Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 427/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: z art. 7, art. 51 ust. 1 i 5, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 1 - 5, art. 91
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: § 115 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 5 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na załącznik do uchwały Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 30 grudnia 2014 r. Nr III/15/2014 w przedmiocie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Szadku stwierdza nieważność § 3 ust. 2; § 4 ust. 1 i ust. 2; § 6 ust. 1 i ust. 2; § 7; § 9; § 10 ust. 1 i ust. 2; § 12 oraz § 14 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2014 r. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, poz. 645, poz. 1318, z 2014 r. poz. 379, poz. 1072) Rada Gminy i Miasta Szadek – dalej: rada gminy lub organ, podjęła uchwałę nr III/15/2014 w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Szadku (Dz.U. Woj. Łódzkiego z 2015 r., poz. 480) - dalej: uchwała, którego tekst stanowił załącznik do wskazanej uchwały, dalej: regulamin lub załącznik do zaskarżonej uchwały. W treści § 1 wskazanej uchwały rady gminy nr III/15/2014 zaznaczono, iż uchwala się regulamin targowiska "Mój Rynek" przy ul. Sieradzkiej w Szadku, stanowiący załącznik do tej uchwały. Odnotować też należy, iż na mocy uchwały nr IV/27/2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. (Dz.U. Woj. Łódzkiego z 2015 r., poz. 482) rada gminy zmieniła wskazaną powyżej uchwałę nr III/15/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Szadku, poprzez wykreślenie w jej załączniku § 14 (pozostała treść zapisów tegoż załącznika nie uległa zmianie).

Wskazana uchwała - nr III/15/2014 - została zaskarżona do sądu administracyjnego. W skardze, która w dniu 27 maja 2022 r. wpłynęła do Rady Gminy i Miasta Szadek, Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli - dalej: prokurator, który zaskarżył uchwałę nr III/15/2014 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. § 3 ust. 2, § 4 ust.1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 9, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 12 załącznika do uchwały. Zaskarżonemu załącznikowi prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) polegające na:

1. przekroczeniu w § 3 ust. 2 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na osoby prowadzące działalność na targowisku, zobowiązania do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie ich tożsamości;

2. przekroczeniu w § 4 ust. 1 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia na terenie targowiska: - sprzedaży broni, amunicji, materiałów wybuchowych i pirotechnicznych; - sprzedaży innych artykułów których sprzedaż jest zabroniona lub regulowana w sposób szczególny na podstawie odrębnych przepisów; - sprzedaży grzybów świeżych i suszonych rosnących w warunkach naturalnych bez wymaganego atestu wydanego przez osoby uprawnione na podstawie odrębnych przepisów;

3. przekroczeniu w § 4 ust. 2 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie wymogu, aby sprzedaż artykułów spożywczych odbywała się zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach odrębnych, w szczególności zgodnie z przepisami sanitarnymi i weterynaryjnymi dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych;

4. przekroczeniu w § 6 ust. 1 i 2 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na sprzedających korzystających z targowiska, obowiązku używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne) oraz używania narzędzi pomiarowych z ważną cechą legalizacyjną, które powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia;

5. przekroczeniu w § 7 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na osoby korzystające z targowiska zakazów: - prowadzenia gier hazardowych oraz sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań i przetargów; - wystawiania, reklamowania i spożywania napojów alkoholowych; - zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska;

6. przekroczeniu w § 9 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na osoby prowadzące handel na targowisku, obowiązku: - uwidocznienia cen na towarach wystawionych do sprzedaży w sposób nie budzący wątpliwości; - wyposażenia w czytelne tabliczki informacyjne zawierające imię i nazwisko prowadzącego handel właściciela lub firmy oraz adres zamieszkania lub siedziby firmy, umieszczone w miejscu dobrze widocznym dla kupującego; - posiadania przy sobie dokumentu tożsamości, dokumentów upoważniających do prowadzenia działalności handlowej, ważnego dowodu uiszczenia opłaty targowej; - posiadania dokumentu przez producentów rolnych potwierdzającego, że są płatnikami podatku rolnego; - naprawy szkód wyrządzonych na targowisku; - utrzymania czystości w obrębie stanowiska handlowego w czasie i po zakończeniu handlu, a w szczególności usunięcia odpadów (papiery, opakowania, liście po warzywach itp.) pozostających w wyniku działalności handlowej, do odpowiednich pojemników znajdujących się na terenie targowiska; - przestrzegania przepisów p.poż.; - przestrzegania przepisów sanitarnych i porządkowych;

7. przekroczeniu w § 10 ust. 1 i 2 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie w jakim nadaje on osobom upoważnionym przez Burmistrza Gminy i Miasta Szadek uprawnienia do żądania okazania dokumentów upoważniających do prowadzenia działalności handlowej, a także w zakresie nadania Policji uprawnień do kontroli przestrzegania regulaminu targowiska;

8. przekroczeniu w § 12 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez przyznanie Policji uprawnień do usuwania z terenu targowiska osób, które nie przestrzegają regulaminu.

Skarga zawiera szerokie uzasadnienie stanowiska skarżącego.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik organu podzielił stanowisko skarżącego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 9, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 12 regulaminu, popierając zarzuty podniesione przez Prokuratora poprzez uznanie ich za w pełni uzasadnione i zasługujące na aprobatę ze strony organu administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana – stosowanie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) - dalej: pusa, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Należy odwołać się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) – dalej: usg, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest, jak już wskazywano, uchwała nr III/15/2014 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Szadku. Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaskarżył przepisy: § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 9, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 12 załącznika Nr 1 do tej uchwały tj. Regulamin Targowiska "Mój Rynek" w Gminie i Mieście Szadek. W ocenie skarżącego wskazane przepisy zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że legitymacja skargowa prokuratora znajduje swoje źródło w treści art. 8 § 1 ppsa, w myśl którego prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W tym przypadku prokuratorowi przysługują prawa strony. Jak słusznie zauważył skarżący uprawnienie to zostało potwierdzone w art. 50 § 1 ppsa, przy czym w myśl art. 52 § 1 ppsa prokurator nie został przez ustawodawcę objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Równocześnie z treści art. 53 § 3 in fine ppsa wynika, że skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem.

Zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP stanowi bowiem, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.). Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy: zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już unormowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: usg. Przepis ten stanowi bowiem, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przy czym uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie takie przewiduje również sama usg - w treści art. 40 ust. 2 - stanowiąc, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1), organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2), zasad zarządu mieniem gminnym (pkt 3), zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Odnotować również należy, iż w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 usg), przy czym, jak stanowi art. 40 ust. 4 usg, przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Należy jeszcze zauważyć, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny, co więcej obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Podkreślić również należy, iż zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa – zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Odnotować jeszcze należy, iż do aktu prawa miejscowego znajdują również zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob. m.in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Lex/el z 2013 r.; a także wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz.Urz. Woj. Doln. z 2007 r., Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz.Urz. Woj. Doln. z 2007 r., Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz.Urz. Woj. Doln. z 2008 r., Nr 302, poz. 3489). Nadto odnotować należy, iż w orzecznictwie i doktrynie uznaje się, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP - co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu.

Zaskarżona do sądu uchwała o nr III/15/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. została wydana w oparciu o treść art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, ustala ona regulamin targowiska "Mój Rynek" w Szadku, a co za tym idzie jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w niniejszym przypadku stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 11 usg targowisk i hal targowych. Trzeba przy tym podkreślić, że rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Tym samym więc zaskarżona do sądu uchwała w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Szadku nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu tego aktu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania zagadnień, do których uregulowania gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Co więcej akt uchwalony przez gminę nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Akty prawa miejscowego nie mogą ani powielać, ani modyfikować norm powszechnie obowiązujących. Co więcej uchwalając akty prawa miejscowego organy administracji muszą respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu pamiętając, że prawo miejscowe może być stanowione tylko w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Odnosząc się do postanowień regulaminu sąd podziela stanowisko skarżącego, iż zaskarżona uchwała została częściowo wydana z istotnym naruszeniem prawa co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Z § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że osoby prowadzące działalność na targowisku zobowiązane są do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie ich tożsamości. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 40 ust. 2 pkt.4 usg ograniczony jest do możliwości stanowienia prawa w zakresie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, a zobowiązanie do posiadania przy sobie dokumentów pozwalających ustalić tożsamość, wykracza poza pojęcie zasady korzystania z takich obiektów. Zatem nałożenie obowiązku posiadania dokumentu tożsamości na podmioty handlujące na targowisku nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Jak słusznie zauważył skarżący z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek przedstawienia np. podczas kontroli wniesienia opłaty za korzystanie z targowiska dokumentu tożsamości. Od posiadania tegoż dokumentu nie można też uzależnić legalności prowadzenia działalności handlowej. Co więcej skoro powszechnie obowiązujące akty normatywne wyższej rangi nie nakładają obowiązku posiadania przy sobie dowodu osobistego, czy innych dokumentów pozwalających na ustalenie tożsamości, to zbyt daleko idącym byłoby przyznawanie uprawnienia do nakładania takiego obowiązku aktem prawa miejscowego. Poza tym, jak słusznie wskazał skarżący, aby wyegzekwować przestrzeganie przedmiotowego przepisu osoba, która - jak zaznaczono w załączniku do uchwały - "prowadzi działalność na targowisku" musiałaby zostać wylegitymowana. Tymczasem uprawnienie do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów – przykładowo takim organem jest policja, niemniej jednak jej działalność reguluje odrębna ustawa. Co prawda jak słusznie zauważył prokurator organ administracji przepisami § 10 i 12 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazał policję jako podmiot uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, niemniej jednak źródłem uprawnień funkcjonariuszy policji do ustalania tożsamości kogokolwiek na terenie targowiska jest ustawa. Co więcej jak zasadnie wskazał skarżący w myśl art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, a zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy zasadniczej zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa. W świetle powyższego należało zatem stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 załącznika do wskazanej uchwały.

Z § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, iż na targowisku mogą być sprzedawane wszelkie prawem dopuszczone do obrotu towary z wyjątkiem: nafty, benzyny, spirytusu i denaturatu skażonego, trucizny, środków farmakologicznych; broni, amunicji, materiałów wybuchowych i pirotechnicznych; innych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona lub regulowana w sposób szczególny na podstawie odrębnych przepisów; grzybów świeżych i suszonych rosnących w warunkach naturalnych bez wymaganego atestu wydanego przez osoby uprawnione na podstawie odrębnych przepisów. A ponadto zaznaczono – w § 4 ust. 2 regulaminu - że sprzedaż artykułów spożywczych powinna odbywać się zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach odrębnych, a w szczególności zgodnie z przepisami sanitarnymi i weterynaryjnymi dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz jakości handlowej artykułów rolno–spożywczych. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż organ dokonał przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia obrotu na terenie targowiska wymienionymi w uchwale towarami. Co więcej rację ma prokurator, iż przepis ten jest wewnętrznie sprzeczny i niejasny. Uchwalając taki przepis wprowadzono reglamentację towarów jakimi można obracać na terenie targowiska. Co do zasady nie ma przeszkód, aby organ dokonał sprofilowania działalności targowiska, niemniej jednak – jak słusznie zauważył prokurator – w zaskarżonej uchwale dokonano zabiegu niedopuszczalnego z punktu widzenia zarówno zakresu upoważnienia ustawowego, hierarchii aktów prawnych, jak i zasad poprawnej legislacji, uchwalając, że na targowisku mogą być sprzedawane, wszelkie prawem dopuszczone do obrotu towary co z kolei stwarza wrażenie, iż źródłem zakazu obrotu niektórymi towarami jest uchwała, podczas gdy poszczególne zakazy mają swoje umocowanie ustawowe. Zatem przepis ten – w sposób niedopuszczalny - niejako kreuje uchwałę jako źródło zezwolenia na sprzedaż prawem dopuszczonych do obrotu towarów. Co więcej organ wskazuje w uchwale grupy towarów wyłączonych ze sprzedaży na terenie targowiska wkraczając tym samym w materię ustawową. Tym samym więc przepis § 4 regulaminu stanowi nie tylko wykroczenie poza zakres upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, ale również wkracza w materię ustawową, a co za tym idzie powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Skoro bowiem inne przepisy zabraniają obrotu jakimiś towarami (por. przepisy ustawy z dnia 21 maja 1990 r. o broni i amunicji), to zakaz taki nie może być objęty uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego. Nadto, organ administracji nie jest upoważniony do nakładania obowiązków, które zostały już nałożone aktami prawnymi wyższego rzędu (por. przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, a także ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia). W świetle powyższego należało zatem stwierdzić nieważność § 4 ust. 1 i ust. 2 załącznika do wskazanej uchwały.

Z § 6 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, iż do ważenia i mierzenia towarów mogą być używane wyłącznie jednostki miar obowiązujące w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne), natomiast narzędzia pomiarowe używane na targowisku powinny posiadać ważną cechę legalizacyjną oraz powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia. Sąd i w tym zakresie podziela stanowisko skarżącego, iż Rada Gminy i Miasta Szadek dokonała wkroczenia w materię ustawową ponieważ, obowiązek używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym został już uregulowany w ustawie (por. przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach, a także przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli). W świetle powyższego należało stwierdzić nieważność § 6 ust. 1 i ust. 2 załącznika do wskazanej uchwały.

Zgodnie z treścią § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały na targowisku zabroniono: prowadzenia gier hazardowych oraz sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań i przetargów; wystawiania, reklamowania i spożywania napojów alkoholowych; zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska; prowadzenia handlu poza obszarem do tego wyznaczonym np. na jezdniach, chodnikach bez zgody administratora targowiska; parkowania na targowisku pojazdów mechanicznych, które nie są związane z prowadzeniem sprzedaży; ustawiania kiosków i straganów bez zgody administratora targowiska oraz pozostawienia przenośnych lub przewoźnych stanowisk handlowych oraz samochodów dostawczych i osobowych po godzinach handlu - obiekty handlowe i pojazdy znajdujące się na targowisku wbrew zakazowi będą usuwane na koszt właściciela. Na tle powyższego sąd podziela stanowisko skarżącego, iż zakazy te mieszczą się w pojęciu zasad korzystania z targowiska, jest to jednak regulacja zbędna ponieważ powiela ona istniejącą już regulację ustawową (por. przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych; ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń; ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W świetle powyższego należało stwierdzić nieważność § 7 załącznika do wskazanej uchwały.

Zgodnie z § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały osoby prowadzące handel na targowisku zobowiązane są do: uwidocznienia cen na towarach wystawionych do sprzedaży w sposób nie budzący wątpliwości; wyposażenia w czytelne tabliczki informacyjne zawierające imię i nazwisko prowadzącego handel właściciela lub firmy oraz adres zamieszkania lub siedziby firmy, umieszczone w miejscu dobrze widocznym dla kupującego; uiszczenia dziennej opłaty targowej; posiadania przy sobie dokumentu tożsamości, dokumentów upoważniających do prowadzenia działalności handlowej, ważnego dowodu uiszczenia opłaty targowej; posiadania dokumentu przez producentów rolnych, potwierdzającego, że są płatnikami; naprawy szkód wyrządzonych na targowisku; utrzymania czystości w obrębie stanowiska handlowego w czasie i po zakończeniu handlu a w szczególności usunięcia odpadów (papiery, opakowania, liście po warzywach itp.) pozostających w wyniku działalności handlowej, do odpowiednich pojemników znajdujących się na terenie targowiska; przestrzegania regulaminu i przepisów p.poż.; przestrzegania przepisów sanitarnych i porządkowych. Również w tym zakresie sąd podziela stanowisko sformułowane w skardze, iż organ wkroczył w materię innych aktów prawnych rangi ustawowej, a nadto odniósł się on do standardów sprzedaży produktów lub usług (por. przepisy ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług; ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej; ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Jak słusznie wskazał prokurator przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 usg daje organowi administracji uprawnienie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - w tym przypadku targowiska, organ nie może natomiast na tej podstawie ingerować w sposób przeprowadzania samych transakcji sprzedaży. W tym bowiem zakresie właściwe normy zostały już ustalone w odrębnych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto odnotować należy, iż organ nie może powielać rozwiązań ustawowych. Co więcej, jak zasadnie zauważył skarżący, organ wykroczył również poza zakres ustawy upoważniającej. W szczególności należy zauważyć, że rada gminy upoważniona została do określania reguł zachowania się przez osoby korzystające z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie zaś do wprowadzenia czy też modyfikacji aktem prawa miejscowego norm dotyczących chociażby odpowiedzialność karnej i cywilnej. W świetle powyższego należało stwierdzić nieważność § 9 załącznika do wskazanej uchwały.

Z § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, iż upoważnionymi do przeprowadzania kontroli przestrzegania regulaminu ustanowieni zostali: pracownicy Urzędu Gminy i Miasta Szadek, działający na podstawie upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta Szadek oraz Policja. Nadto na żądanie kontrolującego osoby dokonujące sprzedaży winny okazać ważny dowód opłaty targowej, dokumenty upoważniające do prowadzenia działalności handlowej oraz zajmowania konkretnego stanowiska handlowego. Z kolei zgodnie z treścią § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały osoby handlujące na targowisku nie przestrzegające regulaminu oraz postanowień innych przepisów regulujących prowadzenie handlu, mogą zostać usunięte z targowiska przez upoważnioną przez właściciela targowiska osobę przy pomocy policji. Również i w tym zakresie sąd podziela stanowisko sformułowane w skardze, iż organ przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w treści ar. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Nadto powiela on normy ustawowe o charakterze powszechnie obowiązującym sformułowane w ustawie o policji, gdy tymczasem akty prawa miejscowego nie mogą ani powielać, ani modyfikować norm powszechnie obowiązujących. W świetle powyższego należało stwierdzić nieważność § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 12 załącznika do wskazanej uchwały.

Zgodnie z § 14 regulaminu osoby naruszające przepisy niniejszego regulaminu podlegają grzywnie wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Należało stwierdzić nieważność również tego przepisu, mimo że został on uchylony uchwałą nr IV/27/2015 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 30 stycznia 2015 r. Odnotować bowiem należy, iż organ administracji przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, a nadto powiela on normy ustawowe powszechnie obowiązujące. W ocenie sądu dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr IV/27/2015 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 30 stycznia 2015 r., która w § 1 ust. 1 stanowi, iż w załączniku do uchwały nr III/15/2014 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Szadku wykreśla się § 14, natomiast w ust. 2 tegoż § 1 wskazano, iż pozostałą treść zapisów załącznika nie ulega zmianie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazano bowiem, iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10; z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10). W świetle powyższego należało stwierdzić nieważność § 14 załącznika do wskazanej uchwały.

Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia praw, a co za tym idzie na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 2; § 4 ust. 1 i ust. 2; § 6 ust. 1 i ust. 2; § 7; § 9; § 10 ust. 1 i ust. 2; § 12 oraz § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.

a.l.