Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2894/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu [...] października 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi K. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa [...] w dniu [...] lutego 2015 r.

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. skargę na ww. uchwałę. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów:

I. art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 909), poprzez ustalenia zawarte w § 9 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały;

II. art. 15 ustawy o.p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej " rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.";

III. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 20 ust. 1 ustawy o.p.z.p. a także § 4 pkt 1, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez: brak określenia przeznaczenia terenu dla niektórych terenów, brak określenia linii zabudowy dla terenu IS, jak też sformułowanie ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu oraz linii zabudowy pozostających w sprzeczności pomiędzy częścią tekstową oraz graficzną;

IV. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o p.z.p., a także § 2 pkt 6, § 4 pkt 6, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz § 314 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.),

W obszernym uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt I Wojewoda wskazał, że jak wynika z ustaleń § 9 pkt 6 lit. d uchwały dopuszczono lokalizowanie nowych stacji transformatorowych na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zaś zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody realizacja stacji transformatorowych, nie zalicza się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie może być uznana za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji stacji transformatorowych na całym obszarze planu, w tym także na gruntach leśnych (oznaczonych symbolem ZL), wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie jest możliwe. Z przekazanej dokumentacji prac planistycznych wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Marszałka Województwa [...] w W. (decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2009 r.) na zmianę przeznaczenia części gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, położonych w miejscowości K. w gminie S. (dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) na cele nieleśne, przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz komunikację. Powyższą zgodą zostały objęte grunty leśne, o powierzchni 1,3106 ha, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy S., z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Uzyskana zgoda nie dotyczy jednak terenów oznaczonych w planie symbolem ZL.

Dalej skarżący wywodził (zarzut z pkt II skargi), iż ustalenia w zakresie określenia maksymalnej wysokości zabudowy należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Zaznaczył, że pojęcie "wysokości zabudowy", jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej na danym terenie oraz geometrię dachów. Gmina ma nie tylko prawo lecz obowiązek określenia w planie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. W ustaleniach uchwały wysokość zabudowy zdefiniowano pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynków podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarówno z przepisów ustawy o.p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i określenie maksymalnej wysokości zabudowy.

Jednocześnie skarżący stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika graficznego do niniejszej uchwały (zarzuty z pkt III). Wskazał, że przedmiotowa uchwała zawiera sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu miejscowego. Podniósł, iż obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie linii rozgraniczających tereny o rożnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przy czym wydzielane jednostki terenowe winny zostać w sposób jednoznaczny określone zarówno w części tekstowej planu miejscowego, jak i wyodrębnione w części graficznej. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie linii zabudowy (w części tekstowej planu miejscowego, jak i w części graficznej). Celem wyznaczenia linii zabudowy, jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. " ruchu budowlanego", na którym maże być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ten nie musi być wyznaczony liniami zabudowy wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, jako obiegającymi teren przeznaczony pod zabudowę, lecz musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a także uwzględniający przepisy odrębne, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. Tymczasem z treści uchwały nie wynika, na której części terenów przeznaczonych pod zabudowę może być ona realizowana. Ustalenia dotyczące linii zabudowy w ramach obszaru objętego planem miejscowym są, zdaniem Wojewody, nieprecyzyjne, wzajemnie się wykluczające oraz sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skarżący wskazał ponadto, że z woli samego ustawodawcy obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa art. 15 ust. 1 ustawy o.p.z.p. Standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Tymczasem w części tekstowej przedmiotowej uchwały brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących ograniczeń w odniesieniu do terenów lasów. Brak również przedmiotowych ustaleń na rysunku planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu IV organ wskazał, że jeżeli w uchwale ustala się konieczność uwzględniania przy zagospodarowaniu terenów przebiegu linii elektroenergetycznej wraz z obszarem jej oddziaływania (tzw. pas technologiczny), to tym samym organ uchwałodawczy winien określić również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Zdaniem organu nadzoru, zawarcie w planie miejscowym ustaleń odwołujących się do stosowania i uwzględniania przepisów odrębnych, winno być realizowane poprzez "konsumpcję tych przepisów" w ustaleniach planistycznych. Nie może być uznane za spełnienie zastosowania przepisów odrębnych ustanowienie w uchwale wyłącznie odwołanie się do tych przepisów, tym bardziej nie wskazując o jakie przepisy chodzi (z jakiego zakresu).

Zdaniem skarżącego niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem przywołane w skardze naruszenia dotyczą większości terenów objętych planem miejscowym, bądź też szeregu jednostek redakcyjnych. Biorąc pod uwagę fakt, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego to jego ustalenia winny być czytelne oraz jednoznaczne. Skarżący wskazuje, że przy opracowywaniu aktów prawnych należy przestrzegać podstawowych zasad, z których najważniejsze to:

- akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów;

- układ aktu powinien być przejrzysty;

- dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie;

- redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji.

Tymczasem żaden z powyższych warunków nie został spełniony

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że przedmiotowy plan miał na celu między innymi jednoznaczne określenie przebiegów i określenie szerokości dróg w ilości zminimalizowanej, wręcz do niezbędnego minimum umożliwiającej funkcjonowanie tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej. Teren ten był wielokrotnie dzielony jeszcze w okresie, gdy były to tereny rolne z drogami szerokości 4m. Cała procedura trwała ponad 1 rok i każdy wniosek, każda uwaga do powstającego planu były skrupulatnie rozpatrywane. Trudności z tym terenem i ilością różnych często przeciwstawnych wniosków odzwierciedla ilość podjętych uchwał w tej sprawie na przestrzeni kilku ostatnich lat. Mając na uwadze całokształt sprawy podniósł, iż ustalenia planu nie naruszają przepisów prawa w takim stopniu jak to przedstawia Wojewoda [...], zaś sam proces sporządzania planu został przeprowadzony w sposób prawidłowy tzn. zgodnie z obowiązującym prawem. Reasumując wskazał, że te niedoskonałości planu miejscowego dają możliwości jego stosowania i realizacji. Natomiast jeżeli miałaby ta uchwała zostać unieważniona przez Sąd w częściach to zdecydowanie opowiedział się za unieważnieniem jej w całości.

Odnosząc się do zarzutu z pkt I wskazał w szczególności, że nie ma potrzeby aby na terenie leśnym była wykonywana następna stacja transformatorowa, gdyż ilość istniejącej zabudowy w tym rejonie jest już ustabilizowana i sieć elektroenergetyczna nie wymaga zabudowy. Odnośnie zarzutu z pkt II wskazano, że pojęcie wysokości zabudowy nie jest zdefiniowane w żadnym ze słowniczków pojęć odnośnych ustaw i rozporządzeń, a w § 1 ust. 6 pkt 18 uchwały użyto sformułowania adekwatnego do rodzaju zabudowy na tym terenie, gdzie nie występują nadszybia dźwigów, przepompownie i.t.p. Wskazano, że zarzut z pkt III jest w większości przypadków zarzutem trafnym, z tym że nie jest trafnym sformułowanie, że zawarta w § 12 ust. 1 lit. a) tiret 2 linia zabudowy wzdłuż drogi [...] (ul. L.) i [...] (ul. P.) posiada różne odległości od linii rozgraniczającej drogi, bowiem w obu drogach KDL/g linia ta wynosi 5,0 m. Odnośnie zarzutu z pkt IV skargi wskazano między innymi, że dopuszczenie zabudowy na całym terenie położonym w pasie technologicznym linii energetycznej 110 kV, w tym zabudowy mieszkaniowej, nastąpiło w wyniku uwzględnienia wniosków właścicieli terenów położonych w rejonie pasa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zdaniem Sądu regulacja zawarta w § 9 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych..

Z § 9 pkt 6 lit. d uchwały wynika, że ustalając zasady rozbudowy, przebudowy i budowy systemu infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną dopuszcza się realizację stacji transformatorowych na obszarze całego planu. Tego rodzaju zapis oznacza, że sieci infrastruktury technicznej mogą być lokalizowane na terenach rolniczych i leśnych bez wymaganej prawem zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne dla których ustalono w miejscowym planie przeznaczenie inne niż rolne i leśne wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zaś zmiana ta może być dokonana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl w/w przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa – wymagają uzyskania zgody Ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej osoby, zaś pozostałe grunty leśne – wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgód wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawodawca wskazując wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych i leśnych konkretyzuje tę normę w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym na skutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania się ich produkcyjności oraz ograniczeniu zmianom naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Definicje zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 w/w ustawy, który stanowi, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Realizacja stacji transformatorowych, nie zalicza się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie może być uznana za grunty leśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Poza sporem jest, że w procedurze sporządzania planu uzyskano jedynie zgodę Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia części gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, a uzyskana zgoda nie dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolem ZL. Stanowi to obejście wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, co w sposób istotny narusza tryb sporządzenia planu. Z tego względu zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zapisów z § 9 pkt 6 lit. d uchwały.

W § 1 ust. 6 pkt 18 uchwały sformułowano ustalenia w brzmieniu : "Ilekroć w uchwale mowa jest o : (...) 5) wysokości zabudowy – należy przez to rozumieć wysokość budynku mierzona od najwyższego poziomu projektowanego terenu w projekcie budowlanym zgodnie z ustaleniami planu do najwyżej położonego punktu kalenicy dachu lub stropodachu w tym jego attyki przy dachach płaskich". Analiza powyższego zapisu prowadzi do wniosku, że wysokość zabudowy zdefiniowano pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku. Tymczasem przedmiotowa kwestia uregulowana jest w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z regulacją rozporządzenia "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującej się na pierwszej kondygnacji naziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ja osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad ta płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującymi się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, jak i z przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości budynku, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i określenie maksymalnej wysokości zabudowy. Umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęć, które zostały już zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w tym zakresie. Przywołane wyżej częściowe powtórzenie i modyfikacja przepisu rozporządzenia jest dezinformujące i stanowi istotne naruszenie prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Powtarzanie i modyfikacja w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, uznać należy za niedopuszczalne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc obowiązująca na obszarze działania organu, który je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na końcu, t.j. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami. Oznacza to, konieczność zachowania zgodności z wszystkimi w/w typami aktów prawnych. Plan miejscowy musi być zgodny z przepisami odrębnymi – art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., a organ stanowiący nie ma możliwości dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć – art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym Rady Gminy S., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Wskazać należy, że omawiany zapis pozostaje w sprzeczności z § 143 w związku z § 142 ust. 2, § 136, 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, jak również w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W świetle powyższego zdaniem Sądu, § 1 ust. 6 pkt 18 kontrolowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 15 ustawy o.p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z cyt. wyżej Zasadami techniki prawodawczej, co powoduje konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego.

Należy podzielić również stanowisko Wojewody odnośnie niespójności między tekstem uchwały i załącznikiem graficznym do uchwały. I tak:

- § 2 pkt 20 uchwały stanowi, iż "Ustala się przeznaczenie terenów o różnym sposobie zagospodarowania wyznaczonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolem terenu zgodnie z rysunkiem planu: (...) 20) KDW/g – droga wewnętrzna gminna", podczas gdy na rysunku planu miejscowego, w tym także w legendzie, brak wskazanej jednostki terenowej;

- § 22 uchwały, w którym sformułowano ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem R, podczas gdy na rysunku planu miejscowego brak jest takiego terenu, występują natomiast tereny oznaczone symbolami R1 i R2;

- § 12 pkt 2 lit. a tiret pierwsze uchwały stanowi, iż "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu Mn4 ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,0 m zgodnie z rysunkiem planu od linii rozgraniczającej dróg [...] (ul. L.) i [...] (ul. P.), podczas gdy zgodnie z rysunkiem planu miejscowego minimalna odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu [...] wynosi 3m;

- § 13 pkt 2 lit. a tiret drugie uchwały stanowi, że iż "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] o ograniczonych możliwościach wyboru miejsca zabudowy ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,0 m zgodnie z rysunkiem planu od linii rozgraniczającej dróg [...] i [...], podczas gdy zgodnie z rysunkiem planu miejscowego tereny oznaczone symbolem [...] nie przylegają do terenu [...] lecz [...] i [...], nadto z ustaleń z części graficznej wynika, że minimalna odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu [...] wynosi 4m, a nie 5m;

- § 14 pkt 2 lit. a tiret trzecie uchwały stanowi, że "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu usług oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości; (...) 3,0m od linii rozgraniczającej drogi [...]", podczas gdy zgodnie z rysunkiem planu miejscowego teren oznaczony symbolem [...] nie jest położony przy drodze o symbolu [...], lecz przy drodze o symbolu [...];

- § 14 pkt 2 lit. a tiret czwarte uchwały stanowi, że "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu usług oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości; (...) 4,0m od linii rozgraniczającej drogi [...] i [...]", podczas gdy z rysunku planu wynika, że teren nie jest położony przy drodze o symbolu [...], lecz przy drodze o symbolu [...]; nadto z rysunku planu wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu [...] od drogi [...] wynosi minimum 2,0m (np.: w ramach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...]) bądź pokrywa się z linia rozgraniczającą terenu [...] (a to na skutek dociągnięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi [...]);

- § 14 pkt 2 lit. a tiret piąte uchwały stanowi, że "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu usług oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości; (...) 5,0m od linii rozgraniczających drogi [...] z wyjątkiem działki numer ewidencyjny [...], dla której ustalono tę odległość na 2,0m", podczas gdy z rysunku planu wynika, że teren ten w ogóle nie jest położony przy drodze o symbolu [...], a działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona jest przy drodze [...];

- § 14 pkt 2 lit. a tiret siódme uchwały stanowi, że "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu usług oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości; (...) 15,0m od osi ropociągu naftowego", podczas gdy z rysunku planu wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy usytuowana jest w odległości 12 m od osi ropociągu;

- § 15 pkt 2 lit. a tiret pierwsze uchwały stanowi, że "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług z zakresu sportu oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości; (...) 5,0m od linii rozgraniczającej drogi [...]", podczas gdy z rysunku planu wynika, że niniejszy teren położony jest przy drodze o symbolu [...];

- § 16 pkt 2 lit. a tiret pierwsze uchwały stanowi, że "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem obiektów ekspozycyjnych oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości; (...) 5,0m od linii rozgraniczających drogi [...]", podczas gdy z rysunku planu wynika, że niniejszy teren położony jest przy drodze o symbolu [...] i [...], przy czym odległość 5,0m określona została od terenu [...];

- § 16 pkt 2 lit. a tiret drugie uchwały stanowi, że "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem obiektów ekspozycyjnych oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu [...] ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego: a) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości; (...) 4,0m od linii rozgraniczających drogi [...]", podczas gdy z rysunku planu wynika, że odległość wynosi 5,0m.

Zgodnie z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 cyt. rozporządzenia obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania przy czym wydzielane jednostki terenowe winny w sposób jednoznaczny określone zarówno w części tekstowej planu miejscowego jak i wyodrębnione w części graficznej. Również określenie linii zabudowy należy do obligatoryjnych elementów planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6, § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 cyt. rozporządzenia), przy czym ustalenia te winny być jednoznaczne i w części tekstowej i graficznej planu. Analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, że w/w przepisy zostały naruszone. Nie można akceptować formułowania takich ustaleń planistycznych, które są wzajemnie sprzeczne, bądź się wykluczają. Niezbędne jest zatem stwierdzenie nieważności następujących ustaleń: § 2 pkt 20 uchwały, wobec faktu, że teren oznaczony symbolem [...] na rysunku planu nie występuje i § 22 uchwały, wobec faktu, że teren oznaczony symbolem R na rysunku planu nie występuje. W części graficznej planu niezbędne jest zaś stwierdzenie nieważności w odniesieniu do terenów: oznaczonych symbolem R1 i R2 wobec braku ustaleń w części tekstowej tak określonych jednostek terenowych; dla których nie określono przeznaczenia, a który sytuowany jest na wschód od wschodniej linii rozgraniczającej terenu [...] oraz na północ i południe od terenu oznaczonego symbolem [...]; dla którego nie określono przeznaczenia a który sytuowany jest między terenami: [...], [...] i [...]; dla którego nie określono przeznaczenia a który sytuowany jest między terenami [...] i [...] (w granicach działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...]); dla którego nie określono przeznaczenia a który sytuowany jest między terenami: [...], [...] i [...]; dla terenu dla którego nie określono przeznaczenia a który sytuowany jest między terenami: [...], [...] i [...].

Odnosząc się do kwestii linii zabudowy wskazać należy, że zgodnie z ustaleniami § 1 ust. 5 pkt 5 uchwały, plan ustala linie zabudowy, a nieprzekraczalne linie zabudowy to "linie ograniczające obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków; ograniczenie nie dotyczy wysuniętych poza ten obszar schodów, podjazdów, okapów, otwartych ganków i zadaszeń o szerokości do 1.5m oraz balkonów" - § 1 ust. 6 pkt 4 uchwały. Nieprzekraczalne linie zabudowy zostały uznane za obowiązujące ustalenie planu miejscowego - § 1 ust. 8 pkt 4. Obszar linii zabudowy musi być wyznaczony w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Tymczasem z ustaleń uchwały nie wynika, na której części terenów przeznaczonych pod zabudowę może być ona realizowana, bądź ustalenia te są nieprecyzyjne, wzajemnie się wykluczające, sprzeczne z przepisami odrębnymi, co umożliwia niepożądaną dowolność i uznaniowość sytuowania zabudowy. I tak w przypadku terenu oznaczonego:

- symbolem [...] sytuowanego pomiędzy terenami [...], [...], [...] i [...] linia zabudowy od strony terenu [...] urywa się, a zatem nie domyka obszaru dopuszczonej zabudowy;

- symbolem [...] sytuowanego pomiędzy terenem [...], [...] i [...] ustalenia w zakresie określonej na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy wykluczają się wzajemnie, gdyż z jednej strony nieprzekraczalna linia zabudowy ogranicza możliwość lokalizacji zabudowy kubaturowej od strony północnej linii rozgraniczającej terenu [...], z drugiej zaś strony z uwagi na określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony terenu [...], umożliwia taką zabudowę. Tymczasem w ramach terenu określonego symbolem [...] nie określono nieprzekraczalnej linii zabudowy, a z ustaleń części tekstowej wynika możliwość zabudowy kubaturowej - § 21 uchwały.

W ustaleniach zawartych w § 12 pkt 2 lit. a tiret pierwsze, § 13 pkt 2 lit. a tiret drugie, § 14 pkt 2 lit. a tiret trzecie, § 14 pkt 2 lit. a tiret czwarte, § 14 pkt 2 lit. a tiret piąte, § 14 pkt 2 lit. a tiret siódme, § 15 pkt 2 lit. a tiret pierwsze, § 16 pkt 2 lit. a tiret pierwsze, § 16 pkt 2 lit. a tiret drugie uchwały zawarto sprzeczne z rysunkiem planu miejscowego ustalenia dotyczące sytuowania nieprzekraczalnych linii zabudowy względem wielu terenów zarówno w zakresie wymiarowania jak i usytuowania względem poszczególnych terenów. W takiej sytuacji nie jest możliwe prawidłowe zastosowanie planu np. w indywidualnych postępowaniach administracyjnych w sprawie wydawania pozwoleń na budowę, co przesądza o konieczności wyłączenia z obrotu prawnego planu w tej części.

W przedmiotowym planie nie zostały tez uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przepisy ustawy o p.z.p. Sytuowanie planowanej zabudowy na terenach [...] i [...] zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy terenu lasu, oznaczonego symbolem ZL, zatem nie został spełniony wymóg zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przywołanym rozporządzeniu. W części tekstowej uchwały brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących ograniczeń w odniesieniu do terenów lasów, brak jest tez takich ustaleń na rysunku planu. Narusza to § 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który stanowi, że elementem obligatoryjnym rysunku planu jest wyznaczenie granic i oznaczeń obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych.

Odnośnie zarzutu z pkt IV skargi wskazać należy, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w:

- § 1 ust. 6 pkt 7 uchwały: "Ilekroć w uchwale mowa o : (...) 7) pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 110 kV – należy przez to rozumieć pas terenu wyznaczony na rysunku planu, który uznaje się za strefę potencjalnego oddziaływania tej linii, określoną zgodnie z przepisami odrębnymi.";

- § 4 pkt 3 lit. c uchwały: "3). Plan określa następujące strefy ograniczonego użytkowania na obszarze objętym planem: (...) c) pas technologiczny linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV – po 19,0m od osi w obie strony,";

- § 11 pkt 5, § 13 pkt 5, § 16 pkt 5, § 18 pkt 5 uchwały : " 5) z przepisów odrębnych."; na terenach pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV lokowanie parkingów, budynków oraz roboty budowlane i instalacyjne muszą uwzględniać wymagania wynikające z przepisów odrębnych.";

- § 14 pkt 6 uchwały : "6) na terenach pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV lokowanie parkingów, budynków oraz roboty budowlane i instalacyjne musza uwzględniać wymagania wynikające z przepisów odrębnych.". Zgodnie z rysunkiem planu istniejąca linia elektroenergetyczna 110 kV przebiega przez część terenów na których planowana jest zabudowa z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi tj. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną w ramach terenów oznaczonych symbolami [...] (§ 13 uchwały); mieszkaniowa jednorodzinną z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu usług, w ramach terenów oznaczonych symbolami [...] (§ 14 uchwały); mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem obiektów ekspozycyjnych w ramach terenu oznaczonego symbolem [...] (§ 16 uchwały); usługową w ramach terenu oznaczonego symbolem [...] (§ 18 uchwały). Skoro w uchwale określono konieczność uwzględnienia przy zagospodarowaniu terenów przebiegu powyższej linii elektroenergetycznej wraz z obszarem jej oddziaływania – tzw. Pas technologiczny, to organ uchwałodawczy winien określić również szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu. Zawarcie w planie miejscowym ustaleń odwołujących się do stosowania i uwzględniania przepisów odrębnych winno znaleźć odwzorowanie poprzez realizację tych przepisów w ustaleniach planistycznych. Nie może być uznane za spełnienie zastosowania przepisów odrębnych ustanowienie w uchwale jedynie odwołanie się do tych przepisów, bez wskazania o jakie przepisy chodzi (z jakiego zakresu) z jednoczesnym sporządzeniem planu niezgodnie z tymi przepisami – poprzez dopuszczenie zabudowy chronionej. Zauważyć też trzeba, że w wyznaczonym pasie technologicznym, a także pod samym słupem linii 110kV, określono nieprzekraczalną linie zabudowy, która niejako przecina trasę linii elektroenergetycznej , co wskazuje że zabudowa z pomieszczeniami na pobyt ludzi może być realizowana bezpośrednio pod tą linią , jak też w strefie jej oddziaływania, o której mowa w § 1 ust. 6 pkt 7, § 4 pkt 3 lit. c, § 13 pkt 5, § 14 pkt 6, § 16 pkt 5, § 18 pkt 5 uchwały. Powyższe uregulowania tekstu uchwały i rysunku planu nie spełniają wymogów w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, o jakich mowa w § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W świetle powyższego uchwała narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o p.z.p. a także § 2 pkt 6, § 4 pkt 6, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem przywołane wyżej naruszenia dotyczą większości terenów objętych planem miejscowym, bądź szeregu jednostek redakcyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zatem jego ustalenia winny być czytelne i jednoznaczne. Przy opracowywaniu aktów prawnych należy przestrzegać podstawowych reguł legislacji, mieć na uwadze, że akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu prawnego winien być przejrzysty, a dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie. W kontrolowanej uchwale żaden z powyższych warunków nie został spełniony. Znaczna część ustaleń planu wykracza poza zakres ustaleń planu miejscowego, a także reguluje kwestie zastrzeżona dla innych organów. Układ aktu nie jest przejrzysty, znaczna część ustaleń planu jest sprzeczna ze sobą, a nawet sprzeczna wewnętrznie w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych, zdefiniowano również pojęcia określone w przepisach odrębnych, redakcja uchwały narusza zasady legislacji.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

-----------------------

13