Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2022/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 135, art. 145 par.1 pkt 1, art. 141 par.4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 394/13 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 349/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zmian.) oraz w zw. z rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17. 10. 2006r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 654, poz.3997) po rozpatrzeniu wniosku H. Sp. z o.o. w K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa siedmiu wiat dla hodowli norek na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. K. w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek w sprawie wydania warunków zabudowy dla ww. inwestycji wpłynął w dniu [...] sierpnia 2012 r., przy czym sześć z siedmiu wiat, których wniosek dotyczy, są obiektami już zrealizowanymi. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z [...] sierpnia 2012 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z [...] września 2012 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z [...] września 2012 r., w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] października 2012 r. w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego w strefie ochronnej Starorzecza K..

Organ uznał, że lokalizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z przepisami odrębnymi. Objęta wnioskowanym terenem inwestycji działka jest położona w pasie 100 m od Starorzecza rzeki Wisły K.. W myśl § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki oraz zbiorników wodnych - m. in. starorzeczy Wisły w pobliżu T. (K. i K.), z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ wskazał również, że nie ma zastosowania § 3 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, który zwalnia z zakazu budowę obiektów budowlanych na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Krakowa przewiduje, że działka nr [...] obr. [...] P. położona jest w obszarze ZO tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), system zieleni i parków rzecznych. Potwierdzeniem niezgodności przedmiotowego zamierzenia jest również uzyskana w trakcie postępowania opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] października 2012r.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonej decyzji

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędną interpretację ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w kontekście zapisów rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17. 10. 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, jak również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez organ, że nie zostały spełnione przesłanki z tego przepisu;

2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy poprzez niezastosowanie przez organ przy wydaniu decyzji zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji strona odwołująca się podała, że przedmiotowa działka ma charakter zabudowy siedliskowej, mieszczącej się w pojęciu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, określonej w Studium dla terenów ZO. Działalność prowadzona na tej działce to działalność hodowlana, zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym jako chów i hodowla pozostałych zwierząt, a wszystkie obiekty zlokalizowane na działce oraz obiekty, których dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, są funkcją ściśle związane z działalnością rolniczą, jaką jest hodowla. Podkreślono, że w przedmiotowym terenie działalność polegająca na hodowli norek prowadzona jest przez obecnego inwestora od 1987 r., w oparciu o wymagane przepisami prawa pozwolenia, a hodowla podlega stałej kontroli służb weterynaryjnych i innych, właściwych do kontroli tego rodzaju przedsięwzięć. Stąd § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko Tynieckiego Parku Krajobrazowego winien znaleźć w sprawie zastosowanie. Działalność polegająca na hodowli norek mieści się bowiem w pojęciu rolniczej przestrzeni produkcyjnej zatem zapisy studium uprawniają do jej kontynuacji w przedmiotowym obszarze. Ponadto nieruchomość została sklasyfikowana jako zabudowana i zainwestowana, co zwalnia ją w myśl studium, z zakazu zabudowy. Ponadto w aktach sprawy w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK widnieje pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] lipca 2009 r., w którym organ stwierdza, że w przypadku starorzecza "K." określenie jego granic bez zamieszczenia mapy w rozporządzeniu jest utrudnione ze względu na charakter zbiornika (częściowo zarastający, a nawet historyczny, tj. nie stanowiący już od wielu lat zbiornika wodnego). Dalej organ stwierdza, że kwestia określenia granic w rozporządzeniu należy do kompetencji Wojewody Małopolskiego jednak po przeprowadzeniu szczegółowej wizji terenowej przy starorzeczu "K." wrysowano przybliżony zasięg starorzecza i przebieg strefy w odległości 100 m od jego granicy. Według dołączonego do pisma załącznika, przedmiotowa działka znajduje się bezpośrednio przy granicy tej strefy. Tymczasem wizja lokalna miała miejsce w 2009 r., czyli przed istotnymi zmianami w drożności koryta starorzecza, które nastąpiły w 2010 r. poprzez zasypanie jego fragmentu przez jednego z właścicieli działek. W tym okresie miała również miejsce powódź, której skutki wywarły znaczny wpływ na stan krajobrazu w tym rejonie. Zaznaczono, że organ nie zastosował się do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy blokuje możliwość rozwoju i modernizacji przedsięwzięcia, a także dochowanie zgodności z przepisami art. 61 i art. 62 ustawy Prawo budowlane, nakładającymi obowiązek kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz otoczenia. Władztwo planistyczne nie jest ograniczone, a jego wykonywanie musi podlegać kontroli z punktu widzenia prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnych interesów właścicieli działek. Fakt ograniczenia prawa własności skarżoną decyzją jest więc bezsprzeczny także w związku z prowadzeniem działalności w oparciu o wymagane przepisami prawa pozwolenia, pod stałą kontrolą służb weterynaryjnych i innych, właściwych do kontroli tego rodzaju przedsięwzięć. Organ administracji wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto dowolną ocenę materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] lutego 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. nr 647 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasada wolności zagospodarowania wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od wolności zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Teren planowanej inwestycji znajduje się w całości w granicach Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W związku z tym planowana inwestycja musi być zgodna z przepisami rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego.

Kolegium odwołało się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 734/11, w którym podkreślono, że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy również zgodności z przepisami aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy samorządu terytorialnego (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt: II OSK 943/06). Zgodnie z art. 94 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Organ odwoławczy przytoczył § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i wskazał, że objęta wnioskowanym terenem inwestycji działka nr [...] obr. [...] P. jest położona w pasie 100 m od starorzecza rzeki Wisły K.. Tym samym planowana inwestycja jest niezgodna z powołanymi przepisami rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a więc jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium podzieliło również pogląd wyrażony przez organ l instancji zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania wyjątek określony w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Działka w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Krakowa znajduje się w obszarze ZO tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), system zieleni parków rzecznych. Pod tym terminem, zgodnie z zapisami Studium, należy rozumieć: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne (Główne funkcje). Z kolei Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego stanowią: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej; zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony; obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych; wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości; udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Generalnie, w obszarach tych, zgodnie z zapisami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu.

Organ nadmienił, że orzeczenie, na które powołano się w uzasadnieniu odwołania (sygn. akt II SA/Kr 614/11 z 19 lipca 2011 r.) zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2012 r. sygn. akt. II OSK 2452/11.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie,

2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie przez organ przy wydaniu decyzji zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym również jego zabudowy,

3. błąd u ustaleniach faktycznych polegający na błędnej interpretacji treści Studium,

4. naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jak też dowolną ocenę materiału dowodowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, że wyrażony w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wyjątek od zakazu ustanowionego w § 3 ust 1 pkt 7 będzie miał zastosowanie, bowiem przytoczony przepis zwalnia z zakazu budowę nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych. W niniejszym stanie faktycznym działka o nr [...] obr. [...] P. jest objęta zakresem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta Krakowa i zgodnie z tym dokumentem jest ona położona w obszarze ZO — tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), którego główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określone zostały na stronie 148. Jak wynika z zawartego tam wyliczenia zakaz prowadzenia nowych inwestycji obowiązuje wyłącznie na obszarach określonych jako tereny niezabudowane. Od 1987 r. na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność rolniczo-hodowlana, zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...] jako chów i hodowla pozostałych zwierząt, która mieści się w pojęciu rolnicza przestrzeń produkcyjna. Dodatkowo na przedmiotowym terenie, w oparciu o wydane przez odpowiedni organ pozwolenia budowlane, zostały wybudowane dwa budynki gospodarcze służące prowadzonej działalności gospodarczej - jeden o pow. 30 m2 w 1989 r., a drugi o pow. 70m2 w 1992 r. Strona skarżąca podkreśliła, że polskie ustawodawstwo nie definiuje pojęcia teren/działka zabudowana. Próbę zdefiniowania tego pojęcia podjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który w wyroku z 17 lipca 2007 r., sygn.. akt l SA/Bd 419/07, uznał, że działka zabudowana to określenie działki ewidencyjnej, na której zlokalizowane są istniejące budynki lub budowle. Ponadto WSA w tymże wyroku w skład działki zabudowanej zaliczył zarówno grunty zabudowane jak i tereny rolne wchodzące w skład jednej działki ewidencyjnej. Ze względu na takie rozumienie powyższego terminu wysnuć należy wniosek, że całą działkę nr [...] obr. [...] P. w Krakowie należy uznać za teren zabudowany. Organ l instancji, ani organ odwoławczy w swoich decyzjach nie podważały faktu, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne realizowane ma być na terenie zabudowanym.

Strona skarżąca konkludowała, że zakaz wynikający ze Studium nie dotyczy terenów zabudowanych i zainwestowanych, co implikuje stwierdzenie, że ww. dokument dopuszcza możliwość czynienia kolejnych inwestycji na terenach już wcześniej zabudowanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 349/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie ze względu na wszystkie zarzuty w niej podniesione.

Sąd wskazał, że na obszarze wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy, w czasie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, a zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym przepisy art. 59 - 64, a także przepisy rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 nr 654, póz. 3997).

W rozpoznawanej sprawie zarówno w odwołaniu jak i w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2012 r. odmawiającą, po rozpatrzeniu wniosku spółki H. Sp. z o.o. w K. , ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa siedmiu wiat dla hodowli norek na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. K. w K." przede wszystkim zakwestionowano prawidłowość ustaleń dotyczących położenia ww. działki, wskazując, iż ma to istotne znaczenie dla sprawy. Kwestia ta, zdaniem Sądu, ma w istocie kluczowe znaczenie dla sprawy ponieważ w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. zgodnie, z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być zgodne z przepisami odrębnymi tj. w tym przypadku z § 3 ww. rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Mając to na uwadze organy wskazały na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezgodność wnioskowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi tj. dyspozycją z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 zakazującą budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki oraz zbiorników wodnych - starorzecza Wisły i starego wyrobiska w rej. Jeziorzan, starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (K. i K.), z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

W ocenie Organów l i II instancji w sprawie nie ma natomiast zastosowania § 3 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, który zwalnia z zakazu budowę obiektów budowlanych na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych. Odmienne jest stanowisko Skarżącego, który przede wszystkim kwestionuje ustalenia organów, zgodnie z którymi działka nr [...] położona jest w strefie ochronnej o jakiej mowa w cyt. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, a dodatkowo wskazuje, że w sytuacji gdyby uznać, iż przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych Starorzecza Wisły i starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (K.) to obowiązujące studium uwarunkowań, kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie nową zabudowę. W tej sytuacji zadaniem organów rozpatrujących sprawę było wykazać w sposób jednoznaczny, czy działka nr [...] znajduje się w obszarze, który stosownie do ustaleń § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia nr 81/06 znajduje się w obszarze w którym obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów. W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, nie wszystkie ustalenia dokonane w sprawie są wystarczające, a nadto w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania uchybiając dyspozycji z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.. W związku z tym w sprawie brak jednoznacznych ustaleń, iż działka nr [...] obr. [...] P. z wnioskowanymi do ustalenia warunków zabudowy sześcioma wiatami i siódmą planowaną znajduje się w obszarze ochronnym, a zatem objętym zakazem zabudowy. Co prawda organy powołały się w tym zakresie na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] października 2012 r., w którym wskazano, że "działka nr [...] obr. [...] P. znajduje się na terenie strefy ochronnej Starorzecza K." oraz powołano ww. przepis rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06, to jednak w oparciu o załączony do pisma załącznik graficzny nie zawierający opomiarowania nie można jednoznacznie zweryfikować położenia przedmiotowej działki w pasie 100 m od Starorzecza Wisły. Także inne dokumenty przedłożone do akt administracyjnych sprawy, w tym mapy z zaznaczoną działką inwestora nie pozwalają jednoznacznie wykazać, czy zarzuty Skarżącego, poddającego w wątpliwość, położenie działki nr [...] w strefie ochronnej - zasługują na uwzględnienie. Skarżący kwestionując przyjęte przez organy położenie działki w strefie ochronnej powołuje się również na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie [...] lipca 2009 r. , w którym Dyrektor wskazał, że: określenie granic Starorzecza "K." bez zamieszczonej mapy w rozporządzeniu jest utrudnione ze względu na charakter zbiornika "częściowo zarastający, a nawet historyczny tj. nie stanowiący od wielu lat zbiornika wodnego. Nadto trzeba mieć na uwadze zarzuty, w których skarżący podnosi, że w ostatnim okresie tj. "w 2010 r. nastąpiły zmiany obszaru starorzecza Wisły poprzez zasypywanie jego fragmentu przez jednego z współwłaścicieli działek" oraz także ze względu na powódź, która spowodowała dodatkowe zmiany na tym terenie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutu nieustalenia przez organ dokładnego miejsca położenia działki nr [...] względem strefy ochronnej o jakiej mowa w cyt. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego oraz nie uwzględnił konieczności dokładnego wyjaśnienia tej kwestii także ze względu na brak załącznika graficznego do ww. rozporządzenia. Trudno uznać, zdaniem Sądu, za wystarczające ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "z akt sprawy wynika, iż objęta wnioskowanym terenem inwestycji działka nr [...] obr. [...] Pogórze położona jest w pasie 100 m od starorzecza rzeki Wisły K.". Organ II instancji nie wskazał na konkretny dokument i ustalenia, które zobowiązany był poczynić prowadząc postępowanie odwoławcze, mimo iż kwestia położenia przedmiotowej inwestycji ma zasadnicze znaczenie przy rozpatrzeniu pozostałych zarzutów odwołania (podobnie jak skargi). Nie odniósł się także do ww. graficznego załącznika do pisma RDOŚ w Krakowie z [...] października 2012 r., na którym wyrysowana została co prawda strefa ochronna obszaru K., jednak bez opomiarowania. Nadto część kserokopii fragmentów map i zdjęć lotniczych przedłożonych do akt administracyjnych sprawy jest niepodpisana i niepotwierdzona, a zatem nie ma znaczenia dowodowego. Podsumowując, zdaniem Sądu, dokumentacja przedłożona w aktach sprawy jest niepełna i w części nieprzydatna, a nadto nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty ustalone zostało położenie działki nr [...] obr. P.. Powyższe ustalenie powinno być precyzyjne także ze względu na fakt, że strona skarżąca podnosi, iż działka nr [...] znajduje się w pobliżu granicy strefy ochronnej. Stąd konieczność jednoznacznego i w sposób możliwy do zweryfikowania ustalenia jak przebiega strefa ochronna starorzecza Wisły w pobliżu Tyńca - K. oraz czy strefa ta obejmuje działkę nr [...] lub jej część. Powyższe ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji, co pozwoli uczynić zadość dyspozycjom z art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 11 K.p.a. (wyjaśniania zasadności przesłanek) oraz art. 107 § 3 Kp.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tego zaś nie wykonał należycie organ odwoławczy. A zatem uznając, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy w sposób nie budzący wątpliwości wskaże czy działka nr [...] obręb [...] P. znajduje się w strefie ochronnej, wskazując w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowody, na których się oparł stosownie do dyspozycji z art. 107 § 3 K.p.a.

Co do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, że nie zasługują one uznanie. Nie można, zdaniem Sądu, uznać za zasadny zarzutu, zgodnie z którym w sytuacji gdyby nawet działka nr [...] znajdowała się w strefie ochronnej starzorzecza Wisły - K., to w sprawie znalazłby zastosowanie § 3 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a to ze względu na ustalenia Studium, zgodnie z którym działka nr 66 położona jest w obszarze ZO (tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) system zieleni i parków rzecznych, natomiast główne kierunki zagospodarowania przestrzennego to: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej (1), zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla terenów oraz planami ochrony (2), obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych (3), wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Mając na uwadze treść § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia na podkreślenie zasługuje to, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 (budowania nowych obiektów) podlega wyłączeniu co do obszarów, do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych, a jak wynika z ustaleń studium obowiązującego dla przedmiotowego obszaru przesłanka " jednoznacznego dopuszczenia budowy" dla przedmiotowego obszaru nie została spełniona. Nie można także, zdaniem Sądu, uznać, iż działka nr [...] jest zainwestowana skoro znajdują się na niej wybudowane nielegalnie wiaty. Dla sprawy nie ma też znaczenia, że działalność gospodarczą polegającą na hodowli norek strona skarżąca prowadzi legalnie od kilkudziesięciu lat.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła Spółka z o.o. H. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym również jego zabudowy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości przy równoczesnym niepodzieleniu przez Sąd I instancji argumentów zawartych w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie,

4. art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji ze względu na jej niezgodność z prawem, w szczególności naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że działka o nr ew. [...] położona jest w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, co powoduje konieczność ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Spółka stwierdziła również, że zgadza się z Sądem I instancji, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest w pierwszym rzędzie prawidłowe i jednoznaczne ustalenie, czy działka o nr ew. [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych Starorzecza Wisły i Starorzecza Wisły w pobliżu Tyńca (K. i K.. Dopiero dokonanie dokładnych pomiarów kartograficznych mogłoby stanowić podstawę do oceny, czy planowane przedsięwzięcie podlega regulacji zawartej w § 3 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, za nieprawidłowe uznać natomiast należy rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku dotyczące pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Spółki w przypadku ustalenia, że działka o nr ew. [...] znajduje się w granicach objętych zakazem zabudowy zweryfikować należałoby możliwość zastosowania wyjątku określonego w § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Przepis ten przewiduje wyjątek od zakazu zabudowy, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie dotyczy przypadku, gdy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych.

Działka o nr ew. [...] w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta Krakowa położona jest w obszarze oznaczonym symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, którego główne kierunki zagospodarowania to m.in. utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowych. Ochrona przed zainwestowaniem odnosi się więc wyłącznie do terenów niezabudowanych. Tereny zabudowane oraz zainwestowane, do których zaliczyć należy działkę o nr ew. [...] uznać należy za tereny, których nie dotyczy zakaz wynikający ze Studium.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła również, że na działce znajdują się dwa legalnie wzniesione budynki gospodarcze służące prowadzeniu działalności gospodarczej, co przemawia za tym, że działka ta jest terenem zagospodarowanym. Tymczasem Sąd w swoich rozważaniach wziął pod uwagę tylko nielegalnie wybudowane obiekty.

Poprzez przyjęcie, że § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r. nie ma zastosowania w sprawie oraz poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i argumentów zawartych w skardze Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1lit. a P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wątpliwości budzi również, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki jedynie uchylenie decyzji organu II instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji zawiera te same błędne argumenty.

Wadliwe rozstrzygnięcie ww. kwestii wywoła, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ze względu na zasadę związania oceną prawną dokonaną przez Sąd (art. 153 P.p.s.a.) i w postępowaniu administracyjnym nie będzie możliwe jej kwestionowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Sp. z o.o. H. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję trafnie wskazał na konieczność ustalenia, czy działka o nr ew. [...] obręb P. położona jest w pasie 100 m od starorzecza rzeki Wisły K.. Od ustalenia tego zależeć będzie, czy w sprawie zastosowanie będą miały wymogi zawarte w rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 r., nr 654, póz. 3997). Konieczność dokonania tego ustalenia sama w sobie była wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadto jest to okoliczność o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero, gdyby okazało się, że działka położona jest w pasie 100 m od starorzecza rzeki zachodziłaby konieczność dokonania oceny, czy inwestycja, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy spełnia wymogi ww. rozporządzenia. Odnoszenie przez Sąd I instancji do zarzutu skargi, że w sprawie zachodzi wyjątek od zakazu zabudowy wymieniony w § 3 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody Małopolskiego było zbędne. Oceny zasadności tego zarzutu można bowiem dokonać jedynie hipotetycznie, czyniąc założenie, że przepisy rozporządzenia Wojewody miałyby w sprawie zastosowanie. Zarzuty wymienione w punktach 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej, w istocie zmierzają do tego, by takiej hipotetycznej oceny dokonać. Na wypadek gdyby w wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego okazało się, że przepisy rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 r. mają zastosowanie, skarżąca kasacyjnie Spółka chciałaby, aby zostało przesądzone, że w sprawie zastosowanie będzie miał przewidziany w tym rozporządzeniu wyjątek od zakazu zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to zostało już wyżej wskazane, rozstrzygnięcie tej kwestii jest obecnie przedwczesne. Stwierdzenie, że w sprawie zastosowanie będzie miał przewidziany w rozporządzeniu Wojewody wyjątek od zakazu zabudowy jest uzależnione od poczynienia ustaleń faktycznych, które wskazywałyby na konieczność stosowania tego rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji dokonał oceny podniesionego w skardze przez Spółkę zarzutu uznając, że przewidziany w rozporządzeniu Wojewody wyjątek od zakazu zabudowy nie będzie miał zastosowania. Słusznie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że organy administracji byłyby w prowadzonym postępowaniu poglądem tym związane i Spółka ma prawo zasadność tego poglądu kwestionować w skardze kasacyjnej. Nie przesądzając o słuszności argumentów Spółki, co do tego, czy wyjątek od zakazu zabudowy będzie miał zastosowanie stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji analiza tego zagadnienia dokonana została niedokładnie. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do przytoczenia przepisów rozporządzenia oraz jednozdaniowego stwierdzenia, że z ustaleń studium wynika, iż przesłanka "jednoznacznego dopuszczenia budowy" dla obszaru, na którym znajduje się działka o nr ew. [...] nie została spełniona. Tymczasem skarżąca Spółka przedstawiła konkretne argumenty, które jej zdaniem przemawiają za tym, że wymóg ten został pełniony i Sąd rozpoznający skargę powinien do tych argumentów się odnieść i wykazać dlaczego uznał je za błędne. Takiej analizy Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił.

Nadto Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać, iż działka o nr ew. [...] jest zainwestowana skoro znajdują się na nie nielegalnie wybudowane wiaty, podczas gdy skarżąca kasacyjnie Spółka podnosiła, że na działce tej znajdują się dwa obiekty budowlane zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę.

Mające powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeśli w sprawie powstanie w przyszłości konieczność dokonania oceny, czy zachodzi wyjątek od zakazu zabudowy wymieniony w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. nr 81/06 organy administracji oraz sąd administracyjny nie będą związane poglądem wyrażonym w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Zagadnienie to, jeśli zajdzie taka potrzeba, powinno być ponownie wnikliwie przeanalizowane a zajęte w tej kwestii stanowisko należycie uzasadnione.

Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Skarga wnoszona jest od decyzji organu odwoławczego, a więc co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję organu odwoławczego. Uchylenie decyzji organu I instancji może nastąpić na podstawie art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie, czy działka o nr ew. [...] obręb P. położona jest w pasie 100 m od starorzecza rzeki Wisły K. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie decyzji organu I instancji byłoby więc uzasadnione. Uchybienie Sądu I instancji w tej kwestii nie jest jednak na tyle istotne, by musiało skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku albowiem decyzja organu I instancji może zostać uchylona przez organ odwoławczy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.