Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1464/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie II OSK 298/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1505/11, oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyżej wskazany wyrok zapadł po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II OSK 791/10, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r., o sygn. akt VII SA/Wa 1486/09. Opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] w przedmiocie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z urzędu stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w N. z dnia [...] listopada 2002r, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy w/wym. decyzję organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2002 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż pomimo nałożenia na inwestora obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu nie przewiduje on wyposażenia budynku w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń. Z tego względu jest również niezgodny z § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzony projekt budowlany narusza więc art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem organu, dokumentację projektową opracował R. K. nie dysponujący w tym zakresie uprawnieniami zawodowymi. Autor projektu posiadał bowiem, zgodnie z decyzją Wojewody E. z dnia [...] sierpnia 1976r., uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie miał uprawnień architektonicznych. W świetle uprawnień budowlanych, uzyskanych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) z uwzględnieniem wszystkich późniejszych zmian tego rozporządzenia, w tym zmiany rozporządzenia z 1991 roku (Dz. U. Nr 69, poz. 299) projektant nie mógł sporządzać projektów budowlanych. Dokumentacja projektowa zawiera rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne, co wymagało posiadania uprawnień architektonicznych i konstrukcyjnych. Powyższe naruszenia w ocenie organu prowadzą do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Powiatowego w N. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b i c oraz ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a stwierdzone naruszenia nie pozwalają traktować wskazanej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. (sygn akt. VII SA/Wa 1486/09) skargę oddalił W uzasadnieniu wyroku, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, w świetle obowiązujących w dacie jej wydania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299) rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu autor projektu budowlanego – R. K., zgodnie z treścią decyzji Wojewody E. z dnia [...] sierpnia 1976 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych, jako technik budowlany posiada uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie wynikającym z § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniło przepisy ww. rozporządzenia z 1974 r., przy czym zgodnie z § 2 tego rozporządzenia osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z nowym brzmieniem § 6 ust. 2 osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej były uprawnione również do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planu zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. W świetle tych przepisów dokumentacja projektowa przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego została sporządzona przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień budowlanych, co stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu projektant posiadał wyłącznie uprawnienia kierownika budowy i robót, nie mógł więc sporządzać projektów budowlanych w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. Dokumentacja projektowa zawiera rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne, a to wymagało posiadania uprawnień architektonicznych i konstrukcyjnych.

Ponadto Sąd ten stwierdził, że sporządzony projekt nie przewiduje instalacji grzewczej, zatem jest niezgodny z decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2002 r. o warunkach zabudowy, w której nałożono na inwestora obowiązek zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu, tym samym jest niezgody z § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II OSK 791/10. Wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie kontroli, tego czy organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, pod kątem istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki, podzielając stanowisko organów, co do zakresu uprawnień projektanta R. K. nie wziął pod uwagę art. 104 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) wprowadzono nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnie z posiadanym wykształceniem, wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze 1000 m³. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem. Dokonana zatem nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ ". Należało zatem wnikliwie rozważyć w związku z tą zmianą pojęć, uwzględniając przy tym treść art. 104 Prawa budowlanego, czy projektant w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego w N. był uprawniony do wykonania przedmiotowego projektu budowlanego, czy też nie, czego Sąd pierwszej instancji w istocie nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzenia, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z warunkami wynikającymi z decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2002 r., jak również nie odniósł się do argumentów skargi wskazujących, iż z uwagi na sezonowe funkcjonowanie obiektu nie było konieczne projektowanie i wykonanie urządzeń służących do jego ogrzewania. Tymczasem rzeczą Sądu pierwszej instancji było wnikliwie rozważyć, czy brak w projekcie budowlanym instalacji do ogrzewania budynku może być kwalifikowane jako rażące naruszenia obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu" nałożonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jak również ze względu na to, że przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. ponownie skargę oddalił uznając, iż zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Powiatowego w N. z dnia [...] listopada 2002r. jest prawidłowa. Podniósł, że istotną przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest brak uprawnień zawodowych autora projektu, zatwierdzonego tą decyzją. Sąd wskazał, że technik budowlany R. K. legitymował się uprawnieniami nabytymi decyzją Wojewody E. z dnia [...] sierpnia [...], nr [...]. Zgodnie z tą decyzją, posiadał on uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno budowlanej w zakresie wynikającym z § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. To rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., przy czym zgodnie z § 2 tego rozporządzenia osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 104 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, który powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/07, dla prawidłowego określenia uprawnień autora sporządzonego w sprawie projektu niezbędne jest przyjęcie założenia, że zakres posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Nabycie uprawnień budowlanych wprawdzie pod rządami "starego prawa" tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami "nowego prawa", zatem jest zdarzeniem "ciągłym", sytuacją trwająca także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych. Analiza uprawnień zawodowych autora przedmiotowego projektu prowadzi do wniosku, że nie miał on uprawnień do sporządzenia projektu architektonicznego, w szczególności w przedmiotowym zakresie. Uprawnienia zawodowe autora projektu sporządzonego pod rządem ww. przepisów, ale w świetle uprawnień nadanych w roku 1976 trzeba czytać tak - uprawnienie wg decyzji o ich nabyciu z § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2, ale w wersji tych przepisów nadanych opisanym wyżej rozporządzeniem 1991 r. Na datę uzyskania uprawnień tj. na dzień 30 sierpnia 1976r., § 5 ust. 2 stanowił, że osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną, a osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 - wyłącznie przy wykonywaniu robót budowlanych objętych danym rzemiosłem.

Dla zbadania uprawnień projektanta przedmiotowego projektu, szczególne znaczenie ma dyspozycja przepisu § 6 ust 3. Tu Sąd podkreślił, że w decyzji o uprawnieniach zawodowych nie nadano uprawnień z § 6 w innym zakresie niż tylko z ust 3. W dacie sporządzania projektu, określone w ww. przepisie uprawnienia brzmiały tak, że osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej są uprawnione również do: sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków.

Powyższa analiza zakresu uprawnień autora projektu, nadanych opisaną wyżej decyzją Wojewody E. z dnia [...] sierpnia 1976r, doprowadziła sąd Wojewódzki do wniosku, że nie dysponował on uprawnieniami budowlanymi obejmującymi opracowanie projektu w zakresie rozwiązań architektonicznych w odniesieniu do rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego. Zatwierdzenie, niniejszą decyzją pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę, która nie dysponowała w tym zakresie uprawnieniami zawodowymi, stanowi zdaniem tego Sądu o rażącym naruszeniu prawa jakim dotknięta jest ta decyzja. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kontrola wykonania projektu przez uprawnione osoby ma istotne skutki nie tylko dla ochrony praworządności w procesie inwestycyjnym, ale także dla stworzenia gwarancji bezpieczeństwa inwestycji dopuszczonych do budowy. Dopuszczenie do realizacji projektu architektonicznego, sporządzonego przez nieuprawnioną osobę, może nieść za sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie, skutki społecznie i gospodarcze. Stwarza realne niebezpieczeństwo dla najwyższych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadny był także zarzut rażącego naruszenia prawa jakim obarczona jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, wobec jej niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przedmiotowej inwestycji decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2002r., nr [...] określone zostały warunki zabudowy. Jednoznacznie zawarto postanowienie, że należy przewidzieć możliwość całorocznego funkcjonowania obiektu, a tym samym wyposażenia go w stosowną instalację grzewczą. Tymczasem analiza projektu jednoznacznie wskazuje, że taka instalacja nie został przewidziana. Jak stanowił przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, zgodnie z przepisem § 49 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm. ) - budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim. Przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę - dotyczyła budynku mieszkalnego. Wymóg zaprojektowania instalacji grzewczej był zatem oczywisty i niezbędny w świetle ww. regulacji prawa. Aktualne deklaracje skarżącej, co do faktycznego sezonowego wykorzystania obiektu, nie mały wpływu na ocenę powyższego wymogu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak instalacji grzewczej w projekcie, zatwierdzonym decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, stanowi o rażącym, bowiem oczywistym i niedopuszczalnym z punktu widzenia praworządności naruszeniu prawa jakim dotknięta jest ta decyzja. Skutki społeczne jakie wywołuje tak wadliwa decyzja są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Dopuszczenie do realizacji budynku mieszkalnego, pozbawionego instalacji grzewczej, w naszych warunkach klimatycznych, nie tylko nie zapewnia komfortu mieszkańcom, ale także stwarza warunki nietypowej dla budynków mieszkalnych swoistej "erozji" jego substancji podczas eksploatacji. Stan taki może sprzyjać nietypowemu i wzmożonemu niszczeniu jego konstrukcji, stwarzającemu niebezpieczeństwo dla ludzkiego życia i zdrowia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S. zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, do ponownego rozpoznania.

Przypomniał, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednak w ocenie Sądu, Sąd Wojewódzki nie w pełni zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011r. w sprawie II OSK 791/10, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA wskazał że, przy ocenie uprawnień autora projektu budowlanego sporządzonego w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze "że Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) wprowadzono nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1( z dalszych wywodów wynika że chodziło o ust. 2 pkt 1), zgodnie z którym osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnie z posiadanym wykształceniem, wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze 1000 m³. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem. Dokonana zatem nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ ". Należało zatem wnikliwie rozważyć w związku z tą zmianą pojęć, uwzględniając przy tym treść art. 104 Prawa budowlanego, czy projektant w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego w N. był uprawniony do wykonania przedmiotowego projektu budowlanego, czy też nie." Natomiast Sąd pierwszej instancji dokonując oceny uprawnień autora projektu przyjął koncepcje porównania uprawnień wynikających z przepisów wskazanych w decyzji o ich przyznaniu do uprawnień wynikających z tych przepisów po ich zmianie tj. w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) i przy uwzględnieniu treści art. 104 ustawy Prawo budowlane. Koncepcja ta w żaden sposób nie uwzględnia nowego brzmienia § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie po jego zmianie w 1991r. i treści § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) a które to przepisy nakazał uwzględnić NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011r. Zatem Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA czym naruszył art. 190 p.p.s.a.

Kolejną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w N. z dnia [...] listopada 2002r, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego skarżącej była niezgodność tej decyzji z zawartym w decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2002 r. o warunkach zabudowy, obowiązkiem zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu i tym samym niezgodność tej pierwszej decyzji z § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także tu Sąd Wojewódzki dokonując oceny tej okoliczności pod kątem zakwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa nie uwzględnił wykładni dokonanej przez NSA naruszając art. 190 p.p.s.a. NSA wskazał, że Sąd powinien wziąć pod uwagę to, że przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wojewódzki co prawda nie zastosował tego aktu jak to zrobił Wojewoda i [...] INB ale co gorsze uznał, że przedmiotowe pozwolenie na budowę z dnia 4 listopada 2002r. narusza § 49 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) które uchyliło rozporządzenie z 1994r. Jednak rozporządzenie to nie mogło mieć zastosowania do oceny przedmiotowego pozwolenia na budowę bowiem weszło w życie po wydaniu przedmiotowej decyzji tj. [...] grudnia 2002r. W tym miejscu należy też podnieść, że oceniając stosownie do art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 listopada 2002r. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu, należy mieć na uwadze treść art. 42. ust. 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ).

Mając na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." i oraz treść Naczelnego Sądu Administracyjnego,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje,

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, co do niezgodności projektu budowlanego z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, należy stwierdzić, co następuje.

Przepis art. 42. ust. 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ), stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7) okres ważności decyzji.

Wydana w sprawie w dniu [...] października 2002 r. decyzja Burmistrza Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy, nakładała na inwestora obowiązek "zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu" .

Przyczyną, dla której organ stwierdził rażące naruszenie w/wym zapisu było ustalenie, iż w projektowanej dokumentacji nie została przewidziana instalacja do ogrzewania pomieszczeń, i wykonanie ścian przyziemia i poddasza z pustaków grubości 25 cm bez ocieplenia. Powyższe, zdaniem organu, nie pozwala uznać, że konstrukcja ta zapewnia całoroczne funkcjonowanie obiektu, nadto narusza tym § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jak wskazał w wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) nie są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Są to kwestie techniczne, jakie powinny być oceniane w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Przesądzenie warunków technicznych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania nie jest dopuszczalne.

W przypadku toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i badania jej zgodności z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy, organ winien przede wszystkim, dokonać analizy treści tych zapisów. Zapis, który został zakwestionowany, nakładał na inwestora obowiązek "zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu". Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, organ nie rozważył treści tego zapisu i uznał, iż z jego treści w sposób oczywisty wynika obowiązek takich rozwiązań technicznych (instalacyjnych), które zagwarantują całoroczne ogrzewanie budynku. Tymczasem treść zapisu nie jest tak oczywista. Nakłada on rzeczywiście na inwestora obowiązek "zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu", ale nie wskazuje sposobu realizacji tego obowiązku. Powyższe nie pozwala w ocenie Sądu, przyjąć, iż warunkiem wynikającym z tak sformułowanego zapisu jest wykonanie odpowiedniej i zgodniej z przepisami rozporządzenia instalacji grzewczej.

W ocenie Sądu, w świetle takiego zapisu jest możliwa i taka interpretacja, iż w sposób inny wskazany przez siebie - inwestor zrealizuje obowiązek zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu. Nie oznacza to, że w świetle prawa dopuszcza się dowolny sposób ogrzewania obiektu, lecz że zapis w decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednoznaczny, lecz wymaga interpretacji. A skoro tak, to nie jest możliwe przyjęcie, iż naruszenie tego zapisu jest oczywiste i oznacza oczywistą sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA , albowiem koncepcja Sądu w żaden sposób nie uwzględniła nowego brzmienia § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie po jego zmianie w 1991r. i treści § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) a które to przepisy nakazał uwzględnić NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011r.

NSA nakazał zatem wnikliwie rozważyć w związku z tą zmianą pojęć art. 104 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 104 Prawa budowlanego osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.

W rozpatrywanej sprawie brzmienie tego przepisu ma znaczenie, albowiem projektant R. K. uzyskał swoje uprawnienia 20 lutego 1976 r., a zatem w okresie poprzedzającym wejście w życie Prawa budowlanego z 1994 r. a zakres tych uprawnień został zmodyfikowany rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Konieczną zatem okazała się ocena zakresu uprawnień projektanta z punktu widzenia dokonanych zmian.

Wskazać ponadto należy, że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. stanowił, że osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie:

1) w specjalności architektonicznej - w budownictwie osób fizycznych,

2) w innych specjalnościach techniczno-budowlanych - w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych.

Natomiast przepis ten po nowelizacji z 18 lipca 1991 r. stanowił, że osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie:

1) w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zmieniony §2 ust.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. zezwalał osobom, które posiadały średnie wykształcenie techniczne wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3

Powyższe, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że z uwagi na fakt, iż R. K. posiadał średnie wykształcenie techniczne, hipotetycznie spełniałby warunki do ubieganie się o wydanie zezwolenia na wykonywanie samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3.

Uprawnień takich projektant jednak nie przedłożył. W aktach sprawy brak jest stosownego zaświadczenia lub decyzji stwierdzającej fakt nabycia uprawnień.

W ocenie Sądu powyższe nie pozwala uznać, iż projektant R. K. posiadał uprawnień architektoniczne, o których mowa w w/ym § 2 ust. 2 rozporządzenia. Sąd podziela bowiem, stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego IV SA 693/96 z dnia 11 lutego 1998 r., iż to, w jakim zakresie dana osoba zachowała uprawnienia budowlane w rozumieniu przepisów art. 67 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 104 Prawa budowlanego z 1994r., decyduje treść orzeczenia stwierdzającego nabycie tych uprawnień.

Z decyzji Wojewody E. z dnia [...] sierpnia 1976 r. [...] wynika, że pan Roman Kwas posiadał uprawnienia do samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno – budowlanej w zakresie wynikającym z § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2, w wersji tych przepisów nadanych rozporządzeniem Ministra i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Przepis § 5 ust. 2. w/wym rozporządzenia stanowił, że osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną, a osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 - wyłącznie przy wykonywaniu robót budowlanych objętych danym rzemiosłem.

Przepis § 6ust. 3. w/wym rozporządzenia stanowił, że osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej są uprawnione w budownictwie osób fizycznych również do:

1) sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków,

2) sporządzania projektów budowli nie będących budynkami

W dalszej kolejności - § 7 w/wym rozporządzenia wskazywał, iż osoby posiadające przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót są uprawnione również w tym samym zakresie do kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego obiektów budowlanych.

A zatem, jak wynika z treści decyzji z 1976 r. Roman Kwas nie legitymował się uprawnieniami uprawniającymi do wykonania projektu architektonicznego, o których stanowił przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Powyższe, w ocenie Sądu oznacza, że Roman Kwas nie uzyskał takich uprawnień także z wejściem w życie zmian tego rozporządzenia nowelą z 1991 r., a zatem nie posiadał ich także w chwili wejścia w życie Prawa Budowlanego z 1994 r.

Mając na uwadze treść wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak zważyć, iż zapis art. 104 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, powodowały pewne trudności interpretacyjne co do zakresu uprawnień osób, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, uzyskały już uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, . Prowadzi to do wniosku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien jeszcze raz ocenić charakter naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mając na na uwadze, iż przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem zwyczajnym, a postępowaniem, w którym badana jest decyzja Starosty Powiatowego w N. z dnia [...] listopada 2002 r. - w zakresie, w jakim narusza ona prawo w sposób rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił, że badając kwestię rażącego naruszenia prawa należy rozważyć trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepis, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/96; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. VSA 535/94,ONSA 1995/2/91). W orzecznictwie przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu, (tak min. wyrok NSA z 17 czerwca 1994r. I SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 51, wyrok NSA z 7.10.2008r. IIOSK 685/07 niepubl.). Nie stanowi zatem przesłanki rażącego naruszenia prawa rozbieżność w jego wykładni (wyrok NSA z dnia 6.02.1995 II SA 1642/94 Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s.70 i n., WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004r. IVSA 3121\02 Lex 156916).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, albowiem organ nie dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza szczegółowej oceny prawnej z uwzględnieniem oceny oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje taka decyzja. Tym samym organ naruszył zasady określone w art. 7, art. 80, art.107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów sądowych orzekł na podstawie art. 20 p.p.s.a.