Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3484/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2278/14 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2015 r., II SA/Wa 2278/14 oddalił skargę K. J. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczył decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 30 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm. dalej p.s.w.) oraz § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 września 2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia oraz szczegółowego trybu udostępnienia rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (Dz. U. nr 207, poz. 1234) zarządzającej dokonanie w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych pod liczbą porządkową "124", pod którą wpisana jest Wyższa Szkoła Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki z siedzibą w W. wpisu w rubryce drugiej w brzmieniu "2014-06-02" oraz wpisu w rubryce dziewiątej w brzmieniu "dr P. B., kadencja od: 2014-02-27 do: 2017-08-31".

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi pochodzić od strony. Należało zatem zbadać interes prawny K. J. O ile nie wymagało to przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ mógł to uczynić na etapie wstępnym, bez uruchamiania postępowania administracyjnego. Uznając, że skarżąca nie ma interesu prawnego, organ zobligowany był zastosować art. 61a § 1 kpa. Prawidłowo organ wywiódł, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 p.s.w., utworzenie uczelni niepublicznej oraz uzyskanie przez nią uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia wymaga pozwolenia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Z art. 20 ust. 1 tej ustawy wynika, że z wnioskiem o pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej może wystąpić do ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego osoba fizyczna albo osoba prawna niebędąca państwową ani samorządową osobą prawną. Decyzją z [...] lipca 1997 r., nr [...], Minister Edukacji Narodowej udzielił K. J. oraz A. M. zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej pn. Wyższa Szkoła Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki z siedzibą w W. Sąd zauważył, że jeśli przepis prawa daje podstawę do przyznania określonych uprawnień osobie fizycznej, np. założycielskich i czyni to w jakimś konkretnym celu, to przyznanie tych uprawnień mocą tej samej decyzji dwóm osobom fizycznym sprawia, że osoby te stają się jednym podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji i jedynie łącznie korzystają z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Mając powyższe na uwadze wskazano, iż po wpisaniu uczelni do rejestru dochodzi do organizacyjno-prawnego oddzielenia założyciela od założonej przez niego uczelni. Jego zaś wpływ na uczelnię polega na podejmowaniu decyzji tylko w przypadkach przewidzianych w jej statucie (vide: wyrok NSA z 20 marca 2003 r., I SA 2269/01, wyrok NSA z 6 maja 2004 r., OSK 74/04).

Zgodnie z art. 58 ust. 2 p.s.w., statut uczelni niepublicznej określa sposób przejęcia funkcji założyciela w razie jego śmierci, jeżeli jest osobą fizyczną, albo likwidacji, jeżeli jest osobą prawną oraz zasady i tryb likwidacji uczelni, z uwzględnieniem zobowiązań założyciela uczelni w przypadku jej likwidacji. Przejęcie funkcji założyciela wymaga zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wyrażonej w formie decyzji administracyjnej. W myśl § 41 statutu Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki, obowiązującego w chwili śmierci K. J., w przypadku likwidacji założyciela jego funkcje pełnić będzie osoba pełniąca funkcję rektora. Powyższy statut został nadany decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2010 r., znak: [...]. Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w pkt 6 sprostował w części stanowiącej załącznik do ww. decyzji z [...] maja 2010 r., tj. w § 41 statutu uczelni wyraz "likwidacja" poprzez jego zastąpienie wyrazem "śmierci". W związku z powyższym treść § 41 statutu Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki brzmi: "W przypadku śmierci założyciela jego funkcje pełnić będzie osoba pełniąca funkcję rektora". Zwrot "w przypadku śmierci założyciela" ma również zastosowanie do sytuacji, w której umiera jedna z osób współtworzących założyciela.

Sąd dodał, iż postanowienia statutu mogą zakładać, że w przypadku śmierci założyciela w jego miejsce wstępuje spadkobierca. Takie rozwiązanie nie zostało jednak przyjęte w przedmiotowym statucie. Sąd podkreślił, że podstawą takiego przejęcia funkcji założyciela byłyby wyłącznie postanowienia statutu, nie zaś sam fakt, iż K. J. jest następcą prawnym K. J., bowiem uprawnienia założyciela uczelni niepublicznej są ściśle związane z jego osobą i nie podlegają dziedziczeniu.

Skutkiem wydania decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 1997 r., znak: [...], zezwalającej na utworzenie Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego między A. M. oraz K. J., a organem administracji publicznej tj. Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego, którego treścią są m. in. prawa i obowiązki założyciela Uczelni, wynikające z Prawa o szkolnictwie wyższym. W nauce prawa przyjmuje się, że charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego, polegający na wzajemnej relacji co najmniej dwóch podmiotów, oparty na przepisach tego prawa, której treścią są uprawnienia i obowiązki, wskazuje na ich osobisty przymiot (...). Stosunek administracyjnoprawny będzie zawsze osobisty w tym sensie, że nie można wynikających z niego uprawnień i obowiązków uczynić przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Stosunek administracyjnoprawny między następcą a organem administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi, może bowiem powstać tylko z mocy samej ustawy lub w wyniku działań administracji (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 października 2012 r., II SA/Go 689/12). Założyciel uczelni niepublicznej nie może w drodze umowy z innym podmiotem przekazać swoich uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej, zezwalającej mu na utworzenie uczelni niepublicznej, gdyż nie są to w ogóle uprawnienia cywilnoprawne. W konsekwencji nie mogą być one przedmiotem następstwa prawnego ani pod tytułem szczególnym, ani ogólnym (vide: wyrok NSA z 20 marca 2003 r., I SA 2269/01, wyrok NSA z 6 maja 2004 r., OSK 74/04). Zatem, uprawnienia zmarłego K. J. nie polegają dziedziczeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji MNiSzW z [...] czerwca 2014 r. zarządzającej dokonanie stosownego wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 922 § 1 i 922 § 2 kc oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 922 § 1 kc prawa i stosunki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób, natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] czerwca 2014 r. w żaden sposób nie narusza prawa dziedziczenia skarżącej. W niniejszej sprawie rozstrzygana była kwestia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a nie prawa skarżącej do spadku po zmarłym K. J.

Organ nie naruszył art. 61a § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, bez uprzedniego dokonania właściwych ustaleń w zakresie dziedziczenia i następstwa prawnego praw założyciela uczelni po zmarłym K. J. Według tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania. Właściwe rozumienie art. 61a § 1 kpa prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania albo została stwierdzona w wyniku prostych czynności organu administracji publicznej (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2014 r., II SA/Gd 175/14). Organ otrzymując wniosek K. J. dokonał oceny, czy jest ona stroną postępowania i mając na uwadze art. 28 kpa, a także wyżej przywołane rozważania uznał, iż skarżąca nie posiada legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Stanowisko to Sąd podzielił.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji MNiSzW z [...] czerwca 2014 r. Sąd stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie odnosi się do zarzutów merytorycznych, wyjaśnia wyłącznie przyczyny, dla których odmówił wszczęcia postępowania. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do istoty sprawy, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., IV SA/Po 771/13).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K. J., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego niezastosowanie, polegające na pozbawieniu skarżącej ochrony jej interesu prawnego poza drogą prawa, do której należy zaliczyć czynności organu podejmowane poza postępowaniem administracyjnym;

2. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, polegające na pozbawieniu skarżącej dziedziczenia praw założyciela uczelni;

3. art. 922 § 1 kc, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawa założyciela uczelni nie mają majątkowego charakteru i w konsekwencji niezastosowanie tegoż przepisu, podczas gdy prawa założyciela uczelni mają charakter majątkowy i przechodzą z chwilą śmierci na spadkobiercę;

4. art. 922 § 2 kc, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawa założyciela uczelni są ściśle związane z jego osobą i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu;

5. art. 58 ust. 2 p.s.w., przez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w uczelni brak było w chwili śmierci jej założyciela K. J. powołanego rektora zdolnego do przejęcia funkcji założyciela, nie wydano decyzji administracyjnej o przejęciu funkcji rektora, statut uczelni odnosił się do likwidacji założyciela będącego osobą prawną, a nie śmierci osoby fizycznej;

6. art. 80 ust. 1 p.s.w. w zw. z § 17 ust. 1 statutu Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki w W. przez ich niezastosowanie, podczas gdy jedynie założyciel uczelni w osobie A. B. M. i następcy prawnego K. J. działających łącznie uprawniony jest do powołania rektora uczelni;

7. § 7 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 września 2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia oraz szczegółowego udostępniania rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wobec braku w uczelni powołanego rektora jedyną osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zarządzającej wpis w rejestrze uczelni są działający łącznie A. B. M. i następca prawny K. J.; a także naruszenie przepisu postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia:

a) art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której ustalenie interesu prawnego wymaga czynności wyjaśniających, prowadzonych z udziałem strony, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zarządzającej zmiany w rejestrze; podczas gdy nie dokonano właściwych ustaleń w zakresie dziedziczenia i następstwa prawnego praw założyciela uczelni po zmarłym K. J.;

b) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego;

c) art. 10 § 1 kpa przez doręczenie zawiadomienia ([...]) o zebraniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia oraz pouczenia o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, po wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przez co uniemożliwiono skarżącej realizację uprawnień procesowych określonych przepisami kpa;

d) art. 78 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu na wniosek strony z dokumentów założonych wraz z wnioskiem z 10 czerwca 2014 r.;

e) art. 107 § 3 kpa poprzez brak ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń oraz wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

f) 104 § 1 i § 2 kpa poprzez załatwienie sprawy przez wydanie postanowienia z [...] czerwca 2010 r., zamiast decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty tj. nadania następującej treści § 41 statutu: "w przypadku śmierci założyciela jego funkcje będzie pełnić osoba pełniąca funkcję rektora".

g) art. 157 § 2 kpa i art. 158 § 1 kpa, w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. art. 28 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy sąd nie dokonał właściwych ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej;

9. art. 113 § 2 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci postanowienia z [...] czerwca 2010 r., znak: [...] nieznanego stronie oraz uznanie za zbyteczne przeprowadzenie rozprawy co do ww. dokumentu, który to dokument stanowił podstawę wyroku;

10. art. 133 § 1 p.p.s.a. – poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy, tj. z pominięciem dowodów złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem z 20 czerwca 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2014 r. zarządzającej wpis w rejestrze uczelni;

11. art. 141 § 4 p.p.s.a. w z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu, iż prawa założyciela są ściśle związane z jego osobą i nie podlegają dziedziczeniu, a jednocześnie uznanie, iż funkcja założyciela wywodząca się z jego uprawnień przechodzi na rektora uczelni,

b) zaniechanie wyjaśnienia, czy w uczelni w chwili śmierci jej założyciela powołany był rektor uczelni, rozróżnieniu pojęcia funkcji założyciela i uprawnień założyciela, ustalenia podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie wydania decyzji z [...] czerwca 2014 r. zarządzającej wpis w rejestrze uczelni, braku ustalenia faktu nie wydania decyzji o przejęciu funkcji założyciela,

c) brak wskazania, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za ustalony, w tym w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, dotyczących naruszenia art. 58 ust. 2 p.s.w., przez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, podczas gdy w uczelni brak było rektora w chwili śmierci K. J., pojęcie funkcji nie jest tożsame z prawami założyciela uczelni niepublicznej, statut uczelni odnosił się do likwidacji założyciela będącego osobą prawną, a nie śmierci osoby fizycznej,

12. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 922 § 1 i 2 kc, art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 58 ust. 2, art. 80 ust. 1 p.s.w., przez uznanie, iż następca prawny zmarłego założyciela uczelni nie może wykonywać jego praw wynikających z udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni i tym samym nie posiada przymiotu strony w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu śmierci K. J., w uczelni nie było powołanego rektora i tym samym osoby uprawnionej do jej reprezentacji, co potwierdzają rejestr uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych prowadzony przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, znajdujące się w aktach sprawy prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 1 lutego 2014 r. (VI C 853/13) oraz prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z 2 grudnia 2013 r. (II SA/ Wa 1317/13).

Decyzja zarządzająca zmiany w rejestrze została wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa oraz została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. wyłącznie do A. B. M., z pominięciem następcy prawnego zmarłego założyciela K. J. Zgodnie § 7 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 września 2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia oraz szczegółowego udostępniania rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, podstawą dokonania zmiany w rejestrze w sprawie powołania rektora jest rozstrzygnięcie założyciela uczelni. K. J., ani jego następca prawny nie wyraził zgody na powołanie P. B. na rektora WSSMiA. Na podstawie art. 80 ust. 1 p.s.w., organy jednoosobowe uczelni i ich zastępców powołuje i odwołuje założyciel lub organ wskazany w statucie, po zasięgnięciu opinii senatu uczelni. Obowiązujący statut nie wskazuje jakiegokolwiek organu uprawnionego do powołania lub odwołania organów jednoosobowych uczelni i ich zastępców. Statut zastrzega powyższe uprawnienia dla założyciela.

W stosunku do następcy prawnego K. J. organ naruszył art. 10 § 1 kpa. Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez co uniemożliwiono skarżącej realizację uprawnień procesowych przez podejmowanie przez nią czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stroną postępowania w sprawie zmian w rejestrze, jak i podmiotem je inicjującym mógł być, wobec braku rektora uczelni jedynie jej założyciel A. M. i następcy prawnego K. J., działających łącznie. Wobec tego K. J. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji MNiW z [...] czerwca 2014 r., znak: [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji MNiSzW. Organ ponownie naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Postanowieniem z [...] września 2014 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 12 września 2014 r. skarżącej doręczono zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia oraz pouczono o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Wobec doręczenia jeden dzień po wydaniu postanowienia organ po raz trzeci nie zrealizował zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę K. J. Sąd pominął przypisywane organowi administracji uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy dopuszczając się naruszenia art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie ustalono 1) czy w chwili śmierci K. J. w uczelni był powołany rektor, 2) czy została wydana decyzja, iż przejęcie funkcji założyciela wymaga zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wyrażonej w formie decyzji administracyjnej, 3) podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmian w rejestrze uczelni i na jakiej podstawie prawnej i faktycznej wniosek został oparty.

Nie przeprowadzono dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem z 10 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto Sąd I instancji oparł orzeczenie na postanowieniu z [...] czerwca 2010 r., znak: [...] nieznanego stronie oraz uznał za zbyteczne przeprowadzenie rozprawy co do tego dokumentu. Po zamknięciu rozprawy w dniu [...] lipca 2015 r. Sąd zażądał od organu złożenia ww. dokumentu. Był on nieznany skarżącej, a przeprowadzenie rozprawy, co do tego dowodu nie było zbyteczne, bo stanowił podstawę uzasadnienia wyroku oddalającego skargę.

W wyroku NSA z 13 lipca 2012 r. II OSK 734/11 przyjęto, że niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy występuje brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie istniała. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Brzmienie art. 28 kpa nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii jak posiadanie interesu prawnego poza postępowaniem administracyjnym, albowiem przesłanki istnienia interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca.

Zastosowanie art. 6la § 1 kpa powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania jest oczywisty i nie wymaga postępowania wyjaśniającego. W wyroku z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12 WSA w Warszawie wskazał, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11). W zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 kpa, który zastąpiony został przez art. 61a § 1 kpa – por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., II OSK 147/10, w którym stwierdzono, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". Gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Pomimo złożoności i nieoczywistości sprawy związanej z ustaleniem interesu prawnego skarżącej, organ wydał postanowienie z [...] lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Następnie organ postanowieniem z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Tym razem organ dostrzegł wagę sprawy, jej nieoczywistość i złożoność, bowiem 12 września 2014 r. skarżącej doręczono zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia oraz pouczono o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wspomnianego pisma. Wobec doręczenia jeden dzień po wydaniu postanowienia po raz trzeci organ nie zrealizował zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 kpa), przez co uniemożliwiono skarżącej realizację uprawnień procesowych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż uprawnienia założyciela WSSMiA, mają charakter osobisty, a po śmierci założyciela przechodzą na osobę wskazaną w statucie uczelni, oraz że do uprawnień założyciela nie mają zastosowania przepisy spadkowe, ani że uprawnienia założyciela nie wchodzą w skład masy spadkowej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia. Z kolei na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zaś na podstawie ust. 2 tegoż artykułu prawo dziedziczenia podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Konstytucja nie ogranicza w żaden sposób prawa dziedziczenia, w odróżnieniu chociażby do praw własności i tym samym z innych przepisów ustawowych niższej rangi, jak to czyni organ powołując się na art. 922 § 2 kc, nie można wywodzić ograniczeń dziedziczenia w stosunku do praw założyciela uczelni niepublicznej. Zgodnie z art. 922 § 2 kc nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Ścisły związek prawa lub obowiązku z osobą spadkodawcy oznacza, że jego śmierć czyni niewłaściwym realizację praw lub obowiązków, bowiem służyły one zaspokojeniu indywidualnego interesu uprawnionego jak np. służebności osobiste lub obowiązki osobiste związane z sytuacją rodzinną konkretnej osoby, np. obowiązek alimentacyjny. Prawa i obowiązki założyciela uczelni nie są ściśle związane z jego osobą, ani nie przechodzą z chwilą śmierci na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są spadkobiercami. Mają one charakter majątkowy oraz są zbywalne i dziedziczne. Sąd I instancji naruszył art. 922 § 1 kc poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że prawa założyciela uczelni nie mają majątkowego charakteru.

Powołany art. 58 ust. 2 p.s.w., może jedynie określać sposób przejęcia w razie śmierci założyciela – jego funkcji, a nie jego uprawnień – te bowiem podlegają dziedziczeniu. Zgodnie z nim statut uczelni niepublicznej określa sposób przejęcia funkcji założyciela w razie jego śmierci, jeżeli jest osobą fizyczną, albo likwidacji, jeżeli jest osobą prawną, oraz zasady i tryb likwidacji uczelni, z uwzględnieniem zobowiązań założyciela uczelni w przypadku jej likwidacji. Przejęcie funkcji założyciela wymaga zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Do przejścia funkcji niezbędna jest zgoda ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wyrażona w formie decyzji. W przedmiotowej sprawie brak jest tej decyzji. Organ dokonał błędnej wykładni, a następnie niewłaściwie zastosował ww. przepis, utożsamiając funkcję z prawami i pomimo braku decyzji w przedmiocie przejęcia funkcji założyciela uznał, iż z chwilą śmierci założyciela jego funkcja przechodzi na rektora. Ponadto, w statucie nadanym decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2010 r., w § 41 przewidziano, iż w przypadku likwidacji założyciela jego funkcje pełnić będzie osoba pełniąca funkcję rektora. Nie odnosi się to do śmierci założyciela. Powyższe uregulowanie dotyczy sytuacji, gdy założyciel będący osobą prawną przestał istnieć. Sąd I instancji jako podstawę prawną wskazał § 41 statutu WSSMiA, w brzmieniu nadanym postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. WSA w Warszawie zaakceptował naruszenie art. 104 § 1 i § 2 kpa przez organ przez załatwienie sprawy tj. zmianę decyzji z [...] maja 2010 r. nadającą statut, przez wydanie postanowienia z [...] czerwca 2010 r., zamiast decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty tj. nadania następującej treści § 41 statutu: "w przypadku śmierci założyciela jego funkcje będzie pełnić osoba pełniąca funkcję rektora". Sąd naruszył art. 113 § 2 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy i przeprowadzenie dowodu z postanowienia z [...] czerwca 2010 r. nieznajdującego się w aktach sprawy, nieznanego stronie oraz uznanie za zbyteczne przeprowadzenie rozprawy co do ww. dokumentu.

W chwili śmierci K. J. w uczelni nie było powołanego rektora uczelni i już z tego powodu brak jest osoby mogącej przejąć funkcję założyciela. Zgodnie z art. 26 p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, na wniosek osoby, której udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, przenosi to pozwolenie w drodze decyzji, na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu oraz nie zachodzą przesłanki określone w art. 20 ust. 5 lub 6, co przemawia za zbywalnym charakterem prawa założyciela uczelni niepublicznej. Administracyjna droga przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni na inny podmiot nie niweczy jego majątkowego charakteru, ani nie czyni z nich ściśle związanymi z osobą założyciela w myśl art. 922 § 2 kc. Na majątkową cechę praw założyciela uczelni niepublicznej wskazuje art. 20 ust. 2 p.s.w., zgodnie z którym w pozwoleniu na utworzenie uczelni określa się także minimalną wielkość i rodzaj środków majątkowych, które założyciel jest obowiązany przeznaczyć na jej utworzenie i funkcjonowanie, z tym, że wysokość środków finansowych nie może być niższa niż 500 000 zł oraz zgodnie z art. 23 ust. 1 po uzyskaniu pozwolenia, o którym mowa w art. 20 ust. 2 założyciel składa w formie aktu notarialnego oświadczenie woli o założeniu uczelni niepublicznej, zwane dalej "aktem założycielskim".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Na wstępie należy stwierdzić, że zarzuty sformułowane w punktach 5 – 7, a także 11 lit. b) i c) skargi kasacyjnej są bezzasadne, ponieważ dotyczą naruszenia przepisów odnoszących się do decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 30 p.s.w. oraz § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 września 2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia oraz szczegółowego trybu udostępnienia rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych zarządzającej dokonanie w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych pod liczbą porządkową "124", pod którą wpisana jest Wyższa Szkoła Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki z siedzibą w W. wpisu w rubryce drugiej w brzmieniu "2014-06-02" oraz wpisu w rubryce dziewiątej w brzmieniu "dr P. B., kadencja od: 2014-02-27 do: 2017-08-31". Zatem zarzuty te nie mogą być rozpoznane w toku postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bo wykraczają poza zakres sprawy sądowoadministracyjnej objętej tym postępowaniem.

Zgodnie z art. 61a kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w szczególności w przypadku, gdy podanie o jego wszczęcie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Z powyższego unormowania wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, prowadzonego zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też takiego przymiotu nie posiada. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że właściwe rozumienie art. 61a § 1 kpa oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową.

W rozpoznawanej sprawie, tak rozumiany przypadek oczywistości został spełniony. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że skarżąca nie mogła skutecznie wywodzić legitymacji procesowej w rozpoznawanej sprawie z treści art. 922 kc, ponieważ zgodnie z § 2 tego przepisu nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Wszak uprawnienie zmarłego K. J., jako założyciela uczelni niepublicznej miało charakter administracyjnoprawny (publicznoprawny), ponieważ powstało w wyniku ostatecznej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 1997 r., znak: [...], zezwalającej na utworzenie Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki w W., zaś tego rodzaju uprawnienia (powstałe w wyniku decyzji administracyjnej) przechodzą na następców prawnych adresata decyzji, tylko w przypadku, gdy wynika to z treści danej decyzji lub z ustawy – por. np. art. 98 i 106 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.). Pogląd ten zresztą nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. W postanowieniu z 6 czerwca 2014 r., II SA/Wa 2092/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż uprawnienia i obowiązki założyciela należą do ściśle związanych z osobą zmarłego, a zatem nieprzechodnich. O tym, iż prawa założyciela uczelni niepublicznej nie mają charakteru majątkowego świadczy również fakt, że środki majątkowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 p.s.w. przeznaczone przez K. J., jako współzałożyciela Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki, na utworzenie Uczelni nie wchodzą w skład masy spadkowej, bowiem stały się one majątkiem uczelni niepublicznej, tj. majątkiem nowo utworzonej osoby prawnej. Przestały zatem być one własnością założyciela i nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia, że władał on nimi dalej, choćby jako współwłaściciel. Uprawnienia założyciela w stosunku do uczelni niepublicznej wiążą się tylko z jej założeniem. Natomiast po wpisaniu uczelni do rejestru dochodzi do organizacyjno-prawnego oddzielenia założyciela od założonej przez niego uczelni. Jego zaś wpływ na uczelnię polega na podejmowaniu decyzji tylko w przypadkach przewidzianych w jej statucie – por. wyrok NSA z 20 marca 2003 r., I SA 2269/01, czy wyrok NSA z 6 maja 2004 r., OSK 74/04). Stwierdzenie zaś powyższych okoliczności nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie interpretacji art. 922 kc, a zatem organ był władny odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 922 § 1 i 2 kc oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej dziedziczenia praw założycielskich są chybione.

Dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie mogła również skutecznie wywodzić swego interesu prawnego z § 41 Statutu Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki w W., nadanego decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2010 r., znak: [...] (w wersji sprostowanej postanowieniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] czerwca 2010 r., znak: [...]) i obowiązującego w chwili śmierci K. J. W myśl tego przepisu: "W przypadku śmierci założyciela jego funkcje pełnić będzie osoba pełniąca funkcję rektora". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że zwrot "w przypadku śmierci założyciela" ma również zastosowanie do sytuacji, w której umiera jedna z osób współtworzących założyciela. Można jeszcze nadmienić, że w świetle art. 58 ust. 2 p.s.w. nie było przeszkód, żeby postanowienia Statutu tej uczelni stanowiły, że w przypadku śmierci założyciela uczelni w jego miejsce wstępował spadkobierca(y). Wtedy statut uczelni stanowiłby podstawę interesu prawnego skarżącej, niemniej jednak, takie rozwiązanie nie zostało w nim jednak przyjęte. Również tę okoliczność organ był władny ustalić w trybie art. 61a kpa.

W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, polegające na pozbawieniu skarżącej ochrony jej interesu prawnego poza postępowaniem administracyjnym, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza takie działanie na warunkach określonych w art. 61a.

Skoro – jak zostało wykazane wyżej – organ miał prawo odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku przymiotu strony skarżącej, to zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 104 § 1 i § 2 kpa, art. 157 § 2 kpa i 158 § 1 kpa należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przepisy te mają zastosowanie dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Jeżeli żądanie skarżącej zostało załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, to na tym etapie badania podania skarżącej wskazane przepisy nie miały zastosowania.

Twierdzenie, że organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] lipca 2014 r. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Organ bowiem nie musi zawiadamiać o wszczęciu postępowania osoby, która wystąpiła z żądaniem wszczęcia tego postępowania (art. 61 § 3 kpa), z tym, że wnoszący podanie powinien mieć na względzie treść art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, w tym również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli np. żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Niemniej jednak pamiętać należy, że zgodnie z art. 61a § 2 kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania podlega kontroli instancyjnej. Jeżeli więc wnoszący podanie złoży zażalenie na to postanowienie, to sprawa zasadności odmowy wszczęcia postępowania będzie rozpoznawana w trybie postępowania administracyjnego regulowanego przez przepisy art. 141 – 144 kpa, przy odpowiednim zastosowaniu art. 127 – 140 kpa. Tak więc dopiero na etapie postępowania zażaleniowego będzie miał m.in. zastosowanie art. 10 § 1 kpa nakazujący w szczególności umożliwienie wnoszącemu podanie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie ulega wątpliwości, że doręczenie skarżącej zawiadomienia o powyższych uprawnieniach doręczone 12 września 2014 r., czyli dzień po wydaniu postanowienia z [...] września 2014 r. pozostaje w sprzeczności z art. 10 § 1 kpa. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na wynika sprawy, bo bez względu na to, jakiej argumentacji K. J. by użyła, to nie zmieni to faktu, że nie ma ona legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. W konsekwencji należało uznać, że uchybienie to nie spełnia warunków wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co czyni ten zarzut nieuprawnionym.

Z tych samych powodów nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 113 § 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak jednoznacznego wskazania, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty przez Sąd I instancji, jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przyjęty w nim stan faktyczny sprawy znajduje pełne uzasadnienie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wprost przeciwnie, treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia dowodzi, że podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w aktach sprawy. Natomiast dowody złożone przez skarżącą wraz z wnioskiem z 20 czerwca 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2014 r. zarządzającej wpis w rejestrze uczelni słusznie zostały pominięte, bo nie dotyczą one legitymacji procesowej skarżącej (sprawa rozstrzygnięta postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania), lecz wadliwości decyzji z [...] czerwca 2014 r. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy nieważności decyzji z [...] czerwca 2014 r. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie odnosi się do zarzutów merytorycznych podniesionych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, wyjaśnia wyłącznie przyczyny, dla których odmówił wszczęcia postępowania.

Wreszcie należy nadmienić, że postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest kompletną pomyłką. Przepis ten stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis ten wskazuje przeto, na jakich podstawach powinna się opierać skarga kasacyjna, co oznacza, że jest on adresowany do podmiotu legitymowanego do sporządzenia skargi kasacyjnej (zob. art. 175 p.p.s.a.), a nie do sądu i tym samym z samego założenia nie może być naruszony przez sąd administracyjny. Gdyby więc pełnomocnik skarżącej przeczytał ten przepis uważnie, to dowiedziałby się, że jest on adresowany do niego, a nie do sądu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.