Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 357/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.71 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, 77par.1 art.80,107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. M. – K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. M. – K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako [...] WINB), A. K. i K. M.-K. zakwestionowali działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako PINB) dotyczące - szeroko rzecz ujmując - zgodnego z prawem użytkowania nieruchomości położonej w P. przy ul. N., na działce ewid. [...], należącej do M. T.. Pismo zostało podpisane wyłącznie przez A. K..

Na skutek pisma [...] WINB z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], stanowiącego odpowiedź na ww. pismo skarżących, PINB w dniu [...] kwietnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję usługową (wynajem pokoi).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ zwrócił się do Wydziału Rozwoju i Polityki Gospodarczej Miasta P., jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, o nadesłanie akt dotyczących ww. nieruchomości, pozyskując tą drogą kopię dokonanego przez M. T. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z dnia [...] maja 2012 r., kopię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt architektoniczno-budowlany p.n. Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję usługową (wynajem pokoi) w P. przy ul. N., działka [...] wykonany przez uprawnionego projektanta, zaopiniowany pozytywnie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę ds. bhp oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego.

Referat Administracji Architektoniczno-Budowlanej Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., odpowiedział na ww. zgłoszenie wskazując, iż zmiana ta nie wymaga w ogóle dokonywania zgłoszenia (kopia pisma w aktach).

W dniu [...] maja 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę spornego budynku stwierdzając, że układ pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach oznakowanych na drzwiach znacznikami cyfrowymi jest zgodny z układem pomieszczeń pod wynajem zaznaczonych kolorem zielonym w projekcie będącym załącznikiem do zgłoszenia z dnia [...] maja 2012 r., a strefy użytkowane przez właściciela są odgrodzone od strefy wynajmowanej.

W następstwie powyższych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, przyjmując iż wobec dokonanego zgłoszenia nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K., [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skarga M. T. na powyższą decyzję [...] WINB została prawomocnie oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2837/15.

II.

W ponownie prowadzonym postępowaniu (po uchyleniu) organ I instancji ustalił (kontrola z dnia [...] września 2016 r.), iż do części przeznaczonej na wynajem, właściciel zamontował dwie pary drzwi wewnętrznych, występując wcześniej ze zgłoszeniem zamiaru ich montażu, na które otrzymał informację z dnia [...] września 2016 r., o zbędności takowego zgłoszenia.

W toku kontroli sprawdzono zgodność użytkowania obiektu z okazaną dokumentacją pomieszczeń wykorzystywanych na wynajem, oznaczonych tabliczkami z numerami. Na poziomie pierwszym (wysoka piwnica) znajduje się jeden pokój z łazienką przeznaczony na wynajem dostępny jedynie z zewnątrz od strony północnej budynku oznaczony na rysunku rzutu piwnicy numerem 06. Pomiędzy poziomem wysokiej piwnicy i parterem zamontowano drzwi z napisem "Pomieszczenia prywatne brak przejścia". Na poziome parteru znajduje się 5 pomieszczeń, z czego pokoje oznaczone na rysunku Rzut parteru 1.4, 1.10 i 1.11 wraz z przylegającymi do nich łazienkami są przeznaczone na wynajem. Pokoje są umeblowane i sprzątnięte. Pokój nr 1.3 przeznaczony jest do użytku prywatnego. Pokój 1.7 jest nieumeblowany, zaniedbany i wymaga remontu. Opisane poziomy są oddzielone od poddasza nowymi drzwiami z tabliczką "Pomieszczenia prywatne brak przejścia". Na poddaszu znajduje się 5 pomieszczeń, w tym 3 pomieszczenia mieszkalne, jedno stanowiące skład uszkodzonych i zniszczonych mebli oraz dwa niewielkie pomieszczenia gospodarcze bez żadnego wyposażenia. Pokoje poddasza są niedostępne z poziomu parteru budynku.

Przed wydaniem kolejnej decyzji M. T. złożył oświadczenie zawierające wyjaśnienia kwestii użytkowania budynku. Wynika z niego, że pierwotnie cały budynek przeznaczony był na działalność usługową - wynajem pokoi i już w czasie jego budowy prawie wszystkie pokoje wyposażono w węzły sanitarne a następnie odpowiednio umeblowano. W pierwszym etapie prowadzenia działalności w latach 2007-2010 "przy dużym obłożeniu" wynajmowane były również pokoje na poddaszu. M. T. oświadczył, że do czasu ponownego podjęcia działalności usługowej w 2012 roku, pokoje przeznaczone na potrzeby właściciela nigdy nie były wynajmowane gościom.

W związku z tym, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], ponownie umarza postępowanie w sprawie.

Wyjaśnia, iż po przeprowadzeniu kilku kontroli przedmiotowego obiektu nie posiada dowodów pozwalających na zaprzeczenie informacjom zawartym w oświadczeniu właściciela budynku.

Samo zaś wyposażenie pomieszczenia mieszkalnego w węzeł sanitarny, czy też meble, nie świadczy o jego wynajmowaniu, a dane zawarte w reklamie internetowej prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowią wystarczającego dowodu na wynajmowanie gościom powierzchni większej, niż deklarowana w zgłoszeniu.

W kontekście tego PINB stwierdził, że M. T. zmieniając sposób użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o powierzchni nieprzekraczającej 30% jego powierzchni całkowitej) nie naruszył przepisów Prawa budowlanego i tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania innej decyzji jak tylko umarzającej prowadzone postępowanie administracyjne.

III.

W odwołaniu wniesionym przez A. K., współwłaściciela budynku sąsiadującego z tym objętym postępowaniem (oba budynki zostały wybudowane w zabudowie bliźniaczej), zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] października 2016 r. zarzucono:

1. naruszenie art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującej oceny materiału dowodowego;

3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania;

4. naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) przez błędną wykładnię i nieuwzględnienie zaleceń oraz oceny prawnej [...] WINB sformułowanych w uzasadnieniu decyzji uchylającej poprzednią decyzję PINB;

5. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania mniejszej niż 30% części budynku mieszkalnego nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy

IV.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, [...] WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] zlecił PINB w wyznaczonym terminie przeprowadzenie na podstawie art. 81a Prawa budowlanego doraźnej kontroli (bez informowania stron postępowania), w celu jednoznacznego ustalenia czy pomieszczenia na poddaszu spornego budynku są przeznaczone na wynajem pokoi. Wyjaśnienia w ww. zakresie organ I instancji przesłał w piśmie z dnia [...] maja 2017 r.

[...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] zlecił PINB przeprowadzenie w wyznaczonym terminie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania mającej na celu złożenie wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 Kodeksu karnego), w zakresie ustalenia czy pomieszczenia na poddaszu przedmiotowego budynku są przeznaczone na wynajem pokoi. W dniu [...] września 2017 r. taką rozprawę administracyjną przeprowadzono.

W konsekwencji, [...] WINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Odwołując się do wyników rozprawy administracyjnej organ odwoławczy wskazał, iż w jej trakcie M.T. oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej, że "Na poddaszu są łóżka, szafy, niekompletne łazienki, brak syfonów baterii, niedziałające sedesy, stara antena TV, stary telewizor, zabawki dzieci, kilka ubrań pościel. (...) Na poddaszu nie ma rzeczy przeznaczonych do wynajmu. (...) jedyna działająca łazienka znajduje się w pomieszczeniach 2.4 i jest przeznaczona do naszych prywatnych celów. (...) Węzły są niedziałające np. brak syfonów, baterii, zostały usunięte w sposób trwały".

Z koeli A. K. oświadczył, także pod stosownym rygorem karnym, że: "Całość budynku jest przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej przez Pana M. T. i też wg moich spostrzeżeń i wiedzy pomieszczenia na poddaszu były użytkowane przez gości hotelowych (...)". Oświadczył także, że nie jest w stanie określić kiedy ostatnio pomieszczenia na poddaszu były wykorzystywane na cele hotelowe, ale w jego ocenie działo się to w okresie jednego roku wstecz.

Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zatem słusznie zostało umorzone.

Jakkolwiek strony niniejszego postępowania składają przeciwstawne oświadczenia, tj. A. K. twierdzi, że przedmiotowy obiekt w całości jest przeznaczony na cele usługowe, zaś M. T. twierdzi, że funkcja usługowa budynku nie przekracza 30%, tak organ wojewódzki stoi na stanowisku, że w przypadku braku możliwości dokładnego i jednoznacznego stwierdzenia czy pomieszczenia na poddaszu przedmiotowego budynku są przeznaczone na wynajem pokoi, wątpliwości należy wyjaśnić na korzyść odwołującego się. Ponadto ustalenia dokonane przez PINB podczas kontroli z dnia [...] września 2016 r. oraz kontroli doraźnej i niezapowiedzianej z dnia [...] maja 2017 r., pozwalają przyjąć, że poddasze omawianego obiektu nie jest przeznaczone na cele usługowe. Świadczy o tym również dokumentacja fotograficzna załączona do protokołów z ww. czynności kontrolnych oraz treść składanych przez M. T. oświadczeń.

Wskazując na art. 15 k.p.a. [...] WINB wskazał, iż był zobowiązany ocenić prawidłowość decyzji administracyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją.

Zdaniem organu odwoławczego M. T. aktualnie użytkuje budynek przy ul. N. w P., zgodnie z dokonanym w dniu [...] maja 2012 r. zgłoszeniem, przyjętym bez sprzeciwu. Pomieszczenia na poddaszu budynku nie są przeznaczone na wynajem pokoi, co jest zgodne z załączoną do akt dokumentacją projektową i powoduje, że inwestor nie zmienił sposobu użytkowania większej powierzchni budynku na funkcję usługową, aniżeli 30%. Jeśli zatem inwestor nie zmienił funkcji przedmiotowego poddasza z funkcji mieszkalnej na usługową, co nie skutkowało zwiększeniem współczynnika procentowego powierzchni całkowitej obiektu w myśl art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, to nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia.

Jak wskazał dalej, organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania dotycząca samego przedmiotu postępowania, jakim była zmiana sposobu użytkowania części budynku, będącego własnością M. T..

V.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. M.-K. (dalej jako Skarżąca), zaskarżając ją w całości.

Rozstrzygnięciu [...] WINB zarzuciła:

1. naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez błędną wykładnię i nieuwzględnienie zaleceń oraz oceny prawnej [...] WINB sformułowanych w uzasadnieniu decyzji uchylającej poprzednią decyzję PINB;

2. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania mniejszej niż 30% części budynku mieszkalnego nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy,

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego,

4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania;

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż [...] WINB nie rozpoznał argumentów podniesionych w odwołaniu, dotyczących m.in. naruszenia art. 71 P.b.

Organy nie uwzględniły także definicji pojęć określonych w przepisie art. 3 pkt 2a P.b. (budynek mieszkalny) oraz definicji lokalu mieszkalnego zawartej w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nawiązuje do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych", co stanowi domenę tej właśnie ustawy. Skoro tak, to względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów u.w.l. dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym ustawową definicję takiego domu z P.b.

Przepis wyraźnie mówi o wydzieleniu a nie przeznaczeniu dowolnych pomieszczeń w budynku mieszkalnym o łącznej powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wydzielenie takie może nastąpić jedynie zgodnie z właściwymi przepisami tj. ustawą o własności lokali - poprzez ustanowienie odrębnej własności lokalu, przy czym, aby to wyodrębnienie mogło być możliwe, lokal podlegający wyodrębnieniu musi spełniać m.in. wymóg samodzielności, spełnienie wymogu samodzielności zaś winno być stwierdzone w drodze stosownego zaświadczenia.

W przedmiotowym przypadku do części lokalu deklarowanych jako przeznaczone na wyłączne zaspokajanie funkcji mieszkaniowej nie ma bezpośredniego i niezależnego dostępu (pomieszczenia nr 1.3 i 1.7 na parterze) oraz do wszystkich pomieszczeń zlokalizowanych na poddaszu. Pierwotne wyposażenie wszystkich pomieszczeń mieszkalnych w węzły sanitarne wskazuje, iż w zamyśle inwestora cała nieruchomość miała pełnić funkcję usługową.

[...] WINB nie uwzględnił po raz kolejny prawidłowej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie odniósł się w ogóle do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. i jej ustaleń, zwłaszcza tych wskazujących na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy bez względu na to, czy zmiana sposobu użytkowania dotyczy powierzchni nie większej niż 30% całości budynku mieszkalnego.

Organy nie odniosły się także do działania inwestora, który w reakcji na niekorzystną decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną dla zamierzenia budowlanego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego do 30% na funkcję usługową, M. T. zwrócił się równolegle do Urzędu Miasta w P. ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania zatajając, iż w dacie zgłoszenia trwało już postępowanie w tej samej sprawie przed SKO.

Zdaniem Skarżącej, sposób działania inwestora (przygotowującego każdy pokój pod wynajem) w sposób intuicyjny należy ocenić jako omijanie prawa uregulowanego w przepisach dotyczących obiektów krótkotrwałego zakwaterowania. Nie jest możliwe przyjęcie za zgodne z prawem sytuacji w której każdy dom można przekształcić na obiekt wielorodzinny byleby spełniony był wymóg 30% powierzchni całkowitej. W stosunku do pierwotnego projektu który został zrealizowany na tej nieruchomości M. T. dokonał przebudowy w wyniku której powierzchnię zwiększono trzykrotnie.

W ocenie Strony zarówno PINB jak i [...] WINB ustalając stan faktyczny w tym powierzchnię całkowitą oraz przeznaczoną na cele usługowe w budynku zlokalizowanym w P. przy ul. N. oparły się na dokumentach wypożyczonych przez inwestora. Były to rzuty poszczególnych kondygnacji przedmiotowego budynku.

Projekt sporządzony przez M. J. znajdujący się w aktach odbiega od pierwotnej dokumentacji projektowej znajdującej się m.in. w aktach postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w P. pod sygn. akt VII K [...]. Rozbieżności te dotyczą powierzchni całkowitej przedstawionej na rzutach parterów (96,11 m2 w projekcie zmiany sposobu użytkowania wobec 93,13 m2 w pierwotnym projekcie) Z informacji opisu zmian przedstawionych w 2012 nie wynika, aby wykonano jakiekolwiek prace wpływające na zmianę powierzchni przedmiotowego budynku.

Organy nie poddały weryfikacji dokumentów przedłożonych przez inwestora z dotychczasową dokumentacją będącą w posiadaniu PINB i nie przeprowadziły inwentaryzacji obiektu. Czynność obmiaru obiektu powinna być dokonana w pierwszej kolejności biorąc pod uwagę dyskusyjną wiarygodność twierdzeń składanych przez Inwestora w licznych postępowaniach toczących się z jego udziałem a dotyczących sposobu korzystania z obiektu przy ul. N. w P.. Brak wspomnianej inwentaryzacji nie mógł być zastąpiony zeznaniami stron złożonymi w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej na etapie postępowania odwoławczego.

Skarżąca podniosła także, iż dla celów obliczenia powierzchni użytkowej na cele działalności gospodarczej nie wzięto pod uwagę ciągów komunikacyjnych, pomieszczeń gospodarczych przeznaczonych na trzymanie środków czystości oraz wyposażenia pokoi, powierzchni wspólnych tj. kotłownia w piwnicy, pomieszczenie gospodarcze nr 1.10, w którym znajduje się przyłącze wody, pomieszczenie nr 2.2 na poddaszu - rozdzielnia elektryczna i CO, pomieszczenia wskazywanego przez samego inwestora jako biuro.

W projekcie wydzielenia pomieszczeń na cele usługowe nie uwzględniono w ogóle pomieszczeń służących do zapewnienia warunków technicznych do funkcjonowania obiektu w części usługowej.

Żadna z części budynku nie pełni i w zamyśle inwestora me miała pełnić funkcji mieszkalnej. Pierwotnie wszystkie pomieszczenia w omawianym budynku były i są w dalszym ciągu przeznaczone na cele usługowe o czym świadczy wyposażenie wszystkich pokoi w węzły sanitarne, ich wystrój wskazujący na przeznaczenie hotelowe, umiejscowienie jadalni piwnicy budynku, o wymiarach świadczących o dostosowaniu jej dla potrzeb kilkudziesięciu gości hotelowych.

Z zeznań pracownicy inwestora – L. D. złożonych w toku postępowania karnego wynika, iż w pomieszczeniach nie przeznaczonych na wynajem trzymane są środki czystości przeznaczone do użycia w pomieszczeniach przeznaczonych dla gości hotelowych. Jednocześnie z zeznań ww. świadka wynika, iż ma ona dostęp do wszystkich pomieszczeń w ww. budynku w związku z wykonywaniem czynności zawodowych na rzecz inwestora.

Do dnia dzisiejszego inwestor nie dokonał jakichkolwiek trwałych zmian w wyposażeniu pokoi, które mogłyby świadczyć o zmianie ich przeznaczenia z usługowego na mieszkalny. Dokonane zmiany tj. demontaż części armatury w węzłach sanitarnych mają charakter tymczasowi doraźny w związku z toczącymi się postępowaniami.

Organ nie rozstrzygnął także w przedmiocie wniosku dowodowego o przesłuchanie L. D. złożonego w toku rozprawy administracyjnej.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

VII.

Postanowieniem wydanym na rozprawie z dnia 14 listopada 2018 r. Sąd dopuścił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), potwierdzone za zgodność kopie dokumentów załączonych do skargi (k. 15-30 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wcześniejszym orzeczeniem sądowym, którego wytyczne wiążą organy jak również Sąd obecnie orzekający. Jednakowoż związanie to, z uwagi na charakter kontrolowanej - w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2837/15 - decyzji kasacyjnej, dotyczy wyłącznie kwestii, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego (orzekającego decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...]), który uchylił decyzję PINB z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie istoty sprawy.

W poprzednio prowadzonym postępowaniu, kontrolując decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił zatem pogląd [...] WINB co do tego, że organ I instancji nie przeprowadził dokładnego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przyjęto, że nie wyjaśniono funkcji poddasza w spornym budynku (wynajmowane czy niewynajmowane), co błędnie potem zostało zinterpretowane przez organy jako jedyna okoliczność wymagająca wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W kontekście powyższego należy zauważyć, iż o ile organy skupiły się na analizie użytkowania samego poddasza obiektu (czy nastąpiła zmiana w tym zakresie czy nie), o tyle całkowicie zignorowały potrzebę wyjaśnienia istoty zagadnienia, tj. czy w ogóle taka zmiana była dopuszczalna i na jakiej zasadzie nastąpiła. Wadliwie ustaliły także stan wyjściowy sprawy.

IX.

Mając to na względzie Sąd zwraca zatem uwagę na następujące uchybienia procesowe organów obu instancji, które legły u podstaw uchylenia ich decyzji, co najmniej jako przedwczesnych.

Po pierwsze, należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z ust. 2 tego artykułu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegająca na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z przepisów tych wynika zatem, iż organy analizując dokonaną zmianę - wynikającą ze zgłoszenia - mają obowiązek ustalenia jaki był pierwotny (lub zmieniony później, niemniej legalnie) przed dokonywanym zgłoszeniem sposób użytkowania obiektu budowlanego, wynikający albo z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, albo też z dokonanych następczo względem tego projektu zmian (legalnych lub zalegalizowanych). Inaczej mówiąc, organy są zobowiązane do tego, aby porównać to w jaki sposób obiekt był dotychczas legalnie użytkowany, z tym co planuje się w tym zakresie obecnie.

W niniejszej sprawie nie ma zatem wątpliwości co do tego, iż organy w ogóle nie ustaliły punktu wyjścia swojej oceny tj. statusu obiektu budowlanego wynikającego albo z decyzji budowlanej, albo też z ewentualnie później dokonanych zmian (także tych bezprawnych, jednak zalegalizowanych).

Sądowi z urzędu jest wiadome to, że M. T. dokonał w przeszłości samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczając go na wynajem pomieszczeń. Świadczy o tym chociażby decyzja PINB w P. z dnia [...] stycznia 2008 r., umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, uchylona następnie decyzją [...] WINB z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], którą prawomocnie ocenił tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt

VII SA/Wa 670/08 (oddalając skargę M. T.).

Sąd ma również wiedzę o tym, iż postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] PINB w P. wstrzymał użytkowanie części obiektu przeznaczonej na wynajem pokoi, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nakazał właścicielowi – M. T., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonego na wynajem.

Sąd jest również świadomy tego, iż w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu prawdopodobnie toczyło się postępowanie egzekucyjne, które - jak można przypuszczać, bowiem brak na ten temat informacji - zostało umorzone postanowieniem PINB z dnia [...] września 2011 r., nr [...] z uwagi na wykonanie orzeczonego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.

Wreszcie Sądowi jest z urzędu wiadome, iż M. T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej zmiany, przy czym postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Na to z kolei nakłada się zgłoszony niemalże równolegle zamiar zmiany sposobu użytkowania części obiektu z dnia [...] maja 2012 r., na którym bezrefleksyjnie skupiają się organy, przyjmując to jako punkt wyjścia do oceny całości sprawy.

Sąd jest świadomy również i tego, że uczestnik postępowania M. T. został prawomocnie skazany przez sądy powszechne (por. wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt VII K [...] , zmieniony na niekorzyść oskarżonego uczestnika postępowania wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt V Ka [...]), za występek z art. 91a P.b. polegający na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu i przeznaczeniu pokoi na wynajem.

Problem jaki Sąd widzi zatem w procesowym działaniu organów polega przede wszystkim na tym, iż wszystkie powyżej wskazane okoliczności nie zostały w jakikolwiek sposób przedstawione przez organy, a tym bardziej przez nie omówione i ocenione. Sąd, weryfikując w niniejszym postępowaniu decyzje organów nadzoru, o powyższych okolicznościach sprawy dowiaduje się albo z własnej inicjatywy (analiza orzecznictwa), albo na zasadzie przeanalizowania decyzji SKO w p. wydanej w dniu [...] czerwca 2014 r. i stanowiącej dołączoną do akt sprawy kopię tego rozstrzygnięcia.

Tymczasem prawidłowa analiza stanu sprawy dotyczącej zgłoszenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna rozpocząć się w pierwszej kolejności właśnie od ustalenia jego pierwotnego przeznaczenia, względnie od ustalenia ostatniego, legalnego przeznaczenia tego obiektu.

Tym samym organy obu instancji poprzez zaniechanie poczynienia takich ustaleń i skupienie się wyłącznie na dokonanym zgłoszeniu jako punkcie wyjścia do dalszych ocen naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To bowiem organy powinny zgromadzić i przedstawić w aktach sprawy dowody wskazujące na to jaki był dotychczasowy, legalny sposób użytkowania obiektu. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny dokonanego zgłoszenia, zwłaszcza w kontekście niewątpliwie ustalonego wcześniejszego samowolnego odstąpienia od dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 7 P.b. dokonanie zgłoszenia (...) po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

X.

Po drugie, skoro organy koncentrują już swoją uwagę na dokonanym przez uczestnika w dniu [...] maja 2012 r. zgłoszeniu zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu, winny dopilnować, aby zgłoszenie to zostało im przekazane w całości. Jak wynika bowiem ze znajdującej się aktach administracyjnych kopii zgłoszenia, załączono do niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, 2 egzemplarze szkiców i rysunków obiektu budowlanego, 2 egzemplarze map z naniesioną lokalizacją obiektu, 2 ekspertyzy techniczne, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. W aktach niniejszej sprawy znajduje się jedynie szczątkowy projekt mający obrazować proponowane zmiany. Brak jest jednak informacji co do złożenia zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany z regulacjami określającymi ład przestrzenny na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany. Kwestia ta wymagała niewątpliwie wyjaśnienia organów nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, skuteczne zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania takiej inwestycji pod względem jej zgodności z przepisami prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje niekwestionowany pogląd co do tego, że dokonane zgłoszenie i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady, możliwość ustalenia, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04; z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 791/05; z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1052/05; z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 604/06; z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 443/10).

Wprawdzie pogląd ten wyrażony został w sprawach zgłoszeń z art. 30 P.b., niemniej ma odpowiednie zastosowanie do spraw zgłoszeń z art. 71 P.b., dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Badanie zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania pomimo dokonanego przez inwestora zgłoszenia jest więc istotne, zwłaszcza mając na względzie ukształtowaną linię orzeczniczą piętnującą wszelkie próby obchodzenia trybu udzielania zezwoleń poprzez stosowanie trybu zgłoszeniowego. W niniejszej sprawie organy winny zatem były ocenić zachowanie M. T., zwłaszcza to, że będąc w przeszłości karany za samowolne dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także występując o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, w toku tego postępowania odstępuje następnie od uzyskania decyzji planistycznej i wdraża tryb zgłoszeniowy, załączając - jak wynika ze zgłoszenia - zaświadczenie o zgodności projektowanej zmiany z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy. Sąd nie przesądza w tym miejscu wadliwości czy też dopuszczalności takiego działania uczestnika, niemniej wskazuje na to, iż organy winny je poddać skrupulatnej ocenie, tym bardziej, że decyzja SKO jest dla uczestnika postępowania niekorzystna.

Szerszego wyjaśnienia, w powiązaniu z wcześniej prowadzonym postępowaniem nadzorczym oraz egzekucyjnym, wymaga także ocena przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, bowiem, co szczególnie podkreśla ustawodawca w przywoływanym już art. 71 ust. 7 P.b., skuteczność zgłoszenia wniesionego dopiero po dokonanej zmianie sposobu użytkowania obiektu jest wyłączona.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania - uzasadniająca postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 71a P.b. - może być wywołana także nieskutecznością prawną zgłoszenia. Nieskutecznym zaś prawnie jest także takie zgłoszenie, które zostało dokonane przez uprawnionego już po zmianie sposobu użytkowania lub też takie, do którego nie załączono prawem wymaganych dokumentów, jeżeli były one w określonej sytuacji wymagane (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2637/17).

X.

Po trzecie, organ odwoławczy nie odniósł się w decyzji w sposób, który można byłoby uznać za chociażby minimalnie wystarczający, do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Sąd dostrzega oczywiście to, iż inny podmiot składał odwołanie (A. K.), zaś inny podmiot zainicjował postępowanie sądowe (M. M.-K.), jednakże okoliczność ta, w kontekście niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi nie jest istotna. Powyższa sytuacja w ogóle nie zwalniała więc organu od pełnego rozpoznania zarzutów odwołania, tym bardziej, iż chodzi o współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości, kwestionujących zmianę sposobu użytkowania obiektu bezpośrednio z nimi sąsiadującego, który oddziałuje na ich nieruchomość i którzy wywodzą swoje prawa z prawa własności.

W kontekście powyższego Sąd zauważa zatem, iż na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednio stosowane w postępowaniu odwoławczym są przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno zawierać tym samym m.in. szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Spełnia to bowiem nie tylko rolę przekonywania strony określoną w kodeksowych zasadach ogólnych, ale wskazuje także na pełne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, pozwalając ocenić prawidłowość zajętego stanowiska.

W kontekście powyższego Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie odniósł się do konsekwentnie akcentowanej w sprawie kwestii konieczności uzyskania, przed zmianą sposobu użytkowania obiektu, decyzji o warunkach zabudowy. Strona Skarżąca w tym względzie odwołuje się do decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej twierdzenia co do tego, że na każdą zmianę sposobu użytkowania obiektu, także tę przeznaczającą mniej niż 30% powierzchni całkowitej budynku na lokal użytkowy, także wymagane jest uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wymagały oceny i odpowiedzi organu. Ponadto organ nie odniósł się do twierdzeń odwołania co do charakteru niektórych pomieszczeń i ich zakwalifikowania na potrzeby działalności gospodarczej (a więc przeznaczenia na lokal usługowy). Sąd wskazuje, iż chodzi o wykorzystywanie tych samych przestrzeni budynku mieszkalnego np. ciągów komunikacyjnych, kotłowni, biura (jednego z pokoi) zarówno na prowadzoną działalność gospodarczą jak i na cele mieszkalne. Brak w ocenie organu, czy takie wykorzystanie powierzchni wspólnych jest w ogóle dopuszczalne.

W kontekście powyższych uwag nierozpoznane pozostają także zarzuty odwołania wskazujące na konieczność "wydzielenia", stosownie do definicji z art. 3 ust. 2a P.b. lokalu użytkowego, a nie tylko przeznaczenia określonej przestrzeni w budynku mieszkalnym na ten cel. Uwagi w tym zakresie czynione są w kontekście przepisów ustawy o własności lokali, regulującej kwestie wymagań i trybu wydzielania lokali jako samodzielnych.

Jest to kwestia o niebagatelnym znaczeniu, która wymagała analizy i jednoznacznej odpowiedzi ze strony organu. W ponownym postępowaniu zostanie ona jednoznacznie przez organy wyjaśniona i oceniona. Skoro bowiem uczestnik postępowania dokonujący zmiany sposobu użytkowania obiektu prezentuje dokonywaną zmianę jako wydzielenie dwóch odrębnych przestrzeni, jednej - użytkowej do 30% powierzchni całkowitej budynku, drugiej - mieszkalnej, to wyjaśnienia ze strony organów wymaga, czy potrzebował w tym względzie zaświadczenia o samodzielności wydzielanych lokali.

XI.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Uchyleniu, na tej samej podstawie prawnej, podlegała także decyzja organu I instancji. PINB w P. z oczywistych względów także nie ocenił wskazanych wyżej okoliczności. Zakres stwierdzonych naruszeń, zwłaszcza zaś konieczność gruntownego uzupełnienia materiału dowodowego i oceny kwestii, które dotychczas nie były przedmiotem rozważań organu I instancji, uzasadniają uchylenie także i tego rozstrzygnięcia.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.