Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2768/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej rysunek planu w zakresie linii zabudowy dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...], obręb [...], [...], oznaczonych w planie symbolem MN 17 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. M. O. reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] – część I ( Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] stycznia 2018 r. poz. [...]) w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do działek ew. nr [...], [...], [...], i [...] położonych w obszarze oznaczonym w planie symbolem 17 MN. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi pełnomocnik, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego jako właściciela ww. działek ze względu na nadużycie władztwa planistycznego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy przewidzianej w połowie tych działek, co spowoduje wyłącznie z możliwości zabudowy mieszkaniowej pasa gruntu p szerokości 20 – 25 m, stanowiącego obszar ok. 3700 m2; jak i zmniejszenie wartości tych nieruchomości. Pełnomocnik wskazał na brak racjonalnego powodu takiego ustalenia nie tylko ze względu na skarżącego, bowiem nie będzie mógł on wykorzystać potencjału swoich nieruchomości, jak również ze względów publicznych, gdyż plan nie zakłada w obszarze wyłączonym z zabudowy jakiegokolwiek innego przeznaczenia niż mieszkaniowe. Brak jest również racjonalnego powodu z uwagi na prognozę oddziaływania na środowisko, bowiem na terenie wyłączonym z zabudowy przebiega jedynie linia energetyczna 15 kV, która ma zostać skanalizowana przez [...], jaj ustalił skarżący. Dotychczasowy plan przewidywał 7 m pas oddzielający linię od zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z Prognozą Oddziaływania na Środowisko ( str. 24) z powodu zwiększonego oddziaływania hałasu przewiduje się w granicach wyznaczonego pasa technicznego zakaz lokalizacji budynków oraz wyklucza się stały pobyt ludzi w rejonie bezpośredniego oddziaływania linii energetycznej. Zakaz ten nie dotyczy linii o mocy 15 kV. Pełnomocnik podkreślił, iż z analizy Prognozy i planu choćby w zakresie wpływu klimatu oraz warunków powietrza wynika brak wskazań do zwiększenia pasa technologicznego o szerokości 20 – 25 m. Prognoza bowiem podanej, iż na skutek wprowadzenia nowej zabudowy przewiduje się dalsze przekształcenie warunków przewietrzenia, jednakże konieczności takich przewietrzeń powstaje zgodnie z prognozą szczególnie na terenach ulic z nawierzchniami bitumicznymi ( str. 24). W rejonie objętym planem w ramach działek skarżącego brak projektowanych jakichkolwiek dodatkowych ulic czy dróg. Zatem problem przewietrzenia tego rejonu nie istnieje. Nie istnieje także i ze względu na nie wysoką zabudowę w tym rejonie. Pełnomocnik wskazał, iż w opisowej części planu brak jest jakichkolwiek zapisów, z których wynikałoby jakie powody, racje, czy wyższe cele spowodowały, że dotychczas przewidywany 7 m pas techniczny został powiększony ponad trzykrotnie kosztem działek skarżącego. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: - art. 1 ust. 1 pkt 7) u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w planowaniu prawa własności; - art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu poprzez wyłączenie części działek skarżącego z zabudowy bez stosownych analiz ekonomicznych i środowiskowych; - art. 1 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, iż przeznaczenie terenów oraz ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do projektu planu, opracowań studialnych, zachowania ładu przestrzennego, obowiązujących przepisów prawa. Nieprzekraczalne linie zabudowy ze względu na dużą intensywność zabudowy obszarze opracowania ww. planu wynikają z analiz przeprowadzonych w ramach procedury planistycznej. Nieprzekraczalne linie zabudowy kształtują zabudowę zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i nie ograniczają go ustalenia planu dopuszczając realizację dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu, co oznacza, że skarżący może elastycznie kształtować zabudowę i dojazdy do niej na swojej własności, która jest szerokim pasem terenu. Co więcej "klin napowietrzający jako pas terenu może służyć za przeznaczony na wyznaczenie dróg wewnętrznych i jednocześnie musi być ujednolicony i zintegrowany z ładem przestrzennym, do czego obliguje sporządzającego plan ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowym przypadku wyznaczone w planie "korytarze przewietrzające" ukształtowane przebiegiem nieprzekraczalnych linii zabudowy na działkach [...], [...], [...], [...] stwarzać będą udrożnienie układu napowietrzającego obszar, który jest obszarem zainwestowanym. Dzięki takiemu rozwiązaniu podwyższona jest atrakcyjność terenu inwestycyjnego komfort mieszkańców oraz ich zdrowie i bezpieczeństwo, a co za tym idzie leży to jednocześnie w interesie publicznym. Wymiary i zagospodarowanie pasa wyznaczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, ograniczającego wzajemne negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, dostosowuje się do uwarunkowań środowiskowych. W związku z powyższym, zadaniem organu, należy odrzucić zarzut o powstanie szkody po stronie skarżącego wobec domniemanego zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiących działki gruntu o nr ew. [...], [...], [...], [...], czy też domniemanego braku możliwości wykorzystania na cele mieszkaniowe terenu działek. Analiza zapisów skarżonej uchwały wskazuje, że wymienione działki posiadają możliwość zabudowy, zgodnie z przeznaczeniem terenu oznaczonego jako 17MN ( teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Plan dla trefu 17 MN ustala minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej - 50%. Organ wskazał, iż w ramach projektowania planu uwzględniono szereg wytycznych, dokumentów i zaleceń oraz uzgodnień w zakresie m.in. ochrony jakości powietrza, które to miały wpływ na proponowany przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy tj. obowiązująca na ten czas uchwała w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z prognozą odziaływania na środowisko na lokalne warunki klimatyczne [...] znaczący wpływ ma sposób zagospodarowania w sąsiedztwie Powstanie nowej zabudowy ograniczy wymianę powietrza oraz doprowadzi do zwiększonego nagrzewnia się się powietrza szczególnie na teranie ulic. Prognoza została sporządzona w dniu [...] grudnia 2015 r. , a plan wysłano do uzgodnienia pismem z dnia [...] i [...] lipca 2016 r. Powyższe rozwiązanie było zgodne z realizowaną w trakcie przygotowywania i zatwierdzenia planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...]. Ustalenia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995), zwanej: u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie uchwalania planu miejscowego. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów nie mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr z 2017 r., poz. 1073), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie z tym przepisem - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłączonej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Co do zasady, organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały więc upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197 – 198; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, CBOSA). Wykonywanie zadania publicznego w ramach tzw. władztwa planistycznego oznacza, że organy gminy mają prawo władczego (a więc bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego), ingerowania w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w tych ramach oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych, dość precyzyjnie określonych, zadań publicznych. W ramach władztwa planistycznego to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Władztwo planistyczne gminy realizują np. w zakresie wytyczania dróg publicznych (w tym dojazdowych), jeżeli jest to niezbędne do należytego skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę (zob. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2222/16, CBOSA). Należy również mieć na uwadze, że kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości i uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci, np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji, przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowego porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, CBOSA). Zachowanie proporcjonalności oznacza, że w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego. Zaznaczyć należy, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: w ogóle nie doszło do wyważania, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 437/08, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała w kwestionowanej części narusza jego interes prawny, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy jego działek poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 – 25 metrów od granicy tych działek. W konsekwencji takiego ustalenia spod możliwości zabudowy wyłączony został, bez racjonalnego uzasadnienia, obszar działek skarżącego, stanowiący pas gruntu o szerokości 20 – 25 m, o powierzchni łącznej 3700 m2. W ocenie Sądu, Rada takim ustaleniem dopuściła się naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż w sposób jawny przekroczyła granice władztwa planistycznego, poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie możliwości zabudowy działek skarżącego. Jak już wyżej podniesiono, na mocy art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Planowanie przestrzenne niewątpliwie może odbywać się z wkroczeniem w prawa własności nieruchomości, jednak może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy istotnie interes ogólnospołeczny tego wymaga i można wywieść, że nie dało się uniknąć ingerencji w interes prywatny. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego uzasadnienia, gdyż jak słusznie wskazał skarżący brak jest racjonalnego powodu do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na jego działkach, w sposób jaki uczynił to organ planistyczny. Racjonalności takiego ustalenia nie można dopatrzeć się ani ze względu na interes publiczny, ani też z uwagi na opracowaną Prognozę Oddziaływania na Środowisko. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ planistyczny takie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach skarżącego motywuje koniecznością utworzenia korytarza napowietrzającego. Tymczasem z tekstu planu ani z rysunku planu nie wynika aby ustalenie o utworzeniu korytarza napowietrzającego w ogóle zostało zaskarżoną uchwałą przyjęte przez Radę Miejską w [...].

W zaskarżonej uchwale brak jest bowiem unormowania o utworzeniu na terenie oznaczonym w planie symbolem MN17 korytarza napowietrzającego. W odpowiedzi na skargę organ wprawdzie powołał się na Prognozę Oddziaływania na Środowisko opracowaną dla potrzeb planu, jednakże z jej treści nie wynika aby utworzenie korytarza powietrznego było konieczne na terenie MN 17, obejmującym działki skarżącego w celu poprawy warunków klimatycznych [...]. W ocenie Sądu utworzenie korytarza napowietrzającego kosztem działek skarżącego wymagałoby przeprowadzenia wnikliwej analizy w celu wykazania, że istotnie jego utworzenie właśnie w tym miejscu, spowodowałoby istotnie poprawę jakości powietrza na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Takiego opracowania organ jednak nie przedstawił, a ustalenia zawarte w tej materii w opracowanej Prognozie są nader ogólne aby tego rodzaju wniosek z niej wyprowadzić. Należy wziąć pod uwagę, że działki skarżącego zgodnie z ustaleniami planu położone są na terenie oznaczonym MN 17, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a tego typu zabudowa zazwyczaj charakteryzuje się ograniczonym ruchem, wobec czego, jak słusznie wskazano w skardze, według Prognozy pkt 5.9 ( str. 20-21) ograniczenie wymiany powietrza będzie wiązało się z powstaniem nowej zabudowy, szczególnie na terenach ulic z nawierzchniami bitumicznymi, a takie ulice w rejonie działek skarżącego nie występują.

W ocenie Sądu, skoro rysunek planu stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały nie zawiera oznaczenia o utworzeniu pasa napowietrzającego, jak również w tekście planu odnoszącym się do obszaru MN 17 brak jest ustalenia co do utworzenia takiego pasa, to tym samym doszło do naruszenia władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej rysunek planu w zakresie linii zabudowy dla działek ewidencyjnych o numerach : [...], [...],, [...] i [...], obręb [...], [...], oznaczonych w planie symbolem MN 17. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.