Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 943/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 2, art 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 41 ust 2 pkt 2, art 47 ust 1 pkt 2, art 1a
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Obrony Narodowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/07 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2005 r. nakazał Z. K. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami opuszczenie i przekazanie do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję uchylającą powyższą decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji.

Działając z urzędu Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdził nieważność decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2005 r. W podstawie prawnej podał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426 ze zm.)

Minister stwierdził, że decyzja nakazująca wydanie lokalu znajdowała oparcie w przepisach art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), gdyż Z. K. skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Tym samym był zobowiązany do przekazania do dyspozycji Agencji przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. W ocenie organu zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa WAM.

Z. K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.), wszedł z mocy prawa w stosunek najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, natomiast późniejsze decyzje, nakazujące zwolnienie zajmowanego lokalu, zostały uchylone na mocy prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrok tego Sądu z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1110/06, obejmuje również decyzję Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2005 r. W konsekwencji decyzja Ministra została podjęta z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Zdaniem Ministra Z. K. nie wszedł w stosunek najmu lokalu na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zamieszkuje on w kwaterze zastępczej na podstawie skierowania z dnia 2 września 1988 r., zaś posiadanie tytułu prawnego wyklucza zastosowanie powołanego art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy. Nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r. nie obejmuje decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2005 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K. - żona zmarłego w dniu 27 października 2007 r. Z. K. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyły sprawy rozstrzygniętej wcześniej prawomocnym orzeczeniem WSA w Warszawie, a także stwierdzenie, że wraz z mężem z mocy prawa wstąpiła w stosunek najmu zajmowanego lokalu, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a., zaś w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku - oddalenie skargi. Zdaniem organu stroną postępowania był wyłącznie Z. K., ponieważ przedmiot sprawy odnosił się do praw i obowiązków ściśle z nim związanych.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie nie zaistniała podstawa z art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd umarza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. W sprawie skarga dotyczy decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego, także skarżącej, a zatem wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć naruszenie przepisu niebudzącego wątpliwości, co do jego bezpośredniego znaczenia.

W ocenie Sądu stan faktyczny, jak i prawny sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2005 r., nie budził wątpliwości. Z ustaleń organu wynikało, iż Z. K., decyzją Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Warszawie z [...] kwietnia 1971 r., otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w celu uzyskania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. Następnie Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego WP dnia 2 września 1988 r. skierował wymienionego wraz z żoną J. do kwatery zastępczej nr [...] położonej w W. przy ul. [...], zezwalając na tymczasowe zakwaterowanie do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego.

Skierowanie do kwatery zastępczej nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, osobie uprawnionej, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego nie przydzielało się osobnej kwatery stałej. Natomiast w myśl art. 24 ust. 1 ustawy, żołnierzowi zawodowemu przysługiwało prawo do zakwaterowania tymczasowego w miejscowości, w której pełni służbę, do czasu uzyskania osobnej kwatery stałej.

Zajmowany przez Z. K. lokal miał charakter kwatery tymczasowej. Z. K., w myśl przytoczonych wyżej przepisów, swoje prawo do kwatery zrealizował przez przyznanie pomocy finansowej i zakup mieszkania w garnizonie Warszawa, czyli w miejscu pełnienia służby i w Warszawie nie mógł ubiegać się zarówno o przydział kwatery stałej, jak i kwatery zastępczej.

Biorąc pod uwagę, iż w zakresie objętym skierowaniem nr [...] z [...] września 1988 r., obowiązywał wskazany stan prawny, organ odwoławczy uznał, iż Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego, zezwalając Z. K. na tymczasowe zakwaterowanie i kierując ww. do kwatery tymczasowej rażąco naruszył art. 24 ust. 1 ww. ustawy.

Organ nadzorczy zasadnie stwierdził, iż nie istniały podstawy do przyjęcia, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., nakazująca Z. K. wraz z zamieszkałymi wspólnie osobami, opuszczenie lokalu była wadliwa, co uzasadniałoby uchylenie tej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że Z. K. otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON, a zatem skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ustawy i tym samym, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zobowiązany do przekazania do dyspozycji Agencji przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 wymienionej ustawy, w przypadkach, o których mowa w art. 41 i art. 44, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego.

Przytoczone przepisy winny być stosowane przez organy administracji publicznej, zgodnie z ich brzmieniem, a treść tych przepisów nie nastręcza wątpliwości.

Na marginesie Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, pozwalająca organowi odwoławczemu na umorzenie postępowania pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnie zatem organ nadzorczy uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdził jej nieważność.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 619/03, uchylił decyzję nakazującą Z. K. zwolnić kwaterę zastępczą, zaś wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1110/06, stwierdził nieważność skierowania zezwalającego Z. K. na tymczasowe zakwaterowanie w kwaterze zastępczej. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji małżonkowie K. nie wstąpili w stosunek najmu przedmiotowego lokalu. Słuszna jest argumentacja organów, iż Z. K. zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu na podstawie skierowania, a zatem posiadał tytuł prawny, który wykluczał zastosowanie przepisu art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 p.p.s.a.

J. K., reprezentowana przez radcę prawnego J. S.-F., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie ich jako podstawy zaskarżonego orzeczenia, mimo że nie znajdują zastosowania w sprawie,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy.

Argumentując swoje stanowisko podniosła, że rozdział 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, obejmujący art. 21 - 48a, dotyczy zakwaterowania stałego żołnierzy zawodowych. Zakwaterowanie tymczasowe żołnierzy zawodowych natomiast reguluje rozdział 5 tej ustawy. Sprzeczne z ustawą jest zastosowanie do kwatery zastępczej takich uregulowań dotyczących kwater stałych, do których odpowiedniego stosowania ustawa nie uprawnia wprost. Gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie do zakwaterowania tymczasowego art. 41 i 42 ustawy, zawarłby w rozdziale 5 przepisy o odpowiednim stosowaniu tych przepisów.

Skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zinterpretował powoływany wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r., gdzie stwierdzono nieważność decyzji Ministra Obrony Narodowej i decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdzającej nieważność skierowania zezwalającego na tymczasowe zakwaterowanie, a nie nieważność skierowania.

Kwestia uprawnień skarżącego do zajmowania kwatery była przedmiotem decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM z dnia [...] listopada 2002 r., nakazującej mu zwolnienie zajmowanej kwatery zastępczej. Decyzja ta została zaskarżona do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM, a ta z kolei była przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004 r. (sygn. akt I SA 619/03). Zdaniem sądu orzekającego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje w żaden sposób jakie są wzajemne zależności pomiędzy decyzją z [...] października 2002 r. stwierdzającą, iż Z. K. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony a decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nakazującą Z. K. zwolnić kwaterę zastępczą. Od zakończenia postępowania w sprawie I SA 619/03 nie zmieniły się okoliczności faktyczne ani stan prawny. Nie została też uchylona decyzja z [...] października 2002 r.

Oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi powoduje, iż w obrocie prawnym ponownie funkcjonuje decyzja z dnia [...] września 2005 r. Wobec tego zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 170 p.p.s.a., a wydanie wyroku oddalającego skargę mimo zaistnienia przesłanek nieważności decyzji stanowi wprost o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr l, poz. 37). Nie sposób przyjąć, że wykładnia przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych jest oczywista, jednoznaczna i utrwalona, a odmienne poglądy na interpretację określonych przepisów oznaczają "rażące naruszenie prawa". Regulacja dotycząca kwater zastępczych i zakwaterowania tymczasowego ma charakter szczątkowy, w związku z powyższym powstają wątpliwości interpretacyjne. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydając decyzję uchylającą kierował się literalnym brzmieniem ustawy (w szczególności jej systematyką oraz brakiem w rozdziale 5 "zakwaterowanie tymczasowe żołnierzy zawodowych" bezpośredniego odwołania do stosowania art. 41 i 42 ustawy) uznając, że art. 42 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy nie mają zastosowania do zakwaterowania tymczasowego w kwaterze zastępczej. Taka interpretacja ustawy nie stanowiła rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W jego ocenie zaskarżony wyrok jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należało poddać ocenie zasadność zarzutów opartych na podstawie naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku nie nasuwa zastrzeżeń (nie został skutecznie podważony).

W ramach formalnej podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek nieważności zaskarżonej decyzji oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że twierdzenie o nieważności zaskarżonej decyzji strona opiera na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. iż decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2002 r., nakazującą zwolnienie zajmowanej kwatery zastępczej, która została utrzymana decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt I SA 619/03, ze względu na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazywało jakie są wzajemne zależności pomiędzy decyzją z [...] października 2002r., stwierdzającą zachowanie uprawnień przez Z. K. do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony a decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nakazującą zwolnienie kwatery zastępczej. Od czasu zakończenia postępowania w sprawie I SA 619/03 nie zmieniły się okoliczności faktyczne ani stan prawny.

Zarzut niniejszy nie jest zasadny. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie pomija zasadniczą okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Jak wynika z akt administracyjnych, co nie jest również kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, uprzednio nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2005 r. Zatem już tylko z tego względu brak jest podstaw uzasadniających zarzut, iż zaskarżona decyzja dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kwestia natomiast, czy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia [...] września 2005 r. jest zgodna z prawem podlegała będzie ponownej ocenie, gdyż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2005 r. jest powrót sprawy do etapu postępowania odwoławczego. Zatem brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 170 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do dalszej części zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że autorka skargi kasacyjnej ogólnie wskazała na naruszenie przez organ przepisów postępowania nie wskazując konkretnych przepisów, których naruszenia przez organ administracji nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, aby skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należy wskazać przepisy, których naruszenia nie uwzględnił Sąd wydając zaskarżony wyrok. Brak wskazania konkretnych przepisów czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a..

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie - na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej znajdują zastosowanie do zakwaterowania stałego żołnierzy, nie mogą zaś być stosowane do zakwaterowania tymczasowego, gdyż przepisy dotyczące zakwaterowania tymczasowego nie wskazują, aby powołane wyżej przepisy miały zastosowanie do tego typu zakwaterowania.

Skoro zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, to wykładnia i zastosowanie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego mogło być analizowane wyłącznie w kontekście przesłanek, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez organ nadzorczy decyzji) były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej albo został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej z przyczyn, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2, jest obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli skorzystał z uprawień, o których mowa w art. 87. Niniejszy przepis wprowadza obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji lokalu mieszkalnego. Stosownie do art. 1a pkt 1 omawianej ustawy przez lokal mieszkalny należy rozumieć samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Analizując dalej definicje ustawowe, zawarte w art. 1a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, należy mieć na względzie, iż przez kwaterę należy rozumieć lokal mieszkalny przeznaczony wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej (pkt 3); kwatera zastępcza to lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej podstawowej mniejszej od minimalnej normy tej powierzchni przysługującej żołnierzowi służby stałej (pkt 7); kwatera internatowa to lokal mieszkalny pełniący funkcję internatu, przeznaczony do zamieszkiwania przez jednego żołnierza lub przez większą liczbę żołnierzy służby stałej (pkt 8).

Jak wynika z przytoczonych definicji ustawowych na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie lokalu mieszkalnego jest pojęciem szerokim, które nie odnosi się wyłącznie do zakwaterowania stałego żołnierzy zawodowych. Lokalem mieszkalnym jest bowiem kwatera, kwatera zastępcza, kwatera internatowa, które to lokale mieszkalne przeznaczone są do zakwaterowania tymczasowego. Zgodnie bowiem z pkt 10 art. 1a cytowanej ustawy przez zakwaterowanie tymczasowe należy rozmieć zamieszkiwanie w internacie, kwaterze internatowej lub kwaterze zastępczej. Internaty, kwatery internatowe i kwatery zastępcze przeznaczone są na zakwaterowanie tymczasowe (art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy). Nadto za stanowiskiem, że pojęcie "lokal mieszkalny" nie jest związane wyłącznie z zakwaterowaniem stałym przemawia treść art. 23 ust. 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym. Należy również wskazać na treść art. 55 ust. 2 ustawy, który między innymi określa, że nie mogą być zbywane lokale mieszkalne stanowiące: kwatery, kwatery funkcyjne, kwatery zastępcze (pkt 2-4).

Uwzględniając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy dotyczy lokali mieszkalnych przeznaczonych na zakwaterowanie stałe oraz lokali mieszkalnych przeznaczonych na zakwaterowanie tymczasowe. Umieszczenie tego przepisu w rozdziale 4 zatytułowanym "Zakwaterowanie stałe żołnierzy zawodowych" nie przesądza o tym, że ma on tylko zastosowanie do lokali mieszkalnych przeznaczonych na zakwaterowanie stałe. Zakres normatywny tej regulacji, jak wskazano wyżej, jest bowiem szerszy.

Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP należało uznać za niezasadny.

W konsekwencji brak jest również podstaw, aby zakwestionować zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 2 i art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy. Skoro obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji lokalu mieszkalnego dotyczy lokalu zajmowanego w ramach zakwaterowania stałego jak i tymczasowego zasadnie uznano, że zastosowanie będzie miał art. 42 ust. 1 regulujący wydawanie decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego.

Zatem zasadnie dokonano oceny, iż decyzja Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2005 r. została oparta na nieuzasadnionej odmowie zastosowania omawianych przepisów, co stanowiło rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec niewykazania kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez Ministra Obrony Narodowej wniosek o ich zasądzenie podlegał oddaleniu, bowiem w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, wynagrodzenie radcy prawnego za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, czyli czynności, które nie zostały wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 204 pkt 1 oraz w art. 205 § 2 p.p.s.a.