Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1163/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzja z dnia 3 lutego 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity, Dz. U. z 2016 r., poz. 778) , § 1 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), art. 94 stawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa parkingu podziemnego z budynkiem obsługi technicznej oraz budynkiem obsługi technicznej z częścią handlową, stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną oraz przebudową istniejącej infrastruktury technicznej (stacja transformatorowa, wodociąg, kanalizacja, sieci energetyczne, telekomunikacyjne), budowa oświetlenia ulicznego na działkach [...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K..

oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę wjazdu z drogi publicznej ul. [...] w granicach pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji streszczono przebieg postępowania w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem wiążących wytycznych i interpretacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w zapadłym na gruncie niniejszej sprawy wyroku z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 442/15. W tym kontekście wskazano, że w toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor sprecyzował treść złożonego wniosku co do planowanych parametrów poszczególnych obiektów, oraz skorygował tytuł inwestycji. Sporządzono także nową analizę architektoniczno - urbanistyczną w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem zastrzeżeń Sądu. Na jej podstawie sporządzono nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dalszej kolejności organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego stwierdzono, że właściwe jest przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 września 2016 r. w zakresie obszarów objętych ochroną zabytków. Ponadto uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z dnia 14 lipca 2016 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 10 maja 2016 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 2 maja 2016 r. i uchwałę Rady Dzielnicy I Miasta K. z dnia 22 listopada 2016 r. Wskazano także, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., a wobec niezajęcia przez te jednostkę stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienie uznano za milcząco dokonane. Podano, że inwestycja była przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy. Wyjaśniono także, że na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 29 ust. 6 tej ustawy) aktualnie budowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym stwierdzono, że postępowanie w niniejszej sprawie w części obejmującej budowę takiego zjazdu, podlega umorzeniu. Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik nr [...] - warunki zabudowy, Załącznik nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzucając, że w przedmiotowej sprawie wszyscy pracownicy Urzędu Miasta K. winni podlegać wyłączeniu ze względu na okoliczność, iż wnioskodawcą jest Gmina Miejska K.;. Ponadto zarzucono nieprawidłowości przy ustalaniu kręgu stron niniejszego postępowania. Wywiedziono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, kiedy w budynku znajdującym się na działce będącej w zasięgu oddziaływania inwestycji funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, to właśnie ona (jej zarząd), a nie poszczególni właściciele wyodrębnionych w budynku lokali winna być uznana za stronę postępowania. Zarzucono wewnętrzną sprzeczność sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno - urbanistycznej. W tym kontekście wskazano, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest obiektów o funkcji zbliżonej do obiektu wnioskowanego. Występują w nim budynki mieszkalne wielorodzinne oraz drogi publiczne. Nawiązywanie do funkcji jaką pełnią drogi publiczne w kontekście przedmiotowego zamierzenia nie jest właściwe, co przesądził już WSA w Krakowie w wyroku zapadłym na gruncie niniejszej sprawy. Z kolei zabudowa usługowa na działce nr [...] obr[...], na którą powołuje się organ I instancji nie ma nic wspólnego z funkcją jaką realizuje parking podziemny. Podniesiono, że wyrażone w sprawie opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK oraz Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK dotknięte są uchybieniem, dotyczyły bowiem zamierzenia inwestycyjnego sprzed modyfikacji wniosku przez inwestora, nie dotyczyły zatem zakresu inwestycji jaki obejmuje przebudowę istniejącej na terenie inwestycji stacji transformatorowej. Uchybienie to dotyczy także postanowienia uzgadniającego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które zostało wprawdzie wydane w stosunku do nowego projektu decyzji, powiela jednak starą nazwę inwestycji, bez przebudowy stacji transformatorowej. Poza tym odnosi się do budowy parkingu na ok. 155 miejsc, podczas gdy z wniosku wynika, że będzie on miał ok. 172 miejsca. Stwierdzono brak zgodności inwestycji z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] Programem Ochrony Powietrza Województwa [...] W uchwale zawarto postulat, aby ograniczać ruch samochodowy w centrum K., czemu przedmiotowa inwestycja zdaje się całkowicie przeczyć. W odwołaniu wniesiono o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załączniki nr [...] pkt [...] pkt 1 i w tym zakresie orzekło w następujący sposób:

Pkt [...] pkt 1 załącznika nr [...] otrzymuje brzmienie:

"Pod względem ochrony zieleni:

- należy zachować i zabezpieczyć przed zniszczeniem klony rosnące w pasie zieleni przy ul. [...]

- w przypadku kolizji planowanej inwestycji z drzewami ozdobnymi należy rozważyć możliwość przesadzenia ich w inne miejsce,

- należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew rosnących na terenie inwestycji,

- należy odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) na terenie budowy.

- prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.):

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a/ 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b/ 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c/ 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; (art. 83 f ust. l pkt 3 lit. a i b)

W tym przypadku właściciel nieruchomości jest jednak obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego miejscowo wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzkiego konserwatora zabytków zamiaru usunięcia drzewa. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości.

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2 (art. 83f ust. 1 pkt 1)

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni (art. 83f ust. 1 pkt 2);

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83f ust. 1 pkt 3a),

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni.

W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, ostatecznie rozstrzyga zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w związku z art. 83a ust. l ustawy o ochronie przyrody.

W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymagana jest zgoda właściciela tej nieruchomości. Wniosek należy złożyć do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta K. działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK, lub, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, do Marszałka Województwa [...] działającego przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]

Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może wystąpić do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni, jeżeli uzyskanie tego dokumentu jest niezbędne do decyzji o pozwoleniu na budowę.

W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Wbrew twierdzeniom odwołującej obowiązku takiego nie można wywieść z regulacji zawartych w art. 24 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 7 K.p.a. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Analiza zawiera część tekstową i graficzną. Analiza została w toku postępowania odwoławczego uzupełniona o wyjaśnienia dotyczące sposobu ustalenia frontu terenu inwestycji oraz wskazanie numerów konkretnych działek ewidencyjnych spełniających wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na wezwanie Kolegium aneksem z dnia 17 maja 2017 r. Celem weryfikacji przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zbadało zatem oba dokumenty łącznie. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] obr. 2 [...] wyznaczono obszar analizowany zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 Rozporządzenia, przy uwzględnieniu uwag WSA w Krakowie wyrażonych w wydanym na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku. W analizie nie wyjaśniono precyzyjnie w jaki sposób ustalono front terenu inwestycji w przedmiotowej sprawie, przy czym temat inwestycji, zgodnie z którym inwestycja ma być realizowana przy ul. [...] wprowadzał dodatkową niejasność w tym względnie. Na podstawie przedstawionych na wezwanie Kolegium w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień ustalono jednak ponad wszelką wątpliwość, że front terenu inwestycji to jego północno -zachodni bok, oznaczony na załączniku graficznym literami B-C-D. Od tej bowiem strony (od strony ul. [...]) odbywać ma się główny wjazd na teren inwestycji. Odcinek ten ma długość 45 m. Minimalny obszar analizowany winien być zatem wyznaczony w promieniu 135 m od granic terenu inwestycji i tak też wyznaczono go w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium front terenu inwestycji ustalony został obecnie prawidłowo, w związku z czym sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uznać należy za zgodny z przepisami Rozporządzenia, a więc prawidłowy. Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że działka, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w obszarze intensywnej zabudowy śródmiejskiej, w eksponowanym i istotnym pod względem funkcjonalnym i przestrzennym miejscu, w sąsiedztwie węzła komunikacyjnego związanego skrzyżowaniem ulic [...]. Zabudowę obszaru tworzą budynki mieszkalne, wielorodzinne z wbudowaną funkcją usługową, pochodzące z XIX i XX w., tworzące zwartą pierzejową zabudowę ułożoną w kwartałach. Występują także budynki o funkcji wyłącznie usługowej. Teren inwestycji obejmuje użytek drogowy, na części znajduje się parking, kilka budynków typu "kiosk" oraz stację transformatorową. Działki objęte wnioskiem znajdują się w obszarze układu urbanistycznego W., wpisanego do rejestru zabytków oraz na obszarze pomnika historii "[...]". Jeśli chodzi o przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, to kwestia ta była przedmiotem rozważań WSA w Krakowie w uzasadnieniu zapadłego na gruncie niniejszej sprawy, wyżej powołanego wyroku. Według wiążącej interpretacji Sądu, funkcja jaką pełni parking podziemny nie jest tożsama z funkcją jaką pełnią drogi publiczne. Nie można zatem uznać, że to właśnie drogi publiczne stanowią właściwy punkt odniesienia dla weryfikacji przesłanki kontynuacji funkcji w przedmiotowej sprawie. Sąd nie wypowiedział się wprost, jak w takim razie należy zakwalifikować funkcję przedmiotowego zmierzenia inwestycyjnego. W tym kontekście mieć jednak należy na uwadze przepis § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który zawiera enumeratywne wyliczenie możliwych określeń rodzajów zabudowy, jakie stosuje się w decyzjach o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że funkcja usługowa występuje w obszarze analizowanym. Jak wyjaśniono w aneksie do analizy z dnia 17 maja 2017 r. z ul. [...] dostępna jest zabudowa usługowa: Urząd Miasta K. (dz. nr [...]), bank (dz. nr [...]), bank (dz. nr [...]), hostel (dz. nr [...]), galeria (dz. nr [...]), restauracja i klub (dz. nr [...]). Kolegium wskazało, że nie ma podstaw, aby wymagać, żeby w obszarze analizowanym znajdował się obiekt o funkcji identycznej z planowaną (parking podziemny). W sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do występowania funkcji usługowej w obszarze analizowanym, nie ma możliwości uznania, że obiekt mający pełnić również funkcję usługową nie będzie stanowił kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Podkreślić także należy raz jeszcze, że wymóg kontynuacji funkcji zabudowy nie oznacza, że kontynuowana musi być funkcja, która do tej pory w obszarze analizowanym dominowała. Wystarczające jest wykazanie, że planowana funkcja już w tym obszarze występuje. Nie ma również podstaw prawnych, aby wyodrębniać "funkcję parkingową" jak to sugeruje odwołujący. Byłoby to sprzeczne z wyjaśnionym powyżej założeniem szerokiego rozumienia pojęcia "funkcji zabudowy" na gruncie u.p.z.p. Nawet jednak gdyby przyjąć zasadność stosowania takiego pojęcia, nie ma wątpliwości, że parkingi, w tym parkingi płatne, występują na terenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wskazano, że wyznaczono linie zabudowy na podstawie z § 4 ust. 4 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w granicach z działkami drogowymi przyległymi do terenu inwestycji. Stanowi to kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...], [...]. Linie te wyznaczono jako nieprzekraczalne. Uzasadniając przyjęte ustalenie wskazano po pierwsze na zasadność ustalenia linii zabudowy nie tylko od strony ul. [...] (gdzie znajduje się front terenu inwestycji), ale także od strony ul. [...] i ul. [...]. Są to bowiem drogi publiczne, położenie terenu inwestycji jest bardzo eksponowane i zasadne jest wprowadzenie ustaleń gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego od strony wszystkich trzech wymienionych ulic. Po drugie wskazano, że w obszarze analizowanym generalną zasadą jest istnienie zwartej zabudowy pierzejowej w granicach z działkami drogowymi, a więc istnienie obowiązującej linii zabudowy. Niemniej jednak ze względu na charakter inwestycji, a w szczególności okoliczność, że elementy naziemne stanowią jej marginalną część (infrastrukturę parkingu zapewniającą jego obsługę), nie jest zasadne wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy. Ustalając linię nieprzekraczalną nawiązano do linii budynków sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Wskazano, że względy przestrzenne nie uzasadniają ustalania linii zabudowy dla podziemnej części przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium ustalenie takie prawidłowo uwzględnia specyfikę usytuowania terenu inwestycji oraz zakres planowanego zamierzenia. Zostało również w analizie wykazane, że rozwiązanie to zapewni zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji w przedziale od 5% do 10%. W analizie szeroko wyjaśniono, dlaczego nie jest zasadne nawiązywanie w tym zakresie do średniej z obszaru analizowanego, czy nawet z kwartału zabudowy, w którym znajduje się teren inwestycji. Wyjaśniono, że mieć należy na uwadze zakres zamierzenia inwestycyjnego . Zgodnie z wnioskiem części nadziemne parkingu (budynki obsługi technicznej, w tym jeden z częścią handlową) generować będą wskaźnik na poziomie nieco ponad 5%. Funkcja planowanego obiektu będzie uzupełniać istniejącą zabudowę, a nie ją powielać. Okoliczną zabudowę stanowią budynki mieszkalne wielorodzinne z częściami usługowymi, sytuowane w pierzejach, generujące typowe dla zabudowy śródmiejskiej wysokie wskaźniki powierzchni zabudowy. Nawiązywanie do nich w przedmiotowym przypadku byłoby całkowicie niecelowe i niewłaściwe ze względów przestrzennych, planowane obiekty będą bowiem miały zupełnie inny charakter niż okoliczne kamienice. Należy również podkreślić, że ustalony wskaźnik nieznacznie tylko odbiega od wskaźnika generowanego przez obecnie istniejącą na terenie inwestycji zabudowę (obecnie 5%). Nie zmieni zatem generalnego charakteru terenu inwestycji istniejącego obecnie. W ocenie Kolegium przedstawione uzasadnienie jest przekonujące i wyczerpujące. Wynika z niego, że ustalony wskaźnik pozwoli z jednej strony odpowiedzieć na wniosek inwestora, z drugiej natomiast wpisać przedmiotowe zamierzenie w ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym. Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalono w załączniku nr l do zaskarżonej decyzji w przedziale od 10 do 15 m. Ustalono także dopuszczalną szerokość elewacji od strony ul. [...] na poziomie 10-20 m. W analizie wskazano, że szerokości budynków z obszaru analizowanego są zróżnicowane. Średnia liczona dla zabudowy usługowej wynosi ok 26,7 m. Z analizy wynika jednak, że ze względu na specyfikę inwestycji, którą akcentowano już wyżej, względy przestrzenne nakazują odstąpienie od reguł ogólnych ustalonych w Rozporządzeniu. Wskazano, że właściwym punktem odniesienia są parterowe pawilony handlowe znajdujące się na działce nr [...] dostępnej od strony ul. [...]. Ich gabaryty i forma architektoniczna są zbliżone do planowanych budynków obsługi technicznej, mają też podobny charakter. Wskazano, że elewacje frontowe tych budynków wynoszą ok. od 4 do 5,5,m., niemniej jednak usytuowane są one krótszymi bokami w stronę drogi. Dłuższe ich elewacje mają szerokości od 10 do 20 m. Planowane budynki będą sytuowane dłuższymi bokami w stronę frontu terenu inwestycji, co jest właściwe ze względów przestrzennych. Stąd też nawiązano do dłuższych boków wymienionych pawilonów handlowych na działce nr [...]. Wskazano także na potrzebę ustalenia szerokości planowanego budynku obsługi technicznej od strony ul. [...], pomimo, iż nie będzie to elewacja frontowa. Względy przestrzenne nakazują przyjąć ustalenia zapewniające prawidłowe kształtowanie perspektywy ul. [...]. Przedstawione uzasadnienie Kolegium uznało za wyczerpujące i przekonujące, w związku z czym zastosowanie odstępstwa od ogólnej reguły uznać należało w przedmiotowej sprawie za właściwe. Przyjęte ustalenia wynika przy tym z analizy i zostało w niej umotywowane. Stosownie do § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się inny sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale 3, 5 m - 4,5 m na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia (błędnie wskazanego jako § 7 ust. 2). Przyjęte ustalenie, jak wynika z analizy, podyktowane było potrzebą nawiązania do wielkości i gabarytów budynków z obszaru analizowanego o podobnym charakterze i funkcji co obiekty wnioskowane (pawilony usługowe na dz. nr [...] oraz istniejące kioski na terenie inwestycji.). Budynki te są parterowe, ich wysokości wahają się od 3 m do 5 m. Podkreślono, że charakter planowanej zabudowy wyklucza nawiązanie do budynków wielorodzinnych z obszaru analizowanego. Zaburzyłoby to ład przestrzenny w obszarze analizowanym, planowane obiekty nie kontynuują bowiem wprost funkcji dominującej w obszarze analizowanym, ale ją uzupełniają. W ocenie Kolegium przyjęte ustalenia są prawidłowe, przekonująco uzasadnione w analizie i na niej oparte. Nie ma zatem podstaw do ich kwestionowania. W świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono następujące zasady kształtowania geometrii dachu: ustalono dach płaski o wysokości do attyki w przedziale 3,5 m - 4,5 m. Ustalenie to koresponduje zarówno z wnioskiem inwestora jak i z ustaleniami poczynionymi w analizie w ramach punktu dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podkreślić należy, że z analizy wynika, że zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe występują w obszarze analizowanym, co jest wystarczające dla spełnienia wymogów wynikających z przepisu § 8 Rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że pawilony handlowe, które wg analizy stanowią właściwy punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie, kryte są dachami płaskimi. Podsumowując, sporządzona w sprawie analiza, po jej uzupełnieniu w żądanym przez Kolegium zakresie, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wykazano, wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo. Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ze względu na specyfikę inwestycji (parking) odstąpiono od ustalania wymaganej liczby miejsc parkingowych. Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony zieleni, zostały one oparte o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji. Ponieważ już po wydaniu kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni i zasad dotyczących ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na terenie inwestycji uległy zmianie, Kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie, wprowadzając do decyzji o warunkach zabudowy zapisy zgodne z aktualnym stanem prawnym regulującym ww. kwestię, obejmującym bezwzględnie wiążące reguły dotyczące ewentualnej wycinki znajdujących się na terenie inwestycji drzew. Przechodząc do weryfikacji spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że na gruncie materiałów przedmiotowej sprawy wykazane zostało, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...] (co wynika z opinii ZIKiT z dnia 14 lipca 2016 r., karta 294, t. II). Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualna informacja techniczna MPWiK S.A. potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków bytowych, przemysłowych i wód opadowych (informacja z dnia 16 marca 2016 r., karta 221, t. II). W toku postępowania odwoławczego akta sprawy został uzupełnione o aktualną informację techniczną [...] S.A. potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja [...] S.A. z dnia 11 maja 2017 r.). Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest / wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 14 lipca 2016 r. (karta 294, t. II). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany w ramach inwestycji zjazd. Należy zatem uznać, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie budzi także wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] zarzucając naruszenie: 1/ art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. poprzez prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta K., co stanowiło podstawę do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu i do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, i w konsekwencji również wyłączało możliwość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy;

2/ art. 107 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymienieniu wśród adresatów decyzji osób nie będących stronami postępowania;

3/ art. 109 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji podmiotom, nie będącym stroną postępowania i jednocześnie brak doręczenia decyzji przedstawicielowi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...], będącej stroną postępowania;

4/ art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak zapewnienia Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K., będącej stroną postępowania, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia jej przedstawiciela o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5/ art. 34 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania i zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia lub ustanowienia należycie umocowanego przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., w szczególności poprzez zaniechanie wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wyznaczenie dla Wspólnoty stosownego przedstawiciela;

6/ art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na dokumentach nieaktualnych i zawierających błędne oznaczenie zakresu planowanej inwestycji;

7/ art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zignorowanie negatywnej opinii Rady Dzielnicy w sprawie inwestycji będącej przedmiotem postępowania i poprzez brak odniesienia się do treści tej opinii w uzasadnieniu decyzji;

8/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez uczynienie częścią składową decyzji wewnętrznie sprzecznych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i w konsekwencji błędne ustalenie, że w [obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi j publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

9/ art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzyskanie opinii i dokonanie uzgodnień opartych na dokumentach, w których błędnie nazwano i określono zakres planowanej inwestycji;

10/ § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji;

11/ przepisów uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 września 2013 roku - Programu Ochrony Powietrza [...] poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązkami Prezydenta Miasta K., wynikającymi z przedmiotowej uchwały.

W konkluzji wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 lutego 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania..

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności decyzji organów administracji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego budowie parkingu podziemnego z budynkami obsługi technicznej i infrastrukturą techniczną w historycznej części K. (ul. [...]). Zdaniem organu II instancji, który uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie występujących braków w analizie architektoniczno-urbanistycznej, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej jaka w tym obszarze występuje a parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone prawidłowo. Strona skarżąca kwestionuje te ustalenia. Jej zdaniem w obszarze analizy nie występują obiekty gwarantujące kontynuację funkcji nowej (planowanie) zabudowy. Podniesiono także zarzuty dotyczące przebiegu postępowania przed organem I instancji. Zdaniem sądu zarzuty te są bezpodstawne.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu w tym budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ przesądza, iż planowana inwestycja zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa (stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) oraz określa parametry nowej (planowanej) zabudowy. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawowe źródło dowodowe, jakie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w ocenie sądu postępowanie przed organami administracji wykazało, że planowania inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy. Postępowanie przed organami nie wykazuje też poważniejszych uchybień tj. uchybień które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a co za tym idzie skutkowały by koniecznością eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Podkreślić należy, iż organ II instancji, dostrzegł istotne braki, w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji - przede wszystkim, co do braku wskazania działek sąsiednich dostępnych do tej samej drogi publicznej co front działki objętej wnioskowanym przedsięwzięciem tj. tego fragmentu nieruchomości z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji i uchybienia te konwalidował w oparciu o uzupełniającą analizę architektoniczno-urbanistyczną, na podstawie których dokonał ustaleń wyrażonych w wydanej decyzji.

W podstawowej kwestii tj. czy wykazane jest, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji jaka występuje w obszarze w jakim ma być realizowania - a więc czy

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w ocenie sądu organ II instancji wykazał, że kontynuacja funkcji dla planowanego zamierzenia zachodzi.

Prawidłowo organ ustala, iż parking podziemny jako odpłatny, komercyjny obiekt, pełni funkcję usługową. Zgodzić się też z organem należy, że pojęcie "tożsamości funkcji" nowej zabudowy nie należy rozumieć jako konieczności wykazania, że w obszarze analizy występują obiekty o funkcji identycznej jak wnioskowania. Pojęcie usług należy rozumieć możliwie szeroko. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2007 r. II OSK 1401/06 dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy.

O ocenie organu nie można wyodrębniać funkcji parkingowej, jako funkcji odrębnej od innych funkcji usługowych, jakie występują w obszarze analizy, czy też węziej - na nieruchomościach dostępnych do tej samej drogi publicznej, co wnioskowania inwestycja. Pogląd ten zasługuje na aprobatę. Co do zasady zgodzić się też należy z organem, który jako działki sąsiednie gwarantujące zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i dostępne do tej samej drogi publicznej co wnioskowana inwestycja wskazuje działki nr [...] (budynek Urzędu Miasta K.) nr [...] i nr [...] (budynki banków) nr [...] (budynek hostelu), nr [...] (galeria) nr [...] (restauracja i klub). Działki te są zabudowane obiektami w których świadczone są usługi różnego rodzaju – bankowe, kulinarne, hotelowe i kulturalne. W żadnej sprzeczności z nimi nie pozostają usługi parkingowe. Przeciwnie, usługi parkingowe uzupełniają funkcje usługowe jak też występującą w tym obszarze podstawową funkcję mieszkaniową. Jest oczywistym, iż na tym terenie istnieje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, niezbędne dla osób korzystających z innych usług ale też dla mieszkańców, którzy z uwagi na stary, zabytkowy charakter obszaru na którym zamieszkują nie mają zapewnionej wystarczaj ilości miejsc parkingowych na terenie własnych posesji. Nie można też z pola widzenia gubić tego, że obszar ten właśnie z uwagi na zabytkowy charakter, bliskość Rynku Głównego to obszar wzmożonego ruchu turystycznego. Tym bardziej funkcja parkingowa, jako jedna z występujących na tym obszarze funkcji usługowych, wkomponowuje się w zastany na tym obszarze ład architektoniczny i harmonie go uzupełnia Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 390/16 przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie.

Zauważyć można też, że w niewielkiej odległości - około 200 m. i dostępny z tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne z ul. [...] jest działka zabudowana budynkiem hotelu [...], w którym zlokalizowany jest także podziemny parking. Uwaga ta ma jednak charakter poglądowy, z uwagi na fakt, że obszar na którym obiekt ten jest posadowiony nie został objęty analizą urbanistyczno-architektoniczną, której obszar wyznaczono w minimalnej, dopuszczalnej wielkości. Poglądowo też można wskazać, iż obszar planowanej inwestycji aktualnie pełni rolę parkingu naziemnego.

Odnośnie parametrów planowanej inwestycji wskazać należy, iż w swojej zasadniczej części inwestycja ma być realizowania po ziemią. Nie można zatem wielkości projektowanego parkingu odnosić do jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej w obszarze analizy. Ustalone w decyzji parametry, dotyczą jedynie obiektów kubaturowych naziemnych. Zgodnie z ustawą parametry nowej zabudowy nowej zabudowy to - linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. W sposób oczywisty ustalenia organu w tym zakresie musiały dotyczyć jedynie naziemnej zabudowy towarzyszącej zamierzeniu podstawowemu i w ocenie sądu organ prawidłowo parametry te ustalił w nawiązaniu do zabudowy występującej w obszarze analizy – zabudowy o podobnych rozmiarach jak infrastruktura towarzysząca projektowanemu parkingowi tj. pawilonów handlowych na działce nr [...] przy ul. [...]. Organ odwoławczy oceniał także w sposób prawidłowy, iż parametry nowej zabudowy ustalone przez organ I instancji w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną zostały ustalone poprawnie. Analiza zawiera przekonujące uzasadnienia co sposobu wyznaczenia tych parametrów oraz odstępstw od średnich czy dominujących wartości parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. W wywodach tych sąd nie dopatruje się żądnej dowolności, nielogiczności czy wewnętrznej niespójności - także przy ocenie opisu inwestycji w wyrzeczeniu decyzji a opisem obiektów przy ustaleniach parametrów dla części kubaturowej. Jak mowa wyżej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ustala uwarunkowania architektoniczne zamierzenia inwestycyjnego (wysokość, szerokość, kształt dach planowanego obiektu) a nie to w jaki dokładnie sposób będzie on zaprojektowany. Jeżeli nawet w wyrzeczeniu decyzji brak wskazania, że z jednego z projektowanych budynków obsługi technicznej będzie się odbywała komunikacja pionowa parkingu a załącznik do decyzji taką wzmiankę (przy ustaleniu parametrów obiektu) organ podaje, to brak podstaw by uznać, że jest to uchybienie istotne, które miało jakikolwiek wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż praktyką nie tylko dopuszczalną ale nie mającą alternatywy jest to, że dla zamierzenia inwestycyjnego którego inwestorem ma być gmina a podmiotem inicjującym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta to właśnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi to postępowanie i wydaje decyzję w I instancji. Zgodnie bowiem z 60 ust 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Brak przepisu który wykluczały by te podmioty od orzekania w sytuacjach kiedy same inicjują postępowanie. W procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada wyrażana paremią: quis iudex in propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatrują się skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu od orzekania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności czy postępowanie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest od orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Widząc konieczność wyłączenia organu administracji od orzekania w sprawie w której występuje także jako strona, ustawodawca wprowadza stosowną normę prawną (np. 124 ust. 8 z 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2014 r. II OSK 2075/12 "prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych". Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. II OSK 444/15 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż "z faktu że inwestorem, a jednocześnie stroną postępowania jest Gmina (Miasto) B. nie wynika obowiązek wyłączenia Prezydenta Miasta B. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obowiązku takiego nie można wywieść z regulacji zawartych w art. 24 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 7 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4); w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (pkt 7). Pierwsza z przytoczonych wyżej regulacji dotyczy wyłączenia pracownika organu, a nie organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 k.p.a., która nie stanowi o orzekaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina. Druga z ww. regulacji, tj. art. 24 ust. 4 k.p.a., również nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że prezydent miasta nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. Nie jest również możliwe zastosowanie pkt 7 ww. przepisu, gdyż prezydent miasta nie pozostaje z gminą w stosunku nadrzędności służbowej". Poglądy te w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Nie istniały żadne powody, by w sprawie orzekał inny organ niż Prezydent Miasta K. ani też nie istniały podstawy do wyłączenia pracowników tego organu administracji.

Odnoście zarzutu braku uczestnictwa w postępowaniu przed organami administracji wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...] wskazać należy, iż poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jest pogląd, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że wskazana w tym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnego, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty - jak w niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną - nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że owa strona nie brała udziału w postępowaniu (por.m.in. wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05 z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., II OSK 284/15 - dostępne w CBOSA), z 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2009/15, z 9 czerwca 2017 r. II OSK 2602/15. Zarzut strony nie mógł być zatem nie tylko przez sąd uwzględniony ale też oceniony.

Odnoście zarzutu opiniowania przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK i Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego zamierzenia przed modyfikacją wniosku w zakresie przebudowy istniejącej stacji transformatorowej, stwierdzić należy iż zarzut ten jest także bezpodstawny. Po pierwsze stwierdzić należy, że opinia jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej i w odróżnieniu od uzgodnienia nie wiąże organu zasięgającego opinii stanowiskiem organu opiniującego. Nawet stwierdzenie istotnego uchybienia w tym zakresie tj. istotnej rozbieżności co do zamierzenia faktycznego (po zmianach) a zamierzenia przekazanego do opiniowania (przed zmianami) wydaje się na tyle nieistotne, bo nie wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, że nie mogło by być podstawą eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie rozbieżność w nazwie projektowanego zamierzenia jest w tym przypadku tak niewielka, że w żaden sposób nie wpływa na ocenę, że do zaopiniowania projektu jednakże doszło. Skoro bowiem stacja transformatorowa istnieje a projekt zakłada jedynie jej przebudowę to okoliczność ta nie wpływa w żaden sposób za sposób zagospodarowania terenu a istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właśnie ustalenie uwarunkowań urbanistycznych dla zmiany zagospodarowania ternu. Po trzecie rację ma organ, że opinie wydawane przez wewnętrzne jednostki organizacyjne Urzędu Miasta K. jakimi są Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK i Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego mają inny charakter niż opinie wydawane przez podmioty zewnętrzne (organy administracji) które w zakresie swej właściwości wyrażają stanowisko w przedmiocie przedstawionym im do zaopiniowania przez inny organ administracji. Opinie wydawane przez wewnętrzne jednostki organizacyjne organu administracji który jednocześnie wydaje decyzję, mają charakter czysto technicznych "uzgodnień wewnątrz organu" stanowiska wyrażonego finalnie przez ten organ w decyzji. Nie jest to więc opinia w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a., gdyż ta zawsze wydawana jest przez inny organ administracji niż organ wydający decyzję.

Z kolei postanowienie uzgadniające [...] Konserwatora Zabytków było dokonane po modyfikacji wniosku. Powielało jedynie nazwę przedsięwzięcia z przed modyfikacji z zakresie niewskazania w nim przebudowy istniejącej stancji transformatorowej. Było to niewątpliwie uchybienie, ale uchybienie nieistotne. Powtórzyć można jeszcze raz, że jeżeli stacja transformatorowa istniała to fakt, że w ramach projektowanego przedsięwzięcia planowana jest przebudowa tej stacji co nie zostało "wymienione" w uzgodnieniu, w żaden sposób nie wpływa na treść uzgodnienia czy jego zakres. Przebudowa stacji transformatorowej istniejącej nie wpływa na zagospodarowanie terenu przez przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania a zatem także uzgodnienia decyzji i zakresu tego uzgodnienia. Także wskazana liczba miejsc parkingowym przy uzgodnieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest nieistotna.tj. rozbieżność pomiędzy liczbą miejsc wskazanych we wniosku o wydanie decyzji w stosunku do liczby miejsc wskazanych do uzgodnienia. Sama decyzja ustala warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie parkingu podziemnego ale nic nie mówi dla jakiej konkretnej liczby miejsc. Żadna rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a uzgodnieniem nie zachodzi. Kwestia określenia dokładnej liczby miejsc parkingowych w garażu jak się wydaje jest trudna do określenia na etapie ustalania warunków zabudowy. Z pewnością sprecyzowane zostanie to dopiero na etapie sporządzenia projektu budowlanego.

W końcu bezzasadne są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia negatywnej opinii Rady Dzielnicy I oraz niezgodności planowanego przedsięwzięcia z tzw. uchwałą antysmogową. Jak mowa wyżej, opinia (także wydawana w trybie art. 106 K.p.a. jest niewiążąca dla organu wydającego decyzję a sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany – organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli planowanie przedsięwzięcie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Żaden z tych warunków nie odnosi się zaś do oceny czy projektowane przedsięwzięcie spełniania kryteria uchwał samorządu terytorialnego czy szerzej potencjalnie przyczynia się do pogorszenia jakości powierza.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.