Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 147/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 67 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...] w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków jednorodzinnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVII/420/19 Rady Miasta z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków jednorodzinnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat, wskazując w treści skargi § 5 pkt 2 podpunkt 4 uchwały, jako regulację, która godzi w jej interesy. Treść skargi pozwala na stwierdzenie, że skarga skierowana jest w istocie przeciwko regulacji § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym, w przypadku zastosowania bonifikaty w wysokości 90% od ceny lokalu mieszkalnego, Prezydent ma prawo udzielić dodatkowej bonifikaty w wysokości 5% od ceny lokalu mieszkalnego osobom, które w latach 1981-1989 były osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania albo bez wyroku za działalność polityczną albo prawomocnie skazane, lecz nie osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski. Bonifikatę przyznaje się na podstawie potwierdzenia Prezesa Sądu Okręgowego lub Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydanego na podstawie art. 117 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W skardze skarżąca wskazała, ze odmówiono jej udzielenia bonifikaty w wysokości 95% z powodu niespełnienia warunku zawartego w § 5 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej, uzależnienie wielkości bonifikaty dla kombatantów lat 1980-1989 od odbycia kary więzienia jest niezgodne z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych i dzieli ich bezpodstawnie na dwie kategorie, wskutek czego ona, choć jest kombatantką jako osoba represjonowana w latach 1980-1989, nie może skorzystać z bonifikaty. Powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 301/18. W skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej uchwały tak, by nie różnicowała ona kombatantów.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżąca nie wskazała jednoznacznie, jakie naruszenie przepisów prawa zarzuca zaskarżonemu aktowi prawnemu. Ponadto, ustalenie zakresu przewidzianych przez uchwałę bonifikat należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego, tj. Rady Miasta, i organ ten ma możliwość swobodnego kształtowania katalogu przesłanek, które uprawniają do skorzystania z bonifikaty przy sprzedaży przez Gminę lokali mieszkalnych. Rada Miasta posiada w tym zakresie przewidzianą przez ustawę o gospodarce nieruchomościami kompetencję. Katalog przesłanek uprawniających do skorzystania z bonifikaty jest jasny i czytelny, a ponadto nie jest w żaden sposób dyskryminujący ani naruszający zasady równości. Sytuacja osobista skarżącej nie kwalifikuje się do zastosowania bonifikaty w zakresie żądanym przez nią z powodu nie wypełnienia przesłanki przedmiotowej uchwały uprawniającej do dodatkowej bonifikaty. Zbywanie lokali mieszkalnych na terenie Gminy Miasta ich dotychczasowym najemcom odbywa się w trybie bezprzetargowym, na zasadach określonych uchwałą Rady Miasta. Na jej podstawie Prezydent Miasta jest upoważniony do udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bonifikata, o której mowa w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter fakultatywny a jej udzielenie zależy w przypadku nieruchomości stanowiącej własność gminy od tego, czy rada gminy wyraziła zgodę na jej udzielenie lub ustaliła zasady udzielenia, w tym wysokość. W skardze zarzucono, że Rada Miasta w uchwale ustaliła warunki udzielenia bonifikaty w sposób niewłaściwy, różnicujący pozycję poszczególnych podmiotów w sposób dyskryminujący. Z takim poglądem zdaniem organu nie można się zgodzić. Uchwała przewiduje, że Prezydent może udzielić 90 % bonifikaty od ceny nieruchomości. Dodatkowo wskazano w § 5 ust. 2 uchwały, że w określonych tam sytuacjach Prezydent może udzielić dodatkowej 5 % bonifikaty. Jedna z nich przewidziana jest w pkt 4, co do którego skarżąca wnosi zarzuty. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta takich dodatkowych przesłanek jak w ust. 2 nie mogła ustanowić.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2020 r. wskazała, że w wyniku inwigilacji prowadzonej przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa PRL zmuszona była przejść na rentę inwalidzką II grupy i emeryturę po osiągnięciu 55 roku życia, bez prawa do pracy, w 2003 r.

W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 12 listopada 2020 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 16 listopada 2020 r., a Sądowi zostało przedłożone w dniu 18 listopada 2020 r., doprecyzowano wnioski skargi oraz uszczegółowiono argumentację odnoszącą się do zarzutu naruszenia zasady równości kwestionowanymi postanowieniami uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym zaś znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XVII/420/19 Rady Miasta z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków jednorodzinnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat (Dz. Urz. Woj. Z 2019 r., poz. 6025), w zaskarżonym zakresie, tj. § 5 ust. 2 pkt 4, w myśl którego w przypadku zastosowania 90% bonifikaty, o której mowa w ust. 1, Prezydent ma prawo udzielić dodatkową bonifikatę w wysokości 5% od ceny lokalu mieszkalnego w przypadku osób, które w latach 1981 – 1989 były osadzone w więzieniach lub w innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania albo bez wyroku za działalność polityczną albo prawomocnie skazane lecz nie osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski. Bonifikatę przyznaje się na podstawie potwierdzenia Prezesa Sądu Okręgowego lub Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydanego na podstawie art. 117 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Z treści art. 101 ust. 1 u.g.n. wynika, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu na uchwałę organu gminy przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 19.05.2017 r. II OSK 2414/15, LEX nr 2325394).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. postanowienie NSA z 19.06.2017 r., II FSK 376/17, LEX nr 2306428).

W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało ocenić istnienie interesu prawnego skarżącej, a jeśli istnieje, to czy kwestionowane postanowienia uchwały ten interes bezprawnie naruszyły.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca od 1997 r. jest najemcą lokalu mieszkalnego w G. stanowiącego własność Miasta. Obecnie, od 1 października 2012 r. na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony wynajmuje od Miasta lokal mieszkalny przy [...].

Jednocześnie ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w stosunku do skarżącej, zgodnie z decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 15 kwietnia 2019 r., potwierdzono status działacza opozycji antykomunistycznej w rozumieniu ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 319), zwanej dalej ustawą o działaczach opozycji.

Skarżąca jest wdową po B.B., zmarłym 19 lutego 1997 r., który w okresie od 7 czerwca 1984 r. do 3 sierpnia 1984 r. był osadzony w Areszcie Śledczym pod zarzutem dokonania przestępstwa z art. 270 § 1 k.k., a zwolniony wskutek ustawy amnestyjnej.

Zaskarżona uchwała nr XVII/420/19 Rady Miasta z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków jednorodzinnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat w § 5 ust. 1, przyznaje Prezydentowi Miasta kompetencje do udzielania najemcom kupującym wynajmowany lokal 90% bonifikaty od ceny, a w § 5 ust. 2 pkt 4 prawo do dodatkowej bonifikaty dla osób uprawnionych do bonifikaty 90%, w wysokości 5%, osobom, które w latach 1981-1989 były osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium RP na mocy skazania lub bez wyroku za działalność polityczną albo prawomocnie skazane lecz nie osadzone w więzieniach lub innych miejsca odosobnienia na terytorium Polski.

Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że pomimo przysługującej jej na podstawie § 5 ust. 1 uchwały 90% bonifikaty na wykup przedmiotowego lokalu, skarżącej nie przysługuje dodatkowa 5% bonifikata w myśl zaskarżonego § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały, pomimo potwierdzonego odpowiednią decyzją statusu działacza opozycji antykomunistycznej.

W ocenie skarżącej stanowi to naruszenie zasady równości osób będących "kombatantami" z lat 80-tych, albowiem bonifikata została przyznana tylko części z nich. Ponadto, skarżąca kwestionuje wyłączenie z zakresu osób, którym przysługuje bonifikata wdów lub wdowców po osobach spełniających przesłanki uzyskania bonifikaty, w przeciwieństwie do kręgu podmiotów z § 5 ust 2 pkt 3 przywołanej uchwały.

W ocenie Sądu, uchwała rady gminy w przedmiocie warunków udzielania bonifikat dotyczy więc interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego objętego zakresem działania tej uchwały. W przypadku, gdy uchwała ta przewiduje zastosowanie bonifikaty ceny co do określonego katalogu podmiotów, a skarżącej katalog ten nie obejmuje, to mamy do czynienia z naruszeniem jej interesu prawnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu należy mieć na względzie przede wszystkim regulacje ustawową określającą zasady udzielania tego rodzaju szczególnego przywileju, jakim jest prawo do bonifikaty w cenie sprzedaży lokalu. Udzielanie bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości komunalnych regulowane jest przepisami Działu II "Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Art. 67 ust. 3 u.g.n. reguluje ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Natomiast na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, prawo do bonifikaty od ceny jest przewidziane w materialnej normie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest uchwała rady. O ile uchwała ta określa w sposób abstrakcyjny i generalny warunki udzielenia bonifikat i stawki procentowe, ma charakter aktu prawa miejscowego. Uchwała ta jest wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie i w konsekwencji ma bezpośredni wpływ na czynność cywilnoprawną polegającą na zbyciu nieruchomości gminnej w postaci lokalu mieszkalnego.

Z powyższego wynika, że uchwała rady gminy jest wyrazem realizacji samodzielnej kompetencji organu uchwałodawczego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obejmującym decydowanie o jej sprawach, w tym dotyczących jej składników majątkowych. Gwarancję ochrony samodzielności gminy w zakresie wykonywania zadań publicznych wyrażono w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. W myśl art. 45 ust. 1 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Podstawową i immanentną cechą samorządu gminnego jest samodzielność, która dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., II SA/Wa 2103/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim w orzecznictwie wskazuje się, że udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty (zob. wyroki: NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 1791/15; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Go 113/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od różnych warunków, jednakże zawsze warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem rady jest wskazanie kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty, jednak ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu swobodę w określeniu kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty nakładając jednocześnie obowiązek stworzenia przejrzystych zasad stosowania bonifikaty.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w zakresie interesu skarżącej, zadaniem Sądu jest kontrola, czy przyjęte w zaskarżonym akcie rozwiązania mieszczą się w granicach dopuszczalnej swobody gminy, a przyjęte kryteria są jasno i przejrzyście ukształtowane, nie naruszając prawnie chronionych praw i wolności, w tym zasady równości obywateli wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z 2019 r. Sąd zważył, że przyjęte w tej uchwale rozwiązania nie stanowią w istocie nowości w systemie udzielania bonifikat w cenie sprzedaży lokali najemcom. Analogiczne rozwiązania pojawiły się już w uchwale nr LIV/1817/06 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta, oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Z 2006 r., nr 129, poz. 2674). Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że wprowadzono wówczas § 6 pkt 2 lit. d) stanowiący pierwowzór dla regulacji § 5 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, kierując się potrzebą zapewnienia możliwości skorzystania z dodatkowej bonifikaty osobom internowanym i więzionym w latach 1981 -1989. Już wówczas uchwałodawca nie zdecydował się na rozszerzenie kręgu uprawnionych o prawo pochodne przyznane członkom rodzin takich osób, w szczególności wdowom i wdowcom.

Identyczne rozwiązania zawierała uchwała nr XIV/188/11 Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat (Dz. Urz. Woj. z 2011 r., nr 103, poz. 2069), która w § 4 ust. 2 pkt 4 utrzymała dotychczasowe brzmienie przepisu dotyczącego osób osadzonych, tj. przyznawała dodatkową bonifikatę osobom, które w latach 1981 – 1989 były osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania albo bez wyroku za działalność polityczną. Bonifikatę przyznawano na podstawie potwierdzenia Prezesa Sądu Okręgowego lub Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydanego na podstawie art. 117 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zaskarżona uchwała z 2019 r. w § 5 ust. 2 pkt 4 powtarza treść wcześniej ugruntowanych rozwiązań rozszerzając ją jednak o osoby "prawomocnie skazane lecz nie osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski". W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że stosowanie dodatkowej 5% bonifikaty jest kontynuacją rozwiązań wynikających z poprzedniej uchwały.

Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, że Rada Miasta prowadzi spójną i konsekwentną politykę w kwestii przyznawania przedmiotowych bonifikat a zaskarżony przez skarżącą przepis nie wprowadza w stopniu istotnym nowego stanu prawnego, lecz podtrzymuje poprzednio obowiązujący.

Sama konsekwencja w formułowaniu przesłanek udzielenia dodatkowej bonifikaty nie przesądza jedocześnie o legalności uchwały w zaskarżonym zakresie. W przypadku uchwał stanowiących wyraz realizacji samodzielności gminy w decydowaniu o swoich sprawach majątkowych, które jednak przy rozstrzyganiu tych zagadnień sięgają do ocen czy kryteriów pozaekonomicznych, które skutkują tym, że decyzje o majątku gminy są również narzędziem realizacji innych celów społecznych lub wyrazem określonych przekonań aksjologicznych, ocena legalności nie może sprowadzać się do kontekstu związanego z samodzielnością w sprawach majątkowych. Ocena musi być również dokonana, z uwzględnieniem istoty samorządności, w aspekcie spójności przyjętych pozaekonomicznych kryteriów i ocen z aksjologią i literą obowiązujących przepisów prawa powszechnego. Niezbędna jest spójność aksjologiczna polityki gminy, mająca wyraz w określonych uchwałach z rozwiązaniami ustawowymi. Wynika to z zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP oraz z zasady jednolitości Państwa Polskiego, wyrażonej w art. 3 Konstytucji RP. Innymi słowy akty prawa miejscowego muszą mieścić się w ramach zakreślonych przez ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r. II OSK 531/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że punktem odniesienia oceny legalności przyznania określonych przywilejów ekonomicznych pewnej grupie osób lub też uhonorowania jej z uwagi na postawę, powinien być wzorzec ustawowy. Oczywiście nie oznacza powyższe, w ocenie Sądu, że gmina nie dysponuje tutaj pewnym zakresem samodzielności pozwalającym na odstępstwa od litery ustawy, ale motywy takich odstępstw muszą być czytelne i zrozumiałe.

Kwestionowany przez skarżącą § 5 ust 2 pkt 4 uchwały przewiduje dodatkową bonifikatę dla ścisłe określonej grupy osób dotkniętych szczególną formą represji w latach 80-tych, jakim było pozbawienie wolności albo skazanie na taką karę.

Należy zauważyć, że w świetle przepisów ustawy o działaczach opozycji krąg osób uprawnionych do dodatkowej bonifikaty obejmuje pewną określoną grupę spośród osób represjonowanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 4 przywołanej ustawy. W myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy osobą represjonowaną z powodów politycznych jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 31 lipca 1990 r. była pozbawiona wolności (przebywała w więzieniu lub innym miejscu odosobnienia albo ośrodku odosobnienia na podstawie dekretu o stanie wojennym) za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Z kolei art. 3 pkt 4 tej ustawy za osobę represjonowaną uznaje m.in. osobę skazaną za popełnienie przestępstwa za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

Bonifikata z § 5 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały nie obejmuje jednak osób zaliczonych przez ustawę tylko do kategorii działaczy opozycji antykomunistycznej w rozumieniu art. 2 tej ustawy, który określa takiego działacza jako osobę, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

W ocenie Sądu, o ile przywołana ustawa zrównuje obie kategorie zasłużonych w dostępie do świadczeń z niej wynikających, to ich ustawowe pojęciowe rozróżnienie pozwala uznać, że w przypadku dystrybucji przez gminę przywilejów związanych z bonifikatą od ceny sprzedaży mieszkań, gmina ma prawo w sposób szczególny uprzywilejować osoby dotknięte szczególnymi represjami za swoją działalność związanymi z pozbawieniem wolności bądź skazaniem na taką karę. W tym kontekście przyznanie dodatkowej bonifikaty tylko osobom represjonowanym nie narusza, w ocenie Sądu, dopuszczalnych ram zakreślonych przez ustawę, tym bardziej, że przyjęte przez Miasto kryterium stanowiło wyraz przyjętej koncepcji jeszcze przed wejściem w życie ustawy o działaczach opozycji.

Poza zakresem oceny, jako wykraczające poza interes prawny skarżącej, pozostaje w niniejszej sprawie ocena szczególnego wyróżnienia powyższym przywilejem tylko części osób represjonowanych w rozumieniu przywołanej ustawy.

Zauważyć należy, że świadczenia przyznawane wnioskującym na podstawie ustawy o działaczach opozycji są uprawnieniami osobistymi związanymi ściśle z uprawnionymi. Ustawodawca, podobnie jak w zaskarżonej uchwale, nie przewiduje sukcesji tych praw na inne osoby oraz nie nadaje praw pochodnych członkom rodzin uprawnionych.

W tym kontekście rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są zgodne z modelem ustawowym i mieszczą się w ramach samodzielności organów uchwałodawczych gminy.

Odnosząc się z kolei do wskazywanej przez skarżącą regulacji § 5 ust 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały przewidującej dodatkową bonifikatę dla kombatantów i osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wymienionych w art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, uprawniającego dodatkowo również wdowy i wdowców po tych osobach", należy wskazać, że w tym wypadku gmina wzorowała się na obowiązujących w powyższym zakresie regulacjach ustawowych, co w ocenie Sądu, przesądza o legalności przyjętego rozwiązania.

W świetle powyższego można odnieść się do przywoływanego przez skarżącą naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada ta rozumiana jest w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości, aczkolwiek odstępstwo to nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13; zob. szerzej: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II SA/Gd 732/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała, w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej, pozostaje w pełnej zgodności z kryteriami różnicowania przyjętymi w ustawach, które korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, a jednocześnie wynikające z uchwały zróżnicowanie sytuacji prawnej określonej grupy osób represjonowanych dotkniętych represjami związanymi z ich wolnością osobistą z sytuacją działaczy opozycji antykomunistycznej, którzy takimi represjami nie zostali dotknięci, wyrażające się w 5% bonifikacje pozostaje, w ocenie Sądu, w racjonalnej proporcji z odmiennością ich sytuacji faktycznej. Jednocześnie to zróżnicowanie nie może być tratowane jako godzące w wartości, jakie legły u podstaw przyznaniu działaczom opozycji antykomunistycznej szczególnego statusu na podstawie ustawy z 2015 r.

W konsekwencji, nie doszło do naruszenia wiążącej się z zasadą równości zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP, która jest definiowana jako "dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli" (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznania wszystkim grupom podmiotów jednakowych praw. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów. Sytuacja prawna skarżącej w stosunku do kręgu podmiotów objętych dyspozycją § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały wykazuje natomiast odmienności uzasadniające odmienne traktowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Pomimo tego, że Sąd nie mógł zapoznać się przed wydaniem wyroku z pismem procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 12 listopada 2020 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 16 listopada 2020 r., a przedłożone zostało Sądowi w dniu 18 listopada 2020 r., jego treść jedynie uszczegółowiała już sformułowane w skardze zarzuty, wnioski i uzasadnienie, które Sąd analizował w szerokim aspekcie, działając na zasadach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.