Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2208/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 art. 49 b ust. 1 art. 50 ust. 1 pkt 1 art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a art. 188 art. 200 art. 203 pkt 1 art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 184/12 w sprawie ze skargi Z.K.i J. .K na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2012 r. nr WOP.7721.178.2011.AJ w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2012 r. nr WOP.7721.178.2011.AJ oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z dnia 24 października 2011 r. nr PNB-7355/9.2/2011; 3) zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz Z. K. i J. K. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. sprawy o sygn. akt II SA/BK 184/12 ze skargi Z. i J. małżonków K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, oddalił skargę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [....] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wiaty na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B. gm. S., będącej własnością od dnia [...] kwietnia 2008 r. J. i Z. małżonków K.. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej w rozstawie ok. 5,00 m x 4,00 m i wysokości około 2,90 m. Na podstawie oświadczenia J. K. ustalono, że w 2008 r. rozebrana została stara wiata (z wiaty pozostały tylko dwa słupki), a następnie wykonana nowa konstrukcja więźby dachowej z pokryciem. Na podstawie tych okoliczności organ stwierdził, że budowa, w tym także odbudowa wiaty o ww. parametrach, wymaga zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Jako, że J. i Z. K. nie zgłaszali zamiaru budowy lub odbudowy wiaty, jak też nie posiadają żadnych innych dokumentów zezwalających na jej wykonanie, organ przyjął, że wiata została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym wdrożono procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zobowiązano inwestorów do przedłożenia rysunków wybudowanej wiaty z podaniem jej wymiarów, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu lub działki, zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji, powiatowy organ nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę przedmiotowej wiaty oraz uporządkować teren po rozbiórce. W uzasadnieniu podano, że w zaświadczeniu Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawarte jest m.in. stwierdzenie, iż "roboty budowlane przy istniejącym budynku wiaty, które polegałyby jedynie na jego wyremontowaniu, niezbędne dla wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy, będą zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast budowa wiaty na przedmiotowym terenie nie będzie zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że istnienia przedmiotowej wiaty na tym terenie nie dopuszcza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr XXXIV/291/06 Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2006 r. Wbrew twierdzeniom inwestorów wykonane przez nich roboty nie stanowią remontu istniejącej wiaty, ponieważ rozebrali oni starą wiatę, a następnie wybudowali nową wiatę. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek do legalizacji powyższej samowoli budowlanej.

Z decyzja tą nie zgodzili się Z. i J. małżonkowie K. i wnieśli odwołanie. Podali, że prace wykonane przy wiacie były związane z jej remontem, a nie z budową. Wiata nigdy nie była rozebrana. Wykonane roboty służyły poprawie stanu technicznego wiaty. W ocenie odwołujących brak jest merytorycznego powodu dla rozbiórki wiaty, albowiem nie złamali prawa, nie zniszczyli przyrody ani krajobrazu, nie wkroczyli na obcy teren, nie dopełnili tylko wymagań administracyjnych. W odwołaniu w sposób szczegółowy opisano prace wykonane przy wiacie i podano, że: najpierw zdjęto dziurawe pokrycie dachu papy, wymieniono dwa krótsze słupy nośne, które osadzono na kolejowych wkrętach, które wcześniej wbetonowano, od czterech pozostałych słupów odcięto spróchniałe części, poprzednio zakopane w ziemi i też osadzono na wkrętach kolejowych. Podano, że podczas remontu, wiata nie była rozebrana, remont wykonywano etapowo, po dwa słupy wzdłuż wiaty. Dodatkowo dla poprawienia stabilności wiaty, użyto dwóch bali które przed remontem służyły jako wzmocnienie i usztywnienie słupów. Bale te zostały wstawione pomiędzy dwa środkowe słupy i połączone, przez co powstał stół, który daje znacznie większą stabilność wiaty niż była przed remontem. Wymieniono także część spróchniałych łat, cały dach pokryto wiórem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją

z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymagają pojęcia remontu i budowy. Wskazano, że zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od prac związanych z budową budynku. Za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i odbudowie obiektu na nowo, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego, musi bowiem istnieć remontowany obiekt aby były w nim dokonywane roboty budowlane, oraz nie może mieć miejsca fakt wykonania nowych, wcześniej nieistniejących elementów. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał wymiany wszystkich elementów wiaty oraz wykonał fundament pod dwa krótsze słupy.

Organ wskazał, że z aktu notarialnego, wynika wyraźnie, iż inwestor zakupił przedmiotową wiatę bez fundamentów. Zatem inwestor wykonał (nieistniejące wcześniej) punktowe fundamenty pod dwa krótsze słupy niniejszej budowli. Wiata charakteryzuje się tym, iż nieliczne elementy stanowią całość tego obiektu, albowiem zadaszenie jest wsparte na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Sześć słupów, na których wspiera się dach o konstrukcji drewnianej, jak również wykonane punktowe fundamenty pod dwa słupy stanowią całość przedmiotowej drewnianej wiaty. Wszystkie wymienione powyżej elementy tej budowli, zostały wykonane na nowo, inwestor nie dokonał zgłoszenia powyższych robót właściwemu organowi zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. W związku ze stanowiskiem inwestorów, zgodnie z którym etapowa wymiana elementów wiaty świadczy o przeprowadzeniu jedynie remontu tego obiektu, organ wyjaśnił, że okoliczność wykonania robót budowlanych rozłożonych w czasie, może stanowić o nieprzerwanym istnieniu przedmiotowego obiektu i taka sytuacja mogła tu mieć miejsce, jednak nie jest ona dowodem na to, iż inwestor dokonał remontu. W takiej sytuacji rodzi się bowiem teza, że wymiana wszystkich elementów obiektu będąca procesem rozciągniętym w czasie podlega definicji remontu, a z tym zgodzić się nie można.

Mając na uwadze, że taka argumentacja dałaby podstawy do dalszych tego typu nadużyć, organ wskazał, iż nie czas jest kwestią istotną, ale dokonane roboty budowlane (tj. wykonanie fundamentów, wymiana wszystkich elementów wiaty) podlegające reglamentacji prawnej z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz powstały efekt końcowy czyli nowo wybudowana wiata. W dalszej kolejności podano, że nie jest winą organów nadzoru budowlanego ani inwestora poniesione fiasko procesu legalizacyjnego przedmiotowego obiektu. W sprawie niniejszej umożliwiono legalizację samowolnie budowanej wiaty, a inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty w tym celu, jednak zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wsie [...], [...] i część wsi [...] (który obowiązuje na terenie przedmiotowej inwestycji) nie pozostawia wątpliwości, iż zakres robót dokonanych przy budowie wiaty nie jest zgodny z jego treścią. Uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2006 r. nie zezwala na zabudowę tych terenów. Organy nadzoru są zobligowane ustawą - Prawo budowlane do respektowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który decyduje czy dany obiekt jest zgodny z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Przedmiotowa działka nr geod. [...] podlega pod tereny rolniczo-leśne, tereny wód powierzchniowych z obszarem zalewowym rzeki [...] bez prawa zabudowy. Plan miejscowy dopuszcza jedynie wykorzystanie tych terenów w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z przeznaczeniem tego planu. Wyjaśniono również, że inwestor jest odpowiedzialny za stan techniczny posiadanych obiektów, ale nie oznacza to, iż może z pominięciem prawa dokonywać dowolnych robót budowlanych i usprawiedliwiać je koniecznością natychmiastowego remontu z uwagi na mogące powstać zagrożenie. Nawet gdyby taka sytuacja miała miejsce inwestor powinien był bez zbędnej zwłoki dokonać zgłoszenia właściwemu organowi dokonanych napraw, gdy zauważył, że wykonane prace pociągają za sobą kolejną wymianę konstrukcyjnych elementów drewnianej wiaty.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli Z. i J. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. W art. 49b została określona procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu

budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego określonego w ust. 1 tego przepisu można odstąpić, jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wówczas, w przypadku wykonania robót budowlanych nakłada się obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art.

30 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane,

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu,

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności

budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie przesłanką nakazania rozbiórki był brak zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonego przez inwestorów zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójta Gminy S. wynika, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XXXIV/291/06 Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów obejmujących wsie [...], [...] i część wsi [...] (Dz.Urz. Woj. Pódl. nr 167, poz. 1548). Zgodnie z § 31 tej uchwały teren R-ZI, na którym znajduje się w większej części przedmiotowa działka, to teren rolniczo-leśny z ustalonym zakazem zabudowy. Przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia terenu WS, na którym znajduje się pozostała części przedmiotowej działki przylegającej do rzeki określono w § 33 uchwały jako tereny wód powierzchniowych z obszarem zalewowym rzeki [...] bez prawa zabudowy. Zgodnie z zapisami zawartymi w § 5 ust. 5 uchwały, tereny dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. W zaświadczeniu tym Wójt stwierdził, że analiza zapisów planu prowadzi do wniosku, iż

roboty budowlane przy istniejącym budynku wiaty, które polegałyby jedynie na jego wyremontowaniu, w zakresie niezbędnym do wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy, będą zgodne z ustaleniami planu. Natomiast budowa wiaty na przedmiotowym terenie nie będzie zgodna z ustaleniami planu.

Biorąc pod uwagę zapisy planu oraz sprzeczne stanowiska stron dotyczące charakteru wykonanych robót budowlanych Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się do udzielania odpowiedzi na pytanie co należy rozumieć pod pojęciem remontu, a co pod pojęciem budowy oraz oceny czy dokonano remontu wiaty, czy też jej budowy.

Ustawa - Prawo budowlane zawiera legalne definicje zarówno budowy jak i remontu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z powyższej definicji remontu wynika, po pierwsze, że może on się odbywać jedynie na istniejącym obiekcie budowlanym, po wtóre ma polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego. W przedmiotowej sprawie etapowa wymiana elementów wiaty, która, zdaniem skarżących, nie doprowadziła do jej rozebrania może jedynie świadczyć o tym, że wiata ta nieprzerwanie istniała. Nie przesądza to jednak o tym, że w sprawie mamy do czynienia z remontem a nie z budową. Jest to bowiem jedna z dwóch przesłanek składających się na legalną definicję remontu. O tym, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy robotami budowlanymi innego rodzaju (w tym remontem), nie przesądza sposób i powód ich prowadzenia, ale fakt, czy w ich wyniku zostanie faktycznie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany. W ocenie Sądu zakres wykonanych przez inwestorów prac znacznie przekracza roboty mieszczące się w pojęciu remontu, czyli roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Prawo budowlane nie określa zakresu i skali zamiany elementów budowlanych innymi elementami. O ile pod pojęcie remontu można byłoby zakwalifikować wymianę wszystkich istniejących elementów wiaty na nowe o tyle już, w ocenie Sądu, pod pojęciem tym nie mieści się wykonanie nowych elementów wcześniej nieistniejących. Wykonanie takich elementów nie stanowi

odtworzenia stanu pierwotnego. Bezspornym zaś w sprawie pozostaje, że inwestorzy wykonali fundamenty pod dwa krótsze słupy, których wcześniej nie było. Okoliczność ta została przyznana przez samych inwestorów w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w treści aktu notarialnego na podstawie którego inwestorzy nabyli między innymi przedmiotową działkę zawarty jest zapis, że znajduje się na niej wiata bez fundamentów. W świetle powyższego stwierdzić należy, że dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych - jako budowy - jest prawidłowa. W konsekwencji organy zasadnie przyjęły, że w sprawie brak jest zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza zakaz zabudowy. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia zalegalizowanie samowoli budowlanej i obliguje organy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. K. i J. K. zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." wskutek:

- błędnej wykładni art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz pominięcia art. 3 pkt 8 tej

ustawy,

- niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego;

2) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. W ocenie składu orzekającego zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji ograniczył się w swoich rozważaniach

jedynie do udzielania odpowiedzi na pytanie co należy rozumieć pod pojęciem remontu oraz budowy i oceny czy dokonano remontu wiaty, czy też jej budowy. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że zakres wykonanych przez inwestorów prac przekracza zakres robót mieszczących się w pojęciu remontu, czyli robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Błędny jest jednak dalszy wniosek Sądu, że wykonanie w ramach prowadzonych robót budowlanych fundamentów pod dwa krótsze słupy, których wcześniej nie było, przesądza o kwalifikacji przedmiotowych robót jako budowy nowego obiektu budowlanego.

W wyniku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, że w 2008 r. częściowo rozebrano starą wiatę, pozostawiając jedynie dwa słupki, a następnie wykonano nową konstrukcję więźby dachowej z pokryciem. Zgodnie z twierdzeniem inwestorów, którego organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie podważyły, w ramach prowadzonych robót budowlanych najpierw zdjęto dziurawe pokrycie dachu, wymieniono dwa krótsze słupy nośne, które osadzono na kolejowych wkrętach, które wcześniej wbetonowano, a od czterech pozostałych słupów odcięto spróchniałe części, poprzednio zakopane w ziemi i też osadzono na wkrętach kolejowych. Inwestor wskazał także, że wiata nie była nigdy w całości rozebrana, roboty wykonywano etapowo, po dwa słupy wzdłuż wiaty. Dodatkowo dla poprawienia stabilności wiaty, użyto dwóch bali, które przed podjęciem robót służyły jako wzmocnienie i usztywnienie słupów. Bale te zostały wstawione pomiędzy dwa środkowe słupy i połączone, przez co powstał stół, który daje znacznie większą stabilność wiaty niż była przedtem.

Ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły dlaczego powyższe roboty budowlane stanowią w ich ocenie budowę. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że za remont obiektu nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i odbudowie go na nowo. Z powyższego stwierdzenia wynika, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowią w ocenie organu odwoławczego odbudowę, która zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowi budowę obiektu budowlanego. W ustawie - Prawo budowlane brak jest legalnej definicji odbudowy. Bardziej szczegółowa definicja odbudowy, określona została w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku

działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906, z późn. zm.), w świetle której przez odbudowę należy rozumieć:

- odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części o wymiarach obiektu

zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu,

- o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego albo o innych wymiarach - na

terenie tej samej gminy w innym miejscu wskazanym w miejscowym planie

odbudowy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), lecz odbudowy zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10).

W praktyce budowlanej przez odbudowę rozumie się odtworzenie zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnego kształtu, gabarytów i układu funkcjonalnego. Odtworzenie dotyczyć więc może także robót budowlanych polegających na odbudowie. Nie ma więc zasadniczych przeszkód w wiązaniu także pojęcia odbudowy z odtworzeniem, jednakże nie jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy.

Jak wynika z ustalonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego sposób realizacji robót budowlanych przy przedmiotowej wiacie uprawnia do przyjęcia, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej w miejsce poprzednio istniejącej, po jej uprzednim całkowitym rozebraniu, ale ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary, ale następuje zmiana parametrów technicznych w związku z wykonaniem innego mocowania dwóch słupów nośnych. Powyższe oznacza, że sposób wykonywania tych robót pozwala zakwalifikować je jako przebudowę obiektu budowlanego. Przebudowa jest inną formą robót budowlanych niż budowa (odbudowa, rozbudowa i nadbudowa) i zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy przez nią rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Roboty budowlane prowadzone przy realizacji przedmiotowej wiaty nie zostały poprzedzone całkowitym jej rozebraniem, nie doprowadziły do zmiany jej charakterystycznych parametrów, a jedynie spowodowały zmianę parametrów technicznych w zakresie mocowania słupów.

Kwalifikacja dokonanych przez skarżących robót budowlanych jako przebudowy ma doniosłe znaczenie, bowiem oznacza w konsekwencji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie nie art. 49b Prawa budowlanego, ale art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zakres przedmiotowy art. 50 Prawa budowlanego obejmuje obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Będą to roboty budowlane nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (tj. wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudową, nadbudową obiektu budowlanego), a zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).

Kwalifikacja dokonanych przez skarżących robót budowlanych jako przebudowy ma również zasadniczy wpływ na ocenę zgodności tych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka nr geod. [...] jest położona na terenach rolniczo-leśnych, terenach wód powierzchniowych z obszarem zalewowym rzeki [...] bez prawa zabudowy. Plan miejscowy dopuszcza jedynie wykorzystanie tych terenów w sposób dotychczasowy. Przebudowa nie zmienia dotychczasowego sposobu wykorzystania przedmiotowej działki.

Pomimo powołania się w skardze kasacyjnej także na naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed tym Sądem powinien znaleźć zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku; oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w przypadku, gdy na podstawie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, skarga powinna zostać uwzględniona, nie jest naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04; OSP 2004, nr 11, poz. 135).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.