Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1634/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...], w związku z wnioskiem [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], pismem z dnia 27 kwietnia 2020r. wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...]- Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na terenie działki nr [...]położonej w m. [...], gm. [...], w odległości 20 m od granicy działki, tj. w odległości ok. 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni krajowej nr [...]. Do wydania ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędne jest uzyskanie uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] maja 2020r. bank [...], wydanym przez działającego na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa Z-cę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższego przedsięwzięcia o wysokości do 63 m. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż ze względów bezpieczeństwa stacja bazowa telefonii komórkowej powinna zostać posadowiona w otoczeniu drogi w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast, zdaniem organu, planowana lokalizacja 63 metrowego masztu telekomunikacyjnego w odległości jedynie 40 m od krawędzi jezdni drogi krajowej jest zdecydowanie za mała i tym samym, w przypadku dopuszczenia jej do realizacji, miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego). W przypadku zawalenia się konstrukcji mogłaby ona bowiem upaść w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu (rowerzyści, piesi). Organ podkreślił, że zaleca się, aby odległość stacji bazowej telefonii komórkowej, oprócz spełnionego wymogu określonego w ww. przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gwarantowała minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy doborze konstrukcji masztów należy brać pod uwagę czynnik obciążenia konstrukcji wiatrem. W obliczeniach należy uwzględnić charakterystyczne ciśnienie prędkości wiatru, współczynnik ekspozycji, współczynnik aerodynamiczny i współczynnik działania porywów wiatru. Wartości te są uzależnione od strefy obciążenia wiatrem, na które podzielony jest obszar kraju. Norma, na podstawie której przyjmuje się dane do obliczeń została wprowadzona w życie w 1977 roku. Na przełomie tych kilkudziesięciu lat warunki środowiskowe na terenie Polski uległy znacznym zmianom. W ostatnich latach obserwuje się znaczne nasilenie zjawisk atmosferycznych o dosyć gwałtownym przebiegu. Coraz częściej pojawiają się gwałtowne burze, którym towarzyszą silne wiatry powodujące znaczne zniszczenia budynków, budowli jak i elementów krajobrazu. Dlatego też, w ocenie organu, odległość takiego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nie powinna być mniejsza niż jej zakładana wysokość, optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej od przyległej do niego drogi. Zatem, jak wskazał organ, linia zabudowy dla jej posadowienia powinna wynosić 95 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w wyniku jego rozpoznania i poddania ponownej analizie całokształtu sprawy, zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...]- utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020r.

Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2020 roku o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww inwestycji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu:

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona na ok. 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2020 roku, podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa - i jako takie - winno zostać zmienione;

- art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do należytego ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłowe, bezpodstawne uznanie, że posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej mniejszej niż 95 metrów może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego;

- art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad rażąco narusza prawo. Mając bowiem na uwadze obowiązującą regulację prawną (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) organ, dokonując zwiększenia odległości, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy, winien uzasadnić swoje stanowisko. Oznacza to, że zwiększenie odległości nie może być dowolne i uznaniowe, lecz winno znajdować odzwierciedlenie w sytuacji faktycznej. Natomiast stanowisko organu, w ocenie skarżącej, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zostało należycie uzasadnione. Organ powołał się na bliżej nieokreślone opracowania z USA, nie mając ku temu jakichkolwiek podstaw (notabene ww opracowania dotyczą sytuowania elektrowni wiatrowych). Organ - aby stwierdzić, że zagrożenie jest realne - winien w szczególności wziąć pod uwagę to, czy faktycznie istnieje (i jakie jest) prawdopodobieństwo, że stacja bazowa telefonii komórkowej może się przewrócić. W szczególności organ powinien był ustalić, czy taka sytuacja kiedykolwiek miała miejsce oraz czy organy administracji architektoniczno - budowlanej wydałyby decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która stwarzałaby realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. z treści uzasadnienia decyzji wynika niezbicie, iż organ tych okoliczności nie ustalił i poprzestał na sformułowaniu hipotezy, która w zasadzie nigdy nie zostanie spełniona. Wbrew twierdzeniom organu, zamierzona przez skarżącą Spółkę inwestycja nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy naruszyły prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są postanowienia wydane w trybie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem uzgodnienia była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] o wysokości 63 m. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie odległości w jakiej poza terenem zabudowy może zostać posadowiony planowany obiekt. Strona skarżąca twierdzi, że odległością wystarczającą jest odległości wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p."), tj. w przypadku drogi krajowej odległość 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem organów zaś powinna być to odległości równa półtorakrotności tej wysokości co pozwoli uniknąć zagrożenia dla ruchu drogowego w razie przewrócenia się tej budowli.

W ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że tak jak ustęp drugi art. 43 u.d.p. dopuszcza lokalizowanie obiektów w odległości mniejszej od odległości wskazanych w ustępie 1, tak i można wyobrazić sobie sytuację, gdy jakieś szczególne względy przemawiają za ustaleniem lokalizowania budowli w większej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednak, skoro mogą za tym przemawiać szczególne względy, a nadto ustalenie takiej większej odległości stanowi odstępstwo od minimalnych odległości określonych przez ustawodawcę, to i uzgodnienie, w którym organ wskazuje taki warunek, winno zostać szczególnie, skrupulatnie uzasadnione. W ocenie Sądu, to na organie bowiem ciąży ciężar wykazania istotnych okoliczności przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem. Przy tym, zdaniem Sądu, nie może stanowić wyłącznego uzasadnienia odstępstwa od reguły przypuszczenie organu, ani wskazanie zagrożenia hipotetycznego. Tym bardziej, że w procesach inwestycyjnych szczególną wagę przykłada się do kwestii bezpieczeństwa, w tym do zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną. Podstawę zatem zastosowania takiego odstępstwa winny stanowić okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, dalece uprawdopodobnione. W przeciwnym bowiem razie rozstrzygnięcie organu charakteryzować się będzie dowolnością.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, rację zdaniem Sądu ma skarżąca Spółka wskazując, że zaskarżone postanowienie naruszenia przepisy art. 7, 77 i 8 K.p.a. Nie zawiera bowiem racjonalnie sformułowanych podstaw rozstrzygnięcia. Organ powołując się na uprawnienie i obowiązek do dbałości o bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazuje na konieczność większego, niż to wynika z przepisów, oddalenia budowli od krawędzi jezdni. Tymczasem, ustawodawca określając minimalne odległości, kierował się przecież bezpieczeństwem ruchu drogowego i zasadniczo nie przewidział widełkowego ustalania tych odległości. Uznał, że oddalenie budowli poza terenem zabudowanym w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi drogi krajowej o 25 m jest wystarczające. Skoro zarządca drogi jest innego zdania winien wyjaśnić przyczyny którymi się kierował, potwierdzając swoje obawy racjonalnymi okolicznościami. Tym obowiązkom, w ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie jednak uchybił.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem albo uzgodnić projekt decyzji w kształcie przedłożonym do uzgodnienia, albo odmawiając takiego uzgodnienia, wskazać przyczyny takiego stanowiska, zgodnie ze wskazaniami podanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zdaniem Sądu bowiem konieczne jest odniesienie się do konkretnych uwarunkowań, rzeczywistego położenia nieruchomości względem przebiegu w terenie drogi krajowej, jak również zakresu ruchu generowanego przez nią, a przede wszystkim rzeczywistego zagrożenia w sytuacji przewrócenia się tej właśnie budowli. Nadto organ winien wskazać dlaczego akurat w odniesieniu do planowanej inwestycji upatruje możliwości jej przewrócenia, podczas gdy inne inwestycje takich obaw nie generują.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).