Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1579/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 146  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) – dalej P.w.k.a.s - złożył J. K. (dalej jako skarżący) w dniu 27 kwietnia 2017 r., pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ pouczył skarżącego, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinien on złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby".

Skarżący otrzymał propozycję w dniu 28 kwietnia 2017 r. i w dniu 5 maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu.

Następnie w dniu 18 maja 2017 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od otrzymanej propozycji, które zostało przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r., Z-ca Dyrektora Departamentu Budżetu i Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącego o braku podstaw do rozpoznania oraz przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. Pismo to skarżący otrzymał w dniu 4 lipca 2017 r.

Na złożoną propozycję pracy skarżący w dniu 30 listopada 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze tej skarżący zakwestionował złożoną mu przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Jako podstawę wniesienia skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 1-3 lub pkt 4 p.p.s.a., wnosząc jednocześnie, w przypadku uznania, że uchybił terminowi do wniesienia skargi do sądu, o uznanie, że nastąpiło to bez jego winy. Skarżący zarzucił zaskarżonej propozycji nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów P.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek, a także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art., 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, że możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżący domagał się uznania, że nie było to właściwe w stosunku do niego, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że był zatrudniony w administracji celnej od 1 lutego 1992 r. Co prawda przyjął propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach służby cywilnej, uczynił to pod przymusem prawnym i ekonomicznym, ponieważ odmowa przyjęcia propozycji pracy oznaczałaby dla niego zwolnienie ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Uważa jednak, że po tylu latach pracy jako funkcjonariusz, powinien otrzymać propozycję służby.

Nadto skarżący zarzucił, że ustawodawca ani w P.w.k.a.s. ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Przyjęte w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wyznaczają zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy, a skoro takimi samymi zwrotami posłużono się w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., to należy to jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy, rodzaju zatrudnienia (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Przemawia za tym brzmienie art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. Skarżący podniósł, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Niekonstytucyjność ta wyraża się w tym, że ustawodawca zapisał w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki ucywilnienia (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy stosujące prawo dodatkowo stosowały, jako podstawę swych działań, kryteria pozaustawowe wprowadzone na mocy "zwykłego" pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., w którym opisano, w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych należy przeprowadzić proces ucywilnienia. Skarżący uznał, że jest to rażące naruszenie prawa, a ponadto ucywilnienie w przedmiotowej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do niego. Przy prawidłowym bowiem zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i uwzględnieniu przebiegu jego służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ powinien przedstawić mu propozycję służby. Nadto skarżący przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że z tytułu 25-letniej służby nabył wiele uprawnień, których obecnie został pozbawiony.

Skarżący wniósł także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niego pisma nie zawierały żadnych pouczeń prawnych do środków zaskarżenia i z tego tytułu nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że złożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi.

Obydwa swoje stanowiska organ obszernie uzasadnił. Zdaniem organu w pierwszej kolejności skarga zasługuje na odrzucenie z powodu niezachowania braków formalnych skargi. W szczególności, przed wniesieniem skargi do sądu skarżący nie dokonał formalnego wezwania na piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Co prawda sąd, po wniesieniu skargi mógł uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, jednak samą skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Ponieważ skarżący nie dokonał formalnego wezwania organu na piśmie, a organ nie udzielił odpowiedzi zatem stwierdzić należy, że skarżący nie zachował trybu przewidzianego do wniesienia skargi. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 58 pkt. 6 p.p.s.a., powinien skargę odrzucić.

Z ostrożności procesowej Dyrektor na wypadek gdyby Sąd nie odrzucił skargi, wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zakwestionował złożoną mu przez organ propozycję pracy. Skarżący zarzucił organowi nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów P.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek.

W ocenie Dyrektora art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 P.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. od dnia 1 marca 2017 r., do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Organ podniósł, że użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, to jest albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Jak podkreślił Dyrektor, przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w Dziale [...] Urzędu Skarbowego w N, wypełnił przesłanki określone w przepisie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego.

W kontekście powyższego, sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji w dokonanym tzw. procesie "ucywilnienia" funkcjonariuszy jawi się, zdaniem organu jako zupełnie chybiony. Przesłanki, na podstawie których zostały złożone propozycje pracy, w tym propozycja pracy złożona skarżącemu, zostały jasno sformułowane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Istotnie, zgodnie z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Przepis ten nie może być zatem podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska.

Organ podniósł także, że przedłożona skarżącemu propozycja nie jest niekonstytucyjna, to jest nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Funkcjonariusze Służby Celnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo, że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Trybunał zróżnicował sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania. Dopuszczalnym jest zróżnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez nich zadania.

W ocenie organu, w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, tj. uchylenia propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r., powstanie sytuacja, w której skarżący nie będzie posiadał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji, tj. pracy ani służby; a ponadto, w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., po dniu 31 maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji, czy to pracy czy służby. Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącego, w przypadku uwzględnienia skargi, o stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy, organ wskazał, że nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r. skutkuje, wobec brzmienia przepisu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.k.a.s., wygaśnięciem stosunku służbowego.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. tut. Sad przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.

Na skutek zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OZ 666/18 uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że należało uwzględnić zarzuty zażalenia w tym zakresie, w jakim wskazano, że "Sąd Wojewódzki zastosował art. 86 § 1 P.p.s.a. bez rozważenia w sposób uzewnętrzniony w uzasadnieniu postanowienia, jaka jest kwalifikacja prawna przedmiotu skargi z perspektywy właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, determinująca dopuszczalność wniesienia skargi (niezasadność zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) oraz liczenie terminu na jej wniesienie. Brak ten uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie kontroli zapatrywania Sądu Wojewódzkiego odnośnie tej materii, jak też czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych uwag zażalenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie pomimo, że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skarżącego oraz uczestnika postępowania - Związku Zawodowego Celnicy PL.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący był funkcjonariuszem celnym przez okres ponad 25 lat. W dniu 5 maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej mu propozycji pracy, co spowodowało przekształcenie z mocy prawa dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.

W ocenie skarżącego, posiadane przez niego kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby uzasadniały przedstawienie mu propozycji służby. Pomimo, że skarżący przyjął propozycję pracy, nie zgadzał się z nią ponieważ propozycja ta – jego zdaniem była niezgodna z prawem, krzywdząca dla niego i podlega kontroli sądu administracyjnego.

Przeciwnego zdania jest organ, który stoi na stanowisku, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nadto zdaniem organu skarga podlega odrzuceniu z uwagi na braki formalne. Z ostrożności procesowej, organ wniósł o oddalenie skargi, ponieważ przy składaniu skarżącemu propozycji pracy zostały zachowane wszystkie wymagane przesłanki ustawowe.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest - po pierwsze: czy złożona skarżącemu propozycja pracy podlega kognicji sądu administracyjnego, po drugie czy skarga powinna być odrzucona z uwagi na braki formalne oraz po trzecie czy przedmiotowa propozycja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej propozycji złożonej skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s. należy stwierdzić, że w orzecznictwie zarysowały się różne stanowiska w sprawach tzw. ucywilniania funkcjonariuszy, co jest związane z nieprecyzyjnym usytuowaniem przepisów wprowadzających ustawę o KAS w systemie prawa administracyjnego oraz w systemie przepisów regulujących stosunki zatrudnienia. W konsekwencji sądy administracyjne, w zależności od metody wykładni, przyjmują różne stanowiska.

W praktyce zarysowały się trzy główne linie orzecznicze. Pierwsza z nich akceptuje argumentację organu o niemożności zaskarżenia propozycji pracy do sądu administracyjnego, gdyż nie jest ona ani decyzją administracyjną, ani aktem z zakresu administracji publicznej poddanym kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) z tych powodów skarga złożona do sądu podlega odrzuceniu, (postanowienia: WSA w Szczecinie z 18 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 899/17; WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2017 r. , sygn. akt II SA/Po 765/17; WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2017 r. , sygn. akt III SA/Gd 792/17); W innych postanowieniach odrzucających skargę sądy przyjmowały, że w przypadku przyjęcia pisemnej propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy. Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. (postanowienia: WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17).

Druga linia orzecznicza uznaje propozycję pracy za decyzję administracyjną (wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17). Akt mianowania do służby oraz akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zatem brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Trzecia linia orzecznicza uznaje propozycję pracy za akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającą kontroli sądu administracyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 890/17, a także wyrok WSA w Kielcach z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 586/17- wszystkie powołane wyroki dostępne na – http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt l OSK 2828/17 przyjął, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., ani też nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ: 1. przedmiotowa propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3. propozycja ta nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków; 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art.169 ust. 4 ustawy); 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby. Podobne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 2772/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając przedmową skargę nie podziela powyżej powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku tut. Sądu z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 3/18 i przyjął jako własne. W konsekwencji zdaniem Sądu złożona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ tak zadecydował ustawodawca. Co prawda dotychczas nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego musiało być dokonane w formie decyzji administracyjnej, jednak ustawodawca mógł tę kwestię uregulować w inny sposób i uczynił to w aktualnie obowiązujących przepisach, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny tych przepisów pod kątem ich słuszności bądź ich zgodności z Konstytucją RP. Przepisy ustawy są obowiązujące i wiążą sąd administracyjny. Dlatego w tym zakresie Sąd podziela poglądy sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Propozycja ta ma charakter władczy, jest podjęta w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, istnieje bowiem ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

W konsekwencji Sąd nie podziela jednak poglądu NSA według którego, propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Przede wszystkim należy zauważyć, że co do zasady, sam fakt złożenia tej "oferty" wywołuje dla funkcjonariusza negatywne skutki w postaci zakończenia dotychczasowej służby i to bez względu na to jak funkcjonariusz się zachowa, tj.: czy przyjmie, czy nie przyjmie otrzymaną propozycję.

Sąd nie podziela również poglądu, że propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje skutków prawnych. Zdaniem Sądu, złożenie propozycji zatrudnienia w sposób jednostronny i władczy zmienia dotychczasowy stosunek służbowy, a nawet go kończy. Poprzez władcze działanie organu - dyrektora izby administracji skarbowej - funkcjonariusz, wbrew swojej woli, traci swój dotychczasowy status, a zatem działanie tego organu ma charakter władczy.

Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem, że organ składając funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Ponieważ jeżeli propozycja skierowana jest do funkcjonariusza celnego i pochodzi od dyrektora izby administracji skarbowej, to organ działa w charakterze organu administracji publicznej, a nie w charakterze pracodawcy. Celem złożenia propozycji jest zakończenie - poprzez przekształcenie lub wygaśnięcie - stosunku służbowego. Rzeczą drugorzędną jest, jak w przyszłości kształtować się będą wzajemne relacje między funkcjonariuszem a dyrektorem. Skarga jest wyrazem "niezgody" na zakończenie stosunku służbowego i dotyczy nie zatrudnienia przyszłego, a trwającego - w dacie złożenia propozycji - stosunku służbowego. W związku z powyższym kontrola sądu administracyjnego nie dotyczy oferty pracy, a stosunku służbowego, który został zakończony wbrew woli skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym "sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji" W konsekwencji należy stwierdzić, że skarga podlega kognicji sądu administracyjnego i niezasadnym jest zarzut organu o niedopuszczalność drogi sądowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyrokach z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 890/17, z dnia 5 grudnia 2047 r. sygn. akt III SA/Kr 893/17, z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1256/17. W powołanych wyrokach Sąd stwierdził, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został później stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, to sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

Pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba, że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem. Art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji.

Będące przedmiotem sporu pismo" propozycja" niewątpliwie kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (tj. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, zaś funkcjonariusz mógł co najwyżej zaakceptować te warunki albo odmówić ich przyjęcia. Natomiast nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na bądź to na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Jednak podkreślić należy, że postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygającą o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1155/97). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych jednostronnie i władczo warunkach.

Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej nie zachowania przez skarżącego trybu wniesienia skargi do tut. Sądu, należy stwierdzić, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 2 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.

Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 P.p.s.a.).

Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 5 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienie złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s., pismem z dnia 18 maja 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej poprzez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej odwołanie (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), w którym domagał się pozostawienia go w służbie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie odwołanie skarżącego należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ treść pism składanych przez skarżącego jednoznacznie wskazywały na jego intencje. W istocie skarżący nie zgadzał się z przedstawioną mu propozycją zatrudnienia i chciał pozostać w służbie wzywając organ do przedłożenia mu propozycji służby. Pomimo, że ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do niewłaściwego organu, jednak nie można skarżącemu przypisać winy w tym zakresie. Organy nie pouczyły skarżącego o możliwości i trybie zaskarżenia pisemnej propozycji zatrudnienia, w związku z tym należy stwierdzić, że nastąpiło bez winy skarżącego. Tym bardziej, że organy nie kwestionują, że nie pouczyły skarżącego o możliwości i trybie zaskarżenia pisemnej propozycji zatrudnienia.

Nie ulega również wątpliwości, że warunki formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego są różne w zależności od tego, co jest przedmiotem skargi. W sytuacji, gdy istnieją rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych co do charakteru prawnego propozycji złożonej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s. – decyzja administracyjna, akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sprawa z zakresu podległości służbowej, o której mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a - trudno byłoby obarczać skarżącego skutkami nie zachowania warunków formalnych wniesienia skargi. Po otrzymaniu propozycji skarżący od początku podejmował działania skierowane zarówno do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak i do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, których celem było "zwalczanie" tej propozycji i pozostanie w służbie.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakkolwiek zostało skierowane do organu niewłaściwego, jednak nie można skarżącemu przypisać winy w tym zakresie. Organy nie pouczyły skarżącego o możliwości i trybie skarżenia pisemnej propozycji zatrudnienia, treść pism składanych przez skarżącego jednoznacznie wskazywały na jego intencje – nie zgadzał się z propozycją zatrudnienia i chciał pozostać w służbie wzywając organ do przedłożenia mu propozycji służby. W związku z tym należy stwierdzić, że uchybienie terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a nastąpiło bez winy skarżącego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, redakcja art. 52 § 3 P.p.s.a. "...Sąd , po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę " jednoznacznie wskazuje , że sąd uznając , że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego nie wydaje żadnego orzeczenia (postanowienia) o przywróceniu terminu, lecz od razu przystępuje do rozpoznania skargi ("sąd rozpoznaje" , a nie może rozpoznać). Podkreślić należy, że regulacja wynikająca z art. 52 § 3 P.p.s.a ma w tym zakresie charakter szczególny w stosunku do art. 89 P.p.s.a , który dotyczy ogólnych zasad przywracania terminów sądowych określonych w rozdziale 6 Działu III ww. ustawy .

Odnosząc się do ostatniej kwestii, czy propozycja pracy zawarta w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r., jest zgodna z prawem Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy).

Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby, wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex legę funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Jednak takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. W ustawie - P.w.k.a.s. wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej.

Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Regułą jest, że przepisy wprowadzające powinny niejako "przygotować" wejście w życie ustawy regulującej funkcjonowanie danego pionu administracji.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Analiza przepisów ustawy P.w.k.a.s wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z kolei art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 P.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której proponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to szczególny rodzaj propozycji stanowiący władcze rozstrzygniecie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza pozwala na stwierdzenie o nadaniu takiej propozycji charakteru decyzji administracyjnej.

Zauważyć należy, że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s.

Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy, a nie służby.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazał na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i przebieg jego dotychczasowej służby od 1992 r., opis stanowisk (niejednokrotnie kierowniczych), na których kolejno pracował skarżący, podkreślając, że skarżący często prowadził postępowania o wysokim stopniu trudności i złożoności. Jednocześnie organ w żaden sposób nie dokonał oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje lub dotychczasowy staż i ocena dotychczasowej służby nie uzasadniają zaproponowania mu dalszej służby.

Jedyne co w tym zakresie wskazano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że skarżący miał wykonywać powierzone mu obowiązki w Dziale [...] Urzędu Skarbowego w N w Izbie Administracji Skarbowej w K. Ponadto organ podkreślił, że skarżący jako funkcjonariusz od 2015 r. wykonywał obowiązki służbowe w Centrum [...], realizując zadania w Wydziale [...] w Zakresie Rozliczeń kiedy to dobrowolnie przyjął zaproponowane mu warunki służby.

Podkreślić jednak należy, że podniesiona przez organy okoliczność, że skarżący przyjął propozycje służby w 2015 r., w Centrum [...] nie ma zdaniem Sądu istotnego znaczenia dla sprawy, ponieważ nadal skarżący pozostawał funkcjonariuszem. Natomiast nie ulega wątpliwości, że obecnie przedstawiając skarżącemu propozycje pracy, a nie propozycję służby organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadanego przez skarżącego tak długiego stażu i doświadczenia nie zostały mu zaproponowane warunki służby, a jedynie organ mu warunki pracy. Takie działanie organu z całą pewnością nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu.

Stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 5 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie przed zaproponowaniem dalszej służby skarżącemu, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy właściwe je uzasadniając. Tym samym kolejność składania propozycji winna być następująca: najpierw propozycja służby, a gdyby nie było to możliwe lub szczególnie utrudnione -to propozycja pracy.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art.134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy.