Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 653/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 2012 poz 461
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 24
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] [...] Sztabu Wojskowego w [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], na podstawie przepisów art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 461 z późn. zm.), przepisów art. 106 § 5, art. 124 § 1 i 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 21 stycznia 2014 r. w sprawie uzgodnienia w trybie przepisów art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarty i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych:[...], postanowił uznać za nieuzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesłany pismem nr [...] r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja znajduje się 24 km od planowanej budowy bazy systemu obrony przed rakietami balistycznymi w [...], natomiast w celu określenia stref ochronnych dla ww. inwestycji niezbędna jest negocjacja porozumień ze Stroną [...]. Mając na uwadze potrzebę obronności i bezpieczeństwa państwa, przedmiotowy projekt Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zaopiniował negatywnie.

W zażaleniu na powyższe Wójt Gminy [...] zarzucił, iż Wojewódzki Sztab Wojskowy w [...], postanawiając nie uzgodnić projektu planu na podstawie jedynie art. V ust. 6 umowy, nie wskazał żadnych zasad, ani ograniczeń dla ww. inwestycji w postaci wyznaczonych stref ochronnych mających odzwierciedlenie w jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym oraz w odniesieniu do obowiązujących przepisów, w tym na podstawie porozumienia wykonawczego, o którym mowa w art. V ust. 7 umowy.

Ponadto zdaniem skarżącej gminy nie wykazano, że planowana inwestycja realizowana na podstawie ustaleń ww. projektu planu oddalona 24 km od planowanej budowy bazy systemu obrony przed rakietami balistycznymi w [...], pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi na dzień uzgadniania projektu planu przepisami prawnymi.

Organ I instancji pomija w zupełności fakt, że powołany przez niego art. V ust. 6 umowy nie jest przepisem samodzielnie wyznaczającym zakres ograniczeń w korzystaniu z terenów otaczających bazę. Przepis ten czytany w związku z art. V ust. 7 nie nadaje się do bezpośredniego stosowania, a stanowi jedynie dyrektywę do podjęcia przez właściwe władze RP i USA działań zmierzających do uzgodnienia zasad korzystania z terenów otaczających bazę. Szczegółowe ograniczania dotyczące korzystania z tych terenów mogą natomiast wynikać wyłącznie z porozumienia wykonawczego, o którym mowa w art. V ust. 7 umowy. Skoro zaś organ I instancji ograniczeń takich nie wskazał, brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu planu.

Szef [...] Sił Zbrojnych po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem nr [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem [...] dotyczącej rozmieszczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej antybalistycznych obronnych rakiet przechwytujących, sporządzonej w Warszawie dnia 20 sierpnia 2008 r. wraz z Protokołem zmieniającym Umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem [...] sporządzonym w [...] dnia 3 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 219, poz. 1298) zwana dalej "Umową" oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą".

Wskazano, że stosownie do treści art. 9 ust 2. i 4 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Mając powyższe na względzie, Szef [...] Sił Zbrojnych zwrócił uwagę, iż zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 października 2009 r., w pkt. 12.7 dotyczącym infrastruktury systemów bezpieczeństwa i obronności, podnoszenie zdolności obronnej państwa i bezpieczeństwa publicznego poprzez kształtowanie struktur przestrzennych zapewniających maksymalne bezpieczeństwo, utrzymanie zdolności obronnej, ochronę ludności oraz niezawodność i ciągłość funkcjonowania państwa w warunkach wojennych, a także podnoszących odporność na skutek awarii i klęsk żywiołowych, jest jednym ze strategicznych celów polityki przestrzennej krajowej i regionalnej. W pkt 4 jako jeden z kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano realizację zadań wynikających z Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej, a Rządem [...] dotyczącą rozmieszczenia na terytorium RP antybalistycznych obronnych rakiet przechwytujących, sporządzoną w Warszawie dnia 20 sierpnia 2008 r., planuje się ustanowienie na obszarze, obejmującym między innymi dawne lotnisko wojskowe w miejscowości[...], terenu zamkniętego na potrzeby jednostki wojskowej Sił Zbrojnych RP. Umowa z dnia 20 sierpnia 2008 r. przewiduje, iż wokół bazy zostanie ustanowiona strefa ochronna, obejmująca obszar, który zostanie ustalony w odpowiednim trybie. W strefie ochronnej mogą zostać, w szczególności, wprowadzone ograniczenia w zakresie wysokości zabudowy, emisji elektromagnetycznych, prowadzenia prac powodujących podziemne wibracje oraz ruchu lotniczego.

Zdaniem organu II instancji projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych: [...] powinien uwzględniać ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego zakresie dotyczącym infrastruktury systemów bezpieczeństwa i obronności, w którym jako kierunek zagospodarowania przestrzennego wskazano realizację zadań wynikających z ww. Umowy, przy czym nie można podzielić stanowiska strony co do twierdzenia, że organ I instancji, odmawiając uzgodnienia planu, nie wykazał, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi na dzień uzgadniania projektu planu przepisami prawnymi oraz, że art. V ust. 6 Umowy nie jest przepisem samodzielnie wyznaczającym zakres ograniczeń w korzystaniu z terenów otaczających Bazę, gdyż obowiązujące w tym przedmiocie przepisy ww. umowy stanowią, że wykorzystanie terenów otaczających Bazę jest zgodne z wymogami jej funkcjonowania, o czym zapewnia w pkt 6 art. V Umowy - Strona Polska.

Rzeczpospolita Polska w ocenie organu odwoławczego jest zobowiązana do zapewnienia odpowiedniego wykorzystania terenów otaczających Bazę, która w myśl art. III pkt 3 Umowy będzie miała status terenu zamkniętego. Wskazano też na możliwość wystąpienia ograniczeń w użytkowaniu terenów związanych z funkcjonowaniem przyszłej Bazy, w myśl art. 4 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w strefach ochronnych terenów zamkniętych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Dopóki strony Umowy w porozumieniu wykonawczym nie określą szczegółowo rozmiarów i ograniczeń w korzystaniu z terenów otaczających Bazę, zdaniem organu nie można stwierdzić, że planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapewnieniem Strony Polskiej o wykorzystaniu terenów otaczających Bazę zgodnie z wymogami jej funkcjonowania.

Ponadto zwrócono uwagę, iż Szef WSzW w [...], stosownie do treści art. 25 ust. 2 ww. ustawy wskazał warunki, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy, tj. zakończenie negocjacji rządowych ze Stroną [...] w wyniku których zostanie podpisane porozumienie wykonawcze, określające szczegółowo rozmiary i ograniczenia w korzystaniu z terenów otaczających Bazę w myśl art. V ust. 6 i 7 Umowy.

W skardze do sądu Wójt Gminy [...] wnosząc o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, zarzucił następujące rodzaje uchybień prawa:

1. naruszenie art. 9 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "upup") poprzez bezpodstawne ustalenie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych: [...] nie uwzględniał postanowień przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 października 2009 r. w zakresie realizacji zadań wynikających Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem [...] dotyczącej rozmieszczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej antybalistycznych obronnych rakiet przechwytujących sporządzonej w [...] dnia 20 sierpnia 2008 r. wraz z Protokołem zmieniającym w/w Umowę sporządzonym w [...] dnia 3 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 219, poz. 1298),

2. art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. V ust. 6 i 7 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...] dotyczącej rozmieszczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej antybalistycznych obronnych rakiet przechwytujących sporządzonej w [...] dnia 20 sierpnia 2008 r. wraz z Protokołem zmieniającym w/w Umowę sporządzonym w [...] dnia 3 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 219, poz. 1298) oraz pkt 12.7 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (PZPWP), stanowiącego załącznik do uchwały nr 1004/XXXIX/09 Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 października 2009 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr 172, poz. 3361), poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] w przedmiocie nieuzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych: [...] w sytuacji, gdy odmowa uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna znajdować oparcie w przepisach prawa, a w obowiązującym porządku prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających odmowę uzgodnienia tego planu.

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na podjęciu rozstrzygnięcia na podstawie nierozpatrzonego w całości materiału dowodowego i dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, tj. nie uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy postanowienia z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] numer [...] oraz pisma z dnia [...] r. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...];

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca gmina podniosła, iż w dniu 4 lutego 2014 r. Zarząd Województwa [...] wydał postanowienie, znak sprawy[...] w którym uzgodniono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie niezbędnym do realizacji zespołu elektrowni wiatrowych w obrębach ewidencyjnych: [...] w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa w postaci inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, ustalonych w dokumentach przyjętych przez Sejmik Województwa [...] umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego.

Z powyższego dowodu zdaniem skarżącej wynika, że Wójt Gminy [...] wykonując procedurę prawną uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnił przedmiotowy plan z Zarządem Województwa [...], który stwierdził jego zgodność z PZPWP, jednak przy rozpatrywaniu zażalenia, organ drugiej instancji nie uwzględnił tej istotnej okoliczności i bezpodstawnie przyjął, że mpzp nie był zgodny z postanowieniami PZPWP, zaś w ocenie skarżącej nie było bardziej kompetentnego w tym zakresie organu, aniżeli Zarząd Województwa[...].

W tym stanie rzeczy w ocenie skarżącej organ II Instancji naruszył treść art. 9 ust. 2 i 4 upzp przyjmując, że projekt mpzp nie uwzględniał postanowień przewidzianych w PZPWP i w świetle przedstawionych okoliczności ten zarzut winien zostać uwzględniony.

Ponadto wskazano, iż odmowa uzgodnienia projektu mpzp nie mieści się w sferze uznania administracyjnego, ale musi znajdować wyraźną podstawę prawną; w braku takiej podstawy, właściwy organ powinien dokonać uzgodnienia projektu mpzp, lecz w przedmiotowej sprawie organy obu instancji odmówiły uzgodnienia projektu mpzp sporządzonego przez Wójta Gminy [...] bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, przy czym w polskim porządku prawnym brak jest jakiegokolwiek przepisu uzasadniającego taką odmowę. Odmawiając uzgodnienia spornego projektu, organy obu instancji powołały się na postanowienia Umowy oraz, w przypadku organu II instancji, Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], niemniej żaden z tych aktów w ocenie skarżącej nie zawiera przepisu wprowadzającego jakiekolwiek ograniczenia w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...], związane z planowaną budową bazy systemu ochrony przeciwrakietowej.

Zdaniem strony skarżącej podstawą do odmowy uzgodnienia spornego projektu mpzp nie może być treść PZPWP, ponieważ wbrew twierdzeniom SIWSZ, PZPWP nie zawiera postanowień ograniczających swobodę zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i o ile faktem jest, że w punkcie 12.7 planu wojewódzkiego jako jeden z kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienia się realizację zadań wynikających z Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej, a Rządem [...] dotyczącej rozmieszczenia na terytorium RP antybalistycznych obronnych rakiet przechwytujących, to tym niemniej, ani w PZPWP, ani w Umowie nie określono przepisów wykonawczych, które miałyby określać, na czym realizacja zadań wynikających z Umowy miałaby polegać, a w szczególności rozmiarów i ograniczeń w zakresie korzystania z terenów otaczających bazę, o której mowa w Umowie. Z ogólnego pkt 12.7 ppkt 4 PZPWP nie wynikają wprost jakiekolwiek ograniczenia, np. w zakresie zabudowy terenów wokół bazy. Takich ograniczeń nie wskazano również w treści samej Umowy, ponieważ miały one zostać ustalone dopiero w przepisach wykonawczych, o których mowa w art. V ust. 7 Umowy. Takich przepisów nigdy jednak nie wydano, a podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. V ust. 7 Umowy, miały one zostać wydane w ciągu 90 dni od dnia podpisania Umowy, która zaś datowana jest na dzień 20 sierpnia 2008 r. Ponadto, zapis pkt 12.7 ppkt 4 PZPWP w sposób wyraźny odwołuje się jedynie do terenu samego lotniska wojskowego położonego w miejscowości[...]. Żaden z zapisów planu wojewódzkiego nie pozwala na arbitralne przyjęcie, że w przyszłej strefie ochronnej mieścić się będzie gmina[...].

Niezrozumiałym dla skarżącej jest zatem powoływanie się przez Szefa [...] Sił Zbrojnych na pkt 12.7 pkt 4 PZPWP jako na jeden z argumentów, uzasadniających utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, gdyż organy obu instancji odmawiają uzgodnienia projektu mpzp wyłącznie na podstawie niczym nie uzasadnionej antycypacji treści przyszłego aktu prawnego. Mając na uwadze poczynioną wyżej uwagę, że odmowa uzgodnienia projektu mpzp powinna znajdować uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa, takie działanie organów obu instancji stanowi w ocenie skarżącej gminy nie tylko naruszenie art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa.

Abstrahując od powyżej poczynionych rozważań, strona skarżąca stwierdziła, że organ I i II Instancji dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, pominął w ogóle bardzo istotne dowody w sprawie, a mianowicie dokumenty, które pochodzą od organu I instancji - Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w[...], które to dowody powinny być znane tym instytucjom z urzędu. Wskazano przy tym, iż Wojewódzki Sztab Wojskowy postanowieniem z dnia [...] uznał za uzgodniony przedstawiony przez Gminę [...] projekt zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] numer [...]z dnia [...]r., w którym organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy projekt nie koliduje z potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa, przy czym już w tej dacie obowiązywały postanowienia Umowy. Z kolei pismem z dnia [...] Wojewódzki Sztab Wojskowy w [...] w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy [...] zawiadamiające o przystąpieniu do sporządzania zmiany projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kobylnica, nie zgłosił żadnych wniosków i uwag do projektu.

Z powyższych okoliczności zdaniem skarżącej wynika, że organ I instancji wcześniej wyraził pozytywną opinię co do uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], najpierw w 2009 r. i później w 2013 r., zatem tym bardziej dziwi fakt, że aktualnie stanowisko organu I instancji, a potem organu II instancji było odmienne, zważywszy, że dokumenty, na które w niniejszym piśmie powołuje się strona skarżąca instytucjom wojskowym winny być znane z urzędu, skoro pochodzą od organu I instancji, zaś przy rozpatrywaniu najpierw wniosku Wójta Gminy [...], a później jego zażalenia, powinny być uwzględnione przez organy wojskowe przy wydawaniu postanowień.

Na marginesie dodano również, że sporny projekt mpzp sporządzony przez Wójta Gminy [...] miał na celu umożliwienie lokalizacji na terenie objętym tym projektem farm wiatrowych. W tym kontekście zdziwienie skarżącej budzi odmowa uzgodnienia tego projektu przez organy wojskowe, które w swojej argumentacji zupełnie pomijają fakt, że zarówno na terenie gminy jak i na terenie samej gminy[...], w której zlokalizowana ma być baza antyrakietowa, istnieje już szereg tego typu farm, i to w znacznie mniejszej odległości od bazy, aniżeli 24 km. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznych uchwalonych przez Gminę [...], a także Gminę [...] miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z których część przyjęta została przed podpisaniem Umowy w 2008 r. i jej ratyfikacją w 2011 r.

Abstrahując od powyższego podkreślono, że w braku porozumienia wykonawczego do Umowy, arbitralne uznanie, że do dnia zawarcia tego porozumienia niemożliwe jest uzgodnienie projektu mpzp dla terenów oddalonych o 24 km od bazy, jest nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencją w kompetencje gmin i może paraliżować jakiekolwiek działania inwestycyjne na znacznym obszarze. Jedynie na przykładzie niniejszej sprawy wskazać można, że konsekwentne odmawianie uzgodnienia projektu mpzp dla obszaru znajdującego się w promieniu 24 km od bazy antyrakietowej w [...] uniemożliwia jakiekolwiek planowanie przestrzenne na obszarze o powierzchni 1808,64 km² (powierzchnia obszaru o promieniu 24 km).

Strona skarżąca złożyła wraz ze skargą wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, podnosząc, iż złożone wnioski spełniają kryteria ustawowe dopuszczenia do ich przeprowadzenia, gdyż umożliwią one właściwą interpretację przepisów prawa, które naruszyły organy I i II instancji, przy czym nie spowodują one również nadmiernego przedłużenia postępowania - przeciwnie; ułatwią oceną legalności zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Organ administracji podniósł, iż Rzeczpospolita Polska jako podmiot prawa międzynarodowego jest sygnatariuszem wielu umów międzynarodowych, a tego rodzaju akty prawne rodzą określone zobowiązania nie tylko w sferze stosunków zewnętrznych, ale także wywołują skutki prawne obowiązujące w stosunkach wewnętrznych. (...) Z treści art. 9 Konstytucji wynika, że wszystkie akty prawa krajowego winny być zgodne z całym prawem międzynarodowym wiążącym Polskę, rozumianym szeroko, a nie tylko jako umowy międzynarodowe, Z kolei art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji stanowi, że: ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Wskazano, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, przy czym zasada "pacta sunt servanda" wynika również z art. 46 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r., do której Rzeczpospolita Polska przystąpiła w dniu 27 kwietnia 1990 r.

Organ nie podzielił stanowiska strony co do twierdzenia, że organy odmawiając uzgodnienia planu, nie wykazały, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi na dzień uzgadniania projektu planu przepisami prawnymi oraz, że art. V ust. 6 Umowy nie jest przepisem samodzielnie wyznaczającym zakres ograniczeń w korzystaniu z terenów otaczających Bazę, gdyż obowiązujące w tym przedmiocie przepisy ww. Umowy stanowią, że wykorzystanie terenów otaczających Bazę jest zgodne z wymogami jej funkcjonowania, o czym zapewnia w pkt 6 art. V Umowy Strona Polska, dlatego Rzeczpospolita Polska jest zobowiązana do zapewnienia odpowiedniego wykorzystania terenów otaczających Bazę, która w myśl art. III pkt 3 Umowy będzie miała status terenu zamkniętego. Należy przy tym wskazać na możliwość wystąpienia ograniczeń w użytkowaniu terenów związanych z funkcjonowaniem przyszłej Bazy, w myśl art. 4 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w strefach ochronnych terenów zamkniętych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Nie można również zdaniem organu zgodzić się z zarzutem Wójta, że przy rozpatrywaniu zażalenia skarżącego organ II instancji nie uwzględnił tak istotnej okoliczności jak uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Zarządem Województwa [...], który stwierdził jego zgodność z pzpwp.

Strona przeciwna podkreśliła, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych [...], jak wynika ze skargi, został przez Zarząd Województwa [...] uzgodniony w dniu 4 lutego 2014 r. na skutek pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych [...], lecz Szef [...] rozpatrując przedmiotowe zażalenie, które wpłynęło do Inspektoratu w dniu 13 marca 2014 r., nie został o tym fakcie poinformowany, przy czym że Wójt Gminy [...] nie zawiadomił w ogóle organu odwoławczego o przedmiotowym uzgodnieniu, choć jak sam podkreślił fakt ten w swojej ocenie uważa za istotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ramach procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia się stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b triet 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) projekt planu m.in. z organami wojskowymi. Uzgodnienie następuje w trybie art. 106 K.p.a. (art. 24 ust. 1 ustawy). Takie uzgodnienie z jednej strony stanowi dopełnienie obowiązującej regulacji przez eliminowanie zagrożenia kolizji między przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z innymi przepisami a z drugiej organ uzgadniający w ramach swoich uprawnień wkracza w sferę zadań własnych gminy. Stosownie do art. 24 ust. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego (w przypadku organów o których mowa w art. 11 pkt 6), w którym np. organ wojskowy nie określa warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Dlatego też rozstrzygnięcia organu uzgadniającego muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa, a regulacja art. 24 ust. 2 ustawy ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W konsekwencji nie uzgadniając projektu planu miejscowego (studium) uprawniony organ musi równocześnie określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia. W przypadku nie określenia przez organ uzgadniający odpowiednich zmian w projekcie, w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt jest zgodny z prawem lub też nie podania podstawy prawnej, na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może uznać projekt za uzgodniony. Oznacza to, że art. 24 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej przez art. 24 ust. 1 i stwarza możliwość uproszczenia całej procedury. (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego).

Organ postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie organ wojskowy odmawiając uzgodnienia przedstawionego przez Wójta Gminy projektu planu miejscowego nie określił warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, podczas gdy obowiązkiem organu było wskazanie warunków dopuszczalności uzgodnienia. Organy obu instancji wskazały tylko, na brak możliwości uzgodnienia, która wynikała z planu budowy bazy systemu obrony przed rakietami balistycznymi w[...], natomiast w celu określenia stref ochronnych dla ww. inwestycji niezbędna jest negocjacja porozumień ze[...]. Plan obejmuje teren oddalony o 24 km od planowanej budowy bazy, zatem potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa stanowią powód negatywnego uzgodnienia. Organ odwoławczy powołał się na umowę między rządem RP a rządem [...]z [...] r. dotyczącą rozmieszczenia na terytorium RP antybalistycznych rakiet przechwytujących.

Według przepisu art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności, uregulowana w art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie takie oznacza, że organy administracji zobligowane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Stosowanie tych przepisów potwierdza również zasada praworządności zapisana w art. 6 K.p.a.

Na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa stanowi oświadczenie woli dwu lub więcej podmiotów prawa międzynarodowego, wywołujące dla nich skutki prawne (prawa i obowiązki o charakterze międzynarodowym). Umowa międzynarodowa jest więc głównym źródłem prawa międzynarodowego. Normy dotyczące umowy międzynarodowej zostały zawarte w konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (1969). Stronami umowy międzynarodowej są państwa, a także np. organizacje międzynarodowe. Umowy międzynarodowe są podstawowym instrumentem regulującym stosunki międzynarodowe i obejmują coraz więcej dziedzin życia społecznego. Umowa na którą powołuje się organ była ratyfikowana w sierpniu 2011 r. i ogłoszona, stanowi więc część krajowego porządku prawnego w zakresie sytemu obronnego. W konsekwencji jej postanowienia są wiążące nie tylko co do treści, ale też umawiające się strony mają obowiązek zapewnić jej wykonalność.

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP),a (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji RP mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ uzgadniający co do zasady słusznie powołuje się na obowiązek respektowania postanowień umowy międzynarodowej i dbałości o możliwość jej wykonania.

Należy jednak zwrócić uwagę, że teren objęty planem dotyczy obszaru nie samej bazy lecz przestrzeni wokół Bazy, gdzie zostanie utworzona strefa objęta zakazem lotów oraz strefa ograniczonego ruchu lotniczego. Szczegółowe rozmiary strefy zostaną określone w porozumieniu wykonawczym (art. V ust. 5 umowy). Z ust. 6 tego artykułu wynika, że Rzeczpospolita Polska ma obowiązek (co wynika z użytego trybu sformułowania) "zapewnienia", że wykorzystanie terenów otaczających bazę jest zgodne z wymogiem funkcjonowania Bazy. [...] zobowiązały się natomiast przekazać informacje, które pozwolą Rzeczypospolitej Polskiej uregulować zasady korzystania z terenów otaczających Bazę w tym szczegółowe rozmiary i ograniczenia w korzystaniu z takich terenów. Porozumienie wykonawcze miało być zawarte przez strony w ciągu 90 dni od dnia podpisania umowy (art. V ust. 7) i z brzmienia cytowanych warunków umowy wynika, że organ niewątpliwie jest zobowiązany do przestrzegania warunków umowy i zapewnienia jej wykonalności, jednak do chwili obecnej nie doszło do zawarcia porozumienia wykonawczego. Prowadzi to do wniosku, że nie znajduje uzasadnienia ogólnikowe powołanie się na umowę, gdyż w zakresie stref ochronnych, szczegółowych ustaleń umawiające się strony nie określiły. Organ natomiast nie wskazał żadnych innych zasad ani ograniczeń dla rozwiązań przewidzianych projektem dla przyszłego obszaru stref ochronnych w odniesieniu do obowiązujących przepisów, w tym do porozumienia wykonawczego, o którym mowa w art. V ust. 7 umowy. Organ nie wykazał, że planowana inwestycja realizowana na podstawie ustaleń przedłożonego projektu planu oddalona o 24 km od planowanej budowy Bazy systemu obrony przed rakietami balistycznymi w Radzikowie pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującymi na dzień uzgadniania projektu planu przepisami prawnymi. Przywoływany przepis art. V ust. 6 umowy nie jest bowiem przepisem samodzielnie wyznaczającym zakres ograniczeń w korzystaniu z terenów otaczających Bazę i nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń w korzystaniu z terenu wokół przedmiotowej Bazy. Jest on jedynie zobowiązaniem do podjęcia przez rządy państw wymienionych w umowie, działań zmierzających do uzgodnienia zasad korzystania z terenów otaczających Bazę. Szczegółowe ograniczenia dotyczące korzystania z terenów mogą natomiast wynikać z porozumienia wykonawczego, o którym mowa w art. V ust. 7 umowy. Skoro takiego porozumienia nie ma, organ powinien przynajmniej w sposób ogólny określić jakie przesłanki przemawiają za odmową uzgodnienia, mając na względzie typowe wymogi dla terenów ochronnych otaczających wojskowe tereny zamknięte i w miarę możliwości określić wielkość takiego obszaru, o ile bliższych ustaleń umawiające się strony jeszcze nie poczyniły. W konsekwencji organ powinien stwierdzić w jakich warunkach może dojść do ewentualnego uzgodnienia. Organ takich ograniczeń nie wskazał.

Biorąc więc pod uwagę naruszenie przez organ art. 24 ww. ustawy Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającymi wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.