Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1115/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3pkt 1, art. 9 ust. 1 art. 46
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 31 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. i S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1320/10 w sprawie ze skargi T. W. i S. A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od T. W. i S. A. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. i S. A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Toruniu, w wyniku postępowania przeprowadzonego z urzędu, wpisał do rejestru zabytków elewację frontową kamienicy z XVIII w. wraz z działką nr [...] (obręb [...], jednostka rejestrowa [...]) - KW nr [...], położoną w B. przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania T. W. i S. A. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków), do rejestru zabytków może zostać wpisana także część zabytku, zaś dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 lit. c powołanej ustawy). Elewacja kamienicy przy ul. [...] charakteryzuje się bogatą dekoracją architektoniczną w stylu eklektycznym z elementami klasycystycznymi i jest najbardziej okazałą fasadą przy ul. [...], stanowiącą świadectwo historii i rozwoju Miasta B. Wpis tej elewacji do rejestru zabytków jako dzieła urbanistyki i architektury oznacza objęcie ochroną konserwatorską zarówno jej formy, wszystkich elementów dekoracji architektonicznej i wystroju, rozplanowania otworów okiennych i drzwiowych, jak i zachowanej stolarki okiennej i drzwiowej. Objęta ochroną konserwatorską działka jest zaś świadectwem przekształceń własnościowych, które miały miejsce w B. w XVIII w.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że obiekty wpisane na jej mocy do rejestru zabytków prawidłowo zostały ocenione przez organy jako mające wysoką wartość konserwatorską i wymagające objęcia pracami konserwatorskimi. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, że kamienica przy ul. [...] w B. objęta jest ostateczną i podlegającą wykonaniu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazującą skarżącym, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dokonanie rozbiórki tego obiektu. W ocenie Sądu, stan techniczny budynku ma znaczenie w sprawach o skreślenie zabytku z rejestru, przy czym nawet wówczas dla podjęcia rozstrzygnięcia nie wystarcza samo ustalenie faktu zniszczenia zabytku, ponieważ zniszczenie to musi być tego rodzaju, że powoduje utratę wartości zabytkowej obiektu (art. 13 ustawy o ochronie zabytków). Dla organów orzekających o przeprowadzeniu rozbiórki obiektu budowlanego znaczenie ma stanowisko organu ochrony zabytków, a nie odwrotnie. Rozbiórka obiektu wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków (art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego). Wydanie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej pozwolenia na budowę w celu prowadzenia innych prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków również poprzedzone musi być otrzymaniem pozwolenia organu ochrony zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane).

4. W skardze kasacyjnej od wyroku z 21 stycznia 2011 r. skarżący podnieśli zarzuty:

a) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo uchybienia przepisom prawa przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego,

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności – art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 365 § 1 K.p.c. i 140 K.c. i art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że dokonując oceny zaskarżonych decyzji Sąd nie uwzględnił stanu prawnego wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazującej dokonanie rozbiórki budynku przy ul. [...] w B. z uwagi na jego zły stan techniczny powodujący bezpośrednie zagrożenie życia i mienia. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, interes społeczny wymaga zlikwidowania stanu zagrożenia życia lub zdrowia wielu osób oraz mienia w wielkich rozmiarach, a zatem zrezygnowania z zachowania zabytku, zgodnie z prawomocnym orzeczeniem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., [...], w którym Sąd ten stwierdził m.in., że budynek powinien być wyłączony z eksploatacji i przeznaczony do rozbiórki. Stawiając Sądowi I instancji zarzut dokonania powierzchownej kontroli kwestionowanych decyzji o wpisie do rejestru zabytków, skarżący podkreślili, że uznaniowy charakter tych decyzji wymaga "zwiększonej kontroli sądów, wykonywanej z punktu widzenia przestrzegania prawa i to prawa rozumianego jako całość systemu" (teza 4. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93). Z powołanych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Ministra kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

7. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na podważaniu możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektu objętego ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego nakazującą jego rozbiórkę. Ze względu na treść decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o wpisaniu do rejestru zabytków zarówno elewacji frontowej kamienicy z XVIII w., jak i działki nr [...] (obręb [...], jednostka rejestrowa [...]) - KW nr [...], położonej w B. przy ul. [...], przedmiotem sporu w tej sprawie jest zasadniczo to, czy podlegająca wykonaniu decyzja o rozbiórce kamienicy uniemożliwia objęcie ochroną konserwatorską jej elewacji frontowej poprzez wpisanie tego elementu budynku do rejestru zabytków. Skarżący podnoszą bowiem, że obowiązek nałożony na nich na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazującej im, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, dokonanie rozbiórki kamienicy, stoi w sprzeczności z obowiązkami wynikającymi z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji o wpisie do rejestru zabytków, sprowadzającymi się, ogólnie ujmując, do podejmowania działań w celu zachowania wartości zabytkowej objętego tą decyzją obiektu. W rozważanym przypadku istnieje wyraźny konflikt między istniejącym i wymagalnym obowiązkiem rozbiórki kamienicy, której elewację frontową wpisano do rejestru zabytków, a obowiązkiem wynikającym z decyzji, której dotyczy kontrolowane postępowanie sądowe. W prezentowanym przez skarżących stanowisku o braku prawnej możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków akcentuje się konstytucyjną oraz kodeksową ochronę prawa własności oraz znaczenie ustaleń przyjętych w prawomocnym orzeczeniu Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. ([...]) wydanym w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie, w którym sąd ten wskazał, że "W dniu [...] grudnia 1997 r. stopień zużycia budynku (...) wynosił 89%. Był on w stanie grożącym katastrofą budowlaną. (...) Budynek powinien być wyłączony w eksploatacji i przeznaczony do rozbiórki". Uwadze skarżących, podnoszących w tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 365 § 1 K.p.c. i art. 140 K.c., uszło jednakże to, że związanie wyrokiem, na który się powołują, dotyczy tylko jego sentencji, a nie uzasadnienia. Ustalenia Sądu przyjęte w sprawie o odszkodowanie nie mają znaczenia dla działań organów administracji podejmowanych w oparciu o późniejsze ustalenia faktyczne.

8. Ocena możliwości wydania decyzji o wpisie elewacji frontowej kamienicy do rejestru zabytków pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, z której wynika obowiązek rozbiórki tego obiektu, jako stwarzającego zagrożenie dla życia i mienia, powinna nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle którego ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego, a także z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego z którego wynika, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powołanych przepisów wynika, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10). Przyjęte stanowisko akcentuje moment czasowy istotny dla ustalenia zakresu przepisów dotyczących obiektów budowlanych których dotyczy współstosowanie powołanych ustaw, a mianowicie moment objęcia obiektu ochroną wynikającą z ustawy o ochronie zabytków. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, gdyż dopiero dokonany na jej podstawie wpis obiektu do rejestru otwiera możliwość objęcia tego obiektu ochroną konserwatorską. Decyzja taka nie jest jednakże pozbawiona cech decyzji deklaratoryjnej skoro stwierdza, że dany obiekt jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zaś z przepisów tej ustawy wynika, że zabytkiem jest każdy obiekt posiadający cechy zabytku niezależnie od urzędowego potwierdzenia tego faktu przez organ administracji publicznej.

Zły stan techniczny zabytku, jeżeli nie wiąże się z utratą wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) nie dyskwalifikuje zatem objęcie obiektu ochroną. Pozostaje aktualne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., II OSK 494/05, w którym na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) stwierdzono, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma na celu zapewnienie ochrony zabytków stanowiących dziedzictwo narodowe, chronione przepisem art. 5 Konstytucji RP. Prawo budowlane nie może zatem ograniczać, a tym bardziej pozbawiać, ochrony dóbr chronionych konstytucyjnie i to bez względu na to, która decyzja (pozwolenie na budowę lub rozbiórkę czy też o wpisie do rejestru zabytków) została wydana wcześniej. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia (rozebrania) zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej ochrony dziedzictwa narodowego.

Obiekt zakwalifikowany do rozbiórki w wyniku oceny dokonanej przez właściwe organy ochrony zabytków może być uznany za posiadający cechy na tyle szczególnie wartościowe, że uzasadniają one odstąpienie od jego rozbiórki. Wydanie w takich okolicznościach decyzji o wpisie do rejestru zabytków wymaga wyważenia interesu społecznego przemawiającego za potrzebą zachowania obiektu ze względu na posiadaną wartość historyczną (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) z interesem prywatnym właścicieli tego obiektu wynikającym z pozwolenia na rozbiórkę, a także interesem społecznym nakazującym jego rozbiórkę ze względu na stwarzanie zagrożenia katastrofą budowlaną. Rozwiązanie tego konfliktu w rozpoznawanej sprawie na korzyść interesu publicznego polegającego na potrzebnie skutecznej ochrony dziedzictwa narodowego nie można uznać za niewłaściwe zważywszy, że, po pierwsze, wątpliwości dotyczące konieczności realizacji tak interesu prywatnego skarżących, jak i interesu publicznego poprzez rozbiórkę kamienicy jako sprowadzającej bezpośrednie zagrożenia dla życia i mienia potwierdza fakt wszczęcia z urzędu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę z [...] grudnia 2009 r., po drugie, interes społeczny, którego uwzględnienie wiązało się z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę nie można uznać za całkowicie pozbawiony ochrony, gdyż skarżący nie zostają pozbawieni możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, którego uwzględnienie w zmienionych okolicznościach faktycznych wymagać jednak będzie współdziałania organów nadzoru budowlanego z organem konserwatorskim (art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego). Zastosowanie przyjętego w tym przepisie trybu procedowania daje najlepsze gwarancje właściwego wyważenia interesu publicznego wymagającego ochrony zabytków, którego rzecznikiem jest organ konserwatorski, z interesem publicznym domagającym się rozbiórki obiektów zagrażających bezpieczeństwu ludzi i mienia, na którego straży stoją organy nadzoru budowlanego. Z powołanych względów należało zatem przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu, wydana na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stanowi przeszkody do wpisania tego obiektu do rejestru zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

9. Nie budzi jednakże wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym należy doprowadzić do wyeliminowania konfliktu wynikającego z pozostawania w obrocie prawnym dwóch aktów administracyjnych, z których wynikają nakazy sprzecznego zachowania się adresatów tych aktów poprzez zniesienie jednego z pozostających w konflikcie obowiązków. Instrumentu właściwego do usunięcia kolizji spowodowanej pozostającą w obrocie prawnym decyzją nakazującą rozbiórkę z decyzją o wpisie do rejestru zabytków dostarcza norma zawarta w art. 46 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten również potwierdza priorytetowe traktowanie dziedzictwa narodowego w odniesieniu do zabytków nieobjętych wpisem do rejestru umożliwiając wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków ingerencję w prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Organowi ochrony konserwatorskiej przyznana została możliwość tymczasowego wstrzymania prowadzonych, m.in. robót budowlanych, w tym rozbiórki. Wstrzymanie robót upada, jeżeli w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w tym przedmiocie nie nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Wstrzymane prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku mogą być podjęte, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków nie wpisze tego zabytku do rejestru (art. 46 ust. 3). Usankcjonowany przez ustawodawcę brak możliwości podjęcia wstrzymanych robót budowlanych przy zabytku na skutek wpisania zabytku do rejestru w okolicznościach wskazanych w art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków prowadzi do wniosku, że w art. 46 ustawy o ochronie zabytków należy upatrywać podstawy do stwierdzenia przez właściwe ograny nadzoru budowlanego wygaśnięcia pozwolenia na prowadzenie tych robót, a zatem podstawy do utraty mocy obowiązującej i skuteczności prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Objęcie obiektu prawną ochroną konserwatorską sprawia, że zmieniły się stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę. Okoliczność, że zabytkowa fasada kamienicy przy ul. [...] w B. została wpisana do rejestru zabytków już po wydaniu pozwolenia na rozbiórkę tej kamienicy, sprawia, że od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy obejmujące ochroną zabytki zyskują pierwszeństwo w stosowaniu. Stosunek prawny, który konkretyzowała decyzja nakazująca rozbiórkę nie znajduje zatem obecnie oparcia w stanie faktycznym. W sytuacji, gdy przestał istnieć stan faktyczny w odniesieniu do którego decyzja nakazująca rozbiórkę przewidywała nakaz określonego zachowania się, decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., a wyeliminowanie jej z obrotu prawnego leży w zakresie kompetencji właściwego organu nadzoru budowlanego.

10. Oceniając, czy w powyżej wskazanym trybie może dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego podstawy prawnej określającej obowiązek rozbiórki w sytuacji, gdy organ nadzoru konserwatorskiego nie skorzystał z uprawnienia z art. 46 ust. 1 omawianej ustawy, tj. nie wydał decyzji wstrzymującej roboty budowlane, należy na wstępie wskazać, że w cytowanym powyżej wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. na gruncie zbliżonej instytucji uregulowanej przepisami ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury – art. 29 tej ustawy - Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nieskorzystanie przez organ właściwy w sprawach ochrony zabytków z możliwości wydania zarządzenia ustalającego tymczasową ochronę przedmiotowych obiektów, lecz od razu wydanie decyzji o wpisie ich do rejestru zabytków nie może być uznane za zaistnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż nie tylko nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale w ogóle nie może być uznane za naruszające prawo.

Fakultatywny charakter decyzji konserwatora zabytków o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie którego dotyczy zamiar wpisania do rejestru zabytków (art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) w połączeniu z jej krótkim bytem prawnym wynikającym z ustawowo wskazanym terminem ekspiracji takiej decyzji (art. 46 ust. 2), przemawia za zasadnością przedstawionego powyżej poglądu. Innymi słowy, niewykorzystanie możliwości wstrzymania robót rozbiórkowych na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektu przy którym prowadzone są takie roboty. Nie w każdych okolicznościach wydanie decyzji wstrzymującej roboty budowlane jest bowiem niezbędne. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie uzasadnione jest w okolicznościach wskazujących na potrzebę natychmiastowego przerwania prac grożących zniszczeniem obiektu.

Jednoetapowe postępowanie w sprawie objęcia ochroną konserwatorską obiektu przy którym prowadzone są prace budowane polegające na wydaniu decyzji o wpisie tego zabytku do rejestru również prowadzi do wstrzymania, m.in., robót budowlanych przy zabytku, zaś pozbawienie skuteczności prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę nastąpi w drodze decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tej decyzji.

11. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków należało stwierdzić, iż w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo przyjęto, że decyzja o wpisie do rejestrów zabytków jest decyzją uznaniową. Stwierdzenie, iż dany obiekt posiada cechy o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zobowiązuje organ do dokonania wpisu tego obiektu do rejestru zabytków. Określenie przesłanek dokonania wpisu przy użyciu wyrażeń niedookreślonych ("wartość historyczna", "świadectwo minionej epoki"), które określają zakres luzu interpretacyjnego w procesie wykładni prawa, nie stanowi bowiem podstawy do przyjęcia tezy o działaniu organu administracji w oparciu o uznanie administracyjne.

Błędne założenia Sądu I instancji odnoszące się do dokonanej wykładni przesłanek wpisu do rejestru zabytków nie prowadzą jednak do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wydanie kontrolowanych decyzji administracyjnych było wynikiem prawidłowych ustaleń faktycznych co do wartości historycznej i konserwatorskiej. Skarżący nie podważali tych okoliczności, wskazując jedynie na zły stan techniczny obiektu.

12. Uzasadnionych podstaw kasacyjnych nie stanowią zarzuty naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów Konstytucji RP. Przywołane w celu uzasadnienia tych zarzutów stwierdzenie, że stanowią one "spostrzeżenia mające charakter na tyle ogólny, że mogą się odnosić do każdego stanu faktyczno-prawnego związanego z problematyką zabytków" dowodzi, że mają one charakter polemiczny wobec obowiązującego porządku prawnego. Sformalizowany charakter środka odwoławczego jaki jest skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wymaga nie tylko wskazania podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ale także ich uzasadnienia.

13. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. również nie dawał podstaw do uwzględnienia środka odwoławczego. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jego zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów regulujących postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego aktu czy dokonanej czynności. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania naruszonych przez sąd I instancji.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.