Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1132/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2a i 2b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.), art. 11-art.14 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), § 2 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 i art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), Wójt Gminy P. odmówił W. K. ([...]) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z opieką nad córką Ż. K.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 2 lipca 2013 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką Ż., a do wniosku dołączyła kserokopię orzeczenia o niepełnosprawności córki, zaświadczenie z KRUS-u o podleganiu przez stronę ubezpieczeniu społecznemu rolników, kserokopię nakazu płatniczego podatku od nieruchomości za 2011 r., kserokopię dowodu osobistego, skróconego aktu urodzenia dziecka oraz świadectw pracy. Organ ustalił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni i jej mąż K. K. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,1795 ha fizycznego ogółem i pracują w tym gospodarstwie, co też było podstawą do uznania, że stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Organ przybliżył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, jak również wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podniósł, że powołana ustawa "jednoznacznie uzależnia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i stwierdził, że z dołączonego zaświadczenia KRUS z dnia 25 czerwca 2013 r. wynika, iż strona z mocy ustawy podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i odprowadza z tego tytułu składki, co stanowi przeszkodę do przyznania stronie świadczenia. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12.

W odwołaniu strona zarzuciła, że wydana decyzja jest dla nie krzywdząca, a do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego jest zmuszona regulacjami ustawy o ubezpieczeniu społecznym i rentowym rolników, bez względu na to, czy pracuje w tym gospodarstwie. Zwróciła uwagę na niewielką powierzchnię gospodarstwa oraz że w związku z opieką nad niepełnosprawną córką zrezygnowała z zatrudnienia i nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej; opieka nad córką wymaga zapewnienia jej całodobowej pielęgnacji i w związku z tym wnioskodawczyni nie była zaangażowana osobiście w prace rolne, gdyż uniemożliwiałoby to sprawowanie opieki.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Ponadto podniósł, że dziecko, nad którym sprawuje opiekę wnioskodawczyni, jest niepełnosprawne od urodzenia i legitymuje się orzeczeniem wydanym na okres do [...] kwietnia 2014 r., z którego wynika, że dziecko nie może samodzielnie funkcjonować i wymaga ciągłej, całodobowej opieki i pomocy. Organ uznał zarazem, że strona nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem; pozostawała w zatrudnieniu do 2000 r. na podstawie umowy o pracę na czas określony, a stosunek pracy wygasł z upływem okresu zatrudnienia; jest właścicielem i posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne o powierzchni 2,1795 ha fizycznych i podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik oraz opłaca podatek rolny.

Kolegium odwołało się do definicji legalnej pojęcia rolnik, zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), jak również na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.) ze względu na brzmienie art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ podniósł, że strona nie zakwestionowała faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, które w praktyce związane jest w sposób ciągły z koniecznością podejmowania całego szeregu rozmaitych czynności i znacznego zaangażowania czasu poszczególnych członków konkretnej rodziny związanego z pracą w gospodarstwie, w tym również samej wnioskodawczyni. Kolegium zwróciło uwagę na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2203/11, że fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika od możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego m.in. w sytuacji, gdy posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw pozwalałby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niemniej jednak organ, abstrahując od tego stanowiska uznał, że "niezależnie od wielkości każde gospodarstwo rolne, które co do zasady jest przecież prowadzone w celu uzyskania dochodu, zawsze wymaga określonego stopnia zaangażowania w sposób ciągły przede wszystkim ich właścicieli" i "nie można w sposób automatyczny założyć, że nakład czasu pracy w małym gospodarstwie najczęściej mniej zmechanizowanym jest zawsze mniejszy niż w większym, które przeważnie jest bardziej zautomatyzowane i zmechanizowane i w związku z tym wymaga niekiedy mniejszego nakładu czasu pracy". Prezentując takie stanowisko Kolegium odwołało się do uchwały NSA, podjętej w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 i znajdującej oparcie we wcześniejszym orzecznictwie, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium co do zasady podzieliło pogląd wyrażony w tej uchwale i uznało, że skarżąca posiada gospodarstwa rolnego i obiektywnie nie utraciła możliwości jego prowadzenia, co w świetle przywołanego orzecznictwa stanowi negatywną przesłankę przyznania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarazem organ odwoławczy podniósł, że nieudokumentowany jest argument rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem w sytuacji, gdy – jak wynika ze świadectw pracy – stosunek pracy ustał z upływem okresu zatrudnienia wynikającego z umowy o prace zawartej na czas określony, co miało miejsce w 2000 r., a zatem około 8 lat przed zaliczeniem dziecka do osób niepełnosprawnych (orzeczenie z dnia 4 grudnia 2008 r.).

W. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia. Nie zgodziła się z powołaniem się przez organ na interpretację prawa zawartą w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, argumentując, że wyroki i uchwały sądów nie mają charakteru wiążącej wykładni przepisów prawa, bowiem są to jedynie indywidualne rozstrzygnięcia. Zarzuciła, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie musi uniemożliwiać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podniosła, że wykonywanie pracy zarobkowej zakończyła w 2000 r. z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, wobec czego nie podjęła dalszego zatrudnienia; nie występowała wcześniej o wydanie niezbędnego dla przyznania świadczeń rodzinnych orzeczenia o niepełnosprawności córki, gdyż nie wiedziała o przysługujących jej uprawnieniach z tytułu koniecznej opieki nad dzieckiem. Podniosła również, że ze względu na małą powierzchnię gospodarstwa rolnego, jej mąż wykonuje wszystkie prace związane z jego prowadzeniem, a ponadto mąż jest w stanie zarówno prowadzić gospodarstwo, jak i podejmować zatrudnienie. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2203/11, stwierdziła, że posiadanie przez nią gospodarstwa rolnego nie kolidowałoby z podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyby córka nie była dotknięta chorobą. Podkreśliła, że sam fakt posiadania, nawet tak małego, gospodarstwa rolnego obliguje ją do opłacania składek z tego tytułu, niezależnie od tego, czy pracuje w tym gospodarstwie czy też leży ono ugorem. Skarżąca powołała się na potrzebę wsparcia się na "powszechnie znanej interpretację Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, z której wynika jednoznacznie wynika, iż rolnicy niezmiennie od ponad 9 lat mają prawo do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego". Strona zwróciła także uwagę na zróżnicowanie rozstrzygnięć administracyjnych w różnych gminach i powiatach w odniesieniu do posiadaczy gospodarstw rolnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Podniosło, że wyroki NSA wydane w indywidualnych sprawach zostały przywołane w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12. W ocenie organu bardzo trudna sytuacja życiowa rodziny skarżącej nie może stanowić podstawy do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania W. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką Ż. K.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. przytoczyło treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 poprzez zacytowania obszernych jej fragmentów, poprzestając na powołaniu się na określoną wykładnię stanu prawnego obowiązującą w orzecznictwie. W istocie zatem organ zaniechał przedstawienia własnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tym też zakresie zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.

Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawne – na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w innej sprawie.

Zauważyć w tym miejscu należy, że – na co trafnie zwróciła w sposób ogólny uwagę strona skarżąca – uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach. Oznacza to, że organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. Inaczej rzecz ujmując, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziaływać mogą na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów (imperio rationis).

Dodać należy, że odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być przy tym bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało. Kolegium, odwołując się do treści wyroku NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2203/11, przedstawiło wprawdzie pogląd przeciwny do prezentowanego w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, ale abstrahując od tego stanowiska uznało, że "niezależnie od wielkości każde gospodarstwo rolne, które co do zasady jest przecież prowadzone w celu uzyskania dochodu, zawsze wymaga określonego stopnia zaangażowania w sposób ciągły przede wszystkim ich właścicieli" i "nie można w sposób automatyczny założyć, że nakład czasu pracy w małym gospodarstwie najczęściej mniej zmechanizowanym jest zawsze mniejszy niż w większym, które przeważnie jest bardziej zautomatyzowane i zmechanizowane i w związku z tym wymaga niekiedy mniejszego nakładu czasu pracy", tym samym uznając co do zasady za prawidłowy pogląd wyrażony w uchwale sygn. akt I OPS 5/12. W istocie zatem swoje przekonanie o trafności stanowiska zaprezentowanego w przywołanej uchwale oparło na swoistej spekulacji (nieumotywowanego bliżej założenia) dotyczącej oceny czaso- i pracochłonności prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Stwierdzone po stronie organu odwoławczego uchybienie mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ nie rozważył, czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, że przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie, odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W tym miejscu warto także wspomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (Dz.U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557) uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 11 ust. 1 i 3 powołanej ustawy nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych, a organ I instancji w swej decyzji powołał się m.in. właśnie na art. 11 ustawy zmieniającej.

Idąc dalej, stwierdzić należy, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych jest, jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego – to jest odwołującego się do okoliczności podlegania przez osobę sprawującą opiekę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów – nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, powyższe prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b powołanej ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, że okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba przy tym zauważyć, że jakkolwiek pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca, jak sama wskazała, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Sama ta okoliczność jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnoszących się do osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, że może okazać się przydatne dla dokonania przy użyciu wykładni celowościowej oceny, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł może być uznane – jak uczyniono to w uzasadnieniu uchwały z 11 grudnia 2012 r. – za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, skoro ustawodawca kryterium o charakterze majątkowym (próg dochodu na osobę w rodzinie) wprowadził wyłącznie w stosunku do osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnował z jego wprowadzenia w regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych samych przyczyn, w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. bez znaczenia dla oceny przysługiwania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego zdają się pozostawać okoliczności związane z otrzymywaniem przez rolników płatności obszarowych ze środków Unii Europejskiej.

Dalej podnieść należy, że w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały zaaprobowano przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt I UK 16/05 (OSNP 2006/17-18/278), że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej. W niniejszej sprawie brak zaś poczynienia przez organy administracji jednoznacznych ustaleń, czy skarżąca legitymuje się w istocie statusem rolnika oraz czy prowadzi gospodarstwo rolne. Jest to przy tym o tyle istotne, że właśnie te okoliczności są w sprawie sporne, albowiem skarżąca konsekwentnie wskazuje, iż jest wprawdzie współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, ale go faktycznie nie prowadzi i żadnych czynności w nim nie podejmuje, bowiem jest ono prowadzone wyłącznie przez męża, a ona zajmuje się wyłącznie opieką nad córką. W zaświadczeniu KRUS z dnia 25 czerwca 2013 r., które przy tym nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie, wskazano, że skarżąca podlega ubezpieczeniu rolników z mocy ustawy "jako rolnik (małżonka)". Organy nie poczyniły natomiast żadnych rozważań co do tego, czy sytuacja rolnika i żony rolnika może być traktowana w taki sam sposób na płaszczyźnie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei przywołana przez organy uchwała zapadła w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Ponadto w sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały, o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może np. na zarządzaniu gospodarstwem i w takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Ponadto wspomnieć należy, że stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 powołanej ustawy.

Odnosząc przedstawione uwagi do realiów niniejszej sprawy, należy uznać, że stanowisko zarówno organu odwoławczego, jak i organu I instancji, jakoby w tej sprawie wprost znajdowała zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i niepoparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Zauważyć nadto należy, że decyzja organu II instancji winna także zawierać stanowisko tegoż organu odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a., a realizowaną na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania tej zasady. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Brak uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno w odniesieniu do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak i wykładni przepisów będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przy rozstrzyganiu sprawy przepisów prawa. Trzeba również podkreślić, że spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również w tym zakresie zaskarżona decyzja okazała się wadliwa, albowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącej, podnoszonej w odwołaniu, za pomocą której próbowała ona wykazywać, że nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności stanowiące negatywne przesłanki dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności, że pomimo podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi, w której skarżąca powołała się na korzystną dla siebie treść komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników (dostępnego w Internecie na stronie MPiPS w zakładce "Wsparcie dla rodzin z dziećmi"), należy stwierdzić, że komunikat ten w zakresie w jakim odnosi się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2012 r. i utożsamia go z aktualnym stanem prawnym opiera się na bardzo uproszczonej, powierzchownej i dość jednostronnej wykładni językowej przedmiotowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijającej szereg aspektów tego skomplikowanego zagadnienia interpretacyjnego, na które zwrócono uwagę i poddano analizie w przywołanej uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 – w tym cały obszar dotyczący wykładni funkcjonalnej i systemowej owych przepisów. Już z tych względów, a zwłaszcza wobec wnikliwej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyżej wskazanej uchwały NSA, nie zasługuje on na uwzględnienie ani nie wymaga szerszej polemiki. Przywołany komunikat MPiPS (podobnie jak każdy inny tego rodzaju dokument) niewątpliwie również nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce oraz nie wiąże w żadnej indywidualnej sprawie.

W tak kształtującej się sytuacji faktycznej i prawnej należało w niniejszej sprawie uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji wydanej w I instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania co do istoty sprawy, co uniemożliwia konwalidowanie braków postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.) oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy w sprawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń zweryfikować czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną córką. Organ winien następnie dokonać oceny czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach.

Dodać należy, że wobec ustalenia wystąpienia niepełnosprawności dziecka od samego urodzenia fakt rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem może nastąpić w ocenie Sądu w każdym czasie od daty wystąpienia niepełnosprawności do dnia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Data samego orzeczenia o niepełnosprawności nie ma w tym zakresie większego znaczenia, o ile w czasie rozstrzygania sprawy o świadczenie pielęgnacyjne dziecko legitymuje się odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stąd też rozważania Kolegium dotyczące nieudokumentowana rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem są w niniejszej sprawie całkowicie chybione.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.