Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1368/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 3, art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2876/14 w sprawie ze skargi S. K. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz S. K. i K. K. kwotę 844 (osiemset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2876/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S. K. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Nieruchomość położona w gminie O., obrębie K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,2109 ha, decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy O. w ciągu drogi krajowej nr 16 na odcinku od DK 15 do węzła O. (S7) od km 9+800 do km 15+975 wraz z tymczasowym podłączeniem węzła O. do przebiegu istniejącej DK 16 w km 15+500.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 472 749 zł na rzecz S. K. za udział wynoszący ½ części i na rzecz K. K. za udział wynoszący ½ części w prawie własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej pod budowę obwodnicy O. tj. kwoty po 236 374,50 zł dla każdego z nich oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. K. i K. K., zwani dalej: "skarżącymi", kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2014r. w części dotyczącej pkt 2 i orzekł w tym zakresie o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania przez organ I instancji był operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 października 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] P., na skraju miejscowości K., w bezpośrednim sąsiedztwie miasta O., tworząc strefę podmiejską. W pobliżu znajdują się linie sieci infrastruktury technicznej tj.: elektryczna, wodociągowa i kanalizacyjna. Istnieje możliwość podłączenia ich do przedmiotowej działki. Wyceniana działka użytkowana jest rolniczo, obsiana rzepakiem. Autor operatu ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O. terenu części obrębu K., G. i L. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Ostróda Nr LVI/213/06 z dnia 30 maja 2006r. (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 102, poz. 1646), zgodnie z którym działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] położona w obrębie K. przeznaczona jest w części pod 6MN – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową, w części pod 15 MN – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową (projektowaną), w części pod 17DW – drogę wewnętrzną, w części 2,3U – zabudowę usługową, 7KD – drogę publiczną, ciąg pieszy i rowerowy.

Z uwagi na fakt, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w odniesieniu do przeważającej części powierzchni działki nie jest tożsame z dotychczasowym, wynikającym z ustaleń planu zagospodarowania, rzeczoznawca zbadał możliwość zastosowania zasady korzyści. Dla potrzeb wyceny autor operatu zbadał dwa rynki nieruchomości. W pierwszej kolejności zbadano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową z obrębu K., gmina O. w okresie od lutego 2012r. do dnia wyceny, a następnie dokonano analizy rynku nieruchomości drogowych z obszaru obejmującego województwo warmińsko-mazurskie oraz sąsiadujące z nim obszary powiatów: ostrołęckiego, przasnyskiego i mławskiego z województwa mazowieckiego odnotowanych w okresie od maja 2011r. do daty wyceny. Ze względu na niewielką ilość transakcji okres badania rynku objął ostatnie 28 miesięcy.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, dokonał charakterystyki przyjętych cech rynkowych, zestawienia cech nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą, obliczył wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczył wartość 1 m kw. nieruchomości. Wskazano, że przyjmując średnią cenę transakcyjną nieruchomości drogowych na poziomie 38,54 zł/m kw. w porównaniu do cenności gruntów przeznaczonych pod zabudowę ( 31,27 zł/m kw.), zasada korzyści jest realizowana w przypadku alternatywnego przeznaczenia nieruchomości. W związku z powyższym wyceny dokonano w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem". Wartość gruntu oszacowano na kwotę 466 681 zł. Ponadto z uwagi na znajdujące się na gruncie uprawy rzepaku dokonano ich oszacowania z uwzględnieniem plonu nasion i kosztu zbioru na kwotę 6 068 zł.

Po dokonanym badaniu rynku nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowo-usługowe oraz rynku nieruchomości nabywanych na cele drogowe, biegły rzeczoznawca uznał, że cel nabycia przedmiotowej nieruchomości zwiększa jej wartość. Z tego względu w ocenie Ministra prawidłowo w procesie wyceny zastosowano regułę wyrażoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej: "u. g. n.".

Organ II instancji wyjaśnił, że w świetle art. 134 ust. 4 u.g.n., jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania konieczne więc jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową i znajdzie tutaj zastosowanie sposób wyceny określony w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, a zgodnie z jego brzmieniem określenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową powinno nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W przypadku zaś braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych. W takim przypadku konieczne jest dodatkowo badanie rynku nieruchomości, o którym mowa w § 36 ust. 3 ww rozporządzenia i ewentualne zwiększenie określonej wartości nie więcej niż o 50 %. Minister stwierdził, że w związku z tym, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia zwiększa wartość przedmiotowej nieruchomości, a na rynku lokalnym występują nieruchomości drogowe, biegły zasadnie wykorzystał do wyceny te nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla ustalenia odszkodowania. Natomiast operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 stycznia 2014r. na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego G. W. w ocenie Ministra zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ II instancji podniósł, że autor tego operatu nie wskazał dokładnie przeznaczenia planistycznego przedmiotu wyceny wskazując, że wyceniana nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 7KD, tj. droga krajowa, gdy tymczasem przedmiotowa działka posiadała również przeznaczenie w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową, w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową (projektowaną), w części pod drogę wewnętrzną, w części pod zabudowę usługową. Ponadto rzeczoznawca majątkowy S. J. wskazał, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia w odniesieniu do przeważającej części powierzchni działki nie jest tożsame z dotychczasowym, wynikającym z planu zagospodarowania. Ponadto do określenia wartości przedmiotu wyceny przyjęto transakcje nieruchomościami o skrajnie różnym przeznaczeniu, tj. pod zabudowę usługową oraz pod drogi. Rzeczoznawca nie dokonał również analizy zasady korzyści jak to miało miejsce w operacie sporządzonym na zlecenie organu i nie dokonał oszacowania składników roślinnych w postaci zasiewów rzepaku.

Minister podniósł, że autor operatu sporządzonego na zlecenie organu wyjaśnił w piśmie z dnia 8 grudnia 2013r. motywy analizy dwóch odrębnych rynków transakcyjnych i wskazał na ich odrębności oraz uzasadnił przyjętą metodę wyceny nieruchomości.

Organ II instancji zaznaczył, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego zostały zbadane oba operaty szacunkowe, zaś po dokładnej analizie obu dowodów wskazano, że operat sporządzony na zlecenie organu spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, natomiast operat sporządzony na zlecenie strony zawiera wady uniemożliwiające wykorzystanie go jako dowód w sprawie. W związku z powyższym nie zachodzi w ocenie organu konieczność wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzenia obu operatów.

Uzupełniająco Minister wskazał, że z uwagi na fakt zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014r. należało uchylić w części pkt 2 decyzję organu I instancji i orzec jak w sentencji.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżący zarzucili jej:

I/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymali słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

- art. 134, art. 152, art. 153 oraz art. 154 u.g.n., poprzez bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy ustalający wartość odszkodowania na kwotę 472 749 zł., podczas gdy z załączonego operatu szacunkowego G. W., wynika, iż prawidłowa kwota odszkodowania winna wynosić 950.072 zł;

- art. 156 ust. 1 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w oparciu o ekspertyzę rzeczoznawcy majątkowego, która nie spełnia wymogów operatu szacunkowego,

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. "o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych", poprzez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości;

- § 36 rozporządzenia, poprzez błędny wybór przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody szacowania nieruchomości wywłaszczonej i tym samym sporządzenie operatu, w którym ustalono zaniżoną wartość nieruchomości;

II/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.",. oraz art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na podstawie błędnej, wybiórczej i dowolnej oceny dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, jak również w braku wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wycenę wartości nieruchomości oraz na kwotę należnego odszkodowania oraz braku dokładnego uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze rzeczoznawca majątkowy S. J. ze zbioru 14 nieruchomości porównawczych (działek niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową ), które były przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży na terenie obrębu K., bezzasadnie wybrał do wyceny cztery obiekty o cenach jednostkowych plasujących się w dolnym i średnim zakresie cen w tym zbiorze, motywując wybór rzekomo bliskim położeniem tych nieruchomości (w promieniu 300m), od działki wycenianej. Jednocześnie z niewiadomych względów rzeczoznawca przyjął do alternatywnej wyceny w tym samym operacie działki z drugiego krańca województwa (z okolic Ełku i Orzysza). W operacie tym całkowicie pominięto dokładne uzasadnienie wyboru nieruchomości porównawczych, co wskazuje, zdaniem skarżących, iż był to wybór subiektywny, dowolny, nierzetelny i budzący poważne wątpliwości co do zasadności. Ponadto w opisie charakterystyki wycenianej nieruchomości zawarto nieprawdziwe informacje dotyczące jej położenia przy drodze gruntowej, podczas gdy w rzeczywistości wyceniany obiekt stanowił przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej część nieruchomości mającej bezpośredni dostęp do ul. S. o nawierzchni asfaltowej. Zdaniem skarżących całkowicie nieuzasadnione było przyjęcie wyników dodatkowej wyceny nieruchomości dokonanej z uwzględnieniem celu wywłaszczenia, jako nieruchomości drogowej, a kwota odszkodowania wynikać powinna z wyceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, sporządzonej metodą korygowania ceny średniej, a nie z wyceny nieruchomości drogowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia, nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż przepisy te zawarte są w akcie wyższego rzędu - ustawie. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/12 i sygn. akt I SA/Wa 1926/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że rzeczoznawca majątkowy uwzględniając zasadę korzyści zobligowany był do przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako bazy porównania przy ustalaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, aby rzeczoznawca mógł przyjąć w niniejszej sprawie zasadę korzyści musiał dokonać analizy transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (odpowiadającą charakterowi części wycenianej nieruchomości przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ) oraz transakcji nieruchomościami nabywanymi na realizację inwestycji drogowych.

Sąd I instancji wskazał, że badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i da wyższe odszkodowanie i to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Powyższe kwestie zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę zarówno w operacie, jak i w wyjaśnieniach z dnia 8 grudnia 2013r. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Sad ten stwierdził, że skarżący nie zakwestionowali prawidłowości operatu szacunkowego przed powołaną do oceny prawidłowości operatu szacunkowego organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - zgodnie z art. 157 ust. 3 u.g.n., natomiast przedstawiony przez skarżących kontroperat sporządzony w dniu 20 stycznia 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. W., nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania z uwagi na zawarte w nim nieprawidłowości (brak wskazania dokładnego przeznaczenia przedmiotu wyceny w planie zagospodarowania przestrzennego, przyjęcie do określenia wartości przedmiotu wyceny transakcji nieruchomościami o skrajnie różnym przeznaczeniu tj. pod zabudowę usługową oraz pod drogi, brak dokonania analizy zasady korzyści i brak oszacowania składników roślinnych).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), dalej zwanej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżący, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1/ rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez bezkrytyczne akceptowanie przez Sąd I instancji, ewidentnych błędów proceduralnych popełnionych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, polegających na niekompletnym zebraniu materiału dowodowego i zupełnie dowolnej ocenie tegoż materiału związanego z zaniechaniem skierowania obu operatów szacunkowych rzeczoznawców do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, choć skarżący takowy wniosek złożyli, z uwagi na znaczącą rozbieżność operatów, a nadto skarżący wskazali szereg zarzutów merytorycznych do opinii S. J. (vide pismo z dnia 20.11.2013 r.), co winno skutkować zdyskwalifikowaniem przedmiotowej opinii i dopuszczeniem dowodu z opinii innego biegłego;

2/ naruszenie art.134, art 152, art.153 oraz art. 154 u.g.n., poprzez bezkrytyczne powielenie przez Sad I instancji stanowiska organu administracji opierającego rozstrzygnięcie o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy autorstwa S. J. ustalający zaniżoną kwotę odszkodowania, podczas, gdy z załączonego operatu szacunkowego G. W., sporządzonego zgodnie z uwarunkowaniami prawnymi wynika, iż prawidłowa kwota odszkodowania winna wynosić 950.072,00 zł,

3/ naruszenie art. 156 ust. 1 u.g.n., poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju za odpowiadającą prawu, choć oparta jest ona o ekspertyzę rzeczoznawcy majątkowego, która nie spełniała wymogów operatu szacunkowego, tym samym nie odpowiada wymogom prawa i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania;

4/ naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, choć istniały podstawy do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o weryfikację operatu S. J.;

5/ naruszenie § 36 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ostatecznie błędny wybór przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. podejścia i metody szacowania nieruchomości wywłaszczonej i tym samym sporządzenie operatu, w którym ustalono zaniżoną wartości nieruchomości;

6/ naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości;

7/ naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyświetlenie w ramach uzasadnienia Sadu I instancji, przyczyn zajętego stanowiska w sprawie, które ograniczało się jedynie do lakonicznego powielenie stanowiska organu administracji, bez odniesienia się do merytorycznych zarzutów skarżących, wskazując na potrzebę zasięgnięcia opinii organu zawodowego, zgodnie z ich wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że S. J. nie potrafił w sposób precyzyjny wytłumaczyć przyjętej metodologii dotyczącej szacowania wartości nieruchomości. Wskazano, że biorąc nawet pod uwagę przyjęte do porównania nieruchomości przez S. J., to po odrzuceniu cen skrajnych w zbiorze, rzeczywista wartość 1 m 2 działki będącej przedmiotem wywłaszczenia wyniosła 85,26 zł, co przekładać się winno na łączną wartość 985.673 zł. Taka wartość wpisuje się w treść operatu G. W. złożonego przez skarżących w poczet materiału dowodowego. Z tych też względów zupełnie niezrozumiałym było zastosowanie przez S. J. metody porównawczej z i wykorzystaniem nieruchomości pod inwestycje drogowe. Wywodzono, że S. J. wskazał także, że na obniżenie wartości nieruchomości ma wpływ jej położenie przy drodze gruntowej, co jest nieprawdą, albowiem nieruchomość położona jest przy ul. S. (drodze asfaltowej), nieopodal jeziora S.

Powtórzono zarzut, że koniecznym było zweryfikowanie obu operatów, poprzez zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, skoro organ miał zastrzeżenia do prywatnej opinii, a skarżący do operatu sporządzonego na zlecenie organu.

Zarzucono, że operat G. W. nie zawiera prawidłowego opisu cech nieruchomości pod kątem planu zagospodarowania przestrzennego, to przyjęte przez niego nieruchomości do porównania, już takiej wady nie mają. Obrazują one transakcje do jednego okręgu geodezyjnego z nieruchomością wywłaszczaną, zawierają podobne cechy w aspekcie ich przeznaczenia (działalność usługowo-mieszkalna).

Zarzucono, że Sąd I instancji posługuje się w istocie szymelą uzasadnienia, a merytoryczne rozważania skupiają się na jednej stronie uzasadnienia i w istocie powielają stanowisko organu, nie odnosząc się w żaden sposób do argumentacji skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu..

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz dokonanie wadliwej, oceny materiału dowodowego w postaci operatów szacunkowych (art. 80 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie poddane ocenie organów były dwa operaty, tj. operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J., opracowany na zlecenie organu I instancji oraz na etapie postępowaniaodwoławczego, operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 stycznia 2014r. na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego G. W. W pierwszym z operatów wartość prawa własności szacowanej nieruchomości ustalono na kwotę 472749 zł., w drugim operacie wartość tą ustalono na kwotę 950072 zł.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego złożyli wniosek o skierowanie obu operatów szacunkowych rzeczoznawców do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem dokonania oceny ich prawidłowości w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. z uwagi na znaczącą ich rozbieżność, jak też na szereg zarzutów merytorycznych do opinii S. J. (vide pismo z dnia 20.11.2013 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do uwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku w tym zakresie. Przede wszystkim należy podkreślić, że rozbieżność pomiędzy tymi operatmi, co do wartości wycenianej nieruchomości była tak wielka, że w operacie opracowanym przez S. J. przyjęto wartość nieruchomości w kwocie, która nie stanowiła nawet połowy wartości przyjętej w operacie opracowanym przez G. W. Należy zwrócić uwagę na fakt, ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zarzuty skarżących do operatu opracowanego przez S. J., dotyczyły takich właśnie, merytorycznych aspektów opinii tego biegłego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat, jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Biorąc pod uwagę powyższe, należało uznać, że w przedmiotowej sprawie zaszły warunki do zwrócenia się przez organ odwoławczy do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonych operatów z uwzględnieniem merytorycznych zarzutów wysuniętych przez skarżących w stosunku do operatu opracowanego przez S. J. Zaniechanie tej czynności skutkowało przedwczesnym wydaniem zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który nie mógł w tych warunkach uznany zostać za prawidłowo zebrany jego całokształt. Powyższe zaniechanie organu, jak i wadliwa ocena tego uchybienia przez Sąd, z oczywistych względów, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądza o skuteczności omawianego zarzutu.

W konsekwencji powyższego, za zasadny należało uznać też zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a, poprzez oparcie się na niewystarczających ustaleniach faktycznych w zakresie przyjęcia konkluzji o braku wadliwości operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia przez organy wysokości odszkodowania, jak i niewyjaśnienia merytorycznych zarzutów kierowanych przez skarżących w stosunku do tego operatu, które mogły być rozstrzygnięte w oparciu o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Co się tyczy zarzutu naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości, to należy wyjaśnić, że skutkiem uwzględnienia zarzutów procesowych, dotyczących braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, powyższy zarzut jest o tyle uzasadniony, że na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania, która została orzeczona przez organy przedwcześnie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie został naruszony przepis art. 156 ust. 1 u.g.n., albowiem na podstawie tego przepisu - stanowiącego jedynie, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - nie sposób jest kwestionować prawidłowości opracowanego operatu.

Nie mogły być skuteczne wysunięte zarzuty naruszenia przepisów art.134, art 152, art.153 oraz art. 154 u.g.n., ani też przepisu § 36 rozporządzenia. Wszystkie z ww. artykułów posiadają bowiem stosowne jednostki redakcyjne, których autor skargi kasacyjnej nie wymienił. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tego zarzutu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok a w związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyżej przedstawione stanowisko przesądza o tym, że organy administracji nie dopełniały obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i oparły orzeczenie na niepełnym materiale dowodowym. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną oceną prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.