Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 6/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 § 1, art. 156 § , art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1,  art. 31 ust. 4, art. 39 ust. 1 zd. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że pismem z dnia 15 lipca 2020 r. A. C. (z domu B.) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], znak: RG.6830.10.2016, z dnia 8 sierpnia 2016 r. wszczynającego na wniosek D. E. F. postępowanie rozgraniczeniowe oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie geodezyjnym [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą [...], której współwłaścicielami są D. i E. małż. F., z nieruchomością nr [...], objętą księgą wieczystą [], której właścicielem jest A. B.

W uzasadnieniu wniosku A. C. wskazała, że w dniu 14 sierpnia 2015 r. miało miejsce wznowienie punktów granicznych między nieruchomością nr [...] i [...], w związku z czym organ pierwszej instancji nie miał prawa wszczynać postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto w jej ocenie spór graniczny winien rozstrzygać sąd powszechny, a nie organ administracji.

SKO wskazało dalej, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 14 czerwca 2016r. A. i J. F. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr ewid. [...], a [...]. W uzasadnieniu wskazali, że właścicielka działki nr [...] nie zgodziła się na odnowienie punktów granicznych wskazanych przez geodetę przez nich zatrudnionego, oraz że sąsiadka nie zgodziła się na znak graniczny od strony drogi, w związku z czym granica jest sporna i nie była dotychczas ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Pismem z 16 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy w [...]ie powiadomił strony postępowania o złożonym przez A. i J. F. wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, wyjaśniając przy tym tryb postępowania rozgraniczeniowego, sposoby jego zakończenia oraz poinformował o konieczności pokrycia jego kosztów. Ponadto, w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji, Starosta Powiatowy pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że:

"Z danych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że w dniu 26.05.2015r. pod numerem GN-III.6640.3323.2015 została zgłoszona praca geodezyjna polegająca na wznowieniu znaków granicznych działki nr [...], położonej w obrębie 0013 - Podmielowiec przez wykonawcę prac geodezyjnych - "Usługi Geodezyjne Mapa [...]". Do dnia dzisiejszego w/w wykonawca nie przedłożył w tut. Urzędzie opracowania geodezyjnego z tych prac - jednocześnie kończącego zgłoszoną pracę GN-III.6640.3323.2015, ani nie zgłosił anulowania tej pracy, tym samym należy domniemywać, że sprawa nadal jest w toku." Odnosząc się do zawiadomienia z dnia 16 czerwca 2016r. o złożeniu przez p. Fwniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...], A. B., pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. zakwestionowała potrzebę przeprowadzania takiego postępowania. Wskazała, że na gruncie istnieją dwa punkty graniczne, które nie uległy zatarciu.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], na skutek zawartej ugody, orzekł o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, wszczętego w wyniku ww. wniosku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania A. B. od tej decyzji, utrzymało ją w mocy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. C.. Rozpatrując ponownie sprawę na skutek tego wniosku Kolegium przywołało brzmienie i wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wskazało, że z uwagi na fakt, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 maja 2017 r. została w całości utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wz dnia [...], uzasadnione było zajęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji Kolegium. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której w drodze stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego zostałaby wyłącznie decyzja pierwoszoinstancyjna. Organ administracji nie jest związany literalną treścią pisma i winien je rozpoznać zgodnie z jego intencją, lecz z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, czyli w pierwszej kolejności rozważyć przesłanki nieważności w odniesieniu do decyzji drugoinstancycjnej, by otworzyć możliwość rozstrzygnięcia zgodnego z treścią wniosku.

Jak dalej wskazało SKO, z wyjaśnień i materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, że pomiędzy A. i J. małż. F a A. B. istniał spór graniczny, który p. F. próbowali rozwiązać przez wznawianie punktów granicznych, lecz postępowanie to nie zakończyło się wobec braku zgody właścicielki działki nr [...]. Potwierdza to przede wszystkim pismo A. B. z dnia 30 czerwca 2016 r. Ponieważ więc istniał spór graniczny pomiędzy sąsiadami, wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego było zasadne. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 listopada 2016 r. w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nr [...], stanowiącej współwłasność małż. A. i J. F. i nr [...], stanowiącej własność A. B. (obecnie C.) została zawarta ugoda likwidująca spór co do przebiegu granicy. Ugoda ta została podpisana przez wszystkie strony postępowania oraz upoważnionego geodetę. Przywołując treść art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U z 2016r., poz. 1629), organ podkreślił, że ugoda zawarta przed geodetą ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ww. ustawy moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 Kpa. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie. Ugoda definitywnie kończy spór graniczny, wywołuje skutki prawne od momentu jej podpisania przez wszystkie strony i geodetę. Procesowy skutek ugody sądowej wyraża się w jej wykonalności. Obok wyeliminowania sporu ugoda graniczna zawarta przed geodetą wywiera też czysto procesowe skutki dla wszczętego uprzednio postanowieniem postępowania administracyjnego. Ugoda ta kończy spór graniczny, nie kończy natomiast biegu postępowania administracyjnego. Prowadzący postępowanie organ administracji w wypadku zakończenia sporu ugodą graniczną powinien więc umorzyć postępowanie na mocy art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe.

Z powyższych powodów, zdaniem SKO, decyzja tego organu z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 maja 2017r. orzekającą o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, jest zgodna z prawem. Jak już bowiem wskazano, strony postępowania zawarły ugodę graniczną, zaś organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy nie mają kompetencji do merytorycznej oceny postanowień ugody.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na tym że:

a) nieuwzględniony został dowód, w postaci zapisów protokołu z przeprowadzonych czynności wznowienia punktów granicznych nieruchomości nr [...], załączony w dniu 24 sierpnia 2020 r. do akt sprawy (załącznik nr 4 do skargi);

b) nieuwzględnione zostały regulacje prawne przedstawione przez skarżącą i brak jest uzasadnienia w postaci podstaw prawnych dla ich pominięcia;

c) zmieniony został zarzut skarżącej z "wydania decyzji bez podstawy prawnej, wynikający wprost z ustawy", art. 156 §1 pkt 2 kpa w odniesieniu do art. 39 ust. 1 zdanie 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co stanowiło podstawę wznowienia postępowania, na: "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa";

2. obrazę zapisów art. 29 ust. 3 i art. 39 ust. 1 zdanie 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które stanowią podstawę prawną w odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w orzecznictwie sądowym funkcjonują dwa terminy dotyczące wskazania granic nieruchomości:

1. wznowienie punktów granicznych - przeprowadzane na podstawie istniejącej dokumentacji i w przypadku braku sporu co do jej przebiegu;

2. rozgraniczenie - przeprowadzane przy braku dokumentacji pozwalającej odtworzyć przebieg granicy (wznowić punkty graniczne).

W dniu 14 sierpnia 2015 r., na wniosek A. i J.a F.ch zostało przeprowadzone "wznawianie" wszystkich punktów granicznych nieruchomości o nr ewid. [...]. Działka ta graniczy m.in. z nieruchomością nr [...], będącą własnością skarżącej, a granicę między wskazanymi działkami wyznaczają dwa punkty graniczne. Rodzice skarżącej, H. i J. B., obecni podczas czynności wznawiania znaków i występujący w imieniu skarżącej, nie zgodzili się z położeniem jednego punktu granicznego, wskazanego przez geodetę. Z czynności wznowienia został sporządzony protokół. W punkcie 9 wspomnianego protokołu znajduje się zapis dotyczący zaistniałego wówczas sporu. Punkt 11 protokołu stanowi pouczenie, w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Pgik), wskazujące na możliwość wystąpienia do Sądu, jako jedyny sposób rozstrzygnięcia powstałego sporu. Brak jest w protokole jakiejkolwiek wzmianki, jakoby sporny punkt graniczny nie został wznowiony z powodu braku stosownej dokumentacji. Wobec powyższego okoliczność braku dowodów, pozwalających wskazać sporny punkt graniczny, w tej sprawie nie ma zastosowania. W przypadku zaś pojawienia się sporu podczas wznawiania znaków granicznych Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje działań organu administracji, a w szczególności nie uprawnia burmistrza do wydania decyzji w kwestii rozstrzygania sporu. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Pgik "Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy". Zapis art. 39 ust. 1 zdanie 2 ustawy Pgik zdaniem skarżącej wskazuje wprost na spór wynikły podczas wznawiania punktów granicznych, jako przypadek rozstrzygany przez sądy, a nie organy administracji: "(...) Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy". Skarżąca powołała się w tym zakresie na postanowienie Sądu Okręgowego w Słupsku Wydział IV Cywilny Odwoławczy z dnia 8 sierpnia 2013r., sygn. akt IV Cz 417/13. W efekcie zdaniem skarżącej zaistniały spór rozstrzygać winien sąd powszechny, a żadna ze stron nie zwróciła się do sądu o jego rozstrzygnięcie.

Ponadto skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniu SKO do dnia wznowienia punktów granicznych nie istniał żaden spór dotyczący przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...], więc przeprowadzone wznowienie nie może być traktowane jako sposób rozstrzygnięcia sporu. Dowodem tego jest ogrodzenie istniejące nieprzerwanie w dotychczasowej linii granicy od przeszło czterdziestu lat, wzniesione przez poprzednich właścicieli nieruchomości nr [...]. Nie są znane skarżącej żadne dowody, na które ogólnikowo bez ich nazywania powołuje się SKO, a świadczące o istnieniu sporu granicznego przed dniem 14 sierpnia 2015 r. Niespełna rok po przeprowadzonej w terenie czynności wznawiania znaków granicznych zakończonej sporem, w dniu 14 czerwca 2016 r. A. i J. F. zwrócili się z podaniem do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o "administracyjne rozgraniczenie" nieruchomości nr [...] i nieruchomości nr [...], będącej własnością skarżącej. Skarżąca zarzuciła organowi w związku z tym brak należytego pouczenia w zawiadomieniu z dnia 16 czerwca 2016 r. o złożeniu wniosku i zatajenie kluczowych regulacji prawnych (Kodeks cywilny) stosowanych podczas rozgraniczenia, co miało decydujący wpływ na decyzje podejmowane w tej kwestii przez skarżącą, oraz poddaje w wątpliwość zgodność z regulacjami prawnymi wszystkich postanowień i decyzji wydawanych w tej sprawie przez Burmistrza.

Ponadto organ ten, posiadając informację o toczącym się postępowaniu wznowienia znaków granicznych nie powinien był wszczynać postępowania, a wszczęte zawiesić z urzędu do momentu zakończenia procedury wznawiania znaków granicznych, a w przypadku, gdy wznawianie zostanie zakończone sporem, postępowanie powinno zostać umorzone bez przeprowadzania rozgraniczenia.

Skarżąca nadmieniła, że nowa lokalizacja spornego punktu granicznego odsuwa od domu p. F. linię granicy, a wraz z nią ogrodzenie będące ich własnością i istniejące w dotychczasowym miejscu nieprzerwanie od ponad czterdziestu lat. Ponieważ skarżąca nie posiada wykształcenia prawniczego

i podczas procedury wznawiania punktów granicznych oraz rozgraniczenia nie korzystała z żadnej pomocy prawnej, podpisała ugodę graniczną w dniu 3 listopada 2016 r., gdyż została okłamana, zmanipulowana i osaczona. W oparciu zaś o ugodę zawartą przed geodetą Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu 17 maja 2017 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, czyniąc to bez podstawy prawnej. Postępowanie Burmistrza, "podtrzymane" zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, doprowadziło do pojawienia się dwóch, wzajemnie sprzecznych rozstrzygnięć, w tej samej sprawie, tj. w dniu 14 sierpnia 2015 r. podczas wznawiania punktu granicznego pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...] pojawił się spór, który nie został do dnia dzisiejszego rozstrzygnięty, gdyż żadna ze stron nie zwróciła się do sądu, jako jedynego organu uprawnionego do dokonywania rozstrzygać w tej sprawie, zaś w dniu 17 maja 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], będąc organem administracyjnym, na wniosek p. F. rozstrzygnął spór zaistniały w dniu 14 sierpnia 2015 r. podczas wznawiania znaków granicznych.

Oparcie zatem zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreślonych "dowodach", przy jednoczesnym zaniechaniu rozpatrzenia przedstawionego przez skarżącą kluczowego dowodu, w postaci protokołu ze wznowienia znaków granicznych, i pominięciu wskazanych powyżej istotnych regulacji prawnych wynikających wprost z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, stanowią istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanej decyzji.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie aktu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik J. F. w piśmie procesowym z 1 lutego 2021 r. nakreślił przebieg postępowania, zaś skarżąca w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 180 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze, na wstępie podkreślenia wymaga to, że jej przedmiotem jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego została wydana decyzja SKO z dnia [...], polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu w/w przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przepisy art. 16 kpa statuują zasadę trwałości decyzji ostatecznej jako podstawowej wartości demokratycznego państwa prawnego. Jak wynika ze zdania drugiego art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wskazuje na to, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji czy też przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stanowisko skarżącej opiera się zasadniczo na przesłance przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca wykazywała bowiem, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 maja 2017 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego została wydana bez podstawy prawnej.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że prawidłowe jest stanowisko SKO, zgodnie z którym w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji organu pierwszej instancji (jak to miało miejsce w tym przypadku), podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska i in., "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", wyd. LEX/el. 2021, kom. do art. 157 kpa; wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006r., VII SA/Wa 253/06, z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. V SA/Wa 2539/15).

Decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] którą umorzono postępowanie rozgraniczeniowe, a podstawą tego umorzenia był przepis art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W tym przypadku do umorzenia postępowania doszło z tego powodu, że strony postępowania rozgraniczeniowego zawarły ugodę przed geodetą, w trybie art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. – na datę wydania ww. decyzji – Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.), dalej jako P.g.k.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 P.g.k.). Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przez organ administracji może zakończyć się tylko przez wydanie:

1. decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę - art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 P.g.k.;

2. decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu - art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.;

3. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego - art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 P.g.k.

Ostatni z ww. rodzajów decyzji wydaje organ w przypadku zawarcia przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych. Zawarcie ugody definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda taka wywołuje skutki prawne od momentu jej podpisania przez wszystkie strony i geodetę. Zawarcie przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych likwiduje spór między stronami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku zawarcia przed geodetą ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 P.g.k., postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 19 lipca 1995 r., sygn. SA/Kr 2133/94, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 376/06). Trudno zatem w tej sytuacji zarzucić organom wydanie decyzji bez podstawy prawnej - jak twierdzi skarżąca, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 2017r., sygn. II OSK 336/16, Lex nr 2395598, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017r., sygn. IV SA/Po 760/17, Lex nr 2408672). Co więcej, zakres kontroli wspomnianej decyzji umarzającej postępowanie m.in. przez organ odwoławczy ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania, a nie treści zawartej ugody.

W niniejszym przypadku trudno zatem mówić w powyższym zakresie o naruszeniu prawa w ogóle, a tym bardziej o naruszeniu rażącym.

Skarżąca w swym stanowisku prezentowanym w toku postępowania zdaje się jednak raczej nawiązywać do podstaw i legalności samego wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w niniejszym przypadku – twierdząc, że w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie o wznowienie znaków granicznych, postępowanie rozgraniczeniowe nie mogło zostać wszczęte, zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 zd. 2 P.g.k. jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. A zatem zdaniem skarżącej właściwym w niniejszym przypadku był ewentualnie sąd, a nie organ administracji.

Podnieść należy, że celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 P.g.k. jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic. Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. III SA/Kr 109/08).

Zupełnie inna jest przesłanka wszczęcia postępowania o wznowienie znaków granicznych (art. 39 P.g.k.). Instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji określonej w hipotezie art. 39 ust. 1, czyli gdy znak graniczny został przesunięty, uszkodzony lub zniszczony, a właściciele graniczących nieruchomości nie kwestionują przebiegu linii granicznej wyznaczonej uszkodzonymi znakami granicznymi (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 czerwca 2009 r., II SA/Sz 252/2009, LexisNexis nr 2457903). Istotne jest zatem ustalenie czy spór dotyczy odtworzenia na gruncie zniszczonego lub przesuniętego znaku granicznego, a więc technicznego odtworzenia znaku w miejscu ustalonego uprzednio punktu, czy też dotyczy położenia punktów granicznych - co wskazywałoby na istnienie sporu granicznego. Należy też zauważyć, że wznowienie znaków granicznych nie wiąże się z żadnym rozstrzygnięciem organu administracji, nie należy też do kompetencji organów administracji, jest to czynność faktyczna, która nie wywołuje doniosłych skutków dla stanu prawnego granic nieruchomości (por. wyrok WSA w Opolu z 22 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Op 190/17).

Skuteczne przeprowadzenie wznowienia znaków granicznych zamiast procedury rozgraniczenia nieruchomości każdorazowo warunkowane jest stanem faktycznym. Jakkolwiek przepisy nie stanowią o tym wprost, w piśmiennictwie przyjmuje się, że wznowienie znaków granicznych powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma sporu co do przebiegu granic. Spór w zasadzie wyklucza możliwość wznowienia znaków granicznych bez uprzedniego przeprowadzenia rozgraniczenia (por. M. Durzyńska i in., "Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz", opubl. LexisNexis 2013, t. 2 do art. 39 P.g.k.).

W niniejszym przypadku z przywoływanego przez skarżącą protokołu wyznaczenia punktów granicznych z dnia 14 sierpnia 2015 r. wynika, że przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami o nr [...] i [...] był sporny. Sporne było mianowicie położenie punktu nr 103, a także przebieg granicy na odcinku ogrodzenia - w kierunku punktu nr 100 (dokładny zapis: "granica sporna na odcinku ogrodzenia"; k. 17 akt sprawy). Dalej zawarto zapis, że "Państwo W.i J. B. nie wyrażają zgody na przebieg granicy". Z protokołu tego wynika zatem, że sporny był przebieg granicy pomiędzy ww. działkami. Takie stanowisko potwierdza również choćby treść wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Podniosła tam mianowicie: "Geodeci wykonujący wznowienie wskazali położenie dwóch punktów wyznaczających linię graniczną nieruchomości nr [...] i [...]. Jeden punkt znajdował się na początku linii granicy wytyczonej w terenie. Drugi punkt kończący linię granicy został wskazany na mojej działce, oddalając tym samym granicę od domu sąsiada z kilku, do kilkudziesięciu centymetrów. Nie godziłam się z położeniem tego punktu, gdyż nigdy w tym miejscu nie istniała granica. Granicę od ponad 40 lat wyznacza istniejące ogrodzenie, w częściach należące do mnie i do p. F. (...)".

W tej sytuacji zatem nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ nie miał podstaw do przyjęcia, iż istnieje spór graniczny uzasadniający wszczęcie

i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego – na wniosek A. i J. F. Organ dysponował przy tym informacją Starosty Powiatowego, że nie zostało przedłożone opracowanie geodezyjne ze wznowienia znaków granicznych. Jak wspomniano, przedmiot obu postępowań jest inny,

a w sytuacji istnienia sporu co do przebiegu granic zasadnym było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Wskazywana przez skarżącą właściwość sądu, określona w art. 39 ust. 1 zd. 2 P.g.k. jest zastrzeżona dla sytuacji sporu wyłącznie co do położenia znaków. Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącej, iż działanie organu było pozbawione podstawy prawnej, a także aby miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po raz kolejny należy przypomnieć, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją, ale ogranicza się do badania, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszym przypadku SKO zasadnie uznało, że taka wada nie zachodzi.

Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 1[...] p.p.s.a.