Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1519/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 323/08 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 323/08 oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]:

1) wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy W., w ciągu drogi krajowej nr [...], części nieruchomości niezabudowanej położonej w obrębie m. W., pow. białostocki, woj. podlaskie, oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,2244 ha, posiadającej założoną księgę wieczystą KW Nr [...], stanowiącej własność M. C., obciążonej hipoteką na rzecz [...] Banku S. A. Oddział w S.;

2) ustalił wartość wywłaszczonej części nieruchomości na kwotę 13.329 zł, zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego B. T. sporządzonym [...] lutego 2007 r.;

3) ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną część nieruchomości w wysokości 13.329 zł;

4) zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania osobie uprawnionej jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu;

5) określił termin wydania nieruchomości - w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji;

6) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. domagał się zagwarantowania dostępu do drogi publicznej w sposób podobny, jaki mają właściciele sąsiednich działek przez drogę zbiorczą, bądź też podwyższenia przyznanego odszkodowania o wartość wynikającą z kosztu budowy drogi zbiorczej.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 ustalającym wartość wywłaszczanej nieruchomości oraz w pkt 6 orzekającym o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. uzupełnionym pismami z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz [...] czerwca 2005 r. wystąpił do Wojewody Podlaskiego o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż działki. Wojewoda Podlaski pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. wyznaczył właścicielowi nieruchomości – M. C. termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości i wobec bezskutecznego jego upływu zawiadomieniem z dnia [...] października 2005 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

Orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu organ wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lutego 2007 r., który to operat, w ocenie organu, odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 210).

Jeśli chodzi natomiast o żądanie zagwarantowania dostępu do drogi publicznej z gospodarstwa rolnego w podobny sposób, jaki mają właściciele działek sąsiednich, bądź też podwyższenie przyznanego odszkodowania o wartość budowy drogi zbiorczej organ stwierdził, że nie jest to przedmiotem tego postępowania, bowiem wysokość odszkodowania winna odpowiadać wartości wywłaszczanej nieruchomości według stanu na dzień lokalizacji drogi, nie może natomiast zawierać kosztów jakichkolwiek inwestycji dokonywanych po tej dacie zarówno na działce wywłaszczanej jak i na działkach sąsiednich. Organ wskazał również, że przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tu zastosowania.

Co do uchylonej części decyzji w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności Minister Infrastruktury stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dysponowała już ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2006 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, która była opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie ma więc potrzeby orzekania o rygorze natychmiastowej wykonalności w decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest także podstaw do orzekania w decyzji wywłaszczeniowej o wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przedmiotem rozstrzygania jest bowiem nie wartość nieruchomości, którą określa rzeczoznawca majątkowy, a ustalenie odszkodowania na podstawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę.

Na decyzję ostateczną M. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 21 pkt 2 i art. 32 pkt 1 Konstytucji oraz art. 120 i 128 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż oszacowanie i wyrównanie ewentualnych strat na nieruchomościach pozostałych po wywłaszczeniu nie może się odbywać w niniejszym postępowaniu. Zmniejszenie wartości działki spowodowane brakiem dostępu do drogi publicznej pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z dokonanym wywłaszczeniem.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 323/08 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej i w związku z tym prowadzona była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie zaś z art. 23 tej ustawy - ustawę o gospodarce nieruchomościami stosuje się, ale tylko w sprawach nieuregulowanych w ustawie specjalnej. Ponieważ w zakresie trybu lokalizacji dróg oraz ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod budowę dróg ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawiera własną regulację, brak jest podstaw do stosowania ogólnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych danej inwestycji. W związku z powyższym Wojewoda Podlaski nie miał kompetencji do dokonania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi krajowej nr [...], a także prowadzących do niej zjazdów oraz dróg zbiorczych. Z żądaniem wybudowania drogi zbiorczej skarżący mógł wystąpić na etapie planowania drogi krajowej na odcinku miasta Wasilków, ewentualnie w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym tej drogi. Aktualnie, gdy prowadzone jest postępowanie odszkodowawcze, żądanie skarżącego wybudowania drogi zbiorczej, nawet gdyby było słuszne, nie może być rozpoznane. Jednakże – zdaniem Sądu -wątpliwości budzi zasadność tego żądania, bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że skarżący ma dostęp do drogi krajowej [...], zaś o inne rozwiązania skarżący nie występował.

Odnosząc się do kwestii ustalonego odszkodowania Sąd stwierdził, że organ określa jego wysokość w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), który to operat musi spełniać przepisane prawem wymogi. Operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie spełnia wymogi przewidziane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109). W dacie wydania decyzji operat ten zachowywał ważność, zaś rzeczą biegłego było zebranie materiału porównawczego. Operat był udostępniony do wglądu skarżącemu, odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, w czasie której skarżący nie kwestionował wysokości wyceny wywłaszczonej ziemi. Przepisy powołanego rozporządzenia nie pozwalają rzeczoznawcy majątkowemu na dowolne kształtowanie odszkodowania, zaś za takie należałoby uznać odszkodowanie zawierające ekwiwalent na poczet kosztów wybudowania drogi zbiorczej do działki skarżącego. Przyjęcie zatem przez organy wyceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego było – w ocenie Sądu - zasadne.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji zasad wskazanych w art. 21 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, bowiem wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego według zasad określonych dla nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając wyrok w całości w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 21 pkt 2 i art. 32 pkt 1 Konstytucji RP,

- art. 120 i art. 128 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie interpretacji w sposób sprzeczny z art. 21 pkt 2 i art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, co doprowadziło do niezastosowania art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez dokonanie interpretacji w sposób sprzeczny z art. 21 pkt 2 i art. 32 pkt 1 Konstytucji RP;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." poprzez oddalenie skargi w sytuacji pominięcia istotnego dowodu mającego wpływ na wynik sprawy – opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu drogownictwa z dnia [...] maja 2008 r., co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, pogląd taki narusza obowiązujące prawo. Sąd I instancji, bez dostatecznej ku temu podstawy, zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął pod uwagę, że organy odmówiły rozważenia istotnej części dowodów, jakie strona przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. Zarazem Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czym naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a.

Konsekwencją dokonania wadliwych ustaleń była aprobata dla niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez organy administracji publicznej. Skutek ten był również następstwem błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez organy, której Sąd nie zakwestionował.

W ocenie pełnomocnika, błędnym jest również stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 120 i art. 128 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jako ustawa specjalna wyłącza zastosowanie pierwszej. Przedmiotowa zasada obowiązuje, ale na podstawie art. 23 specustawy - według którego w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wskazał pełnomocnik skarżącego, wywłaszczona działka nr [...] o powierzchni 0,2244 ha została wydzielona z gospodarstwa rolnego skarżącego o powierzchni ok. 45 ha. Natomiast pozostająca w jego władaniu działka nr [...] została pozbawiona dostępu do modernizowanej drogi krajowej na całej swej szerokości ok. 1,5 km. Spowodowało to ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Na powyższe skarżący przedstawił dowód – opinię biegłego z zakresu drogownictwa, która została pominięta w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowym. Według rzeczoznawcy, zaprojektowany zjazd nie spełnia warunków technicznych do obsługi gospodarstwa rolnego, a w szczególności ogranicza dojazd do pola niektórymi wielkogabarytowymi maszynami. Dogodny dojazd musi być zapewniony zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec tego, że według organów administracyjnych na etapie realizacji inwestycji wojewoda nie posiada uprawnień do zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, to wobec pogorszenia dojazdu do działki nr [...] winien to uwzględnić w odszkodowaniu. Tymczasem Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko Wojewody Podlaskiego, że w sprawie niniejszej nie może mieć zastosowania art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż oszacowanie i wyrównanie ewentualnych strat na nieruchomościach pozostałych po wywłaszczeniu nie może się odbywać w przedmiotowym postępowaniu; organy nie wskazały jednak, jaki tryb tu będzie przysługiwał. W ocenie pełnomocnika, interpretacja ta pozostaje w sprzeczności z art. 21 pkt 2 i art. 32 pkt 1 Konstytucji RP. Bezspornym jest, że na skutek wywłaszczenia dostęp do działki został w znacznym stopniu ograniczony, co w sposób oczywisty wpływa na obniżenie jej wartości. Konstytucyjną zasadą natomiast jest prawo wywłaszczanego właściciela do słusznego odszkodowania, które obejmuje wartość wywłaszczonej nieruchomości oraz uszczerbek związany z obniżeniem wartości nieruchomości pozostałej we władaniu wywłaszczonego. Wynika to z art. 128 ust. 1–3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponieważ zmniejszenie wartości działki pozostaje w oczywistym bezpośrednim związku przyczynowym z dokonanym wywłaszczeniem, to mając na uwadze treść art. 21 pkt 2 Konstytucji RP przedmiotowe postępowanie służy wyrównaniu wszystkich strat i uszczerbków związanych z wywłaszczeniem, ustalonych na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli więc organy administracyjne wywodzą, że prawo do odszkodowania z art. 128 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje jedynie osobie trzeciej, to tym bardziej właścicielowi działki sąsiedniej, która jest jednocześnie osobą wywłaszczaną. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 pkt 1 Konstytucji RP.

Błędna interpretacja art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z błędnej wykładni sformułowania "właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich". W przepisie tym, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, mowa jest o każdym właścicielu bądź użytkowniku wieczystym nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki wywłaszczanej. Działką sąsiednią jest zarówno działka właściciela innego niż osoba wywłaszczana, ale również i działka sąsiednia osoby wywłaszczanej, w tym wypadku działka o numerze [...] powstała po wydzieleniu geodezyjnym. Powyższe dowodzi, że interpretacji art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy obu instancji dokonały z naruszeniem art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, a interpretacji art. 128 pkt. 4 tej ustawy – z naruszeniem art. 21 pkt 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić pierwsze z wymienionych zarzutów, bowiem odniesienie się do tego czy istotnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, możliwe jest tylko na gruncie ustaleń faktycznych niebudzących wątpliwości.

Oceniając zatem w pierwszej kolejności zarzut odnoszący się do przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieuzasadnione jest twierdzenie, iż Sąd I instancji przyjął wadliwe ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Niespornym jest bowiem, że na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia oznaczonej nieruchomości, Wojewoda Podlaski po uprzednim wyznaczeniu M. C. jako właścicielowi nieruchomości terminu do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości orzekł, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) o wywłaszczeniu części nieruchomości pod budowę obwodnicy Wasilkowa, zgodnie z lokalizacją oraz na podstawie art. 18 tej ustawy ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie. Jest też poza sporem, że w odwołaniu od decyzji wywłaszczeniowej M. C. domagał się zagwarantowania dostępu z posiadanego gospodarstwa rolnego do modernizowanej drogi krajowej w sposób, jaki mają właściciele sąsiednich działek, tj. poprzez wybudowanie drogi zbiorczej, albo podwyższenia przyznanego odszkodowania o wartość wynikającą z kosztu budowy drogi zbiorczej. Skarżący przedstawił opinię biegłego z zakresu drogownictwa, w której wykazano brak możliwości wjazdu na pola pozostające we władaniu skarżącego niektórymi wielkogabarytowymi maszynami rolniczymi.

Oceniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, lecz oddalenie skargi przez Sąd I instancji, z pominięciem przedstawionego przez stronę dokumentu, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu z przedstawionego przez stronę opracowania rzeczoznawcy. W myśl art. 78 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany uwzględnić wniosek dowodowy strony, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Nie można się zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że przeprowadzenie wskazanego dowodu miałoby się przyczynić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z treści dołączonego do akt sprawy orzeczenia technicznego opracowanego przez rzeczoznawcę mgr inż. W. O. wynika, że jego przedmiotem jest wskazanie kierunków poprawy rozwiązań projektowych fragmentu przebudowy drogi nr 19, zapewniających dojazd na pola uprawne M. C. Na etapie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania nie mogło ono wnieść do sprawy żadnych istotnych ustaleń. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji, w postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości nie ma już miejsca na korygowanie ustaleń dokonanych prawomocną decyzją lokalizacyjną wyznaczającą przebieg drogi krajowej nr [...] oraz prowadzące do niej zjazdy i drogi zbiorcze.

Z żądaniem wybudowania drogi zbiorczej skarżący mógł wystąpić na etapie planowania drogi krajowej na odcinku miasta W., ewentualnie w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym tej drogi. Nie ma więc podstaw do uznania, że przeprowadzenie dowodu z ww. orzeczenia technicznego mogło mieć znaczenie w sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji. Z tej przyczyny nie mogło nastąpić uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej.

Z analogicznego powodu nie wynikał dla Sądu I instancji obowiązek przeprowadzenia dowodu z przedmiotowego orzeczenia technicznego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przedstawiona opinia rzeczoznawcy dotycząca oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie budowy drogi krajowej nr [...] nie mogła przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że - wbrew temu, co twierdzi pełnomocnik w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie wnosił o przeprowadzenie przez Sąd jakichkolwiek dowodów, w tym dowodu z ww. opinii rzeczoznawcy.

Dodatkowo należy podkreślić, że stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając w niniejszej sprawie naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie wykazano, jaki wpływ mogło mieć nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowodu z omawianego orzeczenia technicznego na wynik sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Brak wskazania tego koniecznego związku między zarzucanym uchybieniem procesowym a wynikiem sprawy dodatkowo powoduje, że zarzut ten nie mógł być skuteczny.

W zakresie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez dokonanie jego interpretacji w sposób sprzeczny z art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (w skardze kasacyjnej jej autor niewłaściwie powołuje ww. przepisy konstytucyjne oznaczając ustępy jako "pkt.").

Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że ust. 2 art. 18 powołanej ustawy został uchylony z dniem 16 grudnia 2006 r. przepisem art. 1 pkt. 14 lit. b ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), a ponadto zawierał on jedynie wskazanie, że wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie jest to raczej kwestia, o jaką chodzi w skardze kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast wywnioskować, że zamiarem pełnomocnika skarżącego było zakwestionowanie sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość M. C., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy. Zdaniem pełnomocnika, odszkodowanie ustalone za wywłaszczoną nieruchomość nie uwzględnia wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasady słusznego odszkodowania, które - według pełnomocnika - w tym przypadku powinno obejmować wyrównanie wszystkich strat związanych z wywłaszczeniem, na które składa się nie tylko wartość wywłaszczanej nieruchomości, ale również uszczerbek związany z obniżeniem wartości nieruchomości pozostałej we władaniu wywłaszczonego na skutek ograniczenia do niej dostępu.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż oparte jest ono na całkowicie dowolnej interpretacji przez autora skargi kasacyjnej art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego; pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby bowiem w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny (wyrok TK z 3 lipca 2001 r. sygn. K. 3/01, OTK ZU 2001/5/125). Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Dotyczy to m. in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., której celem było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego, uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Przepisy omawianej ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi publiczne, a to wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyroku, interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie może być należycie zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa.

Powracając do podniesionego w skardze kasacyjnej wątku "słusznego" odszkodowania należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

Powyższe dyrektywy w zakresie interpretacji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które ustalił Trybunał Konstytucyjny oceniając konstytucyjność art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w pełni odnoszą się do sposobu rozumienia i stosowania przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem temu samemu celowi publicznemu - budowie dróg - podporządkowane są zawarte w niej uregulowania prawne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 120 i art. 128 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn") poprzez ich błędną wykładnię. Dokonując oceny tego zarzutu należy przytoczyć regulację zawartą w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (chodzi o rozdział 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w odniesieniu do regulacji dotyczącej odszkodowań przepis art. 128 ugn będzie miał zastosowanie tylko o tyle, o ile materia ta nie została unormowana w art. 18 ustawy szczególnej. Stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tego prawa. W ust. 4 rozszerzono zakres odszkodowania o wartość szkody powstałej wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126. Z treści natomiast art. 120 wynika, że przez "zdarzenia" te należy rozumieć sytuacje, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniem lub okolicznościom.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, w której skarżący domaga się uwzględnienia w kwocie przyznanego odszkodowania "wartości uszczerbku powstałego na skutek ograniczenia dostępności do działki pozostałej we władaniu skarżącego", należy stwierdzić, że nie chodzi o zdarzenie objęte dyspozycją art. 120 ugn. Za zdarzenie takie, w myśl art. 120 ugn, można by uznać takie ograniczenie dostępu do drogi publicznej będące skutkiem wywłaszczenia nieruchomości sąsiedniej, które powoduje konieczność ustanowienia stosownej służebności w decyzji wywłaszczeniowej, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi kasacyjnej, że niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ugn godzi w zasadę równości podmiotów wobec prawa, o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślić natomiast należy, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia. W zakres odszkodowania nie wchodzi więc ani utrata dochodów z nieruchomości, ani spodziewanych zysków. Nie mieści się w nim również wartość uszczerbku powstałego na skutek ograniczenia dostępności do działki pozostałej we władaniu skarżącego. Z tych względów uszczerbek, na który powołuje się skarżący, nie mógł być uwzględniony przy ustalaniu odszkodowania w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Z przedstawionych względów nie można uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na usprawiedliwionych podstawach, co w rezultacie skutkować musiało jej oddaleniem.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.