Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1589/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6, art. 10 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 127/11 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy D. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 127/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dywity nr XXXVI/244/06 z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity (pkt I sentencji) oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt II sentencji).

Wyrok ten zapadł w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 26 stycznia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w roku 2009 Gmina Dywity przystąpiła do opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi D. w obrębach geodezyjnych D. i L. i przedstawiła go do uzgodnienia m.in. Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który projektu tego nie uzgodnił. W trakcie toczącego się postępowania uzgodnieniowego dotyczącego projektu planu organ ten dokonując analizy postanowień załączonego do projektu planu studium stwierdził, iż w sposób istotny odbiega ono od projektu studium uzgodnionego przez Zarząd Województwa w 2005 r. Odstępstwa dotyczą części opisowej jak i graficznej. W wersji projektu studium uzgodnionej przez Zarząd Województwa opisany i wrysowany był przebieg przyszłej obwodnicy O., natomiast w uchwalonym studium nie uwzględniono w tekście i rysunku planowanej obwodnicy. Analiza porównawcza zapisów i rysunku w zakresie planowanej obwodnicy O. - wersji uchwalonej zmiany studium z wersją uzgodnioną z Zarządem Województwa - wykazała następujące rozbieżności: w zakresie ustaleń tekstowych - punkt "Kierunki rozwoju systemów komunikacji - str. 28 "Obwodnica miasta O." (wersja przesłana do uzgodnień z Zarządem) oraz str. 40 wersji uchwalonej. W części graficznej - na załączniku graficznym wersji uzgadnianej wrysowana była projektowana obwodnica miasta O., natomiast na rysunku wersji uchwalonej brakuje oznaczeń przebiegu tej obwodnicy. Na terenie tym wrysowano między innymi tereny do postulowanego rozwoju funkcji osadniczych o dominującej funkcji mieszkaniowej.

W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przytoczone powyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium. Podniesiono, iż przepis art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wprowadzenie (przez wójta) do projektu studium zmian, ale tylko o ile wynikają one z dokonanych uzgodnień i opinii. Nadto stwierdzono, że Rada Gminy w istotny sposób zmieniła zapisy uzgodnionego studium oraz zapisy umieszczone na załączniku graficznym do tego studium już po uzgodnieniu i wyłożeniu do publicznego wglądu, wobec czego winna ponownie, w tym zmienionym zakresie, procedurę powtórzyć zgodnie z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że wskazane działanie organu w sposób istotny naruszyło art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wypełniło dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy, stosownie do którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Dywity wniósł o oddalenie skargi zaprzeczając, aby w procedurze uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity (uchwała Nr XXXVl/244/06 Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r.) doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Organ stwierdził, że wprowadzone do projektu studium zmiany dotyczące przebiegu projektowanej "Obwodnicy miasta O." wynikały z: opinii Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 9 grudnia 2005 r., SR-7322-7/05, opinii Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 grudnia 2005 r., GDDKiA O/OL3B/412/32,1/2005, uwag mieszkańców złożonych w ramach dyskusji publicznej z dnia 13 lutego 2006 r. nad przyjętymi w projekcie zmiany studium rozwiązaniami oraz uwagi mieszkańca D.- W.W. z dnia [...] marca 2006 r.

Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w informacji z planu zagospodarowania przestrzennego woj. warmińsko-mazurskiego, przesłanej przez Wicemarszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego do uwzględnienia w sporządzonym projekcie zmiany studium, brak konkretnego przebiegu projektowanej obwodnicy. Nie została ona również przedstawiona na załącznikach graficznych do powyższego planu. Wyjaśniono też, że w skarżonej zmianie studium ustalenia co do przebiegu przyszłej "Obwodnicy miasta O." przedstawiono w następujący sposób: "Warmińsko-Mazurskie Biuro Planowania Przestrzennego w O. w roku 2000 opracowało "Wstępną koncepcję obejścia miasta O.". Jest to materiał, który został przekazany gminom, na terenie których znalazła się obwodnica. Na obszarze gminy D. zaproponowano 3 warianty przebiegu obwodnicy. Rada gminy Dywity podjęła uchwalę nr [...] w dniu [...] lutego 2000 r. w sprawie współdziałania gmin D., B., P., S., G., J. 1 O. w przygotowaniach do budowy drogi nr 16 w powiązaniu z drogą nr 51 i tras komunikacyjnych przebiegających poza O. W toku prac nad studium rozpatrywano następujący wariant dla obejścia miasta O.: od drogi powiatowej "nr 1-1-19N przebieg po terenie miasta O. do granicy gminy w rejonie cmentarza i dalej wzdłuż projektowanej granicy cmentarza w kierunku północnym do włączenia z istniejącą drogą nr 51 za miejscowością D. Wybór tego wariantu nie uzyskał akceptacji władz miasta i projekt studium został zaopiniowany negatywnie przez Prezydenta Miasta Olsztyna w części dotyczącej obwodnicy. Wszystkie 3 warianty zostały oprotestowane przez mieszkańców gminy D., w szczególności przez mieszkańców K., D. i R. W związku z powyższym sugeruje się, w ramach trwających prac nad przygotowaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę obwodnicy miasta O., przeanalizowanie nowego wariantu przebiegu obwodnicy z pominięciem wyżej wymienionych miejscowości i przejście w północnej części gminy D. powyżej R. w kierunku na B. i dalej przez teren gminy B., omijając jezioro W. po jego wschodniej stronie."

Z powyższych względów, zdaniem organu, Rada Gminy Dywity nie była obowiązana do powtórzenia procedury w zakresie dokonanej zmiany, w szczególności, gdy zmiany dokonane zostały w wyniku wymienionych opinii i uzgodnień.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2011 r., pełnomocnik rady Gminy Dywity podtrzymał stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego wprowadzony uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXXIII/505/02 z dnia 12 lutego 2002 r. nie zawierał w części opisowej ani graficznej, w okresie prac nad studium, żadnych informacji na temat przebiegu planowanej obwodnicy O. Podkreślił, że w przesłanej gminie informacji z planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, znalazły się zapisy, których nie zawiera ten plan. W informacji z planu wskazano na opracowania "Optymalizacji trasy projektowanej obwodnicy O." oraz analizę warunków realizacji projektu obejścia O. w ramach Łuku Południowego Bałtyku, o których to dokumentach plan województwa nie wspomina. Pełnomocnik zaznaczył też, iż opracowania wskazane w informacji nie mają charakteru aktu normatywnego, a tym samym Rada Gminy Dywity nie miała obowiązku ich uwzględniania w toku prac nad projektem studium.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniesiona skarga była uzasadniona.

W motywach wyroku podniesiono, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Z ust. 2 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wynika zaś, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Przy czym Sąd wskazał na treść art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planowania miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten, zdaniem Sądu, stanowi lex specialis względem cytowanych zapisów ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego nawet, gdy naruszenie zasad, trybu, czy właściwości organów przy sporządzaniu studium zostaje stwierdzone dopiero po upływie roku od podjęcia uchwały w tym przedmiocie, to sąd administracyjny stwierdza nieważność takiego aktu.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu wobec naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzenia zmian studium poddanych kontroli sądowoadministracycjnej. Analiza przedłożonej sądowi dokumentacji prac planistycznych do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. oraz akt postępowania uzgodnieniowego z Zarządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zakończonego pozytywnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], potwierdza, że rozstrzygnięcie to dotyczyło projektu zmiany studium, który wytyczał przebieg projektowanej obwodnicy miasta O. Na stronie 28 części tekstowej przedłożonego wówczas projektu, w pkt 5 - "Kierunki rozwoju systemów komunikacji", w ustępie zatytułowanym "Obwodnica miasta O." zapisano m.in.: "W wyniku prac nad tematem wybrano następujący wariant dla obejścia miasta O.: od drogi powiatowej nr 1449N przebieg po terenie miasta O. do granicy gminy w rejonie cmentarza i dalej wzdłuż projektowanej granicy cmentarza w kierunku północnym do włączenia z istniejącą drogą nr 51 za miejscowością D.". Powyższe zobrazowano w części graficznej projektowanej zmiany studium grubą, czerwoną i przerywaną linią. Natomiast w uchwalonej zmianie studium z dnia 11 lipca 2006 r. (Nr XXXVI/244/06) wskazanych ustaleń brak zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium. W części opisowej (str. 39-40) przedłożonego studium wyjaśnia się jedynie, że powyższy wariant był rozpatrywany, ale nie uzyskał akceptacji Prezydenta Miasta Olsztyna. Poza tym w wyniku protestów mieszkańców gminy D. sugeruje się przeanalizowanie nowego wariantu. Zatem przyjęte ostatecznie zmiany studium nie lokalizowały w ogóle spornej obwodnicy miasta O., wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z tego planu wynika (str. 10-11), że: "zapisane w planie województwa obejście O. na ciągu drogi krajowej nr 51 ma swój początek na terenie gminy D. W ramach realizacji planu Województwa Warmińsko-Mazurskiego Biuro Planowania Przestrzennego w O. wykonało opracowanie "Optymalizacja trasy projektowanej obwodnicy O." w 2000 r. oraz na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego w 2004 r. w ramach Łuku Południowego Bałtyku wykonano analizę warunków dla realizacji projektu obejścia O. drogi krajowej nr 51. W studium uwarunkowań gminy należy uwzględnić wyniki tych opracowań jako uściślenie rozwiązania zapisanego w planie województwa."

Zdaniem Sądu tego założenia uchwalone studium nie zrealizowało mimo, że zgodnie z zasadą unormowaną w art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzone studium powinno uwzględniać ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a ten, zgodnie z informacją z planu, wspomina o obejściu O. na ciągu drogi krajowej nr 51, które swój początek ma mieć na terenie gminy D. Poza tym, wbrew przekonaniu Rady Gminy Dywity, uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa wiązało co do ustaleń objętych tym uzgodnieniem. W ocenie Sądu organ uchwałodawczy gminy nie mógł rozstrzygnąć wbrew tym uzgodnieniom, nawet gdy przyjęte w ramach uzgodnień rozwiązania nie zostały zaakceptowane przez organy opiniujące. Nadto Sąd uznał, że stanowiska wyrażone przez właściwe organy w opiniach, w przeciwieństwie do uzgodnień, nie są wiążące dla organu sporządzającego studium. W ocenie Sądu I instancji negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający akt. Podkreślono, że sam ustawodawca wskazuje na wiążący charakter uzgodnień, odróżniając je w tym względzie od opinii. Stosownie do zapisów art. 24 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to m.in. zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., że gmina rozstrzygnięcie takie może kwestionować poprzez wniesienie zażalenia. Z tego środka prawnego gmina D. w rozpatrywanym przypadku nie skorzystała. Poza tym dla podkreślenia wagi stanowiska uzgadniającego Sąd wskazał na treść art. 26 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że zmiana projektu studium następuje wskutek zmiany stanowiska organu uzgadniającego. W związku tym wójt gminy mógł rozważyć argumenty przeciwne projektowanemu usytuowaniu obwodnicy, zgłoszone przez organy opiniujące, jak też w uwagach mieszkańców i wprowadzić postulowane zmiany, ale tylko w zakresie nienaruszającym ustaleń objętych uzgodnieniem. Zdaniem Sądu zmiany wykraczające poza uzgodnienie dokonane ostatecznym postanowieniem Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. zostały dokonane z naruszeniem prawa.

Reasumując, Sąd wyjaśnił, że podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany studium z pominięciem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz zawartego w tym zakresie uzgodnienia, wyczerpuje dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego na podstawie art. 147 § 1 i 152 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Dywity zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 28 ust. 1 w zw. art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w toku prac nad uchwaleniem zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wprowadzenie kolejnych zmian do projektu studium po uzyskaniu uzgodnień i opinii przewidzianych art. 11 pkt 6 ustawy wymaga ponownego uzyskania uzgodnień i opinii, a brak takich uzgodnień skutkuje nieważnością uchwalonej zmiany studium,

2. art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Gminy Dywity w toku prac nad zmianą studium powinna uwzględnić inwestycję ponadlokalną w postaci budowy obwodnicy O., która nie została ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego,

II. naruszenie prawa procesowego, a to:

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez Sąd I instancji merytorycznej oceny stanowiska Gminy D. w przedmiocie braku podstawy prawnej zobowiązującej Radę Gminy Dywity do uwzględnienia w toku prac nad zmianą studium inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym nieuwzględnionych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że wbrew stanowisku Sądu, w procesie prac nad zmianą studium nie doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania zmian, które mogły być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazano również, iż takie uzgodnienie w toku prac nad zmianą studium w Gminie D. uzyskano (postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...]) oraz podniesiono, że w ocenie skarżącego w wyniku uzyskanych uzgodnień i opinii projekt podlega zmianom, lecz ustawa nie przewiduje obowiązku, ani możliwości powtórnego przedstawiania do zaopiniowania i uzgodnienia projektu studium, bez względu na zakres dokonanych w nim zmian. Po dokonaniu zmian i poprawek wynikających z uzgodnień i opinii powstaje ostateczny projekt studium. Zdaniem skarżącego kasacyjnie gdyby intencją ustawodawcy było odmienne uregulowanie kwestii uzgadniania i opiniowania zmian w projekcie studium, to zapewne wprowadziłby do ustawy odpowiednik art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje takie ponowne uzgodnienia w odniesieniu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że istotnym z punktu widzenia zasadności niniejszej skargi jest fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego wprowadzony Uchwałą Nr XXXIII/505/02 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 lutego 2002 r. ani w części opisowej, ani w części graficznej, w okresie prac nad studium nie zawierał żadnych informacji na temat planowanego przebiegu planowanej obwodnicy O. Dlatego stwierdzenie Sądu I instancji, iż zmiany w studium w wersji uchwalonej nie lokalizowały w ogóle spornej obwodnicy wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego świadczyć może jedynie o nieznajomości tego aktu przez ten Sąd.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż Sąd I instancji swoje rozważania o zgodności zmiany studium z planem zagospodarowania województwa oparł w całości na informacji z planu. Zaś w informacji z planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity przesłanej uczestnikowi znalazły się zapisy, których nie zawiera plan wprowadzony Uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXXIII/5 05/02 z dnia 12 lutego 2002 r., albowiem w informacji z planu wskazano na opracowania "Optymalizacji trasy projektowanej obwodnicy O." oraz analizę warunków realizacji projektu obejścia O. w ramach Łuku Południowego Bałtyku, o których to dokumentach plan zagospodarowania województwa nie wspomina. Nadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że opracowania wskazane w informacji nie mają charakteru aktu normatywnego, a tym samym Rada Gminy Dywity nie miała obowiązku ich uwzględniania w toku prac nad projektem studium.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji ustalając stan faktyczny dopuścił się istotnych błędów w ustaleniach przyjętych za podstawę wydanego orzeczenia, a to w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pierwszy błąd polegał na przyjęciu, że w toku prac nad uchwaleniem zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonych zaskarżoną uchwałą organ nie uzgodnił projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a tym samym doszło do naruszenia zasad i istotnego trybu sporządzania zmian do studium, co już wyżej wskazano. Kolejnym błędem jest konsekwentne powtarzanie w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku stwierdzenie, że plan zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego przewidywał przebieg obwodnicy O. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie dokładna analiza tego planu wskazuje, że nie zawierał on żadnych zapisów dotyczących przebiegu obwodnicy, a to powoduje, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie miała obowiązku wprowadzać do studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym nieuwzględnionych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Podkreślono także, że argumenty dotyczące rangi i znaczenia informacji z planu podniesiono w postępowaniu przed Sądem I instancji, jednak Sąd ten w żaden sposób nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Konkludując skarżący kasacyjnie wskazał, że uchwalając studium organ nie dopuścił się żadnych naruszeń procedury jego uchwalenia, a zatem zaskarżony wyrok narusza przywołane wyżej przepisy prawa materialnego i procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w pełni zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego, tym samym w pierwszej kolejności należało odnieść się do pierwszego z wymienionych zarzutów.

Przede wszystkim trafny jest w tej sprawie zarzut błędnej wykładni przepisu art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) choć motywy skargi kasacyjnej przedstawione w tym zakresie nie zawierają jednoznacznie prawidłowej argumentacji. Niemniej jednak nie pozbawia to trafności przywołanego w kasacji samego zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 28 cytowanej ustawy. Przepis ten pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub części gdy naruszone zostaną zasady sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnie naruszony zostanie tryb ich sporządzania a także właściwość organów w tym zakresie. Natomiast przepisem procesowym, który umożliwia Sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi na uchwałę jest norma art. 147 § 1 p.p.s.a. W oparciu o tę normę stwierdza się nieważność uchwały w całości lub części albo, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie takiej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że przepisem szczególnym o jakim mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest norma art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepis art. 91 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjmując pogląd, że cytat: "przepis ten (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) co należy podkreślić stanowi lex specialis względem cytowanych zapisów ustawy o samorządzie gminnym" – koniec cytatu, co niewątpliwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędną wykładnię art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, są niewątpliwie przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Stanowisko to wynika z utrwalonych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 182/06 publikowany w zbiorze Lex nr 266327. To przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym expressis verbis wyłączają stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego, a takimi przecież nie są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W rozpoznawanej sprawie skarżona w 2011 r. uchwała niebędąca prawem miejscowym podjęta została w dniu 11 lipca 2006 r., a więc niewątpliwie jednoroczny okres o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym już upłynął. Co prawda, z mocy w/w regulacji ustawy o samorządzie gminnym, po upływie roku od podjęcia można wyjątkowo stwierdzić nieważność także aktu niemającego charakteru prawa miejscowego, ale tylko wówczas, gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia go wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. w przypadku przedmiotowego studium planistycznego w terminie 7 dni. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby sąd I instancji dokonywał w tej mierze jakichkolwiek ustaleń, to orzeczenie o nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dywity ustalające zmiany przedmiotowego studium było co najmniej przedwczesne. Gdyby zatem w ponownym postępowaniu sądowym fakt ten (przedłożenie przedmiotowej uchwały wojewodzie w wymaganym terminie) znalazł potwierdzenie (w skardze Wojewody tej okoliczności jednakże nie kwestionowano – żądając stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem) to stosownie do wymagań przywołanych wyżej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym należałoby przy spełnieniu również innych niezbędnych przesłanek orzec nie o nieważności, ale o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że usprawiedliwionym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie zaniechania oceny stanowiska Gminy D. w przedmiocie braku podstawy prawnej zobowiązującej Radę Gminy Dywity do uwzględnienia w toku prac nad zmianą studium inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym nieuwzględnionych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. generalnie odnoszący się do obligatoryjnych składników uzasadnienia wyroku może również służyć do podważenia przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. O tym, że jest to dopuszczalne na podstawie powołanego art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II FSK 639/09 opublikowany w zbiorze LEX nr 596549).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w rozpoznawanej sprawie w motywach zaskarżonego wyroku uznał, że skarżona uchwała w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjęta została z naruszeniem zasad i istotnego trybu sporządzania zmian przedmiotowego studium. Takie stanowisko oparto na ustaleniu, iż ostatecznie przyjęte zmiany Studium nie lokalizowały "Obwodnicy miasta O.", wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 lutego 2002 r. przyjętego uchwałą Nr XXXIII/505/02. Przesądzając tę okoliczność Sąd wskazał w tym zakresie na znajdującą się w aktach sprawy Informację z planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko – Mazurskiego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity - opracowaną przez Warmińsko - Mazurskie Biuro Planowania Przestrzennego w 2005 r. jak też przywołano postanowienie Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w O. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] uzgadniające projekt zmian studium przez Zarząd wraz z w/w Obwodnicą miasta O.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż Sąd I instancji nie przeprowadził należytej oceny przedstawionego materiału, a wydając zaskarżony wyrok nie dokonał jego prawidłowej kontroli, tym samym nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy co zostało skutecznie zakwestionowane we wniesionej kasacji.

Uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko –Mazurskiego z dnia 12 lutego 2002 r. Nr XXXIII/505/02) wiązała organy gminy w zakresie planowania lokalnego bowiem zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy ma obowiązek sporządzić projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniając ustalenia planu województwa. Natomiast w przepisach art. 10 cytowanej ustawy dotyczących bezpośrednio treści studium, ustawodawca nakazuje uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z "zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych", oraz określenia celów "obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania województwa". Projekt studium podlega uzgodnieniu z zarządem województwa w zakresie zgodności z planem województwa (art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przede wszystkim podkreślić należy, iż w aktach sprawy znajduje się uzgodnienie projektu zmian studium dokonane z Zarządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], w którym stwierdzono, że po przeanalizowaniu projektu zmian studium uznano, że jest on zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Takie uzgodnienie co należy wyraźnie podkreślić, nie odnosi się zatem do ewentualnie rozważanych czy też proponowanych w przyszłości na terenie Gminy inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym niezapisanych wprost w planie województwa, ale do poszczególnych skonkretyzowanych już w zapisach takiego planu inwestycji aby w pełni zrealizować wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie. Tym samym Rada Gminy nie może w toku prac nad zmianą studium uwzględniać w nim inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, która nie został umieszczony w planie województwa.

Tym samym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie ma kwestia zgodności projektu studium z planem województwa, która została uzgodniona wskazanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., a w szczególności to czy plan Województwa Warmińsko-Mazurskiego przyjęty uchwałą z dnia 12 lutego 2002 r. zawiera w swej treści "Obwodnicę miasta O". W tej sprawie Sąd na podstawie akt sprawy sformułował wniosek, że uchwalona zmiana studium dokonana została wbrew rozwiązaniom planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a więc uznano, że w planie tego województwa taka Obwodnica miasta O. była przewidziana. To zaś pozwoliło Sądowi uznać również, że przedmiotowe uzgodnienie z zarządem województwa dotyczyło również tej obwodnicy.

Przede wszystkim Sąd I instancji stanowisko swoje oparł wyłącznie na twierdzeniach zawartych w skardze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego posiłkując się dołączoną do akt sprawy Informacją z planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 2005 r., co wobec kwestionowania tego faktu przez Gminę D. było całkowicie niewystarczające dla stwierdzenia, że w planu województwa przedmiotowa Obwodnica miasta O. została rozmieszczona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Należało w takiej sytuacji skonfrontować twierdzenia skargi z poszczególnymi rozwiązaniami zawartymi w uchwale Nr XXXIII/505/02 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a więc odnieść się do rozwiązań tego planu, w tym jego części tekstowej i graficznej, czego jednakże w tej sprawie nie uczyniono. Natomiast z informacji w oparciu, o którą przyjęto kwestionowane stanowisko (str. [...] i [...] tej informacji) nie wynika wprost, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że w planie zagospodarowania województwa przewidziano tę Obwodnicę. Analiza tekstu tam zamieszczonego niezależnie od tego, że nie odnosi się wprost do konkretnych rozwiązań planu województwa, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że rozważane były warianty realizacji obejścia O. drogą krajową, zaś przedstawione do uzgodnienia wersje zmiany studium mają charakter sugerowany w tym zakresie. Zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne jest w okolicznościach tej sprawy ustalenie czy w planie Województwa Warmińsko-Mazurskiego inwestycja polegająca na realizacji Obwodnicy miasta O. była przewidziana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Negatywne ustalenie w tym zakresie pozwoli przyjąć, że dokonane uzgodnienie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. z zarządem województwa jest prawidłowe. Nie stoi temu na przeszkodzie przedstawienie do uzgodnienia zarządowi województwa propozycji zmiany studium w opisywanym zakresie wraz z częścią graficzną posiadającą wrysowaną tam przedmiotową Obwodnicę miasta O. co podnoszono w skardze do Sądu I instancji.

Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, iż ustawodawca - w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia czynności planistycznych wykluczyć nie można, jednakże braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania.

Dlatego też mając powyższe na uwadze należało uwzględnić wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną, albowiem zawierała ona usprawiedliwione podstawy. Natomiast dopiero dokonanie niezbędnych ustaleń w tej sprawie z uwzględnieniem powyższych uwag pozwoli Sądowi I instancji na prawidłową ocenę czy uchwała Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. podjęta została z naruszeniem zasad i istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a w konsekwencji zastosowania ewentualnie właściwego trybu jej eliminacji z obrotu prawnego.

Z tych powodów na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.