Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2498/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1873/13 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 maja 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1873/13, uwzględnił skargę J.M. i uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2013 r.,, nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Prezydent Miasta S. (zwany dalej również organem I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 2, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) odmówił J.M., F.K. i J.K. zwrotu na ich rzecz nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 1.708 m2, obecnie wchodzącej w skład działki nr 2 o pow. 14.712 m2, stanowiącej własność Gminy D. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że cała wywłaszczona nieruchomość wchodzi w pas drogi publicznej, tj. ul. L. w D., co powoduje wyłączenie możliwości jej zwrotu.

W terminie odwołanie od tej decyzji wniosła J.M. (zwana dalej również stroną, odwołującą lub skarżącą), która zarzuciła, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel, dla którego została przejęta, bowiem nie wybudowano na niej osiedla. Strona dodatkowo podniosła, że organ I instancji nie przedstawił aktualnego projektu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wystąpił o wyznaczenie pasa drogowego ul. L. w D. Strona podkreśliła ponadto, że na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie postępowania o zwrot, prowadzone były prace inwestycyjne, które jej zdaniem w tym czasie winny być zaniechane.

Wojewoda Śląski (zwany dalej również Wojewodą, organem II instancji lub organem odwoławczym) decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 9a, art. 136 i art. 216 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezspornie potwierdza, iż wywłaszczona działka nr 1 o pow. 1.708 m2 w wyniku zmian gruntowych wchodzi obecnie w skład działki nr 2 o pow. 14.712 m2 oraz, że część działki nr 2, która pierwotnie obejmowała działkę nr 1, w całości stanowi drogę publiczną - ul. L., będącą własnością Gminy D. Zgodnie natomiast z przyjętym i utrwalonym orzecznictwem administracyjnym, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie, stanowi cześć drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. A zatem zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia pozostaje fakt ewentualnego niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji kiedy ustanowiono na niej drogę. W tym zakresie istotne jest, że nie można zwrócić nieruchomości, która stanowi drogę publiczną. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie miał obowiązku przedstawiania aktualnego projektu zagospodarowania przestrzennego byłej działki nr 1, bowiem zasadnicze znaczenie miał dokument potwierdzający przebieg pasa drogowego ul. L. Prezydent Miasta D., jako zarządca ul. L, dostarczył na wezwanie organu mapę z uwidocznionym przebiegiem drogi. Zdaniem organu II instancji bez wpływu na rozstrzygnięcie miał także zarzut dotyczący zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 306 m2, bowiem kwestia ta nie była przedmiotem kontrolowanej decyzji. Poza tym decyzja Prezydenta Miasta S. o zwrocie części przedmiotowej nieruchomości została uchylona, a zatem nie spowodowała żadnych skutków prawnych dla odwołującej. W ocenie organu odwoławczego nie mógł odnieść również skutku zarzut dotyczący prowadzenia prac inwestycyjnych na przedmiotowym gruncie, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje zakazu w tym zakresie, a tylko naruszenie normy prawnej mógłby skutkować uchyleniem decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia w całości w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Zarzucono ponadto naruszenie art. 2 i art. 137 u.s.g. przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaliczenie działki która została tylko częściowo wykorzystana pod budowę jezdni, do drogi publicznej, stanowi zrealizowanie celu wywłaszczenia i tym samym wyłącza zastosowanie art. 136 i n. u.g.n. oraz dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy administracji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Zdaniem odwołującej organy obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego. Zwrócono przede wszystkim uwagę, że uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie Gminy D., nie zawierała załącznika graficznego określającego granice pasa drogowego. Dopiero w toku postępowania Gmina D. przedłożyła mapę z naniesionymi granicami pasa drogowego, tym samym dokument ten należy uznać za niewiarygodny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ,dalej jako p.p.s.a.).

Zdaniem WSA, skoro do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa objętej postępowaniem nieruchomości doszło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t. jedn. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), to zgodnie z art. 216 u.g.n. co do zasady następcom prawnym poprzedniej właścicielki przysługiwało prawo żądania zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w rozdziale 6 działu III u.g.n. Ustalone okoliczności stanu faktycznego wskazują przy tym, że wywłaszczona działka nr 1 o pow. 1.708 m2 w wyniku zmian gruntowych wchodzi obecnie w skład działki nr 2 o pow. 14.712 m2. Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej działki było ustalenie, że obecnie stanowi ona w całości drogę publiczną - ul. L., będącą własnością Gminy D. Zasadnie zarzucono jednak w skardze, że ustalenie to budzi wątpliwości i nie znajduje dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W przekonaniu Sądu nie zostało też w dostateczny i pozwalający na kontrolę sposób przez organy obu instancji uzasadnione.

W dalszej części uzasadnienie Sąd, przywołując przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm., dalej jako u.d.p.), u.g.n. oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Konieczną zatem przesłanką odmowy zwrotu przejętej w trybie wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na jej zajęcie przez drogę publiczną, jest bezsprzeczne ustalenie, iż faktycznie nieruchomość jest położona w pasie takiej drogi.

Zdaniem Sądu odnośnie objętej postępowaniem działki nie jest w tym względzie wystarczające powołanie się na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie Gminy D. skoro uchwałą tą z naruszeniem treści art. 7 ust. 3 u.d.p. nie ustalono przebiegu tych dróg, w tym ul. L. Podniesiono, iż za ustalenie takie w żadnym wypadku nie można uznać zawartego w § 1 uchwały stwierdzenia, że przebieg dróg jest określony nazwami ulic, z tego to powodu, że nazwa ulicy nie określa sama przez się tego przebiegu. W konsekwencji należało dokonać bliższych ustaleń czy istotnie objęta postępowaniem nieruchomość znajduje się w całości lub w części w granicach pasa drogowego ul. L., czego w ocenie Sądu organy orzekające nie uczyniły. W szczególności nie wynika to w dostateczny sposób z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, a zwłaszcza z tego materiału, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 u.d.p. na dawnej działce nr 1 jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchy, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd zwrócił uwagę, iż na dołączonej do pisma Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D. z dnia 28 czerwca 2012 r. mapie zasadniczej z naniesionym pasem drogowym ul. L. przedmiotowa działka nie została zaznaczona. Nie zaznaczono też na niej elementów o jakich mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Nie została ona również zaznaczona na dołączonej do tego pisma mapie ewidencyjnej. Nadto gdyby przyjąć, że na tej ostatniej mapie pas drogowy ul. L. został zaznaczony zielonymi liniami to np. od strony A. ma on inny przebieg (obejmuje np. częściowo działkę nr 3) niż zaznaczony na różowo pas na mapie zasadniczej. Z map tych nie wynika też jak oznaczona jest w ewidencji gruntów działka nr 2 w skład której wchodzi obszar objętej postępowaniem dawnej działki nr 1. Z dołączonej zaś do pisma UM w D. z dnia 21 sierpnia 2013 r. (k.nr 51 akt administracyjnych) mapy zasadniczej zdaje się wynikać, że jest ona w tej ewidencji oznaczona symbolem "B" a nie "dr". Ma to o tyle znaczenie, że zgodnie z ust. 1 pkt 18 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), symbolem "dr - drogi" oznacza się w ewidencji grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zachodziłaby zatem podlegająca wyjaśnieniu sprzeczność pomiędzy danymi z ewidencji gruntów a twierdzeniami zarządcy drogi. Wątpliwości co do przeznaczenia całego terenu dawnej działki nr 1 pod pas drogowy ul. L. wynikają również ze znajdujących się w aktach sprawy fotografii, z których zdaje się wynikać, że znaczny obszar tej działki jest przeznaczony pod zieleń. Takie przeznaczenie musiałoby być jednak związane z elementami pasa drogowego, nie stanowić zaś niezwiązanego z nim elementu zagospodarowania nieruchomości.

Sąd w wytycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, aby organy orzekające miały też na uwadze, że pomocnym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego ul. L. mogą być dane z książki drogi, którą zarządca powinien prowadzić dla tej ulicy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie numeracji i ewidencji i dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. Nr 67, poz. 582) i której potwierdzony odpis powinien przedłożyć do akt. Zaakcentowano ponadto, iż w związku z treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie należy też ustalić czy dla terenu byłej działki nr 1 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, a jeżeli tak, to na jakie cele ten teren jest w tym planie przeznaczony. Jego ewentualne przeznaczenie na pas drogowy przesądzałoby bowiem o zasadności odmowy zwrotu przejętej w trybie wywłaszczenia działki. W przeciwnym wypadku dla ostatecznego przesądzenia, że objęta postępowaniem działka stanowi w całości lub w części drogę publiczną - drogę gminną w rozumieniu art. 2a u.d.p. konieczna będzie ocena całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia czy jest ona zajęta pod lokalizację drogi (w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.) oraz obiektów budowlanych i urządzeń, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Wtedy też konieczne będzie przeprowadzenie kolejnych oględzin z udziałem geodety, z których zostanie sporządzony dokładny szkic sytuacyjny obrazujący szczegółowe zagospodarowanie przedmiotowej działki, w tym zwłaszcza elementami o jakich mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. - w sposób pozwalający na analizę tego zagospodarowania w odniesieniu do granic pasa drogowego ul. L. wskazanych przez zarządcę i w konsekwencji na kontrolę zasadności takiego ukształtowania tego pasa. Sąd wytknął w tym miejscu, iż dotychczasowe protokoły z oględzin wymogom tym w najmniejszym stopniu nie czynią zadość, chociaż na ich spełnienie zwrócił już w znacznym stopniu uwagę Wojewoda Śląski w swojej wcześniejszej, wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia 6 marca 2013 r., nad czym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przeszedł do porządku.

Na zakończenie Sąd podniósł, iż gdyby się okazało, że nie cała była działka nr 1 jest faktycznie zajęta pod drogę publiczną to sprawa będzie wymagała wyjaśnienia pod kątem treści art. 136 ust. 3 u.g.n. Wówczas też należy ocenić przeznaczenie działki nr 1 zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych częścią graficzną planu realizacyjnego, który stanowił podstawę wywłaszczenia. Bez znaczenia w tym względzie będzie przy tym miało jej ewentualne zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia, jeżeli doszło do niego już po wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina D., która ,wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 u.d.p polegające na przyjęciu, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie Gminy D. powinien być ustalony przebieg tych dróg, w tym ul. L., podczas gdy rada gminy uzyskała kompetencję do ustalania przebiegu istniejących dróg gminnych dopiero na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.);

2) naruszenie prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 7 ust. 3 u.d.p., w brzmieniu na dzień [...] lipca 2001 r., podczas gdy na dzień podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie Gminy D. przepis ten przewidywał, że przebieg dróg gminnych ustalał zarząd gminy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy organy należycie wyjaśniły sprawę i zebrały materiał dowodowy w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy;

4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów ustalając, że wywłaszczona nieruchomość została zajęta w całości pod drogę publiczną, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcie tego ustalenia;

5) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienia uchylonych decyzji nie zawierają wszystkich koniecznych elementów, podczas gdy odpowiadają one wszystkim wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji organ stanowiący gminy otrzymał kompetencję do ustalania przebiegu dróg gminnych dopiero na mocy nowelizacji ustawy o drogach publicznych dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.). Na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej, tj. [...] lipca 2001 r., art. 7 ust. 3 u.d.p. przewidywał, że przebieg dróg gminnych ustala zarząd gminy, a po zmianach wprowadzonych mocą art. 41 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Uchwała Rady Miejskiej nie zawierała zatem przebiegu dróg gminnych, bowiem wówczas organ ten nie miał kompetencji ustawowej do ustalania takiego przebiegu.

W ocenie Gminy naruszenie przepisów prawa materialnego doprowadziło Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie ocena materiału dowodowego dokonana przez organy w żaden sposób nie narusza granic swobodnej oceny dowodów, zaś Sąd nie wskazał jakichkolwiek przyczyn dyskwalifikujących działania organów w tym zakresie. Nie można pomijać okoliczności, iż przebieg dróg, w tym ul. L., w dacie podejmowania uchwały nr [...] przez Radę Miejską w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie Gminy D., był określany przez zarząd gminy, a więc ówczesnego zarządcę drogi. Obecnie funkcję zarządcy drogi pełni prezydent miasta jako organ, który przejął zadania i kompetencje zarządu gminy. Jest to o tyle istotne, że pismo z 28 czerwca 2013 r. (błędnie w uzasadnieniu wyroku podano datę 28 czerwca 2012 r.) wraz z dołączoną mapą zasadniczą z naniesionym pasem drogowym ul. L. na podstawie m. in. którego organy ustaliły, że nieruchomość zajęta jest przez drogę publiczną, pochodzi od zarządcy drogi, a więc podmiotu, który ustalał przebieg drogi. Organy miały zatem uzasadnione podstawy do przyjęcia w pełni wiarygodności i mocy dowodowej tych dokumentów.

Dalej podniesiono, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a sprawa została dokładnie wyjaśniona. Przede wszystkim fakt znajdowania się nieruchomości w pasie drogowym drogi publicznej wynika z pisma zarządcy drogi z 28 czerwca 2013 r. i z załączonej do niego mapy. Są to dokumenty pochodzące od organu, który przejął zadania i kompetencje zarządu gminy, a który to z kolei organ określił przebieg dróg wymienionych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2001 r. Brak zaznaczenia pierwotnej działki nr 1 na tej mapie nie ma o tyle znaczenia, że działka ta, jak sam Sąd I instancji wskazał, w wyniku zmian gruntowych weszła w skład obecnej działki nr 2. Na mapie zaś została zaznaczona działka nr 2, która w całości objęta jest pasem drogowym, co wynika z wymienionych dokumentów, a czego Sąd już nie kwestionował. Skoro cala działka nr 2 zajęta jest pod drogę publiczną, to także pierwotna działka nr 1 także musi być zajęta pod tę drogę. Z kolei z mapy ewidencyjnej do której dalej odnosi się Sąd w uzasadnieniu wyroku wynika również, że działka nr 2, a co za tym idzie także pierwotna działka nr 1, objęta jest pasem drogowym ul. L. Fakt natomiast nie objęcia różowym pasem na mapie działki nr 3 nie ma znaczenia, skoro działka ta nie była przedmiotem postępowania.

Zarzucono także, iż Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazał, że z dołączonej do pisma UM w D. z 21 sierpnia 2013 r. mapy zasadniczej zdaje się wynikać, że jest ona w tej ewidencji oznaczona symbolem "B" a nie "dr". Sąd nie miał zatem pewności, czy działka jest oznaczona symbolem ,,B", mimo tego stwierdza dalej, że wyjaśnieniu powinna podlegać sprzeczność pomiędzy danymi z ewidencji gruntów a twierdzeniami zarządcy drogi. Wbrew jednak ocenie Sądu okoliczność przeznaczenia nieruchomości w ewidencji nie ma istotnego znaczenia, bowiem o statusie drogi jako gminnej drogi publicznej decyduje zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały rady gminy, a nie oznaczenie w samej ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Gminy wyjaśnienie tych wątpliwości Sądu nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przez co nie można postawić organom obu instancji zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zwrócono również uwagę, że wątpliwości Sądu co do przeznaczenia całej działki 1 pod pas drogowy wynikają w jego ocenie ze znajdujących się w aktach sprawy fotografii, z których jak wskazuje Sąd "zdaje się wynikać, że znaczny obszar tej działki jest przeznaczony pod zieleń". Gmina w tym kontekście wskazała, że możliwość występowania w pasie drogowym zieleni w postaci, czy to drzew, czy krzewów wynika nie tylko z ustawy o drogach publicznych, ale także chociażby z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), która posługuje się pojęciem zadrzewienia, dlatego też wątpliwości Sądu nie są uzasadnione, skoro z pisma zarządcy drogi z 28 czerwca 2013 r. i z załączonej do niego mapy wynika jednoznacznie, iż cała działka nr 2 (a więc także działka nr 1) znajduje się w pasie drogowym, w którym przecież mogą być drzewa i krzewy.

Zdaniem Gminy Sąd dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienia uchylonych decyzji odpowiadają w pełni wymogom stawianym przez ustawodawcę. W szczególności zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślono, że wątpliwości Sądu odnoszą się do faktu, czy nieruchomość położona jest w pasie drogowym, a w tym zakresie uzasadnienia decyzji wskazują, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie drogę publiczną oraz dowody, na których oparły się organy w postaci pisma zarządcy drogi wraz z mapą uwidaczniającą obszar drogi oraz pozostałych map geodezyjno- kartograficznych.

Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nie ma ona uzasadnionych podstaw prawnych i formalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, co wypełniło dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności tych decyzji, ale nie podziela w pełni argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego wyroku. Zgodzić się należy z zarzutami skargi kasacyjnej, iż w zaskarżonym wyroku niewłaściwie zastosowano art. 7 ust. 3 u.d.p poprzez przyjęcie, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie Gminy D. powinien być ustalony przebieg tych dróg, w tym przedmiotowej ul. L., ponieważ rady gmin kompetencję do ustalania przebiegu istniejących dróg gminnych posiadały w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 22 lutego 2000 r., po czym utraciły je wpierw na rzecz zarządu gminy, a potem wójta (burmistrza, prezydenta), by następnie odzyskać je z dniem 9 grudnia 2003 r. na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Nie ulega zatem wątpliwości, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji w przywoływanej wielokrotnie uchwale Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2001 r. nie można było ustalić przebiegu istniejących dróg gminnych. Co równie znamienne, ale co pomija Gmina w swojej skardze kasacyjnej, w toku dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiono dokumentów świadczących o tym, że Rada Miejska D., czy też wcześniej organy zarządzające tą gminą, ustaliły w innej dacie przebieg, będącej drogą gminną, ul. L. w trybie ustawy o drogach publicznych. Rację miał zatem Sąd I instancji twierdząc, że w tej sytuacji należało dokonać bliższych (dokładniejszych) ustaleń czy istotnie objęta postępowaniem nieruchomość znajduje się w całości lub w części w granicach pasa drogowego ul. L., co jednoznacznie przesądziłoby o odmowie zwrotu przejętej w trybie wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na jej zajęcie przez drogę publiczną.

Trudno zgodzić się z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, że zbędnym było uzupełnienie postępowania dowodowego z tej tylko przyczyny, iż skoro cała działka nr 2 zajęta jest pod drogę publiczną, to także pierwotna działka nr 1 objęta jest pasem drogowym ul. L. Zwrócić należy uwagę, że w sprawie nie było sporu co do tego czy dawna działka nr 1 w całości czy w części wchodzi w skład obecnej działki nr 2, gdyż rozbieżności koncentrowały się na innej kwestii, a mianowicie czy dawna działka nr 1, która w całości wchodzi obecnie w skład większej działki nr 2, w całości lub w części objęta jest pasem drogowym ul. L. W konsekwencji zatem weryfikacji podlegała kwestia ustalenia czy w jakiejkolwiek części działka nr 2 objęta jest pasem drogowym ul. L., i czy w tej właśnie części tej działki zlokalizowany jest w całości lub przynajmniej w części teren (obszar) po dawnej działce nr 1.

W ocenie Sądu Kasacyjnego podzielić należało pogląd Sądu I instancji, iż dla przesądzenia powyższej kwestii nie było wystarczające pismo zarządcy drogi z dnia 28 czerwca 2013 r. z załączoną do niego mapą i to nie tylko z tego powodu, że dokument ten pochodził od podmiotu zainteresowanego przebiegiem postępowania, któremu trudno jest zatem przypisać przymiot bezstronności, ale z uwagi na pojawiające się wątpliwości i sprzeczności w ocenie dotychczas zebranego materiału dowodowego. Nic nie stoi przeto na przeszkodzie aby w toku ponownego postępowania przed organem I instancji ponownie przeanalizować zapisy ewidencji gruntów i budynków, zawezwać zarządcę drogi o przedłożenie książki drogowej czy też ustalić, czy dla tego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i co on dopuszcza na działce nr 2.

Na marginesie rozważań zasadnym będzie odniesienie się do zarzutów Gminy odnośnie użytych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowań "zdaje się wynikać", co miało w przeświadczeniu skarżącego kasacyjnie świadczyć o wątpliwościach Sądu co do przyjętych ustaleń. Zdaniem Sądu Kasacyjnego użyte zwroty są formą stylistyczną języka autora uzasadnienia i w żadnym przypadku nie można ich utożsamiać z "brakiem pewności" w przyjęciu stanowiska zarówno o przypisaniu działce nr 2 w ewidencji gruntów i budynków symbolu "B" a nie "dr", jak również o ocenie przedłożonej do akt fotografii pod kątem przeznaczenia znacznego obszaru dawnej działki nr 1 pod zieleń.

Z omówionych wyżej względów uznano, że zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i orzeczono, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

Na zakończenie wskazać trzeba, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu inną ocenę prawną niż Wojewódzki Sąd Administracyjny, to ocena Sądu II instancji, na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz Sądu I instancji.