Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2004/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 11, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1640/12 w sprawie ze skarg A.T. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1640/12 oddalił skargi A. T. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego wraz z budową windy wewnętrznej i infrastrukturą techniczną na działce [...] obr. [...] P. przy ul. B. [...]/ul. S. w K.".

Odwołanie od powołanej decyzji złożyły K. P. i A. T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione w obu odwołaniach są niezasadne. W szczególności wskazał, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie dysponuje swobodą orzekania przy ustalaniu warunków zabudowy i jest zmuszony wydać decyzję odmowną w wypadku niezrealizowania przez zamierzenie objęte planem inwestycyjnym któregokolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp). Ponadto, organy administracji związane są przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazującymi uwzględnienie zabudowy istniejącej w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, sięgającej obszaru wyznaczonego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust 1 i 2 rozporządzenia). Jak wywiódł organ odwoławczy, w świetle tych regulacji, w toku postępowania należy przeprowadzić stosowną analizę architektoniczno-urbanistyczną, która stanowi jeden z podstawowych dowodów, przeprowadzanych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, organ drugiej instancji stwierdził, że przeprowadzona na potrzeby przedmiotowego postępowania analiza wykonana przez mgr inż. M. O.-R., jest dokumentem rzetelnym i przejrzystym. Autorka analizy scharakteryzowała zabudowę istniejącą w obszarze planowanej inwestycji oraz jej funkcje, a także parametry obiektów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dokonana analiza, jako wykonana prawidłowo, zasadnie stała się podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponadto, zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie w zakresie, o którym mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wymaganą przez art. 63 ust. 2 tej ustawy informację o tym, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto, jak podało Kolegium, rozstrzygnięcie zawiera elementy składowe wymagane przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, szczegółowo określone w § 9 ust. 1 i 2 (część tekstową i graficzną, a także załącznik do decyzji w postaci analizy zawierający również część tekstową i graficzną). Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja powołała ponadto prawidłową podstawę prawną, posiada wyczerpujące uzasadnienie oraz stosowne pouczenie.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że chociaż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, to nie musi ona idealnie odzwierciedlać tego wniosku. Przepis art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie minimalne wymagania wniosku, co oznacza, że organ orzekający w sprawie ustalania warunków zabudowy jest jedynie związany nim w zakresie oceny możliwości realizacji inwestycji, biorąc pod uwagę lokalizację przewidzianych w jej ramach obiektów budowlanych ich przeznaczenie oraz gabaryty. Organ drugiej instancji powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/08. Nadto, w uzasadnieniu podkreślono, że organ administracji nie jest związany projektem architektonicznym i nie musi brać pod uwagę jego zapisów, zaś inwestor nie ma obowiązku przedstawienia wraz z wnioskiem tego projektu, gdyż jest on wymagany dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W ocenie Kolegium, przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powoduje włączenie tego dokumentu do akt sprawy, lecz jedynie w charakterze dokumentu pomocniczego.

Odnosząc powyższe wywody do realiów rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek przedłożony przez inwestora P. M. T. sp. j. zawiera elementy wymagane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zawiera wzmianki o planowanym zadaszeniu podwórka na działce nr [...]. Co prawda, w dołączonej do wniosku koncepcji architektonicznej jest mowa o "zadaszeniu świetlikiem podwórka", jednakże stwierdzenie to nie było w jakikolwiek sposób wiążące dla organu pierwszej instancji, gdyż stanowiło jedynie koncepcję architektoniczną inwestora, nieistotną z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy. Z zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że zezwala ona jedynie na zadaszenie ganków, przejść i galerii na wszystkich kondygnacjach budynku, które powinny nawiązywać formą do charakteru budynku (Punkt II. 1 decyzji Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy). Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zarzut odwołujących się, wskazujący na istnienie sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym sprawy a wydaną decyzją, polegający na błędnym wyliczeniu wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz niezgodności tych ustaleń z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest całkowicie bezzasadny. Niezasadny też w ocenie Kolegium był zarzut braku uzyskania przez organ pierwszej instancji uzgodnienia z odpowiednim organem melioracji wodnej, które to działanie było zdaniem odwołujących się konieczne z racji usytuowania zamierzenia inwestycyjnego w odległości 50 metrów od strefy ochronnej prawego brzegu W.. W tym zakresie organ wskazał na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], w którym działający za Marszałka Województwa Dyrektor Małopolskiego Zarządu Melioracji Wodnych, odmówił dokonania uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych, gdyż inwestor nie uzyskał decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 88n ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jak dalej wywiodło Kolegium, inwestor zwrócił się o wydanie decyzji zwalniającej z opisanych we wskazanym przepisie zakazów, jednakże Dyrektor Małopolskiego Zarządu Melioracji Wodnych w piśmie z dnia 20 czerwca 2011 r. poinformował, że zakres prac planowanych przez inwestora nie wymaga wydania decyzji zwalniającej. W świetle powyższych faktów, zdaniem organu odwoławczego, Marszałek Województwa bezzasadnie odmówił uzgodnienia inwestycji, gdy tymczasem uzgodnienie to powinno być pozytywne. Tym samym w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, prawidłowo, kierując się zasadami ekonomiki, nie występował o ponowne dokonanie uzgodnień.

Niezasadny według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. okazał się także zarzut polegający na nieuwzględnieniu przez organ pierwszej instancji negatywnych opinii Rady Dzielnicy P. [...] z dnia 13 lipca 2010 r. i Biura Planowania Przestrzennego w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru B.. W ocenie Kolegium, wskazane podmioty mają jedynie kompetencje opiniujące, które organ wydający decyzję powinien rozważyć, lecz nie jest nimi związany.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 wywiodły A. T. oraz K. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 oraz 7 K.p.a. przez niestaranne i niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o intensywności wykorzystania terenu przewyższającej występującą w obszarze analizowanym oraz wykorzystującej formę architektoniczną niewystępującą na tym obszarze.

Skarżące podniosły, że co prawda w odwołaniu użyto błędnej nazwy, określając koncepcję architektoniczną projektem architektonicznym, jednakże dokument ten stanowi ważną i nieodłączną część wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Koncepcja ta powinna stanowić dla organu punkt odniesienia, w zakresie, w jakim stanowi o zamierzeniach inwestora związanych z cechami zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organy administracji powinny więc wskazać jednoznacznie, które z zamierzeń inwestora zawartych w koncepcji architektonicznej są zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które nie mogą być zrealizowane. Ponadto, zdaniem skarżących, nie sposób zgodzić się z Kolegium, że organ pierwszej instancji poprzez przemilczenie zadaszenia podwórza, nie dopuścił do jego realizacji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ nie ma uprawnień do dokonywania w sposób jednostronny zmian we wniosku inwestora. W tym zakresie skarżące wskazały na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 518/10, z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 843/08, a także z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08. Ponadto podkreśliły, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu w postaci deklaracji inwestora, bądź notatki służbowej lub protokołu sporządzonego przez organ, wskazującego na zakres modyfikacji przez inwestora planowanego zamierzenia poprzez rezygnację z zadaszenia dziedzińca. Nie jest zatem możliwe utrzymywanie, jak to czyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., że koncepcja z zadaszeniem dziedzińca nie zostanie zrealizowana.

Skarżące wskazały dalej, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował dokładnie wniosku inwestora i w konsekwencji nieprawidłowo ustalił zakres planowanego zamierzenia. W szczególności, w załączniku nr 1 określono zadaszenie galerii, choć inwestor o to w ogóle nie wnosił. W ocenie skarżących istnieje wyraźna różnica pomiędzy zadaszeniem galerii, a zadaszeniem podwórza, które będzie stanowić zamknięcie przestrzeni nad całym dziedzińcem w poziomie nadbudowanych kondygnacji. Nieprawidłowe w ich ocenie jest także stwierdzenie zawarte w punkcie 2b analizy sporządzonej przez mgr inż. M. O.-R., że przebudowa budynku nie pociągnie za sobą zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż na skutek zamknięcia przestrzeni nad wewnętrznym dziedzińcem wskaźnik powyższy ukształtowałby się na poziomie 100 %, nie występującym na obszarze objętym analizą. Zdaniem skarżących, temat zadaszenia podwórza nie został poruszony ani w wynikach analizy, ani w żadnym innym załączniku do decyzji, choć był ujęty we wniosku inwestora. W rezultacie brak odniesienia się do tej kwestii stwarza pole do dowolności interpretacyjnej dla inwestora, jaka nie powinna mieć miejsca. Dlatego też w ocenie skarżących decyzje organów obu instancji faktycznie zezwalają inwestorowi na niedopuszczalne zwiększenie wskaźnika zabudowy oraz na ukształtowanie bryły budynku w sposób całkowicie nieobecny na terenie objętym analizą, a co za tym idzie niezgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Skarżące powołały się także na fakt, że w odniesieniu do przedmiotowej działki toczy się postępowanie administracyjne, o innym tytule lecz nieomal o identycznym projekcie zabudowy. W wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że kwestia zadaszenia podwórka powinna być w sposób przekonujący i wyczerpujący wyjaśniona (wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1056/10).

Skarżące wskazały również na niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego zamierzeń inwestora związanych z pogłębieniem piwnic oraz podpiwniczeniem działki pod obszarem podwórza, które wynikają z koncepcji architektonicznej (str. 7) oraz z porównania rzutu piwnic zawartego w koncepcji z rzutem piwnic inwentaryzacji istniejącego budynku z października 2006 r. W przekonaniu skarżących, pominięcie powyższych prac wpłynęło na przebieg postępowania i pomimo, że było sygnalizowane w odwołaniu jednej ze skarżących, nie zostało rozpatrzone przez Kolegium. Wreszcie skarżące nie zgodziły się z wnioskiem organu odwoławczego, że nastąpiło pozytywne uzgodnienie ze strony organów zajmujących się melioracją.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1640/12 oddalił skargi.

W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 61 ust. 1 upzp, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp. Sąd podkreślił, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na to, iż organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Jak Sąd wywiódł, gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania, spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. W związku z tym, kwestie projektu architektonicznego, w tym podpiwniczenie, inwestor ma obowiązek przedstawić i podlegają one badaniu dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), a zatem nie rzutują na decyzję w zakresie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, organy administracji zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy oraz uzasadniły decyzję z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., odwołując się do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dotyczy to również oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie podnoszonej w skardze intensywności wykorzystania terenu w zestawieniu z obszarem analizowanym oraz zastosowania nieobecnej tam, jak podnoszono w skardze, formy architektonicznej.

Co do intensywności zabudowy w tym wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na której przeprowadzana ma być inwestycja, Sąd wywiódł, że po pierwsze pozostaje on na przedmiotowej działce bez zmian, tj. w wysokości 92 %, a zatem przebudowa budynku nie pociąga zmiany zagospodarowania działki. Ponadto, w analizie urbanistyczno-architektonicznej szczegółowo uzasadniono przedmiotowy wskaźnik i potwierdzono wyliczeniami oraz argumentami lokalizacyjnymi, w tym charakterystyką terenu cechująca się niskimi wynikami powierzchni biologicznie czynnej. Co więcej, zarzucane zadaszenie, mające w ocenie skarżących zmniejszyć tę powierzchnię, polega na zadaszeniu ganków, przejść i galerii, a przy zastosowaniu zadaszenia szklanego posłuży szkło nierefleksyjne, a zatem nie spowoduje to zmiany w zakresie tej powierzchni. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do doszukiwania się niezgodności, co skutkuje uznaniem tego zarzutu za niezasadny.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego niezachowania, czy też naruszenia dotychczasowej formy architektonicznej znajdującej się w obszarze analizowanym. Wskazał, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej (k. 80-8, str. 3-4 analizy) szczegółowo uzasadniono zgodność zastosowanej formy. Wskazywana analiza została przez organy również w tym względzie uznana za prawidłowo sporządzoną oraz szczegółowo uzasadniającą swoje wyniki, co znalazło wyraz w treści decyzji o warunkach zabudowy, w tym w jej załączniku nr 3, potwierdzającej te ustalenia. Również, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania tych wyników, ponieważ analiza urbanistyczno-architektoniczna jest kompletna i wyczerpująca, co znalazło wyraz w przedstawieniu szczegółowej charakterystyki terenu, ustaleniu poszczególnych parametrów i wskaźników, które zostały poprzedzone dogłębnymi ustaleniami z obszaru analizowanego, wyliczonych w oparciu o szereg danych z nieruchomości znajdujących się w tym obszarze.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do uznania za zasadny zarzutu, że organy wydające decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dokonały tego jednostronnie w zakresie wyżej opisanego zadaszenia, tj. niezgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora, bez dokonania przez inwestora zmian we wniosku. Sąd wskazał, że wniosek należy rozumieć nie tylko jako pierwotny dokument złożony w pierwszej fazie postępowania administracyjnego, ale jako oświadczenie woli wnioskodawcy, na które składają się wszelkie wyrazy tej woli w postaci wszelkich składanych w sprawie pism, innych dokumentów, a także tzw. dorozumiane oświadczenia woli, będące brakiem sprzeciwu na działania i oświadczenia organu zmierzające do wydania określonej decyzji w sprawie. Jak Sąd stwierdził, skoro zatem na etapie całego postępowania administracyjnego, w tym również wydania analizy, projektu decyzji oraz decyzji administracyjnej, wnioskodawca nie kwestionował spornego w ocenie skarżących zadaszenia, to brak jest podstaw, aby wymagać, żeby kwestia ta była dodatkowo komunikowana.

Jako chybiony Sąd ocenił także zarzut braku uzgodnienia w zakresie melioracji, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, o czym jego świadczy pismo Małopolskiego Zarządu Melioracji Wodnej i Urządzeń Wodnych z dnia 20 czerwca 2011r. (k. 122 akt administracyjnych), w którym poinformowano inwestora, że zakres planowanych prac nie wymaga uzyskania decyzji zwalniającej w myśl art. 88 i następne ustawy Prawo wodne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła K. P., zaskarżając wyrok w całości. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, konkretyzujące się w błędnej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, nieuwzględniającej, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże organ administracji, który nie może zmieniać treści jego żądania;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a polegające na:

a. naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) w zw. z art. 3 § 2 ppsa i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej psua) oraz art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że pomimo wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] (dalej decyzja Prezydenta) przy braku uzgodnienia decyzji Prezydenta z Dyrektorem Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i naruszenia w ten sposób przez organ art. 53 ust. 4 upzp w zw. z art. 60 ust. 1 upzp oraz art. 106 K.p.a., brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi;

b. naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 3 § 2 ppsa i art. 1 § 2 pusa oraz art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że nie wystąpiło naruszenie przez organ prawa materialnego w postaci art. 61 upzp, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną miało wpływ na wynik sprawy, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wykonał należycie swojej funkcji kontrolnej;

c. naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 2 ppsa i art. 1 § 2 pusa oraz art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że wadliwość decyzji SKO (utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta), w postaci:

– naruszenia przez organ art. 7, art. 77 K.p.a. przez brak jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii zadaszenia podwórka, w tym posługiwanie się w decyzji niejednoznacznym określeniem "przejścia", które mogą być zadaszone, a które to pojęcie może być interpretowane jako akceptacja przez organ zadaszenia podwórka na działce nr [...] obr. [...] P. w K., co doprowadzi do stanu niepewności ustaleń organu, którego to charakteru powinna być pozbawiona decyzja administracyjna,

– naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w sprawie, w szczególności przez uznanie przez SKO, że decyzja Prezydenta jest zgodna z wnioskiem inwestora, pomimo, że wniosek o wydanie warunków zabudowy i decyzja Prezydenta różnią się zasadniczo zapisami, m.in. w kwestii zadaszenia podwórza, zaś w toku postępowania administracyjnego wnioskodawca (inwestor) nie modyfikował swojego wniosku,

nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi, pomimo odstaw ku temu, tj. mimo, że w świetle powyższego: SKO, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., dopuściło się naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, nie wykonał należycie swojej funkcji kontrolnej;

d. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 ppsa przez:

– błędne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście przyjęcia braku obowiązku organu badania skutków wydania decyzji o warunkach zabudowy na proces inwestycyjny,

– niepełne przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanu sprawy i zarzutów, jak również wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nieprzedstawienie oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu wydania decyzji SKO (i poprzedzającej decyzji Prezydenta) pomimo i z pominięciem negatywnej opinii Rady Dzielnicy P. na temat inwestycji.

Podnosząc powołane zarzuty, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Wnosząca skargę kasacyjną postawiła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, a zarazem - poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - kwestionowana jest prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, w pierwszej kolejności rozpatrzone być muszą przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące niewyjaśniania kwestii zadaszenia podwórza na działce nr [...] obr. [...] P. w K.. Wnosząca skargę kasacyjną, słusznie twierdzi, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie wykonał należycie swojej funkcji kontrolnej.

Otóż, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sam wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, identyfikując treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ administracji powinien brać pod uwagę nie tylko sam wniosek, ale także wszelkie inne składane przez inwestora pisma i dokumenty. W szczególności powinien zatem wziąć pod uwagę załączniki przekazane mu przez inwestora wraz wnioskiem.

Do wniosku z dnia 7 maja 2010 r. inwestor dołączył m.in. dokument z maja 2009 r. – koncepcję architektoniczną przebudowy kamienicy. W pkt 4.1.2 (s. 4-5) tego dokumentu (opis budynku) wskazano m.in., że do części pomieszczeń dostęp zapewniony jest z głównej klatki schodowej, do reszty "z galerii w podwórku". Z kolei w pkt 4.3 tiret 6 [(s. 7) koncepcja programowo-przestrzenna] stwierdzono, że projektuje się działania techniczne, zachowawcze, rewaloryzacyjne substancji z wyjątkiem m.in. zadaszenia świetlikiem podwórka. Wskazano także, iż zadaszenie świetlikiem, wśród innych działań, ma podnosić standard podwórka. Także na rysunku nr 11 (przekrój A-A), dołączonym do koncepcji, zaznaczono planowane zadaszenie, zasłaniając nim całość przestrzeni nad podwórzem kamienicy. Z kolei na rysunku nr 4 (rzut parteru) zaznaczono granice galerii i ogródek w ten sposób, że galeria zajmuje cześć podwórza kamienicy. W punkcie 4.6 koncepcji [(s. 8) parametry techniczne] podano powierzchnię działki (0,0583 ha) i powierzchnię zabudowy (583 m2). Tę samą powierzchnię zabudowy – równą 100 % powierzchni działki – inwestor podał w treści samego wniosku z dnia 7 maja 2010 r. (pkt 2.c.a - s. 3 wniosku).

W toku postępowania administracyjnego, inwestor nie zmienił wskazanego parametru planowanej zabudowy. Zmiany wniosku dokonał tylko w dniu 11 sierpnia 2011 r. (protokół na karcie nr 135 akt administracyjnych) w zakresie pkt II.1.e (geometria dachu) projektu decyzji w odniesieniu do wysokości kalenicy od ul. S..

W decyzji z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta K. wskazał m.in., że w ramach inwestycji przewiduje się zadaszenie galerii (pkt I tiret 5). W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy stwierdził natomiast, że pozostaje on bez zmian, tj. wynosi 92 % (pkt II.1.b). Z kolei w pkt II.1.f stwierdził, że dopuszcza się wszelkie zadaszenia ganków, przejść i galerii na wszystkich kondygnacjach budynku, które powinny nawiązywać formą do charakteru dachu budynku.

W stanowiących załącznik nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) wskazano, że przebudowa budynku nie pociąga za sobą zamiany zagospodarowania terenu przedmiotowej działki pod względem powierzchni zabudowy w stosunku do jej powierzchni (pkt 2.b). Z kolei w punkcie 2.e wskazano m.in., że "ze względów na kontynuację form dopuszcza się również zadaszenie głównych przejść komunikacyjnych typu wejścia do budynku, przejścia i wyjścia na galerie".

Analiza wniosku inwestora z dnia 7 maja 2010 r. oraz dołączonej do niego dokumentacji, wskazuje, że jego intencją jest zadaszenie – w całości - podwórza znajdującego się na wewnętrznym dziedzińcu budynku projektowanego do nadbudowy i przebudowy. Wskazują na to zarówno przywołane powyżej fragmenty załączonej do wniosku koncepcji architektonicznej, jak i dołączone do niej rzuty, na których zaznaczono podwórze, galerię i projektowane zadaszenie. Również treść samego wniosku, w którym podawana przez inwestora powierzchnia zabudowy równa jest powierzchni całej działki ewidencyjnej objętej inwestycją niedwuznacznie świadczy o tym, że zamierza on zadaszyć podwórze w całości, tym samym zwiększając powierzchnię zabudowy do 100%.

W tych okolicznościach całkowicie niezrozumiałe i zupełnie niedopuszczalne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby organy administracji uprawnione były uznać, że inwestor poprzez "milczenie" (czy jak stwierdza się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - przez brak sprzeciwu na działania i oświadczenia organu) złożył dorozumiane oświadczenie woli, z godnie z którym zamierzona przez niego inwestycja obejmować będzie zadaszenie jedynie części podwórza (galerii), przy zachowaniu współczynnika powierzchni zabudowy na poziomie 92 %.

Co więcej, analiza treści decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje, że kształtuje ona sytuację prawną inwestora, a także pozostałych stron postępowania, w sposób nie tylko odmienny od wnioskowanego, ale także niejednoznaczny, stwarzający pole do różnej interpretacji wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zagrożenie zainwestowaniem przedmiotowej nieruchomości z naruszeniem zasady kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności intensywności wykorzystania terenu.

Jak wskazano, zgodnie z pkt I tiret 5 decyzji, w ramach inwestycji przewiduje się zadaszenie galerii. W punkcie II.2.f dopuszcza się jednak wszelkie zadaszenia ganków, przejść (pokr. Sądu) i galerii. Z akt sprawy, w szczególności z przywoływanej już koncepcji architektonicznej (pkt 4.1.2., pkt 4.3), wynika natomiast, że wewnętrzne podwórko pełni również funkcję komunikacyjną. Dostęp do części mieszkań przewidziany jest bowiem z galerii w podwórku. W konsekwencji podwórko może być uznane za przejście do tych mieszkań. Także wyniki analizy (część tekstowa), która stanowi wszakże integralną część decyzji z dnia [...] września 2011 r., wskazują, że dopuszcza się zadaszenie głównych przejść komunikacyjnych typu wejścia do budynku, przejścia i wyjścia na galerie (podkr. Sądu).

Wskazane rozbieżności dają inwestorowi możliwość różnej interpretacji decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnego zadaszenia. Chociaż bowiem decyzja organu pierwszej instancji określa wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na 92 %, czyli taki, jak jest obecnie, to nie wyklucza zadaszania całości podwórza, co w istocie doprowadziłoby do zwiększenia powierzchni zabudowy do 100 % powierzchni działki.

Nie można przy tym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zadaszenie nie spowoduje zmiany w zakresie powierzchni zabudowy. Po pierwsze bowiem, w pkt II.2.f tiret 5 decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że w przypadku zastosowania do zadaszeń szkła, należy wykonać je ze szkła nierefleksowego. Powyższe ustalenie wskazuje więc, jakie szkło powinno być zastosowane do zadaszeń szklanych, jednakże nie wyklucza zadaszeń innych niż szklane. Po drugie, gdyby przyjąć założenie Sądu pierwszej instancji, to zadaszenie jakiegokolwiek budynku jednokondygnacyjnego za pomocą szkła, zwalniałoby inwestora z obowiązku zachowania odpowiedniej powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. To zaś prowadziłoby do możliwości zainwestowania działki w sposób sprzeczny z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej również upzp), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd pierwszej instancji słusznie wprawdzie zauważa, że na etapie wydawania decyzji o warunków zabudowy nie podlegają ocenie szczegółowe parametry techniczne planowanej inwestycji, które są przedmiotem oceny w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę, jednakże nieprawidłowo odnosi to twierdzenie, to okoliczności rozpoznawanej sprawy. Stanowiąca załącznik do wniosku z dnia 7 maja 2010 r. koncepcja architektoniczna stanowi bowiem część materiału dowodowego sprawy, równie istotną dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, jak inne dowody. Treść tego dokumentu w połączeniu z treścią wniosku inwestora z dnia 7 maja 2010 r. wskazuje bowiem, że zamierza on zadaszyć podwórze w całości, zwiększając tym samym współczynnik powierzchni zabudowy do 100 %.

Poza przywołanymi wyżej wywodami odnośnie do zakresu wniosku inwestora oraz zadaszenia podwórka i powierzchni zabudowy, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło oceny zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko Sądu ogranicza się właściwie do stwierdzenia, że: 1) w kontrolowanym postępowaniu nie zostały naruszone zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, na co wskazują uzasadnienia decyzji obu instancji, w których odwołano się do analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz że 2) brak jest podstaw do kwestionowania wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ jest ona kompletna i wyczerpująca, co znalazło wyraz w przedstawieniu szczegółowej charakterystyki terenu, ustaleniu poszczególnych parametrów i wskaźników, które zostały poprzedzone dogłębnymi ustaleniami z obszaru analizowanego, wyliczonych w oparciu o szereg danych z nieruchomości znajdujących się w tym obszarze.

Oceniając w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowisko Sądu pierwszej instancji wrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w przywołany sposób, należy zauważyć, że wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wskazany przepis wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek ten obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji. W "zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy" sąd powinien przedstawić fakty ustalone przez organy administracji i dowody, w oparciu o które zostały ustalone oraz dowody, którym organy odmówiły wiarygodności, a także zarzuty skargi i ustosunkować się do tych zarzutów. Sąd jest zobowiązany do przeanalizowania przesłanek zajętego przez organy stanowiska i wyrażenia własnego stanowiska co do jego prawidłowości w świetle przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie - ze szczególnym uwzględnieniem kwestii spornych.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Za taką nie można bowiem uznać ogólnikowego twierdzenia o braku naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz lakonicznej konstatacji, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest kompletna i wyczerpująca. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w istocie własnego stanowiska odnośnie do wymagań dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną, co do braku uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie natomiast do treści art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość, na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem z dnia 7 maja 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie dzielnicy P. miasta K. i nie jest gruntem wykorzystywanym na cele rolne lub leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Dlatego w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie był zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp.

Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja znajduje się w pięćdziesięciometrowej strefie ochronnej prawego bulwaru rzeki W.. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2010 r. organ pierwszej instancji, powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie o uzgodnienie projektu decyzji. Organ uzgadniający nie zajął stanowiska. Stosownie więc do treści art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp uzgodnienie nastąpiło z upływem dwóch tygodni od doręczenia mu wystąpienia organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 ppsa.