Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1713/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. P., L. P., G. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zrn.) po rozpatrzeniu wniosku J. W. P., Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] na mocy którego odmówiono J. z P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o pow. [...] m 2 stanowiąca własność J. H. z d. P. (zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] L. Dz.[...]), objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej : "dekret"). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt omawianej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Obecnie powyższa nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej mienie komunalne oraz w skład działek [...] i [...] będących własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Kancelarii Prezesa [...].

W dniu 8 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek J. H., o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło uprawnionej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], ozn. nr hip. [...], o pow. [...] m 2. Decyzję uzasadniono tym, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczony został po użyteczność publiczną" i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].

Organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 7 ust. 2 dekretu wniosek właściciela gruntu, lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu o przyznanie prawa własności czasowej należało uwzględnić - "gmina uwzględni wniosek" - jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta do dnia wydania decyzji ostatecznej powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec powyższego zbadał, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości odnieść się do "Ogólnego planu zabudowania [...] " zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] (nr [...]), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r., poz. 216). Następnie organ pierwszej instancji ustalił, że według owego planu teren, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, przeznaczony był pod zabudowę luźną lub grupową 3 kondygnacyjną

Zatem uznanie, iż teren omawianej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej, które to przeznaczenie, zdaniem organów orzekających w toku postępowania o przyznanie prawa własności czasowej, nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, przy braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie przeznaczenie, świadczyło w ocenie Ministra o naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu. Obowiązujący w dacie wydania decyzji dekretowych plan zagospodarowania przestrzennego nie był sprzeczny z istniejącym na gruncie sposobem zabudowy i nie wskazywał - na co powołano się w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, na przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Kancelaria Prezesa [...] zarzucając decyzji z [...] naruszenie art. 61 § 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez powiadomienia strony, uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w postępowaniu, uniemożliwienie zgłaszania dowodów oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw). Ponadto wskazano na naruszenie przepisów dekretu oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm., dalej : ustawa z dnia 12 marca 1958 r.) oraz naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

W dniu [...] do akt sprawy wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym w dniu [...] J. P., zgodnie z którym spadkobiercami zmarłego zostali M. M. P., Ł. C. P., M. M. P. i G. K. P. (Skarżący).

Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozwalają przychylić się do uprzedniego stanowiska organu nadzoru, że planem zagospodarowania przestrzennego wiążącym organy dekretowe orzekające w niniejszej sprawie był plan zabudowy z [...]. Organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunków [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...], przywołując w uzasadnieniu powyższego stanowiska pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10.

Minister wskazał następnie, że zgodnie z opracowaniem uprawnionego geodety sporządzonym na bazie wydruku nadesłanego przez Archiwum Państwowe [....] przy piśmie z dnia 23 lipca 2004 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została w tymże planie pod zabudowę wielorodzinną.

Mając na uwadze powyższe przeznaczenie nieruchomości oraz konieczność oceny możliwości realizacji tego przeznaczenia przez osobę prywatną organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 15 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46) zgodnie z którym inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Oznacza to, że funkcja przewidziana dla nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła zostać zrealizowana przez dotychczasową właścicielkę.

W ocenie Ministra, organ wydający kwestionowane orzeczenie dekretowe miał obowiązek uwzględnienia również decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy hotelu przy ul. [...]. Decyzja lokalizacyjna nr [...] została wydana w dniu [...], a następnie, na wniosek z [...] rozszerzona decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...]. Decyzja z dnia [...] objęła swoim zasięgiem działkę położoną przy ul. [...]. Ponieważ zarówno decyzja lokalizacyjna, jak i orzeczenie dekretowe wydawane były przez Prezydium Rady Narodowej [...] organ ten uwzględnił w treści decyzji dekretowej przeznaczenie nieruchomości uwzględniające założenia podjęte w równolegle procedowanym postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej pomimo, że nie znajdowała się ona jeszcze w obrocie prawnym. Uchybienie to zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym, a decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...], została wydana z uwzględnieniem wydanej wcześniej, t.j. w dniu [...] decyzji lokalizacyjnej.

Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r organ dekretowy mógł odmówić przyznania prawa własności czasowej także ze względu na przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 tejże ustawy, to jest na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Końcowo Minister wskazał, że organy dekretowe odmawiając przyznania prawa własności czasowej uzasadniły to przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną, co oznacza, że kierowały się brzmieniem art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. Cel ten jednocześnie był zgodny z przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego, którego jak wyżej wykazano nie mogła realizować osoba fizyczna. Organy dekretowe zasadnie zatem odmówiły przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli do tutejszego sądu skargę, w której decyzji organu drugiej instancji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 157 § 2 i 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne wszczęcie postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na wniosek Kancelarii Prezesa [...], która nie posiada interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dawnemu właścicielowi nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, tj. nie posiada przymiotu strony postępowania, podczas gdy organ zobowiązany był do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ żądanie jego wszczęcia nie pochodziło od strony,

1.2. art. 7. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że przeznaczenie gruntu według obowiązującego zdaniem organu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] pod zabudowę wielorodzinną oznaczało przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i tym samym mogło stanowić podstawę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz dawnego właściciela na podstawie art. 54 powołanej ustawy, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną nie jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną,

b) błędne przyjęcie, że przeznaczenie gruntu według obowiązującego zdaniem organu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] pod zabudowę wielorodzinną uniemożliwiało ustanowienie prawa własności czasowej na rzecz byłego właściciela nieruchomości wobec treści art. 15 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., podczas gdy przepis ten nie wyłączał możliwości budowania przez inwestora prywatnego budynków wielorodzinnych, a zatem funkcja przewidziana dla nieruchomości w planie zagospodarowania z [...] mogła zostać zrealizowana przez dotychczasowego właściciela,

c) błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] odmawiały dawnemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z uwagi na lokalizację szczegółową objętą decyzją z dnia [...], w której nieruchomość została przeznaczona pod budowę hotelu,

podczas gdy decyzja lokalizacyjna została wydana prawie miesiąc po wydaniu decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w [...], a ponadto zarówno z treści sentencji jak i uzasadnienia decyzji Prezydium oraz Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wynika wprost, że podstawą ich wydania był wyłącznie art. 7 ust. 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a nie decyzja lokalizacyjna,

d) błędne przyjęcie, że przeznaczenie gruntu na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] pod budowę hotelu dla członków rady ministrów stanowiło o przeznaczeniu nieruchomości pod użyteczność publiczną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i tym samym mogło stanowić podstawę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz dawnego właściciela na podstawie art. 54 powołanej ustawy,

podczas gdy budowa tego typu hotelu nie stanowiła celu użyteczności publicznej, ani żadnego innego celu wskazanego w art. 3 powołanej wyżej ustawy z 1958 r.,

e) błędne przyjęcie, że podstawę prawną decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stanowił art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.,

podczas gdy w sentencji obu powołanych wyżej decyzji ta podstawa prawna nie została wskazana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia,

f) brak jakichkolwiek ustaleń czy lokalizacja szczegółowa hotelu dokonana na podstawie decyzji z dnia [...] dotyczyła całej przedwojennej nieruchomości objętej KW [...] o powierzchni [...] m 2, czy też jedynie jej części,

co uniemożliwia weryfikację, czy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do całej przedwojennej nieruchomości była prawidłowa,

g) błędne przyjęcie, że w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] obowiązywał Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...], podczas gdy plan ten nie został opublikowany w sposób prawem przewidziany.

h) brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] został w jakikolwiek sposób opublikowany, w tym chociażby w sposób zgodny z art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju tj. poprzez ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości, wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.

1.3. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez:

a) odmowę stwierdzenia nieważności i uchylenie prawidłowej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] nr [...], poprzez bezzasadne przyjęcie, że orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej i PRN w [...] nie są dotknięte wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

b) przekroczenie granic, w jakich organ nadzoru władny jest sprawować kontrolę, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, poprzez ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a nie ocenę ograniczoną do stwierdzenia wystąpienia wad decyzji z art. 156 § 1 k.p.a

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 ust. 2 dekretu poprzez:

a) błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego,

b) błędne przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w trybie dekretu [...] znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane i nieprawidłowe ustalenie na tej podstawie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania.

Z uwagi na powyższe naruszenia Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy, Kancelaria Prezesa [...] i Minister Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 157 § 2 i 61 § 1 w związku z art. 28 oraz art. 61 a § 1 k.p.a. Z uzasadnienia skargi w tym zakresie wynika, że w ocenie Skarżących Kancelaria Prezesa [...] nie mogła być uznana za stronę postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, organ postąpił wadliwie rozpoznając jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Uwzględnienie powyższego zarzutu skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, bez konieczności ustosunkowywania się do pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów.

Powyższy zarzut uznać należy za niezasadny.

Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, Kancelaria Prezesa [...] jest trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości (decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...]).

Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...], a więc przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2008 r., Nr 220, poz. 1412), którą znowelizowano art. 60 u.g.n. dodając nowy ustęp 2a zgodnie z którym jednostki organizacyjne wykonujące trwały zarząd nieruchomości podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości. Tym niemniej, w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] uznać należało, że trwałemu zarządcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że o występowaniu przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym decydują przepisy prawa materialnego. W ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy przepisem takim jest art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt. I OSK 2462/12 (którego obszerne fragmenty zacytowano w odpowiedzi na skargę wniesionej przez Kancelarię Prezesa [...] ).

W wyroku tym wskazano, że już na tle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127) utrwalił się pogląd, iż zarząd – jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych – nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jako termin techniczny lub techniczno-prawny, lecz jako prawo o określonej treści (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 5.10.1993 r., III CZP 129/93, OSP 1994 r., nr 11, poz. 205, akceptowanej przez G. Bieńka/M. Gdesza w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 376-377, uw. 1, 5). Pod rządem art. 43 u.g.n., trwały zarząd to administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela; swoiste prawo do gruntu państwowego, uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 377, uw. 7; s. 395). Trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3.6.2004 r., I SA 2372/02, akceptowany przez A. Tułodzieckiego w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 233, nb 1).

Prawo trwałego zarządu podlega ochronie prawnej (skarga windykacyjna, negatoryjna, posesoryjna). Do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 u.g.n.). W szczególności wprost stosuje się art. 251 kc, zgodnie z którym do ochrony praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (ochronę negatoryjną lub windykacyjną, przewidzianą w art. 222 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2011, s. 503, uw. 1; s. 523, uw. 1; G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 396). Na tle uregulowań dotyczących użytkowania przyjmuje się, że użytkownikowi przysługuje ochrona prawna przeciwko każdemu, kto je narusza (w tym przeciwko właścicielowi), a zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa.

W świetle powyższego, uznać należy, że Kancelarii, jako trwałemu zarządcy spornej nieruchomości, przysługiwał z mocy art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n. przymiot strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniczce prawnej Skarżących prawa własności czasowej do nieruchomości [...].

Skarżący kwestionowali również dokonywanie ustaleń co do przeznaczenia gruntów na podstawie planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...], podnosząc, że plan ten nie może zostać uznany za plan obowiązujący i nie zgadzając się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10.

Powyższy zarzut sąd rozpoznający sprawę również uznaje za niezasadny.

Sąd wyjaśnia na wstępie, że wyrok z dnia 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10 wydany został w ramach postępowania wywołanego wnioskiem poprzednika prawnego Skarżących, J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających jego poprzednikom prawnym, ustanowienia prawa własności czasowej gruntu położonego w [...], przy ul. [...]. Działka przy ul.[...] w [...] sąsiaduje z nieruchomością o którą toczy się spór w niniejszej sprawie. Obie nieruchomości objęte były decyzją o lokalizacji szczegółowej [...] przewidującą realizację na nich budynku hotelu wraz z urządzeniami zaplecza szczegółowego, jak również, obie nieruchomości objęte były zapisami planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...].

Następnie wyjaśnić należy, że pogląd o obowiązywaniu planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] nie jest obecnie kwestionowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt. I OSK 1383/10, z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11, z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1928/13, z dnia 25 marca 2015 r., sygn.. akt. I OSK 1712/13, z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2627/13, z dnia 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13).

Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony w powyższych orzeczeniach pogląd, zgodnie z którym na terenie [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie bowiem art. 14 w/w ustawy, w odniesieniu do obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie [...]) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim.

Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] nr [...]. W dniu bowiem 1 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...]. Chociaż więc nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów tego ostatniego aktu prawnego, to jednak - per desuetudinem - przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy [...], do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i [...] Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...]) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy [...], które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze [...] i [...] Zespołu Miejskiego obowiązków (art. 6 cyt. ustawy).

Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że – jak zaakcentował to Sąd w powołanych wyżej wyrokach – analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących [...] uchwalonych przez Radę.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony w w/w orzeczeniach, a prowadzący do poglądu, że w analizowanym przypadku, na skutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów prawa, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. W rezultacie zaś w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały natomiast, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...]), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Brak zaś precyzji w zapisie przepisu, dotyczącego rozumienia sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Wobec powyższego, sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym podstawą dla dokonywania ustaleń co do możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela był plan zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...].

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] było ustalenie przez organ, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w powołanym wyżej planie pod zabudowę wielorodzinną jak również fakt, że nieruchomość ta objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy hotelu przy ul. [...]. W ocenie organu okoliczność ta decydowała o zgodności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Skarżący kwestionowali w skardze możliwość uznania, że podstawą dla odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej mogła być ustawa z 12 marca 1958 r. a nie wyłącznie art. 7 ust. 2 dekretu oraz podkreślali, że przepisy tej ustawy nie zostały powołane w podstawie prawnej decyzji z [...] oraz [...].

Powyższe stanowisko Skarżących sąd uznaje za niezasadne, podzielając w pełni pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustawa z 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu [...] - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.

Oznacza to, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż w takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSA i WSA 2009, Nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach [...], ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów tego dekretu o gruntach [...] (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, kontrola orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej wymaga zatem również zbadania, czy nie zachodząc przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie ma przy tym znaczenia, czy kwestionowane orzeczenie powoływało tę podstawę prawną w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w świetle powyższego za niezasadne uznać należy również zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że organ odwoławczy przekroczył granice postępowania w jakich władny był sprawować kontrolę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności poprzez ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy a nie ocenę ograniczoną do wystąpienia wad decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd rozpoznający sprawę podkreśla, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w sytuacji, w której spełnione zostałyby przesłanki do zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu stanowiłaby przykład rażącego naruszenia prawa. Stąd też dokonując oceny określonego aktu stosowania prawa, w tym przypadku decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można tej oceny dokonać nie sięgając do stanu faktycznego jaki był na datę wydania badanych decyzji, albowiem tylko w ten sposób możemy stwierdzić, czy hipoteza normy prawnej jaką zastosowano została spełniona w danym stanie faktycznym, tym samym czy dokonano prawidłowej subsumpcji. O tym, czy akt stosowania prawa został prawidłowo wydany w danym stanie faktycznym, świadczy nie sama podstawa prawna jaka została w nim powołana i ogólne stwierdzenie, że stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej, ale jednak ocena, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki określone w zastosowanym przepisie. W innym przypadku zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczony byłby do sprawdzenia formalnych elementów decyzji, podczas gdy istotą tego postępowania są wady materialnoprawne tkwiące w samej decyzji. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010r. I OSK 458/09, z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt. I OSK 1364/12).

Sąd podziela ustalenia faktyczne organu drugiej instancji, z których wynika, że dla przedmiotowego terenu wydana została decyzja o lokalizacji szczegółowej.

Zgodnie z decyzją z dnia [...] nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...].), skierowaną do Urzędu Rady Ministrów, Prezydium Rady Narodowej w [...] ustaliło lokalizację szczegółową na budowę hotelu położonym w [...] przy ul. [...] i [...] oraz [...]. Ze szkicu załączonego do powyższej decyzji wynika, że pod lokalizację szczegółową przeznaczona była również nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca własność poprzednika prawnego Skarżących.

Jak już wyżej wskazano, kwestia czy decyzja o odmowa przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], a więc do nieruchomości objętej tym samym planem zagospodarowania oraz tą samą decyzją o lokalizacji szczegółowej, rażąco naruszała prawo była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10. W sprawie poddanej rozstrzygnięciu sądu kasacyjnego :

a. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] uchylił swoją uprzednią decyzję z dnia [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych,

b. tutejszy sąd wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. uchylił decyzję z [...],

c. sąd kasacyjnym opisanym wyżej, uchylił wyrok z 5 marca 2010 r. i oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że organ drugiej instancji w decyzji z [...] zasadnie przyjął, zaistnienie przesłanek prowadzących do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Przesłankami tymi był brak możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z zapisami planu, zgodnie z którymi teren był przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną, co w ocenie organu nie dawało się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela gruntu.

NSA wskazał również, że zgodnie z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Celami tymi były: użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

NSA wyjaśnił, że sporna nieruchomość była przeznaczona na jeden z tych celów, przeto odmowa uwzględnienia żądania przyznania własności czasowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] znajdowała również podstawę w przywołanym przepisie, gdyż przeznaczenie to sprzeciwiało się korzystaniu z gruntu przez byłego właściciela. Zatem zarówno przeznaczenie planistyczne spornego terenu, jak i cel jego zagospodarowania bronią dotychczasowych decyzji, wykluczając przy tym możliwość przetransponowania na grunt niniejszej sprawy zawartego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, oz. 18) wywodu będącego podstawą tezy, wedle której przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Sąd rozpoznający sprawę podziela powyższy pogląd wyrażony w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r.

W tym miejscu podnieść trzeba, że zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I FSK 1358/06, lex nr 418525; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07, lex nr 468722). Pomimo tego, że wynikający z mocy wiążącej stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zwartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, w pewnych sytuacjach konieczne jest sięgnięcie do treści uzasadnienia w celu prawidłowego odczytania treści samego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., I FZ 299/10, lex nr 740747). I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego, zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że nawet przeznaczenie gruntu wynikające z planu z [...] dawało się pogodzić z korzystaniem z niego przez dotychczasowego właściciela a organ naruszył przepisy postępowania, w tym wobec treści art. 15 ustawy prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. uznać należy za niezasadne.

Skarżący wskazywali, że decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana została w toku postępowania międzyinstancyjnego, wobec powyższego, mogła być wzięta pod uwagę dopiero przez organ drugiej instancji i nie mogła stanowić podstawy dla odmowy przyznania prawa własności czasowej przez organ pierwszej instancji. Oznaczało to w ocenie Skarżących, naruszenie zasady dwuinstancyjności w toku postępowania wywołanego wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu.

Sąd powyższego zarzutu nie podziela. Jak już wyżej wskazano, ustawa z 12 marca 1958 r. była aktem powszechnie obowiązującym a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Dodatkowo podkreślić należy, że organ drugiej instancji rozpoznający odwołanie od decyzji z [...] zobowiązany był do uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji. Skoro na dzień [...] istniała w obrocie prawnym decyzja o lokalizacji szczegółowej, organ drugiej instancji zobowiązany był do wzięcia jej pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

Skarżący wskazywali również, że decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej uzasadnione były w sposób lakoniczny. W ocenie sądu kwestia lakoniczności uzasadnienia określonego rozstrzygnięcia mogłaby być ewentualnie rozważana jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowość decyzji z [...] i [...] jest jednak obecnie badana w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, a ewentualne naruszenie art. 107 §3 k.p.a. nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący wskazywali również w skarze, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił, czy decyzja lokalizacyjna obejmowała całą przedmiotową nieruchomość.

W ocenie sądu, powyższy zarzut jest niezasadny a o objęciu całej nieruchomości decyzją o lokalizacji szczegółowej świadczy zarówno szkic do decyzji o lokalizacji szczegółowej wraz załączonym do niej szkicem.

Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.