Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 14/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 186/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. 3. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego na rzecz J. P. kwotę 20367 (dwadzieścia tysięcy trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 września 2018 roku, sygn. akt I SA/Ol 186/18 oddalił skargę J. P. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego, działając m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.), art. 46 ust.2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DZ.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) zobowiązał stronę do zwrotu środków na dofinansowanie projektu w kwocie 206.915 zł, wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, przeznaczonych na realizację projektu "Wdrożenie do działania przez przedsiębiorstwo [...], Odwierty.eu portalu z innowacyjnymi dla przedsiębiorców sektora MŚP z branży turystycznej obszaru Warmii i Mazur" (dalej jako projekt).

W uzasadnieniu powołanej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy z którego wynika, że w dniu [...] lutego 2012 r. beneficjent zawarł z Zarządem Województwa umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn.: "Wdrożenie do działania przez przedsiębiorstwo [...], Odwierty.eu portalu z innowacyjnymi dla przedsiębiorców sektora MŚP z branży turystycznej obszaru Warmii i Mazur" (dalej: "umowa o dofinansowanie"), aneksowaną dwukrotnie.

W związku z ujawnionymi nieprawidłowościami IZ pismem z [...] lutego 2016 r. wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości 268.475 zł wraz z odsetkami. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IZ zawiadomiła beneficjenta w dniu [...] kwietnia 2016r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Beneficjent pismem z [...] maja 2016r. wniósł o umorzenie postępowania w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość

W wyniku postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. zobowiązano stronę do zwrotu środków w kwocie 206.915 zł wraz z odsetkami za zwłokę.

Utrzymując tę decyzję w mocy w związku z wniesionym przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r. nie podzieliła zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że pismem z dnia 08.12.2011 r. beneficjent został poinformowany, iż jego wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie. Ostatecznie, w wyniku ww. dodatkowych wyjaśnień beneficjenta, organ uwzględnił jego protest i rozpoczął procedurę związaną z podpisaniem umowy o dofinansowanie. W ramach realizacji projektu beneficjent zaplanował sporządzenie 4 analiz przedwdrożeniowych, które miały stanowić opracowanie poszczególnych systemów informatycznych przez wykonawcę zewnętrznego: analiza na potrzeby sytemu CMS do zarządzania portalem, analiza przedwdrożeniowa "system rezerwacji on- line", analiza przedwdrożeniowa dla systemu CRM dla klientów biznesowych portalu oraz analiza przedwdrożeniowa "system obsługi płatności bezpośrednich dla klientów portalu". IZ wyjaśniła, że w wyniku kontroli wydatki poniesione przez beneficjenta na analizy przedwdrożeniowe uznano za niekwalifikowalne (dofinansowanie w kwocie 35.500,00 zł netto), albowiem podczas kontroli beneficjent nie okazał zespołowi kontrolującemu analiz przedwdrożeniowych, żadnych materiałów, które świadczyłyby o ich rzetelnym wykonaniu, ani potwierdzeń ich doręczenia potencjalnym wykonawcom systemów informatycznych. Po kontroli na miejscu realizacji projektu organ dwukrotnie wzywał beneficjenta do złożenia analiz przedwdrożeniowych, jednak przedłożył on je dopiero w dniu 12.02.2015. Po ich otrzymaniu zespół kontrolujący stwierdził, że cechują się one dużym stopniem ogólności, a część zapisów powiela się w każdej z czterech analiz. Nadto zarzucono beneficjentowi, że analiza przedwdrożeniowa dla systemu CRM dla klientów biznesowych portalu, analiza przedwdrożeniowa "system rezerwacji on-line" i analiza na potrzeby systemu CMS do zarządzania portalem zawierają elementy świadczące o stworzeniu ich po wdrożeniu systemów (na potrzeby przeprowadzonej u Beneficjenta kontroli realizacji projektu). Konsekwentnie zespół kontrolujący uznał, że wydatki poniesione przez beneficjenta na wykonanie e-usług i systemu CMS (dofinansowanie w kwocie 217.500,00 zł netto) również uznano za niekwalifikowane. Takie stanowisko zespołu kontrolującego wynikło z faktu, iż beneficjent składając zapytania ofertowe do potencjalnych wykonawców dedykowanych systemów informatycznych nie miał jeszcze w swoim posiadaniu analiz przedwdrożeniowych, których odbiór nastąpił dopiero w dniu 18.09.2015 r., a co za tym idzie - potencjalni wykonawcy nie znali żadnych funkcjonalności e-usług i systemu CMS w momencie składania ofert cenowych. Tym samym zespół kontrolujący stwierdził, iż postępowania na wybór wykonawcy e-usług i systemu CMS były przeprowadzone nierzetelnie, bowiem potencjalni wykonawcy nie mogli w sposób wiarygodny wycenić wartości opisu przedmiotu zamówienia. IZ wyjaśniła, że przyjęcie przez organ zasady, że najpierw powstaje analiza przedwdrożeniowa, a dopiero na jej podstawie tworzone jest oprogramowanie nie jest koncepcją pozbawioną podstaw, gdyż wynika ona wprost z wyjaśnień złożonych przez Beneficjenta na etapie aplikowania o dofinansowanie, o czym była mowa wyżej. Nie została ona wprawdzie wówczas nazwana metodą kaskadową, lecz jej idea jest od tamtego czasu rozumiana przez IZ w niezmienionej postaci. Podkreślono , że IZ nie ma podstaw do zmiany swojego stanowiska, zwłaszcza że w dokumentach zebranych na etapie kontroli projektu oraz w trakcie postępowania administracyjnego brak jest dowodu potwierdzającego prawdziwość twierdzeń beneficjenta. Nie zmienia tego fakt, że beneficjent zaprezentował w odpowiedzi na informację pokontrolną odmienne niż wcześniej twierdzenia, gdyż w obliczu wcześniejszych wydarzeń są one, w ocenie IZ, niewiarygodne.

Odnosząc się do twierdzeń beneficjenta, że twórca analiz przedwdrożeniowych oraz wykonawcy dedykowanych systemów informatycznych współpracowali ze sobą na etapie wytwarzania oprogramowania IZ stwierdziła, że stanowisko skarżącego nie ma jednak żadnego odzwierciedlenia w umowach zawartych przez niego zarówno z wykonawcą analiz przedwdrożeniowych, jak i z wykonawcami dedykowanych systemów informatycznych. W żadnej z tych umów nie ma wzmianki o jakiejkolwiek współpracy.

Odnosząc się do poglądu strony na temat błędnego, w jej ocenie, przyjęcia przez organ, że potencjalni wykonawcy systemów CMS i e-usług nie otrzymali analiz przedwdrożeniowych, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że wybór tych wykonawców był nierzetelny, gdyż nie wiedzieli oni co mają wykonać, IZ wskazała, że w świetle dokumentacji zebranej w toku postępowania administracyjnego nie można było przyjąć odmiennego stanowiska. Beneficjent w piśmie z dnia 07.09.2015 r. sam wskazał, że wymóg współpracy między wykonawcami dedykowanych systemów informatycznych a wykonawcą analiz przedwdrożeniowych był "nieformalny". IZ nie dała wiary twierdzeniom beneficjenta, które nie są poparte żadnymi dokumentami. Chcąc rzeczywiście nałożyć obowiązek współpracy na ww. podmioty, beneficjent winien był uczynić to w stosownej dokumentacji. Takie zapisy nie znalazły się jednak nigdzie, nawet w umowach zawartych przez niego z wykonawcami systemów informatycznych i wykonawcą analiz przedwdrożeniowych. W ocenie organu analizy przedwdrożeniowe zostały odebrane przez stronę dopiero w dniu 18.09.2012 r., gdyż taka data wynika z protokołu odbioru (vide: protokół odbioru z dnia 18.09.2012 r.). Bazując na treści umowy z wykonawcą analiz stwierdzono, że chwila odbioru analiz oznacza przekazanie jej rezultatów w postaci raportów wraz z zaleceniami (vide: umowa o wykonanie analizy przedwdrożeniowej z dnia 01.06.2012 r.). Skoro więc analizy zostały odebrane przez Beneficjenta później niż wysłanie przez niego zapytań ofertowych do potencjalnych wykonawców systemów informatycznych to - w ocenie organu, nie mógł w tych zapytaniach ofertowych zamieścić dość danych pozwalających na rzetelne oszacowanie i późniejsze stworzenie systemów. Takie stanowisko IZ wynika również z treści Studium Wykonalności będącego załącznikiem do wniosku o dofinansowanie projektu, gdzie na str. 69 Beneficjent wskazał, że "Warunkiem odbioru poszczególnych elementów projektu będą sporządzane protokoły zdawczo-odbiorcze". Oznacza to, że sam Beneficjent założył przy aplikowaniu o dofinansowanie, że odebranie każdego elementu projektu, a więc również analiz przedwdrożeniowych, odbędzie się pod warunkiem sporządzenia protokołu jego odbioru. Zdaniem IZ nie można zatem, jak obecnie twierdzi beneficjent, przyjąć, że analizy zostały przekazane potencjalnym wykonawcom dedykowanych systemów informatycznych już na etapie złożenia zapytań ofertowych, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią Studium Wykonalności i protokołem odbioru z dnia 18.09.2012 r.

Organ odwoławczy podtrzymał postawiony beneficjentowi przez organ I instancji zarzut naruszenia art. 44 ust. 3 ufp oraz § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków, poprzez niewykorzystanie przez Beneficjenta analiz przedwdrożeniowych do celu jakiemu miały służyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych, co doprowadziło do wydatkowania środków w sposób niecelowy. Tym samym Beneficjent naruszył procedury, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Również zaniechanie beneficjenta polegającego na niezamieszczeniu w opisie przedmiotu zamówienia wystarczających danych do rzetelnego, wiarygodnego i oddającego rzeczywiste koszty oszacowania ofert, co spowodowało, że środki zostały wydatkowane w sposób niecelowy. Tym samym beneficjentowi należy, za organem I instancji, postawić zarzut naruszenia § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie, pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków oraz art. 44 ust. 3 ufp. Naruszenie tych przepisów doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Taka sama sytuacja dotyczy zaniechania beneficjenta polegającego na niezamieszczeniu w opisie przedmiotu zamówienia w postępowaniu na wybór wykonawcy e-usług i systemu CMS wystarczających danych do rzetelnego, wiarygodnego i oddającego rzeczywiste koszty oszacowania ofert, co spowodowało, że środki zostały wydatkowane w sposób niecelowy. Tym samym Beneficjentowi należy, za organem I instancji, postawić zarzut naruszenia § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie, pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków oraz art. 44 ust. 3 ufp. Naruszenie tych przepisów doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. IZ podkreśliła, że ww. naruszenie jest konsekwencją działania Beneficjenta polegającego na niewykorzystaniu analiz przedwdrożeniowych do celu jakiemu miały służyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych. Skoro bowiem analizy przedwdrożeniowe, z racji ich zawartości merytorycznej oraz terminu ich odbioru przez beneficjenta (tj. 18.09.2012 r.), nie mogły, zdaniem IZ, być podstawą do zamieszczenia ich w opisie przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych (zaproszenia do składania ofert datowane były bowiem na dzień 11.07.2012 r. dla e-usług i na dzień 14.08.2012 r. dla systemu CMS), to tym samym potencjalni wykonawcy tych systemów nie mogli mieć wystarczających danych do rzetelnego, wiarygodnego i oddającego rzeczywiste koszty oszacowania ofert. To z kolei spowodowało, że za niekwalifikowalny uznać należy koszt beneficjenta poniesiony na stworzenie dedykowanych systemów informatycznych.

Ustosunkowując się do uwag Beneficjenta w zakresie wydatkowania przez niego środków publicznych w sposób oszczędny, gdyż globalnie wydał środki pieniężne w wysokości niższej niż to wynika z oceny eksperta powołanego przez organ na etapie postępowania w I instancji, IZ wskazała skoro niektóre wydatki beneficjenta zostały poniesione przez niego w wysokości przewyższającej ich wartość rynkową, to nie może być mowy o oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych. Tym samym zasadnym jest, zdaniem IZ żądanie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami za różnicę między ceną rynkową a wydatkiem rzeczywiście poniesionym przez Beneficjenta na zakup komputera do obróbki i przetwarzania obrazu video (5.122,00 zł), oprogramowania systemowego do komputerów- 2 licencje (118,00 zł) i oprogramowania do kiosku multimedialnego - 6 licencji (2.175,00 zł).

Odnosząc się do stanowiska strony co do zakwestionowanych przez IZ kosztów poniesionych przez beneficjenta w ramach wyboru wykonawców kiosków multimedialnych wraz z ich instalacją wskazano, że beneficjent przesuwając terminy realizacji umowy o dostarczenie i instalację kiosków multimedialnych doprowadził do naruszenia zasady konkurencyjności. Firma I. Sp. z o.o. z winy beneficjenta nie mogła zainstalować kiosków . naruszenie zasad konkurencyjności polegało na tym, że inni potencjalni wykonawcy byli pozbawieni wiedzy odnośnie rzeczywistego czasu trwania umowy dotyczącej sprzedaży i instalacji kiosków multimedialnych. Posiadanie takiej informacji mogło spowodować, że potencjalni wykonawcy złożyliby oferty o innej wartości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. P., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniósł zarzut naruszenia:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe ustalenie, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały przez stronę wykorzystane z naruszeniem procedur;

- art. 207 ust. 12a ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 138 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy, oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji bez własnej oceny dowodów i własnych wniosków w II instancji;

- art. 6, 7 i 8 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, działaniu organu w celu udowodnienia z góry przyjętej i wadliwej tezy o nieprawidłowym działaniu strony, bezkrytycznym oparciu rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach i wadliwych ustaleniach I instancji, braku wszechstronnej analizy i w konsekwencji dokonanie wadliwego ustalenia stanu faktycznego, rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, bez ich wyjaśnienia,

- art. 7 w zw. z art. 77 i 78 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności poprzez: uznanie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są te okoliczności, które strona chciała udowodnić (że w rzeczywistości strona dysponowała analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów informatycznych i zostały one dostarczone potencjalnym oferentom i na ich podstawie przygotowano oferty) przy jednoczesnym uznaniu za istotne i przydatne tylko tych dokumentów, które dowodzić mają okoliczności przeciwnych (rzekomy brak analiz przedwdrożeniowych u strony w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów informatycznych i brak dostarczenia ich potencjalnym oferentom w celu przygotowania ofert), brak należytej oceny dokumentów i wadliwe traktowanie różnych dokumentów jako tożsamych (np. traktowanie analiz przedwdrożeniowych i dowodów ich doręczenia jako tożsamych z oświadczeniami wykonawców systemów informatycznych lub zaliczanie roboczych notatek i szkiców wykonawcy systemów informatycznych do dokumentacji finansowej projektu, którą powinna posiadać strona), bierność przy rozpoznawaniu sprawy, brak woli dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie wniosków dowodowych strony i w konsekwencji dokonanie ustaleń sprzecznych z rzeczywistym stanem sprawy, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji krzywdzącej stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę uznał, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego jak również prawa materialnego.

Sąd I instancji wskazał, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (opub. w Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.; dalej jako rozporządzenie 1083). Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika , że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a/ zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b/ weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi" .

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem ,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur , o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji , o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zacytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachowane zostały proceduralne wymogi wynikające z art. 207 ust. 8 i 10 u.f.p. Po skutecznym rozwiązaniu umowy, Instytucja Zarządzająca wezwała stronę skarżącą do zwrotu wypłaconych kwot. Beneficjent nie dokonał zwrotu i nie kwestionował rozwiązania umowy. W tej sytuacji konieczne stało się wszczęcie przez Instytucję Zarządzającą postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 u.f.p.).

Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwestią nie budzącą wątpliwości jest, iż Zarząd Województwa pismem z [...] lutego 2016r. wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości 206.915 zł wraz z odsetkami. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IZ zawiadomiła beneficjenta w dniu [...] kwietnia 2016 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. zobowiązano stronę do zwrotu środków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa wskazał, że beneficjent naruszył § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 -2013 do konkursu nr [...] (dalej: Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków) poprzez niewykorzystanie przez Beneficjenta analiz przedwdrożeniowych do celu jakiemu miały służyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych, co doprowadziło do wydatkowania środków w sposób zbędny i niecelowy, w konsekwencji czego doszło do naruszenia procedur, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez brak zamieszczenia opisu przedmiotu zamówienia w zaproszeniu do złożenia oferty na wybór wykonawcy systemu CMS oraz e-usług, co uniemożliwiło otrzymanie rzetelnych, wiarygodnych oraz oddających rzeczywiste koszty ofert, w konsekwencji czego środki zostały wydatkowane w sposób zbędny i niecelowy, co doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.4 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez wydatkowanie środków publicznych na zakup komputera do obróbki i przetwarzania obrazu video, oprogramowania systemowego do komputerów oraz oprogramowania do kiosku multimedialnego w sposób nieoszczędny, co wypełnienia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp, § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez przedstawienie we wniosku o płatność wydatków związanych z zakupem oprogramowania serwerowego, które de facto nie zostało dostarczone i zrealizowane, co wypełnia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie w odniesieniu do postępowania na wybór wykonawcy kiosków multimedialnych w wyniku przesunięcia terminu wykonania zamówienia wybranemu wykonawcy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania wykonawców, w konsekwencji czego doszło do naruszenia procedur określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Instytucja Zarządzająca odwołuje się do postanowień umowy o dofinansowanie jako kryterium oceny działań strony skarżącej i ustalenia przesłanek zwrotu dofinansowania. Następnie ocenił, że takie stanowisko Instytucji Zarządzającej zgodne z prawem i znajduje oparcie w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przesłanką zwrotu środków jest bowiem ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków , o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". W świetle utrwalonego i jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 732/11 i z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1546/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie wskazywał, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; CBOSA). Wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Z tych względów, zarzut podniesiony w skardze dotyczący naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 207 ust. 1 u.f.p., uznał za bezzasadny. Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane decyzje obu instancji obszernie i wszechstronnie przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez stronę skarżącą postanowień umowy.

Za prawidłowe uznał również Sąd stanowisko organu, co do poniesienia, opisanych szczegółowo w decyzji z dnia [...] 2017r. na s.8-17, wydatków w sposób zbędny i niecelowy, nieoszczędny oraz z naruszeniem zasady równego traktowania wykonawców.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przepisów prawa procesowego. Zdaniem Sądu, organ przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustalił stan faktyczny sprawy, a zgromadzone dowody w sposób prawidłowy ocenił. W ocenie Sądu uzasadnienie stanowisko organu zawarte w treści decyzji objętych skargą, jest wynikiem kompleksowej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, a nie analizy poszczególnych dowodów. Natomiast w podnoszonych zarzutach skargi skarżący próbuje wysnuć korzystne dla siebie skutki.

Sąd I instancji ocenił, że rację ma organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, a tym samym rozporządzenia nr 1083/2006, gdyż doszło do powstania nieprawidłowości i szkody w budżecie UE, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Podniósł, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Oznacza to, iż do wystąpienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii. Tak więc stwierdzenie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie tego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

J. P. od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił w niej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j. z dnia 2018.11.07) oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego orzeczenia poprzez nie dostrzeżenie naruszeń prawa przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, t.j. art. 207 ust. 12a z dnia 27 sierpnia2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) - dalej: ufp) w zw. z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j. z dnia 2018.11.05) - dalej kpa, art. 80 kpa, art. 6, 7 i 8 kpa, art. 7 w zw. z art. 75, 77 i 78 kpa, 107 § 1-3 kpa polegających na:

a) art. 6, 7 i 8 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, działaniu organu w celu udowodnienia z góry przyjętej i wadliwej tezy o nieprawidłowym działaniu strony, bezkrytycznym oparciu rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach kontroli i wadliwych ustaleniach I instancji, braku wszechstronnej analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie wadliwego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, bez ich wyjaśnienia,

b) przekroczeniu przez organ w II instancji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 75, 77 i 78 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności poprzez:

- pominięcie wniosków dowodowych strony (dotyczących wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów CMS oraz e-usług z załącznikiem w formie analiz przedwdrożeniowych i ich wykorzystanie na etapie wykonywania projektu, wybór wykonawców kiosków multimedialnych i in.) bez poddania przyczyn ich pominięcia,

- brak należytej oceny dokumentów i błędne uznanie różnych dokumentów jako tożsamych (np. traktowanie analiz przedwdrożeniowych i dowodów ich doręczenia jako tożsamych z oświadczeniami wykonawców systemów informatycznych lub zaliczanie roboczych notatek i szkiców z programu Mantis u wykonawcy systemów do dokumentacji, którą mogła i powinna posiadać strona),

c) przekroczeniu przez organ w II instancji granic swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, polegającym na dokonaniu oceny dowodów przez pryzmat dokumentów zgromadzonych w toku kontroli i w I instancji z pominięciem wniosków dowodowych strony, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że J. P. nie dysponował analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów CMS oraz e-usług i nie wykorzystał ich w celu jakiemu miały służyć, naruszył zasadę konkurencyjności w odniesieniu do postępowania na wybór wykonawców kiosków multimedialnych i czynił wydatki w sposób nieoszczędny,

d) naruszeniu zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 207 ust. 12a ufp w zw. z art. 138 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy, oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji bez własnej oceny dowodów i własnych wniosków w II instancji, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności niewyjaśnionych w I instancji;

e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn z których nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez stronę,

2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustalenie, że umowa o dofinansowanie została rozwiązana, a strona tego nie kwestionowała (podczas gdy umowa nigdy nie była rozwiązana), pominięcie faktu, że strona składała istotne wnioski dowodowe w toku postępowania administracyjnego, a wnioski te nie zostały uwzględnione, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że strona naruszyła warunki dofinansowania i powinna je zwrócić,

3) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 207 ust. ł2a ufp w zw. z art. 138 kpa, art. 80 kpa, art. 6, 7 i 8 kpa, art. 7 w zw. z art. 75, 77 i 78 kpa, 107 § 1-3 kpa,

II. w konsekwencji powyższego doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt ufp poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały przez stronę wykorzystane z naruszeniem procedur.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie kluczowe znaczenie miało prawidłowe ustalenie czy J. P. dysponował analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów CMS oraz e-usług i czy zostały one realnie wykorzystane w celu jakiemu miały służyć oraz czy naruszył zasadę konkurencyjności w odniesieniu do postępowania na wybór wykonawców kiosków multimedialnych i czy czynił wydatki w sposób oszczędny. Organ w I i II instancji stwierdził, że analizy przedwdrożeniowe wykorzystane w projekcie nie mogły stanowić opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie dedykowanych systemów informatycznych, ponieważ według organu strona nie posiadała tych analiz w dacie zaproszenia potencjalnych wykonawców do łożenia ofert. Ponadto w ocenie organu strona poczyniła część wydatków w sposób nieoszczędny i naruszyła zasadę konkurencyjności w odniesieniu do postępowania na wybór wykonawców kiosków multimedialnych przedłużając termin odbioru tych kiosków.

Wskazano, że obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji został nienależycie wykonany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, bowiem Sąd ten nie dostrzegł szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien był skontrolować rozstrzygnięcie organu poprzez weryfikację czy nastąpiło dogłębne rozpoznanie sprawy, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistemu przebiegowi zdarzeń stanowiących podstawę wydania decyzji, czy zebrano cały materiał dowodowy oraz czy dokonano prawidłowej oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, czy zapewniono stronie możliwość przedstawiania dowodów i udziału w ich przeprowadzaniu.

Następnie przedstawiono uzasadnienie poszczególnych zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2018 r. w pełni odpowiada obowiązującemu prawu, a wskazane podstawy skargi kasacyjnej jawią się jako zupełnie niezrozumiałe. W ocenie Organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonał prawidłowej oceny legalności wydanej decyzji administracyjnej. Podniesiono, że wszelkie zarzuty artykułowane przez skarżącego nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym oraz nie sposób zgodzić się z przedstawioną przez skarżącego argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie ocena podniesionych w niej zarzutów uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala na uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, i to mimo braku takiego wniosku skarżącego. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że sposób ich sformułowania uzasadnia łączną ich ocenę w zakresie pkt. 1 lit. a-e, pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te uzasadniają ocenę, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego.

Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało prawidłowe ustalenie czy J. P. dysponował analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów CMS oraz e-usług i czy zostały one realnie wykorzystane ich w celu jakiemu miały służyć oraz czy naruszył zasadę konkurencyjności w odniesieniu do postępowania na wybór wykonawców kiosków multimedialnych i czy czynił wydatki w sposób oszczędny. Tym samym koniecznym było w sposób nie budzący wątpliwości ustalenie w pierwszej kolejności, czy beneficjent dysponował analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów CMS oraz e-usług i czy zostały one realnie wykorzystane w celu jakiemu miały służyć. Na potwierdzenie tych okoliczności strona wnosiła wnioski dowodowe, chcąc wykazać, że dysponowała tymi analizami w dacie wysyłania zaproszeń i stanowiły one załącznik do zaproszenia. Organ pominął te wnioski, co niezasadnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, mimo że winny one zostać uwzględnione i należało powyższe dowody przeprowadzić celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zasadne są twierdzenia skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie zaakceptował działanie organu i nie dopatrzył się błędu w tym, że organ nie zweryfikował twierdzeń strony i zeznań świadków wnioskowanych przez stronę, odmówił przesłuchania strony, przeprowadzenia opinii biegłego, i nie zestawił tych dowodów z innymi dowodami w sprawie, a skupił się wyłącznie na argumentacji na niekorzyść strony. Sąd I instancji pominął podnoszoną przez stronę okoliczność, że organ uznał de facto, że analizy przedwdrożeniowe i potwierdzenia ich doręczenia potencjalnym wykonawcom systemów informatycznych są tym samym co oświadczenia wykonawców o otrzymaniu tych analiz. Zarzucił stronie, że nie okazała oświadczeń chociaż je miała. Pominięto wyjaśnienia strony, że nie posiada oświadczeń tylko analizy i potwierdzenia ich doręczenia potencjalnym wykonawcom. Błędne ustalenia organu w tym zakresie WSA uznał za trafne. Również trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił, że organ niezasadnie stwierdził również, że przedłożone przez stronę analizy zawierają elementy świadczące o stworzeniu ich po wdrożeniu systemów na potrzeby przeprowadzonej u Beneficjenta kontroli realizacji projektu. Organ przyjął, że skoro strona formalnie odebrała analizy od ich wykonawcy dopiero w dniu podpisania protokołu odbioru, to nie mogła ich posiadać wcześniej. Żadne argumenty strony ani wnioski dowodowe na okoliczności przeciwne nie skłoniły organu do zbadania czy strona faktycznie posiadała wcześniej analizy przedwdrożeniowe. Organ z góry przyjął, że taka możliwość nie istnieje i konsekwentnie pomijał przeciwne wyjaśnienia oraz odmawiał przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów w tym zakresie na każdym etapie postępowania. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie uznał takie postępowanie organu za element dogłębnie zbadanego stanu faktycznego. Zasadnie podnosi także skarżący, że Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w rozumowaniu organu, że data wykonania wydruku jest datą wytworzenia dokumentu. Zarzut organu, że strona stworzyła od nowa analizy przedwdrożeniowe na potrzeby kontroli świadczy o braku orientacji organu co do możliwości elektronicznego przechowywania dokumentów i traktowaniu strony z góry jako osoby nieuczciwej, bez rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Daty zrzutów z Google Maps figurujące na wydrukach analiz, zostały błędnie potraktowane przez organ jako daty wykonania tej dokumentacji. Daty te są automatycznie generowane w dacie wykonania wydruku, co strona zasadnie podnosiła. Tym samy odmowa przeprowadzenia dowodów skarżącego dla wykazania okoliczności potwierdzających jej stanowisko może mieć istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Świadczy o braku rozpoznania istoty sprawy, bowiem tam gdzie powinny pojawić się wątpliwości zabrakło zarówno samych wątpliwości jak i wyjaśnienia okoliczności kluczowych dla prawidłowego ustalenia stanu sprawy.

Zasadnie zarzucił skarżący, że organ uznał w oparciu o liczbę stron analizy przedwdrożeniowej, że była ona nieprzydatna a dodatkowo została przygotowana jako mało zręczna kompilacja innych analiz znalezionych w Internecie. Strona nie zgadzała się na ocenę przydatności dokumentu w oparciu o liczbę stron. Wskazywał, że zakupiła analizy jako gotowe opracowania. Ich treść została oceniona przez informatyków i programistów współpracujących ze stroną za wystarczającą dla przygotowania ofert na wykonanie systemów informatycznych. Tak samo ocenili je potencjalni wykonawcy, którym strona wysłała zaproszenia do składania ofert. Sam fakt, że fragmenty podobnych opracowań można znaleźć w Internecie nie przesądza o wadach lub braku przydatności analiz w przypadku tego konkretnego projektu. Zamawiając analizy strona oczekiwała otrzymania od ich wykonawcy - specjalisty w tym zakresie – opracowania prawidłowego, przydatnego w jej konkretnym projekcie. Takie opracowanie otrzymała. Zostało ono przekazane potencjalnym wykonawcom oraz prawidłowo wykorzystane do przygotowania i wdrożenia systemów informatycznych.

W związku z powyższym strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego

na okoliczność ustalenia czy analizy przedwdrożeniowe były wystarczające do przygotowania ofert na realizację systemów informatycznych i e-usług oraz czy zawierały wszystkie niezbędne elementy konieczne do przygotowania tych ofert. Organ uznał jednak, że przeprowadzenie takiego dowodu nie jest potrzebne - z góry błędnie założył, że strona nie miała analiz przedwdrożeniowych, że one jeszcze nie istniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając prawidłowość i wszechstronność zebrania materiału dowodowego przez organ niezasadnie pominął potrzebę dokonania ustaleń w oparciu o dowody wnioskowane przez stronę w postępowaniu przed Zarządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Strona złożyła również wniosek o przesłuchanie J. P., który jest zorientowany w sprawach projektu i mógłby udzielić szczegółowych wyjaśnień we wszystkich aspektach jego realizacji, w tym okoliczności powstania i użycia analiz przedwdrożeniowych i systemów informatycznych, okoliczności zmiany terminu odbioru kiosków multimedialnych, dokumentowania wydatków. Organ jednak błędnie uznał jego przesłuchanie za niepotrzebne dla wyjaśnienia sprawy. Również w tym przypadku WSA w Olsztynie błędnie stwierdził prawidłowość działania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się błędu organ w opisanym działaniu, a tym samym zaniechał rzetelnej kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargi, a w konsekwencji – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – uchylił decyzje obu instancji (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).

W punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów sądowych na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.