Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 44/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz T. SA z siedzibą w P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem opłaty sądowej oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej Kpa) odmówił ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zespołu zieleni parkowo - rekreacyjnej, obiektu handlowo - usługowego, dróg wewnętrznych i osiedlowej infrastruktury technicznej (po korkecie z dnia [...] grudnia 2010r.: "budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie grupowej, bliźniaczej, wolnostojącej, w sąsiedztwie osiedla "L. G.") na działkach nr: [...] ark. [...], obręb R., działki nr [...], ark. [...], obręb R., położonych przy ul. R. – P. w P..

W uzasadnieniu organ, po przedstawieniu stanu faktycznego wskazał, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. teren, na którym planuje się inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Utrzymuje się istniejące funkcje ogólnomiejskie. Niewielka południowa część terenu objętego wnioskiem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] tereny otwarte: lasy, doliny rzek i strumieni, jeziora, tereny rolnicze współtworzące klinowo - pierścieniowy system zieleni, tereny wyłączone całkowicie z zabudowy. Teren, na którym planuje się inwestycję jest objęty projektem m.p.z.p. "M.-R.-U." R. Z. część A i B w P..

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z normą art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia zwartych w nim warunków. Powołany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie będącej inwestycją celu publicznego. Wynika z nich, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określona w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5. Przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy na zasadzie "dobrego sąsiedztwa".

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz.. 1588).

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) dla potrzeb opracowania analizy urbanistycznej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy złożyć mapę zasadniczą o zasięgu obejmującym otoczenie działki objętej wnioskiem w promieniu 3-krotnej szerokości jej frontu. W prowadzonej sprawie długość frontu działki - północnej granicy terenu inwestycji położonego bezpośrednio wzdłuż działki drogowej stanowiącej ulicę P. wynosi 817m. W związku z powyższym należało przedłożyć arkusze mapy (w skali 1:1000) w zasięgu 3x817 m=2451 m od zewnętrznych granic działek objętych wnioskiem. Dalej organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. poinformował, że w zasobach geodezyjnych nie ma map terenu części obrębu B.. Są to głównie obszary stanowiące lasy państwowe i byłe tereny wojskowe. Organ podkreślił, iż biorąc pod uwagę istniejący stan faktyczny, przyjął do analizy obszar, dla którego inwestor dostarczył kopię mapy zasadniczej, obejmującej trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, a od strony północnej, uwzględnił tylko tereny położone na terenie miasta P.. Tutejszy organ wyznaczył więc granice obszaru w sposób nieregularny, ale z uwzględnieniem istniejących enklaw zabudowy. Mając na względzie informację z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, organ zawęził od strony północnej i północno - wschodniej obszar analizowany, ograniczając się do administracyjnych granic miasta P., bez uwzględniania istniejącego zagospodarowania na terenach innych gmin, jak również obszaru, którego analiza nie wniosłaby do sprawy żadnych istotnych ustaleń (tereny niezabudowane, łąki, lasy, tereny podmokłe n.).

Organ podniósł, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze wyznaczonym przez działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. W obszarze tym, zlokalizowanym wzdłuż tej samej drogi publicznej, co wnioskowana działka, tzn. wzdłuż ul. P., nie występuje zabudowa mieszkalna grupowa, bliźniacza, zlokalizowana wzdłuż sieci dróg wewnętrznych. Przy ul. P. znajduje się tytko jedna działka, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny w zabudowie wolnostojącej z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi. W całym obszarze wyznaczonym promieniem trzykrotności szerokości elewacji frontowej występują enklawy zabudowy zgodnej z założeniami wniosku, ale przy innej drodze publicznej oraz w znacznej odległości. Nie mogą one stanowić sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji, z przyczyn podanych w pkt. b) oraz w podsumowaniu decyzji.

Organ wyjaśnił, iż wnioskodawca w przedłożonej do podania koncepcji wnioskuje o wyznaczenie dla zespołu budynków wielu linii zabudowy, które w żaden możliwy sposób nie nawiązują, do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Wnioskowana zabudowa znajdowałaby się w głębi obszaru niezabudowanego, a kwartały zabudowy nie posiadałyby linii zabudowy wyprowadzonej na podstawie zabudowy istniejącej. W sąsiedztwie omawianego obszaru występuje zabudowa zespołowa (grupowa), dla której linia zabudowy przebiega względem dróg wewnętrznych ul. R.. Brak jest zabudowy, do której zgodnie z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy nawiązać, aby "kontynuować funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu". Zabudowa, która jest zlokalizowana w obszarze analizowanym znajduje się w odrębnym kwartale terenu - brak jest urbanistycznej ciągłości pomiędzy obszarem inwestycji, a obszarem zabudowanym budynkami w obrębie ulicy R., które charakteryzują się odmiennym charakterem oraz formą architektoniczną od proponowanej przez inwestora we wnioskowanym temacie a sposób rozmieszczenia budynków wzdłuż drogi wewnętrznej - ul. R. oraz wzdłuż ul. N. uniemożliwia przedłużenie tych linii zabudowy w taki sposób aby mogły stanowić kontynuacje dla wyznaczenia nowych linii zabudowy przy zupełnie innej drodze publicznej, odległej o przeszło 350 m.

Inwestor wnioskuje o wyznaczenie wielu linii zabudowy, w tym wobec działek nie będących drogami publicznymi. Tym samym dla całości inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie określenia odległości planowanego budynku od drogi zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, zlokalizowanym wzdłuż tej samej drogi publicznej co wnioskowana działka, tzn. wzdłuż ul. P., po przeciwnej stronie drogi względem terenu objętego wnioskiem, występuje najbliżej od drogi zlokalizowany budynek gospodarczy w odległości 77 m od granicy działki oraz budynek mieszkalny w odległości 121m, które nie mogą stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla planowanego osiedla mieszkaniowego.

Dalej organ wyjaśnił, iż planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika zabudowy występującego w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, zlokalizowanym wzdłuż tej samej drogi publicznej co wnioskowana działka, tzn. wzdłuż ul. P., występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wraz z zabudowaniami gospodarczymi o powierzchni łącznie 3,3% zabudowy działki. Zgodnie z wnioskiem planowana intensywność zabudowy wynosi ok. 25,5%.

W ocenie organu planowana inwestycja nie kontynuuje szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, na terenie dostępnym od strony ul. P., znajdują się działki o charakterze rolniczym, będące elementami składowymi gospodarstw rolnych. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze zagrodowym, na działce nr [...], ark. [...], obręb R., posiada elewację frontową o szerokości 13 m (dla budynku mieszkalnego) oraz 15 m dla zabudowań gospodarczych. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. dla nowej zabudowy wyznacza się szerokość elewacji frontowej wynikającą ze średniej szerokości występującej w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Z uwzględnieniem tolerancji (13m+20%=15,6m), planowana inwestycja kontynuuje istniejące szerokości elewacji frontowych w odniesieniu do szerokości elewacji budynków grupowych (16m). Budynki wolnostojące (planowana szer. elewacji - 9m i bliźniacze (planowana szer. elewacji 18m), nie spełniają wymogów § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Natomiast gabaryty zabudowań gospodarczych, ze względu na inną funkcję, nie mogą stanowić odniesienia dla planowanej zabudowy mieszkaniowej.

Organ wskazał także, iż planowana zabudowa nie kontynuuje wysokości budynków jak i geometrii dachów.

Zdaniem organu inwestycja nie kontynuuje również sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości - w obszarze analizowanym, zlokalizowanym wzdłuż tej samej drogi publicznej co wnioskowana działka, tzn. wzdłuż ul. P., nie występuje zabudowa mieszkalna, zgrupowana w tak intensywnej formie. Przy ul. P. dominują działki będące terenami rolnymi z ewentualną zabudową siedziby gospodarstw rolnych. Występujące w obszarze analizowanym budynki stanowią zabudowę wolnostojącą.

Obszar analizowany stanowi uporządkowaną urbanistyczne przestrzeń, w której dominują tereny łąk, pól, lasów, zieleni o charakterze krajobrazowym, oraz tereny zabudowane (osiedle w rejonie ulicy W., tereny w rejonie ulicy L. oraz tereny dawnej wsi R.). Tereny położone przy ulicy P. są natomiast nie zabudowane, ponadto sama ulica P. ma charakter polnej drogi otoczonej terenami rolniczymi i leśnymi, wyjątek stanowią dwa budynki sytuowane na działce nr [...] przy ul. P.. Organ podkreślił, iż w istniejącej obecnie przestrzeni tego rejonu miasta nie ma zabudowy, która mogłaby umożliwiać wyznaczenie parametrów urbanistycznych dla zabudowy wnioskowanej w oparciu o postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłoby równoznaczne ze zmianą przeznaczenia terenu o powierzchni ponad 139 tyś metrów kwadratowych (blisko 14 hektarów), co spowodowałoby, że organ I instancji za pomocą, decyzji o warunkach zabudowy ustaliłby na wnioskowanym terenie nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu, co zarezerwowane jest wyłącznie dla planu miejscowego, wprowadzanego w życie według innej - określonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - procedury.

Przedmiotowe działki wnioskowane do zainwestowania zabudową, mieszkaniową jednorodzinną, są terenami nie zabudowanymi, dla których naturalna granicą urbanistyczną jest ulica R. i ulica J.. Tereny ograniczone tymi ulicami są niezabudowane, lub w rejonie północnym występuje na nich zabudowa mieszkaniowo - zagrodowa o odmiennym sposobie zagospodarowania aniżeli wnioskowana inwestycja (rejon na północ od ul. P. w pobliżu granicy miasta).

Organ stwierdził, że ewentualna realizacja wnioskowanej zabudowy na opisanym terenie doprowadziłaby do zaburzenia "ładu przestrzennego" rozumianego zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ podniósł, iż warunek dostępności do drogi publicznej, uzbrojenia terenu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zgodności z przepisami odrębnymi zostały spełnione.

Podsumowując organ wskazał, iż w toku postępowania rozpatrzono kwestię obszaru analizowanego oraz tego, co jest, a co nie jest sąsiedztwem z punktu widzenia obowiązującego prawa i ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie zastosowano zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikającego z przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko takie pojęcie sąsiedztwa ma uzasadnienie w przypadku, gdy promień powstały z trzykrotności szerokości elewacji, obejmuje tereny odległe od inwestycji o blisko 2,5 km. Kształtowanie przestrzeni urbanistycznej w drodze decyzji o warunkach zabudowy ma na celu "wpisanie" planowanej inwestycji w istniejące sąsiedztwo, ale w skali tej samej ulicy, ewentualnie obszaru wyznaczonego kwartałem ulic. W niniejszej sprawie obszar analizowany stanowi teren równy mniejszej aglomeracji miejskiej. Decyzja o warunkach zabudowy nie może zastępować planu miejscowego, a w omawianej sprawie, doszłoby do takiej sytuacji, gdzie dla jednego osiedla składającego się z ponad 90 domów mieszkalnych wraz z drogami i infrastrukturą techniczną sąsiedztwem byłoby inne osiedle mieszkalne zlokalizowane w odległości ok. 470 m od terenu inwestycji. Zdaniem tut. organu przeznaczenie terenu niezainwestowanego na osiedle mieszkaniowe wraz z siecią dróg wewnętrznych, powinno być rozstrzygnięte w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka T.S.A. podnosząc, iż dla sąsiedniego, odległego o kilkadziesiąt metrów terenu, leżącego przy tej samej ulicy wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., które to decyzje zostały załączone do akt niniejszej sprawy. Są one zlokalizowane przy tych samych ulicach tzn. działce nr [...] oraz [...]. Strona podniosła, iż obecnie wykonane są domy w stanie surowym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Organ I instancji stwierdził jedynie, że nie jest spełniony jeden warunek, tzn. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Swoją opinię w tym zakresie organ I instancji wywodzi z zupełnie absurdalnego przesłania, że z ogromnego obszaru możliwego do analizy, o powierzchni 20 km2 wybiera gospodarstwo rolnicze leżące w pobliżu. Stoi to w całkowitej sprzeczności z analogicznymi analizami urbanistycznymi, dokonanymi zarówno w stosunku do wniosków inwestora, jak i w stosunku do decyzji wydanych dla kilkunastu innych inwestorów przy ulicy J., na północ i na południe od tego terenu.

Jak wykazano w decyzji, zabudowa zrealizowana pomiędzy ul. J.-R.-Ł.jest doskonale zharmonizowana z obszarem pod względem urbanistyczno-architektonicznym i taką samą zabudowę inwestor zamierza realizować na sąsiadującym terenie na północ od ulicy J..

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie dla terenu objętego wnioskiem brak planu miejscowego, a zatem zmiana zagospodarowania tego terenu może nastąpić tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Zakres decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego przedsięwzięcia jest możliwe jeżeli nowy obiekt zaplanowano zgodnie z zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadą dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej organ wskazał, iż w omawianej sprawie obszar analizowany wyznaczono w minimalnej odległości od terenu objętego wnioskiem (3 x długość frontu działki - 3 x 817 m = 2451 m), przy czym ze względu na niemożność dostarczenia odpowiedniej mapy, od strony północnej i północno - wschodniej obszar analizowany uwzględnia tylko tereny leżące w granicach miasta. Tereny pominięte to tereny lasów i byłe tereny wojskowe. Według Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych dopuszczonych przez rozporządzenie granicach było prawidłowe i wystarczające. Kolegium zwraca uwagę na fakt, że samo rozporządzenie wyznacza minimalną, a zarazem wystarczającą odległość granic obszaru analizowanego od terenu planowanej inwestycji na 50 m. Ta nieznaczna odległość winna być także wskazówką jak wyznaczać obszar analizowany w sprawach, w których trzykrotność frontu działki jest większa niż 50 m. Oczywiście nie ma obowiązku brania pod uwagę tylko terenów graniczących z terenem inwestycji, nie mogą to być jednak tereny zbyt odległe. Muszą to być tereny zabudowane podobnie, stanowiące pewną uporządkowaną całość. Wskazuje na to także sposób ustalania parametrów nowej zabudowy określony w rozporządzeniu (kontynuacja, przedłużenie), a więc nie może chodzić o zabudowę znacznie oddaloną od terenu inwestycji, oddzieloną od tego terenu zabudową o innych gabarytach lub terenami pozbawionymi zabudowy.

Organ podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie teren wskazany we wniosku jest terenem wolnym od zabudowy, o powierzchni blisko 14 ha. Obszar analizowany jest zatem obszarem bardzo dużym, co powoduje, że w jego granicach znajduje się min. osiedle domów jednorodzinnych przy ul. L. oraz tereny dawnej wsi R.. Są to jednak tereny znacznie oddalone od terenu inwestycji i położone przy innej drodze publicznej. Teren wskazany we wniosku otoczony jest obszarami wolnymi od zabudowy. Organ podniósł, iż zasada dobrego sąsiedztwa opiera się na założeniu, że jeżeli ustalimy warunki zabudowy w sposób zgodny z tą zasadą, nie zburzymy istniejącego ładu przestrzennego. Powstanie bowiem obiekt budowlany / obiekty budowlane, które "wtopią się" w istniejącą zabudowę, nie będą się wyróżniać. Planowane przez Wnioskodawcę osiedle blisko 100 domów jednorodzinnych stanowiłoby zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym i stanowiło zaprzeczenie ustalania warunków nowej zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Skoro zatem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, na terenie sąsiednim, dostępnym z tej samej drogi publicznej nie ma działek zabudowanych, nie ma możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że parametry można ustalić tylko w oparciu o parametry istniejącej zabudowy, a zatem nie można uwzględniać parametrów ustalonych w decyzjach o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka T. S.A. zarzucając jej naruszenie:

- art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, iż warunek wskazany

w przepisie art. 61 ust. 1 nie został spełniony i odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy,

-§3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niesłuszną jego interpretację

- interesu prawnego spółki skarżącej poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu strona podniosła, iż w granicach wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego znajduje się osiedle domów jednorodzinnych pomiędzy ulicami J. – R. – Ł. oraz tereny dawnej wsi R., a także teren działki sąsiedniej, na którym realizowana jest inna inwestycja spółki skarżącej -budowa domów jednorodzinnych w zabudowie grupowej o parametrach identycznych co wnioskowane w niniejszej sprawie.

Skarżąca wskazała, iż dokonując arbitralnej interpretacji przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji uznaje, że przepis ten zawiera wskazówkę, jak wyznaczyć obszar analizowany w sprawach, w których trzykrotność frontu działki jest większa niż 50 metrów, przecząc tym samym swoim działaniom. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób - zdaniem organu odwoławczego - prawidłowy i wystarczający, a zatem tereny poddawane analizie powinny znajdować się w granicach tego obszaru, a nie w określonej w inny sposób bliskości od terenu inwestycji, jak utrzymuje organ II instancji. Podstawą dla wysnuwania wniosków, iż konieczne jest spełnienie dodatkowych wymogów, nie może być wyżej wymieniony przepis, stwierdzający, że granice obszary analizowanego nie mogą zostać wyznaczone w odległości mniejszej niż 50 metrów. W ocenie skarżącej nie oznacza to, że odległość granic obszaru analizowanego powinna być zbliżona do 50 metrów.

Skarżąca podniosła, iż w omawianej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, jednak decyzją organu administracji, tereny znajdujące się w jego granicach uznane zostały za zbyt odległe od terenu inwestycji i wobec tego nie uwzględniono ich podczas badania parametrów istniejącej zabudowy.

Skarżąca powtórzyła, iż w obszarze analizowanym znajduje się m.in. osiedle domów jednorodzinnych pomiędzy ulicami J. – R. – Ł. oraz tereny dawnej wsi R., a ponadto teren odległy o kilkadziesiąt metrów, leżący przy tej samej ulicy, dla którego wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy, na którym, zgodnie z jedną z wydanych decyzji, budowane są domy w stanie surowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, na terenie sąsiednim, dostępnym z tej samej drogi publicznej znajduje się co najmniej jedna działka zabudowana. Domy w stanie surowym trzeba uznać za zabudowę istniejącą w najbliższym sąsiedztwie, która może być podstawą dla ustalenia warunków zabudowy, można bowiem określić ich wymiary i gabaryty, konieczne do ustalenia parametrów zabudowy sąsiedniej.

Wobec powyższego należy uznać, że skoro co najmniej jedna działka sąsiednia w stosunku do terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, możliwe jest ustalenie parametrów dla nowej zabudowy, a w konsekwencji spełniony jest jeden z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, którego brak wysunął organ wydający zaskarżoną decyzję.

Skarżąca wskazała także, iż utrzymanie odmownej decyzji w mocy, pociągnie za sobą wymierne straty dla spółki skarżącej, spowodowane opóźnieniem realizacji zamierzonej inwestycji. Ponadto skarżąca wskazała, iż zabudowa zrealizowana już przez spółkę skarżącą pomiędzy ulicami J.- R. – Ł., wchodząca w skład obszaru analizowanego, stanowi obecnie dobrze uporządkowaną urbanistycznie przestrzeń, co stwierdził również organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż oczywiście nie ma obowiązku brania pod uwagę tylko terenów graniczących z terenem inwestycji, nie mogą to być jednak tereny zbyt odległe. Muszą to być tereny zabudowane podobnie, stanowiące pewną uporządkowaną całość. Wskazuje na to także sposób ustalania parametrów nowej zabudowy określony w rozporządzeniu (kontynuacja, przedłużenie), a więc nie może chodzić o zabudowę znacznie oddaloną od terenu inwestycji, oddzieloną od tego terenu zabudową o innych gabarytach lub terenami pozbawionymi zabudowy. SKO podkreśla, że w orzecznictwie wskazuje się (np. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 657/06 (LEX nr 322451), iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, w tym tego że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co więcej w wyżej wymienionym wyroku podkreśla się, że uwzględniana działka sąsiednia musi spełniać warunek dostępności z tej samej drogi publicznej.

Dalej organ wskazał, iż w omawianej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, jednak z uwagi na jego rozmiar (promień obszaru ma 2451 m) uznano, że ustalanie parametrów zabudowy na podstawie zabudowy znacznie od niego oddalonej i oddzielonej terenami niezabudowanymi, a przy tym dostępnymi z innej drogi publicznej byłoby nieuzasadnione z uwagi na zasadę "dobrego sąsiedztwa". Organ ponadto wskazał, iż podziela stanowisko prezentowane w doktrynie, że warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym. Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, to nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy też podkreślić, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne będzie oznaczało co innego na terenach zwartej zabudowy miejskiej, co innego zaś na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. (sygn. akt. II OSK 895/10 , LEX nr 992655) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "1. Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. 2. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p." Kolegium podniosło, że w orzecznictwie pojawiają się także bardziej restrykcyjne orzeczenia. Na przykład w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt. II OSK 693/11, LEX nr 950524) NSA orzekł, że "Określenia "sąsiedni" i "przyległy" muszą być traktowane jako synonimy. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. będzie spełniony wyłącznie wówczas, gdy któraś z sąsiednich a więc przylegających działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana."

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż miasto podnosi, iż nie ma terenu zabudowanego, w odniesieniu do którego miałyby być ustalone parametry zabudowy planowanej inwestycji, a przecież wcześniej wydał już plany dla inwestycji blisko tej planowanej. Pełnomocnik podkreślił, iż w tej inwestycji budynki są już zakończone, ale nie ma jeszcze decyzji o użytkowaniu mimo, że budynki są gotowe do użytku, a cała ta inwestycja w świetle przyjętego studium stanowi kontynuację zabudowy jednorodzinnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Art. 60 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w pkt. 2-5. Natomiast zdaniem organu nie został spełniony warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać należy, iż w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Ponadto wskazać należy, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdził, że sporządzona w niniejszym postępowaniu analiza urbanistyczna stanowiąca następnie podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia.

Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, czego nie kwestionuje strona skarżąca, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazał, iż obszar analizowany jest zatem obszarem bardzo dużym, co powoduje, że w jego granicach znajduje się min. osiedle domów jednorodzinnych przy ul. L. oraz tereny dawnej wsi R.. Są to jednak tereny znacznie oddalone od terenu inwestycji i położone przy innej drodze publicznej. Teren wskazany we wniosku otoczony jest obszarami wolnymi od zabudowy.

Ponadto jak wynika ze znajdującej się w aktach analizy organ w przedmiotowej sprawie brał wyłącznie pod uwagę zabudowę znajdującą się przy ul. P. nie biorąc pod uwagę, iż planowana inwestycja ma dostęp również do ul. R.. Zresztą jak wynika z samej decyzji dotyczy ona działek położonych przy ul. R.-P.. Zatem prowadzenie analizy wyłącznie w odniesieniu do zabudowy przy ul. P. nie znajduje uzasadnienia, skoro działka dostępna jest również z ul. R..

Na poparcie powyższego wskazać należy, iż ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji sformułowania przez ustawodawcę tej definicji, za niedopuszczalną uznać należy inną językową wykładnię tego pojęcia. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi.

Zatem organ określając warunki zabudowy winien mieć na uwadze zabudowę występującą nie tylko przy ul. P. ale również zabudowę występującą przy ul. R..

Ponadto odnosząc się do twierdzenia organu, iż w granicach znajduje się min. osiedle domów jednorodzinnych przy ul. L. oraz tereny dawnej wsi R., to jednakże z uwagi, że są to tereny znacznie oddalone od terenu inwestycji i położone przy innej drodze publicznej, to nie mogą być one brane pod uwagę.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy wynika, iż osiedle domów jednorodzinnych przy ul. L. ma dostęp również do drogi publicznej ul. R.. Wobec powyższego nie jest zasadne wskazywanie przez organ, iż powyższa zabudowa znajduje się przy innej drodze publicznej. Skoro zarówno przedmiotowa inwestycja jak i wyżej wskazane osiedle mają dostęp do ul. R., to należy uznać, iż warunek dostępności z tej samej drogi publicznej jest spełniony.

Natomiast odnosząc się do kwestii znacznej odległości przypomnieć należy, iż działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga okoliczność, iż front działki wynosi 817 m. Natomiast pierwsza zabudowa osiedla przy ul. L. (domy jednorodzinne przy ul. R.) znajdują się w odległości około 200 m od granicy terenu inwestycji. Wobec powyższego odległość ta stanowi wyłącznie ułamkową część szerokości frontu działki i nie jest to odległość, w ocenie składu orzekającego, nie pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy. Organ oceniając powyższą odległość winien mieć na uwadze, iż planowana zabudowa stanowi określoną całość urbanistyczną oraz iż obejmuje ona budowę kilku obiektów budowlanych i jako taka winna być zgodna z zastanym stanem rzeczy. Skoro w obszarze analizowanym w odległości około 200 m znajduje się zabudowa zbliżona do planowanej tj. zespół budynków mieszkalnych, to nie może być mowy, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy.

Sąd nie odnosił się do poszczególnych parametrów zabudowy, ponieważ organ odnosił je wyłącznie do zabudowy znajdującej się przy ul. P., co jak wskazano wyżej na gruncie niniejszej sprawy nie było dopuszczalne.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w obszarze analizowanym znalazły się działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane domami jednorodzinnymi, a zatem zaistniały warunki do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż strona skarżąca na etapie odwołania jak i w skardze podniosła, iż z terenem inwestycji sąsiaduje działka inwestora, która jest już zabudowana. Na poparcie powyższego pełnomocnik na rozprawie przedłożył wizualizację, gdzie kolorem żółtym zaznaczono inwestycję już zrealizowaną.

Jak wynika z powyższej wizualizacji planowana inwestycja jest elementem większego przedsięwzięcia, którego część jak wynika z oświadczenia strony zostało już zrealizowane.

W tym miejscu należy podkreślić, iż określenie wymagań dla nowej zabudowy następuje w odniesieniu i na podstawie cech i wskaźników istniejącej zabudowy sąsiedniej, a nie tej, która dopiero ma powstać lub która jest realizowana na działkach sąsiednich. Punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty.

Wobec powyższego jeżeli teren inwestycji graniczy z obszarem zabudowanym, to stwierdzić należy, że powyższa zabudowa winna stanowić punkt odniesienia do ustaleń w niniejszej sprawie.

Natomiast w niniejszej sprawie organ prowadząc postępowanie całkowicie pominął tę zabudowę, co wskazuje na naruszenie przez ten organ przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Ponadto zgodzić należy się z organem, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08, Lex nr 558385 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Również w doktrynie wskazuje się, iż organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią więc, w świetle komentowanej ustawy, typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2009 s. 453-454 nb 2. ).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stanowisko organu, że niedopuszczalne jest ustalenia warunków zabudowy dla tak dużego obszaru jest nieprawidłowe. Jeszcze raz należy wskazać, iż niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ sporządzi prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z wyeliminowaniem tych uchybień, na które wskazano w niniejszym uzasadnieniu.

ja