Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 552/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 883/08 w sprawie ze skargi T. i W. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Drawskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz małżonków T. i W. G. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

II OSK 552/09

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 883/08, oddalił skargę T. i W. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 14 maja 2008 r. T. i W. G. wystąpili do Starosty Drawskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na odbudowie domku kempingowego na terenie działek nr [...], [...] w obrębie G., gm. Drawsko Pomorskie.

Starosta Drawski wskazał, że na terenie objętym projektem, do 2004 r. znajdował się stary domek kempingowy o konstrukcji drewnianej na bloczkach betonowych, wybudowany w latach 60-tych. Zdaniem organu I instancji przedłożony do wniosku projekt budowlany przedstawiał budowę całkowicie nowego domku z nowych elementów, posadowionego na nowych bloczkach.

Organ ustalił, że teren inwestycji w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie, zatwierdzonym uchwałą Nr XXIV/196/96 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 29 marca 1996 r. (Dz. Urz. Woj Koszalińskiego Nr 20 z dnia 25 maja 1996r. ze zm.), określony został jako: turystyka - zabudowa domkami turystycznymi (MTR), modernizacja stanu istniejącego. W planie wskazano, że należy opracować projekt nowych domków, z jednoczesnym zakazem adaptacji istniejących, zniszczonych domków. Nadto, że teren należy zagospodarować zgodnie z ustaleniami do końca 2000r. Obowiązuje zakaz zwiększania ilości domków, dopuszcza się adaptację istniejącej ilości.

Dodatkowo przy ocenie wniosku organ I instancji wziął pod uwagę opinię Burmistrza Gminy Drawsko Pomorskie - pismo z dnia 13 sierpnia 2007 r. - według którego budowa domku jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie, który zakazywał adaptacji istniejących i zniszczonych domków, natomiast dopuszczał wznoszenie nowych domków turystycznych, ale tylko w określonym terminie tj. do końca 2000 r.

Wobec powyższego Starosta Drawski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że przedłożony projekt budowlany zawiera nieusuwalną wadę niezgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie, nie podlegającą uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

T. i W. G. złożyli odwołanie do Wojewody Zachodniopomorskiego. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wezwania skarżących do usunięcia nieprawidłowości oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty Drawskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy przywołał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Drawsko Pomorskie, zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/196/96 z dnia 29 marca 1996r.(Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 20 z dnia 25 maja 1996 r.).

W rozdziale III ustalenia szczegółowe - § 11 pkt. 10. 6 zawierał zapis: "Istniejący ośrodek wczasowy o niskim standardzie. Przewidziany do czasowego utrzymania, docelowa relokacja na wyżej położony teren zarezerwowany na kierunkowy rozwój funkcji turystycznych."

Wojewoda powołał się również na uchwałę Nr 111/8/98 z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego nr 31 z dnia 15 grudnia 1998 r.) zmieniającą uchwałę Nr XXIV/196/96 z dnia 29 marca 1996 r., gdzie dla działek [...] i [...] wprowadzono zapis: "Turystyka - zabudowa domkami turystycznymi (MTR), modernizacja stanu istniejącego. Wykluczyć spod zabudowy pas terenu wzdłuż brzegu jeziora szerokości min.30 m, poprawić architekturę hangaru i przesłonić go. Opracować projekt nowych domków, zakaz adaptacji istniejących zniszczonych domków. Docelowo ścieki do oczyszczalni, czasowo zbiornik szczelny. Teren zagospodarować zgodnie z ustaleniami do końca 2000 r. Zakaz zwiększania ilości domków, adaptacja istniejącej ilości."

Po analizie zapisów planu Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że założenia planistyczne opracowane dla przedmiotowego terenu zakładały, że istniejący ośrodek wczasowy o niskim standardzie przewidziany był do czasowego utrzymania, a docelowo - do przeniesienia na położony wyżej teren przeznaczony pod rozwój funkcji turystycznych. Rada Miejska w Drawsku Pomorskim podejmując w 1998 r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. dla przedmiotowego terenu, dała możliwość współwłaścicielom działek nr [...] i [...] uporządkowania terenu poprzez wyburzenie substandardowej zabudowy i zabudowania terenu nowymi domkami letniskowymi o podwyższonym standardzie, jednak w nieprzekraczalnym terminie do końca 2000 r.

Ponieważ warunki określone w obowiązującym planie miejscowym nie zostały spełnione tj. nie przygotowano w wyznaczonym terminie nowych projektów obiektów budowlanych i nie przystąpiono do zagospodarowania terenu zgodnie z planem, a po jego upływie istnieje zakaz zwiększania ilości domków, to zdaniem organu obecnie możliwa jest jedynie adaptacja istniejącej ilości domków w dniu przystąpienia do robót budowlanych.

Ponadto w toku postępowania odwoławczego Burmistrz Gminy Drawsko Pomorskie ponownie potwierdził niezgodność projektowanej budowy - odbudowy domku kempingowego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) właściwym do stanowienia i interpretacji prawa miejscowego jest odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że zgodnie z wnioskiem strony planowana jest budowa - odbudowa domku kempingowego w miejscu nieistniejącego na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, a tym samym zwiększenia ilości domków, co przesądza o niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania planu gminy Drawsko Pomorskie.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu odnoszących się do naruszenia art. 35 ust. 3 Wojewoda wyjaśnił, że wprawdzie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę to jednak w przedmiotowej sprawie treść złożonego wniosku (o udzielenie pozwolenia na budowę - odbudowę domku kempingowego) przesądzała o charakterze planowanej inwestycji jako niedopuszczalnej dla wskazanej lokalizacji.

Zdaniem organu II instancji przed wydaniem decyzji umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów, jak również wyczerpująco poinformowano o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w tym o podtrzymaniu przez Burmistrz Miasta i Gminy Drawsko Pomorskie opinii o niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowanej przez skarżących inwestycji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie T. i W. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Drawskiego.

Skarżący ponowili zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane; art. 6 Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący nie zgodzili się z ustaleniami organów I i II Instancji o nieistnieniu domku kempingowego w 2004 r. Wskazali na pismo Starostwa Powiatowego w Drawsku Pomorskim, z którego wynikało, iż aktualizacja mapy, w wyniku której usunięto domek miała miejsce 4 lipca 2007 r. Podnieśli, że domek kempingowy posadowiony na działkach [...] i [...] zmuszeni byli rozebrać w kwietniu 2007 r. wobec całkowitego zużycie elementów konstrukcyjnych.

W ich ocenie organ architektoniczno-budowlany wadliwie ustalił, iż zachodzi niezgodność pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na odbudowie zużytego domku kempingowego.

Zdaniem skarżących zapisy planu, w żaden sposób nie wyrażają zakazu zabudowy działek, a wprowadzają jedynie ograniczenie odnośnie charakteru zabudowy, ilości zabudowy, ewentualnie ilości istniejącej na koniec roku 2000, a także działań, jakie można podjąć w stosunku do obiektów istniejących w dniu uchwalenia planu.

Według T. i W. G. w zapisach planu należało rozróżnić pojęcia "adaptacja domku" i "adaptacja istniejącej ilości domków". W pierwszym przypadku termin ten odnosi się do domków, w drugim zaś do ich ilości.

Wojewoda Zachodniopomorski udzielając odpowiedzi na skargę T. i W. G. wniósł o jej oddalenie dodatkowo poinformował, że Gmina Drawsko Pomorskie przystąpiła do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującego obszar miejscowości G. gm. Drawsko Pomorskie, co umożliwia wprowadzenie zmian korzystnych dla skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, iż obowiązkiem organu, przewidzianym w art. 35 ust.1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), było respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy obu instancji dokonały prawidłowej analizy planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Drawsko Pomorskie uchwalonego uchwałą nr XXIV/196/96 z dnia 29 marca 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 20 z dnia 25 maja 1996r.). i zmienionego uchwałą nr 111/8/98 z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 31 z dnia 15 grudnia 1998 r.).

Dla przedmiotowych działek nr [...]/ [...], uchwała zmieniająca plan wprowadziła w § 6 ust. 7 pkt 4 zapis: "Turystyka - zabudowa domkami turystycznymi (MTR), modernizacja stanu istniejącego. Wykluczyć spod zabudowy pas terenu wzdłuż brzegu jeziora szerokości min. 30 m, poprawić architekturę hangaru i przesłonić go. Opracować projekt nowych domków, zakaz adaptacji istniejących zniszczonych domków. Docelowo ścieki do oczyszczalni, czasowo zbiornik szczelny. Teren zagospodarować zgodnie z ustaleniami do końca 2000 r. Zakaz zwiększania ilości domków, adaptacja istniejącej ilości."

Zgodnie z powołaną uchwałą pod pojęciem budownictwo rekreacyjne MTR należało rozumieć obszar terenu zabudowanego domkami turystycznymi w obrębie, którego znajdują wszystkie urządzenia związane pobytem turystycznym (parkingi, zieleń, urządzenia sportowe, drogi) - § 3 ust. 2 uchwały. Szerokość dróg w liniach rozgraniczenia przylegających do obszarów turystycznych nie może być mniejsza aniżeli 8,0 m.

W przypadku obsługi ponad 30 działek szerokość drogi powinna wynosić min. 10 m. Szerokość dróg wewnętrznych obszarów turystycznych zależna jest od ilości obsługiwanych użytkowników i rodzaju infrastruktury, która znajdzie się w pasie drogowym. Minimalna szerokość musi wynosić 6,0 m, wskazane min. 8,0 m i dotyczy nowych podziałów. Minimalna linia zabudowy obiektów turystycznych zależna jest od funkcji drogi, do której przylega działka. Jako minimalną linię zabudowy należy przyjmować 7,5 m od linii rozgraniczenia o ile występują przeszkody natury technicznej lub przyrodniczej (§ 3 ust. 14 uchwały).

Za bezsporne Sąd uznał, że w dniu złożenia wniosku o udzielenia pozwolenia na odbudowę domku kempingowego - domek znajdujący się na działkach [...] i [...] nie istniał. Dlatego w dacie złożenia przez inwestora wniosku zamiarem inwestycyjnym było w istocie wybudowaniu nowego obiektu, a nie jego odbudowanie.

W ocenie Sądu obowiązujący plan stanowi, że po 2000 r. nie przewiduje się możliwości budowy nowych domków. Dodatkowo plan przewidywał istnienie dróg, które będą przylegać do działek, a odległość domku od linii zabudowy nie może być w tym przypadku mniejsza niż 7,5 m. Sąd zauważył, że z dokumentacji technicznej wynika, iż domek posadowiony miał być w odległości mniejszej tj. około 3 m od linii rozgraniczającej drogi.

Wydanie w takiej sytuacji postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego byłoby zdaniem Sądu bezprzedmiotowe, skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy Drawsko Pomorskie zabrania na działkach [...] i [...] posadowienia nowych domków. Dlatego zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że projekt zawierał nieusuwalną wadę, a dostosowanie wniosku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby równoznaczne z rezygnacją z planowanej inwestycji.

Nadto za słuszne uznał Sąd, skorzystanie przez organ odwoławczy z opinii Burmistrza Miasta i Gminy Drawsko Pomorskie co do zgodności projektowanej budowy - odbudowy domku kempingowego, który uznał ją za niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania wyrażonego w uchwale nr XXIV/196/96 z dnia 29 marca 1996 r., zmienionego uchwałą nr 111/8/98 z dnia 11 grudnia 1998 r. Z faktu tego nie można było zdaniem Sądu czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, w sytuacji gdy przedstawiona w opinii interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była prawidłowa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r. wnieśli T. i W. G..

Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie postanowień § 6 ust. 7 pkt. 4 Uchwały nr 111/8/98 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drawsko Pomorskie poprzez przyjęcie, iż na działkach [...] i [...] nie ma możliwości budowy nowych domków,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie postanowień § 3 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie, iż minimalna linia zabudowy od linii rozgraniczenia nie wynosi 7,5 m, podczas gdy zgodnie z tym planem linia zabudowy od linii rozgraniczenia mogła być mniejsza w przypadku wystąpienia przeszkód natury technicznej lub przyrodniczej,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca

1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje

zastosowania w przypadku niezgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego wyroku, co miało wpływ na jego treść.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w sposób enigmatyczny wyjaśnił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza dokonaną wykładnię zapisów planu, stwierdził jedynie iż wykładnia poczyniona przez organ I i II instancji jest trafna.

Tymczasem zdaniem skarżących Sąd powinien uwzględnić jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jaką jest nakaz interpretowania przepisów z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. Zasada ta wynika m.in. z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji : "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty - prawa własności."

Przepisy nakładające na jednostkę ograniczenia w zakresie wykonywania przysługujących jej uprawnień z tytułu prawa własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Wadliwie ustalona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, bazująca na piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Drawsko Pomorskie wykładnia planu zakłada, iż na terenie działek możliwe było wznoszenie nowych domków jedynie do końca 2000 r. Po tym terminie nie jest możliwym wzniesienie domku, nawet jako odbudowa poprzednio istniejącego.

Zdaniem skarżących analizowane zapisy planu, w żaden sposób nie wyrażają zakazu zabudowy działek (brak zapisu o zakazie zabudowy po roku 2000), a wprowadzają jedynie ograniczenie odnośnie charakteru zabudowy (domki turystyczne MTR), ilości zabudowy (utrzymanie zabudowy w ilości z dnia uchwalenia planu, ewentualnie ilości istniejącej na koniec roku 2000), a także działań jakie można podjąć w stosunku do istniejących na terenie działek obiektów, w dniu uchwalenia planu.

Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazywał wprost nowej zabudowy działek i zakładał użytkowanie terenu do chwili zużycia posadowionych na nim budynków. W uchwalonym nowym planie dokonano zmiany - likwidując poprzednio obowiązujący zakaz zabudowy.

W ocenie skarżących przedmiotowy zapis planu dzieli działania inwestycyjne na dwa okresy: od daty wejścia w życie planu do końca 2000 r. - zapis planu zakazuje zwiększania ilościowego stanu domków na działkach oraz zakazuje dokonywania adaptacji zniszczonych domków - tym samym, jeżeli w tym okresie ktoś miał zamiar podjąć działania remontowe domku (i tylko w przypadku domku zniszczonego), to mógł to uczynić jedynie w drodze wybudowania nowego domku w miejsce starego (zakaz

adaptacji odnosił się jedynie do zniszczonych domków - inne domki mogły być

poddawane adaptacji).

Od 2001 r. - zapisy planu zakazują jedynie zwiększania ilości domków (do ilości z dnia 31 grudnia 2000r.) i zezwalają na podejmowanie działań inwestycyjnych w zakresie utrzymania ustalonego w powyższy sposób ilościowego ograniczenia zabudowy.

Dlatego zapis dotyczący "adaptacji istniejącej ilości" pozwala na podejmowanie wszelkich działań inwestycyjnych zmierzających do utrzymania stanu ilościowego domków na działkach tak poprzez remonty istniejących budynków, ich rozbudowę (adaptacja - przystosowanie do potrzeb), jak również odbudowę domków w ramach stanu ilościowego istniejącego na koniec 2000 r. Brak jest jakiegokolwiek zapisu zakazującego budowy nowych domków (ich odbudowy), o ile nie będzie to skutkować zwiększeniem ilości domków.

W ocenie skarżących czym innym jest "adaptacja domku", czym innym zaś "adaptacją istniejącej ilości domków". Oba wyrażania użyto w odmiennym znaczeniu, w pierwszym termin adaptacja odnosi się do domków, w drugim zaś do ich ilości. Pojęcie "adaptacja istniejącej ilości" (w domyśle domków) należy interpretować jako podejmowanie wszelkich dopuszczonych prawem działań zmierzających do zachowania ilościowego stanu zabudowy działek, w tym prowadzenie prac remontowych domków, ich rozbudowę, budowę nowych w miejsce zużytych.

Nadto w ocenie skarżących wykładnia celowościowa postanowień § 3 ust. 14 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy drawsko Pomorskie pozwala na zabudowę działek z niedochowaniem minimalnej linii zabudowy od linii rozgraniczenia (7,5 m), w przypadku gdy występują przeszkody natury technicznej lub przyrodniczej.

W analizowanym stanie faktycznym takowe przeszkody istnieją (zabudowa innymi domkami, skarpa ziemna oraz zadrzewienie), co nie było elementem badania przez Sąd oraz organ I i II instancji w ramach prowadzonych postępowań.

Przyjęcie innej wykładni przedmiotowego zapisu czyniłoby bowiem niecelowym określanie minimalnej linii zabudowy tylko w odniesieniu do terenów budowlanych na których występują przeszkody natury technicznej lub przyrodniczej (na co wskazuje językowa wykładnia analizowanego przepisu).

Przyjęta przez Sąd wykładnia skutkuje tym, iż jedynie w przypadku terenów budowlanych na których występują przeszkody natury technicznej lub przyrodniczej istnieje wymóg zachowania minimalnej linii zabudowy - 7,5 m. Na innych terenach brak jest wymogu zachowania określonej linii zabudowy od linii rozgraniczenia.

Zdaniem skarżących, decyzja Starosty wydana została z naruszeniem postanowień art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - nakazującego organowi administracji architektoniczno-budowlanej w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakładać postanowieniem obowiązek ich usunięcia. W ocenie skarżących organ nie był uprawniony do wydania decyzji odmownej bez zachowania powyższej procedury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera zasadne podstawy, skutkujące koniecznością jej uwzględnienia.

Za trafny uznać należy zarzut oparty na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), który został skonkretyzowany w ten sposób, że strona wnosząca kasację zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu § 6 ust. 7 pkt. 4 Uchwały nr 111/8/98 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drawsko Pomorskie i błędne przyjęcie, iż na działkach [...] i [...] nie ma możliwości budowy nowych domków.

Analizując ten zarzut skargi kasacyjnej, podstawowe znaczenia miała kwestia oceny prawidłowości uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż w odniesieniu do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego słuszne było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwoleniu na budowę.

W ramach postępowania związanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, co sprowadza się do kontroli zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje.

Oczywistym jest, iż w świetle art. 35 ust.1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę, było respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiar inwestora wyrażony we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w załączonym projekcie budowlanym, w tym projekcie zagospodarowania działki, został wadliwie uznany za niezgodny z ustaleniami prawa lokalnego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 111/8/98 z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego nr 31 z dnia 15 grudnia 1998 r.) zmieniającą uchwałę Nr XXIV/196/96 z dnia 29 marca 1996 r.

Dla przedmiotowych działek nr [...] i [...] przepis § 6 ust. 7 pkt 4 wskazanej Uchwały nr 111/8/98 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim stanowił: "Turystyka - zabudowa domkami turystycznymi (MTR), modernizacja stanu istniejącego. Wykluczyć spod zabudowy pas terenu wzdłuż brzegu jeziora szerokości min.30 m, poprawić architekturę hangaru i przesłonić go. Opracować projekt nowych domków, zakaz adaptacji istniejących zniszczonych domków. Docelowo ścieki do oczyszczalni, czasowo zbiornik szczelny. Teren zagospodarować zgodnie z ustaleniami do końca 2000 r. Zakaz zwiększania ilości domków, adaptacja istniejącej ilości."

Należy podzielić zarzut skarżących, iż organy obu instancji a następnie Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, wadliwie zinterpretowały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli.

Niekiedy jednak zapisy planu są na tyle nieprecyzyjne, iż mogą podlegać różnej interpretacji, prowadząc do zróżnicowania indywidualnych uprawnień podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że istotnie zapisy przedmiotowego planu, a także zamieszczone tam określenia nie są precyzyjne, a brak tej precyzji determinował niemożność nabycia uprawnień przez skarżących. Z tego powodu jak wynika z akt sprawy, organy architektoniczno-budowlane konsultowały się z Burmistrzem Miasta i Gminy Drawsko Pomorskie, który wskazywał sposób, w jaki należy rozumieć zapisy i ustalenia planu.

Przy niejednoznaczności zapisu przedmiotowego planu i użytych tam określeń, Sąd Wojewódzki w sposób lakoniczny wyjaśnił przyjętą w wyroku wykładnię planu, stwierdzając, iż poczyniona przez organ I i II instancji wykładnia jest trafna.

Zdaniem Sądu Naczelnego, wykładnia wskazanych przepisów planu miejscowego została dokonana z naruszeniem zasad konstytucyjnych. W tym zasady szczególnej ochrony prawa własności wynikającej m.in. z art. 21 i art. 64. Konstytucji.

Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim.

Dlatego przepisy planu nakładające na jednostkę ograniczenia w zakresie wykonywania przysługujących jej uprawnień z tytułu prawa własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Wadliwie dokonana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wykładnia planu zakładała, iż na terenie przedmiotowych działek po 2000 roku nie jest możliwe wzniesienie domku, nawet jako odbudowa poprzednio istniejącego.

W ocenie Sądu Naczelnego analizowane zapisy § 6 ust. 7 pkt 4 planu, nie wyrażają zakazu zabudowy działek (brak jest bowiem zapisu o zakazie zabudowy po roku 2000), a wprowadzają jedynie ograniczenie odnośnie charakteru zabudowy (domki turystyczne), ilości zabudowy (utrzymanie zabudowy w ilości istniejącej na koniec roku 2000), a także działań jakie można podjąć w stosunku do istniejących na terenie działek w dniu uchwalenia planu obiektów.

Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazywał wprost dokonywania nowej zabudowy działek. W uchwalonym nowym planie dokonano zmiany - likwidując poprzednio obowiązujący zakaz zabudowy.

Jak trafnie podnoszą skarżący - przedmiotowy zapis planu dzieli możliwe działania inwestycyjne na dwa okresy: od daty wejścia w życie planu do końca 2000 r. - planu zakazuje zwiększania ilościowego stanu domków na działkach oraz zakazuje dokonywania adaptacji zniszczonych domków. Od 2001 r. - zapisy planu zakazują jedynie zwiększania ilości domków (do ilości z dnia 31 grudnia 2000r.) i zezwalają na podejmowanie działań inwestycyjnych w ramach ustalonej ilości zabudowy.

Dlatego za błędne należało uznać przekonanie organów, że działki objęte wnioskiem nie mogą być zabudowane przedmiotowym domkiem kempingowym.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należy wskazać, iż pozostaje on w ścisłym związku z zarzutem wadliwej wykładni postanowień § 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd a wcześniej organy wadliwe ustaliły, iż treść złożonego wniosku (o udzielenie pozwolenia na budowę - odbudowę domku kempingowego) przesądzała o charakterze planowanej inwestycji jako niedopuszczalnej dla wskazanej lokalizacji.

Gdyby organy dokonały prawidłowej wykładni zapisu § 6 ust. 7 pkt 4 przedmiotowego planu, to wówczas otwarte byłoby zagadnienie czy projekt zagospodarowania działki narusza obowiązującą linię zabudowy. W takiej sytuacji mogłoby się okazać, iż konieczne jest wezwanie inwestora w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - do usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Tymczasem Sąd I instancji, samodzielnie (niejako na marginesie zasadniczej przeszkody do wydania pozwolenia budowlanego) ustalił naruszenie wymaganej planem odległości projektowanego domku od drogi, zapominając iż do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum.

Kwestia ta nie była bowiem nigdy analizowana przez organy administracji, a strona nie miała możliwości odnieść się do niej, gdyż podniesiona została dopiero w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Zadaniem Sądu administracyjnego była m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Wskazana wyżej wadliwość zaakceptowanej przez Sąd I instancji wykładni planu miejscowego (będąca naruszeniem prawa materialnego) miała istotne znaczenie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy i skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie wobec braku naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę.

Po jej rozpoznaniu, stwierdził iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja są wadliwe, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zostały uchylone.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora, organ architektoniczno-budowlany I instancji, zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wyżej wykładni § 6 ust. 7 pkt 4 Uchwały nr 111/8/98 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drawsko Pomorskie oraz oceny zachowania wymaganej przez zapisy § 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linii zabudowy.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji .