Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 769/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 2 pkt 14, art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1 pkt 3, par. 9 ust. 1 pkt 4, par. 4 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 106 par. 5, art. 124 par. 1 i 2, art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. L. i W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone przez B. i W. L. postanowienie Wielkopolskiego Zarządy Dróg Wojewódzkich w P. (dalej: WZDW w P.) z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. geodez.[...], gm. [...], dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego [...] w zabudowie [...]– w zakresie ustaleń zawartych w projekcie decyzji określających sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...].

Przedmiotowe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

WZDW w P. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. geodez. [...], gm. [...], dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego [...] w zabudowie[...] – w zakresie ustaleń zawartych w projekcie decyzji określających sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...]. Postanowienie to, w wyniku wniesienia zażalenia przez B. i W. L. zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie powołania się w rozstrzygnięciu na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Podniosło, że w zakresie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie bada się warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołane rozporządzenie nie ma zastosowania przy określaniu bądź odmowie określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zaś organ uzgadniający, opiniując projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, winien jedynie ustalić, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WZDW w P. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. geodez.[...], gm. [...], dla inwestycji planowanej na wyżej opisanej nieruchomości – w zakresie ustaleń zawartych w projekcie decyzji określających sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ w podstawie prawnej powołał m.in. art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarownaiu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) – dalej: u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) – dalej: u.d.p., stwierdzając, że dokonał oceny terenu inwestycji przyległego do drogi publicznej w zakresie połączenia z tą drogą. Przepisy tej ostatniej ustawy stanowiły przeszkodę do udzielenia pozytywnego uzgodnienia przez zarządcę drogi. Odwołując się do treści art. 4 pkt 8 i 21 u.d.p. oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarownaiu przestrzennym stwierdził, że sam fakt przylegania działki do drogi publicznej (dostępności działki z drogi publicznej) nie wiąże się z mocy samego prawa z możliwością ustanowienia zjazdu z takiej drogi na działkę, bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 9art. 29 ust. 4 u.d.p.). Powołując się na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, który znajduje zastosowanie do drogi nr [...] klasy GP, tj. drogi głównej ruchu przyśpieszonego, oraz uwzględniając obowiązki zarządcy drogi w zakresie niedopuszczenia w szczególności do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.), zarządca drogi stwierdził, że odmowa uzgodnienia wiąże się z tym, że działka nr [...] jest zlokalizowana w terenie niezabudowanym, gdzie istniejące zjazdy sąsiadujących nieruchomości pełnią jedynie funkcję dojazdu do pól i są wykorzystywane tylko okresowo, w czasie siewu, zbiorów i orki. W ocenie organu, dopuszczenie w rozpatrywanej sprawie przedmiotowego zjazdu spowoduje w przyszłości lawinę wniosków innych właścicieli działek o bezpośrednie połączenie komunikacyjne z drogą wojewódzką nr [...] stanowiącą obwodnicę miasta [...], co wywoła powstanie znacznej liczby punktów kolizji na przedmiotowej drodze i tym samym spowoduje wzrost zagrożenia dla ruchu, obniżenie przepustowości drogi wojewódzkiej, jak i utratę jej aktualnej funkcji jako obwodnicy, której zadaniem jest prowadzenie ruchu tranzytowego poza obszar zabudowany, przy zapewnieniu szybkiego i bezkolizyjnego przejazdu. Rozpatrywany zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] stanie się dodatkowym punktem kolizji, mogąc powodować zmuszenie kierowców przejeżdżających tym odcinkiem drogi do wykonywania dodatkowych manewrów, jak hamowanie, co przyczyni się w znacznym stopniu do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], przebiegającej przez tereny niezabudowane, na której dozwolona prędkość wynosi 90 km/h. Organ wyjaśnił zarazem, że możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną możliwa jest poprzez utworzenie wewnętrznego układu komunikacyjnego, który włącza się projektowanym zjazdem do drogi gminnej – działki nr [...].

B. i W. L., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, w zażaleniu zarzucili postanowieniu WZDW w P. z dnia [...] 2013 r. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 6-8 k.p.a., podnosząc, że organ uzgadniający, wbrew wcześniejszym wskazaniom Kolegium, w swoim postanowieniu po raz kolejny nie wypowiedział się na temat dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej.

W odpowiedzi na zażalenie WZDW w P. stwierdził, że połączenie działki nr [...] poprzez bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] (stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] graniczące z działką nr [...]) nie może być zrealizowane ze względu na zachowanie funkcji, jaką pełni ta droga w sieci dróg publicznych, a także z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu wszystkim jego uczestnikom. Zarazem organ stwierdził, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolegium przywołało treść przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p., jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Ze względu na brzmienie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych Kolegium podniosło, że pierwszy ze wskazanych przepisów nakłada na zarządcę drogi głównej klasy G obowiązek ograniczenia liczby zjazdów, zwłaszcza z terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, który to obowiązek odnosi się przede wszystkim do sytuacji, w której istnieje możliwość innego połączenia komunikacyjnego danej działki niż poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej. Organ uznał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż istnieje możliwość utworzenia wewnętrznego układu komunikacyjnego poprzez zjazd z drogi gminnej. Wskazując na definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., organ II instancji stwierdził, że sam fakt przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa z możliwością ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę, nie wynika tez z prawa własności działki. Wskazując na brzmienie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181 ze zm.) stanowisko orzecznictwa, Kolegium odniosło funkcję przypisaną drodze wojewódzkiej (klasa GP – drogi główne ruchu przyspieszonego) do planowanej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] (wynikające z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do [projektu] decyzji o warunkach zabudowy). Kolegium stwierdziło, że organ I instancji należycie wykazał, iż połączenie komunikacyjne działki nr [...] poprzez planowany zjazd może realnie zagrozić ograniczeniem ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], stąd też słusznie odmówił wydania zezwolenia na utworzenie takiego zjazdu na działkę nr [...]. W ocenie organu II instancji obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji powinna być zapewniona poprzez zajazd z drogi niższej kategorii – z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...]. Kolegium zarazem nie stwierdziło naruszenia przez organ uzgadniający powołanych w zażaleniu przepisów postępowania.

W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i W. L., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, postawili postanowieniu Kolegium taki sam zarzut naruszenia przepisów, który został sformułowany w zażaleniu. Przedstawili też analogiczne uzasadnienie podstawowego zarzutu, że ani Kolegium ani WZDW w P. nie wypowiedziały się, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Kolegium, wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Postanowienie uzgadniające zarządcy drogi – WZDW w P. spełniało bowiem warunki, jakim powinien odpowiadać indywidualny akt administracyjny podjęty w trybie uzgodnień z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Uwzględniając treść art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zajęcie stanowiska przez organ w stosunku do obszarów przyległych do pasa drogowego następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. Akt uzgadniający niewątpliwie powinien odpowiadać wymogom formalnym stawianym postanowieniu, a sformułowanym w art. 124 § 1 i 2 k.p.a.

Zakres uzgodnienia stanowiska wyrażonego w trybie art. 106 k.p.a. obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony [tu: wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]]. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania uzgadnianej decyzji, ocenia jedynie jej projekt, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Z kolei organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy (por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. sygn. akt OPK 14/98, ONSA 199/3/80).

Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe ma określony tryb i prawną formę zakończenia, a wynik tego postępowania – postanowienie organu współdziałającego – ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym treść postanowienia powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne i odnosić się do konkretnych warunków zabudowy, w tym wypadku warunków związanych z rozwiązaniami komunikacyjnymi. Prowadząc postępowanie w trybie uzgodnienia, organy administracji obowiązane są przestrzegać zasad z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 425/13, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W niniejszej sprawie teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], w konsekwencji projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, a mianowicie z WZDW w P., działającym jako zarządca drogi publicznej (art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p.).

Idąc dalej, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W przepisie tym przewidziano zatem odrębną instytucję od zgody na samą budowę (realizację) lub przebudowę zjazdu przez właściciela nieruchomości przyległej do drogi publicznej, która to zgoda wydawana jest na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p.

Merytoryczny zakres orzekania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy regulują łącznie czytane przepisy art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien zatem rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/09). Podkreślić przy tym należy, że naczelną zasadą przy uzgadnianiu warunków obsługi komunikacyjnej działki przy ustalaniu warunków zabudowy, jak i wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 42384 i z dnia 13 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 770/00 – orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 932/11 oraz w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/09, dostępne w bazie orzeczeń jw.).

Z powyższego wynika, że w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego działki, dla której ustalane są warunki zabudowy. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zadaniem zarządcy drogi nie jest, wbrew stanowisku skarżących, władcze rozstrzygnięcie co do tego, czy działka, dla której wydawane są warunki zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. Spełnienie tego warunku, jak i badanie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie co do tej przesłanki jest bowiem zadaniem organu prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zatem to na Burmistrzu K. ciąży obowiązek rozstrzygnięcia, czy teren objęty postępowaniem ma dostęp do drogi publicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), jak to wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Należy podkreślić, że przez dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Niezbędność spełnienia tej przesłanki przez teren inwestycji wynika już z samej definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12, a dodatkowemu wzmocnieniu ulega poprzez wymóg zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Trzeba także podkreślić, że organ prowadzący postępowanie główne w niniejszej sprawie na etapie redagowania projektu decyzji o warunkach zabudowy i poddania jej uzgodnieniom uznał, że teren (działka nr [...]) ma dostęp do drogi publicznej, co wynika tak z zapisu zawartego samym projekcie decyzji, jak i z analizy urbanistycznej. W analizie wprost stwierdzono, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej i dla nowej zabudowy ustala się obsługę komunikacyjną zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej działki oznaczone nr [...], [...] i [...], a każdy nowo projektowany zjazd z drogi należy uzgodnić z jej zarządcą. Zapisy dotyczące zjazdu zostały też w całości przeniesione do projektu decyzji (k. 2 i 3 akt adm.). Ustalenia w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., strona będzie mogła kwestionować w odwołaniu od decyzji merytorycznej w przedmiocie warunków zabudowy.

Wobec powyższego – w odniesieniu do zarzutu skargi i wcześniejszego rozstrzygnięcia Kolegium, które postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło pierwsze postanowienie z dnia [...] 2012 r. wydane przez WZDW w P. w przedmiocie uzgodnienia i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – wyjaśnić również należy, że organ I instancji wiążą zalecenia, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nim wskazanych. Natomiast poglądy prawne organu odwoławczego nie wiążą organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może bowiem jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06, LEX nr 339485 i z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I FSK 1230/12 – dostępny w bazie orzeczeń jw.). Tym bardziej błędne stanowisko Kolegium, zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 31 października 2012 r., nie mogło wiązać organu I instancji, jak i samego Kolegium w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie organ I instancji, zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.g.n. dokonał uzgodnienia odnosząc się do treści planowanej decyzji, zgodnie z zakresem uzgodnienia. Do takiej konkretnej treści projektu decyzji organ odniósł się w swoim postanowieniu, szczegółowo argumentując, dlaczego lokalizacja przedmiotowego zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren działkę stanowiącej obszar inwestycji nie jest możliwe.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji (zarządca drogi, a w ślad za nim Kolegium) dokonały właściwej oceny charakteru i parametrów ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...] i wpływu na jego zmianę, jaki miałaby spowodować realizacja planowanej inwestycji – jak wynika z projektu uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy, dostęp do drogi publicznej miały następować zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej działki nr [...], [...] i [...]. W następstwie czego organy wyprowadziły wniosek co do tego, że ruch (obsługa komunikacyjna działki nr [...]) nie mógłby zostać włączony do drogi wojewódzkiej poprzez bezpośredni zjazd. Wskazały przy tym na inne możliwości pozwalające na zapewnienie skomunikowania przedmiotowej działki z drogą publiczną.

Trzeba mieć też na uwadze, że zarządca drogi wyciągnął trafne wnioski z treści przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Z całości tego przepisu wynika, że droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Dodać należy, że drogi główne ruchu przyspieszonego określone są w przywołanym rozporządzeniu wykonawczym symbolem "GP" (§ 4 ust. 1 pkt 3), zaś drogi główne oznaczone są symbolem "G" (§ 4 ust. 1 pkt 4).

Organ II instancji wprawdzie w swoim uzasadnieniu przywołał treść § 9 ust. 1 pkt 4 omawianego rozporządzenia, który dotyczy dróg klasy G, jednakże również i ten przepis zawiera daleko idące ograniczenia w zakresie lokalizacji zjazdów na drogach tej klasy, to jest dróg głównych. Nadto ustalenia faktyczne i rozważania organu dotyczyły niewątpliwie drogi wojewódzkiej nr [...], co do której poza sporem stron pozostaje zaliczenie jej do klasy GP. Wobec tego przedmiotowa pomyłka organu II instancji, przy całościowym trafnym stanowisku organów obydwu instancji, nie mogła mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu warto jednakże przywołać stanowisko orzecznictwa, które dotyczy właśnie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, a mianowicie, że nadmiar zjazdów ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy G, do czego jest ona przeznaczona. Dlatego powszechnie przyjmuje się prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem osób posiadających tereny w pobliżu dróg publicznych (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986 i z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712 – orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1466/11, dostępnego jw.). Tym bardziej stanowisko takie należy odnieść do bezpieczeństwa ruchu na drodze klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego).

Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustaleń zawartych w projekcie decyzji określających sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...], organ wykazał, że urządzenie zjazdu z drogi głównej ruchu przyśpieszonego na nieruchomość objętą zamierzoną zmianą zagospodarowania nie da pogodzić się ze względami bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. Jednocześnie wykazał, że w stosunku do działki nr [...] możliwa jest obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji może być zapewniona poprzez zajazd z drogi niższej kategorii – z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...]. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 6-8 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.