Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 350/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 89 par. 2, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 34
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 34 ust. 4 i 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] (znak [...]) działając na wniosek M.B. z dnia [...] zmienił decyzję z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę S.C. budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem w T. przy ul.[...] (boczna od ulicy [...]) na działce nr [...], przeniesioną następnie decyzją z dnia [...] nr [...] na rzecz M.B. (zwana dalej wnioskodawcą). Podkreślono, że wprowadzone projektem zmiany dotyczą zagospodarowania terenu polegające m. in. na wyrównaniu terenu działki zgodnie z poziomem południowo-wschodniego narożnika działki, zwiększeniu powierzchni wybrukowanych oraz zbliżenia szamba do 2 metrów z granicą działki nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie prowadzonego przezeń postępowania, właściciel sąsiedniej działki nr [...] H.W. wniosła zastrzeżenia wobec projektowanej inwestycji, sprzeciwiając się nadsypaniu ziemi na działce nr [...] w celu wyrównania terenu zgodnie z poziomem południowo-wschodniego narożnika, argumentując, że takie nadsypanie ziemi naruszy stosunki wodne działek sąsiednich oraz że takie prace powinny być zgodne z wyznaczonymi rzędnymi terenu. Starosta [...] wydając zgodę na wnioskowane zmiany podkreślił, iż nie mają one wpływu na stosunki wodne, a projektowane gazony stanowiące swoiste murki oporowe uniemożliwią przemieszczenie nadsypanego gruntu na sąsiednią działkę.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażające niezadowolenie z rozstrzygnięcia wniosła H.W., która podkreślała, iż przedmiotowe prace zostały wykonane bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia i wskazywała na to, że naruszenie stosunków wodnych spowodowane nadsypaniem terenu działki sąsiedniej spowoduje zmianę stanu wód na działkach sąsiednich. Skarżąca do odwołania dołączyła dwa zdjęcia obrazujące stan rzeczy i potwierdzające jej twierdzenia.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że wniesione odwołanie nie może być uwzględnione z uwagi na brak uzasadnienia dla przedstawionych zarzutów w przepisach prawa, jakie obowiązują w sprawie oraz z racji nie stwierdzenia jakichkolwiek uchybień mogących wpłynąć na zmianę kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji oddalić należało zarzuty oparte na przypuszczeniach co do tego, że wyrównanie poziomu działki spowoduje naruszenie stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Organ odwoławczy podkreślał, iż niepożądany spływ wody na działkę nr [...] ma być wyeliminowany przez wykonanie drenażu i odprowadzanie wody do specjalnego zbiornika. Natomiast osuwaniu się nadsypanej ziemi mają zapobiegać specjalne gazony zaprojektowane wzdłuż ogrodzenia. Organ II instancji podkreślił, iż w jego ocenie kwestię skutków spornego podwyższenia należy rozpatrywać w kontekście § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) (dalej MI), w którym wyraźnie zakazano dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż projektowane zmiany pozostają w sprzeczności z § 29 rozporządzenia MI.

Skargę na decyzję Wojewody [...] pismem z dnia [...] w imieniu H.W., wniósł pełnomocnik, który zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej Kpa) polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenie się co do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i 107 §1 i 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Naruszenie art. 28 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sytuacji gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Naruszenie art. 34 ust. 1 i 3 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), (dalej u.p.z.p.) poprzez wydanie decyzji organu I instancji mimo braku zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, dodatkowo wskazując, że projekt zmiany został sporządzony na nieaktualnej mapie. Naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy prawo wodne poprzez zmianę kierunku odpływu wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...] spowodowane podniesieniem gruntu o [...] cm w miejscu gdzie styka się z nieruchomością skarżącej. Naruszenie zapisu § 29 rozporządzenia MI poprzez zgodę na takie ukształtowanie terenu nieruchomości, które powoduje zmianę naturalnego spływu wód opadowych na teren nieruchomości skarżącej. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji Wojewody [...] i Starosty [...] oraz o przeprowadzenie dowodu z pisma skarżącej z dnia [...] (pismo do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w T. dalej PINB) i pisma z dnia [...] (do Urzędu Miejskiego w T. Wydział Gospodarki Nieruchomościami) i pisma z dnia [...] (do Urzędu Miejskiego w T. Wydział Architektury i Budownictwa) na okoliczność prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie wydania decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] nr [...], w czasie gdy roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu terenu – wyrównanie terenu działki o [...] cm, zwiększeniu powierzchni wybrukowanych oraz zbliżeniu szamba do 2 m z granicą działki [...] były już wykonane przez wnioskodawczynię M.B. w [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego i wydania decyzji po rozpoczęciu przedmiotowych robót podkreślono, iż z uwagi na to, że skarżone decyzje zostały wydane w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę – w trakcie prowadzonej legalnie budowy na terenie przedmiotowej działki – nie widziano potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń w zakresie ewentualnej samowoli. Wskazano, że skoro wykonywanie robót budowlanych objętych pierwotną decyzją obejmowało także roboty ziemne (wykop pod fundamenty) to nie można domniemywać na podstawie przemieszczania mas ziemnych na terenie działki inwestora, iż zostały rozpoczęte roboty budowlane będące przedmiotem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu braku stosownej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej zmiany Wojewoda [...] wskazał, iż wnioskodawczyni wystąpiła w tej sprawie do Burmistrza T., który poinformował, iż zakres robót nie wymaga wydawania w tym przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu organ odwoławczy podkreślił, iż analiza materiału dowodowego wskazuje na to, że skarżąca miała zapewnioną możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu przed organem I instancji.

Na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej wnosił jak w skardze oraz podkreślił odnosząc się do odpowiedzi na skargę, że gdyby podzielić poglądy Wojewody wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę byłoby zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja oraz poprzedzająca ją decyzji organu I instancji wydane została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany był rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 Kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję. W ocenie Sądu wymogów powyższych organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające jednoznaczną merytoryczną ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zasadne w są zarzuty skargi naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 Kpa, a to z tego powodu, że skoro organ I instancji już po zapoznaniu się przez skarżącą z aktami w przedmiotowej sprawie wydał postanowienie z dnia [...] wzywające wnioskodawczynię M.B. do uzupełnienia braków w złożonym wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, w tym także w zakresie stanu wód i ich spływu do studni zbiorczej, a o czym skarżącej nie poinformowano, to winien był dać możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń i dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, skarżącej. Skoro po tej dacie doszło do nowych ustaleń i to z inicjatywy organu administracji, to oczywistym jest, że należało dać możliwość oprotestowującemu wniosek o zmianę pozwolenia na budowę wypowiedzenia się co do nowego materiału zebranego w sprawie.

Dodatkowo w odniesieniu do powyższych zarzutów Sąd stwierdza, iż organy administracji obu instancji nie ustosunkowały się do części zarzutów jakie w toku postępowania przedstawiała skarżąca, w tym nie odniosły się także do dokumentacji fotograficznej jaką przedłożyła, a jaka jedynie częściowo znajduje się w aktach sprawy. Powyższy brak uniemożliwia Sądowi jednoznaczne ustosunkowanie się do niektórych zarzutów. Skoro strona uprawdopodobniła, iż na działce wnioskodawcy prowadzone są prace to należało przed zmianą pozwolenia na budowę dokonać wizji i sprawdzić jaki jest stan faktyczny. Wyjaśnienia złożone przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że na podstawie przesunięcia mas ziemi na działce inwestora wykonującego roboty nie można domniemywać, że rozpoczęto prace objęte wnioskiem o zmianę, Sąd pozostawia bez szerszego komentarza, a jedynie podkreśla, iż obowiązkiem organu było sprawdzenie powyższych okoliczność, tym bardziej, że załączone do odwołania zdjęcia zdają się wskazywać, że faza robót ziemnych dawno się zakończyła. Sąd stwierdza, iż pierwszy domniemany sygnał o tym, że późniejszy wnioskodawca prowadzi prace niezgodne z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę został wysłany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Do pisma złożonego w organie nadzoru budowlanego w dniu [...] strona załączyła 15 zdjęć, których jednak w aktach sprawy brak, a w ocenie Sądu mogą one być ważnym dowodem na kluczową dla niniejszego postępowania kwestię tj. czy i ewentualnie kiedy rozpoczęto na działce nr [...], roboty objęte przedmiotowym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Z dalszych pism kierowanych do Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...], a szczególnie [...] należało w ocenie Sądu co najmniej powziąć wątpliwość, jak nie wywnioskować, iż na działce nr [...] dokonano jakiś prac ziemnych tj. nadsypania terenu, a o co przecież m. in. wystąpiono we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu milczenie organów obu instancji w sytuacji, gdy winny powyższe twierdzenia zweryfikować oznacza, iż podniesione w skardze zarzuty trzeba uznać w dużej części za zasadne. Organy winny były bowiem sprawdzić przed wydaniem decyzji czy robót objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia już nie wykonano, tym bardziej że sygnały od właściciela działki sąsiedniej były jednoznaczne. W związku z tym za trafny należy uznać także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa, a to z uwagi na niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich przesłanek podjętego rozstrzygnięcia i to zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego jak i prawnego. Ze zdjęć jakie skarżąca dołączyła do swojego odwołania od decyzji organu I instancji można było z pewnym prawdopodobieństwem wywnioskować, iż przynajmniej części planowanych i objętych wnioskiem robót zostało wykonanych, choć powyższe w ocenie Sądu wymaga weryfikacji i skonfrontowania z pozostałym materiałem dowodowym jaki zgromadzono w sprawie, a jaki nie został przesłany do Sądu. Istotne dla ostatecznych ustaleń będą najprawdopodobniej miały m. in. zdjęcia jakie strona załączyła do swojego pisma z dnia [...] a skierowanego do PINB w T. Sąd nie może w związku z powyższym podzielić stanowiska organu II instancji, iż w toku postępowania nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, czy naruszeń prawa. Skoro strona uprawdopodobniła, iż część robót objętych skarżonym wnioskiem wykonano, to należało powyższą okoliczność zbadać lub zlecić to organowi I instancji. Stosownie bowiem do treści art. 130 § 1 i § 2 Kpa "przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu", a "wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji". Przystąpienie do robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a tym bardziej przed wydaniem pozwolenia na budowę, powoduje, że dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Złożenie wniosku o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Chodzi, więc o postępowanie, które może się toczyć jedynie przed rozpoczęciem budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Ewentualne samowolne rozpoczęcie budowy przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte z wniosku inwestora. Organ architektoniczno-budowlany w takim przypadku przestaje być właściwy, a dalsze postępowanie winno toczyć się przed organem nadzoru budowlanego. Naruszenie jednoznacznego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę. Może natomiast, po spełnieniu przez inwestora określonych w przepisach obowiązków, udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub zalegalizować obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, albo nakazać jego rozbiórkę. Ze zdjęć, a także z pism skarżącej o przeprowadzenie z których dowodu wnioskował jej pełnomocnik, organy administracji orzekające w sprawie mogły w ocenie Sądu powziąć wiedzę, a przynajmniej przypuszczenie, iż wnioskodawczyni podejmowała na terenie swojej działki czynności, na które w ocenie skarżącej nie posiadała stosownych pozwoleń. W takiej sytuacji winy były przed wydaniem przedmiotowych decyzji powyższe zweryfikować i ustalić oraz ewentualnie zawiadomić organy nadzoru budowlanego, a nawet o ile twierdzenia skarżącej okazałyby się prawdziwe, postępowanie w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę umorzyć. Sąd w tym miejscu podkreśla, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zatem w przypadku braku weryfikacji powyższego w powiązaniu z całokształtem okoliczności sprawy Sąd uznaje postępowanie organów administracji jako naruszające ww. przepisy Kpa, a także niegodne z art. 28 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz praw osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 910/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 1349/05, LEX nr 196268). Zatem wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa kwalifikowałaby się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia jej nieważności. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana uprzednim rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestora dotyczy zarówno sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie dysponował pozwoleniem na budowę, jak i sytuacji, gdy wprawdzie uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże przystąpił do robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności. Już samo uchybienie powyższemu nakazuje Sądowi uchylenie decyzji obu organów administracji orzekających w sprawie. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.

Jeżeli idzie o pozostałe zarzuty skargi to Sąd wobec uznania zasadności skargi wskazuje jedynie, iż nie jest zasadny zarzut braku nowej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast zarzut, iż projekt zamienny winien być sporządzony na aktualnej mapie geodezyjnej należy uznać za zasadny. Projekt ten nie spełnia bowiem wymogów wynikających z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), w myśl którego to przepisu część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna zostać sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają 2 rysunki oznaczone jako "Mapa do celów projektowych", przy czym jeden z nich to kserokopia z [...], a drugi to także kserokopia z [...] z naklejonymi oznaczeniami oraz pieczęcią Starostwa, że projekt zatwierdzono decyzją z dnia [...] nr [...].

Co do zarzutu naruszenia przepisów art. 29 Prawa wodnego oraz § 29 rozporządzenia MI to Sąd stwierdza, że zasadnie pełnomocnik skarżącej podnosił brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie dokonanych z udziałem stron postępowania oraz uprawnionych do tego podmiotów. Jednak w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wobec braku analiz stanu wyjściowego trudno jest Sądowi zająć w tej sytuacji jednoznaczne stanowisko i przesądzić o zasadności powyższego zarzutu skargi bądź jego braku. Organ administracji winien był, wobec żądań skarżącej przeprowadzić lub zlecić stosowne ustalenia uprawnionym podmiotom w zakresie ewentualnych zmian dotyczących gospodarki wodnej na przedmiotowym terenie, a czego nie uczynił. Zdaniem Sądu skoro wydaje się pozwolenie na podniesienie poziomu działki sąsiedniej o [...] cm, dodatkowo jeszcze oprotestowanego przez właściciela działki sąsiedniej to twierdzenia, iż projektowany zabieg wyrównania terenu nie zmieni stosunków wodnych, poprawi naturalne warunki wód gruntowych i ograniczy spływ wód w kierunku działki skarżącej, należy podeprzeć niezbitymi dowodami. Natomiast skoro, jak podaje w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, nie można było nawet ustalić rzędnych terenu, to należało powyższe uzgodnić z uprawnionymi podmiotami lub rozważyć możliwość zawieszenia postępowanie do czasu przekazania drogi pod właściwy zarząd. Z powyższym wiąże się także zarzut nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co zdaniem pełnomocnika skarżącej naruszało art. 89 § 2 Kpa. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał nie przesądza o zasadności tego zarzutu. Zdaniem Sądu znacznie ważniejsze dla przedmiotowej sprawy byłoby przeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem stron i ewentualnych biegłych, a dopiero w przypadku dalszych rozbieżności i niejasności co do wydanych opinii można było ewentualnie przeprowadzić rozprawę administracyjną.

Wskazane wyżej niejasności nie zostały przez orzekające w sprawie organy wyjaśnione. Pomimo ich istnienia organ I instancji zatwierdził przedłożony mu projekt budowlany (zmianę) i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, a decyzję tę utrzymał w mocy organ II instancji. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast by rozpoznający wniesione doń odwołanie organ II instancji samodzielnie podjął dodatkowe czynności celem zbadania poprawności przedłożonych dokumentów, bądź by skorzystał w tej mierze z możliwości określonej w art. 136 Kpa.

W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organ I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiły one bowiem rozstrzygnięcie przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a nawet czego nie można wykluczyć bezprzedmiotowe z uwagi na prawdopodobieństwo wykonania przynajmniej części wnioskowanych robót przed złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Dopiero jednak jednoznaczne ustalenie powyższych kwestii pozwoli organowi administracji na adekwatną do okoliczności sprawy ocenę stanu faktycznego i prawnego i wydanie zgodnej z prawem decyzji uwzględniającej powyższe uwagi Sądu.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 §2 i 209 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty związane z uiszczonym wpisem od skargi, opłatą za pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem obliczone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).