Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 345/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO.4150.455.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 345/22

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku M.M., Z.M. i B.G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie, nadbudowie istniejącej zabudowy z przeznaczeniem na zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami oraz budowę urządzeń budowlanych (w tym m.in. układu komunikacji wewnętrznej, instalacji zewnętrznych), planowanej do realizacji w Ł. przy [...] (na działkach o numerach [...] i [...] w obrębie [...]).

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła B Sp. z o.o. S.K.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem wynoszący 0,62 nie jest sprzeczny z cechami zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 rozporządzenia poprzez brak graficznego oznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji brak prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak możliwości stwierdzenia, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone przepisami prawa. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia, czemu organ uznał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który dwukrotnie przekracza średni wskaźnik na danym terenie jest akceptowalny i możliwy do realizacji, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak analizy zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu, a przez to brak wyczerpującego zbadania wymogów dotyczących nowej zabudowy.

Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zatem poprzedzać ustalenie przez organ orzekający - jako warunku koniecznego - że co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to zabudowana w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w pkt 1 ust. 1 art. 61 oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu I instancji, planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z w art. 61 ust. 1 ustawy, co pozwala na określenie w decyzji wielkości parametrów budynków oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 34,0 m = 102,0 m). W tak wyznaczonym obszarze objętą nim zabudowę poddano wnikliwej analizie urbanistycznej.

Analiza urbanistyczna przeprowadzona w granicach wyznaczonego obszaru analizy składa się z mapy w skali 1:1000 oraz z części opisowej, w tym tabelarycznej. Analizą objęto wszystkie zabudowane działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Uwzględnia ona powierzchnię działek, powierzchnię ich zabudowy, wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych budynków, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych oraz wszystkich elementów geometrii dachu oraz średnie wielkości poszczególnych parametrów.

Z treści przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z garażami, zabudowa usługowa, w tym: handel, biura, gastronomia, parkingi i inne funkcje znamienne dla centrum miasta. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja (zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji.

Ustalenie jednakże, że w danej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji jest tylko jedyną z kilku przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności

W decyzji z dnia 9 listopada 2021 r. wskazano jednoznacznie, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego budynku, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie tych wielkości (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, co, zdaniem organu I instancji, ma stanowić gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji.

Przeprowadzona analiza stanowiła podstawę do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) obowiązująca linia zabudowy od strony ulicy [...] r. (zgodnie z załącznikiem do decyzji);

b) wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem tj. działek o numerach [...], [...] znajdujących się w obrębie [...] - od 0,35 do 0,62;

c) szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy od strony ul. [...] - od 19,0 m do pełnej szerokości frontu działki (34,0 m);

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

- dla zabudowy frontowej (tj. w obowiązującej linii zabudowy) - od 10,0 m do 13,0 m (zgodnie z zaleceniami Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – dopuszcza się podwyższenie do 20 m jednakże po wycofaniu płaszczyzny elewacji o 1,5 m od płaszczyzny elewacji frontowej);

- dla zabudowy w głębi terenu objętego wnioskiem (tj. w odległości o min. 35,0 m od obowiązującej linii zabudowy w głąb terenu objętego wnioskiem) - do 23,0 m - na warunkach i po uzgodnieniu z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

e) geometria dachu: - spadek głównych połaci dachowych (dachów planowanych budynków) od 2 ° d o 15°; - wysokość kalenicy do 23,0 m; - kierunek gzymsu/attyki dachu od strony ul. [...] - równoległy do tej ulicy.

Odnosząc się do opisanych wyżej parametrów planowanej zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus.

Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może więc przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. W rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy.

Jak wynika z tabelarycznej części analizy urbanistycznej, zawiera ona informacje dotyczące położenia, funkcji oraz parametrów i gabarytów wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, ale także wyliczenia średnich wielkości tych parametrów. Ustalenie jednakże średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisach rozporządzenia, tj. w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 zawarte zostały bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku.

Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że w istocie przypadku opisanych wyżej parametrów, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania parametrów na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego, uznając, że takie działanie nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji.

Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych gabarytów i parametrów przyszłej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że:

Stosownie do brzmienia § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Linia zabudowy znajdującej się przy ul. [...], po tej samej stronie co planowana inwestycja, tworzy uskoki. Frontowa zabudowa przy ul. [...][...],[...] i [...] oraz [...],[...] i [...] (stróżówki/portiernie zabytkowych willi) znajduje się w granicy z pasem drogowym tej ulicy. Linia zabudowy wyznaczona przez główną zabudowę przy ul. [...] nr [...] oddalona jest o 17,5 m od pasa drogi, nr [...] i [...] (tj. zabytkowe wille) oddalona jest o 5 m i 5,5 m od pasa drogi. W zaskarżonej decyzji linię zabudowy planowanej inwestycji wyznaczono na przedłużeniu linii zabudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] tj. w odległości - 5,5 m od południowej granicy pasa drogi - ul. [...] Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy w przedmiotowej sprawie pozostaje w zgodzie z powołanym wyżej § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 tego przepisu dopuszcza się jednakże wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy jest zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0,15 (na działce nr [...] przy ul. [...]) do 0,79 (przy ul. [...]); średnio dla całej zabudowy 0,35. Wskaźnik ten na terenie objętym wnioskiem (tj. na działkach o numerach [...] i [...] w obrębie [...]) obecnie wynosi również 0,35. Dla zabudowy na działkach nr [...] i [...] wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono w przedziale od 0,35 (istniejący i średni) do 0,62 (zgodnie z wnioskiem). Podstawę takiego działania stanowił § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, wśród nieruchomości zlokalizowanych w otoczeniu terenu inwestycji występują wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy analogiczne, bardzo zbliżone a nawet wyższe od wnioskowanego. Dotyczy to nieruchomości przy ul. [...] nr [...] (wskaźnik 0,60), przy ul. [...] nr [...] (wskaźnik 0,57), przy ul. [...] (wskaźnik 0,62) przy ul. [...] (wskaźnik 0,65), przy ul. [...] (wskaźnik 0,68) oraz [...] nr [...] (wskaźnik 0,79). W związku z tym istniała podstawa do uwzględnienia wniosku inwestora i wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od wskaźnika średniego do wnioskowanego tj. od 0,35 do 0,62. W tej sprawie nie można pominąć bowiem faktu, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji położonej w wysoko zainwestowanym centrum miasta. Wnioskowana inwestycja wpisuje się zatem charakterem i powierzchnią zabudowy w istniejącą wokół zabudowę i przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy dla tej inwestycji na poziomie 0,62 nie może być poczytane, jako naruszające prawo.

Szerokość elewacji frontowej planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych ustalono, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji (niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowych budynków są zróżnicowane i zależą od szerokości działek/terenu, na których się znajdują oraz od funkcji jakie pełnią. Istniejąca w tym obszarze zabudowa nie przejawia cech zabudowy uporządkowanej. Nie wszystkie bowiem działki posiadają zabudowę frontową. Znaczna ich część zabudowana jest tylko zabudową oficynową oraz wolnostojącymi obiektami gospodarczymi czy magazynowymi. Z analizy wynika, że w przypadku zabudowy frontowej zlokalizowanej przy ul. [...][...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] (po stronie terenu inwestycji), szerokość elewacji frontowych wynosi odpowiednio: 20 m, 21 m (72% pełnej szerokości działki), 21,5 m, 23 m, 19 m, 19 m, 55,8 m. W przypadku zaś zabudowy po przeciwnej stronie (budynki przy ul. [...][...],[...],[...],[...]) szerokość ta wynosi odpowiednio - 18 m, 31 m, 85 m i 25 m. W obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa do pełnej szerokości działki, na której jest usytuowana, np. przy ul. [...] nr [...] i [...] oraz ul. [...].

W zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w przedziale od 19 m (zgodnie z wnioskiem) do pełnej szerokości frontu działki (34 m).

Aczkolwiek rozpiętość tego parametru jest znaczna, to jednakże sporządzona w sprawie analiza wyjaśnia, dlaczego w tej sprawie możliwe było ustalenie szerokości elewacji frontowej w takim właśnie przedziale wielkości. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem najbliższe sąsiedztwo planowanej zabudowy, tj. budynki zlokalizowane w szczególności przy ul. [...], o zróżnicowanej wielkości tego parametru, do których nawiązuje każda z wielkości zawartej w ustalonym w decyzji przedziale.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że każda szerokość elewacji frontowej planowanego budynku zawierająca się w przedziale między szerokościami budynków sąsiednich nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego.

Ponadto, odnosząc się do kwestii związanej z ustaleniem maksymalnej szerokości elewacji frontowej - do pełnej szerokości terenu inwestycji, organ odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, zgodnie z którym dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy. U podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie po granicy nieruchomości, nie może jednak nigdy lec ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jeżeli zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa w granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnienie dla takiego działania powinno oczywiście znajdować oparcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w otoczeniu planowanej inwestycji. To z analizy powinna wynikać potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Bezspornym jest bowiem, że w obszarze analizowanym występują obiekty, które są umiejscowione w granicy z działkami sąsiednimi. Dotyczy to zabudowy np. przy ul. [...] nr [...] i [...] oraz ul. [...]. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, należy przyjąć, że w zabudowa w granicy stanowi element istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego, to zaś wskazuje na prawidłowość określenia tego parametru w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. l, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Podstawę do wyznaczenia w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowił § 7 ust. 4 rozporządzenia. W decyzji parametr ten ustalono:

* dla zabudowy frontowej (tj. w obowiązującej, linii zabudowy) - od 10,0 m do 13,0 m (zgodnie z zaleceniami Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – dopuszcza się podwyższenie do 20 m jednakże po wycofaniu płaszczyzny elewacji o 1,5 m od płaszczyzny elewacji frontowej);

* dla zabudowy w głębi terenu objętego wnioskiem (tj. w odległości o min. 35,0 m od obowiązującej linii zabudowy w głąb terenu objętego wnioskiem) - do 23,0 m - na warunkach i po uzgodnieniu z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

Z opisu zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wynika, że wielkość tego parametru kształtuje się w następujący sposób:

- w przypadku zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (np. przy ul. [...]) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 5, 6 i 7 kondygnacji nadziemnych (wysokość maksymalna tych budynków od frontu to: 20 m, 23 m, 25 m oraz 10 kondygnacji (ok. 34 m) - budynek mieszkalny przy ul. [...].

- w przypadku usługowej (usługi kultury - szkolnictwa wyższego zabudowa pofabryczna, biurowa) - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 2 do 4 kondygnacji nadziemnych (przy ul. [...] nr [...], ul. [...],[...]) - ponieważ obiekty te są budowane na początku XX wieku to wysokości poszczególnych kondygnacji wynoszą ok. 4 m, zatem wysokość maksymalna tych budynków wynosi - 16 m; biurowiec o 9-ciu kondygnacjach nadziemnych przy ul. [...]- o wysokości -30 m. Od strony ul. [...] [...],[...] i [...] - po obydwu stronach terenu inwestycji - znajduje się zabytkowa zabudowa o wysokości -10 m (3 kondygnacji). Sięga ona na głębokość ok. 30 m od ww. ustalanej obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek przy ul. [...].

Na przedmiotowym terenie, od strony ul. [...] ([...]), znajduje się zabudowa oficynowa o wysokości 4 kondygnacji nadziemnych (20 m), która sięga na głębokość 35 m od ww. obowiązującej linii zabudowy.

W ocenie autora analizy, dla zachowania ładu przestrzennego należy odsunąć wyższą zabudowę (>20 m) w głąb terenu objętego wnioskiem, poza strefę ww. zabytkowych obiektów przy ul. [...] [...],[...],[...] oraz poza ww. budynek oficynowy o wysokości elewacji

20 m.

Od strony ul. [...] (tj. od strony wjazdu na teren objęty wnioskiem) znajduje się zabudowa ok. 34 m (przy ul. [...]), 5-cio kondygnacyjny budynek biurowy o wysokości 18 m (przy ul. [...]), 2 - kondygnacyjny budynek szkoły o wysokości 8 m (przy ul. [...]).

Z obliczeń dokonanych na podstawie całej zabudowy w obszarze analizowanym wynika, że średnia wielkość przedmiotowego parametru wynosi 17,0 m. A zatem dopuszczenie na tym terenie zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 20 m (po wycofaniu płaszczyzny elewacji o 1,5 m od płaszczyzny elewacji frontowej) oraz do 23 m (w odległości o min. 35,0 m od obowiązującej linii zabudowy w głąb terenu objętego wnioskiem) stanowi akceptację dla realizacji obiektów o wysokości przekraczającej średnią wysokość w obszarze analizy.

Możliwość ta wynika przede wszystkim z faktu, że tak ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie przekracza maksymalnej w obszarze analizowanym, a ponadto nie dotyczy całej powierzchni obiektu, a wyłącznie jego części wycofanej w stosunku do płaszczyzny elewacji frontowej. Skutkiem tego, możliwe jest zwiększenie tej wysokości odpowiednio do 20 m i do 23 m - na warunkach i po uzgodnieniu z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W ocenie Kolegium przeprowadzona w tym zakresie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest wnikliwa i w sposób wyczerpujący odnosi się zarówno do elementów zabudowy istniejących w obszarze analizowanym, jak też do koncepcji architektonicznej planowanego zespołu zabudowy.

Taki sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej i, w celu zachowania ładu przestrzennego, dostosowana jest do wysokości budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym (poza zabytkowymi obiektami) występują przeważnie dachy o niewielkim kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 15°. Dachy jedno- i dwuspadowe, kalenice główne dachów (poza oficynową zabudową) - wzdłuż przyległych ulic.

Dla planowanych budynków spadek głównych połaci dachowych (dachów planowanych budynków) ustalono w przedziale 2° - 15°; wysokość kalenicy do 23 m; kierunek gzymsu/attyki dachu od strony ul. [...] - równoległy do tej ulicy. Ustalone zatem w zaskarżonej decyzji elementy geometrii dachu, tj. kierunek głównej kalenicy oraz kąt nachylenia i układ połaci dachowych znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym.

Wobec koncepcji zabudowy przewidującej zróżnicowanie wysokościowe budynków w obrębie planowanego zespołu, za wystarczające w tej sprawie należało uznać ustalenie wysokości głównej kalenicy wyłącznie na poziomie maksymalnym.

W tej sprawie należy także podkreślić, że zaskarżona decyzja zawiera niezbędne dane pozwalające na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.:

- teren inwestycji ma dostęp do publicznej - ul. [...] (przez istniejący zjazd) oraz ul. [...] przez działkę nr [...] w obrębie [...] (służebność na rzecz właścicieli działki nr [...]);

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r. o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została wydana po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 9 tej ustawy, tj.:

- z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - uzgodnienie dokonane postanowieniem z dnia [...] września 2021r. znak: [...],

- z Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi, na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium wiążą więc organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Wyjątki od reguły braku związania stadium, które - stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie jest aktem prawa miejscowego, wymagają wyraźnego upoważnienia ustawowego, takiego jak przewidziane w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r. póz. 1420 z późn. zmianami), wedle którego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. W innym razie studium nie może pełnić roli swoistego substytutu planu miejscowego, czyli aktu generalnego określającego wymogi ładu przestrzennego na danym terenie; skądinąd gdyby tak było, zbędna stałaby się instytucja decyzji o warunkach zabudowy, precyzującej te wymogi odnośnie do konkretnej indywidualnie oznaczonej inwestycji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2007r., II OSK 1294/07, wyrok NSA z 23 czerwca 2010r., II OSK 1025/2009; wyrok NSA z 22 grudnia 2010r., II OSK 1203/2010, wyrok NSA z 30 maja 2012r., II OSK 643/2012, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017r., II OSK 1432/15, A. Plucińska-Filipowicz (red.), U.p.z.p. Komentarz, WIC 2016, t. 17 do art. 9, T. Sosnowski, U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, t. 3 do art. 9. E. Radziszewski, U.p.z.p. Komenatrz, LexisNexis 2006, t. 8 do art. 9).

Reasumując, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał wnikliwej i wszechstronnej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej cech, gabarytów i parametrów. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza odpowiada wszystkim wymogom zawartym w przytoczonym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Jak już wyżej wskazano, zawiera ona nie tylko część opisową i graficzną, ale również szczegółowe zestawienie tabelaryczne pozwalające w sposób jasny i czytelny ustalić niezbędne dane do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obligowało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy w sprawie zobowiązany jest do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka zaś sytuacja, zdaniem Kolegium, ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Ponadto zdaniem Kolegium, organ I instancji przeprowadził w tej sprawie prawidłowo postępowanie wyjaśniające, nie naruszając, wbrew twierdzeniom odwołania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś swoje stanowisko uzasadnił wyczerpująco, zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Sp. z o.o. SKA z siedzibą w K. podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że inwestor nie wskazał w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego i dla jakiego rodzaju zamierzenia należy ustalać warunki oraz nie sprecyzował przy jakiej drodze publicznej będzie ulokowany zjazd główny (a w konsekwencji gdzie jest front działki),

2. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zaaprobowanie nieustalenia przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze pomiędzy tzw. "budynkiem frontowym" a linią 35 m od ustalonej obowiązującej linii zabudowy,

3. art. 7, 77 i 107 par. 3 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju planowanej zabudowy i lokalizacji frontu działki, linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej, mimo że wnioskodawca nie wskazał lokalizacji frontu działki,

4. art. 7, 77 i 107 par. 3 kpa w zw. z par. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie przez błędne i w istocie gołosłowne ustalenie, że dopuszczalne jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika i to w wysokości prawie dwukrotnie odbiegającej od średniej dla obszaru analizowanego,

Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] września z dnia 2021 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przede wszystkim pierwszoplanowym obowiązkiem organu jest ustalenie bez jakiejkolwiek wątpliwości jakie jest zamierzenie inwestycyjne, co do którego wnioskodawca żąda ustalenia warunków. Aby możliwe było ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, organ musi wiedzieć jakie funkcje, parametry, cechy i wskaźniki są przewidywane przez inwestora. W szczególności organ musi wiedzieć dla jakiego rodzaju inwestycji ma badać spełnienie warunku kontynuacji cech i funkcji. W sprawie niniejszej tego nie wiadomo. Oto bowiem początkowo inwestor wystąpił o ustalenie warunków dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie istniejącej zabudowy i budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i na poziomie parteru z usługami, ale jednocześnie wskazał w pkt 2.2 wniosku, że zagospodarowanie i zabudowa ma nastąpić wg załączonej koncepcji. Następnie doprecyzował nazwę zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że planuje rozbudowę i nadbudowę a nie przebudowę. Dalej wskazał, że powstać ma zespół budynków z garażami i usługami. Problem polega jednak na tym, że z koncepcji załączonej do wniosku jednoznacznie wynika, że na nieruchomości nie ma powstać żaden zespół budynków, a jeden budynek mający wspólną kondygnację podziemną i pierwszą kondygnację nadziemną (co jest widoczne na rzutach kondygnacji załączonych do wniosku). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, "w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne." (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 2482/14 ). Skoro zatem z koncepcji, która ma być podstawą do badania dopuszczalności planowanego sposobu zabudowy, wynika, że pomiędzy segmentami oznaczonymi literami A, B i C znajduje się jedna wspólna kondygnacja nadziemna, nie można przyjąć, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest budowa zespołu budynków albo budowa budynków. Przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest bowiem budowa jednego budynku. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że owe wydzielenie z przestrzeni ma się odbywać od fundamentów do dachu. Na zasadzie wyjątku funkcjonalnego dopuszcza się wspólną kondygnację podziemną (por. wyrok NSA z 09.04.2019, sygn. II OSK 56/18). Na podstawie przedłożonych przez inwestora materiałów nie sposób więc przyjąć, że zamierzeniem jest kilka budynków lub ich zespół, co w sposób oczywisty przekłada się na badanie wszystkich parametrów nowej zabudowy. Rzeczą organu I instancji było kwestę tę wyjaśnić przed przystąpieniem do jakichkolwiek analiz. Ponieważ jej nie ustalono, przeprowadzona analiza nie może być podstawą wydania decyzji ponieważ nie jest jasny zakres wniosku inwestora. Po drugie, zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy | ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tej część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z wniosku inwestora wynika, że, objęte wnioskiem działki ewidencyjne przylegają do dwóch ulic ([...] i [...]). Jeżeli usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg obowiązkiem organu jest wezwanie inwestora do wskazania z jakiej drogi planuje wjazd główny lub główne wejście. Ani z wniosku inwestora, ani z innych jego oświadczeń to nie wynika. Nie sposób również ustalić tego w oparciu o koncepcję załączoną do wniosku. W konsekwencji nie wiadomo z jakich powodów organ przyjął, że front inwestycji będzie zlokalizowany przy ul. [...] Oczywiście nie chodzi o to, że, być może z punktu widzenia ładu urbanistycznego, takie rozwiązanie jest jedynym uzasadnionym i jedynym zgodnym prawem. Chodzi rączej o to, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się na wniosek, w odniesieniu do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. I nie jest rzeczą organu orzec o tym jakie zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na jakimś obszarze, ale o tym, czy (a dopiero w kolejnym kroku - na jakich warunkach) możliwe jest zamierzenie inwestycyjne planowane przez wnioskodawcę. Określenie wjazdu głównego, a w konsekwencji frontu działki determinuje przecież nie tylko kwestię szerokości obszaru analizowanego, ale przede wszystkim determinuje kwestię badania kontynuacji funkcji oraz rodzaju zabudowy i pozostałe wskaźniki zabudowy. I zdaje się, że wnioskodawca zdaje sobie z tego doskonale sprawę. Nie ma żadnego przypadku w tym, że we wniosku jako pierwszą drogę publiczną wskazuje się ul. [...], a nie ul. [...], podobnie jak nie ma przypadku w tym, że teren objęty wnioskiem jest oznaczony literami dosyć niestandardowo.

Oczywiście jest to kwestia wyjaśnień na etapie postępowania administracyjnego, a nie kontroli sądowoadministracyjnej, ale wydaje się, że wskazanie, że warunki zabudowy winny być ustalane przy założeniu, że wjazd odbywa się od ul. [...], mimo że od tej ulicy zamierzenie inwestycyjne będzie zabudową w drugiej linii, ma choćby takie znaczenie, że pozwala na lokalizowanie tak intensywnej zabudowy.

Reasumując, w sytuacji, w której inwestor wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do dwóch dróg publicznych, obowiązkiem organu jest ustalenie gdzie planowany jest wjazd główny. I w oparciu o wyraźne oświadczenie inwestora podjęcie kolejnych działań w toku postępowania łącznie z odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie może w tym zakresie inwestora zastępować. A w sprawie niniejszej organ sam przyjął, że wejście/wjazd główny zlokalizowany jest przy ul. [...] Nadto wskazać należy, że mimo dosyć dokładnego badania akt nie znaleziono w tych aktach żadnej informacji (oczywiście zważywszy na rodzaj dróg raczej nie chodzi o uzgodnienie) w przedmiocie możliwości obsługi zamierzenia inwestycyjnego ze wskazanych dwóch dróg publicznych.

Powyższe zarzuty powodują, że w zasadzie wszystkie podjęte przez organ I instancji oraz organ odwoławczy działania są co najmniej przedwczesne i po ewentualnym uchyleniu decyzji postępowanie winno powrócić do analizy i uściślenia wniosku. Jednak z ostrożności procesowej, skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji jest wadliwa również w zakresie ustalenia istotnych cech planowanej inwestycji, czego nie zauważył niezwiązany zarzutami odwołania organ odwoławczy.

Po pierwsze, wadliwie (i to na dwa sposoby) została określona dopuszczalna wysokość budynków. Organ ustala ją jako 10 - 13 m dla zabudowy frontowej i do 23 m dla zabudowy w odległości min. 35 m od obowiązującej linii zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest logicznie niepełne, na co żaden przepis nie zezwala. Decyzja nie określa bowiem jaka ma być wysokość budynków, które mogą być ulokowane za budynkiem frontowym, a bliżej niż 35 m od obowiązującej linii zabudowy. Z żadnego zapisu decyzji nie wynika, że ten obszar ma być niezabudowany. Z żadnego zapisu decyzji nie wynika również, że budynek frontowy ma mieć szerokość minimum 35 m. Przy takim określeniu tego parametru na terenie objętym wnioskiem powstaje obszar, na którym możliwe, jest ulokowanie zabudowy, ale jeden z jej istotniejszych parametrów nie został w decyzji określony.

Po drugie, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne podlegało uzgodnieniu z konserwatorem zabytków. Uzgodnienie to było dokonane dwuetapowo. Konserwator ustalił zalecenia konserwatorskie m.in. co do wysokości dopuszczalnej' zabudowy i wskazał, że załączona do wniosku koncepcja nie jest zgodną z tymi zaleceniami. Następnie konserwator uzgodnił, niezaskarżalnym dla stron refleksowych postanowieniem, projekt decyzji. Nigdzie w aktach postępowania nie znaleziono poprawionej koncepcji. Ale co istotniejsze, w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków jednoznacznie wskazuje, że projekt decyzji jeśli zgodny z jego wytycznymi zawartymi w piśmie z 2 sierpnia 2021r. (postanowienie z 7 września 2021). Tak jednak nie jest. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest zgodny z wytycznymi Konserwatora zawartymi w piśmie z 2 sierpnia 2021r. W piśmie tym Konserwator wskazuje, że segment środkowy (B) ma być nie wyższy niż 21 m. Tymczasem w projekcie decyzji przyjmuje się, że zabudowa w głębi działki ma być nie wyższa niż 23m. Zważywszy, że ograniczenie wynikające z wytycznych konserwatorskich było dalej idące (dopuszczalna niższa zabudowa), a z uzasadnienia postanowienia uzgadniającego nie wynika, aby Konserwator do tego warunku odstąpił. Nie sposób więc przyjąć, że uzgodnienie to jest niewadliwe. A w konsekwencji, że ustalenia decyzji w zakresie tego warunku są zgodne ze stanowiskiem organu ochrony zabytków. Jak bowiem wynika z załącznika graficznego do niniejszej skargi (załącznik nr l rysunek schematyczny elewacji), zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy segment B może mieć wysokość 23 m, na co nie zgodził się Konserwator Zabytków.

Nadto nie sposób uznać, że w sprawie niniejszej prawidłowo ustalono warunki w zakresie intensywności zabudowy (powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki). Skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu i podnosi, że mimo obszerności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w zakresie wskaźnika intensywności nie ma w tym uzasadnieniu argumentów, której pozwalałby przyjąć, że SKO wywiązało się z nałożonego przez art. 7, 77 i 107 par. 3 kpa obowiązku wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy i zawarcia tych rozważań w uzasadnieniu. Nie powtarzając zarzutów odwołania, zważyć należy, że w gruncie rzeczy SKO zaprezentowało jeden argument mający uzasadnić, że wskaźnik ten jest dopuszczalny - teren zamierzenia położony jest w centrum miasta. Problem polega na tym, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym też są położone w centrum miasta. I są zagospodarowane w taki sposób, że średni wskaźnik intensywności wynosi 0,35 co dokładnie odpowiada wskaźnikowi dla zabudowy już istniejącej na przedmiotowej działce. Wydaje się zatem, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana z intensywnością odpowiadającą średniej dla obszaru analizowanego, organ musi dysponować (i musi je ujawnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) szczególnie ważkimi i bezsprzecznymi argumentami do odstąpienia od zasady przewidzianej w paragrafie 5 rozporządzenia. A zasadą jest średni wskaźnik. Nie może poprzestawać na sformułowaniach ogólnych, bez istotnej wartości poznawczej. Być może jest tak, że co do zasady, w centrach miast wskaźnik taki może być wyższy, ale w tym obszarze analizowanym w centrum miasta wyższy nie jest. I można podać szereg przykładów nieruchomości ulokowanych w centrach miast, w których wyższy nie jest z uwagi na ład urbanistyczny. Więc tego typu argument jest całkowicie pozorny. Niedopuszczalne jest takie ogólne uzasadnienie dla skorzystania z odstępstwa od przyjętego przez ustawodawcę sposobu rozumienia tego parametru zabudowy, wyznaczającego przecież ład urbanistyczny. Nie jest rzeczą Skarżącej zastępować organ w tym zakresie, jakkolwiek przedstawiła Skarżąca w odwołaniu argumenty merytoryczne i znacznie poważniejsze niż znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów organ wyjaśnił, że w sprawie wszczętej wnioskiem M.M., Z.M. i B.G. przedmiot inwestycji nie budził wątpliwości. We wniosku z dnia 11 lutego 2021 r. wskazano bowiem, że dotyczy on przebudowy istniejącej zabudowy oraz budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, z usługami oraz niezbędną infrastrukturą. I taka inwestycja została opisana w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r. We wniosku wskazano także, że dojazd do planowanej inwestycji (dostęp do drogi publicznej) odbywać się będzie przez istniejący zjazd z ul. [...] przez działki, na których ustanowiona jest służebność na rzecz właścicieli działki nr [...] oraz z ul. [...] Istotnie, ani we wniosku ani w decyzji nie wskazano jednoznacznie, który z tych zjazdów jest tym głównym. Jednakże nie można nie dostrzec, że ustalenie frontu działki (tj. części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W przypadku terenu inwestycji stanowiącego działki nr [...] i [...] mamy do czynienia z terenem o kształcie prostokąta o wymiarach 34 m x 155 m. A zatem zarówno do ul. [...], jak też do ul. [...] przylega część terenu inwestycji o takiej samej długości -34 m. A zatem dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego, w każdym przypadku podstawę stanowiłaby właśnie ta długość. Zatem podnoszone w odwołaniu zarzuty w tym zakresie pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Pozostałe zarzuty skargi są, w istocie powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia z dnia 9 listopada 2021r. o warunkach zabudowy, do nich zaś Kolegium odniosło się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium stanęło na stanowisku, ze planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi niezbędne do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, co zostało wykazane w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak też w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 2 września 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 lipca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń uczestników postępowania o posiadaniu możliwości technicznej w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 2 września 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 27 lipca 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie, nadbudowie istniejącej zabudowy z przeznaczeniem na zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami oraz budowę urządzeń budowlanych (w tym m.in. układu komunikacji wewnętrznej, instalacji zewnętrznych), planowanej do realizacji w Ł. przy [...] (na działkach o numerach [...] i [...] w obrębie [...]).

Mając na uwadze zakres uprawnionej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164 poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie MI".

Punktem wyjścia do wszelkich rozważań stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI). W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że planowana zabudowa realizuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym. Innymi słowy inwestycja zachowuje cechy i funkcje zabudowy sąsiedniej, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kontynuacja funkcji nie oznacza przy tym nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Jeśli zaś idzie o ustalone przez organ warunki i wskaźniki zabudowy, to lektura analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania daje podstawę przyjęcia, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, oparty o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zawiera niezbędne wymagane parametry i wskaźniki objętych wnioskiem budynków, odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie Sądu wielkości przyjętych w decyzji wskaźników znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdyż poszczególne wskaźniki odwołują się nie tylko do średnich, w tym do średnich dla poszczególnych rodzajów zabudowy, ale i do poszczególnych nieruchomości stanowiących punkty odniesienia. Jako że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie pełne i wystarczające, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich ustalonych parametrów i wskaźników dla planowanych budynków.

Odniesienia wymagają natomiast zarzuty sformułowane w treści złożonej skargi.

Spółka podniosła, że w sposób budzący wątpliwości wskazany został we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiot inwestycji. Przypomnienia zatem wymaga, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do kwestii charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, wskazał że: "(...) w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (...), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa." Stąd też w judykaturze przyjmuje się, że w takim kontekście uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter tak zwanej promesy, której rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (wyr. NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dokonuje "akceptacji" czy też "zatwierdzenia" konkretnego zamierzenia budowlanego poprzez odniesienie się do przedstawianej przez inwestora np. wizualizacji czy rysunku, nie odnosi się zatem do konkretnych rozwiązań projektowych i budowlanych ani też nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Załączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy "wizualizacji" inwestycji w żaden sposób nie wiąże ani wnioskodawcy, ani organu, co istotne istnienie takiej "wizualizacji" czy też projektu-koncepcji na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę właśnie takiej inwestycji. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ prowadząc postępowanie bazuje na treści wniosku i wskazanych w nim informacjach dotyczących rodzaju zabudowy, przeznaczenia i gabarytów, co pozwala na dokonanie analizy pod kątem spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa, nie dokonuje zaś oceny załączonych "wizualizacji". Stąd też dokładna analiza tego, faktycznie będzie przedmiotem inwestycji na nieruchomości możliwa jest dopiero w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. I to w tym postępowaniu rolą organu będzie ustalenie, czy przedstawiony projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu odpowiada warunkom decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego należy przyjąć, że nie budzi wątpliwości przedmiot inwestycji rozumiany jako rozbudowa, nadbudowa istniejącej zabudowy z przeznaczeniem na zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami oraz budowa urządzeń budowlanych (w tym m.in. układu komunikacji wewnętrznej, instalacji zewnętrznych).

Powyższe rozważania nie pozostają bez wpływu na ocenę innego z zarzutów skargi.

Otóż, jak zarzucono w skardze, "Konserwator ustalił zalecenia konserwatorskie m.in. co do wysokości dopuszczalnej' zabudowy i wskazał, że załączona do wniosku koncepcja nie jest zgodną z tymi zaleceniami. Następnie konserwator uzgodnił, niezaskarżalnym dla stron refleksowych postanowieniem, projekt decyzji. Nigdzie w aktach postępowania nie znaleziono poprawionej koncepcji. Ale co istotniejsze, w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków jednoznacznie wskazuje, że projekt decyzji jest zgodny z jego wytycznymi zawartymi w piśmie z 2 sierpnia 2021r. (postanowienie z 7 września 2021). Tak jednak nie jest. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest zgodny z wytycznymi Konserwatora zawartymi w piśmie z 2 sierpnia 2021 r. W piśmie tym Konserwator wskazuje, że segment środkowy (B) ma być nie wyższy niż 21 m. Tymczasem w projekcie decyzji przyjmuje się, że zabudowa w głębi działki ma być nie wyższa niż 23m. Zważywszy, że ograniczenie wynikające z wytycznych Konserwatorskich było dalej idące (dopuszczalna niższa zabudowa), a z uzasadnienia postanowienia uzgadniającego; nie wynika aby Konserwator od tego warunku odstąpił. Nie sposób więc przyjąć, że uzgodnienie to jest niewadliwe. A w konsekwencji, że ustalenia decyzji w zakresie tego warunku są zgodne ze stanowiskiem organu ochrony zabytków. (...) zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy segment B może mieć wysokość 23 m, na co nie zgodził się Konserwator Zabytków".

Wyjaśnienia zatem wymaga, że pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r., z uwagi na fakt, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze figurującym w ewidencji zabytków, tj. historycznej dzielnicy miasta (historyczny układ urbanistyczny oraz krajobraz kulturowy) pn. [...]" i tym samym jest objęty ochroną konserwatorską, inwestor został wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o zalecenia konserwatorskie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla planowanej inwestycji (w treści powołano się m.in. na art. 27 ustawy o ochronie zabytków).

Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. przedstawił zalecenia konserwatorskie, wskazując m.in., że nowo projektowane budynki powinny "wysokością być dostosowane do budynków sąsiednich (...) W związku z tym nowa zabudowa od strony ul. [...] oznaczona na rysunku literą C, w części frontowej powinna być niższa i mieć max. 13 m (jak w załączonej koncepcji), dopuszcza się po odsunięciu od fasady o 1.5 m podniesienie zabudowy do 20 m. maksymalna wysokość budynku w głębi posesji, oznaczonego literą B, wynosi 21 m od poziomu terenu; natomiast maksymalna wysokość budynku oznaczonego literą A wynosi 23 m od poziomu terenu". Końcowo Konserwator stwierdził, że "załączone koncepcje z dnia (...) nie spełniają powyższych wymogów m.in. co do wysokości zabudowy (...), w związku z czym ŁWKZ opiniuje negatywnie koncepcje zabudowy wielkomiejskiej – pomiędzy ulicą [...] a ul. [...] (...)."

Przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. organ I instancji przekazał Łódzkiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z załączonego projektu decyzji parametr związany z wysokością zabudowy został ustalony następująco: - dla zabudowy frontowej (tj. tej w obowiązującej linii zabudowy) od 10m do 13m (zgodnie z zaleceniami Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dopuszcza się podwyższenie do 20 m, jednakże po wycofaniu płaszczyzny elewacji o 1.5 m od płaszczyzny elewacji frontowej), - dla zabudowy w głębi terenu objętego wnioskiem (tj. w odległości o min. 35 m od obowiązującej linii zabudowy w głąb terenu objętego wnioskiem) do 23 m na warunkach i po uzgodnieniu z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. organ ochrony zabytków po zapoznaniu się z projektem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dokonał uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że "w projekcie zamieszczono prawidłowe ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wytyczne konserwatorskie zgodnie z pismem ŁWKZ znak (...) z dnia 02.08.2021 r.".

W tym miejscu należy wyjaśnić, że co do zasady - jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 października 2021 r., VII SA/Wa 895/21 (CBOSA) - art. 27 ustawy o ochronie zabytków dotyczy wyłącznie zaleceń konserwatorskich dla wykonania prac, a także zakresu dopuszczalnych zmian, o które może wnioskować właściciel lub posiadacz zabytku i nie ma zastosowania do procedury uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to zatem, że organ I instancji bezpodstawnie "wezwał" wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o zalecenia konserwatorskie. Już samo zawarcie w "wezwaniu" zwrotu, że "wskazane jest pozyskanie przez Wnioskującego ww. zaleceń konserwatorskich dla przedmiotowej inwestycji w celu uwzględnienia ww. zaleceń w projekcie decyzji (który z mocy prawa powinien zostać uzgodniony m.in. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) sugeruje, że ich brak nie jest brakiem wniosku. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że na tym etapie postępowania inwestycyjnego inwestor nie miał obowiązku występowania o wydanie zaleceń na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków, jednak w ten sposób uzyskanie wytyczne posłużyły de facto organowi do ukształtowania wskaźników zabudowy odnoszących się do jej wysokości. Wskaźniki te zostały zawarte w projekcie decyzji, który następnie został przedłożony organowi ochrony zabytków do uzgodnienia. Uzasadnione są zatem wątpliwości co do mocy wiążącej wytycznych zawartych w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niemniej jednak należy podkreślić, że parametry odnoszące się do wysokości zabudowy wynikające z pisma z dnia 2 sierpnia 2021 r. oraz z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że formułując wytyczne (zalecenia) Konserwator bazował na przedstawionym mu przez inwestora projekcie koncepcyjnym inwestycji, który nie uzyskał jego akceptacji z uwagi na niespełnianie wymogów istotnych z punktu widzenia ochrony zabytków. Odnosił się zatem do budynków oznaczonych literowo. Tymczasem, jak już to zostało wyjaśnione wcześniej, ustalając warunki zabudowy organ nie bazuje na konkretnym projekcie, lecz ustala parametry w pewnym sensie "abstrakcyjne". Stąd też chociaż niewątpliwie organ I instancji posiłkował się informacjami zawartymi w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r., to nie odnosił się do konkretnych budynków, lecz operował odległościami od linii zabudowy. Taki sposób ustalenia wysokości zabudowy jako parametru wrażliwego z punktu widzenia Konserwatora Zabytków, zyskał jego aprobatę, co wynika z treści postanowienia o uzgodnieniu z dnia 7 września 2021 r. (które jako jedyne wywołuje skutki w kontrolowanym postępowaniu). Na marginesie warto wskazać, że taki sposób ustalenia wskaźnika nie budzi wątpliwości inwestora, który nie wniósł odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślić również warto, że na inwestorze nie spoczywał obowiązek poprawy koncepcji niezaakceptowanej pierwotnie przez organ konserwatorski, gdyż istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest zatwierdzanie jakichkolwiek koncepcji.

Jeśli zaś idzie o kwestię frontu działki, to zarzuty skargi w tym zakresie nie mogą wywołać zamierzonego skutku w postaci jej uwzględnienia. Otóż poza sporem pozostaje fakt, że jak wynika z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg publicznych, przy czym dostęp do UL. [...] odbywa się z wykorzystaniem służebności. Trzeba zarazem podkreślić, że przepisy powszechnie obowiązujące nie precyzują, w jaki sposób należy wyznaczyć front działki w przypadku, gdy ma ona dostęp do dwóch dróg publicznych. W takim przypadku akt stosowania prawa powinien uwzględniać wartości ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc ład przestrzenny, a także, a może przede wszystkim uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji planowanej zabudowy. Tut. Sądowi znane jest prezentowane w judykaturze stanowisko, że w sytuacji gdy teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg publicznych, a inwestor nie wskazał drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, organ winien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnienia w tym zakresie. Podzielając co do zasady taki pogląd, należy jednak przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak takiego wyraźnego doprecyzowania wniosku nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze, fakt ten nie wpłynął na prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego, gdyż jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę w przypadku terenu inwestycji stanowiącego działki nr [...] i [...] mamy do czynienia z terenem o kształcie prostokąta o wymiarach 34 m x 155 m. A zatem zarówno do UL. [...], jak też do ul. [...] przylega część terenu inwestycji o takiej samej długości - 34 m. W konsekwencji dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego, w każdym przypadku podstawę stanowi taka sama wartość. Po drugie, nie można tracić z pola widzenia uwarunkowań przestrzennych miejsca planowanej zabudowy. Otóż, choć teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, jaką jest ulica [...], to odbywa się on przez działki nr [...],[...],[...] i [...] (służebność), gdyż teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do ulicy [...]. Uzasadnione z punktu widzenia ładu przestrzennego było zatem przyjęcie za front działki tej części, która bezpośrednia przylega do ul. [...], co wydaje się racjonalne i istotne również z punktu widzenia wartości podlegających ochronie przez organ ochrony zabytków. W ocenie Sądu powyższe okoliczności stanowią wystarczające uzasadnienie, niekolidujące zarazem z wartościami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla uznania za prawidłowe przyjęcia przez organy frontu działki od strony ul. [...] W konsekwencji za prawidłowe należy również uznać te parametry zabudowy, które nawiązują do frontu działki.

Jeśli zaś idzie o kwestię ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika, to i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalono wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, tj. działek o nr [...] i [...] od 0,35 do 0,62.

Uzasadniając ten parametr organ wyjaśnił, że "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy jest zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0,15 (na działce nr [...] przy ul. [...]) do 0,79 (przy ul. [...]); średnio dla całej zabudowy 0,35. Wskaźnik ten na terenie objętym wnioskiem (tj. na działkach o numerach [...] i [...] w obrębie [...]) obecnie wynosi również 0,35. Dla zabudowy na działkach nr [...] i [...] wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono w przedziale od 0,35 (istniejący i średni) do 0,62 (zgodnie z wnioskiem). Podstawę takiego działania stanowił § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, wśród nieruchomości zlokalizowanych w otoczeniu terenu inwestycji występują wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy analogiczne, bardzo zbliżone a nawet wyższe od wnioskowanego. Dotyczy to nieruchomości przy ul. [...] nr [...] (wskaźnik 0,60), przy ul. [...] nr [...] (wskaźnik 0,57), przy ul. [...] (wskaźnik 0,62) przy ul. [...] (wskaźnik 0,65), przy UL. [...] (wskaźnik 0,68) oraz [...] nr [...] (wskaźnik 0,79). W związku z tym istniała podstawa do uwzględnienia wniosku inwestora i wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od wskaźnika średniego do wnioskowanego tj. od 0,35 do 0,62. W tej sprawie nie można pominąć bowiem faktu, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji położonej w wysoko zainwestowanym centrum miasta. Wnioskowana inwestycja wpisuje się zatem charakterem i powierzchnią zabudowy w istniejącą wokół zabudowę i przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy dla tej inwestycji na poziomie 0,62 nie może być poczytane, jako naruszające prawo."

W ocenie tut. Sądu takie stanowisko organu i uzasadnienie zasługuje na akceptację. Nie ulega wątpliwości, że dokonując rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ uprawniony i zarazem obowiązany jest do poczynienia ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie jest jednak uprawnione twierdzenie, że parametry nowej planowanej zabudowy zawsze w sposób bezwzględny i automatyczny muszą odpowiadać wyłącznie średnim, jakie zostały uzyskane w wyniku analizy dokonanej przy zastosowaniu prostych działań arytmetycznych. Dowodzi temu umieszczenie przez prawodawcę w kolejnych przepisach rozporządzenia norm, które dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. W ocenie tut. Sądu oznacza to dopuszczenie do realizacji inwestycji, której parametry nie odzwierciedlają ściśle średnich wyliczonych podczas analizy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, o ile istnieją w tym obszarze obiekty (np. grupy obiektów o podobnej funkcji), do których parametrów nawiązuje planowana inwestycja. Stąd też należy uznać, że ustalenie w zaskarżonej decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy nie abstrahuje od zastanej w obszarze analizowanym zabudowy i nastąpiło zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. korespondującą z konstytucyjną zasadą wolności zabudowy, która dawała podstawy i uzasadniała wyznaczenie poszczególnych parametrów na zasadzie odstępstwa od średniej.

Reasumując, jako że skarga nie okazała się skuteczna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.