Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 326/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Uzasadnienie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23a, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 73
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...] decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

M. T. w dniu 24 lipca 2007 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie - Koźlu o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na troje dzieci, tj. Ł. i A. T. oraz J. O..

Decyzją z dnia 17 września 2007 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie - Koźlu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyna - Koźla, na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.- zwanej dalej ustawą), orzekł o przyznaniu M. T.: 1) prawa do zasiłku rodzinnego na Ł. T., w kwocie 64 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.; 2) prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez Ł. T. w wysokości 100 zł, jednorazowo; 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznany na Ł. T. w kwocie 80 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.; 4) prawa do zasiłku rodzinnego na A. T., w kwocie 64 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.; 5) prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez A. T. w wysokości 100 zł, jednorazowo; 6) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, przyznany na A. T. w wysokości 80 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 r. do 31 października 2007 r.; 7) prawa do zasiłku rodzinnego na J. O. w kwocie 48 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.; 8) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, przyznany na J. O., w wysokości 80 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r.

Następnie decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, działając na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy, uchylił z dniem 15 października 2007 r. decyzję własną z dnia 17 września 2007 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie wskazał, że w dniu 28 lutego 2011 r. został powiadomiony przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu, iż w sprawie przyznania M. T. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci A. i Ł. T. na okres zasiłkowy 2007/2008 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż ojciec dzieci jest zatrudniony w Wielkiej Brytanii od 15 października 2007 r. do nadal.

Marszałek Województwa Opolskiego decyzją z dnia 18 maja 2011 r., nr [...], na podstawie art. 21 ust 1 w związku z art 23 ust. 1 oraz art. 23a ust. 6 ustawy oraz art 10 ust 1 b (i) Rozporządzenia Rady EWG nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. dotyczącego wykonywania Rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie w związku 7 art 73 Rozporządzenia Rady EWG Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie oraz Decyzji nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006r. dotyczącej interpretacji art. 76 i art. 79 ust 3 rozporządzenia ( EWG) nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 lit. b (i) rozporządzenia (EWG) nr 574/72, przyznał M. T. zasiłek rodzinny w wysokości po 64 zł miesięcznie na A. T. i Ł. T. w okresie od 1 listopada 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł miesięcznie na Ł. T. w okresie od 1 listopada 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu Marszałek podał, że wnioskodawczyni w miejscu zamieszkania dzieci, tj. w Polsce jest aktywna zawodowo od 5 czerwca 2003 r. do nadal i ma prawo ubiegać się o świadczenia rodzinne zgodnie z ustawodawstwem miejsca zamieszkania, zgodnie z art. 4, ust. 2 ustawy, według którego prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka bądź osobie uczącej się. Stąd uznał, że w sprawie miał do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących zarówno według prawa polskiego, jak i brytyjskiego. Dodał, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych powstałych na skutek podlegania przynajmniej dwóm odmiennym ustawodawstwom należy przestrzegać reguły antykumulacyjne wynikające z art. 10, ust. 1 lit. b (i) Rozporządzenia nr 574/72, które stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji świadczeń rodzinnych wynikających z art. 73 Rozporządzenia Nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa zamieszkania, wyłącznie z tytułu zamieszkania w danym państwie. Poza tym stwierdził, że art. 10 ust. 1 b (i), Rozporządzenia Rady EWG Nr 574/72 stanowi, iż w przypadku gdy działalność zawodowa jest wykonywana w państwie zamieszkania (w Polsce), koszty świadczeń ponosi to państwo, a świadczenia należne zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa są zawieszane do wysokości świadczeń przewidzianych w państwie zamieszkania. Wobec powyższego wywiódł, że skoro M. T. była aktywna zawodowo w Polsce, to koszty wypłaty świadczeń winny nastąpić w pierwszej kolejności w tym państwie. Badając prawo do świadczeń rodzinnych na podstawie ustawy organ stwierdził, że M. T. spełniła kryteria przewidziane prawem, dlatego przyznał jej omówione świadczenia rodzinne.

Następnie pismem dnia 2 czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Opolskiego zawiadomił M. T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wypłaconych na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 17 września 2007 r.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], Zastępca Kierownika Referatu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, działając na podstawie art. 21 ust.1 pkt 2, art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, orzekł, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami wypłacony M. T., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 17 września 2007 r. w okresie od 1 listopada 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie 2080 zł, są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Powołując się na art 23a ust 2 ustawy podał, że w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ ten występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 ustawy), a marszałek wydaje decyzję ws. świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust 6 ustawy). Poza tym odnotował, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, do których należy pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (pkt 1) oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 2). Wskazał również na treść art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, według którego świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, uważa się za nienależnie pobrane. Podkreślił, że zgodnie z art. 23a ust 9 ustawy, marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalej Marszałek argumentował, że bezspornie T. T. - ojciec dzieci A. T. i Ł. T. - od 15 października 2007 r. pracuje w Wielkiej Brytanii. Oznacza to, że na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. ws. stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, T. T. posiadający status pracownika najemnego w Wielkiej Brytanii od ww. daty jest uprawniony do świadczeń rodzinnych na członków swojej rodziny przewidzianych przez ustawodawstwo państwa wykonywania pracy. Wskazał, że zasiłek rodzinny i dodatki są świadczeniami niepodzielnymi, wypłacanymi miesięcznie i przysługującymi za okres pełnego miesiąca, dlatego organ przyjął, że przysługują one wnioskodawczyni za cały miesiąc październik 2007 r. Stąd okres nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych ustalono od listopada 2007 r. do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Wyjaśnił, że pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. UM Kędzierzyna-Koźla przekazał harmonogram świadczeń wypłaconych M. T. na podstawie decyzji z dnia 17 września 2007 r. i wynika z niego, że wypłata świadczeń rodzinnych była realizowana do 31 sierpnia 2008 r. W okresie 10 miesięcy, tj. od 1 listopada 2007 do 31 sierpnia 2008 r. - kiedy obowiązywały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - wypłacano wnioskodawczyni na dzieci A. i Ł. T. świadczenia rodzinne w łącznej kwocie 2080 zł. Wobec tego organ uznał, że wypłacone M. T. zasiłki rodzinne wraz z dodatkami w ww. kwocie w okresie, w którym ojciec dzieci stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w Wielkiej Brytanii w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, są nienależnie pobranymi świadczeniami. Decyzja ta stała się ostateczna.

Marszałek Województwa Opolskiego, po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r., Nr [...], orzekł o zwrocie nienależnie pobranych przez M. T., świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 2080 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 21, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1 i 8 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ostateczną decyzję własną uznającą świadczenia w ww. kwocie za nienależnie pobrane. Dalej organ przywołał treść art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy wskazując, że osoba która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Podał, że kwota odsetek ustawowych obliczona na dzień wydania przedmiotowej decyzji, tj. na dzień 31 sierpnia 2011 r. wynosi 892,47 zł, stąd łączna kwota należności podlegającej zwrotowi wynosi 2972,47 zł.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. T., domagając się uchylenia decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1,2,3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podała, że wraz z dziećmi mieszkała w Polsce i sprawowała nad nimi opiekę. Nikt inny nie pobierał jakichkolwiek świadczeń na dzieci. Składając wniosek o świadczenia, podała wyłącznie prawdziwe dane i nie została pouczona, że prawo do świadczeń jej nie przysługuje.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu decyzją z dnia 27 lutego 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania i argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, którą w pełni podzieliło. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich - jako uprawnionych - obowiązku informowania organu o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani podczas pobierania świadczeń rodzinnych. Kolegium zaakcentowało, że zaskarżona decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych przez M. T. świadczeń rodzinnych została wydana w konsekwencji uprzedniego wydania decyzji z dnia 29 czerwca 2011 r. ustalającej, że zasiłki rodzinne oraz dodatki wypłacone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 17 września 2007 r. są nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym. Stwierdziło, że T. T. od dnia 15 października 2007 r. jest uprawniony do świadczeń rodzinnych na dzieci w Wielkiej Brytanii. Okoliczność ta spowodowała, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, że świadczenia rodzinne wypłacone w Polsce, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Zgodnie bowiem z ww. przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Organ podkreślił, że skoro decyzja organu I instancji w tej sprawie stała się ostateczna, to powstał obowiązek wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż postępowanie w sprawie obowiązku zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Stosownie do treści art. 61 § 4 K.p.a. organ winien zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i warunek ten został spełniony. Kolegium zauważyło, że w tej kwestii organ właściwy nie działa w oparciu o uznanie administracyjne, ponieważ przepis art. 30 ust. 8 ustawy nakazuje zwrot nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, naliczonymi do dnia spłaty należności głównej. Podkreśliło nadto, że wysokość nienależnie pobranych świadczeń została ustalona w prawidłowej kwocie. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów, stwierdziło, że strona została należycie pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych, czego dowodem jest jej podpis na wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia 24 lipca 2007 r. Poza tym, odnotowało, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia nienależenie pobranych przez M. T. świadczeń rodzinnych jest ostateczna, dlatego spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, iż Marszałek decyzją z dnia 18 maja 2011 r. przyznał stronie świadczenia rodzinne w łącznej wysokości 2080 zł, co oznacza, że wnioskodawczyni zostały przyznane świadczenia dwukrotnie, w tej samej wysokości i za ten sam okres.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu M. T. podała, że MOPS w Kędzierzynie-Koźlu przyznał jej zasiłki na syna Ł. i córkę A. T., ponieważ spełniała wszystkie wymogi do ich otrzymania. Wyjaśniła, że od 25 października 2004 r. jest rozwiedziona z T. T., sama wychowuje dzieci i zawsze pobierała na nie zasiłki. Były mąż zaczął starać się o zasiłki na dzieci w roku 2009 wtedy, gdy ona już nie miała prawa do nich z powodu przekroczenia zarobków. Jednak w Wielkiej Brytanii nie uzyskał prawa do zasiłków, gdyż dzieci z nim nie mieszkały. Nie otrzymała z tego tytułu żadnych pieniędzy. Nadto podkreśliła, że w myśl art. 23a ust 5 ustawy należy zwrócić nienależnie pobrane świadczenia rodzinne za okres od dnia w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie. Tymczasem były maż do chwili obecnej nie jest uprawniony do takich świadczeń w Wielkiej Brytanii. Zauważyła, że prawo do zasiłku rodzinnego według art. 4 ustawy przysługuje jednemu z rodziców, ani ona ani były mąż nie starali się o prawa do świadczeń rodzinnych w tym samym czasie. Ponownie podała, że nikt nie informował jej o jakimkolwiek braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Przyjdzie zatem dostrzec, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Zważywszy, że przepis art. 135 P.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu możliwość skontrolowania pod względem zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego aktu, lecz wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy niezbędne jest ustalenie granic przedmiotowej sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd objął swą kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2011 r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ale także decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], orzekającą o uznaniu wypłaconych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami za nienależnie pobrane świadczenia.

Skarga M. T. zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie przyjdzie stwierdzić, że w granicach sprawy w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mieści się również decyzja orzekająca o uznaniu wypłaconych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami za nienależnie pobrane świadczenia. Odnotować bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż "nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot" (zob. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10, publ. LEX nr 694359). Wobec tego, aby właściwy organ mógł dochodzić zwrotu pobranego świadczenia, najpierw powinien ustalić w drodze decyzji okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazujące na zaistnienie przesłanki umożliwiającej uznanie wypłaconego świadczenia za nienależne. Decyzja ta stanowi zatem pierwszy etap postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń i tym samym mieści się ona w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.

Należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania sądowego jest zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W przypadku, zaś wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ ten występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2 art. 23a ustawy). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Ojciec, małoletnich dzieci na rzecz, których przyznane zostały świadczenia rodzinne wraz z dodatkami, podjął zatrudnienie w Wielkiej Brytanii już po przyznaniu świadczenia rodzinnego na małoletnie dzieci, to jest od 15 października 2007 r. Wobec tego, stosownie do ustępu 3 art. 23a ustawy, Marszałek Województwa zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zaś Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, na mocy ust. 5 art. 23a ustawy, uchylić decyzję przyznającą skarżącej świadczenie rodzinne, gdy marszałek województwa ustalił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Artykuł 23a ust. 5 ustawy stanowi bowiem, że w przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji - o której mowa w ust. 2 - ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6 art. 23a ustawy). Zatem to wyłącznie marszałek województwa jest organem właściwym do wydania decyzji w takim przypadku i wyłącznie on w oparciu o art. 23a ust. 6 ustawy rozstrzyga o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 23a ust. 6 ustawy, organ winien ustalić zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych.

W niniejszej sprawie, jak wynika z lektury akt, poza sporem jest, że skarżąca od 5 czerwca 2003 r. do nadal pracuje w Polsce i podlega ubezpieczeniu społecznemu. Bezsporny jest również fakt, że ojciec dzieci A. i Ł. T. od 15 października 2007 r. do nadal wykonywał pracę zarobkową w Wielkiej Brytanii. Trafnie zatem stwierdził Marszałek Województwa Opolskiego w decyzji z 18 maja 2011 r. przyznającej zasiłek rodzinny na dzieci oraz dodatku do niego za okres od 1 listopada 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych powstałych na skutek podlegania przynajmniej dwóm odmiennym ustawodawstwom, należy zastosować reguły antykumulacyjne. W myśl art. 73 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. L. z 1971r. Nr 149 poz. 2 ze zm.) pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnione, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa tak, jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI. Z kolei art.10 ust. 1 lit. b ppkt i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz. Urz. WE L 74 z 27.03.1942, str.1 ze zm.) statuuje, że w przypadku świadczeń należnych zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego albo zgodnie z art. 73 lub 75 rozporządzenia osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego lub osobie pobierającej te świadczenia, prawo do świadczeń rodzinnych, należnych tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego albo zgodnie z tymi artykułami, jest zawieszane do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych, przewidzianych w ustawodawstwie Państwa Członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji, gdy tylko jedno z rodziców pracuje, świadczenia wypłaca państwo zatrudnienia. Jeśli oboje pracują, wówczas świadczenie wypłaca państwo, w którym mieszkają dzieci. W tej ostatniej sytuacji, jeżeli w drugim państwie świadczenia są wyższe, to w Polsce jest wypłacana pełna kwota świadczeń rodzinnych (w tym ewentualnych dodatków do niego), a w drugim państwie - różnica między kwotą zasiłków. Przepisy unijne rozstrzygają więc, które państwo wypłaca świadczenie rodzinne i w jakiej wysokości w przypadku rodzin mieszkających w dwóch państwach unijnych. W świetle art. 12 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 istnieje zakaz kumulacji świadczeń rodzinnych, to oznacza, że na terenie Unii Europejskiej nie można przyznać ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju. W związku z powyższym Marszałek słusznie uznał, że skoro M. T. była aktywna zawodowo w Polsce i spełniła wymogi przewidziane w ustawie, to wypłata świadczeń powinna nastąpić w pierwszej kolejności w Polsce. Tym samym organ przesądził, że skarżąca nabyła prawo do świadczeń rodzinnych z dodatkami, na podstawie ustawodawstwa kraju zatrudnienia, czyli Polski.

Następnie Marszałek Województwa Opolskiego przyjął, wydając decyzję z dnia 29 czerwca 2011 r., że zasiłki rodzinne wraz z dodatkami wypłacone M. T., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 17 września 2007 r. w okresie od 1 listopada 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie 2080 zł, są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Organ w uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył przepisy prawa. Powołując się na art. 30 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 9 ustawy umotywował swoje rozstrzygnięcie jednym lakonicznym zdaniem, stwierdzając, że wypłacone skarżącej zasiłki rodzinne z dodatkami na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla we wskazanym okresie, w którym ojciec dzieci A. T. i Ł. T. stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w Wielkiej Brytanii w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stały się nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Zdaniem Sądu, takie działanie organu uznać należy za naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Trzeba bowiem stwierdzić, że uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powyższa decyzja Marszałka w ogóle nie spełnia tych wymogów. Poza tym zważyć należy, iż art. 30 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, m. in. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (ust. 2 pkt 3 art. 23a ustawy). Przepis ten nakłada, zatem na osobę pobierającą świadczenia nienależne obowiązek ich zwrotu, ale jednocześnie obliguje organ do podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania świadczeń uznanych za nienależnie pobranych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/09 (por. internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że z treści powołanych przepisów wynika, iż obowiązek zwrotu połączony został nie tylko z samym pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", które to pojęcia nie są tożsame. Pierwsze z nich jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Pojęcie zaś świadczenia nienależnie pobranego występuje wówczas, gdy osobie, która pobrała świadczenie można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazywał dalej, iż powszechnie przyjmuje się, że "obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Z powyższego wynika zatem, że nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych dotychczas całości lub dotychczas części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy".

Przenosząc powyższe wywody natury ogólnej na grunt niniejszego sprawy stwierdzić należy, że Marszałek Województwa Opolskiego nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, ani też nie wskazał na rozumienie przez niego pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego". Ponadto uszło uwadze organu, że decyzją z dnia 18 maja 2011 r. przyznał skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego rodzi się pytanie, na podstawie jakich okoliczności oraz jakich przepisów Marszałek przyjął, że wypłacone świadczenia rodzinne wraz z dodatkami są nienależne, gdy sam uznał, że w kwestionowanym okresie skarżąca uzyskała do nich prawo.

Nie może zgodzić się z przyjętym w niniejszej sprawie stanowiskiem Marszałka, opartym przez Sąd jedynie na domniemaniu wysnutym z treści lakonicznego uzasadnienia decyzji, że samo uprawnienie w ustawodawstwie kraju zatrudnienia przesądza o właściwości tego kraju jako uprawnionego do wypłaty należnych świadczeń rodzinnych. Błędne stanowisko w tym zakresie wywodzone jest chyba z treści art. 23a ust. 5 ustawy, który w przypadku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdy pracownik zatrudniony w państwie członkowskim jest uprawniony do świadczeń rodzinnych w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie, nakazuje organowi właściwemu uchylenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie. W takiej sytuacji marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w myśl art. 23a ust. 6 ustawy. Tymczasem decyzją, o której mowa w tym przepisie może być zarówno decyzja odmawiająca przyznania świadczeń, w przypadku ustalenia, że pobierane są na te same osoby i w tym samym czasie świadczenia rodzinne w kraju zatrudnienia, ale również decyzja przyznająca świadczenia, jeśli nie są one pobierane w innym państwie członkowskim. Zdaniem Sądu, gdy Marszałek przyznaje świadczenie rodzinne za ten sam okres i w tej samej kwocie, ponieważ beneficjent jest do niego uprawniony na mocy ustawy, to tym samym nie ma podstaw do uznania wcześniej wypłaconych świadczeń rodzinnych przez organ wówczas właściwy za nienależne. Nadmienić trzeba także, że w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (podkreślenie Sądu). W niniejszej sprawie organ nie stwierdził, aby T. T. pobierał w Wielkiej Brytanii jakiekolwiek świadczenia rodzinne, dlatego nie było podstaw do uznania omówionego świadczenia za nienależne. Odmowa przyznania świadczeń, z konsekwencją jego zwrotu mogłaby mieć miejsce, gdyby w tym samym czasie i dla tych samych członków rodziny przyznane byłyby świadczenia w kraju zatrudnienia byłego męża skarżącej, czyli w Wielkiej Brytanii. Wówczas bowiem znalazłyby zastosowanie reguły "antykumulacyjne", a w szczególności art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 574/72. Zaakcentować również przyjdzie, że reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego.

Powyższe konstatacje pozwalają stwierdzić, że Marszałek powinien ponownie rozważyć, biorąc pod uwagą powyższą ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, czy w omówionym stanie faktycznym sprawy istnieje podstawa prawna do uznania wypłaconych skarżącej zasiłków rodzinnych z dodatkami za świadczenie nienależne. Wydaje się, że Marszałek pomylił instrument nienależnie pobranego świadczenia z brakiem podstaw do jego wypłaty z uwagi na zrealizowanie tego świadczenia.

Logiczną konsekwencją uchylenia przez Sąd wyżej omówionej decyzji jest uchylenie także zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2011 r. zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Skoro bowiem, jak wywiedziono na wstępie niniejszego uzasadnienia, obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy ma charakter następczy, gdyż uzależniony jest od ustalenia świadczenia jako nienależnego, który w sposób negatywny warunkuje pobieranie przyznanych świadczeń. Argumentacja prawna, dowiodła istnienia zależności pomiędzy dwoma, następującymi po sobie postępowaniami, tak więc logiczną konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, która spowodowała konieczność podjęcia decyzji następnej, opartej o przepis art. 30 ust. 1 ustawy, powoduje dla Sądu badającego legalność tych kolejnych decyzji, obowiązek uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji dotyczących przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Mówiąc inaczej, w rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji, w której niniejszym wyrokiem Sądu uchylono rozstrzygnięcia administracyjne, do których wyraźnie i jednoznacznie odwoływały się decyzje objęte przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowym, co - niejako automatycznie - przesądza o konieczności uchylenia także tych decyzji. W konsekwencji należało więc uznać, że zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji, które zostały oparte (w pewnym sensie, bo uwzględniały stan prawny wynikający z tej ostatecznej decyzji) na decyzji niezgodnej z prawem, podjęto z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, nie do obrony byłby bowiem pogląd o spełnieniu przesłanek upoważniających organ do egzekwowania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, gdy decyzja warunkująca zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, okazała się wadliwa.

Powiedziane dotychczas przesądziło o uchyleniu aktów administracji wydanych w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowość dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie będzie nierozerwalnie związana z ewentualnym, kolejnym rozstrzygnięciem w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego powyżej naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o treść art. 152 P.p.s.a.