Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1153/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2-4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 5422 zł ( pięć tysięcy czterysta dwadzieścia dwa złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2009 r. w kwocie 90258,60 zł. obciążającej Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej [...], a stanowiącą działki ewid. nr "1" o pow. 561 m2, nr "2" o pow. 743 m2, nr "3" o pow. 1366 m2, położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., obj. KW KR [...] - z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, oraz określającej termin i sposób uiszczenia tej opłaty. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz upoważnienie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lutego 2003 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny przedmiotowej sprawy powołując m. in. dokumenty, w oparciu o które nastąpiło nabycie przez użytkownika wieczystego tego prawa (akt notarialny z dnia [...] grudnia 1977 r.) oraz stwierdzając, że z zawartej umowy wynika cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. wzniesienie osiedla domów jednorodzinnych, a także termin zakończenia budowy, który został zakreślony do IV kwartału 1979 r. Organ przedstawił również wyniki oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] września 2009 r. z udziałem przedstawiciela użytkownika wieczystego, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i brak jest śladów prac budowlanych. W uzasadnieniu decyzji powołano także ustalenia rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w tej samej dacie. Wskazano również, że w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości z 2009 r. na kwotę 902.586,00 zł., wobec czego zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty dodatkowej wynosi kwocie 90 258,60 zł. - 10 % wartości nieruchomości gruntowej. Organ wskazał również na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/07, utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 843/08, w którym stwierdzono m.in. że, decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. Ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Z kolei przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Jednocześnie nie w każdej sytuacji, gdy przepis zawiera sformułowanie " organ może" stanowi to o jego uznaniowym charakterze. Organ wskazał również na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 177/04, oraz utrzymujący go w mocy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 623/06, jak również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt 169/08. Organ I instancji w pełni podzielił poglądy zaprezentowane w przytoczonym orzecznictwie sądów administracyjnych, nie tylko odnośnie czasu i sposobu naliczania dodatkowej opłaty rocznej, lecz także w zakresie uniezależnienia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od winy użytkownika wieczystego oraz konstytutywnego i fakultatywnego charakteru decyzji w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych. Niezależnie od powyższego organ wskazał dodatkowo, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowe działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1977 r., zawartym w wykonaniu decyzji z dnia 17 sierpnia 1977 r. nr [...]. Równocześnie organ wskazał, że wprawdzie nie odnaleziono planu realizacyjnego osiedla zatwierdzonego decyzją b. Zarządu Rozbudowy [...] z dnia 4 października 1976 r. (będącego podstawą wydania wyżej powołanej decyzji z dnia 17 sierpnia 1979 r.) jednak w ocenie organu, nie stanowi to przeszkody do rozpatrzenia i wydania orzeczenia w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej, a to ze względu na szczegółowy opis znajdujący się w decyzji b. Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami [...] z dnia 17 sierpnia 1977r., określający cel zabudowy poszczególnych działek (jednoznacznie odróżniające i tym samym wskazujące działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz działki przeznaczone pod drogi i pawilon usługowy), liczbę i typ domów jednorodzinnych, ogólną powierzchnię budynków mieszkalnych, łączną powierzchnię użytkową tych budynków, ich kubaturę, a nadto ilość izb w poszczególnych typach domów jednorodzinnych. Z tych względów zarzut Spółdzielni dotyczący rzekomego nieuwzględnienia działek nr: "1", "4" i "2" (powstałych z podziału działek budowlanych nr: "5", "1" i "6", oddanych w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 1977 r.) w planie realizacyjnym osiedla mieszkaniowego z 1976 r. organ uznał za chybiony. Zdaniem organu I instancji nie zasługuje również na uwzględnienie argument o oddaniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste 35 działek, położonych na osiedlu "A" zamiast na osiedlu "B". Analiza dokumentacji geodezyjno-prawnej w tej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o ten sam teren, położony w rejonie ul. [...] w K., który w czasie obciążania prawem użytkowania wieczystego (w 1977 r.) został określony przez wyżej wymienioną Spółdzielnię jako nieruchomości położone na osiedlu "A". Jak się wdaje powodem używania dla przedmiotowych działek,

usytuowanych obecnie przy ul. [...] w K., oznaczenia lokalizacji na osiedlu "A" był fakt, że w 1977r. nie była jeszcze wybudowana ul. [...] i najprawdopodobniej planowana w ramach wyżej opisanej inwestycji droga nie miała jeszcze nadanej nazwy. Odnosząc się z kolei do wniosku Spółdzielni o nie naliczanie dodatkowej opłaty rocznej za 2009 r. organ stwierdził, że brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, obciążającej Spółdzielnię jako użytkownika wieczystego działek nr: "1", "3" i "2". Działki te od 30 lat, licząc od daty upływu zakończenia zabudowy przedmiotowego gruntu, są niezagospodarowane i stanowią – wbrew zapisom aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1977 r. nieużytki porośnięty trawą. W ocenie organu I instancji dla sprawy ustalenia dodatkowej opłaty rocznej nie mają większego znaczenia zamierzenia inwestycyjne Spółdzielni, wynikające z koncepcji z urbanistyczno-architektonicznej z 1991r., która wedle oświadczeń Spółdzielni została zrealizowana w 95 %, jak również sposób i stopień zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Z kolei podnoszone przez Spółdzielnię okoliczności, iż na działce nr "3" występują zjawiska osuwiskowego nie zostało udowodnione przez użytkownika wieczystego stosowną dokumentacją. Powyższe okoliczności mogły by mieć wówczas wpływ na obniżenie aktualnej wartości wyżej wymienionej działki, lecz nie mogły by być uznane za przesłanki uniemożliwiające zabudowę tej działki.

Odwołanie od przedstawionej wyżej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 62, art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie jej uchylenie i umorzenie postępowania. W odwołaniu podniesiono brak odnalezienia przez organ I instancji planu realizacyjnego osiedla zatwierdzonego decyzją z dnia 4 października 1976 r. b. Zarządu Rozbudowy [...], a będącego podstawą wydania decyzji z dnia 17 sierpnia 1977 r. przez Naczelnika Dzielnicy [...], na mocy której oddano Spółdzielni w użytkowanie wieczyste 37 działek. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, z jakich przyczyn zarzut Spółdzielni o nieuwzględnieniu działek nr "1", "3" i "2" w planie realizacji osiedla mieszkaniowego z 1976 r. został uznany przez organ za chybiony. Zarzucono także, iż brak wyjaśnienia kwestii oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste w/w działek położonych w osiedlu "A", zamiast w osiedlu "B". Spółdzielnia podniosła również kwestię występowania zjawisk osuwiskowych na dz. nr "3", co ma wpływ na wartość działki, a której organ I instancji nie wyjaśnił, przerzucając obowiązek ustaleń w tym przedmiocie na użytkownika wieczystego. Zwrócono również uwagę na fakt, iż operat szacunkowy sporządzony w sprawie, wycenia wartość prawa własności, zamiast prawa użytkowania wieczystego. Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła także, iż zrealizowała zamierzenie w 95 % na działkach otrzymanych w użytkowanie wieczyste przekazując obiekty mieszkańcom, a zgodnie z koncepcją pozostała do zabudowy jedynie dz. nr "3", na zabudowę której Spółdzielnia otrzymała decyzję o warunkach zagospodarowania z dnia 14 kwietnia 2005 r. Zaznaczono również, że możliwości zabudowy dz. nr "1" i nr "2" ograniczyła ze swej strony Gmina [...], realizując na tych nieruchomościach sieci infrastruktury technicznej ograniczające możliwości ich zagospodarowania. Natomiast wbrew twierdzeniom organu I instancji, teren działek nr "1", "3" i "2" jest zadbany, wykoszony, uporządkowany i wyczyszczony. Na końcu Spółdzielnia podkreśliła, że realizowała i zamierza nadal realizować ustalenia aktu z 1977 r. zgodnie z zatwierdzonym planem architektoniczno - urbanistycznym w odniesieniu do przedmiotowych działek, co jest planowane na 2010 r.

Decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. znak: SKO.[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że decyzja ta znajduje oparcie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało na wstępie, że nie istnieje prawny obowiązek przedłużania przez właściciela terminu zagospodarowania nieruchomości, ani wyznaczenia terminu dodatkowego na zasadzie art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie zawinienie przez użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu i zasadność wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania, uwzględniane jest wyłącznie przy rozpoznawaniu wniosku o przedłużenie terminu, poprzez wskazanie nowego terminu rozpoczęcia, bądź zakończenia zabudowy. W szczególności wyznaczenie terminu dodatkowego nie jest uzależnione od zawinienia, a organ podejmuje decyzję w tym zakresie bez związku z zawinieniem w niedotrzymaniu terminu. Dalej organ wskazał, w niniejszej sprawie zakończenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej nie nastąpiło w roku, w którym upłynęły terminy zagospodarowania nieruchomości. Niemniej jednak miarodajne dla ustalenia, za który rok opłata może zostać po raz pierwszy ustalona, jest data wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, a niedopuszczalność ustalenia opłaty za lata wsteczne rozumiana musi być jako niedopuszczalność jej ustalenia za rok poprzedzający ten, w którym wszczęte zostało postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, wartość nieruchomości określona powinna zostać określona na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, że miarodajnym do oceny w przedmiocie zarówno sposobu, jak i terminu zagospodarowania nieruchomości, w tym terminu jej zabudowy zgodnie z celem na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste, jest umowa o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem organ I instancji ustalił, co zresztą nie jest kwestionowane przez Spółdzielnię, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1977 r. nastąpiło oddanie nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste, w tym działek objętych niniejszą decyzją, a jednocześnie w umowie tej wyraźnie wskazano zarówno cel, na jaki nieruchomość jest oddawana w użytkowanie wieczyste tj. z przeznaczeniem na wybudowanie domów jednorodzinnych, jak i termin zakończenia realizacji inwestycji, tj. IV kwartał 1979 r., to tym samym okoliczności istotne dla oceny przesłanek z art. 62 ust. 1 w/w ustawy, są znane i zostały ustalone. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie można planowi realizacyjnemu zabudowy z dnia 4 października 1976 r., którego nie odnaleziono, przypisywać tak istotnego znaczenia dowodowego w sytuacji, gdy okoliczności konieczne do ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości i terminu zakończenia realizacji inwestycji, zostały ustalone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił również, że prawdopodobnym powodem używania dla przedmiotowych działek usytuowanych obecnie przy ul. [...] w K., oznaczenia, jako położonych przy ul. [...] w K. było to, iż w 1977 r. nie była jeszcze wybudowana ul. [...]. Z kolei zarzut o braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego na okoliczność, że jedna z działek stanowi teren osuwiskowy, w ocenie Kolegium nie został w żaden sposób chociażby uprawdopodobniony. Zaznaczono, że położenie, opis przedmiotowych nieruchomości, w tym uwarunkowania przestrzenne i cechy geofizyczne nieruchomości zostały dokładnie przedstawione w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy nie poczynił ustaleń w przedmiocie tego, że dz. nr "3" stanowi teren, na którym występują zjawiska osuwiskowe. Kolegium podkreśliło, że oczywistym jest, iż postępowanie dowodowe obowiązany jest prowadzić organ administracji publicznej, nie zaś użytkownik wieczysty. Niemniej okoliczność taka nie oznacza, że obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w każdej kwestii podniesionej przez użytkownika wieczystego, której jednak w żaden sposób nie uprawdopodobnił. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w operacie szacunkowym, dokonując wyceny prawa własności przedmiotowych nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił sieci infrastruktury technicznej przebiegające przez przedmiotowe działki, dokonując nadto oceny, w jakim stopniu (jaka powierzchnia działki), nie może z tych przyczyn zostać zagospodarowana. Ze względu na powyższe ograniczenia rzeczoznawca przyjął, że racjonalne jest jedynie wspólne zagospodarowanie obu działek, tj. dz. nr "1" i dz. nr "2", przy czym powierzchnia możliwa do zabudowy jest, jak stwierdził, ograniczona. Mając na uwadze powyższe argumenty, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie oceny całości materiałów dowodowych stwierdzając, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji podanej przez Prezydenta Miasta [...]; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ uznał za prawidłowy obszar analizowany wyznaczony przez organ l instancji, zaś za nieprawidłowy obszar analizowany zaproponowany przez skarżącego w odwołaniu od decyzji; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, a to wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...], gdy tymczasem organ II instancji powinien ją uchylić w całości. Wskazano również na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 62, art. 63 oraz art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nałożenie na Spółdzielnię opłaty dodatkowej pomimo, iż zaistniały powody, aby opłaty tej nie nakładać. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce niezawinione niezabudowanie nieruchomości i okoliczność tę pominęły organy wydające decyzje. Spółdzielnia w przeważającej mierze wypełniła założenia zabudowy działek otrzymanych w użytkowanie wieczyste, natomiast ze względu na niezależne od niej okoliczności nie wykonała zabudowy w 100%. Zgodnie z koncepcją urbanistyczno-architektoniczną z lipca 1991 r. do zabudowy pozostała jedynie działka nr "7". Z uwagi na obciążenie hipoteką kaucyjną zabudowa tej działki została czasowo wstrzymana. W skardze wskazano również na brak dokładnych ustaleń dotyczących zaistnienia przesłanek nałożenia opłaty dodatkowej. Organy administracji nie rozważyły, że Spółdzielnia zrealizowała zamierzenie w 95% na działkach otrzymanych w użytkowanie wieczyste. Pominięto także fakt, że zabudowę części nieruchomości ograniczyła Gmina [...] poprzez zabudowanie działki instalacją, tj. kolektorem CO 2x 200 z pasem ograniczenia 2 x 3m oraz instalacją gazową i instalacją elektryczną. Ponadto działka nr "1" w 25% jest zabudowana pasem drogowym ul. [...] we władaniu i zarządzie Gminy [...]. Powyższe wskazuje, że możliwość zagospodarowania działki uległa znacznemu ograniczeniu, z przyczyn niezależnych od strony skarżącej. Pominięto także, że na działce nr "3" występuje problem zjawiska osuwiskowego. Nie sprecyzowano w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o jakie konkretnie dowody dokonano poszczególnych ustaleń. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy.

Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego.

Przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, iż w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, termin o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

W myśl art. 63 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zgodnie z ust. 2 - w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Unormowanie art. 64 ust. 1 i ust. 2 ustawy określa, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji, a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że dodatkowe opłaty roczne ustalane w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowią swego rodzaju sankcję finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z celem określonym w umowie. Fakt, iż powołane wyżej przepisy dają organom administracji możliwość stosowania sankcji, wymaga od tych organów przeprowadzenia rzetelnego postępowania mającego na celu ustalenie czy dany podmiot był w ogóle zobowiązany do zagospodarowania nieruchomości a jeżeli tak, to czy niewywiązanie się z tego obowiązku wypełnia dyspozycję art. 63 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. rodzi czy po stronie organu obowiązek ustalenia opłaty dodatkowej lub też uprawnieni do wystąpienia o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Przyjmuje się bowiem powszechnie w orzecznictwie, iż w wypadku zaistnienia przesłanek z art. 63 ust 2 organ administracji ma obowiązek dokonania jednej z tych czynności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt. IISA/Kr 543/07). W niniejszym postępowaniu organy administracji, zdaniem sądu, takiego postępowania nie przeprowadziły, a opłata dodatkowa wymierzona została stronie skarżącej w sposób naruszający zasady o których mowa wyżej.

W pierwszej kolejności, rację należy przyznać stronie skarżącej, iż zgodnie z zasadą oficjalności ciężar dowodzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej spoczywa w całości na organie administracji. W postępowaniu dotyczącym opłaty dodatkowej, przedmiotem ustaleń organu jest między innymi wartość niezagospodarowanej nieruchomości. Od tej wielkości uzależniona jest bowiem wysokość samej opłaty dodatkowej. Wartość tą określa się w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ nie może jednak ignorować (jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu) informacji użytkownika wieczystego o okolicznościach nieznanych rzeczoznawcy, które w sposób istotny mogą wpłynąć na wartość nieruchomości. Okolicznością taką (wskazaną przez użytkownika wieczystego) była informacja dotycząca zjawisk osuwiskowych na działce "3". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przyznaje, iż okoliczność ta może mieć wpływ na cenę nieruchomości (a co za tym idzie wysokość opłaty dodatkowej), ale ponieważ okoliczność ta nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki, organ najwyraźniej nie widzi potrzeby jej wyjaśniania. Wyjaśnieniem tym nie było w szczególności pismo rzeczoznawcy majątkowego, który geologiem nie jest, a ewentualne (co wymagałoby odrębnych ustaleń) zjawiska osuwiskowe na tej działce, mógłby uwzględnić w operacie przy uwzględnieniu wartości działki, gdyby miał pewne informacje, że zjawisko to faktycznie tam występuje. Obowiązek ustalenia tej okoliczności spoczywał na organie a pomijając choćby próbę jej zweryfikowania - organ naruszył zasadę o której mowa w art. 7 i 77 k.p.a.

Także z naruszeniem przepisów, o których mowa wyżej, organ dokonał ustaleń wartości przedmiotowej nieruchomości w sytuacji negowania przez stronę skarżącą poprawności operatu szacunkowego na którym organ ustalenia te oparł. Strona ta złożyła operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. dotyczący działki "3", według którego to operatu wartość tej działki w sposób znaczący odbiegała od ustaleń dotyczących wartości działki dokonanych przez organ na podstawie operatu autorstwa J. B. który stanowił podstawę ustalenia przez organ opłaty dodatkowej. Rzeczoznawcy majątkowi sporządzając operaty w zasadzie w tym samym czasie i posługując się tą samą metodą (korygowania ceny średniej) dla tej samej działki ustalili różne i to w stopniu istotnym wartości. Mianowicie wartość działki "3" w obu operatach różniła się o 83 283 zł. W sytuacji przedłożenia przez stronę operatu, który tak znacząco odmiennie określa wartość nieruchomości czy też jednej z działek wchodzącej w skład tej nieruchomości, w stosunku do operatu sporządzonego na zlecenie organu - to na organie administracji ciąży obowiązek okoliczność tą w postępowaniu dowodowym wyjaśnić, czego jednak organ w niniejszym postępowaniu nie uczynił.

Zdaniem sądu organ nie wyjaśnił także innych wątpliwości do prawidłowości ustaleń operatu autorstwa J. B.. Mianowicie ten sam rzeczoznawca w operacie sporządzonym przez siebie w lipcu 2006 r., na zlecenie strony skarżącej, wartość działek "1" i "2" określił na kwotę 129 533 zł. Wartość tych działek (po zsumowaniu) w operacie z 14.11.2009 r. to 445 003 zł. Na zarzut strony skarżącej, organ kierując do rzeczoznawcy żądanie ustosunkowania się do niego, uzyskał jednozdaniową odpowiedz w której rzeczoznawca tak wielki wzrost wartości nieruchomości w stosunku do własnej wyceny z przed trzech lat tłumaczy skokowym wzrostem wartości nieruchomości jaka dokonała się w 2007 r. Takie lapidarne "wyjaśnienie" wątpliwości co do rzetelności wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę zadowoliło organ i to wobec okoliczności o których mowa wyżej (dotyczących odmiennej wyceny działki "3" w operacie autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R. S.) - co także zdaniem sądu naruszyło przytoczone wyżej przepisy.

Okoliczności dotyczące operatu na podstawie którego ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości mają jednak znaczenie drugorzędne, a to z uwagi na fakt, iż wprawdzie brak rzetelnych ustaleń w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości a co za tym idzie wysokości opłaty dodatkowej determinował by uchylenie przez sąd decyzji o nałożeniu tej opłaty, w sytuacji istnienia uzasadnionych podstaw prawnych by opłatę dodatkową na użytkownika wieczystego nałożyć, to jednak w niniejszej sprawie zdaniem sądu materiał dowodowy jakim dysponowały organy administracji, w ogóle nie dawał podstaw do ustalenia tej opłaty. Organ I instancji uznał mianowicie, iż wprawdzie nie odnaleziono planu realizacyjnego osiedla, ale nie stanowi to przeszkody w wydaniu decyzji w przedmiocie opłaty dodatkowej, gdyż szczegółowy opis określający cel zabudowy poszczególnych działek znajduje się w decyzji Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami [...] z 17.08.1977 r. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Zdaniem sądu jednakże poglądów zaprezentowanych przez organy obu instancji w tym przedmiocie nie można zaakceptować. Z decyzji Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami [...] z 17.08.1977 r. wynika jedynie, iż na wymienionych tam działkach oddanych w użytkowanie wieczyste zostanie wybudowanych 62 domy jednorodzinne, z czego 14 typu A, 41 typu B i 7 typu C oraz pawilon usługowy i drogi dojazdowe do osiedla. Nie jest wiadomo sądowi, w jaki sposób organ na podstawie tej decyzji ustalił sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości tj. czy działki wchodzące w skład tej nieruchomości miały być w ogóle zabudowane, a jeżeli tak to w jako sposób. Czy wzniesione miały być tam domy (ile i jakiego typu) czy pawilon handlowy, czy też ich zagospodarowanie miało mieć inny charakter. Jest rzeczą oczywistą dla sądu, iż zagospodarowanie nieruchomości w przypadku planowania większego osiedla mieszkaniowego może polegać także na budowie placów zabaw dla dzieci, lokalizacji terenów zielonych czy rekreacyjnych. Zagospodarowanie takiej nieruchomości nie musi polegać na tym, iż wszystkie wyodrębnione geodezyjnie działki wchodzące w skład nieruchomości muszą być zatem zabudowane budynkami. Jak mowa o tym wyżej, niektóre działki wchodzące w skład nieruchomości mogły w planie realizacyjnym mieć inne przeznaczenie. O tym przeznaczeniu nie można nic stwierdzić w oparciu o decyzję Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami [...] z 17.08.1977 r., która w sposób bardzo ogólny określa obowiązki użytkownika wieczystego związane z zagospodarowaniem całej nieruchomości, ale nie wskazuje na szczegółowy sposób zagospodarowania poszczególnych działek wchodzących w skład tej nieruchomości. Wbrew stanowisku organów, w decyzji z 17.08.1977 r. nie jest zamieszczony szczegółowy opis określający cel zabudowy poszczególnych działek jednoznacznie wskazujący działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz działki przeznaczone pod drogi i pawilon usługowy. W oparciu o tą jedynie decyzję, organ nie mógł zatem w sposób prawidłowy ustalić, w jaki sposób przedmiotowe działki miały być zagospodarowane i w oparciu o takie ustalenia wymierzyć stronie skarżącej opłatę dodatkową - jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, która nie została zagospodarowana zgodnie z umownym zobowiązaniem. Podkreślić też należy, iż przedmiotem zobowiązania strony skarżącej, jako użytkownika wieczystego, było wybudowanie 62 domów jednorodzinnych (14 typu A, 41 typu B i 7 typu C) oraz pawilonu usługowego i drogi dojazdowej do osiedla na nieruchomości składającej się z 36 działek. Bez analizy zabudowy zrealizowanej na pozostałych działkach objętych przez stronę skarżącą użytkowaniem wieczystym na podstawie umowy z [...] grudnia 1977 r. a w szczególności w sytuacji nie dysponowania planem realizacyjnym, organ nie mógł stwierdzić czy zobowiązanie zagospodarowania tego terenu tj. wybudowanie 62 domów jednorodzinnych, pawilonu usługowego i dróg dojazdowych, nie zostało przez stronę skarżącą zrealizowane w całości na innych działkach. Fakt na który powołuje się strona skarżąca - zrealizowania 95 % koncepcji architektonicznej z 1991 r., nie został zweryfikowany poprzez odniesienie go do obowiązków zagospodarowania nieruchomości wynikającego z umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Okoliczność ta nie została przez organ zbadania a wręcz organ I instancji na zarzut strony wprost podnosi, iż stopień zagospodarowania sąsiednich nieruchomości nie ma większego znaczenia. Stanowisko to jest zdaniem sądu wadliwe.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.