Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2079/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. B., H. B., S. M., M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 14 lipca 2017 r. E. B., H. B., S. M. i M. M. (dalej: "skarżący") zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Powyższą decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w K. (dalej: "inwestor") pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. przy ul. [...] i ul. [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa miejscowego, tj. ustaleń obowiązującego na działkach inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez lokalizację inwestycji na działce o nr ewid. [...], która nie jest przeznaczona pod cmentarz, ponieważ leży w strefie 5U - zabudowy usług kultu religijnego.

Powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać

cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, skarżący podnieśli, że

teren cmentarza musi być ogrodzony, a ogrodzenie musi spełniać wymogi określone w tych przepisach. Objęcie kwestionowaną decyzją działki, która nie jest przeznaczona pod cmentarz i na której cmentarz nie może się znajdować, prowadzi do naruszenia ww. przepisów dotyczących ogrodzenia cmentarzy.

Mając na względzie treść art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), według skarżących organ wadliwie określił obszar oddziaływania obiektu, gdyż z definicji obszaru oddziaływania obiektu wynika, że nie może być to sam teren realizacji inwestycji i ma obejmować teren w otoczeniu obiektu budowlanego.

Skarżący zaakcentowali, iż granice terenu w otoczeniu cmentarza, na którym występują ograniczenia w zagospodarowaniu, określają przepisy odrębne, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W tym kontekście powołali się na § 2 i § 3 ust. 2 ww. aktu wprowadzające zakaz lokalizacji cmentarza w odległości mniejszej niż 500 m od ujęć wodnych, a także wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego w skali 1:500 i naniesienia na nim wszelkich zabudowań i studni lub innych ujęć wodnych, znajdujących się w odległości 150 m od terenu przeznaczonego pod cmentarz.

Z kolei wskazując na § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, przewidujący 50 m jako minimalną odległość obszaru oddziaływania cmentarza (licząc od jego granic), skarżący zarzucili Staroście [...] niewyjaśnienie tej okoliczności.

W dalszej kolejności podnieśli, iż na skutek rozbudowy cmentarza na działce

o nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z działkami stanowiącymi własność S. M. i M. M. o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], ogrodzenie cmentarza stało się też ogrodzeniem ich nieruchomości, a zatem ww. skarżący nie mogą od tej strony ogrodzić swoich nieruchomości w taki sposób, jak przed rozbudową cmentarza.

Skarżący nadmienili, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie dotyczące m.in. nakazu rozbiórki ogrodzenia cmentarza (tego samego ogrodzenia, którego dotyczy kwestionowana decyzja), zatem w ich ocenie należy zawiesić postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Na zakończenie skarżący stwierdzili, że nie jest wykluczone występowanie innych wad w kwestionowanej decyzji Starosty [...].

W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") odmówił S. M. i M. M. przymiotu strony, umarzając postępowanie z ich wniosku decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Natomiast po rozpatrzeniu wniosku E. B. i H. B., decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], organ I instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w części dotyczącej budowy fragmentów kwater grzebalnych, oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki nr: [...], [...] i [...], zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...] w K., a w pozostałej części nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że kontrolowana w nadzwyczajnym trybie decyzja Starosty [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę fragmentów kwater grzebalnych, oznaczonych numerami [...], [...] i [...], zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], na terenie przeznaczonym pod usługi kultu religijnego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których została wydana i rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności badanej decyzji jedynie w części dotyczącej lokalizacji fragmentów kwater grzebalnych, oznaczonych numerami [...], [...] i [...], przekraczających linię rozgraniczającą teren 1ZC, wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części decyzji Starosty [...], Wojewoda nie stwierdził naruszenia przepisów prawa ani w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani w oparciu o pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania E. B. i H. B. – obejmującego tę część decyzji Wojewody, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB’, "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z [...] lipca 2018 r. znak [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

• uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w zakresie zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę:

- kaplicy cmentarnej (pkt 1 na projekcie zagospodarowania terenu),

- kolumbarium (pkt 44 na projekcie zagospodarowania terenu);

• stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] we wskazanym wyżej zakresie;

• w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Inwestor w trybie art. 127a k.p.a. zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r.

Na etapie postępowania odwoławczego GINB uznał za strony S. M. i M. M..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji na wstępie zaznaczył, iż decyzja Wojewody z [...] listopada 2017 r. została zaskarżona jedynie w części, dlatego przedmiotem kontroli w toku postępowania odwoławczego jest wyłącznie część decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kwater (z wyłączeniem kwater [...], [...] i [...]), kaplicy cmentarnej, kolumbarium, drogi dojazdowej z zatoczką parkingową, utwardzeniem terenu oraz zielenią, na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. ] w K..

Odnosząc się do zarzutów odwołania, koncentrujących się na fakcie zrealizowania ogrodzenia wzdłuż cmentarza bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz jego zatwierdzenia w kontrolowanej decyzji, organ odwoławczy uznał je za bezskuteczne. Podkreślił, że projekt budowlany nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących powyższego ogrodzenia. W części opisowej projektu (projekt budowlany - str. 3) określono je jako "wykonane w nowych granicach w 2006-2008 r. po uzyskaniu wymaganej zgody w myśl przepisów Prawa budowlanego", a więc już istniejące w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę. Tym samym, wbrew zarzutom skarżących, podważana przez nich decyzja nie stanowi "legalizacji samowolnego przeniesienia ogrodzenia, a tym samym rozbudowy cmentarza", gdyż nie obejmuje ona swym zakresem przedmiotowego ogrodzenia. Kwestia legalności zrealizowania powyższego ogrodzenia stanowi przedmiot postępowania organów nadzoru budowlanego.

GINB zwrócił uwagę, że same kwatery grzebalne per se nie są obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., stanowią bowiem wyłącznie fragment przestrzeni cmentarza, przeznaczony do grzebania zmarłych. Nie stanowią ich również pojedyncze groby. Natomiast jako obiekt budowlany i budowlę należy traktować wyłącznie cały cmentarz, co wynika z art. 3 pkt 3 p.b. Zatem zarówno kwatery grzebalne, jak i same groby, nie stanowią obiektu, który mógłby podlegać reglamentacji prawno-budowlanej czy też zatwierdzeniu w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadzorowi administracyjnemu oraz kognicji organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega zagospodarowanie terenu cmentarza w jego określonych granicach w taki sposób, aby obiekt ten mógł spełniać przeznaczoną mu rolę. Oznacza to, iż w sprawie pozwolenia na budowę zatwierdzeniu podlegają nie same kwatery grzebalne czy też groby, lecz sposób zagospodarowania terenu cmentarza (alejki między kwaterami, wszelkie utwardzenia terenu, parkingi, obiekty budowlane związane z funkcją cmentarza) oraz jego granice wyznaczone ogrodzeniem. W konsekwencji zrealizowanie części kwater grzebalnych i grobów na ich miejscu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie może stanowić o wydaniu tego pozwolenia z naruszeniem art. 32 ust. 4a p.b. W niniejszej decyzji zatwierdzone zostało wyłącznie pozostałe zagospodarowanie terenu - utwardzenie terenu oznaczone kolorem żółtym, zieleń oznaczona kolorem zielonym - oraz wszelkie obiekty budowlane, w tym budynki i budowle. Tak więc nie podlegały zatwierdzeniu w omawianej decyzji ani kwatery, ani sytuowane na nich groby, ani też – jak podano wyżej - ogrodzenia cmentarza (które w projekcie budowlanym określono jako już istniejące).

Analizując decyzję Starosty [...] (w zakresie objętym odwołaniem), organ II instancji dostrzegł braki w dokumentacji projektowej, podnosząc, iż brak jest części architektoniczno-budowlanej (tak opisowej, jak i rysunkowej), które obrazowałyby kaplicę cmentarną i kolumbarium. W stosunku do kaplicy cmentarnej wskazano jedynie, że jej budowa będzie wykonywana "wg projektu typowego PAX II przystosowanego do warunków terenowych", przy czym brak jest zarówno projektu typowego, jak i jego adaptacji. W odniesieniu zaś do kolumbarium, które również jest obiektem budowlanym i wymaga sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego, nie ma jakiejkolwiek wzmianki w projekcie poza określeniem jego powierzchni. W związku z powyższym GINB stwierdził niewątpliwe naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z § 7, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Organ odwoławczy ocenił stwierdzone naruszenie jako rażące, tj. naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest ono bowiem oczywiste i bezsprzeczne, zaś jego skutki są poważne. Dopuszczenie przez organ stopnia podstawowego do realizacji budynku w postaci kaplicy bez projektu architektoniczno-budowlanego stanowi zaprzeczenie podstawowej roli, jaką stawia ustawodawca organom administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym, w szczególności stania na straży wartości określonych w art. 5 p.b. Uniemożliwia ono kontrolę zgodności projektowanego obiektu z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym warunkami ochrony przeciwpożarowej. Ponadto wyłącza rękojmię prawidłowego zaprojektowania i zrealizowania konstrukcyjnego obiektu, wynikającej z faktu, iż elementy te zostały wykonane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, co może poddawać w wątpliwość dbałość organu o bezpieczeństwo samego obiektu oraz jego użytkowników.

Poza ww. brakami w dokumentacji projektowej (zakwalifikowanymi jako rażące naruszenie prawa) GINB nie stwierdził innych ciężkich wad badanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W kwestii zarzucanego przez skarżących braku uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Ochrony Zabytków robót budowlanych objętych kontrolowanym pozwoleniem na budowę, GINB wskazał, iż zarzut ten mógłby stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Natomiast zarzut odwołania, dotyczący błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania kwestionowanego obiektu, organ odwoławczy ocenił jako niemający wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wyznaczenie takiego obszaru ma bowiem na celu wyłącznie ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a w toku postępowania odwoławczego GINB uznał za strony również S. M. i M. M.. Zatem krąg stron niniejszego postępowania został wyznaczony prawidłowo.

W skardze na powyższą decyzję GINB skarżący zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 32 ust. 4a i art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 p.b. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż wykonywanie kwater grzebalnych i grobów nie stanowi rozbudowy cmentarza oraz, że wykonanie takich robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (rozbudowę cmentarza) nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego pozwolenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa;

2) przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez częściowo błędne ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie ustalenia rodzaju i zakresu robót budowlanych prowadzonych na działkach [...], [...], [...], [...], [...] przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodów z akt postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy cmentarza oraz z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 28 sierpnia 2017 r. do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności pozwolenia na rozbudowę cmentarza,

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne sformułowanie uzasadnienia decyzji, gdzie na str. 2 organ wskazuje, iż przedmiotem pozwolenia na budowę była budowa kwater grzebalnych – miejsc pochówków, a na str. 3 organ wyklucza możliwości uznania budowy kwater grzebalnych za rozbudowę cmentarza.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 3 oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 18 kwietnia 2019 r. skarżący podnieśli, że wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...]. Z kolei wcześniejszym wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność poprzednio obowiązującego planu z [...] marca 2001 r. nr [...], a skarga kasacyjna Rady Miejskiej w [...] od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/18.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 25 kwietnia 2019 r., pełnomocnik skarżących wyjaśnił, iż zamiarem jego mocodawców jest zaskarżenie decyzji GINB w tej części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza. Złożył do akt zdjęcia obrazujące stan cmentarza w marcu 2017 r., a także wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego oddzielenie co do małżonków B. oraz co do małżonków M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja GINB z [...] lipca 2018 r. została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Zadaniem organów obu instancji było zweryfikowanie w ww. trybie, zakwestionowanej przez skarżących, decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w K.. Przy czym, z uwagi na treść wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], zasadnicze znaczenie w tej mierze należało przypisać przesłance rażącego naruszenia prawa (zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do weryfikacji decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. należało posłużyć się stanem faktycznym i prawnym z daty jej wydania, a szczególnej analizie poddać zakres inwestycji. Otóż przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie cmentarza parafialnego w K. – obręb [...]. W ramach przebudowy zaplanowano roboty polegające m. in. na budowie:

• kaplicy cmentarnej według projektu typowego PAX II oraz infrastruktury technicznej - drogi dojścia oraz zieleni,

• kolumbarium,

• drogi dojazdowej z zatoczką parkingową,

• utwardzeniu placu przed i wokół kaplicy,

• zieleni - trawników i innych nasadzeń,

• kwater - miejsc pochówków (groby ziemne, groby murowane oraz groby murowane wielournowe).

Obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...] (dalej też: "miejscowy plan"). Obszar inwestycyjny oznaczony jest na miejscowym planie symbolem 1ZC (tereny cmentarza, z dopuszczeniem zabudowy bezpośrednio związanej z obsługą cmentarza, dojścia, dojazdów, zieleni urządzonej, elementów małej architektury i infrastruktury technicznej), z wyjątkiem działki nr ewid. [...], która znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 5U (tereny usług religijnych z dopuszczeniem miejsc do parkowania, zieleni i infrastruktury technicznej).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (według stanu na dzień wydania analizowanej decyzji Starosty [...]) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., powyższe oświadczenie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. na cele budowlane, zatem nie uchybił rażąco wymaganiom ww. przepisów.

Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył również m.in. pozytywne uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wraz z decyzją tego organu z [...] maja 2017r. oraz opinię geotechniczną.

Stosownie do treści art. art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wobec braków w dokumentacji projektowej polegających na nieprzedłożeniu projektów architektoniczno-budowlanych kaplicy cmentarnej i kolumbarium, GINB prawidłowo ocenił te uchybienia jako rażące naruszenie prawa, a to art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z § 7, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podkreślić jednak należy, iż w zakresie stwierdzającym nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. w części dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie kaplicy cmentarnej oraz kolumbarium, decyzja organu II instancji nie jest objęta skargą.

Według art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również bada zgodność projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zdaniem Sądu, GINB prawidłowo wywiódł, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu. Przepis § 12 pkt 1 miejscowego planu przewidywał uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie prac archeologicznych poprzedzających realizację prac ziemnych. Jednakże prace te stanowią etap realizacji inwestycji, który następuje już po wydaniu pozwolenia na budowę. Natomiast w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organy oceniają wyłącznie projekt budowlany i inwestycję w jej zaprojektowanym kształcie. Trafnie też organ II instancji wskazał skarżącym, iż w sprawach związanych z faktyczną realizacją robót właściwymi są organy nadzoru budowlanego.

Rozwiązania projektowe badanej inwestycji, w zakresie jakim nie dotyczą budowy kaplicy oraz kolumbarium, nie naruszają rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). W szczególności nie doszło do rażącego naruszenia § 19 (sytuowanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych) oraz § 23 (sytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych) ww. rozporządzenia. Decyzja Starosty [...] w kontrolowanym zakresie nie narusza również rażąco wymagań określonych w ustawie z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 912 ze zm.), jak też rozporządzenia z 7 marca 2008 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284).

Dla rozpoznania niniejszej sprawy – weryfikującej decyzję Starosty [...] w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania - nie ma znaczenia okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...], a (prawomocnym już) wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2001 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania analizowanej decyzji Starosty [...] obie uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczące planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego.

Należy zgodzić się z organami obu instancji, że budowa ogrodzenia nie była objęta kwestionowaną decyzją Starosty [...]. Z opisu do projektu budowlanego wynika, iż ogrodzenie wykonano w nowych granicach w latach 2006 -2008 po uzyskaniu wymaganej zgody. Istnienie ogrodzenia terenu cmentarza, obejmującego rozbudowywaną część, potwierdza także mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b., w stosunku do obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenia na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), prowadzenie badań archeologicznych wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, które jest wydawane na wniosek podmiotu (osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej) posiadającego tytuł prawny do korzystania z zabytku.

Według § 18 ust. 2b miejscowego planu, z uwagi na położenie terenu, oznaczonego symbolem 5U w granicy obszaru stanowiska archeologicznego, wszelkie zamierzenia inwestycyjne powinny być zgodne z ustaleniami zawartymi w § 12. Z kolei stosownie do § 12 ust. 1 miejscowego planu, w obszarze stanowiska archeologicznego, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, należy dostosować wszelkie działania inwestycyjne do wymagań określonych w przepisach odrębnych, dotyczących zabytków i opieki nad zabytkami.

Mając na uwadze z jednej strony, że – jak wynika z (obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji Starosty [...]) planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. - zarówno istniejący cmentarz, jak i działki przeznaczone pod jego rozbudowę (objęte decyzją Starosty [...]) położone są na obszarze stanowiska archeologicznego, a z drugiej strony fakt, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest stosownego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatorem Zabytków, należy stwierdzić, że brak właściwego pozwolenia organu konserwatorskiego stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (wedle tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). Powyższy brak nie jest zatem przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd w składzie tu orzekającym jako bezpodstawne ocenia zarzuty skargi i podziela stanowisko GINB, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. w części, w której nie stwierdzono jej nieważności, nie narusza rażąco przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania, jak też nie jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą przesądzającą o jej nieważności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymaganiom, jakie ustawodawca stawia organom administracji publicznej w art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób wnikliwy przeanalizował stan sprawy, a odzwierciedleniem tej analizy jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodna z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.