Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 557/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1,  art. 18  ust. 2  pkt 15
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz- Północ na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 28 lutego 2006 r. Nr XXIV/289/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 6 i 11, § 4 ust. 1 pkt 1 i 9, § 9 oraz § 15 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 wyroku.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Rada Gminy [...] dnia [...] lutego 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy [...]. Wykonanie uchwały zlecono Wójtowi Gminy i stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], stanowiący załącznik do uchwały, składa się z [...] rozdziałów i liczy [...] paragrafów.

W rozdziale pierwszym, zatytułowanym; postanowienia ogólne, wskazano w § 2, że ilekroć w regulaminie jest mowa o:

1) ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008),

2) chodniku - należy przez to rozumieć część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych, wydzieloną z jednej strony granicą nieruchomości a z drugiej krawężnikiem jezdni a w przypadku dróg gruntowych, pas terenu o szerokości 1,5 m mierzony od granicy nieruchomości w kierunku osi jezdni,

3) drodze - należy przez to rozumieć wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, przeznaczony dla ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt,

4) nieruchomości - należy przez to rozumieć część powierzchni ziemskiej, stanowiącą odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 §1 Kodeksu Cywilnego),

5) obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności - należy przez to rozumieć obiekty, w których wykonuje się zadania o charakterze użyteczności publicznej, w szczególności urzędy organów administracji publicznej, zakłady opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkoły i placówki w rozumieniu przepisów o systemie oświaty, placówki kulturalno-oświatowe,

6) właścicielach nieruchomości - należy przez to rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, zgodnie z ustawą,

7) odpadach komunalnych - należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady nie zawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, w tym:

a) odpadach komunalnych zmieszanych - należy przez to rozumieć odpady komunalne związane z bytowaniem człowieka, np. resztki spożywcze, odpady z papieru, opakowania towarów codziennego użytku, resztki poopałowe, zmiotki uliczne, uszkodzone naczynia, tekstylia i inne podobne drobne przedmioty zbierane w typowych pojemnikach,

b) odpadach komunalnych wielkogabarytowych - należy przez to rozumieć odpady, które nawet po rozdrobnieniu nie mogą być swobodnie umieszczone w typowych pojemnikach ze względu na swoje rozmiary lub masą np.: stare meble, wózki dziecięce, sprzęt gospodarstwa domowego, deski, materace, gruz itp.,

c) odpadach ulegających biodegradacji - należy przez to rozumieć odpady przeznaczone do recyklingu, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów,

d) odpadach elektrycznych i elektronicznych - należy przez to rozumieć urządzenia, których prawidłowe działanie jest uzależnione od dopływu prądu elektrycznego,

8) jednostkach wywozowych - należy przez to rozumieć gminne jednostki organizacyjne lub przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,

9) selektywnej zbiórce odpadów - należy przez to rozumieć odrębne zbieranie odpadów nadających się do odzysku, recyklingu lub do recyklingu organicznego oraz odpadów niebezpiecznych,

10) zbieraniu odpadów - należy przez to rozumieć każde działania, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania,

11) nieczystościach ciekłych - należy przez to rozumieć ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych, powtórzenie ustawy,

12) zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza,

13) zwierzętach gospodarskich - należy przez to rozumieć zwierzęta gospodarskie w zrozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 z późn. zm.),

W Rozdziale drugim uchwały, zatytułowanym: "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości", stwierdzono, co następuje:

§ 4.1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz przyległych chodników przez:

1) wyposażenie nieruchomości zabudowanej w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

2) prowadzenie selektywnej zbiórki, co najmniej następujących kategorii odpadów: a) ulegających biodegradacji, b) opakowania ze szkła i tworzyw sztucznych, c) papier, tektura i metale, d) odpady niebezpieczne, e) sprzęt elektryczny i elektroniczny, f) odpady z remontów i wielkogabarytowe (o objętości powyżej 0,1 m). Warunki i sposób odbioru ww. odpadów określa jednostka wywozowa w umowie zawartej z właścicielem nieruchomości,

3) usuwanie chwastów, zanieczyszczeń i odpadów komunalnych z powierzchni nieruchomości, w tym także z miejsc wokół urządzeń do zbierania odpadów lub osłon śmietnikowych oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości,

4) usuwanie zanieczyszczeń z pomieszczeń i urządzeń budynków wielolokalowych przeznaczonych do wspólnego użytku,

5) coroczną wymianę piasku w piaskownicach dla dzieci,

6) uprzątnięcie błota, śniegu i lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a w szczególności do:

a) pryzmowania zgarniętego śniegu i lodu przed jego wywiezieniem, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych,

b) likwidowania śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie wyłącznie piasku

7) usuwanie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz terenów należących do gminy przez Zakład Usług Komunalnych w [...] wg ustalonych wcześniej procedur,

8) zabezpieczenie nieruchomości przed wydostawaniem się na tereny przyległe wód opadowych, odpadów oraz innych substancji ciekłych i stałych,

9) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku braku sieci kanalizacyjnej, wyposażenie nieruchomości w szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych (szambo) lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

10) włączenie posesji wyposażonej w szczelny zbiornik bezodpływowy do sieci kanalizacyjnej, przy nowo wybudowanych sieciach, w ciągu 12 m-cy od daty przekazania sieci do eksploatacji.

2. Na terenie nieruchomości zabrania się:

1) wrzucania do pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych: śniegu, lodu, gorących popiołów-żużli oraz substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych i gruzu,

2) mycia samochodów detergentami, szamponami i innymi środkami chemicznymi oraz zmywania samochodowych silników, podwozi i zespołów napędowych poza miejscami do tego wyznaczonymi, spełniającymi wymogi określone w odrębnych przepisach,

3) dokonywania napraw pojazdów mechanicznych poza miejscami do tego wyznaczonymi, spełniającymi wymogi określone w odrębnych przepisach, z wyjątkiem drobnych napraw nie powodujących zanieczyszczenia środowiska, a usuwanie wraków samochodów ciąży na ostatnim właścicielu.

W rozdziale trzecim uchwały, zatytułowanym: Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wskazano na rodzaje urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych a także wymagania dotyczące ich rozmieszczania. W § 9 określono, że organizator imprezy masowej, zgromadzenia o charakterze publicznym lub targowiska, poprzez jednostkę wyznaczoną zapewnia wystarczającą ilość pojemników bądź kontenerów do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, szaletów ruchomych oraz dokonuje uprzątnięcia terenu bezpośrednio, po jej zakończeniu. Powyższe dotyczy także usunięcia skutków działalności z terenów przyległych, jeżeli takie występują.

Kolejne rozdziały poświęcone są częstotliwości i sposobów pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z trenów przeznaczonych do użytku publicznego (rozdział 4), obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe (rozdział 5) obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie (rozdział 6), obszarom podlegającym obowiązkowej deratyzacji i terminom jej przeprowadzenia (rozdział 7) i postanowieniom końcowym (rozdział 8).

§ 15 rozdziału siódmego, otrzymał następujące brzmienie: Ustęp 1: Właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzenia, co najmniej raz w roku na terenie nieruchomości deratyzacji a w szczególności takich miejsc i pomieszczeń jak: - osłony śmietnikowe. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych może być realizowany w miarę potrzeb. Ustęp 2: W przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt Gminy określi poprzez zarządzenie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. Ustęp 3: Deratyzację winny wykonywać specjalistyczne jednostki posiadające odpowiednie środki do jej wykonania, a jej koszty obciążają właścicieli nieruchomości.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy [...].

Uchwale zarzucił naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez powtórzenie w postanowieniach § 2 pkt. 2, 3, 6, 7, 10, 11, 12 i § 4 ust. 1 pkt. 1 i 9 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy [...], przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2005, Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz innych ustawach oraz naruszenie § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 4 ust. 1 pkt 3, 5, 6b, 7, 8, 10 , § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 9 i § 15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 2 pkt. 2, 3, 6, 7, 10, 11, 12 i § 4 ust. l pkt. 1. 3, 5, 6b, 7, 8, 9, 10 , § 4 ust. 2 pkt. 3 oraz §9 i §15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Prokurator wskazał, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt. 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 cytowanej ustawy stanowi, bowiem delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Rada Gminy [...] uchwalając Regulamin naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. W postanowieniach § 4 ust. 1 pkt. 3, 5, 6b, 7, 8, 10, § 4 ust. 2 pkt. 3 oraz § 9 i 15 Regulaminu nałożenia rada nie została upoważniona. W § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do chwastów. W § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do corocznej wymiany piasku w piaskownicach. W § 4 ust. 1 pkt 8 uchwała Rady Gminy wprowadza obowiązek zabezpieczania nieruchomości przed wydostaniem się na tereny przyległe wód opadowych, odpadów oraz innych substancji ciekłych i stałych.

W § 4 ust. 1 pkt 10 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek włączenia posesji wyposażonej w szczelny zbiornik bezodpływowy do sieci kanalizacyjnej, przy nowo wybudowanych sieciach, w ciągu 12 miesięcy od daty przekazania sieci do eksploatacji. W § 4 ust. 2 pkt 3 nałożono obowiązek usuwania wraków samochodów. Obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Także rozszerzającego znaczenia obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadano w § 4 ust. 1 pkt 6 b uchwały Rady Gminy, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie wyłącznie piasku.

W § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz terenów należących do gminy, podczas gdy obowiązki te należą do gminy.

Nieuprawnionym jest również nałożenie w § 9 uchwały obowiązków zapewnienia wystarczającej ilości pojemników bądź kontenerów do zbierania odpadów komunalnych na organizatorów imprezy masowej, zgromadzeń o charakterze publicznym lub targowiska. Podmioty te nie mogą, bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 15 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] zobowiązała właścicieli nieruchomości do przeprowadzania co najmniej raz w roku na terenie nieruchomości deratyzacji, podczas gdy zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jedynym i wyłącznym organem uprawnionym do wyznaczania obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania jest rada gminy.

W ocenie skarżącego, Rada Gminy [...] dopuściła się również naruszenia § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), polegającego na powtórzeniu w regulaminie definicji ustawowych, które występują w przepisie rangi ustawowej. I tak Rada Gminy [...] w § 2 pkt. 2, 3, 6. 7, 10, 11, 12 Regulaminu dokonała powtórzenia definicji następujących pojęć:

- w pkt. 2 dokonano powtórzenia definicji "chodnika", pojęcia zdefiniowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 3 dokonano powtórzenia definicji "drogi", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.),

- w pkt 6 dokonano powtórzenia definicji "właścicieli nieruchomości", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt. 7 dokonano powtórzenia definicji "odpadów komunalnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. ( Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz 628 ze zm. ),

- w pkt 10 dokonano powtórzenia definicji "zbierania odpadów", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach,

- w pkt 11 dokonano powtórzenia definicji "nieczystości ciekłych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 12 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt domowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. ( Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.).

Ponadto, jak podkreślił skarżący, w § 4 ust. 1 pkt 1 i 9 Regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, które wynikają z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym, do których regulowania w Regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy [...] nie było podstaw.

W skardze zaakcentowano, że w § 137 wymienionego rozporządzenia wprowadzono kategoryczne stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wprowadza zasadę, iż uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 688/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 4 ust. 1 pkt 3, 5, 8, 10, § 4 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b/, § 4 ust. 1 pkt 7, § 2 pkt 2, 3, 7, 10, 12, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd I instancji wskazał, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Za sprzeczne i pozbawione podstawy prawnej Sąd I instancji uznał § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania chwastów, § 4 ust. 1 pkt 5 zobowiązującego właścicieli nieruchomości do corocznej wymiany piasku w piaskownicach, § 4 ust. 1 pkt 8 Regulaminu wprowadzającego obowiązek zabezpieczenia nieruchomości przed wydostaniem się na tereny przyległe wód opadowych, odpadów oraz innych substancji ciekłych i stałych, § 4 ust. 1 pkt 10 regulaminu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek włączenia posesji wyposażonej w szczelny zbiornik bezodpływowy do sieci kanalizacyjnej przy nowo wybudowanych sieciach, w ciągu 12 miesięcy od daty przekazania sieci do eksploatacji, § 4 ust. 2 pkt 3 nakładający obowiązek usuwania wraków samochodowych.

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku upoważnia do wskazania wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b/ zaskarżonej uchwały precyzuje technologię likwidowania śliskości i gołoledzi poprzez użycie wyłącznie piasku. Do przyjęcia takiego rozwiązania nie ma upoważnienia ustawowego. W § 4 ust. 1 pkt 7 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania śniegu, lodu i błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz terenów należących do gminy przez Zakład Usług Komunalnych w [...] wg ustalonych wcześniej procedur. Przepis ten jest niejasno sformułowany budzi wątpliwości, czy usuwanie śniegu i błota ma nastąpić przez właścicieli, czy przez Zakład Usług Komunalnych. Drogi dzielą się na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Należy przyjąć, że chodzi o drogi gminne i inne tereny należące do gminy. Natomiast zobowiązanie do usuwania śniegu, lodu oraz błota z innych terenów należących do gminy, mogłoby mieć np. zastosowanie do boiska piłkarskiego, co nie znajduje uzasadnienia ustawowego.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że obowiązki organizatora imprez masowych były określone w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.). Ustawa ta nie zawiera delegacji dla rady gminy do precyzowania dalszych obowiązków. Przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 tej ustawy wskazywał na organizatora imprezy masowej, który ma obowiązek zapewnić pomoc medyczną oraz zaplecze higieniczno-sanitarne jak również zapewnienie spełnienia wymogów określonych w przepisach prawa, w szczególności przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast poglądu skarżącego o naruszeniu prawa w przypadku § 15 regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnia do określenia w regulaminie "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Określenie regulaminu spełnia ten wymóg.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że niewłaściwe zbudowanie aktu prawnego nie oznacza, że zachodzą warunki do stwierdzenia jego nieważności. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna powtarzać definicji ustawowych. Jednak ich dosłowne przytoczenie może świadczyć jedynie o pewnej niezręczności lecz także należy zrozumieć motywy takiego postępowania. Zadaniem organów uchwałodawczych jest tworzenie prawa w sposób i na zasadach jak najbardziej zrozumiałych dla przeciętnych jego odbiorców. Natomiast przeciętny mieszkaniec gminy [...] nie ma codziennego dostępu do treści aktów normatywnych, zatem traktuje Regulamin jako główne źródło wiedzy na temat zakresu obowiązków w kwestii utrzymania czystości i porządku w swoim gospodarstwie domowym. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w tych sytuacjach, gdy uchwała wiernie przytacza treść definicji ustawowej zawartej w ustawie upoważniającej. Natomiast należało stwierdzić nieważność w tej części, gdzie tworzy własne definicje, które modyfikują treść ustawy upoważniającej. W przedmiotowej sprawie dotyczy to definicji zawartych w § 2 pkt 2 (definicja chodnika zawarta w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), w § 2 pkt 3 (definicja drogi zawarta w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym), w § 2 pkt 7 (definicja odpadów komunalnych zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), w § 2 pkt 10 (definicja zbierania odpadów zawarta w ustawie o odpadach), oraz w § 2 pkt 12 (definicja zwierząt gospodarskich zawarta w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt).

Naczelny Sąd Administracyjny, skutkiem rozpoznania skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego [...], w wyroku z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania oraz umorzył postępowanie kasacyjne w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Rada Gminy [...] wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając i uzupełniając w przepisach Regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, zgodnie bowiem z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Sąd II instancji podkreślił, że naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, a ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie, co oznacza, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ponadto, NSA podkreślił, że naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", przepisów przedmiotowej ustawy. Dlatego też przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał wadliwość zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów zaskarżonej uchwały, tj § 2 pkt 6 i 10, § 4 ust. 1 pkt 1, 6 lit. b i 9, § 9 oraz 15.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd rozpoznawał skargę jedynie w zakresie przekazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania, co dotyczyło oceny prawidłowości uregulowań zaskarżonej uchwały, poza tą jej częścią, której nieważność stwierdził Sąd I instancji w wyroku z [...].10.2009 r. Wobec więc uprawomocnienia się powyższego wyroku w części, w której orzeczono o nieważności zaskarżonej uchwały, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd nie poddawał kontroli prawidłowości uregulowań § 2 pkt 2,3,7,10, 12; § 4 ust. 1 pkt 3,5,7,8, 10 oraz § 4 ust 2 pkt 3 zaskarżonego Regulaminu, wobec prawomocnego orzeczenia o ich nieważności.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, należało uznać, iż skarga co do zaskarżenia Regulaminu w części dotyczącej: § 2 pkt 6 i 10, § 4 ust. 1 pkt 1, 6 lit. b i 9, § 9 oraz 15, zasługuje na uwzględnienie, gdyż przepisy te zostały podjęte z naruszeniem prawa. O powyższym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z 7 kwietnia 2010.

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 t.j., dalej zwana "U.s.g."), gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 U.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.

Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ "w ustawie o czystości" prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.

Wskazać należy również, iż postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Dlatego też muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, trzeba stwierdzić, że pojęcie prawne "właściciel nieruchomości" wprowadzone § 2 pkt 6 Regulaminu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą, stanowi powtórzenie tej definicji z art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zaś pojęcie prawne "nieczystości ciekłych" użyte w § 2 pkt 11 tego Regulaminu jest powtórzeniem definicji z art. 2 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Dotyczy to także § 4 ust. 1 pkt 1 i 9 Regulaminu, które to unormowanie nakłada obowiązki będące w istocie powtórzeniem unormowania art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz tylko dotyczy obszaru danej nieruchomości oraz przyległych chodników. Z kolei w § 4 pkt 9 zobowiązano także właścicieli nieruchomości do utrzymania określonych w tym przepisie urządzeń w odpowiednim stanie zarówno sanitarnym, porządkowym, jak i technicznym, co nawet wykracza poza ustawowe unormowanie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Ponadto należy podkreślić, że powyższe obowiązki są także objęte unormowaniem z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponieważ są to urządzenia budowlane czyli urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc m.in. przyłącza i urządzenia instalacyjne, które służą oczyszczeniu lub gromadzeniu ścieków.

W § 9 zaskarżonej uchwały określono obowiązki organizatora imprezy masowej. Obowiązki te, w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Gminy [...] były unormowane w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.). Ponadto ustawodawca nie zawarł upoważnienia w tym zakresie dla rady gminy do wprowadzenia innych dodatkowych obowiązków. Natomiast dyspozycja art. 5 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nakłada na każdego organizatora imprezy masowej obowiązki zapewnienia pomocy medycznej oraz zaplecza higieniczno-sanitarnego oraz spełnienia innych obowiązków określonych w odpowiednich przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dotyczą one w szczególności przepisów prawa budowlanego, przepisów sanitarnych i przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Co do uregulowań § 15 omawianego Regulaminu, należy zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy jest wyłącznie ustawowo uprawniona do wyznaczania w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Natomiast § 15 ust. 1 Regulaminu stanowi, że tylko właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania, co najmniej raz w roku na terenie nieruchomości zabiegu deratyzacji, zaś obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych może być realizowany w miarę potrzeb. Z kolei w § 15 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy [...] upoważniła Wójta Gminy [...] do wydania zarządzenia w przedmiocie określenia obszaru podlegającego obowiązkowej deratyzacji, jak i terminu jej przeprowadzenia, jeżeli wystąpi populacja gryzoni, która stwarza zagrożenie sanitarne. Natomiast w świetle § 15 ust. 3 tego Regulaminu deratyzację powinny wykonywać specjalistyczne jednostki, które posiadają odpowiednie środki do jej wykonywania, zaś jej koszty obciążają właścicieli nieruchomości. Jednak z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 cyt. ustawy z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Oznacza to, że dokonana przez radę gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na wójta gminy nie ma ustawowego unormowania i w tym zakresie nastąpiło przekroczenia kompetencji przez Radę Gminy [...], która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości jednak przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu czyli w tej sprawie Wójta Gminy [...].

Powyższe stanowisko zajęte przez Sąd jest tożsame ze stanowiskiem, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z 7.04.2010 r., którym sąd I instancji jest związany, zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

W świetle powyższego, na podstawie art. 147 § 1 w/w ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł w oparciu o treść jej art. 152.