Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3306/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] maja 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji (dalej "KGP") decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji (dalej "K[...]P") z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w związku ze zwolnieniem skarżącego [...] lutego 2019 r. ze służby w Policji wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości 63.044,30 zł brutto. Po ponownym przeliczeniu ekwiwalentu w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawa nowelizująca"), dokonano wyrównania ekwiwalentu w kwocie 6.569,95 zł brutto.

Skarżący w piśmie z 6 marca 2019 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zwrócił się do K[...]P o ponowne przeliczenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji ("u.o.P.").

K[...]P decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

M. S. w piśmie z 24 maja 2021 r. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że K[...]P nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a zastosowany art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej pozostaje w sprzeczności ze wskazanym orzeczeniem.

Wyjaśniając odstawę prawną rozstrzygnięcia, KGP wywiódł, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.o.P., który do 6 listopada 2018r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w 6 listopada 2018 r. – Dz.U. poz. 2102) stwierdził, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powołany wyrok spowodował zmianę treści art. 115a u.o.P. w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część tego przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, bo z obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość ekwiwalentu.

Jak dalej zauważył organ odwoławczy, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a u.o.P. otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw - dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy - wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, w ocenie KGP, od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po 6 listopada 2018r., określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Ponieważ zatem M. S. został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2019 r., ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018 r. (140 dni) wyliczono z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień, co dało kwotę 47.707,80 zł brutto, natomiast ekwiwalent za niewykorzystany urlop po 6 listopada 2018 r. (45 dni) wyliczono z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień, co dało 21.906,45 zł brutto.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, KGP wskazał na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, podkreślając, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Organ administracji nie może zatem odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa. KGP zauważył zarazem, że ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny przepis prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia od stosowania przepisów powszechnie obwiązującego prawa.

Organ odwoławczy skonstatował, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej wysokości, bo przywołane wyżej obliczenia są prawidłowe, zgodnie z ustawą nowelizującą.

M. S. zaskarżył decyzję KGP z [...] lipca 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a u.o.P. w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. należało zastosować przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień, co w żaden sposób nie wynika z wymienionych przepisów, a ponadto uniemożliwiło realizację gwarantowanego prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie odpowiedniego ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania;

2. art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 115a u.o.P. w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 przez pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu we właściwej wysokości.

KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Odpis odpowiedzi na skargę doręczono skarżącemu 4 października 2021 r. M. S. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

KGP w odpowiedzi na skargę zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, natomiast skarżący w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja KKGP utrzymująca w mocy decyzję K[...]P odmawiająca skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 185 dni.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżący został zwolniona ze służby w Policji [...] lutego 2019 r. W związku ze zwolnieniem funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a u.o.P. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do 5 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organy Policji, odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest zatem powołany wyrok, opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 u.o.P., policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (ex tunc). Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, co w przedmiotowej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania.

Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a stanowi, że: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej należy zauważyć, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a u.o.P. Są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stałą się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy też pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia powinna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 października 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta, przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi to do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, że taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a u.o.P. ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Nadmienić należy, że w kwestii dopuszczalności stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nieuwzględniającym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 do stanów faktycznych przypadających przed 6 listopada 2018 r. ponownie wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na zastosowanie zasady proporcjonalności (różnicowania zasad ustalania wysokości świadczenia w zależności od okresów, za które urlop przysługiwał) do świadczenia, do którego funkcjonariusz nabyłby prawo po 6 listopada 2018 r. Prowadzi ona bowiem do wewnętrznej sprzeczności przepisu prawnego. W pierwszym zdaniu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazano, że do funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, aby w kolejnym zdaniu wprowadzić regulację sprzeczną z normą wcześniejszą, którą ma doprecyzować. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia burzyłoby dotychczas stosowane wspólne dla wszystkich stosunków prawnych kształtujących zatrudnienie rozwiązania systemowe. W "Systemie Prawa Administracyjnego" (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 11, Stosunek służbowy, T . Kuczyński, E. Mazurczak – Jasińska, J. Selina, Warszawa 2011 r., str. 393) zauważono, że "Analiza przepisów urlopowych dotyczących funkcjonariuszy prowadzi do wniosku, że mimo występujących różnic w wymiarze należnego świadczenia wypoczynkowego (...) zasady i tryb ich udzielania zostały oparte na analogicznych założeniach konstrukcyjnych. (...) Status urlopowy pracowników pragmatycznych nie różni się w zasadniczy sposób od statusu innych grup pracowniczych". Jak wskazuje się w doktrynie, jednym z czynników, które mają istotny wpływ na skuteczność oddziaływań za pomocą prawa, jest czytelność sytemu prawnego. System prawa powinien być tak skonstruowany, by umożliwiać zainteresowanym odnajdywanie odpowiedzi na pytania prawne w możliwie najdogodniejszy sposób (S. Wronkowska. Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, Warszawa 1995 r., str. 74).

W przedmiotowej sprawie, zastosowanie wykładni językowej przy interpretacji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie daje rezultat niezgodny z wzorcem konstytucyjnych wskazanym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt 7/15. Należy z niej zrezygnować na rzecz wykładni systemowej (postulującej niesprzeczności systemu prawa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 273/21 trafnie podkreślił, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP i prowadzą wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej normy prawnej - za aktualne i wiążące. W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał pozostaje aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania powinny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku TK (P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych - zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2466/19).

Ponownego podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a u.o.P. normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a u.o.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Należy ponadto dostrzec, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 9 ust. 1 zd. drugie ustawy nowelizującej przyjmuje się także, że przepis ten stoi w sprzeczności z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności (np. wyrok WSA w Łodzi z 7 października 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 228/21 i powołane tam liczne orzecznictwo). Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy bowiem do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę, po wyroku TK, nowego przepisu o tożsamej treści, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108

- 109). Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy po wyroku TK nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada (w tym przypadku w odniesieniu do pewnego okresu) wymogom określonym w wyroku TK, dotyczącym poprzedniej, wcześniej kontrolowanej przez Trybunał. W państwie prawa norma prawna oceniona przez TK jako niekonstytucyjna, powtórzona w akcie prawnym po wyroku TK nie może zostać uznana za zgodną z Konstytucją (por. Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, wszystkie dostępne w CBOSA).

Ustawodawca wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach, dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w ustawie z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie, do roszczeń przysługujących od 6 listopada 2018 r. (art. 9), czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne, zakwestionowane jako niekonstytucyjne we wspomnianym wyroku TK.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.