Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 328/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...]października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta P. 1. stwierdza nieważność § 1 ust.2, § 5 ust.1, § 6 ust. 1 i 2, § 9 ust.1, § 12 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 2, § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] jest uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta [...] z [...]października 2019r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta [...].

Prokurator uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. z 3 lutego 2016r. Dz. U. z 2016r. poz. 250) w zw. z art. 87,94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) w zw. z § 118 i § 147 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:

- w § 1 ust.2 załącznika do uchwały powtórzenie definicji " właścicieli nieruchomości zawartej w art. 2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g.,

- częściowe powtórzenie w § 5 ust.1 załącznika do uchwały obowiązku wskazanego w art.5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń wzdłuż chodników położonych przy nieruchomości służącej do użytku wspólnego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

- ograniczenie w § 6 ust.1 załącznika do uchwały możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu,

- ograniczenie w § 6 ust.2 załącznika do uchwały możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami związaną z bieżąca eksploatacją,

- wskazanie w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały, że pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g., w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki,

- w § 7 ust.7 załącznika do uchwały nałożenia na właścicieli nieruchomości szczegółowe obowiązku dotyczącego zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów, który stanowi powtórzenie i modyfikacje art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.,

- powtórzenie w § 9 ust.1 załącznika do uchwały obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na opróżnianie zbiornika bezodpływowego, zawartego w art.6 ust. 1 u.c.p.g.,

- wskazanie w § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami,

- ustanowienie w § 12 ust. 2 załącznika do uchwały zakazu pozostawienia zwierząt domowych bez dozoru , podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów( nakazów), tylko zalecenia i postulaty, a nadto powyższa kwestia została częściowo uregulowana w art. 10a ust.4 ustawy o ochronie zwierząt,

- ustanowienie w § 14 ust. 1 załącznika do uchwały nakazu utrzymywania zwierząt we właściwych warunkach sanitarnych i higienicznych w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości, podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów( nakazów), tylko zalecenia i postulaty,

- nałożenie w § 16 i 17 załącznika do uchwały obowiązku na właścicieli nieruchomości przeprowadzania deratyzacji i ponoszenia jej kosztów.

Stawiając powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr [...]Rady Gminy i Miasta [...]w całości.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wskazał, że w art.4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte są obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. Rada Gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zauważył, że z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia również, gdy lokalny prawodawca reguluje materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, co narusza zasady techniki prawodawczej. Również powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko cyt. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, ale i art. 7 i 95 Konstytucji RP stanowiąc uregulowanie danej materii bez upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Wskazał, że zaskarżona uchwała z uwagi na stwierdzone wady wydana została z istotnym naruszeniem prawa materialnego.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy i Miasta [...]wniosła o oddalenie skargi w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie podzielając zarzutów Prokuratora wskazała m.in. odnośnie pierwszego zarzutu, że z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika, iż ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Tymczasem w § 1 ust.2 uchwały postanowiono, że "Regulamin obowiązuje: 1)właścicieli nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy oraz właścicieli nieruchomości, w których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, 2) podmioty użytkujące tereny służące komunikacji publicznej, 3) wykonawców robót budowlanych na terenie budowy, 4) organizatorów imprez, 5) przedsiębiorców, w tym przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych". W ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia że Rada dokonała powtórzenia definicji zawartej w uchwale, gdyż w § 1 ust.2 określono kogo regulamin dotyczy, nie wprowadzono zaś nowej definicji właściciela nieruchomości. Rada nie wprowadziła także odmiennego znaczenia definicji zawartej w 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie sposób także uznać, zdaniem Rady, iż Rada dokonała częściowego powtórzenia zapisu z art.5 ust.1 pkt 4

u.c.p.g. w § 5 ust.1 poprzez użycie kilku tożsamych słów, a Skarżący nie wyjaśnił na czym polegać przekroczenie upoważnienia ustawowego, ograniczając się do stwierdzenia, że Organ takiego zabiegu dokonał. W ocenie Organu w załączniku do zaskarżonej uchwały dokonano jedynie dookreślenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Organ wskazał, że w § 7 ust.7 uchwały postanowiono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymywania pojemników w należytym stanie technicznym i sanitarnym poprzez dokonywanie okresowych przeglądów, konserwacji i dezynfekcji oraz wymiany w przypadku ich uszkodzenia lub zniszczenia uniemożliwiającego dalsze użytkowanie. Już na pierwszy rzut oka widać, że treść tego paragrafu nie stanowi powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 9 ust. 1 Organ wyjaśnił, że tego rodzaju powtórzenie nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały, co znajduje wyraz w wyroku NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 346/07. Orzeczenie to co prawda zostało wydane w stanie faktycznym dotyczącym uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak w ocenie Organu przepisy rozporządzenia ZTP nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Przepisy zawarte w rozporządzeniu ZTP mają charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcja w postaci stwierdzenia nieważności aktu.

Odnośnie zarzutów dotyczących wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego Organ przytaczając treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazał, że w § 6 ust.1 uchwały ograniczono mycie pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu, zaś w § 6 ust. 2 ograniczono możliwość przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, związaną z bieżąca eksploatacją, zatem w/w zapisy mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej do określenia wymagań co do mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 6 postanowiono, że zarówno mycie poza myjniami, jak i naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami nie może powodować zanieczyszczenia wód lub gleby oraz nie może być uciążliwe dla sąsiadów. Odnośnie zarzutu dotyczącego 7 § ust. 1 załącznika do uchwały, kwestionującego zapis, że: Właściciele nieruchomości zamieszkałych, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, mają obowiązek zaopatrzyć nieruchomość w urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych takich jak worki lub pojemniki o minimalnej pojemności 60 l w przeliczeniu na 1 zamieszkująca osobę, jednak nie mniejsze niż 1201, (. . .). Organ podniósł, że w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. postanowiono, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych. W art. 2 ust. 1 pkt 5 zawarto definicję legalną pojęcia zbiorniki odpływowe, nadto § 7 ust. 1 uchwały dotyczy odpadów komunalnych.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały w ocenie Organu wprowadzone obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe są odpowiednie, wystarczająco dookreślone. Formułując obowiązki właścicieli lub osób opiekujących się zwierzętami domowymi Rada miała na względzie zasadę proporcjonalności w ich określeniu. Podniosła, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane w ustawie.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 12 ust. 2 Rada uznała m.in., że

wprowadzone ograniczenie jest zgodne z zasadą proporcjonalności, ma bowiem na celu ochronę bezpieczeństwa innych osób przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a zatem stanowi mieści się w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, nadto nie powinien być uznany za niezgodny z uwagi na częściową zbieżność z art. 10 a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Odnośnie zapisu z § 14 ust. 1 załącznika do uchwały Organ wskazał, że zarzut ten jest chybiony. Wprowadzony zapis ma na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a zatem stanowi mieści się w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Nadto postanowienia regulaminu zmierzają jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Odnośnie zarzutów postanowień § 16 i 5 17 załącznika do uchwały w ocenie Organu zapisy te mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Zauważył, że od profesjonalisty, za którego uznać należy Skarżącego oczekiwać należy sporządzenia skargi w sposób profesjonalny, a zatem sformułowania konkretnych zarzutów polegających na naruszeniu prawa materialnego, procesowego bądź ustrojowego. Skarga sporządzona przez Skarżącego wyżej wymienionych przymiotów nie posiada, nadto nie jest poparta rzeczowym uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest w części zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1)wymagań w zakresie:

a)selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b)selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c)uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d)mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a)utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)(uchylony);

5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Rada gminy może w regulaminie:

1)wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2)postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3)określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4)określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5)określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej zauważyć trzeba, ze jeśli chodzi o pojęcie właścicieli nieruchomości to zostało ono zdefiniowane wprost w u.c.p.g., w związku z czym zbędnym, a zarazem - w świetle powyższych rozważań - niedopuszczalnym było powtarzanie tych definicji w uchwale w § 1 ust 2 poprzez modyfikację i rozszerzenie definicji ustawowej, co wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę faktycznie miało miejsce.

W przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 ZTP w związku z § 137 ZTP dokonano częściowego powtórzenia w § 5 ust 1 regulaminu regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Unormowanie § 137 rozporządzenia określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Użyte sformułowanie dotyczące obowiązku "niezwłocznego" uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń na charakter nieostry, jest nieprecyzyjne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Za uzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zapisu zawartego w § 6 ust 1 i 2 regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych może odbywać się na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego, jeśli dotyczy tylko mycia wierzchniej powierzchni karoserii i nie spowoduje zanieczyszczenia gleby lub wód oraz nie będzie uciążliwe dla sąsiadów. Ponadto stanowiący, iż naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami związana z bieżącą eksploatacją na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego można przeprowadzać pod tożsamym jak powyżej warunkiem. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, Rada zobligowana była do wskazania warunków, aby czynności te były dopuszczalne, nie zaś ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające, by zgodnie z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i napraw pojazdów. Rada nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do ograniczania możliwości mycia pojazdów poza myjniami poprzez wskazanie, że mycie może obejmować wyłącznie jego nadwozie, a naprawa tylko do związanej z bieżącą eksploatacją. Poza tym zapis "..nie spowoduje zanieczyszczenia gleby lub wód oraz nie będzie uciążliwe dla sąsiadów..." jest zbyt ogólnym warunkiem, warunkiem sformułowanym nieprecyzyjnie, nie pozwalającym na wyinterpretowanie konkretnego zachowania.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zaś zarzut skargi dotyczący zapisu zawartego w § 7 ust 1 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości mają obowiązek zaopatrzyć nieruchomości w urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych takich jak worki lub pojemniki. Zapis ten nie jest niezgodny ze wskazanym przez skarżącego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. wskazującym, że gromadzenie nieczystości ciekłych odbywa się w zbiornikach bezodpływowych. Niezasadny jest też zarzut dotyczący § 7 ust. 7 regulaminu w którym Rada w którym Rada zobowiązuje właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników w należytym stanie technicznym i sanitarnym wskazując, że ten optymalny stan należy osiągnąć poprzez dokonywanie okresowych przeglądów, konserwacji i dezynfekcji oraz wymiany w razie uszkodzenia lub zniszczenia uniemożliwiającego dalsze użytkowanie. Zapis ten wypełnia delegację ustawową zawartą w treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Zasadny z kolei jest zdaniem Sądu zarzut wskazujący na powtórzenie, wbrew zasadom techniki prawodawczej, w § 9 ust. 1 regulaminu treści art. 6 ust. 1 u.c.p.g. stanowiącego o obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym do opróżniania zbiornika bezodpływowego.

Zasadnie też Prokurator zarzucił wadliwość § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, który stanowi, że zwierzęta domowe powinny być utrzymywane tak, aby nie stanowiły zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. W ocenie Sądu redakcja § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Ponadto trzeba wskazać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych zasad" dotyczących m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Tymczasem, § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie określa żadnej zasady, stanowiąc, że zwierzęta domowe powinny być utrzymywane tak, aby nie były uciążliwe dla innych osób. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej. W § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu został wprowadzony obowiązek określony na tyle ogólnie, że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Nie stanowi bowiem określenia zasad nakaz utrzymywana zwierząt domowych tak, aby nie były uciążliwe dla innych osób (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r. II OSK 1160/17). W konsekwencji przepis § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu stanowi w istocie parafrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jego redakcja narusza § 6 w zw. z § 143 ZTP.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego co do prawidłowości brzmienia § 12 ust 2 Regulaminu stanowiącego o zakazie pozostawiania zwierząt domowych bez dozoru oraz nakazu wynikającego z § 14 ust. 1 regulaminu tj. utrzymywania zwierząt gospodarskich we właściwych warunkach sanitarnych i higienicznych. Jak bowiem wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. celem legislacji gminnej wskazanej w ww. przepisie jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie wszystkich obowiązków, lecz tylko takich, które dotyczą: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Redakcja ww. przepisów regulaminu jest zatem zgodna z delegacją zawartą w ustawie.

W zakresie obowiązku deratyzacji skarżący formułuje w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez wprowadzenie w § 16 i 17 obowiązku zapłaty kosztów deratyzacji przez właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu regulacja powyższa stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości. Stosownie do treści § 15 ust. 2, 16 i 17 regulaminu właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzenia co najmniej raz w roku oraz każdorazowo na polecenie organów kontroli sanitarno-weterynaryjnej deratyzacji na terenie nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po pierwsze, w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenie "raz w roku nie stanowi określenia terminów deratyzacji. Mając powyższe na względzie konieczne stało się stwierdzenie nieważności również § 15 ust. 2, § 16 i §17 regulaminu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 1 ust.2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 2, § 16, § 17 zaskarżonego Regulaminu. W pozostałej części Sąd skargę oddalił jako niezasadną - art. 151 p.p.s.a.