Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2051/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 44 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 46 ust. 4 i 5, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 102/18 w sprawie ze skargi R. M. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 102/18 po rozpoznaniu skargi R. M. (dalej: skarżący) na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny merytorycznej – negatywnej wniosku o dofinansowanie pn. "Wdrożenie nowych i ulepszonych usług astroturystycznych przez Agencję Turystyczno – Usługową [...] w pkt 1) uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa P., zaś w pkt 2) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący złożył w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020 w naborze konkursowym nr [...] Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie nowych i ulepszonych usług astroturystycznych przez Agencję Turystyczno - Usługową "[...]".

W pierwszej ocenie merytoryczno-jakościowej projekt otrzymał łącznie 70 punktów i został umieszczony na liście rezerwowej, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] października 2016 r.

W złożonym proteście skarżący zakwestionował rzetelność oceny, która doprowadziła do nieprzyznania punktów w zakresie kryterium nr 1 – Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę oraz przyznanie 5 punktów (zamiast 10 punktów) w zakresie kryterium nr 2 – Stopień innowacyjności produktu/usługi.

Zarząd Województwa P. uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa) nie uwzględnił protestu skarżącego, podtrzymując pierwotnie dokonaną ocenę projektu.

Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 388/17 oddalił skargę stwierdzając, że ocena projektu została dokonana przez Instytucję Zarządzającą zgodnie z ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem Konkursu i załącznikami do tego Regulaminu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3623/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów o których stanowi art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie oceny prawidłowości stosowania przez instytucję zarządzającą przepisu art. 44 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem kwestionowana nią kontrola oceny projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Sąd I instancji wskazał na związanie oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wskazaniami co do dalszego postępowania stosownie do art. 190 p.p.s.a., tj. przedstawioną przez Sąd II instancji wykładnią przepisów art. 46 ust. 4 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej w powiązaniu z zapisami Regulaminu konkursu w zakresie ustalenia nastąpienia, w odniesieniu do przebiegu przedmiotowego konkursu, momentu jego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie konkursu należy identyfikować z tym momentem, etapem postępowania przed instytucją zarządzającą, kiedy następuje realizacja zakładanego celu, co pozostaje w związku ze stanowiskiem organu wyrażonym wprost w informacji organu z dnia 27 października 2016 r. dotyczącej negatywnej (w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) oceny wniosku o dofinansowanie. Mianowicie w informacji tej wyraźnie wskazano, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania, ze względu na to, że podczas oceny merytorycznej jakościowej otrzymał liczbę 70 punktów, niewystarczającą do wyboru do dofinansowania. Oznacza to, że cel przeprowadzenia konkursu, w rozumieniu art. 39 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 5 ust. 5 pkt 4 Regulaminu konkursu został osiągnięty. Tym samym zaktualizował się obowiązek instytucji zarządzającej do upublicznienia danych dotyczących ekspertów KOP oceniających wniosek o dofinansowanie, stosownie do treści § 5 ust. 5 pkt 4 Regulaminu konkursu w zw. z art. 44 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

WSA zaznaczył, że w terminie otwartym do złożenia skargi na informację organu o nieuwzględnieniu protestu, skarżący występował do instytucji zarządzającej o udzielenie informacji dotyczących tożsamości i kompetencji ekspertów oceniających projekt o dofinansowanie, wskazując jednocześnie, że treść oceny budzi jego poważne wątpliwości czy posiadali oni odpowiednią wiedzę i doświadczenie w danej dziedzinie. Brak odpowiedzi w tym zakresie, a w konsekwencji uznanie dowolnie przez organ, że nie ma na etapie postępowania odwoławczego obowiązku udzielenia takiej informacji, ocenić należy jako niespełniający wymogi przejrzystości i rzetelności działania instytucji zarządzającej w trakcie wyboru projektów (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Powyższe uchybienie niewątpliwie miało wpływ na wynik oceny, bowiem skarżący pozbawiony został możliwości pełnej weryfikacji pierwotnej oceny projektu o dofinansowanie oraz formułowania zarzutów w zakresie rzetelności i prawidłowości opinii ekspertów, która jak się rzekło, in extenso została zaaprobowana przez organ. Tego uchybienia w żadnym razie nie konwaliduje udzielenie skarżącemu przez organ indywidualnej informacji w zakresie danych dotyczących ekspertów z KOP oceniających projekt, co nastąpiło w sierpniu 2017 r., a więc już po uruchomieniu kontroli sądowej w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji już tylko stwierdzenie powyższego, świadczy o wystąpieniu przesłanki z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej determinującej uwzględnienie skargi jako, że będąca przedmiotem kontroli Sądu ocena przedmiotowego wniosku o dofinansowanie jawi się jako naruszająca prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W świetle powyższego za przedwczesne uznał Sąd I instancji odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie rzetelności i prawidłowości oceny instytucji zarządzającej w zakresie spornych kryteriów merytoryczno – jakościowych nr 1 i 2. WSA wskazał, że obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu będzie bowiem dokonanie oceny spornych kryteriów z uwzględnieniem ewentualnych zarzutów uzupełniających w następstwie udzielenia informacji o kompetencjach i doświadczeniu ekspertów opiniujących projekt a także argumentacji podniesionej przez skarżącego w skardze oraz skardze kasacyjnej.

Zdaniem Sądu, organ bezkrytycznie zaaprobował wnioski z oceny ekspertów w zakresie kryterium nr 2, mimo, że ta jest wewnętrznie sprzeczna i nielogiczna, oraz niedostatecznie uzasadniona a nawet częściowo niezgodna z rzeczywistością na co wskazują m.in. przedłożone na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. do akt sprawy informacje od wskazanych w uzasadnieniu stanowiska ekspertów podmiotów. Odnośnie do kryterium nr 2, Sąd I instancji zaznaczył, że dotychczasowa ocena w świetle zebranego materiału dowodowego nie jawi się przekonywująco. W zakresie drugiego spornego kryterium nr 1 - Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę, podniósł konieczność odniesienia się przez organ także do stanowiska skarżącego, że wprowadzenie nowej, ulepszonej usługi będącej celem przedmiotowego projektu związane jest z etapem poprzedzającym wykonanie zleconych prac badawczo – rozwojowych, to jest poczynieniem spostrzeżeń na podstawie doświadczenia własnego skarżącego oraz jego znajomości rynku, które zlecone prace miały dopiero zweryfikować.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 5 pkt 5 ppkt 1 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności,

- art. 44 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, iż Instytucja Zarządzająca RPO WP w ramach ustanowionego konkursu po jego rozstrzygnięciu nie udostępniła skarżącemu informacji o składzie komisji oceny projektów oraz o projektach wybranych do dofinansowania przy czym ze zgromadzonej dokumentacji bezspornie wynika, iż informacje przewidziane ustawą wdrożeniową oraz regulaminami konkursu były umieszczane we właściwym czasie i miejscu,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu wniesionego w dniu 18 listopada 2016 r. przez Romana Mazura od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Wdrożenie nowych i ulepszonych usług astroturystycznych przez Agencję Turystyczno-Usługową "[...]", złożonego w ramach naboru konkursowego nr [...] Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014 – 2020 nie została wydana w sposób naruszający prawo i naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik oceny.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące zrzeczenia się rozprawy oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do treści art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W zakresie zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie organ postawił zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wskazując jego naruszenie poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała Zarządu w sprawie nieuwzględnienia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej wniosku nie została wydana w sposób naruszający prawo i naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik oceny.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu przede wszystkim należy przywołać treść art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Z powołanego przepisu wynika, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1 (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b).

Analizując wskazany przepis podkreślić należy jego konstrukcję. Wynika z niej, że posiada on dwie jednostki redakcyjne pomieszczone pod lit. a i pod lit. b. Skarżący kasacyjnie precyzując zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej winien wskazać, którą ze wskazanych norm Sąd I instancji naruszył.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez NSA. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. NSA nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1663/14, LEX nr 1982612). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. wyro0k NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wydobywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, a nie też nie spoczywa na tym Sądzie obowiązek formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3313/15, LEX nr 2380905). W odniesieniu do konkretnego przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające NSA do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 469/16, LEX nr 2336950 oraz wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 572/16, LEX nr 2347678).

Poza tym, co istotne, to zauważyć należy, że wskazany przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej jest przepisem ogólnym (blankietowym) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji spoczywa powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji. Wynikowy charakter tego unormowania pozwala na stwierdzenie, że jest on swego rodzaju odpowiednikiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., czyli przepisu ogólnego na podstawie którego Sąd I instancji uwzględnia skargę w sytuacji naruszenia przepisów prawa.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 64/13, LEX nr 1517936). Jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji i zaakceptował stan faktyczny nieprawidłowo ustalony przez organy podatkowe, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania podatkowego regulującymi zakres i zasady postępowania dowodowego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy podatkowe (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1420/12, LEX nr 1518860). Przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1747/13, LEX nr 1667954).

Nie powiązanie zatem art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej z innymi przepisami ustawy lub regulacjami konkursowymi uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat tak postawionego zarzutu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że w ramach pierwszego z zarzutów skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 5 pkt 5 ppkt 1 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności.

W ocenie NSA, w okolicznościach faktycznych tej sprawy z zarzutem tym zgodzić się nie można. Zasadnie bowiem Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym orzeczeniu, że dotychczasowa ocena dokonana w następstwie wniesionego protestu nasuwa wątpliwości co do jej rzetelności. Mianowicie, zdaniem Sądu, organ bezkrytycznie zaaprobował wnioski z oceny ekspertów w zakresie kryterium nr 2, mimo, że ta jest, m.in. wewnętrznie sprzeczna, nielogiczna oraz niedostatecznie uzasadniona. Dalej zauważył, że obaj oceniający, w zasadzie zgodnie zajęli stanowisko, że w przypadku usługi oferowanej przez skarżącego trudno mówić, aby posiadała ona nowe cechy lub funkcjonalność w porównaniu do rozwiązań funkcjonujących na rynku, gdyż w gruncie rzeczy chodzi o połączenie usług już na rynku dostępnych. Nie przeszkadzało to ekspertom uznać, że usługi objęte projektem mają jednak charakter innowacyjny niewykraczający poza granice regionu.

W przekonaniu NSA należy podzielić zapatrywania Sądu I instancji, który stwierdza, że dotychczasowa ocena w świetle także danych zawartych w dokumentacji przedstawionej przez skarżącego do konkursu czy dołączonych do protestu – opinii polskiego T. czy W., a także udostępnionych na rozprawie, nie jawi się przekonywująco.

W zakresie drugiego spornego kryterium nr 1 dotyczącego prac badawczo – rozwojowych Sąd I instancji wskazał, że rzeczą organu będzie odniesienie się także do stanowiska skarżącego, że wprowadzenie nowej ulepszonej usługi będącej celem przedmiotowego projektu związane jest z etapem poprzedzającym wykonanie prac badawczo – rozwojowych, tj. poczynienie spostrzeżeń na podstawie doświadczenia własnego skarżącego oraz jego znajomości rynku, które zlecone prace miały dopiero zweryfikować.

Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że ani eksperci ani też organ rozpoznający protest nie odnieśli się do zarzutów strony nakierowanych na mankamenty oceny zaprezentowanej przez pierwszą parę ekspercką w ramach oceny pierwotnej, a mianowicie w zakresie częściowego braku jej uzasadnienia bądź nieadekwatności argumentacji przywołanej na poparcie zajmowanego stanowiska, a także częściowej sprzeczności pomiędzy tymi ekspertami.

W ocenie NSA, za usprawiedliwione twierdzenie WSA należy uznać stanowisko, że zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej ponowna ocena dokonana przez KOP powinna prowadzić do ponownego przeanalizowania sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie weryfikacji prawidłowości oceny spornego kryterium wyboru projektu. Taka ocena winna odbywać się z uwzględnieniem zarzutów i argumentacji zawartej w proteście. W związku z tym ocena, która nie odnosi się do zarzutów protestu, nie podtrzymuje wprost ani też nie odwołuje się do zastrzeżeń do oceny pierwotnej, lecz wytyka jeszcze inne nieprawidłowości nie może zostać uznana za rzetelną i obiektywną w rozumieniu art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, iż instytucja zarządzająca w ramach konkursu po jego rozstrzygnięciu nie udostępniła skarżącemu informacji o składzie komisji oceny projektów oraz o projektach wybranych do dofinansowania przy czym ze zgromadzonej dokumentacji bezspornie wynika, iż informacje przewidziane ustawą wdrożeniową oraz regulaminami konkursu były umieszczane we właściwym czasie i miejscu, stwierdzić należy, iż zarzut ten w okolicznościach faktycznych sprawy jest nieuzasadniony.

Przede wszystkim zauważyć w zakresie tego zarzutu należy, że sprawa ta była już rozpatrywana przez NSA w wyniku złożenia skargi kasacyjnej. Rozpoznanie zarzutów tej skargi spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku Sądu I instancji. Tym samym w sprawie tej znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a.

W myśl powołanego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, LEX nr 510043 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2017, sygn. akt IOSK 158/11, LEX nr 1145063). W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym jej rozpoznaniu przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11, LEX nr 1234032).

W konsekwencji przywołanego związania wynikającego z omówionego przepisu stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że jest związany wykładnią przepisów dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3623/17, a mianowicie art. 46 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej w powiązaniu z zapisami regulaminu konkursu. Sąd kasacyjny wskazał w tym orzeczeniu, że prawidłowa wykładnia tych przepisów, de facto wiążąca w niniejszej sprawie, uwzględniająca systematykę przywołanego aktu prowadzi do odmiennych wniosków niż wskazane w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Mianowicie z art. 46 ustawy wdrożeniowej wynika, że właściwa instytucja rozstrzyga konkurs, zatwierdzając listę, o której mowa w art. 44 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, tj. listę ocenionych projektów zawierającą przyznane oceny, wskazując projekty wybrane do dofinansowania. Ten zapis koresponduje z treścią art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wskazujący na cel konkursu, którym jest właśnie wybór projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymagana liczbę punktów (pkt 1) albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (pkt 2). Rozstrzygniecie konkursu należy więc identyfikować z tym momentem. Z informacji organu z dnia 27 października 2016 r. dotyczącej negatywnej oceny wniosku wyraźnie wynika, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania. Oznacza to, że cel konkursu został osiągnięty, a skoro tak, to tym samym zaktualizował się obowiązek instytucji zarządzającej upublicznienia danych dotyczących ekspertów, stosownie do treści § 5 ust. 5 pkt 4 regulaminu konkursu w zw. z art. 44 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, powołując się na stanowisko NSA zajęte w tej sprawie, że odmowa przez organ zapoznania się przez skarżącego z kompetencjami ekspertów, których ocena w zasadzie determinuje treść oceny wniosku o dofinansowanie, czyni instytucję protestu i skargi fasadą środka odwoławczego. Przypomnieć należy, że skarżący występował do organu o udzielenie informacji dotyczących ekspertów, ich tożsamości i kompetencji, wskazując jednocześnie, że treść oceny budzi jego poważne wątpliwości, czy posiadali oni odpowiednią wiedzę i doświadczenie w danej dziedzinie. Poprzez brak odpowiedzi skarżący został pozbawiony możliwości pełnej weryfikacji pierwotnej oceny projektu o dofinansowanie oraz formułowania zarzutów w zakresie rzetelności i prawidłowości opinii ekspertów. Tego uchybienia nie mogło konwalidować udzielenie skarżącemu przez organ indywidualnej informacji w zakresie danych dotyczących ekspertów KOP, które miało miejsce w sierpniu 2017 r., a więc już po uruchomieniu kontroli sądowej w sprawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.