Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 102/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 137 par. 1, art. 141 par. 4, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2350/07 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy miasta stołecznego Warszawy na rzecz E. S. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Uchwałą z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy. E. S. w skardze na powyższą uchwałę zarzuciła jej naruszenie interesu prawnego wskutek naruszenia jej prawa własności, chronionego przez art.140 Kodeksu cywilnego w związku z art.6 ust.1, art.9 ust.4, art.15 ust.1, art.17pkt 4, art.20 ust.1, art.28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwana "u.plan.zagos.prz.). Ponadto uchwalając studium w sposób istotny naruszono procedurę jego tworzenia.

2. Wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., IV SA/Wa 2350/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r.

Właściciele nieruchomości, będących przedmiotem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mają uprawnienie do zaskarżenia uchwały w sprawie studium. Niezbędne jest wykazanie w konkretnym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium.

Ograniczenia prawa własności nieruchomości wynikające z zaskarżonego studium nie wykraczają poza granice określone w art.64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo własności skarżącej doznało ograniczeń, jednakże jej istotne uprawnienia zostały zachowane. Odmowa uwzględnienia wniosków strony w całości została uzasadniona tym, że są one zgodne z ustaleniami studium. Z nadesłanej przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy informacji z dnia 24 czerwca 2008 r. wynika, że należąca do skarżącej działka o nr ew. 117 znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy [...]. Z wyrysu mapy będącej załącznikiem do studium wynika, że działka ta znajduje się w rejonie oznaczonym M 1.20.

Racjonalnie uzasadnione zostały powody odmowy przeznaczenia terenu ZP 1 (ogólnodostępna zieleń) dla celów zabudowy oraz wniosek o zmianę zapisu dotyczącego obszarów narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych. Wystarczającym uzasadnieniem nieuwzględnienia wniosku właściciela działki jest wskazanie podstawowych powodów takiego sposoby załatwienia sprawy. Gmina ma prawo wskazać w studium tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli, do których to działek Gmina będzie musiała w przyszłości uzyskać tytuł prawny. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu prawnego przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. E. S. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia.

a) Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art.21 ust.2, art.31 ust.3 i art.64 ust.3 Konstytucji RP, art.28 ust.1 u.plan.zag.prz., art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591, z późn. zm.; dalej powoływana jako "u.s.g."), art.140 Kodeksu cywilnego, art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, nr 261, poz.2603, z póżn. zm.), art.2 pkt 5, art.10 ust.1 pkt 1 i art.10 ust.2 pkt 6, art.11 pkt 12 i art.12 ust.1 u.plan.zag.prz.

Natomiast zarzut naruszenia postępowania objął art.3 § 2 pkt 6, art.106 § 3, art.133 § 1, art.134 § 1, art.137 § 1, art.141 § 4 oraz art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej "P.p.s.a. "), art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269, z późn. zm.).

b) Interes prawny skarżącej (art.101 ust.1 u.s.g.) wynika z przysługującego jej prawa własności działki nr [...] przy ul. [...] oraz działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Warszawie. Jego naruszenie polega na ustaleniu innego sposobu zagospodarowania działek skarżącej niż przez nią żądany. Według art.31 ust.3 Konstytucji, ograniczenie własności może nastąpić tylko przy zachowaniu prawidłowych proporcji tego naruszenia do wymogów ochrony innych wartości wymienionych w tymże przepisie.

c) Art.64 Konstytucji nie byłby naruszony, gdyby ustalenia studium, dotyczące nieruchomości skarżącej, stanowiły cele publiczne określone w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem publiczny jest wszystko to co zostało określone w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród wymienionych w tym przepisie celów nie ma jednak zieleni urządzonej, ani też zieleni ogólnodostępnej. Taki rodzaj zieleni nie został również uznany za cel publiczny w innych ustawach.

Katalog celów publicznych ma charakter konkretny i zamknięty, dlatego też przeznaczenie terenu na "cele ogólnodostępne" nie może być z "celem publicznym" utożsamiane. W zaskarżonym studium cele publiczne wymienione są w rozdziale XVIII. Działki Skarżącej nie zostały przyporządkowane do żadnego z celów publicznych określonych w studium, co stanowi naruszenie art.10 ust.2 pkt 6 i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118 poz.1233).

W zaskarżonym studium zmieniono dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowych działek dokonując zakwalifikowania działki nr 117 oraz działek nr [...] i nr [...] do terenów ZP- 1 (ogólnodostępnej zielem urządzonej), co stanowi naruszenie art.10 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz. Nieprawidłowo Sąd podzielił stanowisko Rady, zaliczając zieleń ogólnodostępną do celów publicznych.

d) Powołując się na informację Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 czerwca 2008 r., Sąd ustalił że działka nr 117 znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy [...], z czego Sąd wywiódł wniosek, że odmowa przeznaczenia działek skarżącej na cele budownictwa mieszkaniowego została racjonalnie uzasadniona, ponieważ przeznaczenie pod ulicę jest tym samym, co żądane przez Skarżącą przeznaczenie na cele mieszkaniowo-usługowe. Ponadto, na podstawie wyrysu (k-65) Sąd stwierdził, że działka nr [...] znajduje się w rejonie oznaczonym M 1.20., co świadczyłoby o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe. Dodatkowo nieprawidłowo Sąd wykorzystał informacje zawarte w piśmie Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 czerwca 2008 r., które dotyczy przeznaczenia działki w projekcie planu miejscowego. Natomiast w studium działka ta jest przeznaczona pod zieleń urządzoną.

e) Sąd powołał się na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych w przypadku zabudowy skarpy. Tymczasem posiadane przez Urząd Dzielnicy i Urząd Miasta Stołecznego Warszawy dokumenty, negatywnie opiniują przeprowadzenie ścieżki rowerowej w sąsiedztwie Skarpy Warszawskiej (ekspertyza geologiczno-inżynierska dla Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zaopiniowana przez Wojewódzkiego Geologa powoływana w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] oraz pismo Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2003 r., skierowane do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy Ursynów. W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody realizacja zespołu zabudowy jednorodzinnej w zabudowie szeregowej na działkach [...] i [...], obręb [...], nie spowoduje naruszenia stabilności geologicznej Skarpy Warszawskiej. Sąd nie dokonał oceny sprawy niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze, czym naruszył art.134 § 1 P.p.s.a.

g) Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje podstaw prawnych orzeczenia o niezasadności zarzutów skargi, co narusza art.141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonanie oceny wszystkich zarzutów skargi mogło skutkować innym rozstrzygnięciem i przez to odmiennym uzasadnieniem.

Oddalenie skargi przez Sąd I. instancji, pomimo studium naruszeń prawa przez studium, stanowi naruszenie art.151 P.p.s.a.; Stwierdzenie naruszeń prawa w studium powinno było spowodować uwzględnienie skargi na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a. w związku z art.28 ust.1 u.plan.zagos.prz.

h) W trakcie pierwszej rozprawy przed Sądem, jaka odbyła się w dniu 30 maja 2008 r., Sąd nie mógł rozpoznać skargi i wyrokować w sprawie, bowiem nie dysponował pełnym tekstem zaskarżonej uchwały Rady Miasta st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy.

Druga rozprawa została wyznaczona na dzień 29 września 2008r. na godzinę 11:00. Sprawę wywołano o godzinie 11:05 (protokół rozprawy). Stawiła się skarżąca wraz z pełnomocnikiem. Skarżąca w czasie rozprawy uzupełniła skargę podnosząc dodatkowe, nowe zarzuty których nie było w skardze, a które dotyczyły praktycznej realizacji ustaleń studium.

Po zamknięciu rozprawy przez Przewodniczącego, po kilku minutach wezwano obecnych w celu ogłoszenia wyroku. Podano ustne motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wszystkie te czynności proceduralne, wraz z ustnym uzasadnieniem wyroku trwały około 25 minut. Okoliczności te wskazują, iż Sąd orzekający naradzał się nad wyrokiem od 3 do 4 minut, co zaprzecza istocie wymiaru sprawiedliwości i prawa strony do sprawiedliwego, obiektywnego i bezstronnego Sądu. Zarzuty te nie zostały należycie ocenione przez Sąd ani na rozprawie, ani w pisemnym uzasadnieniu. Stanowi to naruszenie art.137 § 1 P.p.s.a. zobowiązujący do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, dla dokonania pełnej oceny zgłoszonych zarzutów wobec zaskarżonego studium.

4. Rada m.st. Warszawy, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów procesu.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń procedury i prawa materialnego są nietrafne. Sąd ustalił, że nie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności. Sąd I. instancji nie dopuścił się również uchybień proceduralnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Najważniejszy jest zarzut naruszenia art.64 ust.3 w związku z art.21 ust.2 i art.31 ust.3 Konstytucji RP oraz w związku z art.140 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, czego efektem było uznanie przez Sąd, iż ograniczenia prawa własności Skarżącej mieszczą się w granicach wyznaczonych planiście gminnemu w powołanych tu przepisach. Zarzut ten jest dwuczęściowy. Z jednej strony skarżąca domaga wykorzystania kompetencji planistycznych Gminy do ustalenia funkcji mieszkaniowej dla działek Skarżącej. Z drugiej strony, Skarżąca stwierdza, że jej żądanie nie zostało uwzględnione, co skłania Skarżącą do zakwestionowania tych samych kompetencji planistycznych organów Gminy.

Biorąc pod uwagę zarówno powołane przez skarżącą przepisy, jak i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu można w tym miejscu ograniczyć się do stwierdzenia, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne mieszczą się w konstytucyjnym porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Już ustawowa nazwa "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" wskazuje, że planowanie nie ogranicza się do gruntów państwowych i samorządowych, ale w równym stopniu obejmuje nieruchomości prywatne.

Dlatego sądowa kontrola aktów planowania gminnego (studium i planu) koncentruje się na eliminowaniu rozstrzygnięć arbitralnych, tj. takich, które nie są efektem świadomych i starannie wyważonych rozstrzygnięć planistycznych. Oznacza to że kontrola sądowa skoncentrowana jest w zdecydowanej części na prawidłowości uzasadnienia tego rodzaju uchwał.

B. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza zasadność zarzutu naruszenia art.133 § 1 w związku z art.106 § 3 i art.134 § 1 i art.141 § 4 P.p.s.a., polegającego na ustalaniu treści zaskarżonego studium na podstawie treści przygotowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga kasacyjna odwołuje się w tym zakresie do stwierdzenia Sądu: "Z nadesłanej przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy informacji z dnia 24 czerwca 2008 roku (k - 60) wynika, że należąca do skarżącej działka o nr ew. [...] znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy [...]. Z nadesłanego do Sądu wyrysu (k - 65) wynika, że działka ta znajduje się w rejonie oznaczonym M 1.20. Brak jest podstaw do kwestionowania argumentów uzasadniających powody nieuwzględnienia uwagi nr 2114." To ustalenie Sądu nie relacjonuje treści powołanego dowodu, lecz dokonuje jego interpretacji, sugerując treści, których nie ma w tym piśmie. W piśmie tym jest bowiem mowa, że skala rysunku 1:20.000 uniemożliwia uwzględnienie granic poszczególnych nieruchomości. Jedynie informacyjnie dodano na końcu pisma, że w przygotowywanym projekcie planu działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy [...], natomiast działki [...] i [...] stanowić mają część terenu zieleni urządzonej (ZP).

Oznacza to, że Sąd I.instancji nie dysponował wiarygodnym dowodem, koniecznym dla udzielenia odpowiedzi na pytanie kluczowe w sprawie: do jakiej strefy wykorzystania nieruchomości gruntowych zostały zaliczone działki skarżącej. Wydany w takich okolicznościach zaskarżony wyrok musi być uznany za niezgodny z procedurą sądowoadministracyjną. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że do podstawowych zarzutów podniesionych w skardze (i powtórzonych w skardze kasacyjnej) należy rozbieżność między częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały. Jeżeli w części tekstowej mowa jest o częściowym uwzględnieniu wniosku strony, to w ocenie skarżącej część graficzna w całości przeznacza jej działki na zieleń urządzoną. Nie można wykluczyć, że takie rozstrzygnięcie oczywiście niekorzystne dla interesów prawnych skarżącej — byłoby jednak w pełni zgodne z prawem. Gdyby natomiast trafny okazał się zarzut Skarżącej ukrywania przez Radę negatywnego załatwienia wniosku strony, to oczywiście byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami działaniami organu administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego, sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i godziłyby w kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i strony.

Trafnie więc skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji, że nie dysponując wiarygodnymi dowodami oddalił powyższy zarzut skargi. Takie orzekanie stanowi naruszenie art.113 ۟۟§ 1 P.p.s.a., gdyż oznacza załatwienie skargi bez wyjaśnienia sprawy kluczowej w danej sprawie.

C. Naruszony został również art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku uznał powyższą okoliczność za wyjaśnioną, pozwalającą na uznanie studium za zgodne z prawem. W konsekwencji naruszona została naczelna zasada sądowej kontroli uznania decyzyjnego Rady uchwalającej studium. Nie wystarczy bowiem stwierdzić, że Radzie przysługuje kompetencja do uznaniowego kształtowania w studium polityki przestrzennej w gminie. W sytuacji ujawnienia się konfliktu, rozpoznając skargę właściciela działki sąd administracyjny ma obowiązek sprawdzić, czy rozstrzygnięcie konfliktu interesów jest adekwatnie uzasadnione, czy Rada wyjaśniła dlaczego nie mogła uwzględnić żądania i interesu prawnego zainteresowanego właściciela.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę nie otrzymując takich informacji, a w konsekwencji – nie kontrolując w adekwatnym zakresie przestrzegania zasad wykorzystania władztwa planistycznego przez Radę Gminy.

D. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu naruszenia art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, nr 261, poz.2603, z póżn. zm.) w związku z art.2 pkt 5 i art.10 ust.2 pkt 6 u.plan.zag.prz., przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, iż określone w zaskarżonym studium przeznaczenie na zieleń ogólnodostępną jest przeznaczeniem na cel publiczny, co doprowadziło do błędnego uznania zarzutów skargi za niezasadne, i w konsekwencji do błędnego zastosowania art.151 P.p.s.a.

Zarzut ten oparty jest na założeniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa jedynie realizację celów publicznych, co jednak nie ma oparcia w prawie przedmiotowym. Skarga kasacyjna eksponuje jedynie art.10 ust.2 pkt 6 u.plan.zag.prz., a pomija pozostałe 14 punktów tegoż ustępu 2. Tymczasem już w punkcie 1. określona została podstawowa, w najszerszym zakresie realizowana funkcja każdego studium tj. określanie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów.

Skoro przedmiotem studium nie jest tylko realizacja wąsko rozumianych celów publicznych, więc nie ma potrzeby ustosunkowania się do pozostałej części tego wywodu skargi kasacyjnej, gdzie dowodzi się że zieleń publiczna ogólnodostępna nie jest inwestycją celu publicznego.

E. Nie może być uwzględniony zarzut rozbieżności między treścią dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z jednej strony oraz zaskarżonego studium – z drugiej strony. Skarga kasacyjna twierdzi, że taka rozbieżność stanowi naruszenie art.10 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz.

Po pierwsze, powołany przepis mówi o zmianach w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a nie zawiera bezwzględnego zakazu wprowadzania zmian do podziału obszaru gminy na strefy wykorzystania nieruchomości.

Po drugie, tylko wtedy akty planowania (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) są przygotowywane, gdy Gmina zamierza dokonać rewizji dotychczasowej polityki gospodarki przestrzennej, a co najmniej – istotnych zmian w tym zakresie.

F. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art.101 ust.1 u.s.g.

Z jednej strony należy odnotować nieprecyzyjne określenie w zaskarżonym wyroku przesłanek legitymacji do zaskarżenia uchwały organu Gminy: "Właściciele nieruchomości, które są przedmiotem ustaleń zawartych w studium mają, zdaniem Sądu, uprawnienie do zaskarżenia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niezbędne jest wykazanie w konkretnym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium." Brzmienie tego fragmentu uzasadnienia wyroku może być interpretowane jako wskazanie przez Sąd I. instancji, że już samo prawo własności nieruchomości położonej na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wystarczającą przesłanką owej legitymacji skargowej. Równocześnie warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest wykazanie w skardze naruszenia prawa materialnego lub procedury przygotowania i uchwalenia studium. Cała treść uzasadnienia wyroku uzasadnia przyjęcie, że jest to zaledwie skrótowe określenie legitymacji skargowej, co może być dla strony mylące.

Samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej. Podczas, gdy art.50 P.p.s.a. czyni z interesu prawnego w uzyskaniu orzeczenia sądu administracyjnego wystarczającą przesłankę legitymacji skargowej, to art.101 ust.1 u.s.g. (podobnie jak art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym i art.90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa oraz art.44 ust.1 ustawy o administracji rządowej w województwie, obowiązującej do dnia 31 marca 2009 r.) wiążą legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego lub upoważnienia (a nie – naruszeniem prawa przedmiotowego).

Nie jest też w pełni zgodne z powołanymi przepisami stwierdzenie, że "niezbędne jest wykazanie w konkretnym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium." Skarżący nie musi tego w ogóle uczynić (ani w skardze, ani – na rozprawie), co jest prostą konsekwencją dopuszczalności osobistego sporządzenia skargi przez każdego skarżącego i osobistego popierania jej na rozprawie przed Sądem I. instancji. Mając więc na uwadze art.147 § 1 w związku z art.141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z art.91 ust.1 u.s.g. - powyższe zdanie zaskarżonego wyroku należy uzupełnić odwołaniem się do kompetencji sądu administracyjnego, co oznacza, że dopiero dla uwzględnienia skargi (ale nie – jej wniesienia do sądu) na uchwałę rady gminy niezbędne jest wykazanie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała stanowi naruszenie prawa materialnego lub procedury przygotowania i uchwalenia uchwały.

W konsekwencji nie został uwzględniony zarzut naruszenia art.101 ust.1 u.s.g. gdyż Sąd prawidłowo działał uznając legitymację skargową i rozpoznając merytorycznie zarzuty skargi. Tej oceny nie zmienia częściowo błędne uzasadnienie.

G. Przeciwstawienie legalności i racjonalności nie zostało w skardze kasacyjnej przedstawione prawidłowo, a użycie tej antynomii jako uzasadnienia naruszenia art.134 § 1 w związku z art.3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i w związku z art.1 § 2 ustawy Prawa o ustroju sądów administracyjnych okazało się nieskuteczne. Orzecznictwo sądowe zgodnie przyjmuje, że wszelkie uznaniowe rozstrzygnięcia organów administracyjnych mają być racjonalne, co ma znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowych uzasadnieniach. Tylko na tej zasadzie Sąd I instancji mógł rozpatrzyć skargę skarżącej. W przeciwnym wypadku musiałby poprzestać na odnotowaniu faktu podjęcia zaskarżonej uchwały oraz poprawności stricte proceduralnej.

H. Nie zostaje uwzględniony zarzut naruszenia art.137 § 1 P.p.s.a. Przepisy nie określają czasu trwania niejawnej narady przed ogłoszeniem wyroku. Skład orzekający zapoznaje się ze sprawą jeszcze przed otwarciem rozprawy i przed otwarciem ponownego posiedzenia jawnego w sprawie. Dlatego krótki czas narady sam przez się nie jest równoznaczny z naruszeniem standardów wymiaru sprawiedliwości demokratycznego państwa prawnego.

I. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.

J. Ponownie rozpoznając skargę, Sąd I.instancji oceni materiał dowodowy w tym zakresie, w jakim dotyczy on studium, a nie – przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd powinien wskazać precyzyjnie dowody, na których opiera swoje konkluzje.

Konieczne jest też dokonanie oceny mocy wiążącej studium. Sąd nie może pominąć milczeniem twierdzenia Rady, że studium nie przesądza przeznaczenia poszczególnych działek skarżącej, skoro w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego obszaru będzie kontrolowany pod względem zgodności ze studium.

Sąd I instancji dokona również oceny zgodności zaskarżonej uchwały z wymogami określonymi przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz.1233).