Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1247/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12. art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 134, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par 1lit. a i c, art. 135 , art. 200, 205 par. 2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz S. W. kwotę 924 zł (dziewięćset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącego, z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w gminie [...], w powiecie [...], obręb: [...], oznaczonej jako działki nr: [...] o łącznej pow. [...].

Zaskarżona decyzja Minister została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stanowiąca własność Skarżącego nieruchomość położona na terenie powiatu płońskiego, w gminie [...], obręb: [...], oznaczona jako działki nr: [...] o łącznej pow. [...], została objęta decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację celu publicznego pod nazwą: "Budowa drogi [...] " (dalej jako "decyzja zrid"). Decyzji zrid nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania w wysokości [...], z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej powyżej nieruchomości, powiększając ustaloną kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości tj. o [...], z tytułu przekazania terenu przedmiotowej nieruchomości pod plac budowy na rzecz wykonawcy przed upływem 30 dni od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid. Wojewoda zobowiązał także Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego powyżej odszkodowania w łącznej wysokości [...] na rzecz Skarżącego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokata [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił i omówił mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej jako "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako "u.g.n."). Następnie wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności operaty szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego [...] (nr uprawnienia [...]), który był podstawą ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, Minister uznał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia. W ocenie Ministra jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w ocenianym operacie analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Minister zauważył przy tym, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] szacowane działki nr [...] położone były na obszarze przeznaczonym pod produkcję rolną. Minister ustalił też na podstawie operatu, że wyceniane działki stanowią grunt niezabudowany, z dostępem do sieci wodociągowej i energetycznej oraz drogi krajowej nr [...]. Istniejące na działkach nasadzenia roślinne nie stanowią elementu plantacji kultur wieloletnich oraz nie wykazują wartości jako asortyment drzewa tartacznego. Otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny o przeznaczeniu pod produkcję rolną.

Minister wyjaśnił następnie, że do wyceny ww. gruntów biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej.

Minister podniósł następnie, że biegły poddał analizie transakcje nieruchomościami rolnymi oraz drogowymi. W pierwszej kolejności dokonano analizy nieruchomości rolnych, z terenu rynku lokalnego, określonego jako obszar gminy [...], w okresie od 3 kwietnia 2019 r. do 3 kwietnia 2020 r. W tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do operatu biegły zestawił 20 transakcji porównawczych, w cenach od 1,25 zł/m2 do 5,75 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej [...]. Następnie określił cechy rynkowe mające wpływ na wartość, tj. powierzchnia - 34%, bonitacja - 27%, struktura użytków - 23%, rozłóg - 16%. Na tej podstawie obliczył wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość wycenionego gruntu o pow. [...] biegły oszacował więc na kwotę [...].

Minister wskazał, że biegły dokonał też analizy wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, poddając analizie runek nieruchomości drogowych w okresie od 3 kwietnia 2018 r. do 3 kwietnia 2020 r. z terenu rynku lokalnego, określonego jako obszar 3 powiatów z województwa [...] – [...]. W tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do operatu biegły przedstawił zestawienie 22 transakcji porównawczych, w cenach od 6,53 zł/m2 do 11,11 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej [...]. Następnie określił cechy rynkowe mające wpływ na wartość, tj. lokalizacja - 35%, powierzchnia - 25%, rodzaj gruntów przyległych - 20%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 20%. Na tej podstawie biegły obliczył wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych i oszacował wyceniony grunt o pow. [...] na kwotę [...].

Uwzględniając powyższe, oraz mając na uwadze treść art. 134 ust. 4 u.g.n., Minister przychylił się do stanowiska biegłego, że w wyniku przeprowadzonej analizy dla aktualnego sposobu użytkowania oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania zasadnym jest przyjęcie, że ostateczna wartość rynkowa wycenianej nieruchomości wynosi [...]. Wobec powyższego Minister uznał za prawidłową, ustaloną przez biegłego, wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na ww. kwotę, która w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zdaniem Ministra, zasadnie została powiększona o 5%, tj. o kwotę [...].

W ocenie organu, analiza sporządzonego operatu nie wykazała zatem zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu

z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Z powyższych względów Minister uznał, że przedłożone opinie zostały wykonane z uwzględnieniem wszystkich wymogów i standardów wykonywania tego typu opracowań, co świadczy jego zdaniem, o prawidłowości ustaleń organu I instancji w tym zakresie.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego faktu, iż w bliskiej odległości od przedmiotowej nieruchomości znajduje się osiedle domów jednorodzinnych oraz szkoła podstawowa, a w pobliżu znajdują się hotele i ośrodki wypoczynkowe oraz że nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] Minister wskazał, iż biegły przyznał oceną dobrą cesze - rodzaj gruntów przyległych, przeznaczoną dla nieruchomości położonej w sąsiedztwie gruntów zabudowanych bądź przy istniejących ciągach komunikacyjnych, a dla cechy - lokalizacja - przewidział ocenę dobrą, dla nieruchomości znajdującej się poza centralną częścią gminy bądź na peryferiach obszaru miejskiego, z dobrym dostępem do ciągów komunikacyjnych umożliwiających dojazd do punktów handlowo-usługowych oraz użyteczności publicznej. Z kolei Minister zauważył, że Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem Ministra, Skarżący powinien był w takiej sytuacji przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) lub operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie, lecz tego nie uczynił.

Pismem z [...] maja 2021 r. skargę na powyższą decyzję Ministra wywiódł Skarżący, reprezentowany przez adwokata [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2020 r., oraz o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego Skarżącemu za prawo własności nieruchomości w wysokości co najmniej 510 000 zł. Skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności: wadliwość operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie oraz wartości nieruchomości. Zażądał także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast:

1) naruszenie przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 132 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania niezgodnie z tymi przepisami, tj. poniżej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 149-159 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uwzględnienie przy wycenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] z [...] kwietnia 2020 r., który został sporządzony w sposób niezgodny z przywołanymi przepisami, co skutkowało rażącym zaniżeniem wartości nieruchomości oraz odszkodowania;

4) naruszenie przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego co doprowadziło do ustalenia błędnej wartości nieruchomości i odszkodowania;

5) naruszenie przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez przyjęcie za podstawę orzekania wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, który w sposób oczywisty doprowadził do zaniżenia wartości Nieruchomości i ustalonego odszkodowania;

6) naruszenie przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu terminu na możliwość wypowiedzenia się strony co do zebranego materiału dowodowego faktu stanu epidemicznego, co spowodowało faktyczny brak możliwości aktywnego udziału.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że odszkodowanie zostało zaniżone i ustalone w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy. Nieruchomości będące przedmiotem postępowania położone są bowiem w bardzo atrakcyjnym miejscu, graniczą bowiem m.in.: z drogą krajową nr [...], hotelami, ośrodkami wypoczynkowymi oraz osiedlem domów jednorodzinnych. Z uwagi na powyższe Skarżący ocenił wartość przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości na kwotę co najmniej 510 000 złotych. Niemniej jednak uważa, że w tym celu należy przeprowadzić dowód z nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, o co bezskutecznie wnosił w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podniósł przy tym, że operat szacunkowy autorstwa [...] z [...] kwietnia 2020 r. zawiera zbyt liczne błędy aby mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Ponadto, zdaniem Skarżącego, błędy zawarte w ww. operacie skutkowały rażącym zaniżeniem należnego Skarżącemu odszkodowania. Reasumując, zdaniem Skarżącego, Wojewoda a następnie Minister zaaprobował przedstawione w operacie z [...] kwietnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego błędne wyniki, nie dopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego, co wynikało z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

W trakcie rozprawy w dniu 23 listopada 2021 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy Skarżącego zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyny wskazanych w niej bezpośrednio.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 i 18 specustawy drogowej, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa

w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych

i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2). Decyzje ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. wskazać należy na przepis art. 130 ust. 2, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie przywołać należy przepis art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Jeżeli natomiast chodzi o ramy prawne samego procesu szacowania wartości nieruchomości to w tym zakresie należy wskazać na przepis art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych

(ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest zatem uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Oceny operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego [...] organy obu instancji dokonały mając za podstawę również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosowanie natomiast do § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak zatem wynika z powyższych przepisów, przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które rzeczoznawca majątkowy musi wziąć pod uwagę w procesie wyceny.

Podkreślić należy przy tym, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek

w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA

w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA

w Warszawie z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Pomimo dokonanej przez organy obu instancji oceny operatu szacunkowego

z [...] kwietnia 2020 r. co do jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, należy stwierdzić, że wyniki tej oceny okazały się błędne.

Co prawda biegły prawidłowo przyjął, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], jest rolne. Błędnie jednak przyjął wycenę działek gruntu oznaczonych nr [...] w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, stosując tzw. "zasadę korzyści" unormowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. Jeżeli bowiem przeznaczenie wynikające z decyzji zrid powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, która w dacie wydania tej decyzji nie była planistycznie przeznaczona na cele drogowe, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi.

Jak wskazuje przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych, który to pogląd aprobuje również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 134 ust. 4 u.g.n. ma charakter ogólny i podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzania, który kompleksowo reguluję kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. Jako lex specialis, przepis § 36 rozporządzenia, wyłącza zastosowanie zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, CBOSA, wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W realiach niniejszej sprawy biegły uzasadnił zastosowanie "zasady korzyści" tym, że w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji zrid) sposobu użytkowania, co jest korzystniejsze dla strony, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości.

Zauważyć jednak należy, że powyższa reguła ma zastosowanie w niniejszej sprawie, czyli w przypadku wyceny nieruchomości przejętej na podstawie specustawy drogowej oraz nie przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi, tylko w takim zakresie w jakim służy ustaleniu procentowanego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, o którym mowa w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przy uwzględnieniu bowiem zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia, prawidłowa wycena nieruchomości obejmującej działki nr [...], winna nastąpić w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, przy powiększeniu ustalonej na tej podstawie bazy transakcji o nie więcej niż 50%. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi.

Zauważyć należy także, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji gdyby wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem miała planistyczne przeznaczenie pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Z taką sytuacja nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że treść uregulowań zawartych w ust. 3 i 4 § 36 rozporządzania ma rozłączny charakter, ponieważ przepisy te mają zastosowanie

w zupełnie odmiennych stanach faktycznych (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, CBOSA).

Organy obu instancji nie dostrzegły jednak, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przedmiotowej nieruchomości jako przeznaczonej na cele rolne – w oparciu jedynie o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi – pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Powyższe, zdaniem Sądu, dyskwalifikuje sporządzony przez [...] operat szacunkowy nieruchomości z [...] kwietnia 2020 r., jako wiarygodny dowód w sprawie.

W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji naruszyły w istotnym sposób przepisy postępowania administracyjnego, tj.: art. 80 k.p.a., co miało następnie ten skutek, że organy naruszyły także ww. przepisy prawa materialnego

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia). Powyższe musi zatem prowadzić do uchylenia obydwu decyzji organów.

Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w skardze, ponieważ jako wykraczający poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji organów, które zostały wydane z uwzględnieniem ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego dla wycenianej nieruchomości przez [...]. Kwestie tam poruszane objęte są wiedzą specjalną biegłego. Sąd administracyjny, nie może wkraczać w tę merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Ocena mocy i wartości dowodowej takiego operatu, nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w stosunku do tego konkretnego operatu, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca, ponieważ Skarżący nie wystąpił o taką oceną do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wbrew twierdzeniom Skarżącego obowiązkiem uzyskania takiej oceny nie był w realiach niniejszej sprawie obciążony organ. Skarżący nie przedstawił również własnego kontr-operatu na etapie postępowania administracyjnego. Nie jest zatem rolą Sądu zastępowanie Skarżącego w gromadzeniu materiału dowodowego. Dlatego też Sąd uznał, że argumenty podnoszone przez Skarżącego w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda, zastosuję się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zlecenia wyceny przejętych działek gruntu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Podnieść należy w tym miejscu również, że w realiach niniejszej sprawy, sporządzony przez [...] operat szacunkowy ważny był jedynie do 3 kwietnia 2021 r. W aktach sprawy brak jest bowiem odpowiedniej aktualizacji i analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po wykonaniu nowego operatu szacunkowego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wyda następnie stosowną decyzję, której treści Sąd orzekający nie przesądza.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2020 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na zasadzone przez Sąd koszty składają się: kwota 444 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Sąd odstąpił w części od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, miarkując ich wysokość zakresem uwzględnionych przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Jak bowiem wykazano wyżej zdecydowana większość z zarzutów skargi nie została przez sąd uwzględniona – niewielki był zatem wkład pełnomocnika Skarżącego w wyjaśnienie sprawy, jednakże jej wniesienie uruchomiło postępowanie, w wyniku którego Sąd - po dokonaniu całościowej kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć - zobligowany był do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.