Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2090/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 165/17 w sprawie ze skargi L. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], 3. zasądza od gminy Miasto K. na rzecz L. W. kwotę 1510 (jeden tysiąc pięćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., IV SA/Po 165/17 oddalił skargę L. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora. W uzasadnieniu Sąd poniósł, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego zarządzenia jest art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., który stanowi, że organ prowadzący szkołę w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przesłanki odwołania wskazane w tym przepisie mają kwalifikowany charakter, bo ustawodawca podkreślił ich wyjątkowość przez wskazanie, że muszą być one szczególnie uzasadnione. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń je uzasadniających (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 września 2016 r., IV SA/Wr 171/16 i WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2017 r. IV SA/Po 908/16).

Odwołanie nauczyciela w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia ze stanowiska kierowniczego, w oparciu o negatywną ocenę pracy lub negatywną ocenę wykonywania zadań w przypadkach szczególnie uzasadnionych, wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, przy czym z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają (por. wyroki NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 1797/12, z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, z 1 września 2016 r., I OSK 1149/16, z 12 lipca 2016 r., I OSK 478/16 i I OSK 787/16).

Prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2330/16).

Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że spełniona została formalnoprawna przesłanka odwołania ze stanowiska dyrektora, o której mowa w 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Pismem z 4 listopada 2016 r. nr [...] W. Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował odwołanie skarżącej ze stanowiska Gimnazjum nr [...] Szkoły [...] im. J. w K.

Sąd uznał, że okoliczności wskazane w uzasadnianiu zaskarżonego zarządzenia pozwalają przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, pozwalające na zastosowanie trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zasadniczym powodem odwołania skarżącej z funkcji dyrektora było zaniechanie działań, do których była zobligowana jako dyrektor szkoły w związku z pobiciem jednego z uczniów. Z akt sprawy wynika, że [...] października 2016 r. w Gimnazjum nr [...], doszło do pobicia jednego z uczniów tej szkoły. Dyrektor szkoły o zajściu powiadomiła rodziców oraz policję. Uczniowi nie została zapewniona profesjonalna opieka medyczna, pomimo że, jak trafnie wskazano w zaskarżonym zarządzeniu obowiązek ten wynikał z § 40 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r., który stanowi, że pracownik szkoły lub placówki, który powziął wiadomość o wypadku, niezwłocznie zapewnia poszkodowanemu opiekę, w szczególności sprowadzając fachową pomoc medyczną, a w miarę możliwości udzielając poszkodowanemu pierwszej pomocy. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, ze po omawianym zdarzeniu w szkole nie została udzielona uczniowi profesjonalna opieka medyczna, do szkoły nie wezwano również karetki pogotowia. Bez znaczenia dla oceny naruszenia § 40 tego rozporządzenia pozostaje fakt, iż braku śladów urazów zewnętrznych. Niezmiernie istotnym jest bowiem, że dyrektor szkoły nie jest osobą posiadającą wystarczające kwalifikacje do oceny stanu zdrowia ucznia, w szczególności gdy dochodzi do urazu głowy. Z protokołu powypadkowego nr [...] wynika, że pomimo braku widocznych uszkodzeń ciała, uczeń skarżył się na zanik słuchu w jednym uchu. Tak więc dyrektor szkoły posiadał informację o możliwych urazach wewnętrznych i mimo tego nie wykonała ciążących na niej obowiązków wynikających § 40 rozporządzenia. Nie bez znaczenia dla oceny naruszenia obowiązków pozostaje fakt, że z protokołu powypadkowego wynika, że u ucznia zdiagnozowano krwiak zagrażający życiu i tego samego dnia poddano go operacji. Prawidłowa jest ocena Prezydenta Miasta, iż takie działanie świadczy o braku należytej staranności w wykonywaniu obowiązków, a przede wszystkim jednoznacznym niewywiązaniu się z obowiązku wynikającego z § 40 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. Uzasadnienia odstąpienia od wezwania fachowej pomocy medycznej nie może stanowić fakt zawiadomienia rodziców ucznia o zaistniałej sytuacji, a następnie oddanie ucznia pod ich opiekę. Ponadto Prezydent Miasta trafnie wskazał, powołując się na protokół kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratora Oświaty, że pełnione podczas przerw dyżury nauczycieli nie zapewniały uczniom należytej opieki, co wskazuje na brak nadzoru dyrektora nad wykonywaniem obowiązków związanych z zapewnienia bezpieczeństwa uczniom.

Przywołane w zaskarżonym zarządzeniu okoliczności mogły stanowić szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i w konsekwencji być podstawą do odwołania ze stanowiska dyrektora. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano okoliczności stanowiące podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora oraz wyjaśniono dlaczego okoliczności te stanowią przypadek szczególnie uzasadniony.

Sąd nie podzielił argumentacji organu w zakresie pozostałych przesłanek mających stanowić podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie mogą one zostać uznane za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w przywołanym przepisie. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia, bowiem wystarczającą przesłanką odwołania skarżącej ze stanowiska były uchybienia dyrektora związane ze zdarzeniem z [...] października 2016 r.

Bez znaczenia dla możliwości wydania zaskarżonego zarządzenia pozostaje podniesiona w skardze okoliczność dotycząca dotychczasowej pozytywnej oceny pracy skarżącej, ponieważ dokonywana była ona przed wystąpieniem zdarzenia stanowiącego podstawę jej odwołania.

Niezasadny okazał się zarzut braku udziału skarżącej w postępowaniu. Jak wynika z dokumentów nadesłanych 31 października 2016 r. wraz z odpowiedzią na skargę w celu wyjaśnienia okoliczności przedmiotowego zdarzenia w gabinecie Prezydenta Miasta odbyło się spotkanie, z udziałem skarżącej, która mogła przedstawić swoje stanowiska.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła L. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości rozpoznania przez skarżącą zaistnienia wypadku u ucznia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez: a) brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa, b) nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca powzięła wiadomość o urazie u ucznia, gdy skarżąca dowiedziała się wyłącznie o uderzeniu ucznia, a żadne objawy nie zdradzały, że mógł u niego wystąpić jakikolwiek uraz.

2) art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodził przypadek "szczególnie uzasadniony",

3) art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że ustalony stan faktyczny oraz interes społeczny i słuszny interes obywateli uzasadniał zastosowanie uznania administracyjnego oraz odwołanie skarżącej,

4) § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie skarżąca powzięła wiadomość o wypadku,

5) art. 3 ustawy z 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie skarżąca powzięła wiadomość o wypadku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 40 cyt. rozporządzenia, pracownik szkoły lub placówki, który powziął wiadomość o wypadku, niezwłocznie zapewnia poszkodowanemu opiekę, w szczególności sprowadzając fachową pomoc medyczną, a w miarę możliwości udzielając poszkodowanemu pierwszej pomocy. We wskazanym przepisie nie zawarto definicji wypadku; jednakże przez odesłanie zawarte § 52 cyt. rozporządzenia należy dojść do wniosku, że chodzi tutaj o wypadek w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych zgodnie z którym, za wypadek (przy pracy) uważa się nagłe zdarzenie wywołane przyczyną zewnętrzną powodujące uraz lub śmierć. Skarżąca powzięła wiadomość jedynie o tym, że doszło do wymiany ciosów między uczniami. Ani stan fizyczny ucznia oraz jego wygląd, ani przedstawiany przez niego opis stanu faktycznego nie uzasadniał stwierdzenia, że doszło u niego do urazu. W szczególności uczeń nie miał żadnych uszkodzeń fizycznych (ran, szram itp.) ani skarżącej, wbrew ustaleniu Sądu, nie zgłosił kłopotów ze słuchem. Wbrew zatem ustaleniom zawartym w zaskarżonym wyroku, skarżąca nie powzięła wiadomości o powstaniu u ucznia jakiegokolwiek urazu, który należałoby uznać za "wypadek".

Po drugie, natychmiast po powzięciu wiadomości o zaistniałej sytuacji skarżąca wezwała rodziców ucznia, którzy pojawili się mniej więcej w ciągu godziny od zdarzania. Powyższe oznacza, że od tego momentu to oni stali się osobą odpowiedzialną za ucznia w rozumieniu art. 428 K.c., co wyłączyło odpowiedzialność skarżącej. Zatem, nie było tak, że skarżąca nic nie zrobiła. Jej reakcja była natychmiastowa i adekwatna do sytuacji. Jak wynika z dołączonego do skargi kasacyjnej opinii biegłego, nawet wezwanie karetki skutkowałoby odmową jej przyjazdu ze względu na brak jakichkolwiek widocznych objawów.

Nie sposób zatem przypisać skarżącej jakiejkolwiek winy, którą można by dalej kwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W zaskarżonym wyroku dokonano zatem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego co do faktycznej wiedzy skarżącej o istniejącym u ucznia urazie, co uniemożliwiało prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Nawet gdyby jednak uznać inaczej, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony w sprawie, to podnieść należy bezsprzeczną okoliczność faktyczną, że wezwanie przez skarżącą rodziców i powierzenie im pieczy nad uczniem w ciągu godziny od zaistnienia zdarzenia wyłączało już obowiązek skarżącej zastosowania § 40 cyt. rozporządzenia. A skoro tak, to nawet przy takim ustaleniu nie można potraktować zaistniałej sytuacji jako "przypadku szczególnie uzasadnionego". Art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. mógłby zostać zastosowany wtedy, gdyby skarżąca wykazała całkowitą bierność. Tymczasem skarżącej nie sposób zarzucić, w szczególności w świetle dołączonej do niniejszego pisma opinii, jakiegokolwiek rażącego niedbalstwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jako wniosku spóźnionego i nie podlegającego ocenie w toku postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. jest trafny. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 724/12 (LEX nr 1226469) o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika – art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. również wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2006 r., IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/01, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11, który podjął próbę wykładni pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i wskazał, że mogą to być: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z wydarzeniem nadzwyczajnym, wykraczającym poza działanie codzienne dyrektora szkoły. Faktem również jest, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Wbrew bowiem jej twierdzeniu, "wypadkiem" w rozumieniu przywołanego przepisu jest każde zdarzenie odbiegające od normalnego procesu dydaktyczno-wychowawczego prowadzonego przez szkołę, a więc np. bójka czy pobicie ucznia, a nie wypadek w rozumieniu art. 3 ustawy z 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Jednakże tego zdarzenia nie można było uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ponieważ zdarzenie to nie spowodowało destabilizacji w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) Gimnazjum nr [...] Szkoły [...] im. J. w K., a zatem nie było konieczne natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą, bo nie utraciła ona w jego wyniku zdolności do kierowania szkołą.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.