Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 838/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: Art. 7, art. 77 par. 1 i 80, 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez K. K., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu z dnia [...] 2020 r., znak: [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] ul. M w B.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] Zarząd Powiatu nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 2 października 2020 r. Zarząd Powiatu nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] ul. M w B (działka [...]) do działki nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] ul. M w B. Wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania odniósł się do wskazówek organu odwoławczego SKO zawartych w decyzji z dnia [...] 2020 r. uzupełniając materiał dowodowy w następującym zakresie:

1. W zakresie wskazania obszaru oddziaływania skrzyżowania: - organ I instancji zbadał zasięg obszaru oddziaływania skrzyżowania, mając na uwadze minimalne długości zwalniania i akumulacji uwzględnione w § 66 i § 67 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Droga powiatowa Nr [...] ul. M posiada pochylenie podłużne o wartości do 1,0 % skierowane do drogi powiatowej Nr [...] ul. O w B i promień skrętu łuku w prawo wynoszący R=10 m, w związku z czym należy uznać, że suma odcinków zwalniania i akumulacji wynosi 47,5 m (27,5 m + 20,0 m) od linii zatrzymania. Z mapy zasadniczej dołączonej do wniosku wynika, że korona projektowanego zjazdu publicznego znajduje się w odległości 14,5 m, natomiast jezdnia zjazdu publicznego położona jest w odległości 18,0 m od punktu stycznego między granicami działek drogowych [...], [...], [...] obręb B, tj. początek skrzyżowania ul. M z budowaną drogą odbarczającą, zatem projektowany zjazd ponad wszelką wątpliwość znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania;

2. W zakresie wskazania natężenia ruchu na drodze powiatowej Nr [...] ul. M:

- w dniach od 17 września 2020 r. od godz. 6 do 18 września 2020 r. do godz. 22 dokonano pomiaru natężenia ruchu na przedmiotowej drodze. Średnie dobowe natężenie ruchu wynosi 2142 pojazdów na dobę. Prawie połowa kierowców (46,42%) poruszających się tą drogą przekracza dozwoloną prędkość, co również negatywnie oddziałuje na bezpieczeństwo w ruchu zarówno kołowym jak i pieszym. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że pomiar natężenia ruchu dokonywany był w okresie wprowadzonego w kraju stanu epidemii, wywołanego wirusem SarS-CoV-2. Ruch na przedmiotowym odcinku drogi powiatowej generowany jest w przeważającej części do Państwowego Muzeum [...] w B, które to znacznie ograniczyło liczbę zwiedzających z uwagi na stan epidemii. Organ pierwszej instancji, chcąc przybliżyć rzeczywisty ruch na przedmiotowym odcinku drogi uzyskał informację z Zakładu Komunalnego [...] Sp. z o.o., zarządzającego parkingiem dla Zwiedzających [...] w B przy ulicy M, dotyczącą ilości wjazdów pojazdów na parking. W 2019 r. w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia ilość pojazdów wynosiła 85 854, w tym 63 652 pojazdów osobowych oraz 22 202 autokarów, natomiast w 2020 roku w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia ilość pojazdów wynosiła 21 931, w tym 17 458 pojazdów osobowych oraz 4 473 autokarów. Różnica między 2019 r., a 2020 r. wynosi w pojazdach osobowych 46 194, natomiast w autokarach 17 729, co obrazuje znaczne zmniejszenie ilości osób odwiedzających Państwowe Muzeum [...] w B, natomiast wyraźnie obrazuje bardzo duże natężenie ruchu na ul. M w B przed okresem wprowadzenia stanu epidemii

Organ wyjaśnił, że w szczególności z uwagi na fakt lokalizacji zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania z budowaną drogą w ramach zadania pn.: "Budowa drogi odbarczającej (odnoga ul. O drogi powiatowej Nr. [...] dawnej [...]) usytuowanej na przedpolu Państwowego Muzeum [...] w B", w oparciu o § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wjazd na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przy czym każdy zjazd z drogi (w szczególności zjazd publiczny) stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu. Podano, że zezwolenie na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego kluczową zasadą jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co też miało kluczowe znaczenie przy podjęciu powyższej decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że działka wnioskodawcy jest zlokalizowana na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren 1KP, czyli terenie parkingów wydzielonych. Zdaniem skarżącego Zarządca Drogi w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji inwestycji drogowej zlokalizowanej w sąsiedztwie działki odwołującego się naruszył przepisy Ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 93 pkt 3 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Wyjaśnił, że zarządca drogi dokonując podziału działki nr [...] na działki [...] (przejmowaną pod inwestycję) oraz na działkę [...] (stanowiącą przedmiot niniejszego odwołania), pozbawił skarżącego faktycznego dostępu

do działki, który posiadał poprzez zjazd zlokalizowany na działkę [...] (na działkę

nr [...] prowadził zjazd, który po podziale został na działce [...]). Wnioskodawca nie mógł mieć świadomości, że zarządca drogi, pozbawiając właściciela dojazdu do działki, nie zezwoli w przyszłości na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę 1754/6.

Dodatkowo zwrócił uwagę, że w decyzji, znak: [...], uzg. Nr [...] Zarządca Drogi argumentując podjętą przez siebie decyzję nie wspomina, że w rejonie przebudowywanej drogi dopuścił - wyraził zgodę na lokalizację kilku zjazdów:

- w km 0+634.21 - zjazd indywidualny w obrębie skrzyżowania - w km 0+671.34 - zjazd publiczny w odległości ok 38 m od skrzyżowania czyli w odległości mniejszej niż proponowany zjazd z działki nr [...] (projekt w załączeniu). Tym samym Zarządca Drogi nie udzielając ponownie zgody na lokalizację zjazdu narusza rażąco art. 32 - Zasady równości obywatela wobec prawa Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono, że Zarządca Drogi zaprojektował szereg zjazdów indywidualnych np. w km 0+707.23, 0+717.78, 0+731.83, 0+760.38 a także zjazd publiczny do działki na której zlokalizowany jest parking tj. w km 0+519.51 (pomimo iż przedmiotowy parking posiada istniejący zjazd - dostęp do drogi publicznej od ulicy M).

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podał, że z przepisów art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że kryteria udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie zostały w sposób jednoznaczny sprecyzowane przez przepisy. W orzecznictwie wskazuje się, że wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej, organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wynikającymi z § 77-79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 21/10, LEX nr 670469, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, w/w wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2005 r.).

Jak wskazał również NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, wydając zgodę lub odmawiając wydania zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg, zarząd drogi musi przestrzegać wytycznych w zakresie projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. Zarząd drogi musi kierować się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu z pewnością zagraża nadmierna liczba zjazdów, szczególnie z dróg o dużym natężeniu ruchu (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98). Jak stanowi § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Zgodnie zaś z § 79 powołanego wyżej rozporządzenia zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż

4,50 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00o m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi,

które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni na terenie zabudowy - twarda ulepszona,

b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy - co najmniej gruntowa

ulepszona.

Podkreślić należy, że paragraf § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Zdaniem organu odwoławczego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność, że planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i znajdowałby się on w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W sprawie dokonano szczegółowej analizy obszaru oddziaływania skrzyżowania, a także wykonano pomiar natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. I tak w dniach od 17 września 2020 r. od godz. 6.00 do 18.09.2020 r. do godz. 22.00 dokonano pomiaru natężenia ruchu na przedmiotowej drodze. Ustalono, że średnie dobowe natężenie ruchu wynosi 2142 pojazdów na dobę. Organ wyjaśnił, że prawie połowa kierowców (46,42%) poruszających się tą drogą przekracza dozwoloną prędkość, co również negatywnie oddziałuje na bezpieczeństwo w ruchu zarówno kołowym jak i pieszych. Organ I instancji, chcąc przybliżyć rzeczywisty ruch na przedmiotowym odcinku drogi uzyskał informację z Zakładu Komunalnego [...] Sp. z o.o. zarządzającego parkingiem dla Zwiedzających [...] w B przy ulicy M dotyczącą ilości wjazdów pojazdów na parking. W 2019 roku w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia ilość pojazdów wynosiła 85 854, w tym 63 652 pojazdów osobowych oraz 22 202 autokarów, natomiast w 2020 roku w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia ilość pojazdów wynosiła 21 931, w tym 17 458 pojazdów osobowych oraz 4 473 autokarów. Różnica między 2019 r., a 2020 r. wynosi w pojazdach osobowych 46 194, natomiast w autokarach 17 729, co obrazuje znaczne zmniejszenie ilości osób odwiedzających Państwowe Muzeum [...] w B związane z pandemią.

Zdaniem Kolegium powyższa analiza wskazuje na duże natężenie ruchu na ul. M w B i planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Każdy zjazd z drogi (indywidualny, jak i publiczny), stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, i to w stopniu tym większym im większe natężenie ruchu występuje na drodze.

Organ zbadał także zasięg obszaru oddziaływania skrzyżowania mając na uwadze minimalne długości zwalniania i akumulacji uwzględnione w § 66 i § 67 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ustalono, że suma odcinków zwalniania i akumulacji przed skrzyżowaniem ul. M z budowaną drogą odbarczającą wynosi 47,5 m (27,5 m + 20,0 m) od linii zatrzymania, a korona projektowanego zjazdu publicznego znajduje się w odległości 14,5 m, natomiast jezdnia zjazdu publicznego położona jest w odległości 18,0 m od punktu stycznego między granicami działek drogowych [...], [...], [...] obręb B, tj. początek skrzyżowania ul. M z budowaną drogą odbarczającą, zatem projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego wskazują, że projektowany wjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co wyczerpuje przesłankę z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie wskazać należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, że z faktu, iż działka wnioskodawcy jest zlokalizowana na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren 1KP czyli teren parkingów wydzielonych wynika, że wnioskodawca ma prawo uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu do swej działki. Nadrzędną wartością przy rozstrzyganiu o lokalizacji zjazdu jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, a nie prawo właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności, które to prawo nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom, takim jak chociażby ograniczenia wynikające z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Także okoliczność, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej nie przesądza o konieczności urządzenie zjazdu w projektowanym miejscu. Jednocześnie, nawet w takiej sytuacji, odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu nie pozbawia właściciela nieruchomości dostępu do drogi publicznej, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

Wyjaśniło Kolegium, że przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 marca 2018 r., II SA/Ke 66/18, LEX nr 2469757), zaś kwestia naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy Prawo Budowlane przez Zarządcę Drogi w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji inwestycji drogowej zlokalizowanej w sąsiedztwie działki skarżącego, pozostaje poza kompetencją Kolegium.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił SKO:

1) art. 7, art. 8 i art. 77, art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wydaniu decyzji z pominięciem zasady proporcjonalności i równego traktowania, zróżnicowania sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżoną decyzją z sytuacją prawną podmiotów, których działki sąsiadują z działką skarżącego, nie odniesieniu się do zarzutów i argumentacji podnoszonej przez odwołującego się, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i do utrzymania wadliwej decyzji organu I instancji w mocy;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nie odniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, niepoczynieniu nowych ustaleń faktycznych sprawy i zaniechania aktualizacji dowodów dostępnych w dniu orzekania pomimo zmiany okoliczności stanu faktycznego sprawy (zakończenia budowy drogi odbarczającej), nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin i opinii biegłego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego z uwagi na jego lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz duże natężenie ruchu na ul. M, a nieruchomość może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w formie służebności drogi koniecznej;3) art. 29 ust. i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, w tym na czas określony, pomimo iż nie zachodzą przesłanki negatywne udzielenia przedmiotowego zezwolenia;

4) § 3 pkt 9, 9a, 9b oraz 14 i 17 w zw. z § 66 i § 67 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowego oznaczenia miarodajnego natężenia ruchu pojazdów i błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania skrzyżowania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie jest ona co prawda obarczona kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania, ale przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego polega nie na wydaniu w sprawie dwóch rozstrzygnięć, lecz na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w pierwszej, jak i w drugiej instancji co do jej istoty.

Obowiązkiem zatem organu odwoławczego, jest oczywiście ocena decyzji organu pierwszej instancji, jednak nie tylko przez pryzmat zarzutów odwołania, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego

i procesowego, a następnie stwierdzeniu, czy stanowisko organu odwoławczego jest zbieżne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, czy też nie. W zależności bowiem od tego stwierdzenia organ odwoławczy winien wydać w trybie odwoławczym jedną z decyzji, przewidzianych art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), co wiąże się z tym, że każdy z tych organów postępowania merytorycznego (pierwszej, jak i drugiej instancji) musi dwukrotnie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Przy czym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi - ust. 2.

Natomiast ust. 4 ww. przepisu stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu może dojść zatem ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, te zaś zostały ustanowione w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie).I tak, w § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie - w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony przez ustawodawcę podział zjazdów na: zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne. Zgodnie z tymi przepisami jako - zjazd publiczny należy traktować zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność publiczna, natomiast - zjazdem indywidualnym jest zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Prawodawca we wskazanym rozporządzeniu nie tylko zdefiniował rodzaje zjazdów, ale wyznaczył dla nich inne kryteria dla dokonania oceny spełnienia wymagań technicznych. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 (CBOSA). Szczególne znaczenia w kontekście zaistniałego w sprawie stanu faktycznego ma też wyrok NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09, w którym wprost stwierdzono, że "zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym

i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę" (por. również wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06 lub wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 222/09).

Wobec powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy postanowienia § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazujące, że zjazd

z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych, organy orzekające miały obowiązek także i w tym przypadku wziąć pod uwagę, podobnie jak postanowienia § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, stanowiące w pkt 1, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Zasadne jest więc twierdzenie, że każdy zjazd z drogi (indywidualny, jak i publiczny), stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, i to w stopniu tym większym im większe natężenie ruchu występuje na drodze.

W tym więc kontekście postanowienia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – obligowały Kolegium, działające jako organ odwoławczy do oceny, czy ustalenia organu pierwszej instancji, którego zdaniem, projektowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania są prawidłowe i pokrywają się z ustaleniami organu odwoławczego w tym zakresie, tym bardziej, że brak dokonania ustaleń w tym względzie był między innymi powodem wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej w tej sprawie w dniu 27 lipca 2020 r. nr [...].

Tymczasem Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia a priori, że "Organ zbadał także zasięg obszaru oddziaływania skrzyżowania mając na uwadze minimalne długości zwalniania i akumulacji uwzględnione w § 66 i § 67 rozporządzenia ...". Dalej organ odwoławczy stwierdził, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że: "Ustalono że suma odcinków zwalniania i akumulacji przed skrzyżowaniem ul. M z budowaną drogą odbarczającą wynosi 47,5 m (27,5 m + 20,0 m) od linii zatrzymania, a korona projektowanego zjazdu publicznego znajduje się w odległości 14,5 m, natomiast jezdnia zjazdu publicznego położona jest w odległości 18,0 m od punktu stycznego między granicami działek drogowych [...], [...], [...] obręb B, tj. początek skrzyżowania ul. M z budowaną drogą odbarczającą, zatem projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania."

Trafnie w ocenie Sądu podnosi WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SAB 118/16; LEX nr 2159491, że ustalenie "obszaru oddziaływania skrzyżowania", powinno być oceniane zawsze indywidualnie na podstawie warunków panujących w danym miejscu. "...Stosownie do standardów zawodowych usystematyzowanych i zaleconych do stosowania do skrzyżowań, wynikających z Wytycznych Projektowania Skrzyżowań Drogowych, obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar skrzyżowania i dodatkowo odcinki dróg, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczania (wyjazdem). Zgodnie z poglądem judykatury w celu stwierdzenia, że w sprawie zachodzą okoliczności objęte regulacją § 113 ust. 7 pkt 1 organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie, odpowiadające regułom K.p.a."

Nie wypowiedziało się Kolegium, czy ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są prawidłowe i zbieżne z ustaleniami organu odwoławczego i dlaczego. Rację ma zatem skarżący argumentując, że Kolegium ograniczyło się tylko do przedstawienia wyników ustaleń w tym względzie, a nie dokonało nie tylko własnych ustaleń ale i oceny ich prawidłowości, do czego zobowiązuje art. 80 k.p.a. Zasadnie stwierdził skarżący, że w tym kontekście organ nie sformułował żadnych ocen z odniesieniem pomiaru do miejsca, gdzie miałby być zlokalizowany przedmiotowy zjazd publiczny. W związku z tym podzielić należy stanowisko skarżącego, że "...może mieć to istotne znaczenie, skoro działka inwestycyjna przylega do drogi powiatowej stosunkowo długą krawędzią, a odległość pomiędzy zjazdem a skrzyżowaniem ma znaczenie w kontekście realnych zagrożeń, jakie mogą się wiązać z jego realizacja (vide Wyrok WSA w Warszawie z 8.09.2016, IV SA/Wa 1181/16, LEX nr 239837). Przeprowadzonych pomiarów nie odniesiono do odcinka, gdzie miałoby wystąpić domniemane zagrożenie ruchu (rejon skrzyżowania z daną drogą powiatową), co mogłoby mieć ewentualne znaczenie w sprawie, w kontekście zagrożeń generowanych przez zjazd, wobec jego oddalenia od skrzyżowania."

Kolegium nie zobrazowało więc, że dokonane ustalenia w zakresie zasięgu obszaru oddziaływania skrzyżowania w tej indywidualnej sprawie, biorąc pod uwagę warunki panujące na tym konkretnym skrzyżowaniu oraz dodatkowo na odcinkach dróg, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do przedmiotowego skrzyżowania lub jego opuszczania są prawidłowe wobec treści § 66 i § 67 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i zawartych w nich minimalnych długości zwalniania i akumulacji.

W ocenie Sądu zgodzić się też należało z postawionymi przez skarżącego zarzutami w odniesieniu do dokonanych pomiarów natężenia ruchu.

W tej kwestii, mającej również znaczenie w kontekście ziszczenia się przesłanki z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął, że ustalenia w tym zakresie są prawidłowe i że zgromadzone zostały wystarczające dowody na ich poparcie.

Kolegium także w tym zakresie ograniczyło się jedynie do przedstawienia wyników tych pomiarów. Przywołało, że organ pierwszej instancji chcąc przybliżyć rzeczywisty ruch na przedmiotowym odcinku drogi uzyskał informację z Zakładu Komunalnego [...] Sp. z o.o., zarządzającego parkingiem... dotyczącą ilości wjazdów pojazdów na parking i następnie przedstawione zostały uzyskane od tego podmiotu dane.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty przedstawiające te dane na k. 55, dokument przedstawiający sekwencję liczby pojazdów (k. 54), potwierdzony za zgodność z oryginałem przez Naczelnika Wydziału Inwestycji Rozwoju i Dróg, oraz Rozkład prędkości (k. 53).

W ogóle nie zostały te dokumenty, ani dane wskazane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji ocenione przez Kolegium, czy zasługują one na uwzględnienie i czy pomiar ruchu drogowego został przeprowadzony przez odpowiedni podmiot.

Trafnie więc zarzucił skarżący, że natężenie ruchu zostało ustalone w oparciu o czterdziestogodzinny pomiar ruchu wsparty danymi zarządcy parkingu gminnego, bez wskazania przyjętej metodologii tego badania, co nabiera istotnie znaczenia wobec normy wskazanej w § 66 ust. 3 pkt 3, do której odsyła § 3 pkt 9a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, która nakazuje do obliczania długości odcinka akumulacji zastosować właśnie wskaźnik miarodajnego natężenia ruchu. Zgodnie zaś z § 3 pkt 14 ww. rozporządzenia – natężenie ruchu w roku prognozy, wyrażone powinno być liczbą pojazdów na godzinę (P/h).

W niniejszym przypadku natomiast ustalenia w tym zakresie zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, który oczywiście może posiadać także wiedzę w tej kwestii, nie mniej jednak, ustalenia w przedmiocie natężenia ruchu winny zostać przeprowadzone w oparciu o ściśle określone zasady ustalone przez organy wyspecjalizowane w zakresie pomiarów ruchu drogowego. Tylko wtedy metodyka prowadzenia pomiarów i obliczeń natężenia ruchu drogowego gwarantuje, że uzyskane dane określają rzeczywiste obciążenie dróg ruchem pojazdów, jak zasadnie stwierdził NSA w wyroku, z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 323/15; LEX nr 2190773, którego stanowisko w tym względzie Sąd

w pełni podziela.

Także i w tym aspekcie doszło do uchybień przepisom postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wobec powyższego ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nosi cechy dowolności (art. 80 k.p.a.), wydanie kwestionowanej decyzji nie poprzedziło, wbrew twierdzeniom Kolegium, dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a w zaskarżonej decyzji nie zostało przedstawione wymagane postanowieniami art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne.

W ponownym rozpoznaniu odwołania Kolegium uwzględni powyższe stanowisko, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. i dokona z uwzględnieniem jego ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów postępowania i prawa materialnego.

Wobec powyższego skarga musiała odnieść zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: oplata za czynności radcy prawnego w wysokości 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1, lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r,. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł, co dało razem kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.