Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 59/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, rt. 11a ust, 1, art. 11f, art. 11e
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.)- dalej: k.p.a.; art. 11 g ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.)- dalej: specustawa drogowa; art. 25, art. 27 i art. 36 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań J.M. oraz E. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ciągu ulic: A, B i C w S."

1. uchylił projekt budowlany, stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji, w zakresie projektów branżowych: Budowa kanalizacji deszczowej: rysunek nr 1.3 "Plan zagospodarowania terenu" - str. 33; Linia oświetlenia ulicznego niskiego napięcia oraz usunięcie kolizji z siecią elektroenergetyczną: rysunek nr l "Plan zagospodarowania terenu" - str. 36; Przebudowa i zabezpieczenie sieci telekomunikacyjnej: rysunek nr l "Plan zagospodarowania terenu" - str. 24; i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji, w zakresie projektów branżowych: Budowa kanalizacji deszczowej: rysunek nr 1.3 "Plan zagospodarowania terenu" - str. 33 (zamienny); Linia oświetlenia ulicznego niskiego napięcia oraz usunięcie kolizji z siecią elektroenergetyczną: rysunek nr l "Plan zagospodarowania terenu" - str. 36 (zamienny); Przebudowa i zabezpieczenie sieci telekomunikacyjnej: rysunek nr l "Plan zagospodarowania terenu" - str. 24 (zamienny);

2. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzją w pozostałym zakresie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 25 lutego 2020 r. Gmina Miasto S. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ciągu ulic: A. B i C w S.".

O wszczęciu, w dniu 2 czerwca 2020 r, postępowania administracyjnego w w/w przedmiocie zawiadomiono stronę wnioskującą oraz właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. Dodatkowo, stosownie do wymogu art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, celem zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w S., Urzędu Miasta S. i Urzędu Gminy S., jak również poprzez jego publikację na stronie BIP Powiatu [...] oraz w lokalnej prasie (Dziennik [...]).

W pismach z dnia 15 czerwca 2020 r. oraz z dnia 16 lipca 2020 r., złożonych w toku postępowania E. G. - właściciel działki o nr ew. 296, położonej przy ul. B w S. - zakwestionował projektowany przebieg projektowanej inwestycji na odcinku jego nieruchomości. Zdaniem strony jest on rażąco niesprawiedliwy bowiem omija ogrodzenie nieruchomości oznaczonej nr ew. 217, położonej po przeciwległej stronie ul. B, przez którą w jego ocenie przeprowadzanie drogi jest bardziej uzasadnione ekonomicznie. Wskazał, iż realizacja kwestionowanego projektu spowoduje dalsze pomniejszenie powierzchni jego i tak małej działki oraz będzie skutkować koniecznością usunięcia drzew ozdobnych i owocowych, co spowoduje utratę atrakcyjności działki oraz przyniesie szkodę właścicielom działek o nr ew. 297 i 298. Oświadczył, że nie wyraża zgody na podział i sprzedaż swojej nieruchomości na cele projektowanej inwestycji. Wnosił także o przeprowadzenie dowodu biegłego specjalisty z zakresu geodezji i planowania inwestycji drogowych, celem wykazania ekonomicznego i funkcjonalnego przeprowadzenia inwestycji przez działki o nr ew. 220, 219, 217, z pominięciem działek o nr ew. 298, 297, 296.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ciągu ulic: A, B i C w S.".

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. M. oraz E. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

J.M. w swoim odwołaniu wskazał, iż na potrzeby przedmiotowej inwestycji zostanie przejęta jego działka, na której urządzony jest utwardzony parking dla pojazdów zatrudnianych przez niego pracowników. W związku z powyższym wnosi o wyznaczenie 6 miejsc parkingowych w okolicy skrzyżowania. Wskazał nadto na zmniejszenie szerokości projektowanego wjazdu na jego nieruchomość, w stosunku do aktualnej szerokości bramy (z 7,56 m na 5,50 m) bez jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Ponadto zaznaczył, iż projektowane przesunięcie wjazdu w kierunku posadowionego na gruncie słupa energetycznego będzie utrudniało wjazd pojazdów ciężarowych. Oświadczył, że w przypadku nie uwzględnienia jego zastrzeżeń, mimo powoływania się na specustawę drogową, jego działki nie zostaną udostępnione wykonawcy robót.

Natomiast E.G. we wniesionym odwołaniu zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu przez organ od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, czego konsekwencją były błędne ustalenia faktyczne i konkluzja, iż projektowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki realizacji inwestycji drogowej, przy jednoczesnym poprzestaniu przez organ na analizie jedynie wymogów formalnych dla tej inwestycji, a z pominięciem jej funkcjonalnego charakteru, co doprowadziło do objęcia inwestycją działku oznaczonej nr ew. 296, w sytuacji, kiedy możliwe jest przeprowadzenie inwestycji poza jej obrębem;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z opinii właściwego biegłego z zakresu planowania inwestycji drogowych, w sytuacji, kiedy dla rozstrzygnięcia istoty sprawy wymagane są wiadomości specjalnie z uwagi na konieczność powzięcia ustaleń co do ekonomiki planu przebiegu drogi, w tym również z pominięciem działki oznaczonej nr ew. 296, czego organ zaniechał;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia dlaczego organ uznał załączony do wniosku projekt przebiegu wnioskowanej inwestycji za prawidłowy oraz dlaczego pominął wniosek strony skarżącej o analizę alternatywnego przebiegu inwestycji, w sytuacji kiedy uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

- art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej prowadzącej do pozbawienia skarżącego prawa własności do nieruchomości, w sytuacji w której wywłaszczenie z nieruchomości może być dokonane wyłączne wtedy, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie inwestycja może zostać zrealizowana w inny sposób.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem kontynuowania postępowania dowodowego oraz o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu planowania inwestycji drogowych dla stwierdzenia możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem przeprowadzenia drogi poza obszarem spornej działki o nr ew. 296.

W toku postępowania odwoławczego, pismami z dnia 1 października 2020 r. oraz z dnia 9 października 2020 r. Wojewoda [...] wezwał inwestora przedmiotowej inwestycji do złożenia wyjaśnień oraz do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w zakresie: istniejących i projektowanych zjazdów do działek o nr ew. 238/4 i 310/2; dokumentacji geotechnicznej inwestycji; ujednolicenia planowanych rozwiązań w projektach budowlanych wszystkich branż oraz odniesienie się do zarzutów wniesionych odwołań.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 15 października 2020 r. Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że projektowane zjazdy do działek o nr ew. 238/4 i 310/2 odpowiadają wymogom określonym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 póz. 124 z późn. zm.), zarówno pod względem ich lokalizacji, jak i przewidzianych wymiarów. Wskazał nadto, że przyjęta geometria projektowanych zjazdów oraz ich poszerzenie ma na celu zapobieżenie ich uszkodzeniom poprzez tzw. ich rozjeżdżanie. W kwestii zarzucanej przez J.M. kolizji projektowanego zjazdu z posadowionym na gruncie słupem energetycznym inwestor wyjaśnił, że słup ten znajduje się z prawej strony bramy i ani obecnie ani po przebudowie drogi nie będzie się znajdował w świetle istniejącej bramy czy projektowanego zjazdu.

Natomiast, co do zarzutów podnoszonych przez E. G. inwestor wskazał, że opracowując koncepcję lokalizacji przedmiotowej inwestycji na wysokości nieruchomości odwołującego, rozważał kilka wariantów przebiegu trasy drogi, wybierając końcowo rozwiązanie najbardziej korzystne ze względu na funkcjonalność drogi oraz ekonomikę jej budowy. Przyjmując 10 m szerokość projektowanego pasa drogowego, wynikającą z obowiązującym norm technicznych, inwestor założył zajęcie należącego do strony pasa gruntu o szerokości max 2.7 m. Natomiast odnośnie wskazywanej przez stronę, położnej po przeciwnej stronie ulicy działki o nr ew. 217 założono zajęcie pasa gruntu o szerokości max 3 m. Powyższe wskazuje, że przyjęto rozwiązanie najbardziej korzystne dla odwołującego się.

Ponadto inwestor uzupełnił wymaganą dokumentację techniczną, zgodnie z wezwaniem z dnia 9 października 2020 r.

Uzasadniając zaskarżoną niniejszą skargą decyzję z dnia [...] r. Wojewoda [...] wskazał, iż przedmiotowa inwestycja polega na budowie ciągu ulic A, B, C w S., które to ulice zgodnie z załącznikiem do uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia 23 sierpnia 2006 r., nr [...] w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa [...] zostały zaliczone do dróg publicznych kategorii gminnej. Tym samym realizacja przedmiotowej inwestycji odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ podkreślił, że w procesie inwestycyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy drogowej, zarówno Starosta S. orzekający w pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...] działający jako organ odwoławczy pełnią funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie bowiem art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy, gdyż jak wynika z art. 11e tej ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Dokonując w tak wyznaczonym zakresie oceny wniosku Gminy Miasta S. z 25 lutego 2020 r. organ odwoławczy stwierdził, że jest on kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d specustawy drogowej. Przeprowadzona przez organ kontrola wykazała bowiem, że wraz z przedmiotowym wnioskiem inwestor przedłożył analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, mapę w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi, jak również określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Jednocześnie do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Wojewoda [...] stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Ponadto stosownie do wymogu art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej inwestor uzyskał wszystkie wymagane dla przedmiotowej inwestycji opinie, które dołączył do wniosku.

Odnosząc się do zarzutów wniesionych odwołań, dotyczących przebiegu planowanej inwestycji w tym nieprzeprowadzenia jej alternatywnego przebiegu, jak również co do zastosowanych rozwiązań technicznych, organ odwoławczy po raz kolejny wskazał na brak możliwości organów procedujących w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ingerowania poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy też zmianę proponowanego przebiegu tej inwestycji, jak również jej racjonalności, czy też słuszności. Co więcej przepisy powołanej ustawy nie nakładają na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi. Natomiast rolą organów w tym pozstępowaniu pozostaje, jak już wcześniej wskazano ocena kompletności wniosku, jego zgodności z przepisami specustawy drogowej, jak również zgodności przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego oraz wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana wniesionymi odwołaniami decyzja Starosty [...] z [...] r., poza koniecznością dokonania uzupełnień wskazanych projektów branżowych, co zostało przez inwestora wykonane, odpowiada prawu.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w części w jakiej utrzymuje ono w mocy decyzje organu I instancji E.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie stronie 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, przez co odmówiono stronie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji;

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ Il instancji od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji kiedy strona skarżąca wnioskowała o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który to wniosek nie został uwzględniony przez organ II instancji, a jego przeprowadzenie pozwoliłoby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty;

- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli co organów Państwa oraz zasady przekonywania stron postępowania, w sytuacji utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, która ma charakter kształtującej indywidualnie, sąsiedzkie stosunki w zakresie w jakim w różnym stopniu ingeruje w prawa własności uczestników – poprzez: wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. niewyczerpujące odniesienie się w nim do stawianych w odwołaniu zarzutów, czego konsekwencją jest utrudniona kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego; nie dokonanie samodzielnego, merytorycznego rozpoznania sprawy oraz powielenie uchybień organu pierwszej instancji w zakresie niewyjaśnienia przyczyn uznania projektu przebiegu wnioskowanej inwestycji za prawidłowy w zakresie w jakim narusza własność skarżącego oraz niewyjaśnienia, czy inwestor wziął pod uwagę inny przebieg drogi z pominięciem nieruchomości skarżącego, a jeśli tak to dlaczego projekt naruszający prawa skarżącego jawi się jako najkorzystniejszy dla przebiegu inwestycji, co stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez powielenie przez organ nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z poprzestaniem na ustaleniach organu pierwszej instancji, czego konsekwencją jest objęcie przedmiotową inwestycją działki oznaczonej nr ew. 296, w sytuacji kiedy możliwe jest przeprowadzenie inwestycji poza obrębem tej działki;

- art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej prowadzącej do pozbawienia skarżącego prawa własności do nieruchomości, w sytuacji w której wywłaszczenie z nieruchomości może być dokonane wyłączne wtedy, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, zaś w przedmiotowej sprawie inwestycja może zostać zrealizowana w inny sposób.

Skarżący wnosił o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona podniosła, iż przeprowadzona przez Wojewodę [...] oraz Starostę [...] kontrola wniosku Gminy Miasta S. z 25 lutego 2020 r. miała w istocie wyłącznie charakter kontroli formalnej. Organy nie dokonały bowiem merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomijając kwestie alternatywnego przebiegu inwestycji na wysokości jego nieruchomości, niewyjaśnienia przyczyn uznania projektu przebiegu wnioskowanej inwestycji za prawidłowy, jak również możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji bez konieczności wywłaszczenia części nieruchomości skarżącego. Skarżący oświadczył, że nie zgadza się na przeprowadzenie inwestycji na należącej do niego nieruchomości i wnosi o przeanalizowanie przez organ możliwości alternatywnego przebiegu drogi (z wyłączeniem działki nr 296), który w jego ocenie byłby bardziej funkcjonalny i ekonomicznie bardziej uzasadniony zarówno z punktu widzenia strony skarżącej, jak i inwestora oraz interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 14 lipca 2021 r., na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał wniesioną skargę. Obecny na rozprawie E. G. oświadczył, że nie kwestionuje zasadności przebudowy ul. B, a jedynie jej przebieg na odcinku jego nieruchomości. Zdaniem skarżącego realizacja inwestycji jest możliwa z pominięciem jego działki. Droga winna zostać przeprowadzona przez większą działkę oznaczoną nr ew. 217, położoną po przeciwnej stronie drogi. W ocenie skarżącego przebieg projektowanej drogi z pominięciem działki nr ew. 217 był działaniem celowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi E.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika uczynił rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie zatwierdzenia na wniosek inwestora Gminy Miasta S. z dnia 25 lutego 2020 r., projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ciągu ulic: A, B i C w S."

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.)- dalej: specustawa drogowa.

Powołana wyżej ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi, co do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. Okoliczności, które skarżący przywołuje jako podstawy tych zarzutów, sprowadzających się w zasadzie do zaniechania przez organy administracji zbadania możliwości wyznaczenia alternatywnego przebiegu inwestycji, który omijałby nieruchomość skarżącego, jak również nieprzeprowadzenie w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, o co wnioskował skarżący, w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Nie mogło zatem dojść do naruszenia przywołanych wyżej przepisów poprzez brak zbadania okoliczności, które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające brane pod uwagę przy wydaniu decyzji. Jak już wskazano, decyzja ta ma charakter związany i nie zawiera elementów uznaniowości. Jej związany charakter powoduje, że w przypadku złożenia przez inwestora kompletnego wniosku i spełnienia przesłanek określonych w ustawie, organy orzekające mają obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Nie mogą one, jak stanowi art. 11e ustawy, uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków, które nie są przewidziane przepisami. Organy nie są umocowane do oceny wniosku z punktu widzenia jego słuszności czy też racjonalności. Jedynie stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora. W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczność nie miała miejsca. Zarówno wniosek Gminy Miasta S. z 25 lutego 2020 r., jak i załączona do niego dokumentacja spełniały przewidziane prawem wymagania. Tym samym brak było podstaw do wydania przez organy decyzji odmownej, gdyż uwzględnienie uwag i żądań skarżącego, stanowiłoby w istocie działanie pozaprawne, naruszające art. 11e specustawy drogowej. Dlatego też należy podkreślić, że wobec kompletności wniosku i braku naruszenia przez inwestycję przepisów, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zdaniem Sądu nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skarżącego, odnoszące się do nadmiernego obciążenia jego nieruchomości w porównaniu do nieruchomości sąsiednich, w szczególności do nieruchomości położonej po przeciwnej stronie ul. B w S., oznaczonej nr ew. 217. Jak już wcześniej wskazano tego rodzaju okoliczności nie mogły być brane pod uwagę przez organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że celem uchwalenia specustawy drogowej była konieczność zapewnienia szybszej i sprawniejszej realizacji inwestycji drogowych. W przypadku tych inwestycji ustawa miała na celu stworzenie warunków, w których mogłyby być realizowane z pominięciem, bądź przy uproszczeniu licznych czasochłonnych procedur. Nie ulega wątpliwości, że tego typu postępowania, w ramach których może dochodzić do wywłaszczeń, wiążą się z ingerencją w prawo własności, która budzić może sprzeciw podmiotu, którego nieruchomość podlega wywłaszczeniu. Mając jednak na względzie cele wprowadzenia przepisów wymienionej ustawy, podkreślić należało, że realizacja inwestycji drogowej każdorazowo wiązać się będzie z licznymi wywłaszczeniami, a inwestycja drogowa byłaby niemożliwa do zrealizowania, jeśliby organy orzekające w sprawie miały obowiązek uwzględniać uwagi właścicieli wywłaszczonych nieruchomości dotyczące nadmiernego obciążenia ich nieruchomości. Ewentualna korekta w zakresie obciążeń nieruchomości mogłaby budzić z kolei sprzeciw podmiotu, którego prawa w wyniku dokonania tej korekty podlegałyby zwiększonym ograniczeniom. Stąd też celowy zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w tym zakresie, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie, o które mogą ubiegać się podmioty, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy również, iż wbrew argumentacji skarżącego przedmiotowa inwestycja drogowa obejmuje także działkę o nr ew. 217, co wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, w tym między innymi między innymi przedłożonej mapy zagospodarowania terenu.

Za nieuzasadnione Sąd uznał także zarzuty skargi, co do naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. W tym zakresie wskazać należy, że wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzupełnienie powyższej zasady stanowi przepis art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., nakładający na organ obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, które winno zawierać odpowiednio wskazanie na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiadają powyższym wymogom. Natomiast wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Sama tylko okoliczność, że organy administracji negatywnie dla skarżącego rozstrzygnęły sprawę nie wystarcza do uznania, że naruszono art. 8 k.p.a. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy o możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również możliwości jego uzupełnienia i złożenia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącego został powiadomiony pismem z dnia 19 października 2020 r. Tym samym zarzut pozbawienia strony prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. niezbędnym jest wykazanie konkretnej czynności procesowej, której na skutek tego naruszenia strona nie mogła dokonać (por. por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 212/21; z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2046/18; wyrok WSA w Gliwicach z 12 maja 2021 r., II SA/Gl 151/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast, co do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, iż wobec unormowania w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej kwestii nabywania nieruchomości pod drogi, to w takim przypadku przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowanie. Powoływany bowiem przez stronę skarżąca przepis art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym , zgodnie z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (por. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., II OSK 2844/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych przyczyn Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dokonując oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd stwierdza, iż Wojewoda [...] uchylając w części decyzję Starosty [...] z [...] r., orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji.

Reasumując Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc