Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 732/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 81a par. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 153, art. 141 par. 4, art. 64b par. 3, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S. P. od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. na rzecz S. P. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 27 sierpnia 2021 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako Świętokrzyski Inspektor) po rozpatrzeniu odrębnych odwołań A. K. oraz Z. K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia 23 czerwca 2021 r., którą nałożono na S. P. nakaz wykonania w terminie do dnia 21 października 2021 r. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w S. K., polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym (od strony granicy z działką nr ewid.[...]), poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów po oknach materiałem przepuszczającym światło, takim jak kształtki szklane - luksfery, cegła szklana lub im podobne, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Z. K. podniósł m.in., że nie wyjaśniono wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że garaż usytuowany przy ul. [...] przy budynku mieszkalnym nie jest tożsamy z garażem wykonanym w 1987 r., a także naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 760/19.

A. K. zarzuciła: niezastosowanie się do wytycznych WSA

w K., niepowołanie biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia, kiedy został wybudowany garaż i na jakiej podstawie, wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również naruszenie art. 67 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 72 § 1 k.p.a. poprzez utrwalenie istotnej czynności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w formie notatki służbowej zamiast protokołu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie S. P. rozbiórkę garażu.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Inspektor przedstawił obszernie dotychczasowy przebieg postępowania.

W dniu 12 lipca 2018 r. inspektorzy PINB w [...] przeprowadzili kontrolę w sprawie rozbudowy budynku garażowego na działce przy ul. [...] w S.-K.. Podczas kontroli ustalono, że na froncie działki istnieje murowany budynek mieszkalny jednorodzinny, trzykondygnacyjny, podpiwniczony, z częścią parterową stanowiącą garaż, usytuowaną od strony północno-zachodniej. Na garażu istnieje taras w poziomie 1,5 kondygnacji głównej części budynku, na którym wykonano otwartą zabudowę drewnianą.

W dniu 13 listopada 2018 r. inspektorzy PINB przeprowadzili ponownie kontrolę, w trakcie której ustalono, że zostały dodatkowo wykonane roboty polegające na: ułożeniu płyt komorowych z poliwęglanu jako pokrycie dachu na drewnianych krokwiach opartych na wcześniej wykonanej konstrukcji drewnianej na tarasie, zamontowaniu rynny wykonanego dachu (wzdłuż ściany północnej), zamontowaniu przesuwnych elementów ścianek zamykających przestrzeń zadaszonego tarasu od strony wschodniej i zachodniej (elementy z płyt komorowych z poliwęglanu, zamknięte w ramach z profili aluminiowych), zamontowaniu oświetlenia. Podczas kontroli ustalono również, że w ścianie północnej garażu istnieją dwa otwory okienne z osadzoną stolarką PCV o wymiarach 85x85cm.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. organ I instancji nakazał S. P. wykonanie w terminie do dnia 31 marca 2019 r. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych wykonanych w ścianie północnej (od strony granicy z działką o nr ewid.[...]) garażu, poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub im podobne.

W wyniku złożenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia 21 lutego 2019 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie PINB przeprowadził w dniu 25 marca 2019 r. rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia wykonania i daty budowy garażu usytuowanego przy budynku mieszkalnym.

Wedle oświadczenia A. K., "garaż został wybudowany na przełomie lat 1987 - 1988. Odbiór budynku był w 1995 r. Garaż był wybudowany przez Pana Izbińskiego. Garaż do dzisiaj stoi w takiej formie jak został wybudowany. W roku 2018 zostały zamurowane dwa okna w garażu. (...)".

Z notatki służbowej z 25 marca 2019 r. wynika, że E. I. oświadczyła, że wszelkie formalności związane z budową budynku mieszkalnego

z garażem załatwiane były przez jej męża W. I. (zmarłego

w 2002 r.). Roboty prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę

z 10.07.1987 r., znak: [...] W trakcie realizacji usytuowanie garażu zostało zmienione, ze strony południowej na północną. Wykonano projekt zamienny, roboty były wstrzymane, jak również nakazano rozbiórkę garażu. W. I. wykonał nałożone obowiązki i projekt techniczny przedłożył w Urzędzie Miejskim. Jako dowód przedłożyła ten projekt z adnotacją Urzędu Miejskiego, że projekt techniczny stanowi załącznik do decyzji [...] z dnia 10.07.1987 r. Projekty z taką adnotacją zostały zwrócone mężowi i pracownicy Urzędu zezwolili na dalszą kontynuację budynku zgodnie z tą inwentaryzacją. Projekt ten zawiera budynek mieszkalny wraz z garażem od strony północnej, w odległości 40 cm od granicy. Garaż o wymiarach 3,55 x 9,5m. Nakaz rozbiórki, o jakim mowa w decyzji z dnia 5.05.1988 r., był wykonany bowiem Urząd nie przyjąłby inwentaryzacji wraz z projektem dokończenia. Garaż został rozebrany i ponownie wybudowany po zatwierdzeniu inwentaryzacji z projektem. Całość robót została zakończona w 1995 r. i potwierdzona przez Urząd Miejski.

Następnie PINB w [...] wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowanego decyzję z dnia 12 kwietnia 2019 r., którą nakazał S. P. wykonanie w terminie do 31 lipca 2019 r. robót budowlanych tożsamych z opisanymi w poprzednio wydanej decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego i przesłuchaniu w charakterze świadka J. K., która zeznała m.in., że garaż został wybudowany w 1987 r. przez W. I. i nigdy nie został wyburzony, decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r., organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku wskazując nowy termin do dnia 6 listopada 2019 r., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wskazano na pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 1995 r., w którym znajduje się informacja, że po dokonaniu oględzin obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1987 r., wyrażono zgodę na użytkowanie murowanego, piętrowego budynku mieszkalnego z garażem przy ul. [...] w Skarżysku – Kamiennej. Wskazano również na dziennik budowy i znajdujące się w nim oświadczenie inspektora nadzoru - E. K. z dnia 21 listopada 1995 r., działającego z ramienia inwestora, że budowa budynku mieszkalnego piętrowego z poddaszem i garażem wykonana została w stosunku do rozwiązań projektu bez zmian na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1987 r., oraz na brak dokumentów potwierdzających w sposób jednoznaczny wykonanie nałożonego decyzją z dnia 5 maja 1988 r. obowiązku, jak również na brak wiedzy na temat wyeliminowania z obiegu prawnego w trybie nadzwyczajnym ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia tut. organ wskazał również na oświadczenie A. i Z. K. z dnia 9 lipca 1987 r., z treści którego wynika, że składający oświadczenie wyrazili zgodę na usytuowanie garażu przy granicy z ich działką, oświadczenie A. K. zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2018 r., dokumentację przedłożoną przez E. I. w dniu 25 marca 2019 r. (opieczętowaną przez Urząd Miejski w Skarżysku - K. W. U., Architektury, Nadzoru Budowlanego, co wskazuje, że organ właściwy zgodził się na usytuowanie garażu od strony działki Państwa Kwiatkowskich). Organ stwierdził, że garaż, w stosunku do którego wydano decyzję z dnia 5 maja 1988 r., nie jest tożsamy z obecnie istniejącym garażem, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne i przychylono się do stanowiska organu I instancji w zakresie konieczności wydania nakazu zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie północnej garażu.

W wyniku zaskarżenia ww. decyzji, WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 760/19 , uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie wyczerpały wszystkich możliwości zebrania materiału dowodowego celem ustalenia, czy decyzja z dnia 5 maja 1988 r. nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego została przez zobowiązanego wykonana.

Następnie organ I instancji przeprowadził w dniu 23 stycznia 2020 r. kontrolę

w czasie której stwierdzono, że otwory okienne w ścianie północnej garażu zostały zlikwidowane, zaślepione pianką poliuretanową i płytą z blachy i z uwagi na ten fakt, decyzją z 1 września 2020 r., na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych otworów okiennych w ścianie północnej garażu budynku mieszkalnego.

W wyniku złożenia środka odwoławczego organ decyzją z dnia 20 października 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ szczebla powiatowego przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne, z uwagi na fakt niewyjaśnienia w sposób wystarczający, czy znajdująca się w aktach sprawy decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 5 maja 1988 r. została wykonana. Organ wskazał także na konieczność wykonania przez organ I instancji zaleceń zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke [...].

WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 23 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], oddalił sprzeciw od decyzji z dnia 20 października 2020 r.

Następnie PINB w [...] w dniu 6 maja 2021 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że od strony północnej ściany garażu znajdują się dwa otwory okienne od zewnątrz zabezpieczone blachą. Uczestnicząca w czynności kontrolnej S. P. oświadczyła, że ze względu na brak wykonawców otwory okienne znajdujące się w garażu zostały prowizorycznie zasłonięte. Zobowiązała się, że likwidacja otworów zostanie wykonana w ciągu 7 dni. Przedłożyła również do wglądu pismo skierowane przez W. I. do Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru z 5 lutego 1989 r.

Następnie PINB w [...] wydał decyzję z dnia 23 czerwca 2021 r., będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego.

Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego Świętokrzyski Inspektor uznał, że odwołania zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...] nie podporządkował się ocenie, zawartej przez Sąd w wyroku z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 760/19, jak również wytycznym wskazującym kierunek dalszego postępowania w sprawie. W powołanym wyroku wskazano na konieczność pozyskania dowodów wskazujących na wszczęcie i zakończenie postępowania egzekucyjnego, aby móc uznać, że garaż usytuowany przy budynku mieszkalnym nie jest tożsamy z garażem, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki w 1988 r. W sytuacji niepozyskania takich dowodów lub pozyskania dowodów, z których nie będzie można w sposób jednoznaczny wywieść, że garaż w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki, został rozebrany, organ winien dopuścić dowód z opinii biegłego.

Odnosząc powyższe wytyczne na grunt niniejszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 8 maja 2020 r. PINB w [...] zwrócił się do Prezydenta [...] - Kamiennej z prośbą o przekazanie informacji, czy w aktach sprawy Urzędu Miasta znajdują się dokumenty potwierdzające wykonanie nakazu rozbiórki garażu, do którego zobowiązany został W. I. decyzją z dnia 5 maja 1988 r. Zwrócono się również o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych miasta znajdują się informacje dotyczące wykonania pozostałych nakazów zawartych w ww. decyzji, jak również udzielonej zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy przypomniał, że w decyzji z dnia 5 maja 1988 r. nakazano W. I., oprócz wykonania rozbiórki pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym do dnia 30 maja 1988 r., również wstrzymać roboty budowlane, powiadomić o tym fakcie organ wydający decyzję w terminie do dnia 30 czerwca 1988 r. oraz, przedłożyć dwa egzemplarze inwentaryzacji budynku. Poinformowano również, iż po przedłożeniu inwentaryzacji zostanie podjęta decyzja co do kontynuacji robót budowlanych.

W odpowiedzi na ww. pismo Prezydent Miasta Skarżyska - Kamiennej poinformował, że "w dokumentach będących w posiadaniu (...) Urzędu brak jest dokumentacji dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w Skarżysku -Kamiennej. "

W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż organ I podjął czynności mające na celu pozyskanie dokumentów archiwalnych dotyczących realizacji budowy

budynku mieszkalnego wraz z garażem, czym zrealizował wytyczne Sądu zawarte

w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r. w tym zakresie. [...] brak dokumentacji archiwalnej w zasobach UM Skarżysko - Kamiennej dotyczącej przedmiotowej inwestycji doprowadził organ nadzoru budowlanego do punktu wyjścia tj. braku pozyskania jednoznacznego dowodu świadczącego o wykonaniu przez W. I. obowiązku rozbiórki pomieszczenia garażowego, wykonanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W aktach sprawy organu szczebla powiatowego znalazło się natomiast zdjęcie pisma W. I. z dnia 5 lutego 1989 r., przedłożone do wglądu przez S. P. podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 6 maja 2021 r., z treści którego wynika, że W. I. oświadczył, że zgodnie z decyzją z dnia 5 maja 1988 r. przedkłada dwa egzemplarze inwentaryzacji budynku mieszkalnego oraz oświadczył, że "garaż został rozebrany o czym poinformowałem w maju ubiegłego roku osobiście inspektora R. ".

Na piśmie widnieje pieczątka Urzędu Miejskiego w [...]

z adnotacją, że pismo złożono w dniu 5 lutego 1989 r. Pismo to stanowi, zdaniem PINB w [...], nowy kardynalny dowód, że obowiązek nałożony na W. I. decyzją z dnia 5 maja 1988 r. został wykonany. Istotnym dowodem, na którym oparł się organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie jest również inwentaryzacja budynku mieszkalnego znajdująca się w aktach sprawy. W tym miejscu należy dodać, że Sąd oceniał już przedmiotową inwentaryzację i dowód ten uznał za niewystarczający, aby stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że garaż usytuowany od strony północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] nie jest tożsamy z garażem, w stosunku do którego wydano w 1988 r. nakaz rozbiórki.

Oceniając natomiast nowy dowód w sprawie tj. pismo W. I. z dnia 5 lutego 1989 r. organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja fotograficzna ww. pisma załączona do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu 6 maja 2021 r. nie jest wystarczającym dowodem, na podstawie którego można stwierdzić, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 5 maja 1988 r. został wykonany. Z omawianego pisma wynika jedynie, że W. I. oświadcza, że dokonał rozbiórki garażu o czym poinformował w maju 1988 r. inspektora R.. T.. PINB w [...] nie jest w posiadaniu żadnego dowodu potwierdzającego fakt wykonania rozbiórki garażu w 1988 r. Co więcej,

w aktach sprawy organu I instancji znajduje się jedynie zdjęcie pisma W. I. z dnia 5 lutego 1989 r., nie jest to oryginał pisma, ani nawet kopia potwierdzona przez organ za zgodność z oryginałem.

Znajdująca się w aktach sprawy fotokopia pisma nie może być dowodem

w sprawie potwierdzającym wykonanie przez W. I. nałożonego obowiązku.

Organ odwoławczy dodał, że PINB winien dokonując oceny wiarygodności dowodu w sprawie zweryfikować datę złożenia omawianego pisma w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...] w 1989 r., poprzez ustalenie dnia tygodnia złożenia tego podania przez W. I..

W związku z powyższym należy uznać, że organ I instancji nie jest na chwilę obecną w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów, którym można by dać wiarę, potwierdzających wykonanie przez W. I. rozbiórki budynku garażowego, nałożonej decyzją z dnia 5 maja 1988 r. W związku z czym należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w stosunku do decyzji PINB

w [...] z dnia 1 września 2020 r., która została w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko organu co do zebranego materiału dowodowego w sprawie zostało poparte przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 23 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...].

W powołanym wyżej orzeczeniu sądowym Sąd w sposób precyzyjny wyjaśnił oczekiwania w stosunku do organu tj. uzyskanie jednoznacznych dowodów potwierdzających wykonanie nałożonego obowiązku decyzją z 1988 r., a w przypadku braku możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o takie dowody lub stwierdzenia, że zgromadzony materiał dowodowy nadal jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia, koniecznym będzie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30 grudnia 2019 r. wskazał, iż opinia biegłego z zakresu budownictwa winna ustalić datę wybudowania garażu. Organy związane są stanowiskiem Sądu w sprawie. Wobec czego organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien, po pierwsze wezwać S. P. o przedłożenie oryginału pisma W. I. z dnia 5 lutego 1989 r., jak również o przedłożenie innych dowodów mogących mieć znaczenie dla przedmiotowej sprawy na okoliczność dokonania przez W. I. rozbiórki garażu w 1988 r.

Podjęcie takiej czynności należy również rozważyć w stosunku do E. I., małżonki zmarłego W. I. i matki S. P..

W szczególności, dokumentów w postaci protokołów urzędowych potwierdzających dokonanie rozbiórki, zgodnie z utrwaloną praktyką i procedurą stosowaną

w administracji, jak również decyzji uprawniającej do budowy garażu w obecnej lokalizacji.

W przypadku nieuzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o inne dowody mogące potwierdzić wykonanie obowiązku należy zgodnie ze stanowiskiem Sądu dopuścić dowód z opinii biegłego. Opracowanie takie, sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, winno wyjaśniać w jaki sposób pomieszczenie garażowe zostało wykonane i połączone z główną bryłą budynku mieszkalnego. Opracowanie winno zawierać dokumentację fotograficzną (najlepiej

w kolorze) przedstawiającą ścianę nośną garażu i ścianę nośną budynku mieszkalnego, sposób połączenia ścian, przewiązanie spoin, opracowanie winno wyjaśniać, czy pod posadzką garażu znajduje się kanał naprawczy. Jeżeli z opinii biegłego będzie wynikać, że garaż powstał w okresie późniejszym niż główna bryła budynku mieszkalnego, to biegły winien zgodnie ze stanowiskiem Sądu zawartym

w wyroku z dnia 30 grudnia 2019 r., określić datę budowy garażu.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji uznając, że nałożony obowiązek rozbiórki garażu został wykonany przez W. I. w 1988 r., nie wskazał na jakiej podstawie ponownie powstał garaż usytuowany od strony północnej budynku mieszkalnego.

Skoro decyzja z 10 lipca 1987 r., którą udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, przewidywała usytuowanie garażu od strony południowej budynku, inwestor odstąpił od udzielonego pozwolenia m.in. poprzez usytuowane garażu od strony północnej budynku, wobec czego zapadła decyzja z dnia 5 maja

1988 r., którą nakazało rozebrać garaż w terminie do dnia 30 maja 1988 r.

i zobowiązano inwestora do poinformowania o tym fakcie na piśmie organ, a następnie w terminie do dnia 30 czerwca 1988 r. nakazano sporządzić inwentaryzację budynku i na jej podstawie miała zostać podjęta decyzja co do kontynuacji robót budowlanych. Bezrefleksyjnie przyjęto, że garaż będący przedmiotem postępowania nie jest tożsamy z garażem, w stosunku do którego wydano w 1988 r. nakaz rozbiórki, nie wyjaśniając przy tym na jakiej podstawie powstał garaż w obecnym miejscu. Natomiast z uwagi na fakt, że w ścianie północnej garażu znajdują się otwory, czym naruszone zostały przepisy warunków technicznych i co jest niezgodne ze znajdującą się w aktach sprawy organu I instancji kserokopią inwentaryzacji, wydano nakaz zamurowania otworów okiennych w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W uchylonej już decyzji z dnia 1 września 2020 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wykonanych otworów okiennych w ścianie północnej garażu właśnie z uwagi na fakt ich zlikwidowania (otwory zostały zaślepione płytą). A przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (decyzja z dnia 23 czerwca 2021 r.), gdzie stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie (dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniu 23 stycznia 2020 r. i w dniu 6 maja 2021 r. przedstawia zaślepienie otworów okiennych blachą) organ widzi już, że zaślepienie otworów blachą nie jest zgodne z przepisami, nakazując obowiązek ich zlikwidowania poprzez demontaż okien i zamurowanie otworów.

Rozpatrując ponowie sprawę organ I instancji winien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy stosownie do wskazówek zawartych w wyroku WSA

w K. z dnia 30 grudnia 2019 r., rzetelnie go ocenić oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie zgodnie z literą prawa.

Należy przy tym wyjaśnić kwestię wykonalności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 5 maja 1988 r., ewentualnie dalszego postępowania egzekucyjnego po skierowanym do inwestora upomnieniu, jak również ustalić na jakiej podstawie prawnej powstał garaż od strony północnej budynku.

W złożonym sprzeciwie S. P. wniosła o uchylenie decyzji z 27 sierpnia 2021 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie,

a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji z 1 września

2020 r., oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy organ ten nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak również nie zaszła potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a tym samym w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego nienależyte rozpoznanie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, skutkujące błędnym uznaniem, że bryła garażu nie została wykonana legalnie, a ściana północna nie spełnia ściany oddzielenia przeciwpożarowego po wykonaniu likwidacji istniejących otworów okiennych.

W ocenie wnoszącej sprzeciw, rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza podstawowe zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności. Skarżąca zakwestionowała możliwość zaufania organom państwa, które w 1995 r. przyjmują do użytkowania budynek mieszkalny z garażem i stwierdzają, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem, a po ponad 26 latach podejmują działania

w stosunku do tego garażu podnosząc, że nie wiadomo na jakiej podstawie powstał

i kiedy.

Wnosząca sprzeciw podniosła, że UM w S.-K. w 1995 r. jednoznacznie wskazał, że budynek mieszkalny z garażem został zrealizowany zgodnie z projektem i sztuką budowlaną.

Podniosła, że od swojej mamy uzyskała informację, że faktycznie po wydaniu pozwolenia na budowę w 1987 r. rodzice mieli wstrzymane roboty z uwagi na odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i nakazano im dokonanie rozbiórki garażu oraz przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z projektem dokończenia robót. Skarżąca podała, że mama potwierdziła rozbiórkę garażu, jak również wykonanie projektu zamiennego z garażem od strony p. Kwiatkowskich. Fakt dokonania rozbiórki potwierdza nie tylko oświadczenie mamy, ale przede wszystkim dokumenty w aktach sprawy, które jednoznacznie wskazują na wykonanie decyzji. Po pierwsze, o rozbiórce garażu świadczą jego wymiary przed rozbiórką i po rozbiórce. Jeśli obecna szerokość garażu odpowiada wymiarowi z projektu zamiennego i jest mniejsza niż szerokość ustalona przez pracowników Urzędu Miasta w trakcie kontroli, to jednoznacznie wskazuje to, że musiało dojść do rozbiórki. Po drugie na rozbiórkę wskazuje upomnienie wystawione dla taty, w treści którego nie ma przypomnienia o wykonaniu rozbiórki. Gdyby ta nie była dokonana, to w upomnieniu zamieszczono by ten punkt rozstrzygnięcia z decyzji nakazowej. Po trzecie pismo taty z 5 lutego 1989 r. zostało sfotografowane przez pracowników PINB, co winno być wystarczającym dowodem. Świadczy ono, że na skutek upomnienia przedłożył projekt zamienny zgodnie z decyzją z 1988 r. oraz przypomniał, że w maju 1988 r. zgłosił dokonaną rozbiórkę pracownikowi Urzędu Miasta. Organ odwoławczy mógł poinformować o konieczności przedłożenia oryginału pisma.

Wnosząca sprzeciw wyraziła zdziwienie, iż organ II instancji daje wiarę oświadczeniom p. Kwiatkowskich, a nie przedłożonym dokumentom. Koszty powołania biegłego obciążą S. P., dlatego też sprzeciwia się stosowaniu takich praktyk.

Podkreśliła, że istniejące otwory w ścianie północnej garażu zostały zlikwidowane, jednak jeśli organ uważa, że sposób likwidacji jest niewystarczający, to przyjmuje do wykonania obowiązek określony w decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne

i niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja

2017 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr [...]; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie przyjmuje się także, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co w razie zaistnienia takiej sytuacji wyłącza dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne j.w.).

Jak już wskazano na wstępie rozważań, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego miały być zastosowane w sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., który wyznacza granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Podkreślić przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, to jego przeprowadzenie naruszyłoby powyższą zasadę, gdyż sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK [...], 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK [...], 3 kwietnia 2019 r. I OSK [...] oraz z dnia 4 czerwca 2019 sygn. akt I OSK [...] - orzeczenia dostępne jak wyżej).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w stanie sprawy organ odwoławczy naruszył art. 138

§ 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie się od merytorycznej oceny materiału dowodowego, który zgromadzony został w sprawie po wyroku WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...]. Zawarta w tym wyroku ocena prawna jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy nie tylko z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., ale także dlatego, że jako główną przyczynę podjęcia kontrolowanej decyzji organ II instancji podał niewykonanie przez PINB wskazań, wynikających z opisanego wyżej orzeczenia Sądu.

Artykuł 153 p.p.s.a. ustanawia zasadę związania organów, a także sądów, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, podjętym w sprawie, która w wyniku uchylenia aktu będącego przedmiotem tego orzeczenia, trafia ponownie do rozpatrzenia przez organy administracji. Podkreślenia bowiem wymaga, że obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a., spoczywa na sądzie administracyjnym jedynie w razie uwzględnienia skargi, wskutek czego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W stanie sprawy chodzi więc o wskazania wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z 30 grudnia 2021 r., które wymagają przypomnienia.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w pierwszej kolejności poddał krytyce stanowisko organu, który przywołując treść art. 81a § 1 k.p.a. przyjął, że niedające się usunąć wątpliwości co do tego, czy garaż będący przedmiotem postępowania administracyjnego jest tożsamy z tym, odnośnie do którego wydano rozbiórkę, należy rozstrzygnąć na korzyść strony. Na tej podstawie prawnej organ podzielił stanowisko PINB, że kontrolowany obiekt nie jest tym samym, który podlegał rozbiórce w decyzji z 5 maja 1988 r.

Takiego podejścia przy ocenie materiału dowodowego nie zaakceptował Sąd podkreślając, że art. 81a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na ich interesy. WSA podkreślił, że kluczowe zatem dla rozstrzygnięcia sprawy było jednoznaczne ustalenie przez organ czy garaż aktualnie posadowiony na działce przy ul. [...] jest tożsamy z garażem wybudowanym w 1987 r. oraz to, czy garaż posadowiony na tej działce w 1987 r., został rozebrany. Poczynienie przez organ tych ustaleń determinuje bowiem zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Dalej Sąd podniósł, że "w niniejszej sprawie organ nie wyczerpał wszystkich możliwości zebrania materiału dowodowego celem ustalenia czy dokonano rozbiórki garażu. Inaczej rzecz ujmując, nie ustalił czy decyzja z dnia 5 maja 1988 r. nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego została przez zobowiązanego wykonana. Niewątpliwie do 14 stycznia 1989 r. inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków skoro w dniu 14 stycznia 1989 r. wystosowane zostało do W. I. upomnienie wzywające do przedłożenia inwentaryzacji budynku. W szczególności brak jest w aktach sprawy dowodów potwierdzających aktywność organów ukierunkowaną na pozyskanie np.: protokołów kontroli, dowodów wskazujących na wszczęcie i zakończenie postępowania egzekucyjnego. Trafnie również skarżący podnosi, że organ zaniechał zgromadzenia dowodów wskazujących na to, że inwestor wykonał nakazaną rozbiórkę, a w szczególności wezwania inwestora do przedstawienia odpowiednich dokumentów wskazujących na fakt dokonania rozbiórki garażu. Organ zaniechał również rozważenia, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, możliwości skorzystania z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu."

Takie wskazania Sądu oznaczają:

- po pierwsze, konieczność jednoznacznego ustalenia przez organy, czy rozbiórka garażu została wykonana zgodnie z decyzją z 5 maja 1988 r., bez sięgania

w tym zakresie do art. 81a § 1 k.p.a.;

- po drugie, podjęcie przez organy nadzoru budowlanego inicjatywy dowodowej mającej na celu pozyskanie dokumentów, które pozwoliłyby okoliczność ewentualnej egzekucji obowiązku rozbiórki wyjaśnić i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy rozbiórka została zrealizowana.

Po zwrocie akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku podjętego w sprawie

II SA/Ke [...], organ I instancji wykonał wskazania Sądu w zakresie poszukiwania dokumentów związanych z wykonaniem obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją

z 5 maja 1988 r. i uzyskał z Urzędu Miasta w S.-K. informację, że

w posiadaniu Urzędu "brak jest dokumentacji dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w S.-K.". Przyznał to również organ odwoławczy

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że "organ pierwszoinstancyjny podjął czynności mające na celu pozyskanie dokumentów archiwalnych dotyczących realizacji budowy budynku mieszkalnego wraz z garażem, czym zrealizował wytyczne Sądu zawarte w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30.12.2019 r. w tym zakresie".

Poza tym – i tego organ odwoławczy zdaje się nie zauważać w kontekście wskazań zawartych w kontrolowanej decyzji - PINB w S.-K. wezwał telefonicznie S. P. do przedłożenia odpowiednich dokumentów wskazujących na fakt dokonania rozbiórki garażu zgodnie z decyzją z 5 maja 1988 r., zaś ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu przesłuchania strony

z 10 czerwca 2020 r. przeprowadzonego w następstwie tego wezwania, wynika, że nie posiada ona "żadnych dokumentów poza tymi, które zostały przedłożone w tut. Inspektoracie" przez "mamę E. I.", z którą wspólnie "przeszukały wszystkie dokumenty związane z budową budynku" (k. [...]).

Następnie organ wydał decyzję z 1 września 2020 r. umarzającą postępowanie z uwagi na zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie północnej garażu, w stosunku do której zapadła decyzja kasacyjna organu odwoławczego z 20 października 2020 r., a sprzeciw S. P. od tej ostatniej decyzji został oddalony przez WSA w Kielcach wyrokiem z 23 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...].

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadził 6 maja 2021 r. kolejną kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że otwory okienne zostały jedynie zasłonięte blachą, a nie zlikwidowane. Z protokołu tej kontroli wynika także, że S. P. załączyła do protokołu dokument wydany przez Urząd Miasta

w S.-K. z dnia 5 lutego 1989 r.", przy czym uzasadnienie decyzji PINB z 23 czerwca 2021 r. wskazuje na to, że dokument ten przedłożony został przez S. P. podczas kontroli, a pracownicy Inspektoratu wykonali jego zdjęcie, będące załącznikiem do protokołu. Okazany dokument to wniosek W. I. do Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w S.-K. datowany na 5 lutego 1989 r. i tego dnia złożony o następującej treści: "Zgodnie z decyzją z dnia 5.05.1988 r. znak [...] przedkładam 2 egzemplarze inwentaryzacji budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...]. Garaż został rozebrany o czym poinformowałem

w maju ubiegłego roku osobiście inspektora R.T.."

W przeciwieństwie do organu I instancji, w zaskarżonej decyzji nie poddano merytorycznej ocenie tego ostatniego dowodu, dyskredytując jego wartość dowodową i nakazując przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wezwanie S. P. do przedłożenia oryginału opisanego wyżej wniosku. Organ odwoławczy nie dostrzegł zatem, że z uchylonej decyzji z 23 czerwca 2021 r. wynika, że to nie zdjęcie zostało przedłożone do wglądu – jak przyjął Inspektor Nadzoru Budowlanego – lecz oryginał dokumentu. Okoliczność tę potwierdziła również skarżąca w sprzeciwie. Przyczyna, dla której organ odwoławczy zaniechał oceny tego dowodu, przyjmując, że "fotokopia pisma nie może być dowodem w sprawie" potwierdzającym wykonanie przez W. I. nałożonego obowiązku, nie może więc zasługiwać na akceptację, zwłaszcza w świetle art. 136 § 1 k.p.a., który umożliwia uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji. Jakiekolwiek wątpliwości co do treści okazanego dokumentu, jego oryginalnego pochodzenia, czy też w zakresie "ustalenia dnia tygodnia złożenia tego podania", Świętokrzyski Inspektor mógł zatem rozwiać we własnym zakresie w toku postępowania odwoławczego, poprzez zobowiązanie S. P. do przedłożenia tego dowodu. Jak można jednak wnioskować z treści zaskarżonej decyzji, możliwości takiej organ nawet nie rozważał z uwagi na błędne założenie, że znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcie dokumentu złożone zostało przez stronę, a przez to nie stanowi dowodu podlegającego ocenie.

Ponadto, w świetle okoliczności podanych przez S. P. w trakcie przesłuchania w dniu 10 czerwca 2020 r. (że wszystkie dokumenty, po przeszukaniu domowego archiwum, zostały już złożone) chybionym staje się wskazanie organu odwoławczego, że wykonując wytyczne WSA w Kielcach, zawarte w wyroku z dnia 30 grudnia 2019 r., organ winien wezwać stronę (konkretnie S. P.)

"o przedłożenie innych dowodów mogących mieć znaczenie dla przedmiotowej sprawy". Organ I instancji wykonał bowiem tę czynność procesową, o czym świadczy treść protokołu przesłuchania z 10 czerwca 2020 r.

W ocenie Sądu, dowód w postaci okazanego przez S. P. wniosku W. I. datowanego na 5 lutego 1989 r. może być kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy, w powiązaniu z inną zgromadzoną już dokumentacją. Podkreślenia wymaga, że rzeczywiście inwentaryzacja budowlana budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...], zawierająca zmiany usytuowania garażu w stosunku do projektu technicznego objętego pozwoleniem na budowę z 10 lipca 1987 r., znajdowała się w aktach sprawy, gdy orzekał WSA

w K. w sprawie II SA/Ke [...], jednak zgromadzony wówczas materiał dowodowy nie dawał podstawy do ustalenia, kiedy, przez kogo i w jakim trybie inwentaryzacja została złożona. W tym zakresie organy dysponowały jedynie notatką służbową z 25 marca 2019 r. zawierającą wyjaśnienia E. I.. W takim stanie sprawy nie można było ocenić, jakie skutki prawne należy przypisać faktowi złożenia tej inwentaryzacji, zwłaszcza w zakresie ustalenia, czy garaż został rozebrany zgodnie z obowiązkiem wynikającym z decyzji z 5 maja 1988 r. oraz jakie znaczenie nadać zgodzie udzielonej przez Prezydenta Miasta S.-K. w piśmie z 24 listopada 1995 r. na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem, usytuowanemu przy ul. [...]. Wskazania zawarte w wyroku z 30 grudnia 2019 r. sformułowane więc były w nawiązaniu do tych dowodów, które zostały zgromadzone na datę podjęcia kontrolowanej wówczas decyzji.

Dokument okazany przez S. P. podczas kontroli przeprowadzonej 6 maja 2021 r. winien być zatem oceniony merytorycznie przez organ II instancji, tym bardziej, że – jak wykazano już wyżej – nie było podstaw do tego, aby jego wartość zdyskredytować przyjmując błędnie, że stanowi on jedynie fotografię.

Powody, dla których podjęta została przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna nie zasługują zatem na uwzględnienie, gdyż poza oceną tego organu pozostał istotny dowód, a mianowicie podanie W. I. z 5 lutego

1989 r. Dokument ten winien być oceniony nie tylko w powiązaniu z innymi zgromadzonymi dowodami w sprawie, ale także w aspekcie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), w oparciu o które wydana została decyzja z 5 maja 1988 r. W decyzji tej jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 1-3, art. 37, 40 i 54 tej ustawy. Z treści okazanego przez S. P. dokumentu wynika bowiem, że W. I. złożył 2 egzemplarze inwentaryzacji budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w nawiązaniu do tej właśnie decyzji. Analiza nowego dowodu pod tym kątem może być pomocna przy ustaleniu, "na jakiej podstawie powstał garaż w obecnym miejscu", które słusznie organ odwoławczy uznał za istotne dla rozstrzygnięcia, i czy jest on tożsamy z tym, który objęto decyzją z 5 maja 1988 r.

Poza tym, zarzucając organowi I instancji niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., organ sformułował wskazania, które zostały w postępowaniu pierwszoinstancyjnym już zrealizowane.

Dokonanie wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, w tym dowodów zgromadzonych po dacie orzekania przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke [...], było obowiązkiem organu II instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., wynika bowiem prawo strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji. W tym konkretnym przypadku organ obowiązkowi temu nie sprostał, co miało wpływ na wynik sprawy choćby w kontekście wskazań Sądu, który nakazał "rozważyć możliwość skorzystania z opinii biegłego z zakresu budownictwa" dopiero wówczas, gdy sprawy nie będzie można rozstrzygnąć w oparciu o zebrane dowody. Aby dojść do etapu rozważenia możliwości, o jakiej mowa w uzasadnieniu wyroku WSA z 30 grudnia 2019 r., należy zatem wszystkie dowody poddać gruntownej ocenie, czego zabrakło w kontrolowanej decyzji.

Uzasadnienia dla stanowiska wyrażonego przez organ II instancji nie można poszukiwać w wyroku WSA w Kielcach z 23 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], w którym oddalony został sprzeciw S. P. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 20 października

2020 r. Dowód nieoceniony merytorycznie przez organ odwoławczy, okazany został przez stronę już po wydaniu tego wyroku. Poza tym, Sąd orzekał wówczas w innym stanie faktycznym, gdyż decyzja kasacyjna dotyczyła rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne.

Nie może być natomiast przedmiotem wypowiedzi Sądu w niniejszej sprawie argumentacja sprzeciwu w zakresie zaprezentowanej przez skarżącą oceny materiału dowodowego, który wskazuje – jej zdaniem – na dokonanie rozbiórki garażu. Jak podkreślono już na wstępie, zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ograniczony jest jedynie do badania zasadności zastosowania w konkretnym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może więc formułować ocen prawnych co do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach pozostałych stron, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od sprzeciwu, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji dokona własnej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. W razie potrzeby, wezwie S. P. do przedłożenia dokumentu okazanego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 6 maja 2021 r. i dowód ten oceni (w przypadku powzięcia wątpliwości w tym zakresie, również pod kątem jego oryginalnego pochodzenia) mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.