Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 146/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
stwierdzono że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.1,3,4,5,6,7,13,14,16,18,19
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.116
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 r. na rozprawie przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. M. C. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Z. P. z dnia 12 maja 2014 roku – w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z.P. w piśmie z 24 maja 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy J., zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie żądanej informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Wójta Gminy J. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 27 marca 2014 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie pełnej informacji publicznej w sprawie przekazania mu kopii nagrań Sesji Rady Gminy J., kopii nagrań z posiedzeń Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Oświaty, Kultury i Sportu za okres kadencji 2010-2014 r. Do chwili obecnej informacja nie została mu udostępniona, natomiast w piśmie z 10 kwietnia 2014 r. został poinformowany o braku możliwości przekazania kopii nagrań oraz, że nagrania te nie stanowią informacji publicznej.

Skarżący nadmienił, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia.

W kwestii zasadności żądania udostępnienia nagrań odwołał się do rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawartych w wyroku z 12 października 2010 r. (II SA/Op 216/09), gdzie Sąd stwierdził, iż prawo dostępu do informacji publicznej realizuje się także poprzez dostęp do nagrań posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, bez względu na okoliczność, w jakim celu nagranie to organ wykonał. Przeszkodą dostępu do wykonanego nagrania posiedzenia sesji rady, nie może być zapis statutu gminy stanowiący, że protokół z sesji rady jest urzędowym potwierdzeniem przebiegu obrad.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. K. 17/2005) wskazał, że prawo do informacji publicznej wyrażone w art. 61 Konstytucji, jest konsekwencją i przesłanką zasady przejrzystości systemu sprawowania władzy, a w konsekwencji regulacja ta ma służyć zapobieganiu nadużyciom władzy, przeciwdziałaniu korupcji oraz przede wszystkim ma zmierzać do poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Porównanie treści nagrania dźwiękowego z protokołem odpowiada właśnie założeniom prawa do informacji publicznej. Wnioskodawca może porównać treść obu materiałów i stwierdzić, czy protokół faktycznie oddaje wiernie przebieg sesji rady. Skarżący zwrócił uwagę na to, że osoba wytwarzająca nagranie jest pracownikiem Urzędu Gminy, a materiał dźwiękowy nagrywany był na sprzęcie stanowiącym własność Urzędu Gminy zatem niewątpliwie przy użyciu środków publicznych. Statut Gminy J. nie zawiera żadnych regulacji dotyczących nagrywania posiedzeń, mimo że te nagrywane są od wielu lat.

Wójt Gminy J. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zgodnie z § 23 i § 41 Statutu z każdego posiedzenia Rady oraz z posiedzeń komisji rady sporządzany jest protokół. Nagrania, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, są nagraniami sporządzanymi przez pracownika obsługującego administracyjnie posiedzenia Rady, na potrzeby weryfikacji zapisów wersji roboczej protokołu. Są to nagrania sporządzane na nieprofesjonalnym sprzęcie, których jakość jest niewystarczająca w celu dalszego ich udostępniania, a w szczególności brak jest pewności, że nagrania te są kompletne i rzetelne. Nagrania, którymi posługuje się pracownik obsługujący pracę Rady, są jedynie pomocnicze do przygotowania wymaganego przez statut protokołu i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Ponadto, że nagrania te nie są przyjęte w systemie kancelaryjnym urzędu gminy, jako wymagana forma dokonywania rejestracji prac rady i jej komisji. Nie zostały one również objęte obowiązkiem archiwizowania, nie posiadają nadanej kategorii archiwizacyjnej oraz nie są nigdzie gromadzone, czy przekazywane. Dotychczasowa praktyka wskazuje, że nagrania te są w zasadzie kasowane po ich wykorzystaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, wyłączną formą uzyskania informacji o przebiegu prac rady i komisji są sporządzone protokoły.

Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.04.2010 r., sygn. akt I OSK 14/10, gdzie zwrócono uwagę, że kwestia sposobu udostępniania informacji jest uzależniona od przyjętych w statucie danej jednostki zasad. Wyrok ten wyraźnie wskazuje, że w sytuacji, kiedy w zapisach statutowych (podobnie jak to ma miejsce w przypadku Gminy J. brak jest zapisów o obowiązku rejestracji obrad w formie audiowizualnej, dźwiękowej i tym podobnej, wówczas prawo dostępu do informacji, w zakresie pracy organów kolegialnych, dotyczy dostępu do protokołów sporządzanych z ich przebiegu. Żaden przepis prawa, w tym wypadku również prawa miejscowego, nie nakłada obowiązku rejestrowania przebiegu sesji czy posiedzeń komisji, a zapis dźwiękowy nie został dopuszczony jako format dokumentacji pracy rady i komisji w systemie kancelaryjnym urzędu, to brak jest podstaw do możliwości jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w orzeczeniu z 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12 podał, że zapisy magnetofonowe stanowią jedynie środek pomocniczy do sporządzenia protokołu pisemnego, który to dopiero stanowi informację publiczną, skoro zapis magnetofonowy nie został dopuszczony jako format dokumentacji pracy rady i komisji w systemie kancelaryjnym urzędu to brak jest podstaw do możliwości jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Zatem Wójt Gminy prawidłowo rozpatrzył wniosek skarżącego, udzielając pisemnej odpowiedzi w dniu 10 kwietnia 2014 roku i nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie u.d.i.p - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Zasadniczą okolicznością, która musi zostać rozstrzygnięta na wstępie jest ustalenie czy objęte żądaniem skarżącego nagrania sesji Rady Gminy oraz Komisji Rewizyjnej i Komisji Oświaty, Kultury i Sporu Gminy J. stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, w którym ustawodawca określił przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Zgodnie z treścią art. 6 ust.1 pkt 3 informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy gminy - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organem gminy jest rada gminy, zatem przebieg sesji rady, jak również posiedzenia jej komisji stanowią informację publiczną, a zatem każdy ma prawo dostępu do takiej informacji (art. 2). Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Nadto należy mieć na uwadze że zgodnie z przepisem art. 11b ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), działalność organów gminy jest jawna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a zatem także rady gminy. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 ww. ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p . wskazując sposoby udostępniania takich informacji stanowi, iż następuje to w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z przepisu art. 18 u.d.i.p. wynika, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (ust. 1); posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustawy albo akty wydane na ich odstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2); organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe i techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3; w miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3); ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 19 ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady (por. wyrok WSA w Opolu z 12 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Op 216/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady lub jej komisji, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci np. płyty CD bądź DVD, dotyczy sfery faktów, stanowi zatem informację publiczną. Jeżeli posiedzenie rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w tym przepisie, albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r. sygn., akt II SAB 5/12 wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Op 333/09, CBOIS).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba uznać, że żądana przez Z.P. informacja stanowi informację o działaniu kolegialnego organu władzy publicznej w postaci informacji o treści posiedzenia tego organu. Udostępnienie tego rodzaju informacji w formie nagrania realizuje zatem prawo do informacji publicznej określone w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Odnosząc się do argumentacji Wójta Gminy J. zawartej w odpowiedzi na skargę, a wcześniej w piśmie skierowanym przez organ do skarżącego (z 10.04. 2014 r.) o treści §§ 23 i 41 Statutu Gminy (co nie jest sporne), zgodnie z którymi nie ma obowiązku sporządzania nagrań z sesji Rady Gminy i posiedzeń jej komisji natomiast ich przebieg dokumentują protokoły należy wskazać, że brak odpowiedniego zapisu w statucie Gminy nie może derogować, ani zmieniać ustawowych norm prawa o charakterze imperatywnym.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że sesje Rady Gminy J. oraz posiedzenia wskazanych przez skarżącego Komisji są rejestrowane w formie nagrań oraz, że nagrania te są następnie wykorzystywane do sporządzania i weryfikowania protokołów. Nagrania te stanowią zatem materiał pomocniczy. Nie ma także wątpliwości, że dysponentem przedmiotowych nagrań jest Wójt Gminy J. , a nie Rada Gminy. Co do zasady podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest związany treścią złożonego wniosku co do sposobu i formy udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępniane informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki , nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 14 usta u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku.

W konsekwencji należy uznać, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, Wójt Gminy J. nie wypełnił obowiązków kreślonych cyt. ustawą. Z akt sprawy wynika bowiem, że w piśmie z 10 kwietnia 2014 r poinformował skarżącego, iż żądane kopie nagrań z posiedzeń nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p , a stanowią jedynie materiały pomocnicze. W tym miejscy trzeba wskazać, że w przedmiotowym piśmie, a także w odpowiedzi na skargę wskazano, iż ponieważ żądane nagrania nie są objęte obowiązkiem archiwizacji, nie są gromadzone ale "są w zasadzie kasowane po ich wykorzystaniu". W związku z tym, w ocenie Sądu oczywistym jest, że jeśli organ nie dysponuje wszystkim nagraniami z posiedzeń ww. komisji i z Sesji Rady Gminy to nie będzie mógł udzielić żądanej we wniosku informacji w pełnym zakresie, natomiast mając na uwadze, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej - powinna być udzielona w takim zakresie w jakim pozostaje ona w dyspozycji organu. Równocześnie należy wskazać, że w sytuacji gdy organ nie dysponuje informacją publiczną ponieważ nagrania zostały zniszczone – nie będzie mógł takiej informacji udzielić, o czym powinien jednoznacznie poinformować wnioskodawcę.

Natomiast w sytuacji gdy organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej i dysponujący taką informacją ustaliłby, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, wówczas zobowiązany byłby do wydania decyzji administracyjnej - w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" (art. 16 ustawy) należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy) lub w innych określonych przypadkach.

Konkludując, w ocenie Sadu należy stwierdzić, że Wójt Gminy J. nie rozstrzygnął wniosku Z.P. w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej co oznacza, że pozostawał w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w sposób przewidziany przepisami tj. nie wydaje decyzji lub nie dokonuje wymaganej prawem czynności materialno-technicznej. Skargę należało zatem uwzględnić. Sąd miał przy tym na względzie, że zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała ona z przyjętej przez organ błędnej interpretacji wskazanych powyżej przepisów cyt. ustawy. Natomiast odnosząc się do wniosku "zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia wniosku w terminie" należy wskazać, iż pozostaje on poza kognicją Sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak punkcie I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.