Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 192/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G.S., A. S., od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2018 r., sygn. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak. [...]., [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako [...] WKZ) nie zezwolił G. S. na powadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...], zgodnie z "Projektem budowlanym rozbudowy, nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku jednorodzinnego z adaptacją strychu na cele mieszkalne".

W uzasadnieniu stwierdził, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem byłaby sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż planowana rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znacznie przekracza wskazane w planie parametry wielkościowe. Obiekt jest przeskalowany, a jego forma architektoniczna daleko odbiega od dobrych wzorców willowej architektury [...] gdzie pierwsze wille z lat osiemdziesiątych XIX wieku były utrzymane w stylu szwajcarskim. Najczęściej używanym wówczas materiałem było drewno, a charakterystyczną dekoracją - wycinane w deskach elementy ażurowe. Przykładem tego stylu jest np. willa "[...]", "[...]" i "[...]". Wille budowane na przełomie XIX i XX wieku zarówno z drewna, jak i kamienia, charakteryzowały się dekoracyjnymi fasadami i ozdobami rozmieszczonymi symetrycznie na ścianach frontowych o motywach geometrycznych lub przyrodniczych. Przykładami z tego czasu są np. wille: "[...]", "[...]", "[...]". Również wille "[...]", "[...]" i "[...]" z uwagi na bogactwo detali architektonicznych, zostały uznane za reprezentujące tzw. styl włoski. Natomiast na początku XX wieku rozpowszechnił się styl zwany zakopiańskim, który został wprowadzony przez J. W. z inspiracji S.Ż.. W tym stylu zbudowano: "[...]", [...]., [...] i inne. Wille te przetrwały niezmienione do chwili obecnej i mogą stanowić inspirację dla nowej architektury wprowadzanej na teren [...].

II.

W odwołaniu od decyzji zarzucono:

- oparcie orzeczenia jedynie na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy kontrola zgodności projektu z tymi ustaleniami należy do Starosty;

- dokonania dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy;

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść Strony oraz brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie jego motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy sposób.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]grudnia 2018 r., nr [...]na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 2067 ze zm. - dalej jako u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wyjaśnił, nieruchomość objęta inwestycją zlokalizowana jest w granicach zespołu architektoniczno-krajobrazowego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1972 r.

Historyczny architektoniczno-krajobrazowy zespół [...], jak wynika z treści uzasadnienia decyzji o jego wpisie do rejestru, jest przykładem nowego typu osiedla miejskiego, pojawiającego się na ziemiach polskich od XIX stulecia w oparciu o naturalne warunki lecznicze, przy czym dominująca funkcja uzdrowiskowo letniskowa, dotychczas nie występująca jako czynnik miastotwórczy, nadał mu formę przestrzenną odbiegającą od miast tradycyjnych, wzbogaconą w znacznej mierze poprzez harmonijne zespolenie architektury z krajobrazem, w którego urozmaiconą rzeźbę i bujną zieleń miasto zostało bardzo dyskretnie wkomponowane [...]. Budynek objęty inwestycją nie należy do historycznej zabudowy tego zespołu, niemniej jest elementem współczesnym tego zespołu, wybudowanym w latach 50-60 XX wieku. [...], przy której jest zlokalizowany, stanowi obszar o zachowanych w znacznym stopniu wartościach zabytkowych, z liczną zabudową zabytkową o różnorodnym wyrazie architektonicznym.

Zakres ochrony nieruchomości określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru I - [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 2018 r., poz. [...]) w ustaleniach którego teren działki nr [...] oznaczony został symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy usług nieuciążliwych (U). Zgodnie z jego treścią, na powyższym terenie obowiązuje konieczność utrwalenia typu zabudowy w mieście tj. reprezentacyjnych willi na dużych działkach bogato urządzonych zielenią. Dodatkowo dla symbolu [...] plan dopuszcza między innymi:

- maksymalną powierzchnię zabudowy dla pojedynczego budynku do 200 m2,

- zakaz realizacji obiektów i lokali handlowych o powierzchni użytkowej większej niż 400 m2,

- nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (10m od linii rozgraniczającej drogi klasy głównej oznaczonej symbolem KDG, 3 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW),

- minimalną powierzchnię biologicznie czynną - 50% powierzchni działki budowlanej,

- maksymalną powierzchnię zabudowy - 30% powierzchni działki budowlanej,

- wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy - 0,05 i maksymalnej intensywności - 0,6

- maksymalną liczbą kondygnacji budynku mieszkalnego, usługowego lub mieszkalno-usługowego - 2 kondygnacje nadziemne,

- maksymalną wysokość zabudowy budynku mieszkalnego, usługowego lub mieszkalno-usługowego - 10 m,

- dachy dwuspadowe, wielospadowe lub mansardowe, o kącie nachylenia połaci głównych od 25° do 45°, przy czym główne połacie muszą posiadać jednakowy spadek, pokrycie dachów: dachówka ceramiczna, blachodachówka, lub dachówka cementowa, gont, blacha gontopodobna, blacha płaska (...),

- kolorystykę ścian o niskim nasyceniu barw, okładziny drewniane, kamienne imitujące kamień naturalny za wyjątkiem okładzin z blach trapezowych oraz falistych.

Planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Jest to obiekt o typowej prostopadłościennej formie, charakterystycznej dla zabudowy realizowanej w latach pięćdziesiątych i późniejszych XX w. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji projektowej, budynek ten ma powierzchnię zabudowy równą 152,22 m2, jest obiektem podpiwniczonym o dwóch kondygnacjach nadziemnych, przekrytym dachem kopertowym. Planowana inwestycja polegać ma na jego nadbudowie o dodatkową kondygnację nadziemną i rozbudowie o przybudówki od północy, wschodu, zachodu i południa. Ich sumaryczna powierzchnia zabudowy miałaby wynieść 182,53 m2, co w sumie dałoby docelową powierzchnię zabudowy równą 334,75 m2.

Organ wskazał, że stosownie do obowiązującego w dacie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r. § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265), do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu. Do rozpatrywanego wniosku dołączono oświadczenie o posiadaniu przez Inwestora tytułu prawnego do działki.

Po wydaniu decyzji [...] WKZ przestało jednak obowiązywać ww. rozporządzenie, w oparciu o które była weryfikowana przez organ pierwszej instancji kompletność złożonego w tej sprawie wniosku. Z dniem 23 sierpnia 2018 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia

2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609). Zgodnie z § 24 nowego rozporządzenia, do postępowań w sprawie wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a u.o.z., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia.

Minister, będąc zatem zobowiązany rozpatrzyć niniejszą sprawę na podstawie nowych przepisów wskazał, że przedłożony wniosek jest niekompletny, ponieważ nie zawiera wszystkich określonych w nowym rozporządzeniu z 2018 roku elementów, tj. wskazania numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem (o ile jest założona) i dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem.

Braki formalne wniosku obligują organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie może on podejmować działań mających na celu usunięcie wad formalnych wniosku, który wszczął postępowanie przed organem pierwszej instancji. W związku z czym konieczne jest wezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Dopiero kompletny i poprawny formalnie wniosek umożliwia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Ministra przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie regulują zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1. W tej sytuacji stosuje się art. 28 k.p.a. Jakkolwiek pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, niemniej gwarancją ochrony praw podmiotów dysponujących tytułem prawnym do zabytku jest ich uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jako jego stron na każdym jego etapie.

Nieruchomość stanowi własność G. S. i A. S. (wspólność ustawowa małżeńska). Gwarancją ochrony praw osób dysponujących tytułem prawnym do zabytku jest ich uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jako stron. To do organu prowadzącego postępowanie administracyjne w pierwszej kolejności należy ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami postępowania. [...]WKZ rozpatrzył złożony przez G. S.wniosek nie zapewniając możliwości czynnego udziału wszystkim stronom postępowania i doręczył orzeczenie wyłącznie Skarżącej.

Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ocena możliwości realizacji planowanych robót budowlanych przy zabytku powinna zatem uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie jego uzgadniania. Niekwestionowana jest okoliczność, że projektowany budynek przekracza dopuszczalną maksymalną powierzchnię zabudowy dla pojedynczego budynku wynoszącą 200 m2 oraz dopuszczalną maksymalną liczbę kondygnacji wynoszącą dwie kondygnacje nadziemne. Po planowanej rozbudowie i nadbudowie obiekt miałby powierzchnię zabudowy równą 334,75 m2 przy projektowanych trzech kondygnacjach. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego są wiążące również dla organu ochrony zabytków.

Decyzje, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. są wydawane przez organ ochrony zabytków w ramach uznania administracyjnego, zatem ocena w tym względzie musi się opierać na dokładnej analizie istotnych dla sprawy materiałów i ustaleniu, jaki wpływ będą wywierać zamierzone działania na chronione wartości danego obiektu lub obszaru.

Organ I instancji wskazał m.in. że niezależnie od przeskalowania obiektu, projektowana forma architektoniczna daleko odbiega od dobrych wzorców willowej architektury [...]. Brak jednak uzasadnienia ww. stanowiska w odniesieniu do konkretnych rozwiązań przedstawionych w przedłożonej dokumentacji projektowej. Przekazany materiał dowodowy również nie pozwała na weryfikację tego stanowiska przez organ odwoławczy. Minister powziął zatem uzasadnione wątpliwości, czy zaskarżona decyzja została wydana przy należytym rozpoznaniu stanu faktycznego, do czego zobowiązuje zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a.

Wobec wskazanych powyżej uchybień i braku możliwości ich naprawy w postępowaniu odwoławczym konieczne okazało się uchylenie decyzji [...] WKZ i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

IV.

Sprzeciw od powyższej decyzji (błędnie nazwany skargą), wywiedli G. i A. S. kwestionując ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar-I [...], z którego wynika, że prowadzenie prac budowlanych na terenie [...] niniejszego planu dla nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej w [...] przy ulicy [...] nie wymaga pozwolenia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków albowiem budynek domu jednorodzinnego i budynek garażu położone na działce [...] nie są wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, a teren działki [...] nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

2. art. 122a § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania podczas gdy decyzja [...] WKZ została wydana z przekroczeniem ustawowego terminu a co za tym idzie, Minister powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nastąpiła "milcząca zgoda" organu pierwszej instancji;

3. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia do zarzutów i twierdzeń Skarżącej zawartych w odwołaniu, a co za tym idzie prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej;

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji co doprowadziło do przytoczenia w decyzji zupełnie nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz zupełny brak po stronie Skarżącej możliwości zrozumienia motywów wydania decyzji akurat takiej treści przez organ II instancji;

5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej materiał dowodowy w pełni pozwalał na orzeczenie merytoryczne co do treści żądania strony;

6. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania z urzędu strony Skarżącej do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w niniejszej sprawie zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. i z powodu braków z tego tytułu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji gdy organ II instancji nawet jeśli uznał pewne braki w dokumentach mógł wezwać stronę do ich uzupełnienia, zwłaszcza że do zmiany prawa doszło w momencie gdy wniosek był już rozpoznawany przez organ II instancji co skutkowało zupełnie niepotrzebnym przedłużenie się toczącego postępowania.

Strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uznanie, że prowadzenie prac budowlanych na terenie działki o numerze geodezyjnym nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] oraz w odniesieniu do budynków na niej posadowionych, w tym istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie wymaga pozwolenia WKZ, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wyrażenie zgody Skarżącym na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego zgodnie z projektem.

Zdaniem Strony organy nie wzięły pod uwagę istotnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych dla terenu [...]. Z § 7 wynika, że jedynie część budynków jest wpisana do rejestru zabytków i tylko te budynki powinny podlegać ochronie konserwatorskiej, nie zaś wszystkie budynki znajdujące się na terenie [...].

W związku z powyższym Minister błędnie uznał, że organ konserwatorski w niniejszej sprawie jest właściwy rzeczowo stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość jest zabytkiem w sytuacji, gdy budynek domu mieszkalnego Skarżących nie jest wpisany ani do rejestru zabytków WKZ ani nie jest wpisany do ewidencji zabytków WKZ, ani też nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, zaś teren działki o nr geodezyjnym [...] nie jest położony na terenie wpisanym do rejestru zabytków WKZ.

Organy decyzje opierają jedynie na części zapisów dla strefy [...], na której znajduje się nieruchomość i zupełnie pomijają najistotniejsze dla istoty sprawy zapisy zawarte w § 28:

1) przeznaczenie teren U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi nieuciążliwe, w szczególności takie jak:

usługi lecznicze, handel, gastronomia, usługi biurowe, rzemiosło;

2)

c) część terenu jest wpisana do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - obowiązuje adaptacja stanu istniejącego obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a wszelkie zmiany w zagospodarowaniu wymagają uzyskania warunków i wytycznych konserwatorskich zgodnie z przepisami odrębnymi,

p) dla budynku wpisanego do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz budynku wpisanego do ewidencji zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zasady zagospodarowania z uwzględnieniem § 7 niniejszej uchwały.

Jako, ze teren działki o nr [...] nie jest położony w części terenu wpisanego do rejestru zabytków WKZ oraz w związku z tym, że dom jednorodzinny na tej działce posadowiony nie jest wpisany ani do ewidencji ani do rejestru zabytków WKZ, należy stwierdzić, że zarówno teren działki jak i budynki na niej położone nie podlegają uzyskaniu warunków i wytycznych konserwatorskich.

Wpis do rejestru zabytków [...] w żaden sposób nie odnosi się do nieruchomości Skarżących, lecz do budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków WKZ oraz wpisanych do ewidencji zabytków WKZ wymienionych w § 7 planu. Minister przytoczył jedynie część zapisu dotyczącego wpisu zespołu architektoniczno-krajobrazowego [...] do rejestru zabytków pod numerem [...], zupełnie pomijając istotny fakt, że uzasadnienie zawarte w treści tego aktu, a mianowicie, że objęcie terenu całego [...] ochroną, nastąpiło ze względu na "ochronę walorów widokowych i ochronę środowiska naturalnego".

Jest to zaś sprzeczne z definicją zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., w którym przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka łub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną łub naukową.

W ocenie Strony organy naruszyły art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. bowiem dom jednorodzinny objęty inwestycją nie należy do żadnej kategorii opisanej w tym przepisie, a jedynie znajduje się w obszarze chronionym ze względu na walory widokowe i ochronę środowiska, natomiast nie jest chroniony indywidualnie, nie podlega więc pod żadną z kategorii wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., a więc prowadzenie prac na tej nieruchomości nie wymaga pozwolenia WKZ.

Skarżący zwrócili także uwagę na sytuację jaka miała miejsce odnośnie do wniosku z dnia 16 kwietnia 2018 r., który był tożsamy z wnioskiem z dnia 26 czerwca 2018 r. Wniosek ten G. S. złożyła osobiście załączając projekt budowlany. Do dnia 16 maja 2018 r. nie otrzymała od WKZ żadnej odpowiedzi na wniosek z dnia 16 kwietnia 2018 r. Prawdopodobnie w dniu 25 maja 2018 r. wysłała do urzędu żądanie uznania, że WKZ nie wnosi zastrzeżeń do projektu.

W dniu 24 maja 2018 r. otrzymała datowane na dzień 19 maja 2018 r. wezwanie do uzupełnienia w ciągu 7 dni projektu rozbudowy o projekt rozbiórki istniejącego garażu.

Pismo z dnia 19 maja 2018 r. zostało wysłane 3 dni po ustawowym terminie, w związku z czym należy uznać zgodnie z treścią art. 122a § 1 i 2 k.p.a. że [...]WKZ wyraził milczącą zgodę na roboty budowlane wskazane w zaskarżonej decyzji.

W myśl tej regulacji sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym jest art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.).

Nawet jeżeliby uznać, że art. 39 ust. 4 P.b. nie odnosi się do tej sytuacji, to w niniejszej sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy na podstawie art. 122a § 2 k.p.a. Przepis ten wyznacza dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy zarówno w klasycznej koncepcji władztwa administracyjnego, a zatem gdy w wyniku rozstrzygnięcia sprawy decyzją ukształtowane jest uprawnienie strony. Zakresem drugim jest objęte ukształtowanie sytuacji strony czynnością materialną jednostki poddaną kontroli właściwego organu. W tym drugim zakresie przyjmuje się, że brak wniesienia sprzeciwu przez organ stanowi o prawidłowości tej czynności z punktu widzenia regulacji materialnoprawnej. Milczące załatwienie sprawy obejmuje: po pierwsze, nierozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, po drugie niewniesienie sprzeciwu w przypadku, gdy przepis prawa materialnego daje podstawy do podjęcia czynności materialnoprawnej zgłoszenia, a organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.

Należy uznać, że skoro wniosek o roboty budowlane został załatwiony "milcząco" przez [...] WKZ błędnym było wydanie przez Ministra decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej ją temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta powinna zostać zmieniona i powinno zostać uznane, że sprawa została załatwiona zgodnie z żądaniem strony.

Minister naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 140 k.p.a. bowiem w żaden sposób nie odniósł się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu, przez co Skarżący nie wiedzą, dlaczego w ich sprawie zapadła decyzja uchylająca, a nie decyzja reformatoryjna.

Organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji co doprowadziło do przytoczenia w decyzji zupełnie nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz zupełny brak po stronie skarżącej możliwości zrozumienia motywów wydania decyzji o takiej treści przez organ II instancji.

Minister uchybił też art. 138 § 2 k.p.a. bowiem w obliczu istniejących podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji.

Minister nie skorzystał także z możliwości jakie daje art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania Strony do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w niniejszej sprawie zgodnie z nowym rozporządzeniem.

V.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując zajęte wcześniej stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Sprzeciw jest nieuzasadniony.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 - dalej jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu prawnego do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli przez sądy tzw. decyzji kasacyjnych. Znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".

Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, gdyż przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie zatem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, iż obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przy tym o to, że organ w świetle zgromadzonych dowodów ma nie tylko uprawnienie, ale przede wszystkim prawny obowiązek wszechstronnej oceny sprawy, wydania rozstrzygnięcia i jego odpowiedniego umotywowania.

Sąd podziela utartą linię orzeczniczą wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia. Niemniej jednak jeżeli organ I instancji formułuje w wydanym rozstrzygnięciu oceny o pewnych cechach przedmiotu sprawy, które jego zdaniem wskazują jednoznacznie na konieczność takiego rozstrzygnięcia sprawy jak przyjęte w wydanej decyzji, to winien bezwzględnie wskazać okoliczności jak i dowody, które za tym stanowiskiem przemawiają, zwłaszcza jeżeli przyjęta ocena o cechach przedmiotu sprawy czyniona jest w kontekście porównawczym (w tym przypadku w odniesieniu do innych obiektów czy dobrych wzorców architektonicznych, mających znaczenie dla oceny przedmiotu postępowania). Sąd zwraca uwagę, iż uchybienia w tym zakresie w zasadzie nie będą mogły zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem może to naruszać wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym nie należy jej rozumieć w sposób wyłącznie formalny. Do uznania zatem, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarczy przyjęcie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch hierarchicznie różnych organów. Każdy z organów, który wydał decyzję, winien bowiem wypowiedzieć się co do całości materiału dowodowego, ale także co do istotnych cech przedmiotu sprawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnej możliwości zakończenia postępowania na jego właśnie podstawie.

VII.

W związku z powyższym należy zauważyć, iż Skarżący niewątpliwie słusznie podnoszą, choć nie ma to wpływu na końcowy wynik sprawy sądowej, że organ odwoławczy po pierwsze wadliwie przyjął, że konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na potrzebę dołączenia do wniosku dokumentów wymaganych nowym rozporządzeniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. i z tego powodu braków tych nie można konwalidować w postępowaniu odwoławczym, bowiem stosowne wezwanie powinno zostać dokonane przez organ I instancji pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Po drugie, Minister błędnie przyjmuje, że decyzję [...] WKZ należało uchylić z uwagi na wadliwie ustalony krąg podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu (współwłaściciel nieruchomości - mąż Wnioskodawczyni), bowiem została naruszona gwarancja ochrony praw wszystkich osób dysponujących tytułem prawnym do zabytku.

Jak wskazano, nie można w żadnym razie podzielić powyższego stanowiska Ministra, co nie zmienia jednak kierunku rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do pierwszej z przytoczonych kwestii należy wyjaśnić, że Minister wadliwie wykłada przepis § 24 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie jego brzmienie wskazuje, iż do postępowań w sprawie wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a u.o.z., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się jego przepisy, niemniej jednak wyłącznie literalna wykładnia zaprezentowana przez organ odwoławczy, bez zadania sobie trudu analizy celu i funkcji wprowadzonych regulacji, ale przede wszystkim etapu postępowania administracyjnego i rodzaju stwierdzonego braku we wniosku (niepodanie numeru księgi wieczystej nieruchomości, nieprzedłożenie dokument potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z wnioskiem - § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 pkt 2 nowego rozporządzenia), w żadnym razie nie uzasadniały decyzji kasacyjnej.

Organ przede wszystkim powinien być świadomy tego, iż ustalenie numeru księgi wieczystej, poza tym że jest w czasach powszechnej digitalizacji danych urzędowych trywialnie proste, mogło zostać dokonane w postępowaniu odwoławczym, poprzez skierowanie odpowiedniego zapytania do Wnioskodawczyni lub organu dysponującego stosowną ewidencją (w ramach koniecznego współdziałania strony i organu w załatwieniu sprawy). Ponadto w kontekście zapisów nowego rozporządzenia trudno oczekiwać, iż współwłaściciel nieruchomości stanowiącej zabytek wykaże swój tytuł prawny do korzystania z niego (z zabytku) w sposób inny niż poprzez ogólnodostępną księgę wieczystą. Nie jest przy tym jasne jakim innym dokumentem właściciel zabytku miałby to prawo w ocenie Ministra wykazać. Oceniając więc, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprzeciwu, ratio legis normy z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. wyjaśnić trzeba, iż służy on potrzebie wylegitymowania się prawem do zabytku przez osoby, które nie są jego właścicielami, a jedynie posiadaczami zabytku. Minister - wbrew temu co twierdzi - mógł zatem na mocy art. 220 § 1 pkt 2 lit b) i c) k.p.a. zgromadzić potrzebny numer księgi wieczystej.

Wadliwie organ przyjął także, że niezapewnienie współwłaścicielowi nieruchomości - mężowi Wnioskodawczyni, możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, stanowi w realiach tej sprawy podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim decyzja organu I instancji była decyzją odmowną, zatem na jej podstawie nie mogła zostać podjęta jakakolwiek ingerencja w substancję zabytku (nie nadano więc uprawnień, które mogły być kwestionowane przez współwłaścicieli nieruchomości). Nadto organ nie dostrzega, iż w tej konkretnej sytuacji procesowej niezapewnienie udziału mężowi Wnioskodawczyni nie mogło stanowić o konieczności automatycznego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu Minister przed podjęciem rozstrzygnięcia kasacyjnego powinien był umożliwić zainteresowanemu współwłaścicielowi nieruchomości wypowiedzenie się w sprawie, w szczególności poprzez zajęcie stanowiska, co do trafności wniosku jego małżonki (a ściślej tego czy przeciwko niemu nie oponuje). Sąd zwraca uwagę, iż kwestii udziału w postępowaniu administracyjnym nie można postrzegać w każdym przypadku skrajnie formalistycznie, jak czyni to w niniejszej sprawie Minister. W postępowaniu odwoławczym należy bowiem uwzględniać tak pierwszoinstancyjny wynik sprawy, widziany w kontekście osoby wnioskodawcy oraz jego relacji do podmiotu pozbawionego udziału w postępowaniu, a także ewentualnego "konwalidowania" juz na tym etapie sprawy braku udziału określonych osób w postępowaniu na jego wcześniejszym etapie.

VIII.

Pomimo przytoczonych powyżej uchybień, nie miały one wpływu na zasadność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem Minister słusznie odwołuje się do braku jakiegokolwiek wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, które miałyby przemawiać za wydaną przez [...] WKZ decyzją odmowną.

Jak słusznie podniesiono w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, rozstrzygnięcia administracyjne wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. bazują na uznaniu administracyjnym, wymagającym szczegółowego opisu sposobu rozumienia, oceny oraz znaczenia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do zgromadzonych materiałów dowodowych i płynących z nich wniosków.

Jest niewątpliwe, że [...]WKZ poza niezgodnością projektowanej rozbudowy z planem miejscowym (w tym przekroczeniem dopuszczalnych parametrów, o czym niżej) przyjął także, że założona forma architektoniczna "daleko odbiega od dobrych wzorców willowej architektury [...]". Analiza akt sprawy potwierdza jednak stanowisko Ministra, iż brak było ze strony WKZ jakiejkolwiek głębszej weryfikacji owych "dobrych wzorców willowej architektury [...]" i odniesienia ich do konkretnych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym przedłożonym przez Wnioskodawczynię. W kontekście niezwykle ubogiego materiału dowodowego Minister słusznie poddał w wątpliwość należyte rozpoznanie stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji, w szczególności niewyjaśnienie Stronie dlaczego jej projekt budowlany nie odpowiada wymogom stawianym ochroną konserwatorską (przywołanymi już "dobrymi wzorcami willowej architektury [...]"). Błędów w tym względzie nie da się przy tym naprawić w postępowaniu odwoławczym (w trybie art. 136 k.p.a.), bowiem powodowałoby to ocenę istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień po raz pierwszy dopiero w postępowaniu przed organem II instancji, a więc z całkowitym pominięciem organu I instancji i jego roli w rozstrzyganiu sprawy.

Z powyższych względów uchylenie przez Ministra decyzji [...] WKZ i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia musi być widziane, pomimo opisanych wyżej uchybień Ministra, jako zasadne. Organ I instancji nie może gołosłownie powoływać się na "przeskalowanie" obiektu i nie spełnianie przez tenże wzorców dobrej zabudowy willowej. Ma obowiązek podania konkretnych wzorców architektonicznych stanowiących punkt odniesienia przy ocenie projektu, a następnie wykazania tych elementów projektu przedłożonego wraz z wnioskiem o wydanie zgody na roboty budowlane przy zabytku, które z nim nie są zgodne. Jest to tym ważniejsze, że w ocenie Sądu Strona przedkłada projekt, którym nie chce stworzyć dowolnego budynku na obszarze chronionym, a taki, który będzie spełniać wymagania konserwatorskie (vide założony willowy charakter obiektu). Organ jakim jest konserwator zabytków powinien przy orzekaniu dostrzegać powyższe elementy projektu, a także wolę współpracy Wnioskodawczyni w celu stworzenia takiego obiektu budowlanego, który wpisze się jak najlepiej w willową architekturę [...]. Inną sprawą jest natomiast to, że Strona nie dochowuje nakazanych planem wymogów (np. powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji). Kwestie te mogą jednak zostać poprawione w toku postępowania na wezwanie organu, który winien dostrzegać istnienie normy art. 79a § 1 k.p.a.

IX.

Odnosząc się z kolei, jednakże wyłącznie w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., do zarzuconych przez Stronę uchybień materialnoprawnych należy wskazać, iż wnoszący sprzeciw nie mają w tym względzie racji. Sąd podkreśla przy tym ponownie, iż w toku postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie jest możliwe dokonywanie merytorycznej oceny istoty sprawy. Jednakowoż pewne odniesienia do tej problematyki mogą i powinny być czynione ale wyłącznie w kontekście analizy prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i odesłania sprawy do postępowania pierwszoinstancyjnego.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, iż jest niekwestionowane, że budynek przy ul. [...] w [...] nie jest objęty indywidualną ochroną na podstawie wpisu do rejestru zabytków, albo szczegółowego wyliczenia w planie miejscowym. Wnoszący sprzeciw nie dostrzegają jednak, iż zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego z 2018 roku wskazano w nim obiekty wpisane do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z rysunkiem planu, w tym także zespół architektoniczno-krajobrazowy [...] wpisany pod numerem [...]. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez Stronę okoliczność uzasadnienia tego wpisu (pod numerem [...]), który ma dotyczyć - w jej ocenie - tylko i wyłącznie "ochrony walorów widokowych i ochrony środowiska naturalnego". Stanowisko takie nie jest zasadne. Już bowiem z § 6 pkt 3 lit. a) planu wynika, że ustala się w nim zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego nakazujące m.in. zachowanie na terenach oznaczonych symbolami (...) [...] (obszar na którym znajduje się sporna nieruchomość) historycznie utrwalonego typu zabudowy w mieście - reprezentacyjnych willi na dużych działkach bogato urządzonych zielenią. Nie jest więc słuszne twierdzenie Strony, iż sporna nieruchomość nie jest objęta jakąkolwiek ochroną konserwatorską, ani postanowieniami planu (z którymi notabene planowana inwestycja jest gabarytowo sprzeczna nawet gdyby przyjąć, że nie podlega ochronie konserwatorskiej - vide § 28 planu).

Sąd absolutnie nie podziela także zarzutu naruszenia art. 122a § 1 i 2 k.p.a. Strona błędnie zakłada, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje procedura uregulowana w art. 39 ust. 3 i 4 P.b., przez co mogło dojść do milczącego załatwienia sprawy. Poza tym, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zabytkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków, a z zabytkiem wpisanym do rejestru, to nadto norma z art. 122a § 1 i 2 k.p.a. wymaga wyraźnego przepisu prawa, który przesądzałby wprost, że w sprawie danego rodzaju stosuje się procedurę milczącego załatwienia sprawy. Ponadto działania organów podjęte zostały na skutek wniosku o wydanie zgody na roboty budowlane przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), a nie w trybie zgłoszenia przewidzianego w przepisach Prawa budowlanego. Nie jest to zatem żadna ze spraw, w której może nastąpić milczące załatwienie.

Ani więc nie ma tu mowy o stosowaniu trybu z art. 39 ust. 3 i 4 P.b., ani też nie można mówić o braku sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, co zdaje się sugerować Strona.

Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.