Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1000/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. A. (dalej strona lub skarżący), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń A. A. na rzecz Spółki [...] w [...] (dalej Spółka Wodna) w zakresie "wykonywanie świadczenia rzeczowego w postaci odmulenia na głębokość 40 cm oraz wykoszenia skarp [...] na odcinku 1197 mb począwszy od drogi [...] w stronę drogi [...], każdorazowo dla sprawnego funkcjonowania urządzenia" i zobowiązania A. A. do poinformowania organu i Spółki [...] w [...] o planowanym terminie wykonania świadczenia oraz o jego zakończeniu.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] marca 2017 r. Starosta [...] zawiadomił skarżącego o zamiarze przeprowadzenia oględzin dotyczących urządzeń melioracji wodnych szczegółowych administrowanych przez Spółkę [...] w [...] (dalej jako "Spółka") - Rów [...] - na odcinkach wywierających wpływ na grunty, których jest właścicielem.

W trakcie wizji lokalnej w dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżący wskazał, że nie jest zainteresowany wstąpieniem do Spółki oraz że zainteresowany jest wykonaniem ewentualnych świadczeń rzeczowych, a nie pieniężnych na rzecz Spółki [...] w [...]

W protokole wskazano, iż dokonano oględzin odcinków rowów w obrębie działek należących do A. A.. Do protokołu dołączono wykonane długopisem rysunki nieopatrzone jakąkolwiek legendą i zawierające skreślenia.

Następnie organ pierwszej instancji zwrócił się do Spółki o wyszczególnienie odcinków rowów objętych działalnością Spółki ([...]) wraz z lokalizacją (metraż biegu i długość) przebiegających przez grunty stanowiące własność skarżącego, a także określenie wymaganego zakresu konserwacji dla ww. odcinków rowów i przedstawienie kosztorysu ewentualnego wykonania ww. prac przez Spółkę bądź na jej zlecenie (pismo z dnia [...] maja 2017 r.).

W dniu [...] czerwca 2017 r. M. P., działając w imieniu Spółki Wodnej, zaproponował, aby konserwacja [...] odbyła się na długości od drogi [...] do drogi [...], rozpoczynając od drogi [...]. Podano, że długość koniecznej konserwacji powinna odpowiadać długości działek należących do Pana A. w wyliczeniu: 100%, gdy działki leżą po obu stronach rowu i 50%, gdy działki leżą po jednej stronie rowu. M. P. oświadczył również, że Spółka planuje przeprowadzić prace konserwacyjne na tym rowie w roku bieżącym, dla praktycznej realizacji zadania podział na długości wydaje się zatem najodpowiedniejszym wykonaniem. Ponadto, wyjaśnił, że pod pojęciem konserwacja rozumieć należy wykonanie odmulenia na głębokość 40 cm i wykonanie wykoszenia skarp rowu.

Stanowisko Spółki Wodnej odnotowane zostało w notatce urzędowej pracownika Starostwa Powiatowego datowanej na [...] czerwca 2017 r. i opatrzonej dwoma nieczytelnymi podpisami.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz Spółki w związku z odnoszonymi korzyściami z urządzenia melioracji wodnych - [...]. W piśmie tym nie wskazano czy wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu czy też na żądanie strony.

W dniu [...] sierpnia 2017 r., przeprowadzono oględziny terenu. W sporządzonym z wizji terenowej protokole, wskazano że:

- dokonano korekty długości rowu wskazanego do konserwacji w projekcie decyzji z 1470 mb na 1197 mb ze względu na odliczenie 188 mb bowiem działka [...] nie powinna być objęta obowiązkiem oraz 85 mb ze względu na to, że działka nr [...] zlokalizowana jest naprzeciw działki nie stanowiącej własności A. A.,

- odcinek rowu od drogi [...] najbliższy w/w drogi jest w stanie dużo gorszym od dalszego biegu rowu,

- na w/w odcinku mogą wystąpić trudności w zakresie wykonania świadczenia rzeczowego przez Pana A. .,

- w terminie 14 dni A. A. oraz Spółka [...] zaproponują pisemnie techniczne rozwiązania w zakresie wykonania konserwacji bądź ewentualnie inne propozycje dotyczące wykonania świadczenia rzeczowego.

Do protokołu dołączono wykonany długopisem rysunek bez skali pozbawiony jakiejkolwiek legendy.

W piśmie z [...] września 2017 r. Spółka Wodna zaproponowała, aby konserwacją rowu "[...]" na odcinku 1197 m, licząc od drogi [...] w stronę [...], zajął się we własnym zakresie A. A., natomiast pozostałą cześć wykona Spółka [...] w [...]

Pismem z [...] września 2017 r. A. A. zaproponował, by czynności melioracyjne wykonywane były naprzemiennie przez Spółkę i niego, przy czym jako pierwsza miałaby je wykonać Spółka.

Dnia [...] listopada 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], w której ustalił wysokość i rodzaj świadczeń Pana A. A. na rzecz Spółki w postaci wykonania świadczenia rzeczowego w postaci odmulenia na głębokość 40 cm oraz wykoszenia skarp [...] na odcinku 1197 mb, począwszy od drogi [...] w stronę drogi [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję nr [...], w której uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] wezwał Spółkę Wodną do wykazania rzeczywistych korzyści i ich rodzaju odnoszonych przez skarżącego w stosunku do należących do niego gruntów rolnych przyległych do [...] w oparciu o uwarunkowania w zakresie obszarów konkurencyjnych urządzenia melioracyjnego i udokumentowanie tejże okoliczności (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.).

W trakcie prowadzonej sprawy organ przeanalizował ukształtowanie terenu działek należących do skarżącego i stwierdził, że rzędne terenu określają spadek wysokości terenów przyległych w kierunku przedmiotowego rowu. Rów melioracyjny, ze względu na ukształtowanie terenu pełni rolę odbiornika nadmiaru wód z przyległych pól uprawnych, a jednocześnie zbiornika wodnego zatrzymującego wody, które wykorzystane mogą być w okresach suchych. Dalej uznano, że przez odprowadzanie nadmiaru wody zwiększa się przydatność rolnicza pól i łąk, tym samym tworząc lepsze warunki do hodowli zwierząt, natomiast przez nawadnianie gruntów w warunkach występowania deficytu wody, zwiększa się obszary upraw rolnych i leśnych.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] wezwał ponownie Spółkę Wodną do wykazania rzeczywistych korzyści i ich rodzaju odnoszonych przez Pana A. A..

W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Spółka Wodna wskazała, że nie posiada danych na podstawie których mogłaby wykazać rzeczywiste korzyści Pana A. z korzystania z urządzeń melioracyjnych. Wszystkie posiadane w niniejszej sprawie przez Spółkę dowody - jak podano - zostały dostarczone w poprzedniej korespondencji.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] 31.[...].5.2017 Starosta [...] ustalił wysokość i rodzaj świadczeń A. A. na rzecz Spółki [...] w [...] poprzez wykonywanie świadczenia rzeczowego w postaci odmulenia na głębokość 40 cm oraz wykoszenia skarp R. S. na odcinku 1197 mb począwszy od drogi [...] w stronę drogi [...] i zobowiązał A. A. do poinformowania organu i Spółki [...] w [...] o planowanym terminie wykonania świadczenia oraz o jego zakończeniu.

Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania A. A. orzekło o uchyleniu kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zwrócił się do Spółki Wodnej o wykazanie bieżącego stanu faktycznego [...] w zakresie jego sprawności, w tym możliwości odprowadzania wód z gruntów przyległych oraz ustalenie wpływu niezbędnych prac konserwacyjnych w obrębie ww. urządzenia melioracyjnego na zmianę parametrów jego oddziaływania na grunty przyległe.

W odpowiedzi Spółka Wodna w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. podała, że przedmiotowe urządzenie melioracyjne jest sprawnym rowem wymagającym bieżącej konserwacji. Podtrzymano jednocześnie konieczność usankcjonowania wykonania świadczenia rzeczowego na rzecz Spółki.

W dniu [...] lutego 2019 r. przeprowadzono kolejne oględziny [...], z których sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną i filmową, którą dołączono do protokołu na płycie CD-R.

W protokole z oględzin wskazano, iż w ich trakcie ustalono, że:

- na całej długości rowu występuje prawidłowy spływ wód,

- miejscowe spowolnienie ma miejsce na odcinkach będących przedmiotem niniejszego postępowania,

- konieczne jest dokonanie prac konserwacyjnych w celu ujednolicenia parametrów rowu na całej długości oraz likwidacji mniejszych wypłyceń,

- w obrębie terenów przyległych do przedmiotowego rowu brak jest jakichkolwiek śladów podtopień bądź wylewisk.

Pismem z [...] marca 2019 r. Starosta zwrócił się do Spółki [...] w [...] z prośba o wydanie opinii w przedmiocie wykazania bieżącego stanu faktycznego [...] w zakresie jego sprawności.

Spółka [...] w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazała, że pomimo różnego stanu utrzymania [...] stanowi sprawne urządzenie wodne – rów melioracyjny zapewniający możliwość odprowadzania normatywnych wód opadowych z gruntów przyległych użytków.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Starosta [...] ustalił wysokość i rodzaj świadczeń A. A. na rzecz Spółki [...] w [...] poprzez wykonywanie świadczenia rzeczowego w postaci odmulenia na głębokość 40 cm oraz wykoszenia skarp [...] na odcinku 1197 mb począwszy od drogi [...] w stronę drogi [...], każdorazowo dla sprawnego funkcjonowania urządzenia" i zobowiązał go do poinformowania organu i Spółki [...] w [...] o planowanym terminie wykonania świadczenia oraz o jego zakończeniu, w celu oceny przeprowadzonych robót.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania. Następnie wskazano, że podstawą wydania decyzji jest przepis art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne, zgodnie z którym odnoszący korzyści z funkcjonowania rowu jest zobowiązany do świadczenia na rzecz Spółki Wodnej, której nie jest członkiem, a która została powołana do utrzymywania urządzeń melioracyjnych w odpowiednim stanie. Pozostała część [...] konserwowana jest w ramach składek wpłacanych przez członków Spółki Wodnej. Z racji braku woli przystąpienia do Spółki skarżący zobowiązany jest do wykonania koniecznych prac w celu prawidłowego działania urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracyjny. Ponadto skarżący sam zadeklarował, a organ się do tego przychylił, iż nie chce świadczyć na rzecz Spółki w postaci pieniężnej, lecz zamierza wykonywać świadczenie na rzecz Spółki w postaci wykonywania samodzielnie prac konserwacyjnych. Zebrany materiał dowodowy oraz uzyskane wyjaśnienia i opinie pozwalają określić status [...], jako sprawne urządzenie melioracyjne wymagające wykonania prac konserwacyjnych, co stanowiło meritum czynności dokonanych w toku obecnie prowadzonego postępowania.

Odwołanie od tej decyzji wniósł w terminie A. A. zarzucając decyzji naruszenie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne polegające na braku ustalenia, czy Skarżący odnosi korzyści z urządzeń melioracyjnych Spółki Wodnej, względnie czy przyczynia się do ich zanieczyszczania oraz art. 84 § 2 w zw. z art. 24 K.p.a. polegające na wydaniu opinii przez Spółkę [...] w [...], która nie jest podmiotem niezależnym od stron postępowania.

Następnie SKO wydało opisaną we wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w dniu [...] stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.). Zgodnie jednak z treścią przepisów przejściowych do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy Prawa wodnego z 2001 r. w tym co do właściwości organów.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 164 ust. 1 i 3 pkt 4 prawa wodnego spółki wodne, są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych.

Działalność spółki wodnej, w tym w zakresie utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wymaga posiadania środków finansowych, które w przypadku spółki wodnej pochodzą nie tylko z kwot składek członkowskich osób należących do spółki lecz również ze świadczeń pochodzących od osób niebędących jej członkami. Zgodnie z art. 170 Prawa wodnego członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki.

Natomiast przepis art. 171 ust. 1 prawa wodnego przewiduje, że również podmioty niebędące członkami spółki wodnej, które odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki.

W wypadku osób nie będących członkami spółki przesłanką przyznania na rzecz spółki wodnej świadczenia celem pokrycia kosztów realizacji jej zadań jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Jest to pojęcie nieostre, które nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo wodne. W orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że wobec braku definicji ustawowej, pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia, wskazanego w art. 405 k.c. Zdaniem organu odnoszenie korzyści z urządzeń spółki wodnej można zinterpretować w ten sposób, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych.

W każdej sprawie w celu ustalenia, że dany podmiot odnosi korzyści z urządzeń spółki na podstawie art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy przeprowadzić indywidualne postępowanie dowodowe, z którego wynikałby: charakter i usytuowanie urządzeń spółki, jak i możliwość osiągania rzeczywistych korzyści niezależnie od woli właściciela nieruchomości. Przykładem urządzeń, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści niezależnie od swojej woli lub własnego działania są sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które spółka w myśl art. 77 ustawy utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dn. 13 września 2018 r. w spr. sygn. akt II SA/Lu 234/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany wyżej przepis nie wskazuje jakie świadczenia mogą być nałożone na podmiot lub jednostkę organizacyjną. Uznać należy, że może to być każdy rodzaj świadczeń, gdyż ustawodawca posługuje się jedynie ogólnym określeniem "świadczenie". Mogą to być zatem tak świadczenia pieniężne jak i niepieniężne.

Organ wskazał, że A. A. jest właścicielem nieruchomości rolnych zlokalizowanych na terenie wsi [...] o łącznej powierzchni 42,37 ha i wsi [...] o powierzchni 6,21 ha. Grunty te zlokalizowane są na obszarze objętym działalnością Spółki [...] w [...]. Nieruchomości te strona nabyła w dniu [...] stycznia 2003 r. od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] Część gruntów leży po obu stronach rowu [...] a część gruntów posadowiona jest tylko po jednej stronie tegoż rowu. W toku postępowania ustalono, że obowiązkiem należy objąć 1197 mb przedmiotowego rowu.

SKO zwróciło uwagę na to, że rzędne terenu określają spadek wysokości obszarów przyległych w kierunku przedmiotowego rowu. Z akt sprawy wynika, że [...], ze względu na ukształtowanie terenu, pełni rolę odbiornika nadmiaru wód z przyległych pól uprawnych, a jednocześnie zbiornika wodnego zatrzymującego wody, które wykorzystane mogą być w okresach suchych. Wobec tego Kolegium uznało, że strona odnosi korzyści z przedmiotowego urządzenia melioracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu zdaniem SKO zostało wykazane odnoszenie korzyści przez skarżącego.

Odnosząc się dalej do zarzutów odwołania organ wskazał, że okoliczności objęte opinią Spółki [...] zostały potwierdzone pozostałymi przeprowadzonymi w sprawie dowodami, w tym przede wszystkim w wyniku przeprowadzonych oględzin. Wspomniana opinia nie ma zatem bezwzględnego wpływu na rozstrzygnięcie. Dowód z opinii tejże Spółki jest tylko jednym z dowodów zgromadzonych w sprawie, podlegającym ocenie. Nie jest natomiast traktowany jako dowód z opinii biegłego.

Na powyższą decyzję skargę w terminie prawem przewidzianym wywiódł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. A., zaskarżając decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie decyzji organu I instancji.

W skardze podniesiono zarzuty:

- naruszenia art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne polegającego na braku ustalenia czy skarżący odnosi korzyści z urządzeń melioracyjnych Spółki Wodnej, względnie czy przyczynia się do ich zanieczyszczania,

- naruszenia art. 84 § 2 w zw. z art. 24 K.p.a. polegającego na wydaniu opinii przez Spółkę [...] w [...] która nie jest podmiotem niezależnym od stron postępowania,

- braków w treści wydanej [...] czerwca 2019 r. opinii polegających na braku wskazania, czy podmiot ja wydający był w miejscach utrwalonych na zdjęciach i filmie w toku wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2019 r., braku wskazania jakimi kryteriami kierował się ten podmiot przy sporządzaniu opinii, braku wskazania w opinii czy zostały ziszczone przesłanki dla wydania zaskarżonej decyzji o których mowa w art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie o żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie uzasadnień zaskarżonych decyzji, które nie spełniają elementarnych wymogów wskazanych w tym przepisie i co za tym idzie powodują, że decyzje te nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej oraz w zakresie art. 7, art. 68 § 1, art. 72 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie zgromadzenia i utrwalenia materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, w następstwie czego materiał ten nie był wystarczający dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i co za tym idzie prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie przypomnieć należy treść stanowiących podstawę rozstrzygnięcia norm prawa materialnego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami praw materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi zatem podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) w sprawie jako wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a niewymienionej w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej Prawo wodne).

Z art. 171 ust. 1 Prawa wodnego wynika zaś, iż jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki, to obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Jednocześnie w ust. 2 tego samego artykułu wskazano, że wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta.

Powyższe przesądza o tym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 171 ust. 2 Prawa wodnego podstawą określenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz spółki wodnej jest ustalenie, że dany podmiot odnosi korzyści z urządzeń spółki, a zatem następuje to z uwzględnieniem charakteru i usytuowania urządzeń spółki i osiągania rzeczywistych korzyści z tych urządzeń.

Biorąc pod uwagę, iż niniejsza sprawa dotyczy odnoszenia korzyści z urządzeń melioracyjnych przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Powyższe wyraźnie wskazuje, iż kluczowym ustaleniem faktycznym warunkującym dalszy tok postępowania jest zweryfikowanie czy i jakie nieruchomości należące do osoby fizycznej nie będącej członkiem spółki wodnej pozostają w zasięgu oddziaływania danego urządzenia wodnego melioracji wodnych spółki wodnej, czyli inaczej rzecz ujmując jakie grunty podmiotu nie będącego członkiem spółki wodnej są zmeliorowane przy wykorzystaniu urządzeń melioracji wodnych danej spółki wodnej.

Tego rodzaju ustaleń zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, gdzie brak jest wskazania jakie konkretnie działki A. A. są zmeliorowane przy wykorzystaniu [...] oraz w parciu o jakie dowody organy poczyniły ustalenia dotyczące tej kluczowej okoliczności faktycznej.

Nadto organy mimo, iż jako metodę ustalenia wymiaru świadczeń rzeczowych nałożonych na skarżącego przyjęły długości odcinków na jakich jego działki rolne przylegają do przedmiotowego rowu, z jego obu bądź jednej strony, to jednocześnie nie umieściły w uzasadnieniach decyzji jakichkolwiek wyjaśnień co do kształtowania się tego parametru dla poszczególnych działek, ograniczając się jedynie do wskazania zbiorczej wielkości wynoszącej 1197 metrów bieżących.

Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy obu instancji art. 107 § 3 K.p.a. stawiającego wymóg by w uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi fakty które organ uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwia ono tak stronie, jak i sądowi administracyjnemu weryfikację prawidłowości twierdzenia organów, iż skarżący odnosi korzyści z przedmiotowego urządzenia wodnego należącego do spółki i jaki jest zakres tych korzyści.

Również analiza akt administracyjnych dokonana z urzędu przez Sąd wskazuje, iż brak w nich tego rodzaju wykazu korzystających z urządzeń Spółki Wodnej nieruchomości skarżącego, a zgromadzone dokumenty mają charakter chaotyczny i nieuporządkowany.

W tym miejscu wskazać należy, iż pozbawione wartości dowodowej są w tym zakresie znajdujące się w aktach administracyjnych protokoły oględzin, albowiem dołączone do nich rysunki pozbawione są jakiejkolwiek legendy i skali, a nadto sporządzone są niechlujnie oraz zawierają nieopisane skreślenia i poprawki. Powyższe dotyczy w szczególności rysunków dołączonych do protokołu oględzin z [...] kwietnia 2017 r. i wskazuje na naruszenie przez organ I instancji art. 68 § 1 K.p.a. stanowiącego, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, między innymi co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono, które to naruszenie nie zostało zauważone przez organ odwoławczy.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie koszulka foliowa umieszczona w aktach sprawy administracyjnej, w której znajduje się protokół oględzin z [...] kwietnia 2017 r. zawiera dwie kopie map w skali 1:5000 opatrzone legendą podpisaną przez Przewodniczącego Zarządu Spółki [...] w [...], na których zaznaczono działki stanowiące własność A. A., przebieg [...] i [...] i obszary oddziaływania tych rowów, to jednak z akt sprawy administracyjnej nie wynika kto i kiedy przedłożył do nich te mapy. W szczególności nie wynika z nich by były one dołączone do protokołu oględzin w trybie art. 70 K.p.a.

Kolejna koszulka foliowa umieszczona w aktach sprawy administracyjnej, w której znajduje się protokół oględzin z [...] sierpnia 2018 r. zawiera nadto kilkanaście sporządzonych [...] sierpnia 2018 r. wydruków wypisów z rejestru gruntów wraz z wydrukami mapek dotyczących działek należących do A. A. oraz innych osób.

W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jednakże jakiegokolwiek odniesienia się do żadnego z opisanych wyżej dokumentów, w tym wskazania czy i jakie ustalenia faktyczne organ na ich podstawie poczynił również w tym zakresie organy dopuściły się obrazy art. 107 § 3 K.p.a.

Odnośnie map dołączonych do koszulki foliowej zawierającej protokół oględzin z [...] kwietnia 2017 r. można się jedynie domyślać, iż zamieszczone na tych mapach informacje co do przebiegu i obszaru oddziaływania rowów oraz zaznaczenia nieruchomości należących do skarżącego umieszczone na nich zostały przez Spółkę Wodną, co oznacza, iż mają one jedynie walor dokumentu prywatnego przygotowanego i złożonego przez stronę postępowania.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie przepisów o dokumentach prywatnych, to jednak uznać należy, iż dokument taki stanowi w postępowaniu administracyjnym (nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym) dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

Dokumenty prywatne stanowią zatem zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz odmiennie niż dokumenty urzędowe nie korzystają z przewidzianego w art. 76 § 1 K.p.a. domniemania zgodności ich treści z rzeczywistym stanem rzeczy.

W tym miejscu Sąd pragnie wskazać, iż zgodnie z art. 70 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. ewidencję wód, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadził marszałek województwa.

W stanie prawnym obowiązującym obecnie art. 196 Prawa wodnego z 2017 r. stanowi, iż w celu zapewnienia dostępu do informacji o urządzeniach melioracji wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach prowadzi się ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, zwaną dalej "ewidencją melioracji wodnych" (ust. 1), ewidencja melioracji wodnych zawiera dane dotyczące urządzeń melioracji wodnych, w szczególności ich rodzaj, liczbę, lokalizację i parametry techniczne oraz dane dotyczące zmeliorowanych gruntów (ust. 2), a ewidencję melioracji wodnych prowadzą Wody [...] (ust. 14). Zgodnie zaś z art. 571 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy ewidencja, o której mowa w art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., staje się ewidencją, o której mowa w art. 196 ust. 1.

Powyższe oznacza, iż całym okresie prowadzenia postępowania w sprawie istniała możliwość uzyskania z tejże ewidencji dokumentów urzędowych wprost wskazujących jakie grunty skarżącego zostały zmeliorowane za pomocą urządzeń wodnych Spółki [...] w [...] a brak sięgnięcia przez organy do danych zgromadzonych w ewidencji melioracji wodnych ocenić należy jako naruszenie art. 75 § 1, art. 76 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sięgnięcie do dokumentów jednoznacznie wskazujących jakie grunty należące do skarżącego zostały zmeliorowane za pomocą urządzeń Spółki Wodnej jest o tyle istotne, że sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które dana spółka wodna w myśl art. 77 Prawa wodnego utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością, są typowym przykładem urządzeń, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści niezależnie od swojej woli lub własnego działania. Z samego faktu istnienia tego rodzaju urządzeń melioracyjnych wynika bowiem, iż realizują one w stosunku do nieruchomości zmeliorowanych cele o jakich mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, a więc przynoszą władającemu zmeliorowanymi nieruchomościami korzyść w postaci polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrony użytków rolnych przed powodziami.

Jednocześnie podkreślić należy, iż wbrew sugestiom skargi przepis art. 171 ust. 1 Prawa nie wymaga by korzyści te były faktycznie w danym momencie czasowym odnoszone, co wyraźnie wskazuje, że dla zastosowania art. 171 ust. 1 Prawa wodnego bez znaczenia pozostaje, czy zmeliorowane grunty rolne są przez ich właściciela uprawiane i czy rzeczywiście i aktualnie i bezpośrednio odnosi on korzyść z polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy.

Powyższe oznacza, iż ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż dane grunty zmeliorowane zostały za pomocą sprawnego urządzenia wodnego utrzymywanego przez spółkę wodną, przesądzać będzie o zasadności nałożenia na osobę eksploatującą te grunty, a nie będącą członkiem spółki, obowiązku ponoszenia na jej rzecz świadczeń o jakich mowa w art. 171 ust. 1 Prawa wodnego, a otwartą pozostanie jedynie kwestia ustalenia i uzasadnienia wysokości i rodzaju tych świadczeń.

Zauważyć dalej trzeba, iż skoro korzyści odnoszone są przez właściciela gruntów zmeliorowanych przez dane urządzenie wodne utrzymywane przez spółkę wodną, to oznacza to, iż okolicznością istotną dla ustalenia wymiaru świadczeń nakładanych przez starostę w drodze decyzji o jakiej mowa w art. 171 ust. 2 Prawa wodnego jest wielkość korzyści podnoszonych przez niego w porównaniu do całości korzyści wynikających z funkcjonowania danego urządzenia melioracji wodnej.

Co za tym idzie parametrem istotnym, który winien zostać ustalony przez organy dla ustalenia wymiaru świadczeń nie jest długość na jakiej działki danej osoby graniczą z urządzeniem wodnym melioracji szczegółowej w postaci rowu, lecz powierzchnia zmeliorowanego tym urządzeniem gruntu danej osoby w stosunku do kosztów ponoszonych przez spółkę wodną na 1 ha gruntu zmeliorowanego danym urządzeniem, wyrażonych w sumach pieniężnych, czy też w wielkości niezbędnych do wykonania prac przy utrzymaniu tego urządzenia wodnego.

Oczywistym bowiem jawi się, iż korzyści ze zmeliorowania gruntu może odnosić także podmiot, którego zmeliorowane działki nie mają pośredniego dostępu do rowu, względnie mają ten dostęp, ze względu ukształtowanie działek i przebieg rowu stosunkowo niewielki. Przykładowo jedynie wskazać w tym zakresie można na sytuację podmiotu, który posiada działkę o wąskim wydłużonym kształcie przylegającą bezpośrednio do rowu wydłużonym bokiem i porównanie korzyści jakie odnosi ze zmeliorowania gruntu z korzyściami jakie odnosi podmiot dysponujący zmeliorowanymi gruntami o wielokrotnie większej powierzchni, jednakże nie graniczącymi wprost z rowem melioracyjnym, względnie graniczącymi z nim na niewielkim odcinku.

Jednocześnie zauważyć należy, iż długość na jakiej określone zmeliorowane działki osoby nie będącej członkiem spółki wodnej przylegają do rowu melioracyjnego może mieć znaczenie dla ustalenia rodzaju ponoszonych na rzecz spółki świadczeń. Tylko podmiot dysponujący dostępem do danego rowu melioracyjnego poprzez swoje działki może bowiem, bez ingerowania we własność innych osób wykonywać na odcinkach do tych działek przylegających czynności stanowiące świadczenia rzeczowe na rzecz utrzymania urządzenia melioracyjnego.

W tym zakresie to ustalenia co do faktycznej możliwości realizacji określonych prac przez podmiot odnoszący korzyści z urządzeń spółki, a nie jedynie deklaracje, czy też wybór strony winny determinować dokonany przez organ wybór rodzaju świadczenia, w tym wybór czy ma to być świadczenie pieniężne czy rzeczowe.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż orzekające w niej organy obydwu instancji nie ustaliły jaka jest powierzchnia zmeliorowanych za pomocą urządzeń Spółki Wodnej gruntów należących do skarżącego, jaka jest proporcja tej powierzchni, do całości powierzchni gruntów zmeliorowanych za pomocą tego urządzenia, z którego korzyść odnosi skarżący, czy też jaki jest przeciętny koszt poniesiony przez Spółkę wodną na 1 ha zmeliorowanego za pomocą tego urządzenia gruntu.

Brak jest zatem jakichkolwiek danych pozwalających na ocenę prawidłowości wymiaru świadczeń nałożonych na skarżącego. W aktach sprawy brak teź jakiegokolwiek dokumentu (mającego postać czy to załącznika do decyzji, czy odrębnej mapy) obrazującego odcinek na jakim skarżący realizować ma nałożony na niego obowiązek śwaidczenia rzeczowego. Samo wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji, iż ma zrealizować odmulenie rowu na głębokość 40 cm oraz wykoszenie skarp na odcinku 1197 m począwszy od drogi [...] w stronę drogi [...] nie daje bowiem odpowiedzi na pytanie czy na całym tym odcinku z rowem graniczą należące do niego nieruchomości i co za tym idzie czy będzie miał faktyczną i prawną możliwość zrealizowania świadczenia w tej formie.

Brak zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie wskazanych wyżej ustaleń przesądza o tym, iż zaskarżone decyzje uznać należy za wydane z naruszaniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Poza powyższymi uchybieniami mogącymi mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji doszło nadto do naruszenia art. 72 § 1 K.p.a., albowiem notatka służbowa z [...] czerwca 2017 r. (k. 6 akt administracyjnych), zawierająca istotne dla postępowania informacje (albowiem stanowiąca wyraz stanowisko strony – Spółki Wodnej, co do rodzaju i wymiaru świadczeń jakich nałożenia na A. A. Spółka ta żąda z tytułu korzystania z jej urządzeń), nie zawiera czytelnych podpisów, ani innych danych wskazujących na tożsamość osoby, bądź osób, które ją sporządziły.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skardze zauważyć należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego uznać należy za przedwczesny. Jednocześnie zauważyć należy, iż sformułowanie tego zarzutu, w tym wskazanie, iż naruszenie objętego nim przepisu prawa materialnego polegać miało na braku poczynienia ustaleń co do zaistnienia wskazanych w nim przesłanek jego stosowania zdaje się sugerować, iż faktyczną intencją strony skarżącej było zgłoszenie zarzutów o charakterze procesowym, którym autor skargi nadał jedynie pozór naruszenia zarzutu naruszenia prawa materialnego, które to uchybienie na etapie postępowania przez wojewódzkim sądem administracyjnym nie miało, w związku z regulacją z art. 134 § 1 P.p.s.a., negatywnych dla strony następstw procesowych.

Nietrafnym okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 K.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy treść art. 84 § 1 K.p.a. stanowiącego, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zauważyć dalej trzeba, iż choć przepisy K.p.a. nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących instytucji biegłych, to uznać należy, iż biegłym może być osoba fizyczna posiadająca odpowiednią wiedzę fachową w danej dziedzinie. Powyższe wynika przede wszystkim z art. 84 § 2 K.p.a. nakazującego stosować do biegłych regulacje odnoszące się do osób fizycznych, jak też znajdzie uzasadnienie w posiłkowym odwołaniu się do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, zawierającego regulacje wprost dotyczące osoby powołanej na biegłego (np. art. 280 K.p.c.) oraz wprowadzające możliwość uzyskania opinii odpowiedniego instytutu naukowego lub naukowo-badawczego (art. 290 § 1 K.p.c.). oraz przepisów art. 233 § 4 Kodeksu karnego przewidujących ograniczoną do osób fizycznych odpowiedzialność karną biegłego za wydanie fałszywej opinii.

Powyższe oznacza, iż brak jest prawnej możliwości powołania w charakterze biegłego innej niż strona postępowania spółki wodnej. Świadomość powyższych ograniczeń miał także orzekający w sprawie organ I instancji, który wprawdzie zwrócił się do Spółki [...] w [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie bieżącego stanu faktycznego Rowu [...] w zakresie jego sprawności, jednakże nie powołał się w tym zakresie na przepisy dotyczące powoływania biegłych.

Co za tym idzie złożona następnie w toku postępowania opinia w/w Spółki Wodnej nie miała charakteru opinii powołanego do sprawy biegłego w trybie art. 84 § 1 K.p.a., lecz stanowiła jedynie dokument prywatny, podlegający ocenie wraz z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami. W świetle art. 75 § 1 K.p.a. brak było przy tym przeciwwskazań dla dopuszczenia przez organ dowodu z tego rodzaju dokumentu prywatnego.

Powyższe oznacza, iż do przedmiotowej opinii, nie będącej opinią biegłego w rozumieniu przepisów K.p.a., nie znajdowały w ogóle zastosowania wskazane przez autora skargi jako wzorce kontroli przepisy art. 84 § 2 w zw. z art. 24 K.p.a. Co oznacza, iż nie mogły one zostać naruszone przez orzekające w sprawie organy.

Powyższe przesądza także o bezzasadności zarzutów dotyczących treści w/w opinii. Skoro bowiem opinia ta nie stanowiła opinii biegłego, lecz dokument prywatny, to nie musiała spełniać wymogów jakim winna odpowiadać opinia biegłego. Wiarygodność zawartych w tym dokumencie oświadczeń winna być oceniania tak samo, jak innych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż oczywiście bezzasadne są oczekiwania wyrażone w zarzucie stanowiącym tiret trzecie lit. a skargi by w opinii biegłego wskazywano, czy zostały ziszczone przesłanki dla wydania decyzji o których mowa w art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego.

Ustalanie przez biegłego czy zaistniały przesłanki ustawowe dla wydania decyzji o określonej treści należałoby bowiem uznać za oczywiste naruszenie prawa procesowego, albowiem skutkowałoby to zastąpieniem organu administracji przez rzeczoznawcę w orzekaniu w sprawie. Subsumcja normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego i należy do kompetencji organu, który z założenia zna prawo i powołany jest do jego stosowania. Potrzeba powołania biegłego pojawi się dopiero, gdy dowody przeprowadzone przez organ nie dostarczą informacji pozwalających na poczynienie niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy ustaleń faktycznych i koniecznym będzie w tym celu uzyskanie dodatkowych danych (informacji co do faktów), dla pozyskania których niezbędne okaże się posiadanie wiadomości specjalnych.

Podsumowując stwierdzić należy, iż opisane powyżej naruszenia art. 7, art. 68 § 1, art. 72 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji praz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Stwierdzone uchybienia procesowe uzasadniały uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji albowiem miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i co za tym idzie niemożliwym byłoby poczynienie odpowiednich ustaleń przez organ II instancji bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien usunąć uchybienia wskazane w niniejszym wyroku, w tym poczynić kompletne ustalenia faktyczne, które winien następnie wyartykułować w sporządzonym zgodnie z wymogami K.p.a. uzasadnianiu decyzji kończącej postępowanie.

Sąd nie rozstrzygał w przedmiocie kosztów postępowania, albowiem, tak w sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skardze, jak i w kolejnych pismach procesowych nie zawarto wniosku o przyznanie należnych kosztów, zaś wobec treści art. 210 § 2 P.p.s.a. brak było podstawy do orzekania w tym zakresie z urzędu.