Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 569/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2 w zw z  art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia dotyczącego milczącego załatwienia sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. [...] Starosta M., na podstawie art. 122f § 1, 3, art. 122c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w P. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (...) na działkach o nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina M., zaświadczył, że w dniu [...] listopada 2020 r. milcząco załatwiono sprawę (po upływie 14 dni od otrzymania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o nr [...] z dnia [...] października 2020 roku).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 122c § 3 k.p.a. jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją. Zgodnie z art. 122c k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie uważa się za dokonane w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia. Organ stwierdził, że treścią milczącego rozstrzygnięcia sprawy jest pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie spełnienia wymogów przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W zażaleniu [...] S.A. w P. (dalej jako "Spółka") zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 106 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, nieuwzględnienie istotnych interesów inwestora, uznanie, że uzgodnienie udzielane jest w formie milczącej oraz art. 138 § 2 ust. 2 i 2a k.p.a. poprzez wydanie postanowienia wbrew wytycznym wskazanym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2020 r. Spółka podniosła, że postanowienie wydane w trybie art. 106 K.p.a. jest zaskarżalne, wydanie milczącej zgody zaś pozbawia Spółkę prawa zaskarżenia. Milcząca zgoda nie przybiera formy żadnego dokumentu, jest wiążąca (mimo brak formy) dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2020 r. uchyliło postanowienie Starosty [...] z [...] września 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia. W treści ww. postanowienia Kolegium wskazało naruszenia prawa i okoliczności, jakie winien wziąć pod uwagę Starosta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Obecna milcząca zgoda w swej treści i ostatecznym skutku dla treści decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z pierwotnym postanowieniem Starosty, które stoi w sprzeczności z postanowieniem Kolegium.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 122a, art. 122f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie strony zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesiono. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 122f § 1, 3 i art. 122c k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 122f § 1 k.p.a., na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zatem niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający skutkujące domniemaniem milczącego uzgodnienia zachodzi wówczas, gdy organ ten w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że po uchyleniu w trybie odwoławczym postanowieniem z [...] października 2020 r. (nr [...]) - postanowienia Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Starosta milcząco uzgodnił projekt ww. decyzji, przyjmując, że termin, o który mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. rozpoczął biec w dniu 2 listopada 2020 r. Ponieważ w tym terminie Starosta nie wydał stosownego postanowienia, milcząco uzgodnił projekt decyzji z dniem 17 listopada 2020 r. W konsekwencji skarżący nie mógł zakwestionować stanowiska organu uzgadniającego, gdyż w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie przysługuje inwestorowi, ale na wydane postanowienie. W niniejszej sprawie brak jest natomiast rozstrzygnięcia organu uzgadniającego. Przez co skarżący, mimo negatywnego dla niego wyniku postępowania uzgodnieniowego, nie miał możliwości jego weryfikacji ani na drodze administracyjnej, ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Kolegium wyjaśniło nadto, że tzw. milczące uzgodnienie należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co w razie skargi na decyzję o warunkach zabudowy, rodzi po stronie sądu administracyjnego obowiązek zbadania również, na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na wniosek Spółki z dnia 26 stycznia 2021 r. Starosta M. w drodze postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. wydał, na podstawie art. 122f k.p.a., zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy. W myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda) (§ 2). Organ odwoławczy podkreślił, że poza zakresem ww. regulacji kodeksowej pozostawiono zagadnienia "zajęcia stanowiska", "porozumienia" czy "uzgodnienia" w ramach współdziałania organów administracji publicznej (art. 106 K.p.a.). Zagadnienia te regulowane są przepisami odrębnymi, w tym cyt. wcześniej art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który wiąże z nieuzgodnieniem w ustawowo określonym terminie skutek w postaci uznania uzgodnienia za dokonane. Istotą zaś milczącego załatwienia sprawy w obu jej formach zjawiskowych, a zatem także milczącej zgody, jest to, że upływ terminu ustawowego oznacza załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony, co w przypadku współdziałania w sposób oczywisty nie ma miejsca. Jedynym skutkiem upływu terminu jest bowiem uzgodnienie stanowisk organów współdziałających. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej, gdyż do milczącego uzgodnienia nie mają zastosowania przepisy rozdziału 8a k.p.a., w tym przepis art. 122f o wydaniu w drodze postanowienia zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] S.A. wniosła o uchylenie go. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że przed wydaniem skarżonego postanowienia Kolegium uprzednio, za pismem z [...] stycznia 2021 r. [...] skierowanym do Starosty [...] wskazało, że: "Ponieważ w terminie dwóch tygodni Starosta M. nie wydał stosownego postanowienia, uznać należy, że z dniem 17 listopada 2020 r. milcząco załatwił sprawę, tj. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. W obecnym stanie prawnym do zakwestionowania adnotacji w trybie procesowym może dojść tylko w sposób pośredni, poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie, o którym stanowi art. 122f § 1 k.p.a." Skarżąca podkreśliła, że zarówno powyższe pismo, jak i zaskarżone postanowienie dotyczy tej samej inwestycji. Zostało wydane w tym samym postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza M. w zakresie określenia warunków zabudowy. Zdaniem strony skarżącej stanowisko wyrażone w piśmie z 12 stycznia 2021 r. nie może być uznane za "przypadkową poradę", czy też dywagację teoretyczną, gdyż Kolegium rozpoznawało konkretny przypadek, konkretny stan faktyczny i prawny. Dlatego też niezrozumiałe dla skarżącej jest dlaczego w jednym z dokumentów Kolegium wskazuje, iż wystąpienie, wydanie a następnie zaskarżenie wydanego w tej formie postanowienia jest dopuszczalne, a następnie umarza postępowanie odwoławcze, twierdząc, iż dokument wydany w oparciu o wskazanie Kolegium, wydany został bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ wyjaśnił, że wskazanym w skardze pismem z 12 stycznia 2021 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało według właściwości Staroście [...] wniosek strony skarżącej z 22 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ przyznał rację stronie skarżącej, że dodatkowo odniósł się w tym piśmie do milczącego załatwienia sprawy przez Starostę i wyraziło pogląd, że skoro w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się adnotacja z dnia 17 listopada 2020 r. o milczącym załatwieniu sprawy, to do jej zakwestionowania może dojść pośrednio przez wniesienie zażalenia, o którym stanowi art. 122f k.p.a. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przekazanie wniosku strony organowi właściwemu, pismem z 12 stycznia 2021r.stanowiło wyłącznie czynność materialno-techniczną, nie rozstrzygało co do istoty żadnej sprawy. Nie można zatem upatrywać w jego treści wykładni obowiązujących przepisów prawa, która wiązałaby Starostę, a tym bardziej stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej, według kryterium zgodności z prawem, sprawowanej w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2315 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. uchylające postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w całości i umarzające postępowanie pierwszej instancji w całości.

Sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do jego uchylenia, aczkolwiek zasadniczo z powodów, które Sąd uwzględnił z urzędu. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w okolicznościach niniejszej sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchyleniu, zaskarżonego zażaleniem, postanowienia Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości - z powodu wydania postanowienia Starosty bez podstawy prawnej. Strona skarżąca zarzuca, że w tym samym postępowaniu w sprawie jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy - prowadzonym przez Burmistrza M. – w piśmie z [...] stycznia 2021 r. (znak [...]) Kolegium stwierdziło, że Starosta z dniem [...] listopada 2020 r. milcząco załatwił sprawę tj. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało nadto, że w obecnym stanie prawnym do zakwestionowania adnotacji w trybie procesowym może dojść tylko w sposób pośredni, poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 122f § 1 k.p.a. Tym samym strona podniosła, że skarga do Sądu spowodowana jest oczywistą rozbieżnością w stanowiskach SKO.

Zrozumiałe są wyrażone w skardze stanowisko i wątpliwości strony skarżącej co do prawidłowości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i jego uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy, aczkolwiek argumentacja skargi jedynie częściowo jest zasadna.

Na wstępie dalszych rozważań należy jednak zastrzec, że granice rozpoznania niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym do sądu orzeczeniem organu administracji, które w tej sprawie stanowi wyłącznie postanowienie wydane w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącej Spółki do Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do organu), o wydanie zaświadczenia w formie postanowienia, o którym mowa w art. 122f § 1 k.p.a. dotyczącego załatwienia w sposób milczący sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farny fotowoltaicznej, o wskazanych parametrach, na działkach nr [...] położonych w obrębie geodez. 008 Dąbrówka gmina M. w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Oznacza to, że kontroli legalności Sądu w tej sprawie nie może podlegać treść innych aktów lub czynności organów administracji podejmowanych w ramach innych postępowań administracyjnych, nawet takich, które subiektywnym zdaniem strony mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu "tej samej sprawy". Jako taką skarżąca zdaje się postrzegać sprawę dotyczącą materialnoprawnie jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zwrócić należy uwagę nie tylko na odrębność sprawy administracyjnej i właściwość organów lecz również np. na odrębność postępowań administracyjnych toczących się w trybach nadzwyczajnych postępowania takich jak postępowanie nieważnościowe lub w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, które stanowią zawsze postępowanie nowe.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2021 r. do Starosty [...], dołączone do skargi i zalegającym w aktach administracyjnych sprawy dotyczy odrębnej sprawy administracyjnej toczącej się na skutek wcześniejszego wniosku skarżącej Spółki do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co zasadnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę. Stanowi ono niezaskarżalną do sądu administracyjnego czynność materialno-techniczną w innym postępowaniu, zatem nie może stanowić bezpośredniego przedmioty kontroli legalności w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. zostało wydane m.in. na podstawie art. 122f § 1 k.p.a., który stanowi, że na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Zgodnie z § 2 na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie.

W dalszej kolejności konieczne jest poczynienie uwag natury ogólnej dotyczących istoty i kompetencji orzeczniczych organu drugiej instancji w sytuacji rozpoznawania sprawy na skutek zażalenia strony od postanowienia organu pierwszej instancji, które to postanowienie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

Z przepisu art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie "odpowiednie" stosowanie przepisu oznacza niezbędną adaptację normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odesłanie do innych unormowań, z zastrzeżeniem ich odpowiedniego stosowania, nie może prowadzić do ich mechanicznego stosowania (por. wyroki NSA z 13 lipca 2016 r. II OSK 649/16; z 22 czerwca 2019 r. I FSK 984/19).

Zakres zawartego w art. 144 k.p.a. odesłania do "przepisów dotyczących odwołań" - zważywszy na systematykę ogólną k.p.a. - obejmuje również regulację zawartą w art. 138 k.p.a. określającą zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z przepisu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, w zakresie zdeterminowanym rezultatem ustaleń przeprowadzonych w rozpatrywanej przezeń sprawie może wydać:

1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, albo

2) decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości albo w części, albo

3) decyzję umarzającą postępowania odwoławcze, albo

4) decyzję kasatoryjną, to jest uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym odpowiedne zastosowanie art. 138 k.p.a. do postępowania zażaleniowego nie pozwala na wnioskowanie, że katalog rozstrzygnięć przewidzianych dla decyzji powinien mieć wprost zastosowanie do wszelkich postanowień wydawanych po rozpoznaniu zażaleń.

Ne budzi bowiem wątpliwości, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest co do zasady, załatwienie sprawy co do jej istoty, o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej - na które służy zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi - dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, iż postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Z uwagi na zasadnicze różnice wynikające z charakteru procesowego decyzji i postanowień należy założyć, że odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań wiąże się ze stosowaniem wprost określonych regulacji lub po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź też w pewnych przypadkach uzasadnione jest niestosowanie w ogóle określonych przepisów. W doktrynie wskazuje się, że w grupie przepisów wymagających odpowiedniej modyfikacji mieści się art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mianowicie dopuszcza się wydanie przez organ zażaleniowy postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, bez żadnych dalszych rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu zróżnicowanych kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia (por. W.Fedorczyk, M.Klimaszewski, B.Majchrzak Postępowanie administracyjne. 5 wydanie, C.H.Beck. Warszawa 2018, str. 259-261). Przykładowo wskazuje się na możliwość rozstrzygnięcia przez organ zażaleniowy wyłącznie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, gdy dotyczyło ono zawieszenia postępowania (zob. B.Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 10 wydanie C.H.Beck, Warszawa 2009, str. 503). W wyroku z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3287/19 Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował możliwość rozstrzygnięcia przez organ zażaleniowy wyłącznie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, gdy dotyczyło odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ odwoławczy odmiennie przesądził kwestię incydentalną – zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W wyroku z 26 marca 1998 r. II SA 137/98, przytoczonym w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego (Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014 str. 601) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie (nie decyzję!), w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia bądź też uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania na nowo, co do istoty tej kwestii. Organ właściwy do rozpoznania zażalenia może także uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię będącą przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy traktować zupełnie wyjątkowo".

Uwzględniając dotychczas przywołane argumenty należy więc przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym organ drugiej instancji będzie dysponował kompetencjami o charakterze merytoryczno - reformacyjnym oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym.

W niniejszej sprawie przywołać należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. II OSK 3291/19 odnoszące się adekwatnie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. dotyczącej umorzenia przez organ drugiej instancji postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Jak wskazał NSA: "odpowiedniość ta wyrażać się będzie, w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania wprost co oznaczać będzie brak możliwości umorzenia postępowania pierwszej instancji." Pogląd ten dotyczył postępowania zażaleniowego wobec postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego.

Tak rozumiany zakres odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, w ocenie Sądu, odnieść należy w szczególności do postanowień o których mowa w art. 122f k.p.a., dotyczących zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy albo odmowy wydania takiego zaświadczenia, na które przysługuje zażalenie (§ 2).

Złożone w sprawie zażalenie przeniosło na organ II instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wyłącznie określonej kwestii procesowej, której dotyczyło zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy władny był też w toku postępowania ocenić czy kwestia proceduralna wymaga rozstrzygnięcia, a więc czy nie zachodzi bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie, ale nie był uprawniony do orzekania o bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej w jej ujęciu materialnoprawnym.

Organ odwoławczy jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 122a, art. 122f Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie uchylił w całości zaskarżone zażaleniem postanowienie Starosty w sprawie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ wywiódł, że uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dokonywane w trybie przepisów art. 53 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), pozostaje poza regulacją milczącego załatwienia sprawy określoną w rozdziale 8a k.p.a.

Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej, gdyż do milczącego uzgodnienia nie mają zastosowania przepisy rozdziału 8a k.p.a., w tym przepis art. 122f o wydaniu w drodze postanowienia zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Tego ostatniego stanowiska Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednak nie podziela.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie), w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Oznacza to, że orzekając reformatoryjnie organ odwoławczy uchylając zaskarżone jest zobowiązany postanowienie orzec co do istoty sprawy rozstrzyganej postanowieniem albo umorzyć postępowanie w tej kwestii proceduralnej (w całości lub w części). Podkreślenia jednak wymaga, że orzeczenie przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości wymaga bezwzględnie wykazania, że postępowanie to jest w całości "bezprzedmiotowe" (art. 105 § 1 k.p.a.). Nie wykazało tego Kolegium w zaskarżonym postanowieniu.

Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2021 r., s. 664-665).

Sprawa administracyjna jest kategorią wyznaczoną normą administracyjnego prawa materialnego w jej powiązaniu z określonym stanem faktycznym, do którego norma ta ma zastosowanie, tj. w związku z którym może nastąpić jej indywidualizacja i konkretyzacja w drodze aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna (postanowienie). Postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku.

W tym miejscu wskazać należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) wprowadzono do Kodeksu - rozdział 8a Milczące załatwienie sprawy, obejmujący blok przepisów od art. 122a do art. 122g k.p.a., ustanawiając procesowy mechanizm zakończenia postępowania administracyjnego bazujący na konstrukcji wywoływania skutków materialnoprawnych i procesowych bez podejmowania czynności konwencjonalnej w formie wydania aktu administracyjnego, jako alternatywa dla tego aktu, o skorzystaniu z której decyduje organ prowadzący postępowanie, w ramach rozszerzonego spektrum przypisanego mu władztwa administracyjnego (por. K. Klonowski, komentarz do art. 122a (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. Hanny Knysiak-Sudyki, wyd, II, WKP 2019). Jak wynika z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W dalszym ciągu zawarto regulację takiego sposobu załatwienia sprawy.

W art. 122f k.p.a. unormowano natomiast szczegółowo postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego milczącego załatwienia sprawy. Może ono zostać uruchomione tylko na wniosek, a organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest organ, który był właściwy w sprawie, która zakończyła się milczącym załatwieniem sprawy.

Jak wskazuje się w literaturze, "Przepis określa istotę postępowania uzupełniającego następującego po jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, w którym zastosowano konstrukcję milczącego załatwienia sprawy (por. M. Kamiński (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, 2017, s 362). Jest to odrębne postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia odnoszącego się do wcześniejszego postępowania. Tym samym przesłanką uruchomienia tego postępowania jest zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 122a." W istocie więc zaświadczenie to dotyczy stanu prawnego ukształtowanego na nowo w oparciu o art. 122a i normę prawa materialnego, która była podstawą uruchomienia danego postępowania, połączoną z normą kompetencyjną dozwalającą na stosowanie instytucji milczenia administracji. Modyfikacje tego odrębnego postępowania względem standardowej procedury nakierowanej na wydanie zaświadczenia sprowadzają się do nadania uczestnikowi tego postępowania statusu strony oraz ustalenie formy postanowienia dla zaświadczenia je kończącego z możliwością weryfikacji w zażaleniowym toku instancji." (por. K. Klonowski, komentarz do art. 122f, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. Hanny Knysiak-Sudyki, wyd. II, WKP 2019).

Zdaniem Sądu, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie w tym zakresie, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia "o milczącym załatwieniu sprawy" na podstawie art. 122f k.p.a., w sytuacji gdy ta sprawa główna, merytoryczna, nie mogła zostać rozstrzygnięta w tym trybie. Zauważyć w tym miejscu wypada, że stosownie do art. 122e k.p.a. w aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. W aktach sprawy administracyjnej toczącej się przed Starostą w związku z przedłożonym mu przez Burmistrza M. do uzgodnienia projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez Skarżącą, znajduje się wszakże "adnotacja o milczącym załatwieniu sprawy" z dnia 17 listopada 2020 r. (znak [...]) na podstawie art. 122c k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tej adnotacji jednoznacznie wynika, że organ uzgadniający na podstawie uznał, że do procedury uzgodnienia określonej w art. 53 u.p.z.p., maja zastosowanie przepisy rozdziału 8a k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy i w tym trybie uznał, ze dokonał milczącego uzgodnienia projektu odmownej decyzji przedstawionej mu przez organ prowadzący główne postępowanie. Starosta uznał, że załatwił sprawę uzgodnienia milcząco z dniem 17 listopada 2020 r. na podstawie art. 122a § 2 k.p.a. tj. po upływie 14 dni od dnia doręczenia mu kasatoryjnego postanowienia Kolegium.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 27 maja 2021 r. II GSK 381/20, zgodnie z którym zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy ma potwierdzać "zaistniały stan prawny", udokumentowany już w adnotacji sporządzonej w trybie art. 122e k.p.a. Sporządzenie owej adnotacji należy więc potraktować jako warunek wydania zaświadczenia, co oznacza, że właściwy organ dysponuje materiałem umożliwiającym wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 122f § 1 k.p.a. (tak też Z. Kmieciak (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, WKP 2019).

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy oznacza to zatem, że organ pierwszej instancji, konsekwentnie do zastosowanej uprzednio wykładni przepisów prawa, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z [...] stycznia 2021 r., o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (...) na działkach o nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym D. , gmina M., na podstawie art. 122f § 1 i 3 k.p.a., w drodze postanowienia, wydał zaświadczenie o milczącym załatwieniu tej sprawy. W świetle powyższych przepisów prawa procesowego w sytuacji faktycznej i prawnej istniejącej w tej sprawie, niezasadne jest zatem ogólnikowe stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżone zażaleniem postanowienie Starosty z [...] lutego 2021 r. – wydane zostało bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dokonał właściwej wykładni przepisu art. 122f k.p.a., w kontekście całokształtu konstrukcji instytucji milczącego załatwienia sprawy, oraz nie uwzględnił wskazanej wyżej okoliczności, że złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu danej sprawy, uruchamia odrębne postępowanie, którego przedmiot stanowi rozstrzygnięcie czy doszło czy też nie do milczącego załatwienia "tej" sprawy. Z treści art. 122f § 1 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie, że możliwe jest, w drodze postanowienia, zarówno pozytywne, jak i negatywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Ustawodawca nie określi przy tym z jakich powodów organ powinien odmówić wydania takiego zaświadczenia. Na obie formy rozstrzygnięcia co do meritum tego zagadnienia, przysługuje zażalenie (§ 2), a w konsekwencji na rozstrzygniecie organu drugiej instancji - także skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym jak wynika z § 4 art. 122f k.p.a., jedynie zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy doręcza się wszystkim stronom w sprawie załatwianej milcząco. Warto zaznaczyć, że w myśl § 5, w zakresie nieuregulowanym w § 1-4 do zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy stosuje się przepisy działu VII – czyli dotyczące wydawania zaświadczeń.

Z tych powodów, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie na skutek błędnej wykładni przepisu art. 122f k.p.a. Kolegium niewłaściwie zastosowało w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i z naruszeniem art. 105 k.p.a. uchylając uznane za wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji o milczącym załatwieniu sprawy, jednocześnie – mimo braku przesłanki bezprzedmiotowości, umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie wydania zaświadczenia w całości. Zważyć przy tym należy na istotną różnicę pomiędzy bezzasadnością żądania, a bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Z tego powodu Sąd uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku podstawy prawnej w zakresie stosowania formy milczącego załatwienia sprawy, regulowanej przepisami rozdziału 8a k.p.a. do załatwiania - w trybie współdziałania organów administracji - sprawy uzgodnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, o którym mowa w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:

1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo

2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

W ocenie Sądu, przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p., nie stanowi przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 122a k.p.a., odnosi się bowiem do całkowicie odrębnej instytucji procesowej "uzgodnienia" decyzji w ramach współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego (odpowiednio w sprawie warunków zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu ze wskazanymi organami. Po myśli art. 53 ust. 5 u.p.z.p., Uzgodnień tych właściwy organ, zgodnie z ust. 5 art. 53, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W myśl art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Po myśli § 5 art. 106, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. A w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia (§ 6).

Zasadnie wskazuje się w komentarzach do art. 122a k.p.a., że nie ma on zastosowania do określonych w przepisach prawa materialnego instytucji "zajęcia stanowiska", "porozumienia" czy "uzgodnienia" w ramach współdziałania organów administracji publicznej, które to przepisy wiążą z niezajęciem stanowiska, brakiem porozumienia czy nieuzgodnieniem w ustawowo określonym terminie skutek w postaci np. uzgodnienia, braku uwag lub zastrzeżeń, wyrażenia opinii pozytywnej, uznania uzgodnienia za dokonane (art. 9o ust. 5 u.t.k., art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Istota milczącego załatwienia sprawy w obu jej formach zjawiskowych, a zatem także milczącej zgody, jest to, że upływ terminu ustawowego oznacza załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony, co w przypadku współdziałania organów administracji w sposób oczywisty nie ma miejsca. Jedynym skutkiem upływu terminu jest bowiem uzgodnienie stanowisk organów współdziałających (por. komentarz do art. 122a teza 24 w: M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el 2021, także ). Podobnie Z.Kmieciak w komentarzu do art. 122a w: W.Chróścielewski, Z.Kmieciak, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz wskazał, że "Poza zakresem regulacji kodeksowej pozostawiono zagadnienie milczącego zajęcia stanowiska w trybie współdziałania. W zróżnicowany sposób normują je przepisy odrębne. Przykładowo art. 53 ust. 5 u.p.z.p.(...)". Stanowisko to Sąd podziela, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, na podstawie art. 122f § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa i orzeknie stosując adekwatne do okoliczności sprawy rozstrzygnięcie w trybie odpowiednio stosowanych przepisów art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonych kosztów postępowania (wpis od skargi).