Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2065/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 357/17 w sprawie ze skargi K.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 357/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.A. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznany decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. na M.A. i R. [winno być B.] A. [w kwocie po 170,00 zł miesięcznie na każde dziecko], wypłacony w danym okresie [od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r.] jest świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie [łącznie 2.040,00 zł kwoty głównej + 121,05 zł odsetek na dzień wydania decyzji].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznany skarżącej na każde dziecko w przeświadczeniu że jest wdową - decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym. W związku z ustaleniem, że mąż skarżącej żyje i przebywa na terytorium RP, ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] uchylił pierwotną decyzję z [...] października 2014 r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i odmówił K.A. prawa do dodatku z tego tytułu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy [z dnia 28 listopada 2003 r.] o świadczeniach rodzinnych [Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej uśr] za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2016 r. skarżąca zarzuciła Kolegium:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2) naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że dla stwierdzenia, że zasiłek pobrany został nienależnie wystarczające jest ustalenie stanu obiektywnego, bez uwzględnienia subiektywnego przekonania o istnieniu podstawy prawnej ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej. Skarżąca podniosła, że "dla zaistnienia przesłanki odpowiedzialności z art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne znaczenie, oprócz elementu obiektywnego, oznaczającego rzeczywiste pobranie nienależnego świadczenia wymagane jest łączne zaistnienie przesłanki subiektywnej, to znaczy świadomości adresata przedmiotowego świadczenia, że to świadczenie mu nie przysługuje. Na uprawnionego można nałożyć obowiązek zwrotu świadczenia, o ile zostanie wykazane, że wiedział on o tym, że pobierając określone świadczenie działał niezgodnie z prawem. Trzeba rozróżniać pojęcia "nienależnego świadczenia" i "nienależnie pobranego świadczenia".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 357/17 na podstawie art. 151 skargę oddalił.

W kontrolowanej sprawie skarżącą zobowiązano do zwrotu świadczeń przyznanych jej na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i po ponownym rozpoznaniu sprawy - odmówiono jej prawa do świadczenia rodzinnego. W sprawie zastosowanie miał art. 30 ust. 2 pkt. 4 uśr. W takim przypadku organ, (a w konsekwencji i Sąd administracyjny), jest związany ostateczną decyzją administracyjną "zmieniającą" w wyniku wznowienia postępowania decyzję pierwotnie przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym wypadku świadczeń dla osoby samotnie wychowującej dzieci). Okoliczności sprawy, przeświadczenie skarżącej o stanie faktycznym, czy też jej świadomość (nieświadomość) co do miejsca pobytu czy nawet życia męża, a także kwestie ewentualnego wprowadzenia organów w błąd - nie mają znaczenia przy rozstrzyganiu tego rodzaju sprawy. Organ administracji nie ocenia, jak w przypadku z art. 30 ust. 2 pkt 2 uśr, czy skarżąca miała świadomość co do sytuacji rodziny bądź czy miała możliwość ustalić, że w istocie jej mąż żyje. Organ nie podejmuje decyzji o świadczeniu nienależnie pobranym wg swojego uznania bądź oceny stanu świadomości skarżącej w określonej dacie. W trybie art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr organ jest związany ostateczną decyzją administracyjną z [...] grudnia 2015 r. nr [...] i w żadnej mierze nie może we własnym zakresie ingerować w jej treść. Zaskarżona decyzja powołująca się art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr nie narusza prawa (k. 66, 71-74 akt I SA/Wa 357/17).

Skargę kasacyjną wywiodła K.A., reprezentowana przez r. pr. A.W., zaskarżając wyrok I SA/Wa 357/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr przez nieuzasadnione przyjęcie, że za świadczenie nienależnie pobrane można uważać świadczenie pobrane w sytuacji subiektywnego przekonania skarżącej, że świadczenie jej przysługuje;

2. przepisów postępowania przez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez uznanie, że dla stwierdzenia, że zasiłek pobrany został nienależnie wystarczające jest stwierdzenie stanu obiektywnego, bez uwzględniania subiektywnego przekonania o istnieniu podstawy prawnej ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej;

3. przepisów prawa procesowego przez niezastosowanie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 [ze zm.]) przez pominięcie możliwości zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (k. 78-80 akt I SA/Wa 357/17).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) był nieusprawiedliwiony.

Stosownie do art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Nienależnie pobranym świadczeniem jest w szczególności świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie tej odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (art. 30 ust. 2 pkt 4 in fine uśr). Od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania, także gdy świadczeniobiorca nie zawinił w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało (W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 336-337, 343, nb 13).

W realiach niniejszej sprawy świadczenia rodzinne zostały przyznane decyzją Prezydenta z [...] października 2014 r. (k. 52 akt administracyjnych). Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Prezydent uchylił decyzję z [...] października 2014 r. w części dotyczącej dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci i w tym zakresie odmówił prawa do tychże dodatków (k. 101 akt administracyjnych). Decyzja z [...] grudnia 2015 r. nie została zaskarżona, przeto stała się ostateczna. W skutek wejścia do obrotu prawnego decyzji z [...] grudnia 2015 r., Prezydent wydał decyzję z [...] lutego 2016 r., w której stwierdził, że dodatek przyznany decyzją z [...] października 2014 r. - wypłacony za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. - był świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ zobowiązał skarżącą kasacyjnie do zwrotu nienależnie pobranych dodatków wraz z odsetkami (art. 30 ust. 8 uśr; k. 105 akt administracyjnych). Kolegium utrzymało decyzję z [...] lutego 2016 r. w mocy (k. 127 akt administracyjnych), a Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu II instancji.

Sąd I instancji zasadnie skargę oddalił, ponieważ organ prawidłowo zobowiązał skarżącą kasacyjnie do zwrotu świadczenia, które okazało się świadczeniem nienależnie pobranym. Organ, a na dalszym etapie postępowania również Sąd, był związany ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r., która spełnia wymagania decyzji określonej w art. 30 ust. 2 pkt 4 in fine uśr. Skoro dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci został prawomocnie uznany za świadczenie nienależnie pobrane, to koniecznym było zastosowanie art. 30 ust. 1 uśr, na podstawie którego zobowiązano skarżącą do zwrotu świadczeń. Organ wydając decyzję na podstawie 30 ust. 1 uśr bada jedynie, czy świadczenie rodzinne zostało uznane za nienależnie pobrane. Na tym etapie postępowania nie bada ani subiektywnego przeświadczenia strony, ani jej sytuacji życiowej.

Zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie nadawał się do rozpoznania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje w skardze kasacyjnej jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak ten stanowi samodzielną przesłankę do odrzucenia skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 12.9.2017 r. II GSK 3612/15, cbosa).

W zakresie pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał żadnego przepisu, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. W tym zakresie nie został spełniony ustawowy obowiązek zachowania konstrukcyjnych elementów skargi kasacyjnej - przytoczenie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa). Dlatego zarzut ten nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. "145 § 1 pkt 1" ppsa. Wskazany jako wzorzec kontroli art. 145 § 1 pkt 1 ppsa składa się z 3 liter, o różnorodnej zawartości normatywnej. Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie normy odniesienia (art. "145 § 1 pkt 1" ppsa), to przyjąć należy, że zarzut ten, jako podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i nadawał się do rozpoznania.

Sąd może zastosować art. 135 ppsa jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę (M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 636, nb 4; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Komentarz do art. 135 ppsa, pkt 9, LEX). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę oddalił, to nie mógł zastosować powyższego przepisu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z 27.6. 2000 r. FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyroki NSA z: 6.2.2008 r. I FSK 1592/07, Lex 470990; 25.9.2007 r. I FSK 916/06, Lex 385467) za ugruntowany uznać należy pogląd, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym. Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym (wyrok NSA z 16.11.2005 r. FSK 2261/04, Lex 187525). Poglądy te zostały także zaaprobowane w doktrynie (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo 2007/4/s. 31 i nast.; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Łódź 1996, s. 52).

Artykuł 135 ppsa, na co również zwrócono uwagę w orzecznictwie, nie może służyć do obejścia rygorów dotyczących zaskarżania aktów i czynności. W wyroku z 28.10.2008 r. II GSK 402/08, Lex 489047 NSA wskazał, że nie daje on stronie, która uchybiła terminowi wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 106 kpa, jeszcze jednej dodatkowej szansy skontrolowania niekorzystnego dla niej postanowienia przy okazji rozpoznawania w trybie zwykłym sprawy głównej. Na niemożność badania legalności postanowień wydanych w trybie określonym w art. 106 kpa, z uwagi na możliwość ich odrębnego zaskarżenia (w postępowaniu administracyjnym i następnie do sądu administracyjnego), wskazał również NSA w wyroku z 20.6.2007 r. II OSK 922/06, Lex 340121. W wyroku z 27.10.2004 r. II SA/Ka 2352/02 (OSP 2007/3/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania nie daje podstaw do zastosowania art. 135 ppsa w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem (pkt 3.16 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 1.3.2010 r. II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/41).

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że zaskarżenie decyzji z [...] kwietnia 2016 r. i ewentualne podważenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska umożliwiałoby ominięcie rygorów związanych z zaskarżeniem decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 in fine uśr przez samo zaskarżenie decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 1 uśr.

Skarżąca może wystąpić do Prezydenta [...] z odrębnym wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części lub o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty (art. 30 ust. 9 uśr).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.