Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1044/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1, art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 173 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 10, art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. O. P. z siedzibą w W. i Stowarzyszenia E.-K. "K. G." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1661/14 w sprawie ze skarg K. B. i Stowarzyszenia E.-K. "K. G." z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 czerwca 2014 r. znak ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2014 r., VII SA/Wa 1661/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skarg K. B. i Stowarzyszenia E.-K. "K. G." na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (zwanego dalej "Ministrem") z 4 czerwca 2014 r., ... oddalił skargę K. B., odrzucił skargę Stowarzyszenia E.-K. "K. G." oraz zwrócił Stowarzyszeniu E.-K. "K. G." ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpis sądowy w kwocie 500 zł.

Wyżej wymienioną decyzją z 4 czerwca 2014 r. Minister – po rozpatrzeniu odwołań K. B., Towarzystwa O.P. oraz D. M. od decyzji Wojewody M. (zwanego dalej "Wojewodą") z 23 grudnia 2013 r., ... (znak ...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej ... na odcinku od ... do ...":

– uchylił załącznik Nr 2 zaskarżonej decyzji (omyłkowo oznaczony przez organ pierwszej instancji jako załącznik Nr 1), stanowiący mapy z projektami podziałów nieruchomości – w zakresie dotyczącym obrębu: ..., ..., województwo m., powiat W., miejscowość M. i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowej mapy w skali 1:1000 z projektem podziału nieruchomości – w zakresie dotyczącym obrębu: ..., ..., województwo m., powiat W., miejscowość M., będącej załącznikiem nr 1 do decyzji;

– uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 13, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt VII i orzekł w tym zakresie ustalając nową treść pkt VII: Termin wydania nieruchomości, to jest działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W pozostałej części Minister zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "Generalnym Dyrektorem" lub "inwestorem"), działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm. – zwanej dalej "specustawą drogową") wnioskiem z 23 kwietnia 2013 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej ... na odcinku od km ... do ...". Jednocześnie, działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm. – zwanej dalej "u.u.i.ś.").

Ocena taka została przeprowadzona i postanowieniem z dnia 28 października 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił realizację projektowanej inwestycji i określił warunki jej realizacji.

Po przeprowadzeniu postępowania, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, Wojewoda wydał w 23 grudnia 2013 r., decyzję ... o zezwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody odwołania do Ministra wnieśli K. B., Towarzystwo O.P. (reprezentowane przez W. N.) oraz D. M.

Decyzją z 4 czerwca 2014 r., ... Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zmieniając ją tylko w zakresie opisanym na wstępie niniejszego uzasadnienia. Organ wyjaśnił, że dostrzegł nieprawidłowości dotyczące podziału działki nr ..., w wyniku którego powstały działki o nr ... (przeznaczona pod planowaną inwestycję) oraz ... i ... (pozostające przy obecnym właścicielu). Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające doprowadziło do przekazania przez inwestora organowi odwoławczemu 4 egzemplarzy mapy z prawidłowo sporządzonym projektem podziału działki nr .... Nadto Minister, podzielając zarzut odwołania wniesionego przez Towarzystwo O.P., określił termin wydania nieruchomości; w pozostałym zakresie nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

Motywując utrzymanie decyzji w mocy (w pozostałym zakresie) organ odwoławczy wskazał, iż projektowana inwestycja obejmuje budowę drogi ekspresowej ... na odcinku węzeł "M." – węzeł "D.", od km ... do .... Długość projektowanego odcinka wynosi 2,20 km i przebiega przez tereny gminy M. na odcinku od km ... do km ... oraz tereny gminy Z. na odcinku od km ... do km .... Zakres inwestycji obejmuje: budowę drogi ekspresowej, budowę dróg serwisowych, dojazdowych, chodników i ścieżek rowerowych, budowę obiektów inżynierskich, budowę oświetlenia i odwodnienia dróg, budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu i ochrony środowiska, przebudowę kolidujących z projektem urządzeń różnych branż, zabezpieczenie koryta rzeki Długiej w sąsiedztwie obiektów inżynierskich oraz rozbiórkę obiektów. Minister wskazał, że inwestor do wniosku o zezwolenie na budowę wskazanego odcinka drogi ekspresowej ... wraz z projektem budowlanym przedłożył wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia pozwolenia oraz dokumenty wymagane przepisami prawa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo z zachowaniem przepisami określonych procedur. Następnie organ szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do zarzutów odwołań. Podkreślił jednak, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem decyzja odpowiada prawu.

Skargi na decyzję z 4 czerwca 2014 r., ... złożyli K. B. i Stowarzyszenie E.-K. "K. G.".

K. B. zarzucił decyzji naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie zarzutów odwołania dotyczących istotnych błędów projektu budowlanego – załącznika nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji ostatecznej.

Motywując przedstawione zarzuty K. B. podniósł, iż w projekcie budowlanym Raport oddziaływania na środowisko - załącznik nr 5.1 (wersja pierwotna) - obszar zabudowy pomiędzy projektowaną drogą ... po lewej stronie (północnej) oraz ulicą Ząbkowską został zakwalifikowany jako zabudowa jednorodzinna, ten sam obszar według załącznika nr 5.1 z aneksu nr 2 do Raportu oddziaływania na środowisko został zakwalifikowany jako zabudowa wielorodzinna (mimo, że obszar zabudowy po drugiej stronie ulicy Ząbkowskiej nadal pozostał jako zabudowa jednorodzinna). Zdaniem skarżącego jest to niezgodne ze stanem faktycznym oraz treścią "Raportu oddziaływania na środowisko". Wniósł o ponowną zmianę klasyfikacji wymienionego obszaru zabudowy jako zabudowy jednorodzinnej i przyjęcie wskazanych w skardze wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

K. B. wskazał dalej, że prognozowane natężenie ruchu na projektowanej drodze ... zostało przyjęte na podstawie "Prognozy ruchu dla drogi ekspresowej ... na odcinku od km ... do ..." sporządzonej przez Transprojekt G. sp. z o.o. Prognoza ta nie uwzględnia natężenia ruchu, który znacząco wzrośnie po utworzeniu Wschodniej Obwodnicy W. Dane do analiz środowiskowych zostały przyjęte na podstawie symulacji komputerowej, której wyniki nie są wiarygodne i budzą wiele wątpliwości, na co zwrócono uwagę w "Raporcie oddziaływania na środowisko" w punkcie 5.4 (s. 63-64). Jako dowód na to, że prognozowane natężenie ruchu i prędkość ruchu na podstawie symulacji jest niewłaściwe, powołał raporty z pomiarów hałasu, przeprowadzone w ostatnich latach: analizy porealizacyjne drogi ... na odcinku K. - Al. P. T. oraz raport "Okresowe pomiary hałasu od drogi ekspresowej S-8 na odcinku K. - Al. P. T. od km ... do km ..." z listopada 2013 r. W ocenie K. B. oznacza to, że zaprojektowane ekrany akustyczne nie spełnią swojego zadania w fazie eksploatacji drogi S- 8. Ponieważ ulegną zmianie prognozowane wartości dopuszczalnego poziomu hałasu wniósł o analizę i przyjęcie dodatkowo do pomiarów kontrolnych emisji hałasu wskazanych lokalizacji w ramach analizy porealizacyjnej.

W swej skardze Stowarzyszenie E.-K. "K. G." zarzuciło

– naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji w części utrzymanej w mocy w postępowaniu odwoławczym jest obciążona istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 86, art. 92 i art. 93 ust. 1 u.u.i.ś., jak również art. 11a ust. 4 specustawy drogowej;

– naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) - co oznacza naruszenie przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie – z powodu zmian dokonanych przez organ odwoławczy wskutek wymiany, po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 136 K.p.a., części załącznika (mapa wraz z projektem podziału nieruchomości), stanowiącego integralną część decyzji Wojewody;

– niespójność osnowy decyzji Wojewody z jej uzasadnieniem (odnośnie wykonania obowiązku zawieszenia i okresowej konserwacji 150-200 skrzynek lęgowych w Nadleśnictwie D.),

– nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach dwóch osób fizycznych i Towarzystwa O.P., jak również zarzutów wobec postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 października 2013 r.,

– pominięcie uchylenia postanowienia Wojewody z 12 listopada 2013 r., ... o podjęciu zawieszonego postępowania, które nie zostało prawidłowo obwieszczone stronom.

Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie "K. G." wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 17 listopada 2014 r., VII SA/Wa 1661/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. i odrzucił skargę Stowarzyszenia E.-K. "K. G.". Sąd podkreślił, że pozwolenie na realizację inwestycji drogowej wydane zostało na podstawie specustawy drogowej. Stanowi ono rodzaj skonsolidowanego orzeczenia administracyjnego ustalającego lokalizację drogi, udzielającego pozwolenia na jej budowę oraz stanowiącego o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i oznaczeniu nieruchomości, które przechodzą na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11a ust. 1 oraz art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej).

Dalej Sąd podkreślił, że inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zapewnienie realizacji określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2011 r., II OSK 2416/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto stosownie do art. 11i specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem - zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego związku z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 , art. 35 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę

W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie. Z akt postępowania wynika, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej złożył wszystkie wymagane w danej sprawie dokumenty wymienione w art. 11d, a wydana decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości - mapy z projektem podziału w skali 1:1000, w formie załącznika stanowiącego integralną część decyzji. Strony postępowania zostały w sposób prawidłowy powiadomione o wydaniu decyzji w formie obwieszczeń i doręczeń.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze K. B. Sąd wyjaśnił, że droga ekspresowa ... stanowi fragment Wschodniej Obwodnicy W., dla której wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 19 października 2007 r. dla odcinka od węzła "M." do węzła "L.". Obejmuje ona zatem szerszy zakres niż projektowana inwestycja dotycząca odcinka od węzła "M." do węzła "D.", dla którego wydane zostało postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 października 2013 r. w wyniku ponownej oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko przeprowadzonej na wniosek inwestora. Jednym z aspektów badanych w toku postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska była kwestia usytuowania ekranów akustycznych. W postanowieniu organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekranów akustycznych w celu zminimalizowania oddziaływania hałasu na terenach chronionych akustycznie, wskazując jednocześnie ich lokalizację i parametry. W postanowieniu uszczegółowiono lokalizację i parametry ekranów akustycznych w oparciu o aktualną prognozę rozprzestrzeniania się hałasu drogowego wykonaną przez autorów raportu oddziaływania na środowisko. Zmiana parametrów, lokalizacji i wysokości ekranów akustycznych była ponadto wynikiem uszczegółowienia rozwiązań projektowych w ramach opracowania projektu budowlanego oraz zmiany rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 114).

Zdaniem Sądu Minister trafnie wskazał, że zarówno z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i z Raportu wynika, że badania wykonane w ramach analizy porealizacyjnej pozwolą na weryfikację prognozowanych poziomów hałasu. Wyniki pomiarów będą podstawą do podjęcia technicznych i organizacyjnych działań naprawczych. W przypadku, gdy pomiar porealizacyjny wykaże przekroczenie poziomu hałasu u odbiorcy, wskazano na konieczność zainstalowana między innymi w postaci budowy nowych lub zwiększenia parametrów istniejących ekranów akustycznych, dodatkowych zabezpieczeń akustycznych. W przypadku braku środków, technicznych lub projektowych umożliwiających zapewnienie normatywnego poziomu hałasu, konieczne będzie podjęcie decyzji zmierzającej do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto w Raporcie wskazano, że po utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania możliwe będzie zastosowanie indywidualnego zabezpieczenia budynków mieszkalnych poprzez wzmocnienie izolacyjności akustycznej zewnętrznych przegród budowlanych (wymiana stolarki okiennej). Możliwe będą również inne działania zmierzające do definitywnego rozwiązania problemu, np. wykup budynków przez inwestora.

Wskazując na powyższe Sąd podzielił stanowisko organów, że zawarte w Raporcie prognozy hałasu są miarodajne, a dane służące do obliczenia przewidywanego poziomu jego natężenia uzyskane zostały w zgodnie z obowiązującą metodyką. Z tych właśnie względów Minister uznał za przedwczesne i obecnie nieuzasadnione stanowisko skarżącego dotyczące skali rzeczywistego oddziaływania akustycznego inwestycji na środowisko po jej zrealizowaniu. Sąd dodał, że ewentualne przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu może spowodować wstrzymanie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oddania do użytkowania zabudowanego odcinka drogi.

Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi K. B. nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd z urzędu nie dostrzegł także takich naruszeń prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do skargi Stowarzyszenia E.-K. "K. G." Sąd wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zauważył, że w art. 50 § 1 P.p.s.a. przyjęto inną (aniżeli w przypadku innych podmiotów legitymowanych – uw. NSA) konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając dodatkowo przesłankę materialnoprawną - organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Drugą przesłanką uprawniającą organizację społeczną do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów jest udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym.

Sąd wskazał dalej, że legitymacja skargowa przysługuje organizacji społecznej tylko wówczas, gdy brała udział w postępowaniu administracyjnym, jako uczestnik na prawach strony. Musi to być zatem organizacja społeczna, która zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a żądanie to zostało uznane przez organ administracji publicznej za uzasadnione. Niespełnienie chociażby jednego z wymienionych w art. 50 § 1 P.p.s.a. warunków powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. post. NSA z 4.07.2013 r., II OSK 1588/13, Lex 1346311).

Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że skoro Stowarzyszenie E.-K. "K. G." nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzję Ministra, to skargę należało odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. VII SA/Wa 1661/14 złożyły – stowarzyszenie zwykłe Towarzystwo O.P. z siedzibą w W. oraz stowarzyszenie rejestrowane Stowarzyszenie E.-K. "K. G.".

Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę K. B. oraz w części odrzucającej skargę Stowarzyszenia E.-K. "K. G." Towarzystwo O.P. zarzuciło naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a. – poprzez ich zastosowanie pomimo, iż Stowarzyszenie E.-K. "K. G.", jako organizacja ekologiczna (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.), miało pełne prawo do skutecznego wniesienia skargi (art. 44 ust. 3 u.u.i.ś.). W ocenie Towarzystwa O.P. odrzucenie skargi Stowarzyszenia E.-K. "K. G." skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) - gdyż w ten sposób pozbawiono tegoż uczestnika postępowania prawa do rozpatrzenia jego skargi oraz brania czynnego udziału w rozprawie;

2) art. 50 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. – poprzez jego nie zastosowanie wobec Stowarzyszenia E.-K. "K. G.", będącego organizacją ekologiczną, która była uprawniona do wniesienia skargi na decyzję Ministra dotyczącą przeprowadzenia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa (w związku z ponowną oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie zatwierdzania projektu budowlanego);

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie i nie uwzględnienie skargi, chociaż przed wydaniem decyzji z dnia 4 czerwca 2014 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania;

4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, pomimo że decyzja pierwszoinstancyjna jest obciążona istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 86, art. 92 i art. 93 ust. 1 u.u.i.ś., jak również art. 11a ust. 4 specustawy drogowej;

5) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przejawiające się w dokonaniu w decyzji pierwszoinstancyjnej zmian, które obejmowały tej integralne części (mapa wraz z projektem podziału nieruchomości)

6) art. 142 K.p.a. poprzez niezasadne odstąpienie przez Ministra od uchylenia zaskarżonego w odwołaniu Towarzystwa O.P. postanowienia Wojewody z dnia 12 listopada 2013 r., nr ... (o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania) pomimo, że postanowienie to nie zostało skutecznie doręczone (obwieszczone) stronom postępowania;

7) art. 6, 8, 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody zawierającą istotną niespójność pomiędzy osnową decyzji i jej uzasadnieniem (odnośnie wykonania obowiązku zawieszenia i okresowej konserwacji 150-200 skrzynek lęgowych w Nadleśnictwie D.).

Wskazując na powyższe uchybienia Towarzystwa O.P. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz wystąpiło o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Towarzystwo O.P. wyraziło przekonanie, że w pierwszej instancji sądowej doszło do nieważności postępowania (art. 183 §2 pkt 5 P.p.s.a.) z uwagi na wystąpienie okoliczności, iż jedna ze stron skarżących (Stowarzyszenie E.-K. "K. G.") została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Stało się tak, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił niesłusznie omawianą skargę – a tym samym nie rozpatrzył jej, pomimo iż ze znajdującego się w aktach sądowych statutu stowarzyszenia, działającego na terenie całej Polski, wynika jednoznacznie, że jest ono organizacją ekologiczną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.

Stowarzyszenie E.-K. "K. G.", chociaż nie było uczestnikiem postępowań administracyjnych wymagających udziału społeczeństwa, miało niezaprzeczalne prawo na podstawie art. 50 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. - wnieść skutecznie skargę.

Towarzystwo O.P. wskazało dalej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zastosował art. 151 P.p.s.a., jak również naruszył art. 145 §1 pkt lit. c P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie). Jego zdaniem zaskarżona decyzja wydana była z rażącymi naruszeniami prawa materialnego, a Sąd pierwszej instancji nie zwrócił na to uwagi. Jako przykłady Towarzystwo O.P. wskazało na naruszenie:

– art. 72 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś., jak również art. 11a ust. 4 specustawy drogowej, gdyż inwestor uzyskał zaskarżone zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiadając decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla końcowego wschodniego odcinka omawianej inwestycji drogowej (za węzłem "D." — w kierunku następnego węzła "Z. 2"), nie objętego znajdującą się w aktach sprawy ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia 19 października 2007 r., ..., ... o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

– art. 86, art. 92 i art. 93 ust. 1 u.u.i.ś. - gdyż, pomimo wyjaśnień zawartych w decyzji Ministra - słusznym pozostaje nie uwzględniony przez ten organ zarzut z odwołania Towarzystwa O.P., że w zatwierdzonym do realizacji projekcie budowlanym nie został spełniony wymóg rezygnacji w nowych nasadzeniach z wprowadzania drzew i krzewów z owocami mrozoodpornymi, chętnie spożywanymi przez ptaki (patrz pkt 111.25 decyzji Wojewody M. z dnia 19 października 2007 r., zmieniony w pkt 4.7 postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 października 2013 r.).

W ocenie Towarzystwa O.P. Sądowi uszło uwagi, że organ nie zauważył istotnych błędów w sentencji decyzji ..., które ją dyskwalifikują. Przykładowo - w części tabelarycznej tej sentencji, o tytułowym brzmieniu: "Ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach" – działki geodezyjne, wymienione na końcu s. 8 tej decyzji (..., ..., ..., ..., ... i ...), Wojewoda błędnie zaliczył do obrębu ... w mieście Z., podczas gdy faktycznie wchodzą one w skład obrębu ... w tej miejscowości.

Zdaniem Towarzystwa O.P. uchylenie w postępowaniu odwoławczym wymienionego we wstępie niniejszej skargi kasacyjnej załącznika stanowiącego mapę z projektami podziałów nieruchomości, w zakresie dotyczącym obrębu: ..., ... w mieście M. (powiat w., województwo m.) i orzeczenie o ustaleniu nowej mapy, stanowiącej załącznik Nr 1 stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a.

Dalej Towarzystwo O.P. podkreśliło, że postanowienie Wojewody z dnia 12 listopada 2014 r. ..., ... o podjęciu z urzędu zawieszonego wcześniej postępowania wymagającego udziału społeczeństwa w sprawie wydania zezwolenia na realizację omawianej inwestycji drogowej nie zostało skutecznie obwieszczone na podstawie aft. 49 K.p.a., a tym samym doręczone wszystkim zainteresowanym stronom postępowania.

Wreszcie Towarzystwo O.P. zaznaczyło, że decyzja Wojewody zawierała istotną niespójność pomiędzy osnową decyzji i jej uzasadnieniem odnośnie wykonania obowiązku zawieszenia i okresowej konserwacji 150-200 skrzynek lęgowych w Nadleśnictwie D.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. VII SA/Wa 1661/14 złożyło również Stowarzyszenie E.-K. "K. G.". Zaskarżając wyrok w całości stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a. - poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te nie miały zastosowania, ponieważ Stowarzyszenie E.-K. "K. G.", jako organizacja ekologiczna (art 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.), miała pełne prawo do skutecznego wniesienia skargi (art. 44 ust. 3 u.u.i.ś.). Zdaniem Stowarzyszenia E.-K. "K. G." odrzucenie jej skargi skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.);

2) art. 50 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. - poprzez jego nie zastosowanie wobec Stowarzyszenia E.-K. "K. G.", będącego organizacją ekologiczną,

3) art. 29 i 34 P.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) - poprzez jego błędne jego zastosowanie wobec Towarzystwa O.P., który nie był należycie umocowany w postępowaniu sądowym, w szczególności na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. Zdaniem Stowarzyszenia E.-K. "K. G." to naruszenie prawa również skutkuje nieważnością postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) (reprezentujący Towarzystwo O.P. dr W. N. nie posiadał wymaganego pełnomocnictwa, które powinno być mu udzielone solidarnie przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego nie mającego osobowości prawnej).

Wskazując na powyższe uchybienia Stowarzyszenie E.-K. "K. G." wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiło także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Motywując pierwsze dwa zarzuty kasacyjne (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 50 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 u.u.i.ś.) Stowarzyszenie E.-K. "K. G." podniosło tożsame argumenty, jak te, które zostały przedstawione przez Towarzystwo O.P.

Odnosząc się do udziału w postępowaniu przedstawiciela Towarzystwa O.P. Stowarzyszenie E.-K. "K. G." zwróciło uwagę, że dr W. N., czynnie reprezentujący skarżącego na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. nie był prawidłowo umocowany. Dla wymienionego przedstawiciela regulaminowego Towarzystwa O.P. pełnomocnictwo powinno być udzielone solidarnie przez wszystkich członków tego stowarzyszenia, nie posiadającego osobowości prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że pomimo wielu podobieństw, a wręcz częściowej tożsamości argumentacji skarg kasacyjnych Towarzystwa O.P. oraz Stowarzyszenia E.-K. "K. G." skargi te zostaną przeanalizowane odrębnie z uwagi na status obu tych podmiotów w postępowaniu kasacyjnym.

Należy zwrócić uwagę, że Towarzystwo O.P. złożyło skargę kasacyjną jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego (wcześniej odwołujący w postępowaniu administracyjnym), natomiast Stowarzyszenie E.-K. "K. G." jest podmiotem, którego skarga została odrzucona.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Towarzystwa O.P. w pierwszej kolejności należy podkreślić, że stowarzyszenie to jest pełnoprawnym uczestnikiem postępowania sądowego w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a. Jest to podmiot, który na etapie postępowania administracyjnego składał w sprawie odwołanie.

W myśl art. 173 § 2 P.p.s.a. "skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem", z kolei art. 12 P.p.s.a. stanowi, że "ilekroć w [...] ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania". Stwierdzić zatem należy, że uczestnik - Towarzystwo O.P. jest uprawniony do złożenia na podstawie art. 173 § 2 P.p.s.a. skargi kasacyjnej od wyroku z 17 listopada 2014 r., VII SA/Wa 1661/14 w pełnym zakresie (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2013 r., wyd. el., komentarz do art. 173, pkt 8).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2014 r., VII SA/Wa 1661/14 zawarte zostały dwa rozstrzygnięcia: wyrok oddalający skargę K. B. oraz postanowienie odrzucające skargę Stowarzyszenia E.-K. "K. G.".

Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej skarżące Towarzystwo O.P. kieruje w gruncie rzeczy przeciwko postanowieniu odrzucającemu skargę zawartemu w punkcie "II" wyroku. Zarzuty te obejmują naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie, pomimo iż Stowarzyszenie E.-K. "K. G." jako organizacja ekologiczna (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.) miało prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. oraz naruszenie przepisów art. 50 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. poprzez jego niezastosowanie wobec Stowarzyszenia E.-K. "K. G.".

Wyżej wymienione zarzuty dotyczą jednego zagadnienia – poddają pod wątpliwość istnienie podstaw do odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Stowarzyszenia E.-K. "K. G.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył więc te zarzuty łącznie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Stowarzyszenie E.-K. "K. G." nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym, które zakończone zostało wydaniem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 czerwca 2014 r., .... Z tego powodu stowarzyszenie to nie mogło niewątpliwie złożyć skargi w oparciu o art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "uprawnionym do wniesienia skargi jest [....] organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".

Nie można jednak zapominać, że art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest jedynym przepisem, który stanowi podstawę prawną działania organizacji społecznych przed sądem administracyjnym.

Szczególną uwagę należy zwrócić w tym zakresie na przepisy dotyczące organizacji ekologicznych, które łagodzą warunki dostępu tych organizacji do wymiaru sprawiedliwości. Jest to związane z koniecznością dostosowania polskiego prawa do wymagań prawa międzynarodowego (art. 9 ust. 2 zd. 3 w zw. z art. 2 ust. 5 in fine Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) oraz europejskiego (obecnie art. 11 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt e Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz. Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r., s. 1-21).

Zgodnie z art. 44 ust. 3 u.u.i.ś., który wdraża w polskim systemie prawnym postanowienia Konwencji z Aarhus oraz dyrektywy 2011/92/UE, "organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa".

Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku złożenia skargi przez "organizację ekologiczną" od decyzji wydanej w postępowaniu "wymagającym udziału społeczeństwa" i gdy znajduje to uzasadnienie w celach statusowych tej organizacji – skarga takiej organizacji będzie dopuszczalna, chociażby nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym objętym skargą.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie rozważył, czy art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. może znaleźć w sprawie zastosowanie. Jest to poważne przeoczenie, tym bardziej, że Stowarzyszenie E.-K. "K. G." powołało się na ten przepis w pierwszym zdaniu swej skargi, a Sąd nie odnotował tego nawet w części sprawozdawczej uzasadnienia.

Tymczasem zgodnie ze statutem Stowarzyszenia E.-K. "K. G." z siedzibą w Wilkowicach, znajdującym się w aktach sądowych na k. 10 (w teczce z pierwszą sygnaturą VII SA/Wa 1763/13), celem statutowym stowarzyszenia są: "zachowanie i wzbogacenie środowiska naturalnego", "działanie na rzecz ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego", itp. (§ 6), cele te są realizowane między innymi przez "udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych w sprawach związanych z ochroną środowiska, ochroną zwierząt oraz ochroną praw i interesów konsumentów" (§ 7 lit. f).

Powyższe cele Stowarzyszenie E.-K. "K. G." zgłosiło również do Krajowego Rejestru Sądowego i są one w nim odnotowane (zob. informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu na k. 24 akt sądowych (w teczce z pierwszą sygnaturą VII SA/Wa 1763/13). Dodać też trzeba, że omawiane stowarzyszenie działa na terenie całego kraju (§ 3 statutu).

Mając to wszystko na uwadze nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie E.-K. "K. G." jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. Zgodnie z art. 3 pkt 10 u.u.i.ś. przez "organizację ekologiczną" rozumie się bowiem "organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska". Należy też uznać, że złożona przez to stowarzyszenie skarga, dotycząca przede wszystkim aspektów środowiskowych realizowanej inwestycji drogowej, "znajduje uzasadnienie w jej celach statutowych" (art. 44 ust. 3 u.u.i.ś.).

Dla oceny legitymacji skargowej Stowarzyszenia E.-K. "K. G." pozostaje zatem rozważyć, czy postępowanie zakończone decyzją Wojewody M. z dnia 23 grudnia 2013 r., nr ... o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej ... na odcinku od ... do ...", która następnie została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju dnia 4 czerwca 2014 r. (...), jest postępowaniem "wymagającym udziału społeczeństwa".

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko zawiera przepisy wskazujące, które postępowania prowadzone są z udziałem społeczeństwa.

Zasadniczo postępowaniem takim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 u.u.i.ś.). Poza tym udział społeczeństwa wymagany jest w postępowaniach inwestycyjnych wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 u.u.i.ś., wówczas gdy przeprowadzono w ich ramach ocenę oddziaływania na środowisko (art. 90 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.). Dodatkowo udział społeczeństwa wymagany jest w postępowaniu w sprawie decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, gdy przeprowadza się w jego ramach ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 98 ust. 4 u.u.i.ś.)

Jedną z decyzji inwestycyjnych, które poprzedzać może postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, jest decyzja określona w art. 72 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś., a więc decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687).

W niniejszej sprawie decyzja wydana przez Wojewodę M. jest decyzją wydaną w oparciu o wymienioną wyżej specustawę drogową, a do tego w jej ramach przeprowadzano na wniosek inwestora ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.). Stosownie do przepisów regulujących tą procedurę organ pierwszej instancji pismem z dnia 16 maja 2013 r., ... w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 90 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś., pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r., ... zwrócił się do Wojewody o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i 38 u.u.i.ś. przed dokonaniem uzgodnienia.

Mając to na uwadze nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była decyzja wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa – o czym stanowi art. 90 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r., II OSK 1217/12, orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym rozważano dopuszczalność złożenia skargi przez organizację ekologiczną w kontekście analogicznie brzmiącego przepisu art. 98 ust. ust. 4 u.u.i.ś.).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że rację ma skarżące kasacyjnie Towarzystwo O.P., że Stowarzyszenie E.-K. "K. G." było uprawnione do złożenia skargi na podstawie art. 44 ust. 3 u.u.i.ś., a przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie powinien znaleźć zastosowania.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. i jednocześnie odrzucił skargę Stowarzyszenia E.-K. "K. G.". Skoro skarga jednego z dwóch podmiotów skarżących (odrzucona w tym samym orzeczeniu co wyrok) okazała się jednak dopuszczalna, to z tego powodu w zaistniałej sytuacji zachodzi potrzeba uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia w całości, to jest zarówno co do części odrzucającej skargę jednego ze skarżących, jak i co do części oddalającej skargę drugiego z nich.

Nie może bowiem ostać się w obrocie prawnym wyrok wydany na skutek jednej z dwóch skarg, gdyż jego istnienie uniemożliwiałoby dalsze procedowanie ze skargą nierozpoznaną (zachodziłaby przesłanka nieważności z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga też, że skarga K. B. nie została oddalona z powodu braku interesu prawnego tej osoby, ale była rozpatrzona merytorycznie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Towarzystwa O.P. za zasadną, a jej uwzględnienie stało się wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.

Ze względu na specyfikę niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Towarzystwa O.P., które dotyczyły zaskarżonego wyroku w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł merytorycznie o oddaleniu skargi K. B. Ze względów proceduralnych sprawa wymaga bowiem ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji w całości i na podstawie obu złożonych skarg.

Odrębnego rozważenia wymaga kwestia zasadności drugiej skargi kasacyjnej – złożonej przez Stowarzyszenie E.-K. "K. G.". Zarzuty dotyczące tej części orzeczenia, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę tego stowarzyszenia są identyczne jak podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej przez Towarzystwo O.P.. Z tego względu skargę kasacyjną Stowarzyszenia E.-K. "K. G." uznać należy za zasadną w tej części.

Zaznaczyć trzeba, że status Stowarzyszenia E.-K. "K. G." w postępowaniu kasacyjnym w niniejszej sprawie jest stosunkowo nietypowy. Formalnie ujmując jest ono bowiem podmiotem, którego skarga została odrzucona, a ponadto podmiotem, który korzystał z prawa do skargi nie w oparciu o swój status jako strony postępowania administracyjnego, ale w oparciu o lex specialis jakim jest art. 44 ust. 3 u.u.i.ś.

Rodzi się zatem pytanie, czy Stowarzyszenie E.-K. "K. G." było w ogóle formalnie uprawnione do zaskarżenia wyroku w części, w jakiej oddalono skargę innego podmiotu (K. B.)? Na takie pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Trzeba bowiem mieć na względzie, że niedopuszczalna jest taka wykładnia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która uniemożliwia podmiotowi legitymowanemu do wniesienia skargi zaskarżenia wyroku, który został wydany w jego sprawie, tyle że na skutek rozpoznania skargi innego podmiotu. Trzeba mieć też na względzie, że organizacje ekologiczne w oparciu o art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6. Także dyrektywa 2011/92/UE wymaga zapewnienia organizacjom ekologicznym dostępu do procedur odwoławczych przed sądami pozwalających zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, a wymóg ten odnosi się do postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa (są to w istocie postępowania, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko – art. 11 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 2-4 dyrektywy 2011/92/UE).

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w jednym orzeczeniu jednocześnie odrzuca skargę organizacji ekologicznej, a skargę innego podmiotu mającego interes prawny rozpatruje merytorycznie, to taka organizacja zachowuje uprawnienie do kwestionowania całego wyroku Sądu pierwszej instancji. Skuteczność jej skargi kasacyjnej zależy oczywiście od wykazania, że nie było podstaw do odrzucenia jej skargi.

Nie można bowiem żadnemu podmiotowi odmówić prawa do zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu jego skargi, a w razie uchylenia takiego postanowienia, do merytorycznego rozpoznania zarzutów. To ostatnie nie byłoby możliwe, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie wyeliminował orzeczenia sądu w części orzekającej merytorycznie.

Oba skarżące kasacyjnie stowarzyszenia wskazały, że postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym było dotknięte wadą nieważności określoną w 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Ich zdaniem przyczyna nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wynikać miała z tego, że odrzucono skargę Stowarzyszenia E.-K. "K. G.", a skargę drugiego skarżącego (K. B.) oddalono. W tych warunkach Stowarzyszenie pozbawione zostało możliwości obrony swoich praw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. "nieważność postępowania zachodzi [...] jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw". O nieważności postępowania można więc mówić, gdy dany podmiot nie został uwzględniony w trakcie postępowania sądowego (nie został o nim zawiadomiony, jego skarga w ogóle nie została rozpoznana). W niniejszej sprawie skarga Stowarzyszenia E.-K. "K. G." została uwzględniona w orzeczeniu Sądu, tyle że została nieprawidłowo odrzucona. Na postanowienie o odrzuceniu służy środek zaskarżenia. Nie zachodzi zatem nieważność postępowania (strona nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw); co jednak nie znaczy, że jest ono wolne od uchybień (o wadliwości wyroku była mowa wyżej).

Niezależnie Stowarzyszenie E.-K. "K. G." zarzuciło naruszenie art. 29 i 34 P.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) - poprzez jego błędne jego zastosowanie wobec Towarzystwa O.P., którego przedstawiciel nie był należycie umocowany w postępowaniu sądowym. Rozpoznanie powyższego zarzutu stało się zbędne, wobec konieczności powtórzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Mając na uwadze przedstawione wywody Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Z uwagi na szczególny charakter naruszenia stwierdzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz fakt, że wyłącznie kwestie formalne zadecydowały o konieczności powtórzenia postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej instancji (o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zadecydowało uchybienie formalne dotyczące dopuszczalności skargi Stowarzyszenia E.-K. "K. G.") - odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżących kasacyjnie (art. 207 § 2 P.p.s.a.).