Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3413/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Asesor Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Dorota Jackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2004 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 roku Nr [...] 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. L. kwotę 10 (dziesięciu) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 września 2001 roku J. L. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV M. przebiegającej przez działki nr ew. [....] i [...], których jest współwłaścicielem w miejscowości C. Gmina P., przy czym nie wskazała o jaką decyzję chodzi. Nie podała daty i oznaczenia decyzji oraz organu ją wydającego.

Jednocześnie w wyżej wymienionym wniosku J. L. zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego, aby ten wystąpił do inwestora o przedłożenie pozwolenia na budowę w/w linii energetycznej, co też Urząd Wojewódzki uczynił występując do Zakładu Energetycznego P. pismem z dnia 26 września 2001 roku o nadesłanie decyzji opisanej wyżej inwestycji.

W odpowiedzi na wyżej wymienione pismo z dnia 26 września 2001 roku Zakład Energetyczny P. poinformował [....] Urząd Wojewódzki – Delegaturę Placówkę Zamiejscową w P., iż przedmiotowa linia jest własnością P. Spółka Akcyjna, i w związku z tym P. są w posiadaniu całej dokumentacji dotyczącej jej linii.

Wobec powyższego pismem z dnia 18 października 2001 roku [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się o udostępnienie dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę spornej linii energetycznej do P.Sp. z o.o.

W odpowiedzi P.Sp. z o.o. przekazały Urzędowi Wojewódzkiemu decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku znak: [...] zezwalającą Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego - Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w L., na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 220 KV na trasie K. – P. .

Następnie Mazowiecki Urząd Wojewódzki Delegatura – Placówka Zamiejscowa w P. przekazał akta sprawy wraz z wnioskiem J. L. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV M. – P. przebiegającej przez działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości C. Gmina P., do załatwienia zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

W dniu [...] lutego 2002 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...]września 1969 r. znak: [....].

W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, J. L. wystosowała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 14 kwietnia 2002 roku w którym zwróciła uwagę, że nie występowała o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku. znak: [...] zezwalającej Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego - Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w L., na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 220 KV na trasie K.– P., lecz o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV na trasie M. – P., przechodzącą przez działki nr [...] i [....], których jest współwłaścicielką.

Decyzją z dnia [...] maja 2002 roku Nr [...] na podstawie art.105§1 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku znak: [...] zezwalającej Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego – Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w [...] na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 220 KV na trasie K.– P..

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2002 roku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że J. L. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż wymieniona decyzja nie obejmowała działek [...] i [...] w miejscowości C. i wobec tego nie jest uprawniona do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku znak: [...]. Nadto wniosek J. L. nie dotyczył decyzji, w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. L. podniosła, iż w piśmie wszczynającym postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku znak: [...], lecz o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV na trasie M. – P. przebiegającej przez działki o ni ew. [...] i [...] w miejscowości C. Gmina P., przy czym nie wskazała organu, który wydał tę decyzję, ani też oznaczenia oraz daty wydania decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2002 roku Nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, iż w sprawie brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę linii elektroenergetycznej 220 KV na trasie M. – P., obejmującej działki o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Natomiast jak wynika z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 04 stycznia 2002 roku znak: [....] przekazującego akta przedmiotowej sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, P. Sp. z o.o. wskazały [...] Urzędowi Wojewódzkiemu – Delegaturze w P. decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 r. znak: [...] jako podstawę do realizacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Zatem można jedynie domniemywać, iż sporna linia elektroenergetyczna została przeprowadzona na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku znak: [...], przy czym właściciele działek nr [...] i [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją na prawach strony. Fakt nie brania udziału przez stronę w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy uzasadniał jednak jedynie złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.4 kpa.

Z kolei jeżeli nawet przyjąć, iż realizacja linii elektroenergetycznej na trasie M. – P., wymagała od inwestora uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to fakt budowy tej linii bez takiego pozwolenia uzasadniałby jedynie podjęcie stosownych czynności przez właściwy organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] maja 2002 roku znak: [...] umarzającą postępowanie z wniosku Pani J. L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. dnia [...] września 1969 roku znak: [...] zezwalającej Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego - Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w L. , na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 220KV na trasie K.- P..

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J. L. podnosząc zarzut, że złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV M. – P., która przechodzi przez działki będące jej współwłasnością. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego natomiast rozpatrując jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wyżej wymienionej linii energetycznej zajął się rozpatrywaniem innej decyzji, która nie jest pozwoleniem na jej budowę. Nie żądając jednoznacznie od inwestora okazania decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV M. – P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zdaniem skarżącej mało wnikliwie prowadził postępowanie, a wręcz prowadził w kierunku zagmatwania, a nie wyjaśnienia czy tę linię wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę czy samowolnie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art.77§1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Podstawową kwestią, która winna być wyjaśniona we wszczętym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie czy J. L. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej budowy linii energetycznej usytuowanej na działkach gruntu nr ew. [...] i [...]. Okoliczność, że jest ona współwłaścicielką tych działek wynika bowiem jedynie z jej twierdzeń i nie znajduje potwierdzenia w jakichkolwiek dokumentach np. akcie notarialnym, wypisie z księgi wieczystej, postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, postanowieniu o stwierdzeniu zasiedzenia itp. W aktach sprawy znajduje się jedynie niepotwierdzony za zgodność z oryginałem wypis z rejestru gruntów, w którym znajduje się zapis, że właścicielami wyżej wymienionych działek są R. i S. K.. Następnie w aktach sprawy pojawiają się pisma K. M., K. G. oraz J. L. w których zawarte są stwierdzenia, że są oni współwłaścicielami działek o nr ew. [...] i [...]. Jednak twierdzenia te, jak już wcześniej wspomniano, nie zostały poparte żadnymi dokumentami.

Wyjaśnienie uprawnień J. L. do tych działek jest tym bardziej istotne, że jak wynika z kolei z pisma Zakładu Energetycznego w P. z dnia 15 listopada 1991 roku, stan prawny tych działek w dacie budowania linii energetycznej nie był uregulowany. W piśmie tym znalazło się stwierdzenie, że działki te były mieniem opuszczonym i R. i S. K.byli jedynie ich posiadaczami.

Inne będzie rozstrzygnięcie organu administracji w postępowaniu nieważnościowym w przypadku gdy zostanie wykazane, że osoba składająca wniosek nie posiada przymiotu strony, a inne wówczas gdy okaże się, że jest ona stroną postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru budowlanego winien uzyskać aktualny wypis z rejestru gruntów dotyczący działek o nr ew. [...] i [...] oraz dokument stwierdzający, że J. L. jest współwłaścicielką tych działek.

Jeżeli ustalone zostanie, że J. L. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie złożonego przez nią wniosku.

Za słuszny uznać należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku znak: [...] zezwalająca Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego - Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w L., na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 220KV na trasie K.– P. nie dotyczy J. L., gdyż linia ta nie przechodzi przez działki, których jak twierdzi jest współwłaścicielką. Słuszny jest też pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że jeśli linia energetyczna wybudowana została bez pozwolenia na budowę, to może być to podstawą do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

Zauważyć jednak należy, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Płocku z dnia [...] września 1969 roku znak: [...] zezwalająca Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego – Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w L., na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 220KV na trasie K.– P. nie była pozwoleniem na budowę tej linii lecz zezwoleniem na czasowe zajęcie gruntu pod jej budowę wydanym w trybie 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz.94). Tymczasem w dacie realizacji inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku prawo budowlane (Dz. U Nr 7 poz.46 ze zm.). Zgodnie z treścią art.1 ust.4 pkt.5 wymienionej ustawy sieci elektroenergetyczne były tzw. obiektem inżynierskim zaś obiekty inżynierskie były zaliczane na podstawie art. 1 ust.4 pkt.1 tejże ustawy do obiektów budowlanych. Z mocy art.36 wymienionej ustawy na budowę obiektu budowlanego wymagane było pozwolenie. Pozwolenie wydawał właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego. Wszczynanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 roku przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezrozumiałe. Kontrola zgodności z prawem tego typu decyzji nie leży bowiem w jego kompetencjach. Przedmiot postępowania nieważnościowego został przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego określony zbyt pochopnie, bez przeprowadzenia należytej analizy otrzymanych dokumentów.

W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł pogląd o bezzasadności stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej budowy linii energetycznej znajdującej się na działkach, których współwłaścicielką jest J. L.. Słusznie jednak stwierdza skarżąca, że poczynione w tym przedmiocie ustalenia są niedokładne. Wskazują na to wprost użyte w uzasadnieniu decyzji sformułowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza bowiem, że można domniemywać, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 r. znak: [...] była również podstawą inwestycji zrealizowanej na działkach stanowiących współwłasność skarżącej.

Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Ustalenia faktyczne będące podstawą wydania decyzji nie mogą opierać się na przypuszczeniach. Winny być one czynione w oparciu o przeprowadzone w sprawie dowody. Odstępstwo od tego wymogu jest naruszeniem art.7 kpa i art.77§1 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ustalić czy istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV M. – P. przebiegającej przez działki o nr ew. [...] i [...] będące według twierdzeń J. L. jej współwłasnością czy też decyzji takiej nie ma. Nie można bowiem wykluczyć, że przesłanie przez Polskie Sieci Energetyczne decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1969 r. znak: [...] dotyczącej budowy linii energetycznej K.- P. nastąpiło na skutek pomyłki. Należy ponownie zwrócić się do Polskich Sieci Energetycznych o wyjaśnienie tej kwestii. Poprzestanie na dotychczasowej informacji uzyskanej od tej firmy jest dalece niewystarczające. Jeżeli bowiem istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220 KV M. – P. przebiegającej przez działki nr ew. [...] i [...], a inwestor nie posiadał prawa do korzystania z nieruchomości na której inwestycja ta została zrealizowana, to może być to podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Z kolei ustalenie, że decyzji takiej nie było prowadzić będzie do umorzenia postępowania nieważnościowego wobec jego bezprzedmiotowości. Ustalenia te winy jednak, jak już wcześniej wspomniano, wynikać z konkretnych dowodów.

Z powyższych względów na podstawie art.145§1 pkt.c i art.200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak, w sentencji wyroku.