w takim też tylko zakresie Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do ich naruszenia. Sąd ten, działając jako sąd kasacyjny, związany podstawami zaskarżenia, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej w szerszym zakresie, szczególnie zaś wyszukiwania przepisów, których dotyczy lub w okolicznościach konkretnej sprawy powinna dotyczyć podstawa skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.k., stwierdzić pozostaje, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia wskazanego przepisu nie może być uznany za skuteczny. Zauważyć należy, że przepis ten wymienia dane o charakterze podmiotowym, jakie powinny znaleźć się w ewidencji gruntów i budynków. Art. 20 ust. 2 u.p.g.k. stanowi bowiem, że w ewidencji wykazuje się: "1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1". Z uwagi na przedmiot przytoczonej regulacji, dotyczący stricte zakresu informacji jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków, nie można uznać, aby mogło dojść do jej naruszenia w rzeczonej sprawie. Przepis art. 20 ust. 2 u.p.g.k. formułuje bowiem wyłącznie wymagania co do elementów składowych tej ewidencji.

Niemniej jednak z uwagi na podnoszony w powiązaniu z tym przepisem zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją podmiotową, na marginesie stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, na które powołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, w sytuacji, gdy przedmiotem żądania nie jest wyłącznie uzyskanie informacji przedmiotowych o konkretnych, wskazanych przez wnioskodawcę, gruntach, budynkach lub lokalach, lecz pozyskanie informacji o tego rodzaju nieruchomościach, lecz konkretnej osoby, to żądanie takie - z uwagi na powiązanie go z elementem podmiotowym, którego ujawnienie możliwe jest wyłącznie w trybie art. 24 ust. 5 u.p.g.k. - przestaje być wnioskiem o udzielenie informacji wyłącznie o charakterze przedmiotowym, a staje się żądaniem o udostepnienie informacji podmiotowo-przedmiotowych (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 1096/09, i z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1191/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za chybiony uznać pozostaje także zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżący nie wykazał w sprawie interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2, które mają interes prawny w tym zakresie. Jak wynika z brzmienia przytoczonego przepisu, ustawodawca uzależnił udostępnienie wskazanych w nim danych od posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Istotą zaś interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, która może stanowić jego formalną podstawę i z której dany podmiot, legitymujący się tym interesem, wywodzi określone racje. Powyższe oznacza, że przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Dla uznania skuteczności zarzutu opartego na tym przepisie wymagane jest bowiem jego powiązanie z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajduje oparcie interes prawny wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, mając na uwadze przepisy prawa przywołane w podstawach kasacyjnych, omawiany zarzut powiązać można jedynie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, odniesie się do omawianej podstawy tylko w tym zakresie. W zakresie, w jakim skarżący nie powiązał tego zarzutu z konkretnymi, wyraźnie wyartykułowanymi przepisami prawa, zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. uznać należy natomiast za nieskuteczny.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zaś art. 8 ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Sąd I instancji uznał, że przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie może być uznany za podstawę interesu prawnego skarżącego do udostępnienia mu danych z ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Podkreślić należy, że przepis ten wyraża prawo podmiotowe obejmujące wolność nabywania mienia, dysponowania nim i zachowania go. Podobnie jak następujące po nim ust. 2 i 3, przewiduje również konstytucyjną gwarancję ochrony tych praw równej dla wszystkich (por. wyrok TK z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. SK 12/12, OTK 2013, nr 6A, poz. 87), co oznacza, iż co do zasady nie może być ona różnicowana ze względu na zakres podmiotowy. Gwarancja ta jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Władze te jako adresat omawianej normy prawnej obowiązane są zatem do zapewnienia wszystkim równej ochrony wskazanych praw - obowiązkiem ustawodawcy jest ustanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ich ochronę, także przed ingerencjami ze strony podmiotów niepublicznych, zaś obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej - zapewnienie właściwego i efektywnego egzekwowania owych regulacji (zob. komentarz do art. 64 Konstytucji, uwaga nr 29; [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz; L. Garlicki, M. Zubik (red.), LEX nr 10640). Art. 64 ust. 1 Konstytucji RP jest bowiem w równej mierze podstawą ochrony praw majątkowych wierzyciela, jak i dłużnika. W regulacjach tych dochodzi tym samym do konkretyzacji konstytucyjnych gwarancji. W świetle powyższego, stwierdzić pozostaje, że w warunkach rzeczonej sprawy, Sąd I instancji słusznie przyjął, iż w sytuacji poszukiwania przez wierzyciela nieruchomości należących do dłużnika właściwym trybem dochodzenia ochrony jego praw nie jest postępowanie przed organami ewidencyjnymi, lecz postępowanie cywilne. Żądanie udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. wymaga zaś wykazania interesu prawnego, którego wystarczającej podstawy z uwagi na swój charakter nie może stanowić art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego powodu wskazana podstawa kasacyjna nie mogła być również uznana za usprawiedliwioną. W tym zakresie prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę interesu prawnego do żądania informacji o majątku dłużnika, w oparciu o dane zawarte w operacie ewidencyjnym.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.