Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1205/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 50
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1050/11 w sprawie ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1050/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. z/s w W. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Gnieźnie, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 15 czerwca 2011 r., nakazał dyrektorowi [...] w P., W. G., wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2011 r. pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nadzorowanych przez Sekcję [...]: kierunek [...]), kierunek [...]) i kierunek [...]).

W uzasadnieniu decyzji wskazano na przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) i podniesiono, że w trakcie kontroli ustalono, iż dotychczasową praktyką było wykonywanie pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych wzdłuż linii kolejowych przez nadleśnictwo na zlecenie [...]. Utrzymywanie pasów przeciwpożarowych polegało na ich corocznej mineralizacji, którą w roku bieżącym zawieszono. Organ ocenił, że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych, również na terenie należącym do Lasów Państwowych, ciąży na zarządcy linii kolejowej. Podkreślił, że wykonywanie pasów przeciwpożarowych ma na celu ochronę obszarów leśnych przed pożarami mogącymi wystąpić ze strony szlaków kolejowych, a nie odwrotnie. Źródłami pożarów mających swe przyczyny w ruchu kolejowym mogą być między innymi snopy iskier wydobywające się spod kół hamującego pociągu czy niedopałki papierosów wyrzucane przez pasażerów przez okna wagonów.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło [...] S.A. [...] w P.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 38 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał [...] S.A. [...] w P. wykonanie pasów przeciwpożarowych przy tych samych szlakach kolejowych i w tych samych miejscach, które wskazał w swej decyzji organ I instancji, z terminem wykonania do dnia 23 września 2011 r. oraz zapewnienie ich użyteczności przez cały rok.

W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, natomiast zawiera wadę formalną. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym stwierdzić należy, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej, którym w niniejszej sprawie jest [...] S.A. [...] w P. Skierowanie decyzji imiennie do Dyrektora Zakładu i oznaczenie go jako strony postępowania oraz nałożenie na niego określonych nakazów i zakazów jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną. W konsekwencji decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co w trybie odwoławczym skutkuje jej uchyleniem.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ II Instancji uznał zawartą w nim argumentację za bezzasadną. Podniósł, że w myśl art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 powyższej ustawy dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] S.A. [...] w P.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd zacytował przepis art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. W ocenie Sądu ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż wskazanych w decyzji odcinków linii kolejowych biegnących przez tereny leśne. Następnie Sąd powołał się na szereg przepisów prawa, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) i § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. podnosząc, że przywołane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych ani podmiotów zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od przepisów tego rozporządzenia, uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w przepisie § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Tymczasem obecnie obowiązujący § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. wskazuje jedynie, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają:

− rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.),

− rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Nadto Sąd wskazał, że w treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. dokonano rozróżnienia pasów przeciwpożarowych, lecz brak jest tam wskazania na pasy przeciwpożarowe oddzielające las od linii kolejowych. W ocenie Sądu nie jest to błąd, lecz świadoma decyzja legislacyjna, gdyż takimi pasami zajmuje się przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., a poprzednio, wydane na tej samej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2500). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. (podobnie jak i poprzedzające je rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r.) reguluje expressis verbis wprawdzie jedynie "techniczne" kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (zob. § 10), ale poprzez powiązanie kompetencyjne tego aktu z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje, a przynajmniej zawęża, krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

Zdaniem Sądu bezpośrednio określeniem podmiotu tego obowiązku zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym, na co zresztą wyraźnie wskazuje § 38 ust. 2 in principio rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Następnie Sąd zacytował przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i wskazał, że nakłada on na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis dość ogólny, jednakże, w ocenie Sądu, w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym zwłaszcza z jej art. 55, w sposób dostateczny pozwala ustalić podmiot zobowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Art. 55 ust. 1 powyższej ustawy należy bowiem postrzegać jako przepis służący umożliwieniu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3 tej ustawy). Z art. 55 ust. 1 ustawy wynika, iż pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Przepisy art. 55 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym – kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów – powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów.

Zdaniem Sądu zaprezentowana wykładnia, wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza wyprowadzania obowiązku z przepisu przyznającego uprawnienie. Należy bowiem zauważyć, że zawarty w art. 55 ust. 1 in principio ustawy o transporcie kolejowym zwrot "ma prawo" odnosi się do cywilnoprawnego uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji publicznoprawnego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Innymi słowy przepis art. 55 ust. 1 ustawy daje zarządcy "instrumentalne" prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 pkt 3 obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym) wywodzić a contrario, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W ocenie Sądu tylko takie, swoiście "instrumentalne" postrzeganie uprawnienia z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym – jako środka służącego realizacji obowiązku z art. 17 ust. 1 tej ustawy – pozwala też sensownie wyjaśnić ratio legis tego przepisu. W przeciwnym bowiem razie, tj. przy założeniu braku obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę infrastruktury i spoczywania tego obowiązku na innym podmiocie (np. na właścicielu gruntów sąsiadujących z linią kolejową, w szczególności na właścicielu sąsiadujących z nią lasów) – podważona zostałaby racjonalność ustanowienia art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Należy bowiem wątpić, czy w takim przypadku zarządca infrastruktury kolejowej – jako podmiot kierujący się w swej działalności rachunkiem ekonomicznym i nastawiony na osiąganie zysku – korzystałby kiedykolwiek z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia, pociągającego wszak za sobą istotne koszty (wykonania prac, wypłaty odszkodowań), jeśli obowiązek urządzenia tych pasów spoczywałby na innym podmiocie.

W ocenie Sądu, jak słusznie podkreśliły organy obu instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym wydaje się, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej.

Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej, a nie właściciel gruntu, wykonuje decyzję właściwego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nienależącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 powyższej ustawy. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest twierdzenie, w myśl którego to na Lasach Państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

W odniesieniu do przywołanych wyżej przepisów art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach Sąd podkreślił, że przepisy te, zobowiązując właścicieli lasów jedynie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, mają charakter unormowań ogólnych (lex generalis). Regulację szczególną (lex specialis), dotyczącą realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, stanowi natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z niekwestionowaną regułą kolizyjną, przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego.

Dalej Sąd wskazał, że w ocenie Sądu organ II instancji niewadliwie oznaczył termin wykonania nałożonego obowiązku, określając go poprzez podanie konkretnej daty kalendarzowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. [...] w P. zaskarżając zakwestionowane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach.

Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed tym Sądem w kwocie 960 zł, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w zakresie punktu 2 osnowy decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed tym Sądem w kwocie 960,00 zł.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że obecnie obowiązująca regulacja (w przeciwieństwie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r.) nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, m. in. do ustawy o transporcie kolejowym.

Przepisy rozdziału 9 ustawy o transporcie kolejowym nie nakładają jednak na zarządcę infrastruktury ustawowego obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Wynika to z literalnej wykładni art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, która jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości co do rozumienia użytego przez ustawodawcę zwrotu. Stąd, wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest podstaw do wywodzenia z tego przepisu ciążącego na skarżącym obowiązku wykonywania pasów przeciwpożarowych.

Analogiczne stanowisko wyrażone zostało także przez Ministra Infrastruktury w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], w sprawie utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, który jednoznacznie stwierdził, iż zarządca infrastruktury kolejowej nie ma obowiązku, na gruncie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Minister wskazał ponadto, iż stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach to właściciele lasów zobowiązani są m.in. do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej.

W ocenie skarżącej Spółki wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. dokonuje ustalenia, iż zagrożenie pożarowe jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, ma zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za mineralizację pasów przeciwpożarowych. Zdaniem Spółki przepis art. 55 koresponduje z zapisem art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że rozporządzenia określające sposób urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych wydawane są w celu ochrony ruchu kolejowego. Ratio legis tego przepisu, w ocenie Spółki, polega zatem na ochronie ruchu kolejowego przed zagrożeniami pożarowymi ze strony lasu, czego jak się zdaje pod rozwagę w ogóle nie wziął Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do problemu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. W tym zakresie tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji wskazywały na skarżącą Spółkę jako zarządcę infrastruktury kolejowej, z kolei Spółka stoi na stanowisku, iż obowiązek ten obciąża właścicieli lasów. Odnosząc się do tak zakreślonego problemu w pierwszej kolejności należało przeprowadzić rozważania natury ogólnej.

Budowa linii kolejowych i ich lokalizacja wynikająca, co oczywiste z wielu czynników, w tym potrzeb gospodarczych, uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym porządku prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) tematyka zasad ich realizacji uregulowana została w szczególnym trybie (rozdział 2b tej ustawy). Jak podkreślano już w założeniach wprowadzających ten akt prawny jest on wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, nr druku: 2013). Pozostałe linie kolejowe (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego. Niezależnie od powyższej kwalifikacji trybu, czy też faktu realizacji inwestycji we wcześniejszym okresie, stwierdzić trzeba, iż wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro zatem ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na te podmioty również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymanie, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości oraz wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska". W nawiązaniu do zawartych w skardze kasacyjnej wywodów zauważyć trzeba, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak więc istotne uzupełnienie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom autora skargi kasacyjnej, że zarządca infrastruktury dysponuje jedynie uprawnieniem do wykonywania przedmiotowych pasów, a nie jest to jego obowiązek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów, wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.

Nadto wyjaśnić należy, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wymieniało w § 34 ust. 3 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych (pkt 2 tego przepisu). Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Tak, więc kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 2.07.2013 r., sygn. akt II OSK 473/12, npubl., z dnia 4.07.2013 r., sygn. akt II OSK 664/12, npubl. czy sygn. akt II OSK 874/12, npubl.).

Nadto zauważyć trzeba, że Sąd nie jest związany stanowiskiem Ministra Infrastruktury zawartym w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r., na które powołuje się skarżąca Spółka jako na argument przemawiający za przyjęciem zaprezentowanego przez nią poglądu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym poprzez wadliwe przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach jest skarżący, jest niezasadny. Niewątpliwie bowiem z przeprowadzonych wyżej wywodów wynika, że to skarżąca Spółka jest obowiązana do urządzenia i utrzymania przedmiotowych pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych w zakreślonych kontrolowaną decyzją granicach.

Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić.