Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2753/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2 i 3, art. 8 ust. 2b
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 161/12 i VIII SA/Wa 200/12 w sprawie ze skarg Miasta Radomia i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajętą nieruchomość 1. uchyla zaskarżone wyroki i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.


UZASADNIENIE

Wyrokami z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/12 i VIII SA/Wa 200/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Radomia (sygn. akt VIII SA/Wa 161/12) oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (sygn. akt VIII SA/Wa 200/12), uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości.

Wyroki te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie w wysokości 65.226 zł. na rzecz J. F. i Z. F. za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, przeznaczoną pod budowę obwodnicy południowej w Radomiu – Etap V odcinek na terenie gminy Kowala – Skrzyżowanie z DK 7 wraz z infrastrukturą techniczną, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym stała się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. działka stała się własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie obwodnicy południowej w Radomiu – Etap V odcinek na terenie gminy Kowala – Skrzyżowanie z DK 7 wraz z infrastrukturą techniczną (...)". Ponadto organ I instancji uznał, że objęty decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. odcinek drogi stanowi element drogi krajowej Nr 7.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie Ministra operat szacunkowy nie zawiera również wskazania, jakie jest przeznaczenie nieruchomości porównawczych oraz przyjmuje do wyliczeń nieruchomości podobne, sprzecznie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie Minister uznał, iż konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Odnośnie podmiotu zobowiązanego do wypłaty należnego odszkodowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] marca 2010 r. decyzji wprost wskazano Skarb Państwa jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją, to mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej i właściwym podmiotem do zapłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Minister zwrócił uwagę, że porozumieniem zawartym na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w dniu 28 maja 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta Radomia prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., a Gmina Miasta Radomia zobowiązała się ponieść koszt sporządzenia operatów szacunkowych i nabycia nieruchomości pod w/w inwestycję ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Według Ministra porozumienie nie zostało zawarte ani pod warunkiem otrzymania dotacji z budżetu Skarbu Państwa, ani nie przewidziano możliwości jego wypowiedzenia. Bez znaczenia jest więc okoliczność, że Gmina nie otrzymała środków finansowych ze Skarbu Państwa na pokrycie tych kosztów.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prezydent Miasta Radomia oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Prezydent Miasta Radomia w uzasadnieniu skargi podniósł, iż inwestycja budowy obwodnicy południowej w Radomiu na odcinku przebiegającym przez teren gminy Kowala – Skrzyżowanie z DK 7 posiada charakter drogi o znaczeniu krajowym. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] marca 2010 r. wprost wskazano Skarb Państwa jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją. Jednocześnie autor skargi przyznał, iż w ramach zawartego porozumienia na podstawie art. 8 ust. 2 u.s.g., Gmina przejęła zadanie należące do administracji rządowej, jednakże z przyjęciem zadania wiąże się bezwzględnie obowiązek przekazania 100% środków finansowych niezbędnych do jego realizacji, co wynika z przepisu art. 8 ust. 3 i 4 u.s.g.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił natomiast decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz braku odniesienia się do argumentów przedstawionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w odwołaniu, zaś Wojewodzie Mazowieckiemu - naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na błędnym wskazaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności podzielił ocenę organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawach odszkodowawczych, z uwagi na nowelizację treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w sprawie wyceny nieruchomości (...), dobór nieruchomości porównawczych oraz brak wskazania przeznaczenia nieruchomości porównawczych. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Rozważając uregulowania prawne dotyczące ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowań za przejęte pod drogi nieruchomości wskazano, iż przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzaniem określoną kategorią dróg. Podkreślono, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Przepis ten ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ustęp 3 i 4 w związku z art. 11 "f" ustęp 1 punkt 6 "specustawy drogowej").

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość została oznaczona według katastru nieruchomości jako stająca się własnością Skarbu Państwa. To z kolei wskazuje, że mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej (art. 12 ustęp 4 pkt 1 "specustawy drogowej"). Tym samym błędne jest stanowisko, jakoby przedwczesne było stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej. W konsekwencji odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod drogę krajową, powinno być wypłacone z budżetu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ulega również wątpliwości, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to m.in. koszty odszkodowań.

Zwrócono również uwagę, że w dniu 28 maja 2010 r. zostało zawarte pomiędzy Gminą Miasta Radomia a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w Radomiu etap V odcinek na terenie Gminy Kowala – Skrzyżowanie z DK 7 wraz z infrastrukturą (...)", na podstawie którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta Radomia prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy południowej w Radomiu (§ 2 ust. 1 porozumienia), a Gmina Miasta Radomia zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia).

Podstawą prawną tego porozumienia był przepis art. 8 ust. 2 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 5 u.d.p. oraz przepisy "specustawy drogowej". Zdaniem Sądu, Gmina Miasta Radomia przejęła na mocy tego porozumienia zadanie należące do administracji rządowej. Nie jest zasadny więc zarzut GDDKiA, że porozumienie to, pomimo wskazania podstawy prawnej art. 8 ustęp 2 u.s.g, nie dotyczy przekazania tych zadań, a jest tylko dokumentem, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane przez Gminę Miasta Radomia oraz w którym zawarto zobowiązanie Gminy do pokrycia kosztów operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań. Przepis art. 8 ust. 2 u.s.g., zdaniem Sądu I instancji, należy czytać i interpretować łącznie z ustępem 3 tego artykułu, nawet jeśli nie jest on precyzyjnie wskazany w podstawie prawnej porozumienia. Nie ma znaczenia, iż w § 4 omawianego porozumienia nie użyto słów "pod warunkiem", kiedy ustalano, kto poniesie koszty przejęcia nieruchomości pod budowę przedmiotowej inwestycji. Z literalnego brzmienia tego paragrafu jasno wynika, że Gmina pokryje wskazane tam koszty ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Ten zapis współgra z ustępem 3 artykułu 8 u.s.g, z którego wynika, że gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ustępach: 1, 2 i 2 "a" tego artykułu. Tak więc zobowiązanie Gminy Miasta Radomia do finansowania zadań należących do administracji rządowej może nastąpić jedynie wówczas, kiedy Gmina otrzyma dotację ze Skarbu Państwa na ten cel. Brak jest umocowania w przepisach prawnych, aby gminy finansowały z własnego budżetu remont, czy budowę drogi krajowej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że podmiotem finansującym infrastrukturę transportu lądowego w zakresie dróg krajowych jest Skarb Państwa, a Gmina Miasta Radomia nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa. Możliwość wywiązania się z zapisów § 4 porozumienia przez Prezydenta Miasta Radomia jest skuteczna tylko wówczas, gdy otrzyma on środki z dotacji państwowej. W innym wypadku, zdaniem Sądu, zawarte porozumienie nie rodzi po stronie Gminy Miasta Radomia obowiązku wykonania zadania należącego do administracji rządowej w zakresie wypłaty odszkodowań.

W tym stanie rzeczy, wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra, iż to Gmina Miasta Radomia, pomimo nieprzekazania jej przez Skarb Państwa dotacji (zgodnie z § 4 porozumienia), powinna być zobowiązana do zapłaty odszkodowania na podstawie zawartego w dniu 28 maja 2010 r. porozumienia, jest nieuprawnione i stanowi naruszenie prawa materialnego w zakresie wykładni art. 8 ust. 2 i 3 u.s.g.

Ponadto w wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 200/12 odnosząc się do zarzutów skargi GDDKiA, Sąd stwierdził, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, był stroną w postępowaniu odszkodowawczym, bowiem jest on właścicielem działki, przejętej pod inwestycję drogową oraz - w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa - podmiotem właściwym do zapłaty odszkodowania. Kontrowersja w tym zakresie powstała w przedmiotowej sprawie jedynie z uwagi na istnienie porozumienia z dnia 28 maja 2010 r., które przez strony jest różnie interpretowane. Wprawdzie z akt sprawy nie wynikało, aby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, jednak był on zawiadomiony o terminie rozprawy administracyjnej oraz przed wydaniem decyzji przez organ I instancji - w trybie art. 10 § 1 k.p.a., dlatego to – w ocenie Sądu - uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego, dotyczący pełnomocnictwa, udzielonego przez zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w Warszawie, M. C. – Dyrektorowi MZDiK w Radomiu, a które - w ocenie skarżącego GDDKiA - nie obejmowało upoważnienia dla jego zastępcy – K. T., reprezentującego Prezydenta Miasta Radomia w procesie wydawania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Tego rodzaju zarzuty, zdaniem Sądu, skarżący powinien bowiem podnosić na etapie odwołania od w/w decyzji Wojewody, która stała się ostateczna w dacie 5 maja 2010 r. Ponadto, skarżący otrzymał również postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, wydane na wniosek Prezydenta Miasta Radomia, w którym było analizowane pełnomocnictwo dla K. T. i również wówczas skarżący nie podważał jego prawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu, iż GDDKiA nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, Sąd stwierdził, że z uwagi na treść wyroku (uchylenie zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy winien ustosunkować się do niego przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, domagając się uchylenia zaskarżonych wyroków w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonym wyrokom Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 , 2b i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych, co skutkuje tym, że zawarte porozumienie nie rodzi po stronie gminy obowiązku wykonania zadania objętego porozumieniem;

2) naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., które w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podnosił, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przeważa pogląd, iż porozumienie, zawarte na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ma cechy czynności dwustronnej, w której strony tego porozumienia są równorzędnymi, niezależnymi od siebie podmiotami, nie powiązanymi węzłami organizacyjnymi. Istotą zaś tego porozumienia jest, że kompetencje, właściwe dla jednego z organów administracji publicznej, zostają przekazane innemu z organów administracji publicznej.

Powyższe oznaczało, że - w warunkach rozpatrywanej sprawy - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na mocy zawartego porozumienia, przekazał Gminie Miasta Radomia nałożony na niego, z mocy ustawy, obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg krajowych, a Gmina Miasta Radomia obowiązek ten przyjęła.

Omawiane porozumienie nie zostało zwarte ani pod warunkiem otrzymania dotacji z budżetu Skarbu Państwa (Gmina Miasta Radomia w § 3 porozumienia zobowiązała się jedynie do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Wojewody Mazowieckiego o środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów odszkodowań), ani nie przewidziano w jego postanowieniach możliwości wypowiedzenia.

Skarżący kasacyjnie, zgadzał się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że z nałożeniem na gminę lub przejęciem przez nią zadań z zakresu administracji rządowej wiąże się obowiązek przekazania jej środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań (art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), ale odwołując się do piśmiennictwa, twierdził, że "nie są jasne skutki prawne niespełnienia tego wymogu, w szczególności gdy przyznano gminie środki niewystarczające lub gdy ich w ogóle nie przekazano. Czy przekazanie (przejęcie) zadania uznać za niebyłe, czy tylko potraktować tę okoliczność jako ekskulpującą gminę w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zadania dokładnie nie wiadomo. Orzecznictwo przyjmuje tu konstrukcję cywilnego roszczenia odszkodowawczego gminy przeciw Skarbowi Państwa, opartą na przepisach kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza publicznego (zob. uchw. SN z 29 Xl1995 r., 111 CZP 163/95). " (Szewc Andrzej, Komentarz do ustawy do ustawy o samorządzie gminnym, ABC 2010).

Autor skarg kasacyjnych podnosił także, iż w doktrynie dominuje przekonanie, że - zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g. - zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji.

W rezultacie, autor skarg kasacyjnych akcentował, że porozumienie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter cywilnoprawny, a zatem jego skuteczność nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości pod inwestycję drogową.

Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił natomiast:

1) naruszenie art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) naruszenie art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy;

4) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że porozumienie zawarte w dniu 28 maja 2010 r. zawarte między Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie a Gminą Miasta Radomia jest jedynie dokumentem, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie na cele budowlane przez Gminę Miasta Radomia nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody Mazowieckiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazane porozumienie należy interpretować zgodnie z jego treścią i wolą stron, a nie błędnym wskazaniem podstawy prawnej jego zawarcia.

W ocenie wnoszącego skargi kasacyjne, Sąd I instancji nie ustosunkował się także do kwestii określenia inwestora inwestycji celu publicznego, a ma to fundamentalne znaczenie dla określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod budowę drogi publicznej. Ponadto Sąd I instancji nie ustosunkował się do sprawy upoważnienia M. C. – Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu do udzielania dalszych pełnomocnictw.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił – na zasadzie art. 111§ 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. – połączyć do wspólnego rozpoznania i orzekania sprawy o sygn. akt I OSK 2753/12 i I OSK 2754/12 i prowadzić je obecnie pod sygn. akt I OSK 2753/12, gdyż dotyczą one skarg wniesionych na tę samą decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tym wypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych. Zarzuty te – w odniesieniu do skargi kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - okazały się w pełni uzasadnione, w odniesieniu zaś do skargi kasacyjnej, wniesionej przez Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – w części.

Skarga kasacyjna, wniesiona przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, została oparta na obu zarzutach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Jako zarzut procesowy, skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegający na uchyleniu przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji – jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a., chociaż przepis ten nie został przez organ centralny naruszony.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem, że (cyt.): "Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawach odszkodowawczych". Zatem, ponieważ w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości, istotnie zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc – z uwagi na, wyrażoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to wyżej cytowana wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, przesądzała o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Decyzja Ministra uchylała bowiem – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. o ustaleniu na rzecz J. F. i Z. F. odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa własności ich nieruchomości, gdyż przyznane tą decyzją odszkodowanie, określone zostało na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Okoliczność więc, że – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – nie całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji było prawidłowe, mogłaby prowadzić, ale jedynie do uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, a nie w całości (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 531).

Podkreślić jednak w tym miejscu wypada, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - również w zakresie uzasadnienia, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. była prawidłowa.

Żadna ze skarg kasacyjnych nie zawierała zarzutu polegającego na wadliwym ustaleniu przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego. Wprawdzie skarżący kasacyjnie Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł w swej skardze kasacyjnej zarzut "niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy", ale nie wskazał przepisu prawa, który w ten sposób zostałby naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś upoważniony do poprawiania skargi kasacyjnej ani domyślania się jej treści. Wymóg jej sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika ma natomiast gwarantować jej formalną poprawność.

Powyższe nakazywało więc przyjąć, że skarga kasacyjna, wniesiona przez pełnomocnika GDDKiA, nie zawierała żadnego zarzutu procesowego. Wskazany w niej przy tym przepis art. 28 k.p.a., który zdaniem skarżącego został naruszony, ma bowiem charakter materialnoprawny, o czym będzie mowa niżej.

W rezultacie zatem, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy był związany ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez Sąd I instancji, w tym m. in. w kwestii zawarcia porozumienia z dnia 28 maja 2010 r.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Sąd Wojewódzki ustalił, iż (cyt.): "W dniu 28 maja 2010 r. zostało zawarte pomiędzy Gminą Miasta Radomia a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w Radomiu etap V odcinek na terenie Gminy Kowala – Skrzyżowanie z DK 7 wraz z infrastrukturą (...)", na podstawie którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta Radomia prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy południowej w Radomiu (§ 2 ust. 1 porozumienia), a Gmina Miasta Radomia zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia)".

Nie ulega więc wątpliwości, że ponieważ przejęcie własności opisanej na wstępie nieruchomości zostało dokonane na rzecz Skarbu Państwa, to – jak słusznie przyjął Minister a następnie Sąd Wojewódzki – co do zasady – uzasadnione było stanowisko, że właściwym do wypłaty odszkodowania był w tym przypadku organ administracji rządowej. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, w wyniku czego nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych a własnością jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Skoro jednak Gmina Miasta Radomia zawarła wspomniane wyżej porozumienie, mocą którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał jej prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zaś Miasto Radom zobowiązało się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte, i – co jest istotne - okoliczności tych Miasto Radom nigdy nie kwestionowało, to w takim przypadku powyższy obowiązek wypłaty wspomnianego odszkodowania obciążał Gminę Miasta Radomia.

Zasadne są zatem, zawarte o obu skargach kasacyjnych, zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego, w postaci art. 8 ust. 2 i 3 oraz, zawarty w skardze kasacyjnej Ministra, zarzut naruszenia też art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, iż gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych, bo skutkuje to tym, że zawarte porozumienie nie rodzi, po stronie gminy, obowiązku wykonania zadania objętego porozumieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zawartą w tym zakresie w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych.

Zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Trafnie przy tym podnoszą obaj skarżący, że porozumienie to jest prawną formą działania administracji, ale niemającą charakteru władczego. Porozumienie to dochodzi do skutku poprzez zgodne złożenie oświadczeń woli przez zawierające je strony, będące wprawdzie podmiotami wykonującymi zadania z zakresu administracji publicznej, ale działającymi, w tym przypadku, jako strony równorzędne. Organ gminy działała przy tym w oparciu o uchwałę rady gminy, podjętą na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, co miało miejsce w analizowanej sprawie.

Na podstawie tego porozumienia dochodzi do przejęcia przez gminę zadań, właściwych dla administracji rządowej. Zatem w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniane porozumienie stanowi czynność prawną dwustronną, jaką jest umowa (por. Z. Cieślak - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. CH Beck, Warszawa 2004 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt I SA/Rz 1109/95, publ. CBOSA).

Wprawdzie, zawierając ww. porozumienie, strony takiej umowy nie mają w pełni swobody w kształtowaniu jej treści, gdyż, po myśli art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy, na realizację zadań powierzonych gmina otrzymuje środki finansowe, nie w wysokości dowolnie uzgodnionej z organem administracji rządowej a jedynie w wysokości koniecznej do wykonywania zadań, o których mowa w ust. 1, 2 i 2a), ale nie zmienia to faktu, że umowy takie rodzą skutki cywilnoprawne (por. Andrzej Szewc – Komentarz do art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX i powołane w nim piśmiennictwo).

Z tej więc przyczyny, zgodnie z art. 8 ust. 2b) omawianej ustawy, spory majątkowe, wynikłe z porozumień, o których mowa m. in. w ust. 2, rozpatruje sąd powszechny. Nietrafnie zatem – i to co do zasady - Sąd Wojewódzki zajmował się ustaleniem rzeczywistej woli stron, zawierających porozumienie z dnia 28 maja 2010 r., analizując np. kwestię istnienia w nim warunku, pod jakim Gmina przyjęła na siebie określone zobowiązania, gdyż - w tym zakresie - nie miał do tego kompetencji. W przypadku bowiem sporu, dotyczącego rzeczywistej woli stron, zwierających tego rodzaju porozumienie, będące wprawdzie szczególnego rodzaju, ale jednak umową cywilną, właściwym jest sąd powszechny.

Wskazać także w tym miejscu należy, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż zobowiązanie gminy do finansowania zadań należących do administracji rządowej może być prawnie skuteczne jedynie wówczas, kiedy gmina otrzyma dotację celową z budżetu Skarbu Państwa. Pogląd taki nie ma bowiem oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Na zasadzie art. 45 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego na mocy porozumień z tymi jednostkami, otrzymuje od tych jednostek dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jak przyjmuje się zaś w literaturze przedmiotu, dotacje na finansowanie zadań, powierzonych w drodze porozumienia, stanowią środki należne jednostkom samorządu terytorialnego. Z tego powodu jednostki te uzyskują roszczenie do Skarbu Państwa o zapłatę określonej w treści porozumienia dotacji celowej (por. Andrzej Niezgoda – "Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przepisach ustaw ustrojowych [w] Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, System Informacji Prawnej LEX). Roszczenie takie może być zaś dochodzone również tylko na drodze procesu cywilnego.

W rezultacie zatem, skoro w postępowaniu administracyjnym Miasto Radom nie kwestionowało faktu zawarcia wspominanego wyżej porozumienia ani jego treści, wskazując tylko na fakt, że nie otrzymało żadnej dotacji z budżetu Skarbu Państwa na sfinansowanie zaciągniętych tym porozumieniem zobowiązań, to słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjął, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela przejętej nieruchomości była w tym przypadku Gmina Radom. W sytuacji, gdyby jednak Miasto Radom, mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, uznało, że rzeczywista treść jego oświadczenia woli, złożonego w dniu 28 maja 2010 r. była odmienna od tej, która wynikała z literalnej treści zawartego z GDDKiA porozumienia, albo stało na stanowisku, że porozumienie to było wadliwe z innych powodów, to kwestie te mogłyby być rozważane, ale jedynie w postępowaniu cywilnym. W takim przypadku organ administracji, prowadzący niniejsze postępowanie, winien rozważyć celowość jego zawieszenia - na zasadzie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu zakończenia ewentualnego procesu cywilnego.

Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej, wniesionej przez GDDKiA a sprowadzające się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Sąd Wojewódzki nie kwestionował ani podziału dróg, określonego art. 2 ust. 1 ww. ustawy, ani zasady, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność samorządu danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 2a ust. 1 i 2 cyt. ustawy), ani też nie podważał treści art. 5 omawianej ustawy, ustalającego, jakie rodzaje dróg zaliczane są do dróg krajowych. Dla przyjęcia zaś poglądu, że gdyby nie zostało zawarte porozumienie z dnia 28 maja 2010 r. to podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości J. F. i Z. F. byłby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w dostateczny przemawiała o tym okoliczność, że własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Trudno bowiem przyjąć – jak chce tego skarżący kasacyjnie GDDKiA - by właściciel nieruchomości, której własność przejął Skarb Państwa, miał oczekiwać na przyznanie mu należnego odszkodowania aż do momentu, w którym organy administracji publicznej: wybudują drogę, włączą ją do eksploatacji i następnie przeprowadzą wszelkie procedury związane z formalnym nadaniem wybudowanej drodze jej właściwej kategorii.

Kwestie zaś związane z oceną skuteczności prawnej, zawartego w dniu 28 maja 2010 r. porozumienia, mogą być – jak wyżej to wyjaśniono - przedmiotem rozważań, ale jedynie dokonywanych przez sąd cywilny. Ten sąd zatem jest właściwy do oceny, czy podmioty zawierające wspomniane porozumienie, działały na rzecz i w imieniu Gminy Miasta Radomia oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czy osoby reprezentujące strony porozumienia były prawidłowo umocowane a także – w przypadku sporu - jaka była rzeczywista wola stron, zawierających porozumienie. Z tego powodu, zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5 i art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie mogły odnieść, spodziewanych przez skarżącego kasacyjnie GDDKiA, skutków.

Ponadto należy również zwrócić uwagę, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wniesionej przez Skarb Państwa – GDDKiA, wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie rzeczy twierdził nie tyle, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni ww. przepisów, ale że nie ustosunkował się do kwestii prawnych z tych przepisów wynikających. Zatem brak było w tym przypadku w ogóle spójności pomiędzy samymi zarzutami kasacyjnymi a ich argumentacją, zawartą w uzasadnieniu skargi. Z treści zaś samych zarzutów żadne ich uzasadnienie nie wynikało.

Nietrafny również okazał się zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Skoro bowiem decyzja organu I instancji nakładała na Skarb Państwa – GDDKiA określone zobowiązanie, to ten też podmiot wniósł od niej odwołanie, to organ II instancji nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego bez udziału GDDKiA. Zaskarżona zaś decyzja Ministra wskazywała, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinna być Gmina Radom.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki winien po raz kolejny ocenić zaskarżoną decyzję, mając na uwadze wyżej przytoczoną wykładnię prawa materialnego. Z uwagi bowiem, że – jak wyżej wskazano - zaskarżone wyroki naruszały nie tylko prawo materialne, ale i przepisy postępowania (w stopniu istotnym), Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze specyfikę rozpoznawanej sprawy i fakt, że tego rodzaju spraw było wiele.