Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1071/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, ze zm., dalej z.r.i.d. ), po rozpatrzeniu odwołań I. i K. F. oraz [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...]– utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - granica województwa [...]. Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] (z węzłem) do węzła [...] (z węzłem) o długości ok. 14,7 km - Etap II od km 0+000 do km 6+171.

Organ szczegółowo opisał dokumentację jaka została dołączona do wniosku (opinie, mapę w skali 1:500, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy podziałów nieruchomości, zmiany w infrastrukturze zagospodarowania terenu, projekt budowlany wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi).

Dalej stwierdził m.in., że projekt budowlany jest zgodny z decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach i wyjaśnił, że po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...], wydał postanowienie uzgadniające.

Co do odwołania I. i K. F., za niezasadny organ uznał zarzut konieczności budowy przejścia górnego dla zwierząt dużych i średnich na działkach nr. [...] (3+688 km) oraz połączenia go z przejściem dla zwierząt małych i płazów. Proponowana lokalizacja pokrywa się z działkami, których strony są właścicielami. Jedynie działka nr [...] leży w liniach rozgraniczających pasa drogi [...]. Nadto inwestor w piśmie z 27 listopada 2017 r. wskazał, iż pp. F. wystosowali do GDDKiA w [...] wniosek o udostępnienie dokumentów oraz informacji m.in. w zakresie lokalizacji w projekcie budowy drogi [...] i informację, czy istnieje możliwość zlokalizowania [...] na działkach, co do których w odwołaniu wskazują, iż są najodpowiedniejszym miejscem na lokalizację przejścia dla zwierząt.

Dalej organ zaznaczył, że organy nie mogą decydować o lokalizacji urządzeń ochrony środowiska, jeśli taki obowiązek nie wynika z uzgodnień środowiskowych. To na etapie postępowania środowiskowego i ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo zakończonego postanowieniem uzgadniającym nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko inwestycji. Uwagi i zastrzeżenia co do skutków środowiskowych, strony mogły zgłaszać w toku ww. postępowań środowiskowych.

Lokalizacja i minimalne parametry przejść dla zwierząt, w tym małych i płazów określono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie lokalizacja ta została zweryfikowana na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonano badań terenowych, które pozwoliły na określenie charakteru siedlisk przyrodniczych oraz obecność gatunków objętych ochroną. Przeprowadzone rozpoznania pozwoliły na określenie uwarunkowań środowiskowych oraz ocenę walorów przyrodniczych. Analizie poddano także korytarze migracji zwierząt.

Przy ponownej ocenie oddziaływania na środowisko, prowadzono prace terenowe, w celu uaktualnienia raportu, w tym co do korytarzy migracji zwierząt dla określenia zasadności projektowanych przejść. Dwa niezależne zespoły specjalistów środowiskowych w dwóch okresach potwierdziły zatem, że przejście dla zwierząt winno być w km 3+912 i nie ma konieczności wykonywania przepustu zintegrowanego z przejściem dla płazów w km 3+688. W tej sprawie organy były związane rozstrzygnięciami o środowiskowych uwarunkowaniach i nie były uprawnione do ich merytorycznej oceny. Organ powołał się na wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11, LEX nr 1145619), w którym podkreślono, iż możliwości działania organu wydającego zezwolenia na realizację inwestycji drogowejw zakresie kontroli decyzji i postanowień wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy środowiskowej są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten nie może bowiem wchodzić w kompetencje organów środowiskowych, ani ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma wątpliwości, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej wyklucza do postanowień uzgadniających stosowanie art. 106 § 3, 5 i 6 kpa, w więc postanowienia te są wydawane w trybie współdziałania organów (art. 106 § 1 kpa). Nie przysługuje od nich zażalenie. Nie oznacza to, że strona nie ma możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania. Błędy będą mogły bowiem zgodnie z ogólnymi regułami być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji w sprawach wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt. 1 i 10 ustawy środowiskowej. Istotą takiej kontroli jest jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby niezgodna z prawem. Dlatego, tylko przy wykazaniu bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami środowiskowymi organ mógłby wstrzymać wydanie decyzji z.r.i.d. drogowej do wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji, czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń.

Minister nie dopatrzył się błędów w postępowaniu uzgadniającym. Z materiału dowodowego, w tym głównie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, wynika, że warunki zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniono w projekcie budowlanym. Natomiast w postanowieniu uzgadniającym doprecyzowano pozostałe warunki zawarte w decyzji środowiskowej oraz określono dodatkowe warunki wynikające z analizy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. RDOŚ w [...] stwierdził konieczność uzupełnienia ww. raportu, o które to uzupełnienie wezwano inwestora.

Organ wskazał, że na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo, skarżący zwrócili się do RDOŚ w [...] z tożsamym wnioskiem o zmianę lokalizacji przejścia dla zwierząt, jak w odwołaniu, który uznano za niezasadny. Wskazano bowiem, iż proponowana lokalizacja przejścia w km 3+688, cechuje się mniej korzystnymi uwarunkowaniami środowiskowymi, niż przewidziana w raporcie. Za przejściem w km 3+912 przemawia m.in. konieczność zapewnienia ciągłości między obszarami leśnymi w obrębie korytarza migracji, konieczność zapewnienia możliwości migracji na obszarach na południe od korytarza migracji a osią korytarza, najkorzystniejsze możliwe uwarunkowania środowiskowo-przyrodnicze na terenie występowania zwierząt korzystających z korytarza migracji.

Ponadto, badania na etapie sporządzania raportu ponownej oceny na środowisko potwierdziły, że nie stwierdzono szlaków migracji płazów w tym rejonie oraz potencjalnych miejsc ich występowania w bezpośrednim sąsiedztwie. Liczne ślady ssaków kopytnych zaobserwowano natomiast na terenie leśnym, w km 3+912.

W postanowieniu uzgadniającym, RDOŚ w [...] wskazał, jakie parametry mają spełniać przejścia dla zwierząt - aby zachować drożność szlaków migracji zwierząt. Wskazano, że przejścia dla zwierząt dużych i średnich zlokalizowane mają być ok. km 3+912, a tym samym doprecyzowano zapisy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ. Organy właściwe przesądziły zatem o warunkach środowiskowych inwestycji, to znaczy, że zostały one przesądzone. W takiej sytuacji, skoro organy w tej sprawie uznały, że raport spełnia wymogi formalne (ustawowe) jest rzetelny, a wnioski są logiczne, to raport musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia uzgadniającego i decyzji z.r.i.d. W postanowieniu uzgadniającym omówiono kwestie elementów środowiska, w tym wpływu inwestycji na środowisko. Minister podzielił stanowisko RDOŚ, iż uzgodnienie takich właśnie warunków zapobiegnie występowaniu negatywnych oddziaływań na środowisko (w tym na zdrowie i życie ludzi) lub ograniczy ich skalę w możliwie największym stopniu.

RDOŚ w [...], wydając postanowienie uzgadniające, w myśl art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, ocenił całokształt materiału dowodowego, w tym rozważył argumenty skarżących, a ocena ta nie nosi znamion dowolności.

Podjęcie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez strony w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a jego ocena jest logiczna, nie oznacza niezgodności z prawem.

Organ odwoławczy stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzjami RDOŚ. Za niezasadny uznał zatem wniosek skarżących o przeprowadzenie oględzin na okoliczność, że ciek wodny w [...] prowadzi wodę przez cały rok, a także z ww. oświadczenia T. H., jak również wniosek skarżących zawarty w piśmie z 16 lutego 2018 r. o wydłużenie terminu załatwienia sprawy do czasu uzyskania opinii biegłego hydrologa. Organ zaznaczył, że specustawa drogowa jest aktem o uproszczonej (przyśpieszonej) procedurze. Prowadzenie dowodu z oględzin czy opinii biegłego, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji w inny sposób nie tylko, nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia (skoro przeprowadzenie inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie narusza prawa i jest zgodne z wydanymi dla inwestycji uzgodnieniami środowiskowymi), ale i byłoby sprzeczne z celem szczególnego postępowania administracyjnego, tj. jego uproszczeniem i przyspieszeniem (wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1534/16, zapadły wprawdzie w odniesieniu do regulacji ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117, ze zm.), ale aktualny w pełni w świetle rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej).

Dodatkowo, organ wskazał, że inwestor w piśmie z 27 listopada 2017 r. wyjaśnił, że zgodnie z obserwacjami koryto cieku w [...], w przeważającym okresie nie prowadzi wody, ponieważ ciek nie ma stałego źródła zasilania w wodę. Wody w korycie pojawiają się sporadycznie w trakcie długotrwałych i nawalnych opadów oraz roztopów. Badania terenowe składu fauny terenu oraz szlaków migracji zwierząt, w tym płazów uwzględniały okres wiosennych roztopów i opadów, czas o względnie wysokim poziomie wód gruntowych, z uwagi na okresową zmarzlinę utrzymującą się przez okres zimowo-wiosenny. Jak wyjaśnił inwestor, koryto cieku przekraczanego w km 3+688 pozostaje suche, oraz roślinność stwierdzona na jego brzegach nie wykazuje cech roślinności wilgociolubnej. W km 3+912 znajduje się projektowane przejście górne, które wraz z systemem ogrodzeń i zieleni naprowadzającej zapewni drożność korytarza migracji w obrębie ekosystemów położonych po obu stronach drogi na terenie leśnym. W związku z powyższym, nie zdecydowano się na wykonanie w km 3+688 trasy głównej przepustu zintegrowanego z przejściem dla płazów. Przejście dla zwierząt PZ3-2b jest przejściem nad trasą ekspresową. Natomiast przejście w ww. cieku wymagałoby budowy przejścia pod drogą [...], co znacznie pogorszyłoby funkcjonalność i skuteczność takiego przejścia. Jak wskazał inwestor, przesunięcie przejścia o 200 m i budowa przejścia pod drogą wcale nie spowodowałoby zwiększenia użytkowania przejścia przez zwierzęta, a wręcz mogłaby go ograniczyć.

Odnosząc się do odwołania Stowarzyszenia, organ zauważył, iż - pomimo zawartej w nim deklaracji - nie zostało do wydania decyzji uzupełnione. Stowarzyszenie zakwestionowało postanowienie uzgadniające, jednak nie umotywowało tego stanowiska. Nie było zatem możliwe odniesienie się do zarzutów.

W ocenie Ministra przebieg inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za proponowaną lokalizacją.

Skargę na powyższą decyzję złożył K. F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wyczerpująco zebrano materiał dowodowy w zakresie szlaków migracji zwierząt oraz cieku wodnego na km 3+688 planowanej drogi, a w konsekwencji - błędne przyjęto, że nie ma podstaw lokalizacji przejścia dla zwierząt na km 3+688 planowanej drogi i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach niezgodnych ze stanem faktycznym;

2. art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z oględzin w celu ustalenia, że ciek wodny w [...], w miejscu przekroczenia przez planowaną drogę ekspresową [...], ok. 3+690 km, prowadzi wodę cały rok oraz wydanie decyzji pomimo sygnalizowania przez skarżących zlecenia biegłemu hydrologowi opinii w tym zakresie;

3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy oświadczeniu T. H. oraz materiałowi dowodowemu załączonemu do akt w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko (fotografie, nagrania, informacje o lokalizacji GPS);

4. art. 142 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 Prawo budowlane oraz w zw. z art. 90 ust. 1, 7 oraz 8 ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy nie posiada kompetencji do modyfikowania postanowienia wydanego w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko;

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie postanowienia RDOŚ z [...] sierpnia 2017 r. oraz zaskarżonej decyzji w części, w jakiej uchylenie postanowienia uzgadniającego wywiera wpływ na treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Dalej wskazał, że zwrócił się do RDOŚ w [...] z wnioskiem o uwzględnienie w postanowieniu uzgadniającym zobowiązania do budowy przejścia dla zwierząt (PZ3-2b) na działkach nr [...], w [...], to jest o zlokalizowanie górnego przejścia dla dużych i średnich zwierząt na 3+688 km planowanej drogi ekspresowej [...] w miejsce projektowanej lokalizacji tj. na 3+912 km, z uwzględnieniem potrzeby lokalizacji przejścia również dla małych zwierząt w tym miejscu. Do pisma dołączono trzy opinie specjalistów ochrony środowiska potwierdzające zasadność zmiany.

Po pierwsze, w proponowanej lokalizacji zaobserwowano liczne zwierzęta (płazy, gady i ssaki), zatem zmiana przejścia bardziej przyczyniłaby się do zachowania ciągłości przecinanych drogą siedlisk. Po drugie, na 3+688 km znajduje się tam naturalny ciek wodny, który mógłby służyć małym zwierzętom i płazom. Względy celowości i gospodarności przemawiają zatem za połączeniem dwóch ww. przejść w jedno przejście.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. RDOŚ, na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnił warunki realizacji. Na podstawie art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., na postanowienie RDOŚ nie przysługuje zażalenie. Wobec czego, na podstawie art. 142 k.p.a., postanowienie RDOŚ może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji.

W warunku realizacji przedsięwzięcia nr 3.5., ustalonym postanowieniem RDOŚ, wskazano, że "W celu zachowania drożności szlaków migracji zwierząt średnich i dużych, zaprojektować przejścia górne dolne lub zespolone z ciekami (...)". W kolejnym warunku nr 3.6., wskazano, że "Przejścia dla dużych i średnich zwierząt zaprojektować o parametrach i lokalizacji ok. km 3+912, przejście górne dla dużych zwierząt o szerokości całkowitej min. 41 m xv najwęższym miejscu konstrukcji".

W postanowieniu RDOŚ wskazał, że "wykonano obserwację lokalnych szlaków migracji zwierząt na tym terenie oraz przeprowadzono uzgodnienia z nadleśnictwem oraz kołem łowieckim, które potwierdzają prawidłowość przejścia dla zwierząt PZ3-2b w km 3+912". Ponadto, jako uzasadnienie dla odmowy przystosowania cieku wodnego w km 3+688, dla przejścia płazów i małych zwierząt podano wyjaśnienia wykonawcy - "zgodnie ze stanem faktycznym, koryto w przeważającym okresie w ciągu roku nie prowadzi wody, ponieważ ciek ten nie ma stałego źródła zasilania w wodę" (str. 34 postanowienia RDOŚ).

Co do niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia skarżący zaznaczył, że spór dotyczy tylko jednego elementu, tj. zasadności zlokalizowania górnego przejścia dla dużych i średnich zwierząt na 3+690 km planowanej drogi w miejsce projektowanej lokalizacji tj. na 3+912 km planowanej drogi z uwzględnieniem potrzeby lokalizacji przejścia również dla małych zwierząt w tym miejscu.

Ocena RDOŚ podlegająca kontroli instancyjnej winna być poprzedzona wyczerpująco zgromadzonym materiałem dowodowym, z wykorzystaniem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Natomiast organy, nie podjęły należytych starań w celu poszanowania zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym.

U podstaw stanowiska zarządcy drogi leży rzekomy fakt nieprowadzenia wody przez ciek w km 3+688, w toku całej procedury skarżący konsekwentnie temu zaprzeczali dostarczając dowody (oświadczenia, ekspertyzy, zdjęcia, nagrania). Niestety, nie zostały one potraktowane jako źródło informacji, twierdzenia zaś inwestora, bez najmniejszej próby weryfikacji i w sposób bezrefleksyjny zyskiwały u organów przymiot wiarygodności.

Przy ponownej ocenie oddziaływania na środowisko RDOŚ dysponował opiniami z fotografiami cieku w km 3+688, potwierdzającymi, że prowadzi on wodę. Raport z ponownej oceny oddziaływania na środowisko wskazuje natomiast, że koryto cieku pozostaje suche "przynajmniej od kilku sezonów wegetacyjnych" (str. 137- 138). Powyższe świadczy o oczywistej rozbieżności w materiale dowodowym. Organ przyjął jednak twierdzenia raportu bez przeprowadzenia dodatkowych dowodów nie uzasadniając, dlaczego przydał raportowi z ponownej oceny oddziaływania na środowisko walor większej wiarygodności.

Skarżący wskazał, że orzecznictwie przyjmuje się, iż już ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania i wyjaśnienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania (wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r. II SA 497/88).

Co do nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżących w postępowaniu odwoławczym podniósł, że rozstrzygnięcia organu I instancji oraz RDOŚ w [...] opierały się na błędnym założeniu, iż ciek wodny w 3+688 km jest wyschnięty i nie stanowi naturalnego szlaku migracyjnego. Dlatego skarżący przedłożyli organowi II instancji oświadczenie T. H. oraz powołali się na znajdujące się w aktach organu ochrony środowiska dowody w postaci zdjęć oraz filmów z 2017 r., że ciek wodny prowadzi wodę cały rok. Dowody te jednak zostały w całości pominięte, a w decyzji nie wskazano powodu, dla którego odmówiono im przymiotu wiarygodności.

Dopiero w grudniu 2017 r. Minister przekazał kopie pisma inwestora i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na stanowisko GDDKiA, wobec rozbieżnych stanowisk mając na uwadze, że twierdzenia skarżących zostały udokumentowane, a inwestor powoływał się jedynie na opracowania i materiały, które nie wskazywały na miejsce sporządzenia fotografii przedstawiających suche koryto, oględziny były niezbędne, co narusza art. 75 § 1 K.p.a. Dlatego skarżący zlecili sporządzenie opinii. Wnieśli o przedłużenie terminu odkreślając, że z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności, ewentualne wydanie decyzji odwoławczej nie wywoła żadnej szkody. Jednak tego wniosku nie uwzględniono, co z uwagi na art. 106 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia przeprowadzenie tego dowodu w postępowaniu sądowym. Działanie to narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. art. 75 § 1 K.p.a. i jest sprzeczne z poglądem orzecznictwa, że organ prowadzi postępowanie wyjaśniające i ma obowiązek uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, by ocenić czy daną okoliczność udowodniono (por. wyrok NSA z 4 marca 2016 r. II OSK 1/15).

Nadto, w orzecznictwie podnosi się, iż w przypadku, gdy strona wnosi o termin na ustosunkowanie się do dowodu z opinii biegłego, a nie zachodzą okoliczności z art. 10 § 2 k.p.a., to organ obowiązany jest udzielić terminu odpowiedniego dla tego celu, a wydanie decyzji powinno nastąpić dopiero po jego upływie (wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2008 r.; I SA/Wa 856/08). Charakter ww. cieku wodnego na nieruchomości skarżących oraz specjalistyczna wiedza wymagały opinii biegłego.

Dalej skarżący przedstawił rozważania w zakresie kompetencji organu odwoławczego. Podniósł, powołując się na art. 142 K.p.a., że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, tak jak w tej sprawie art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej (por. Wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11, z 14 stycznia 2011 r. II OSK 2365/10 oraz II OSK 2366/11, Legalis oraz: WSA w Olsztynie z 9 grudnia 2010 r. II SA/Ol 755/10, Legalis; z 17 sierpnia 2011 r. VII SA/Wa 1344/11, Legalis). Zakres rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym będzie zatem rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego (por. red. M. Wierzbowski, red. A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). Wadliwe jest zatem twierdzenie organu II instancji, że nie posiada kompetencji do modyfikowania postanowienia w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zaakceptowanie tego poglądu czyniłoby kontrolę niezaskarżalnych postanowień iluzoryczną. Jedyne ograniczenia organu odwoławczego wynikały z art. 11g ust. 3 z.r.i.d, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Skarżący przyznał, że domaga się realizacji ww. przejścia również ze względu na swój ekonomiczny interes. Niemniej, okoliczność ta nie zwalnia organu od obowiązku zweryfikowania wiarygodnych twierdzeń i dowodów skarżących. Ciek wodny stanowi bowiem naturalny korytarz migracyjny zwierząt, dużych i tym bardziej małych (m.in. płazy). Planowana lokalizacja przejścia dla dużych zwierząt (3+912 km) pokrywa się z terenami nadleśnictwa, a więc podmiotu, który - jak inwestor - finansowany jest ze środków Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie może pozostawać bez wpływu na stanowisko zarządcy drogi, tak dalece nieprzejednanego i ignorującego wszelkie przedkładane przez skarżących dowody.

Następnie przytoczył art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazując, że daleki jest obecnie od insynuacji dotyczących nieuczciwego preparowania dokumentacji środowiskowej w tej sprawie. Niemniej, sama waga wchodzącego przecież w grę uchybienia, uzasadnia uchylenie postanowienia RDOŚ w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 4 lipca 2018r. skarżący zmodyfikował petitum skargi, wnosząc:

- o uchylenie ww. postanowienia oraz zaskarżonej decyzji w części, w jakiej dotyczą inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] od km 3+688 do km 3+ 912 oraz

- o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia B. H. zawartej w "Opinii biegłego hydrologa dotyczącej bezimiennego cieku wód powierzchniowych w rejonie miejscowości [...] gmina [...] na okoliczność, że prowadzi on wodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Na wstępie podkreślić należy, że badane decyzje wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (z.r.i.d.), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 z.r.i.d. Ze szczegółowej analizy organu wynika jednoznacznie, że warunki te w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. Ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych. Organy nie mogą zatem zmieniać trasy i zakresu inwestycji. Stanowisko to jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się również, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności, jednak weryfikacja ta nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14).

Podobnie rzecz się ma z zakresem kontroli postanowienia RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dokonywanej przez organ architektoniczno - budowlany. Powtórzyć raz jeszcze trzeba, że stosownie do art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej postanowienie to wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1). Organ musi zatem zastosować się do warunków realizacji przedsięwzięcia podanych w postanowieniu wymienionym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, ma przy tym możliwość nałożenia określonych obowiązków lub czynności, wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu. W piśmiennictwie wskazuje się, że postanowienie to wiąże organ wydający decyzję w zakresie zagadnień środowiskowych. Obowiązek uzasadnienia powyższego postanowienia wskazuje, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty. Organ wydający pozwolenie na budowę nie ocenia zatem przesłanek, wydania decyzji środowiskowej i postanowienia uzgadniającego. Ma natomiast obowiązek stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zbadać zgodność inwestycji m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, a przede wszystkim przedstawionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Badanie to obejmuje zatem również warunki określone w postanowieniu wymienionym w art. 90 ust. 1 cyt. ustawy. Postanowienie to nie jest zaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. Kontrola tego postanowienia możliwa jest zatem w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.), jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołanym w zaskarżonej decyzji. Niemniej należy mieć na względzie, że właściwość rzeczowa organu wydającego pozwolenie na realizację inwestycji drogowej jest odmienna od kompetencji przyznanych organowi współdziałającemu, rozstrzygającemu w przedmiocie warunków środowiskowych. To właśnie z uwagi na podział kompetencji pomiędzy organami administracyjnymi wyspecjalizowanymi w różnych dziedzinach, zachodzi konieczność ich współdziałania. Organ prowadzący postępowanie główne - co do zasady - nie kontroluje prawidłowości rozstrzygnięcia uzgodnieniowego. Natomiast w sprawach, w których weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia dokonywana jest w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.), istota takiej kontroli ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia ewidentnych błędów, powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby sprzeczna z prawem. Podobnie jak raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej przysługuje bowiem szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie w warunkach całościowej oceny uwarunkowań przyrodniczych kompetentnych fachowców, wynikających z tej analizy wniosków, które pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami przedstawionymi w postanowieniu uzgadniającym i decyzji środowiskowej.

Natomiast w tej sprawie – zdaniem Sądu - argumentacja skarżących opiera się wyłącznie na polemice z fachowym organem – Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], który na etapie przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania opisanego przedsięwzięcia na środowisko w postanowieniu z [...] sierpnia 2017r. nie uwzględnił postulatów skarżących co do zlokalizowania górnego przejścia dla dużych i średnich zwierząt na 3+690 km planowanej drogi w miejsce proponowanej lokalizacji tj. na 3+912 km z uwzględnieniem potrzeby budowy przejścia również dla małych zwierząt w tym miejscu, uwzględniając szereg czynników, nie tylko hydrologicznych, przemawiających za proponowanym w km. 3+912 przejściem dla zwierząt. Zauważyć trzeba, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w postanowieniu uzgodnieniowym z 2 sierpnia 2017r. odniósł się do propozycji skarżących jak i [...] Towarzystwa [...].

Organ wyjaśnił, że wody w korycie cieku pojawiają się jedynie sporadycznie w trakcie długotrwałych i nawalnych opadów oraz roztopów (sezonowych). Organ zaznaczył, że w roku, w którym dokonywano obserwacji, miesięczne sumy opadów nie spadały poniżej średniej z wielolecia, a ciek także nie prowadził wody. Powyższe potwierdza materiał fotograficzny. Stanowisku temu – zdaniem Sądu - nie przeczy zatem okresowe wypełnienie cieku wodą udokumentowane na zdjęciach dołączonych do opinii hydrologicznej. W aktach sprawy znajdują się co prawda 3 opinie sporządzone na zlecenie p.p. F. przez J. M. (z dnia 17.01.2017r.), B. K. – M. (z dnia 19 stycznia 2017r.) oraz firmę [...] (z dnia 18 stycznia 2017r.), niemniej w żadnej z nich nie podano wykształcenia, czy przygotowania zawodowego podmiotów, które je sporządziły. Nie wiadomo zatem czy autorzy opinii posiadali wymagane uprawnienia do sporządzania opinii.

Natomiast, opinia mgr. B. H. – biegłego hydrologa, została wykonana w miesiącach luty – maj 2018r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Niemniej, z uwagi na przygotowanie zawodowe autora opinii dotyczy ona wyłącznie zagadnień hydrologicznych i jako taka nie zawiera kompleksowej, całościowej analizy oddziaływania opisanej inwestycji na uwarunkowania środowiskowe, uwzględniającej jednocześnie wszystkie czynniki mające wpływ na budowę spornego przejścia w zaproponowanym przez inwestora miejscu. Zauważyć przy tym trzeba, że w Raporcie nie wykluczono występowania wody w korycie cieku podczas roztopów i opadów deszczu o chwilowej dużej intensywności, co świadczy o okresowym, a nie o stałym prowadzeniu wody w korycie. Woda może się pojawiać, a nawet zalegać przez kilka dni. Jednak ciek przez większą cześć roku funkcjonuje jako rów suchy.

Ponadto, skoro badania w terenie prowadzono od października 2015 do czerwca 2016 r., w zakresie zarówno składu fauny, jak i szlaków migracji zwierząt, w tym także płazów, to wzięto pod uwagę również okres wiosennych roztopów i opadów, o zazwyczaj wysokim poziomie wód gruntowych. W tym okresie ciek przekraczany w km 3+688 pozostawał suchy, co – jak podkreślono - potwierdzała także roślinność rosnąca na brzegach o charakterze roślinności niewilgociolubnej, typowej dla przepuszczalnego piaszczystego podłoża o niskim poziomie próchniczym, brak gatunków związanych z wodami, przystosowanych do warunków beztlenowych, szczególnie w warstwie roślinności niskiej, która jest najściślej powiązana z warunkami wilgotnościowymi. W oparciu o powyższe obserwacje i wynikające z nich ustalenia, które zostały również udokumentowane fotograficznie, organ miał zatem wystarczające podstawy, aby przyjąć, że nie ma typowych warunków umożliwiających migrację płazów, takich jak długotrwała obecność wody w cieku bądź wysoko zalegające zwierciadło wód gruntowych i związane z tym występowanie terenów podmokłych.

Wbrew zatem zarzutom skargi, nie istniała potrzeba budowy proponowanego przez skarżących typu przejścia dla płazów zintegrowanego z przepustem. Co do wniosku o przystosowanie wskazanego przepustu również do przechodzenia małych zwierząt wyjaśniono, iż po zachodniej stronie ww. przepustu ok. 200 m dalej przewidziano przejście górne dla dużych zwierząt, z którego będą mogły korzystać także zwierzęta małe. Z podanych przyczyn nie było zasadne przystosowanie obiektu na cieku w km 3+688 do funkcji przejścia dla małych zwierząt i płazów oraz o uzupełnienie wygrodzenia naprowadzającego.

Zostały przedstawione ponadto wyniki analizy wskazujące na szereg czynników mających wpływ na lokalizację przejścia w km 3+912, takich jak: obecność korytarza migracji o znaczeniu krajowym; istnienie populacji gatunków, dla których przewidziano realizację przejścia; konieczność zapewnienia ciągłości między obszarami leśnymi w obrębie korytarza migracji; konieczność zapewnienia możliwości migracji pomiędzy obszarami położonymi na południe od korytarza migracji a osią korytarza, najkorzystniejsze możliwe uwarunkowania środowiskowo-przyrodnicze na obszarze występowania populacji zwierząt korzystających z korytarza migracji.

Natomiast proponowana przez skarżących lokalizacja przejścia w km 3+668, jest mniej korzystna dla środowiska, bowiem zakłada budowę przejścia zintegrowanego korytem cieku prowadzącego wody wyłącznie okresowo, który ponadto nie jest wyraźnym szlakiem migracji płazów.

Zasadnie zatem argumentował organ, że skoro na etapie pierwotnego postępowania środowiskowego, jak i postępowania w celu ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzone w terenie prace, na podstawie których dokonano określenia ponownych uwarunkowań środowiskowych, to w istocie dwa odrębne zespoły niezależnych specjalistów, w odrębnych przedziałach czasu, dokonały badań. Tym samym nie można było przyjąć, że ocena dokonana na podstawie tych badań, została przeprowadzona przez organ wadliwie co – w świetle przedstawionego wyżej stanowiska – obligowałoby organ architektoniczno budowlany do zakwestionowania postanowienia uzgadniającego.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że projektowane przejście dla zwierząt jest przejściem nad drogą ekspresową. Natomiast przejście w proponowanym miejscu wymagałoby budowy przejścia pod trasą [...], co nie tylko zmniejszyłoby funkcjonalność i skuteczność przejścia, ale podrożyłoby koszty wykonania inwestycji finansowane przecież ze środków publicznych.

Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżący przyznał wprost w skardze, że chodzi o interes ekonomiczny. Powyższe potwierdza również wniosek p.p. F. skierowany do GDDKiA o udostępnienie dokumentacji w zakresie lokalizacji w projekcie Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP) oraz udzielenie informacji, czy istnieje możliwość zlokalizowania MOP na działkach do nich należących.

Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wszelkie warunki niezbędne do wydania pozwolenia budowlanego zostały spełnione, czemu organ odwoławczy dał wyraz w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd, jako niezasadne ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych przepisów postepowania administracyjnego

Dodać na koniec trzeba, że art. 11e z.r.i.d. wyraźnie stanowi, iż nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 46/07, LEX nr 338845).

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.