Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 567/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 16 lutego 2017 r. nr XXXI/513/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 16 lutego 2017 r. Nr XXXI/513/17 Rada Miasta Tychy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru centrum miasta Tychy - etap pierwszy.

Pismem z dnia [...]r., reprezentowany przez pełnomocnika, B. Z. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta Tychy odmówiła realizacji wymienionego powyżej wezwania.

Wobec powyższego, reprezentowany przez pełnomocnika B. Z. pismem z dnia [...] r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wymienioną powyżej uchwałę Rady Miasta Tychy, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów stanowiących nadmierną ingerencję w prawo własności i prawo do zagospodarowania własnego terenu, tj.:

- § 23 pkt 6 uchwały poprzez ustanowienie drogi dojazdowej ([...]) na działce nr 1 w celu zapewnienia dostępu komunikacyjnego wraz z wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, co powoduje konieczność wywłaszczenia tego teren, pomimo zapewnienia dostępu do nieruchomości przez teren o symbolu [...], a także pomimo tego, że teren przeznaczony do wywłaszczenia (z uwagi na nakazany sposób zagospodarowania w formie miejskiego podwórca, nie będzie pełnił funkcji drogi, co podważa zasadność i dopuszczalność wywłaszczenia;

- § 11 pkt 11 uchwały - poprzez wprowadzenie nakazu usytuowania wejścia do budynku z poziomu terenu od strony drogi o symbolu [...] oraz 2KDG;

- § 11 pkt 16 i pkt 17 uchwały poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie dopuszczalnej kolorystyki elewacji budynków, zakazu stosowania określonych materiałów, ograniczeń w zakresie lokalizacji i powierzchni nośników reklamowych;

- § 11 ust. 2 uchwały poprzez wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy powodującej konieczność rozbiórki istniejących obiektów i wywłaszczenia terenu, pomimo braku interesu publicznego uzasadniającego utworzenie tak szerokiego przedpola w celu zapewnienia ciągłości pieszego szlaku komunikacyjnego czym przekroczone zostały granice władztwa planistycznego, gdyż potrzeby wynikającego z interesu publicznego nie uzasadniają wprowadzonych miejscowym planem zmian w zagospodarowaniu istniejących i funkcjonujących już zabudowań.

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez ustanowienie zbyt niskich wielkości wskaźników intensywności zabudowy oraz powierzchni zabudowy, które zamiast polepszyć warunki inwestycyjne stanowią znaczne utrudnienie dla realizacji inwestycji o charakterze handlowo- usługowym, co nie jest uzasadnione istniejącą zabudową i pozostaje w sprzeczności z głównymi założeniami miejscowego planu, który miał służyć aktywizacji obszaru objętego planem jako przestrzeni publicznej i ukształtowaniem centrum życia miejscowej społeczności;

- art. 17 ust. 9 tej ustawy o poprzez niewłaściwą organizację debaty publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami oraz niedostateczne informowanie o wyłożeniu projektu planu do wglądu w okresie kwiecień- maj 2016 r., wskutek czego skarżący pozbawiony był możliwości wnoszenia uwag i wniosków do projektu planu w tym okresie.

Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztu postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął podniesione zarzuty. Wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości (składającej się działek nr 2 i nr 1) objętej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już na etapie opracowywania projektu planu, po jego pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, wniósł uwagi do planu, które zostały w większości odrzucone. Jego zdaniem założenia planu w zakresie kształtowania zagospodarowania przestrzennego i wprowadzonych zmian przeznaczenia terenu stanowią zbyt daleką ingerencję w prawo własności i prawo do zagospodarowania własnego terenu określone w art. 6 ust. 2 ustawy. Nie znajdują one oparcia w interesie publicznym i wynikających z niego potrzebach, które mogłyby uzasadniać tak poważne i restrykcyjne ograniczenia, przede wszystkim rozbiórki istniejących budynków i konstrukcji budowlanych, a także wywłaszczenia.

W zakresie podstawowego założenie planu - ukształtowania na odcinku ok. 500m pierzei zabudowy wraz z przedpolem, które stanowić będzie pieszą przestrzeń o charakterze publicznym (§11 ust. 2 ) skarżący wskazał, że oznacza to konieczność rozbiórki naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr 2 (w szczególności rzędów żelbetowych słupów stanowiących o charakterystycznym i unikatowym froncie budynku, wyróżniającym nieruchomość na tle innych zabudowań wzdłuż alei oraz wywłaszczenie fragmentu nieruchomości od strony drogi publicznej ([...]) – [...], a rozwiązanie to nie jest niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu. Wyjaśnił, że na działce nr 2 istnieje zabudowa w znacznym stopniu zmodyfikowana projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., uchyloną następnie decyzją Wojewody [...]. Pomimo, iż decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie prawnym, założenia właściciela i inwestora są założeniami trwałymi i w razie złożenia kolejnego projektu budowlanego zostałyby utrzymane.

Dla tworzenia ładu przestrzennego i przestrzeni publicznej ciągłość szlaków komunikacyjnych nie ma najistotniejszego znaczenia, a po to by przywrócić ciągłość szlaku komunikacyjnego nie jest niezbędne tworzenie tak szerokiego przedpola. Wprowadzenie w takim kształcie nieprzekraczalnej linii zabudowy powoduje poważne konsekwencje dla istniejących i funkcjonujących obiektów.

W stosunku do kolejnego zarzutu - przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do przyjętych wskaźników - powierzchni zabudowy (§ 11 ust. 4 lit.c) oraz intensywności zabudowy (§ 11 ust. 5 lit.b), wyjaśnił, że teren działek skarżącego oznaczony został symbolem [...] - czyli obszar o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, z możliwością budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². Jednym z celów wprowadzonego planu ma być utworzenie centrum komercyjnego. Jednak, zdaniem skarżącego, cel ten pozostaje sprzeczny z przyjętymi wielkościami wskaźników, które pogarszają warunki inwestycyjne i uniemożliwiają rzeczywiste wykorzystanie np. dopuszczalnej maksymalnej wysokości budynków z uwagi na zbyt niskie wartości powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy. Ograniczenie intensywności zabudowy z jednoczesnym dopuszczeniem tworzenia obiektów wielkopowierzchniowych (o wysokości 25m) prowadzi jedynie do iluzorycznego tego uprawnienia.

Dodatkowo z uwagi na niewielką powierzchnię działki może to wymuszać budowę parkingów podziemnych (także z uwagi na planowane wywłaszczenie pod drogę dojazdową ([...]). Dlatego niezbędne jest przyznanie wyższego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Analogiczne konsekwencje powoduje przyjęcie dla terenu [...] wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 4.

W ten sposób aktywizacja obszaru objętego planem staje się iluzoryczna. gdyż zbyt niski wskaźnik intensywności zabudowy nie pozwala na wykorzystanie budynku zarówno jako podziemnego parkingu, jak i budynku komercyjnego. Przy niewielkiej powierzchni działek - wymóg pozostawienia rezerwy terenu na powierzchni poziomu w celu przeznaczenia go na parking powoduje, że na działce nie będzie mógł w istocie powstać żaden budynek, poza parkingiem. Jest to ekonomicznie nieracjonalne i nieekonomiczne.

Nietrafny jest argument braku wyższego wskaźnika z uwagi na intensywność zabudowy działek sąsiednich, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - [...] (o dużo większym wskaźniku intensywności niż tereny [...] i wynosi 5,3)

Odnosząc się do utworzenie drogi dojazdowej - [...], w konsekwencji czego fragment działki nr 1 podlegać będzie wywłaszczeniu - a dodatkowym ograniczeniem jej zabudowy będzie wprowadzona nieprzekraczalna linia zabudowy - § 23 ust. 6) stwierdził, że utworzenie drogi dojazdowej w tej lokalizacji nie jest niezbędne, gdyż funkcję drogi pożarowej i ewakuacyjnej pełni droga wewnętrzna oznaczona [...], stanowiąca tunel gospodarczy, który został zaprojektowany w celu obsługi wszystkich projektów zlokalizowanych wzdłuż jego granic i miał zapewnić obsługę budynków w całości.

Stanowisko organu, iż dotychczasowa droga wewnętrzna [...] jest niewystarczająca nie zostało poparte żadnymi dowodami.

W zakresie zarzutu dotyczącego nakazu planu kształtowania wejść z poziomu terenu do budynków od strony dróg o symbolach [...] i [...] (§ 11 ust. 11) . skarżący uznał to rozwiązanie jako budzące wątpliwość. W jego ocenie jest to daleko posunięta ingerencja w prawo własności, w tym dysponowanie nieruchomością. Rada nie posiada uprawnień do decydowania o usytuowaniu wejścia do budynku handlowego bądź o jego komunikacji z otoczeniem. Suwerenne prawo decyzji w tym zakresie służy wyłącznie właścicielowi nieruchomości.

Także określenie dopuszczalnej kolorystyki elewacji budynków oraz zakaz stosowania określonych materiałów oraz lokalizacji i powierzchni nośników reklamowych (§11 ust. 16 i ust. 17). stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń i zarzutów skarżący podniósł, iż nie został zapewniony odpowiedni udział społeczeństwa w konsultacjach dotyczących wyłożonego do wglądu projektu miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił, iż nie powziął wiedzy o wyłożeniu projektu w okresie kwiecień- maj 2016 r. ani o poszczególnych spotkaniach z autorami projektu, gdyż informowanie społeczeństwa nie było w tym zakresie wystarczające ( mały nakład prasy i brak ogłoszeń wywieszanych w sąsiedztwie nieruchomości objętych miejscowym planem). Uniemożliwiło to skarżącemu udział w procedurze planistycznej na etapie projektowania miejscowego planu - tj. wniesienia uwag i wniosków .

W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Rada Miasta T. wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie sposób zgodzić się z głównym twierdzeniem skargi, iż zapisy planu stanowią zbyt daleką posuniętą ingerencję w przysługujące prawo własności, a zapisy planu wprowadzające określone parametry nie są adekwatne do realizacji przyjętych celów kształtowania zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Centrum Miasta T. m.in. poprzez ustalenie przeznaczeń poszczególnych nieruchomości oraz zasad zabudowy i zagospodarowania kształtuje prawo wykonywania własności w sposób adekwatny dla osiągniecia zasadniczych celów planowania przestrzennego w przedmiotowym obszarze - w szczególności ładu przestrzennego i potrzeb interesu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu zaplanowania terenu drogi publicznej o symbolu - [...] ([...]), wyjaśnił, że droga wyznaczona została w celu poprawy dostępności dla użytkowników obszaru centrum, w tym poprawy obsługi komunikacyjnej całego obszaru [...]. Teren ten jest elementem większego ciągu komunikacyjnego - w formie ciągu pieszego [...] oraz drogi wewnętrznej [...], co pozwoli na przejście od ulicy [...] ([...]) poprzez teren [...] aż do terenów projektowanej zabudowy centrotwórczej ([...], [...]) i terenów zieleni urządzonej ([...] i [...]) docelowo stanowiących ogólnomiejską przestrzeń publiczną. Rozwiązanie to służy zatem poprawie funkcjonalności całego obszaru. Dodał, że działka skarżącego nr 1, na której częściowo wyznaczono przebieg drogi [...]- ( tj. 14% tej działki), aktualnie nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy. W stanie faktycznym bowiem działka ta przylega do drogi wewnętrznej [...] - tj. tunelu gospodarczego o ograniczonej funkcjonalności (m.in. ograniczona wysokość -skrajnia) oraz bezpośredni dostęp wyłącznie do podziemnej kondygnacji zabudowy. Kwestionowana droga [...] zapewni nieruchomości skarżącego bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co w zderzeniu z deklarowanymi planami inwestycyjnymi właściciela nieruchomości. Dotychczasowa droga (tunel gospodarczy) [...] nie może pełnić roli drogi pożarowej i dojazdowej w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji i z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U Nr 124, poz. 1030).

Zapis w planie droga publiczna [...] - "sposób służący uspokojeniu ruchu, w tym w formie podworca" nie oznacza, że droga nie będzie mogła pełnić funkcji komunikacyjnej dla samochodów, w tym funkcji dojazdu.

W zakresie przewidzianego nakazu kształtowania wejść z poziomu terenu do budynków od strony dróg [...] i [...] w terenach o symbolach [...] i [...], organ wyjaśnił, że określenie to mieści się w zasadach kształtowania zabudowy, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w uzasadnionych przypadkach może być przedmiotem planu. W tym przypadku witryny wraz z wejściami w parterach budynków od strony terenów publicznie dostępnych są istotnym walorem architektonicznym zabudowy śródmiejskiej i kształtują atrakcyjność oraz funkcjonalność miejskiej przestrzeni publicznej. Stąd ustalenie to uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i są uzasadnione - mając na względzie rangę lokalizacji planu w strukturze przestrzennej miasta - centrum miasta.

Wyjaśniając ustalenia dla terenów [...] i [...] - dotyczące kolorystyki i materiałów elewacji oraz nośników reklamowych, Rada Miasta wyjaśniła, że służą one mają urzeczywistnieniu ładu przestrzennego, a w szczególności kształtowania standardów i walorów architektonicznych zabudowy w obszarze centrum miasta, w tym w liniach rozgraniczających tereny [...] i [...]. Dodała, iż plan wyklucza stosunkowo niewielką grupę materiałów w odniesieniu do materiałów elewacji, te które mogłyby negatywnie wpłynąć na estetykę elewacji zabudowy i walory krajobrazu śródmiejskiego. Podstawą prawną do określenia kolorystki obiektów budowlanych jest w jej ocenie art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy.

Ustalenia dotyczące nośników reklamowych także służą urealnianiu ładu przestrzennego, w tym kształtowaniu walorów urbanistycznych i krajobrazowych przestrzeni centrum miasta. W zakresie obszarów [...] i [...] plan nie wprowadza zakazu ich lokalizacji, a jedynie ograniczenia ich maksymalnej powierzchni (maks.9m²). i ich lokalizacji tj. na elewacjach budynków w pasie o wysokości 9m od poziomu terenu. Podstawą dla takiego działania jest art. 15 ust. 3 pkt 9 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. Nr 774).

W zakresie zarzutu ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż ul [...] (teren o [...]) i objęcia części nieruchomości skarżącego (dz. nr [...] terenem drogi publicznej [...], Rada Miasta podkreśliła, że w planie etap pierwszy - teren drogi publicznej klasy głównej [...] [...]- w odniesieniu do działki nr 3 wyznaczony został zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T.. Przyznała, że aktualnie na działce nr 3 znajduje się szkielet niedokończonego budynku, przypominając, że budowa rozpoczęta w [...]r., przerwana w [...]r. nie została do chwili obecnej dokończona i konstrukcja tej budowy "wchodzi" w pas drogowy i skrajnie [...]. Teren ten jest ogrodzony - w wyniku postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Ten istniejący stan faktyczny powoduje utrudnienia w ruchu pieszym w rejonie przedmiotowej działki, a nawet w pasie drogowym ulicy, gdyż przejście piesze odbywa się pasem dzielącym jezdnie i wymaga dwukrotnego przekraczania jezdni. Dlatego też świadomie i zgodnie ze Studium podjęto decyzję planistyczną o objęciu północnej części działki nr 2 (ok.12%) terenem drogi publicznej o symbolu [...] w celu poprawy funkcjonalności i bezpieczeństwa wszystkich użytkowników [...]. Umożliwi to realizację inwestycji celu publicznego - wykupu części nieruchomości wraz z naniesieniami, częściową rozbiórkę szkieletu konstrukcji oraz wykonanie m.in. chodnika w pasie drogowym drogi publicznej.

Kwestionowana przez skarżącego nieprzekraczalna linia zabudowy w granicach terenu [...] wyznaczona w relacji drogi publicznej [...] jest w takim samym przebiegu dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Ma na celu kształtowanie harmonijnej i czytelnej linii elewacji (pierzei) projektowanej i istniejącej zabudowy na odcinku długości ok. 490m. Umożliwi to realizację pieszej przestrzeni korzystnie wpływającej na walory terenu - śródmiejska lokalizacja całego zespołu zabudowy.

Teren [...] przeznaczony jest pod zabudowę usługową, w tym obiekty wielopowierzchniowe - pon. 2000m², co pociąga to za sobą docelową dużą liczbę użytkowników terenu, w tym pieszych, do których powinny być dostosowane rozwiązania przestrzenne. (zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy). Stąd też odsunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej teren [...] o ok. 5,5m w obrębie działki nr 2 nie jest szczególnie restrykcyjnym ograniczeniem prawa własności. Przedmiotowa działka może być w dalszym ciągu zabudowa zgodnie z planem tj. w liniach zabudowy w ok. 89% swojej powierzchni.

Rozwiązania planistyczne dotyczące działki nr 2 są zatem w pełni uzasadnione potrzebami interesu publicznego, wymaganiami ochrony bezpieczeństwa ludzi i zasadami kształtowania ładu przestrzennego Miasta

T..

Odnosząc się do zarzutu dotyczących wskaźników powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy dla terenu [...], Organ wyjaśnił, że kluczowym założeniem planu - jest obniżenie wysokości oraz intensywności zabudowy w kierunku południowym. tj. w kierunku istniejącej zabudowy Osiedla [...]. W stosunku do zabudowy [...] wysokość zabudowy w [...] została obniżona ze względu na sąsiedztwo istniejącej zabudowy wielorodzinnej -

Kwestionowany parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - maks. 70% dla terenu [...] wynika z kierunków zagospodarowania określonych w Studium - dla wielofunkcyjnego rodzaju zabudowy w jednostce planistycznej o symbolu [...]- obszary zabudowy usługowej i wielofunkcyjnej intensywnej.

Działka skarżącego 1 objęta symbolem [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu ustawy) i znajduje się na niej wyłącznie konstrukcja niedokończonego budynku (zajmując ok. 42% powierzchni działki). Pozostałe działki w obszarze [...] w sąsiedztwie działki skarżącego są niezabudowane lub zabudowane od ok. 41 do 47% swojej powierzchni. Zatem nie było obiektywnych przesłanek do przyjmowania wskaźnika zabudowy większego dla [...] - niż ten wynikający ze Studium.

Intensywność zabudowy dla terenu [...] - to 4,0 i pozostaje w związku z przyjętą zasadą obniżania wysokości zabudowy w kierunku południowym. Pozwala przy wskaźniku 70% na budowę 5 kondygnacji nadziemnych, tj. budynku o wysokości ok. 25m i kondygnacji podzielnej ponad połowę budynku.

Ustalanie wysokiego wskaźnika intensywności zabudowy dla tego terenu nie jest merytorycznie uzasadnione, ponieważ teren w stosunku do terenów o wysokich wskaźnikach intensywności zabudowy ([...] czy [...]) nie posada dobrej obsługi komunikacyjnej

W końcu w zakresie ostatniego zarzutu dotyczącego niewłaściwej organizacji konsultacji społecznych nad projektem planu miejscowego, Rada stwierdziła, iż jest on całkowicie bezzasadny. Wyjaśniła, iż skarżący oraz jego poprzednik prawny "A" Sp. z o.o. aktywnie uczestniczyli w konsultacjach społecznych dotyczących przedmiotowego planu miejscowego oraz składali uwagi podczas pierwszego i drugiego wyłożenia planu do publicznego wglądu.

Ogłoszenia prasowe o trzecim i ostatnim wyłożeniu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie oraz zamieszczone na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w biuletynie informacji publicznej, na stronie internetowej Urzędu Miasta T. a także na profilu miasta w portalu społecznościowym [...]. Ogłoszenia zawierały informacje o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwości udziału w dyskusji publicznej. W wyniku trzeciego wyłożenia uwagi do projektu złożyło 5 podmiotów. Zatem konsultacje społeczne przeprowadzone zostały z należytą i wymaganą starannością.

Mając na uwadze powyższe Rada Miasta T. wniosła jak na wstępie o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego potrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jej zdaniem wprowadzone wskaźniki zabudowy i współczynniki uniemożliwiając skarżącemu zabudowę działki zgodnie z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu. Dodała, że Gmina podjętymi działaniami dąży do rozbiórki frontu budynku. Przyznała, że uwagi skarżącego pod projektu planu zostały odrzucone, ale ostatecznie uchwalono plan według trzeciej wersji, istotnie odbiegającej od poprzednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawo zaskarżenia uchwały gminy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenia czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Interes prawny musi być konkretny i indywidualny, musi też wynikać z określonej normy prawnej. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2015 r. , sygn. akt II FSK 817/14).

Badając formalną dopuszczalność wniesienia skargi należy wskazać, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

Dokonując sprawdzenia w tym zakresie Sąd stwierdził, iż niniejsza skarga poprzedzona została przez skarżącego wezwaniem z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia prawa, a Rada Gminy uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] odmówiła realizacji tego wezwania. Uchwała ta doręczona została skarżącemu przy piśmie Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] r., w dniu [...]r., stąd też składając skargę pismem z dnia [...]r. skarżący dotrzymał dochował 30- dniowego terminu do jej złożenia.

Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciel nieruchomości - złożonej z działek nr 1 oraz nr 2, które objęte zostały postanowieniami kwestionowanej uchwały, jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jego nieruchomości w tym planie.

W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie.

Po przeprowadzonej analizie nie można jednak uznać, aby wniesiona skarga zawierała uzasadnione podstawy. Nie można bowiem za zasadny uznać zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego skarżącego jak i interesu publicznego oraz uzasadniła prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność.

Zgodnie z kwestionowanym planem działki skarżącego położone są w jednostce planu oznaczonej symbolem [...], [...] - tereny zabudowy usługowej, w tym rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m².

Odnosząc się kolejno do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów nie potwierdzono naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie do planu zapisów stanowiących nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Niewątpliwie najbardziej ingerujące w prawo własności skarżącego są zapisy planu odnoszące się do ustalenia w § 11 ust. 2 nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] oraz utworzenia drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...]. W obu przypadkach ustalenia te łączą się z bezpośrednią ingerencją w działki skarżącego, prowadząc do częściowego wywłaszczenia terenu. Działanie gminnego planisty jest jednak umotywowane bardzo szczegółowo z powołaniem się na interes publiczny ogółu.

W przypadku ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy doszło do objęcia części nieruchomości skarżącego - tj. części działki nr 3 (ok. 12%). Pomimo, iż aktualnie na tej działce znajduje się szkielet niedokończonego budynku, (nawiasem mówiąc budowa tego obiektu rozpoczęta w [...] r., pomimo upływu lat do chwili obecnej nie została zakończona), to w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaplanowano umiejscowienie na tym terenie drogi o symbolu [...] w celu poprawy funkcjonalności i bezpieczeństwa wszystkich użytkowników. Ma to służyć realizacji zamierzonego celu publicznego, a w związku z tym nastąpi wykup części nieruchomości wraz z naniesieniami i częściową rozbiórką szkieletu starej konstrukcji. Konstrukcja ta, co wynika ze stanowiska inwestora wyrażonego w trakcie innego postępowania, dotyczącego pozwolenia na budowę tego obiektu i tak nie nadaje się do aktualnego zagospodarowania i wykorzystania.

Podkreślić trzeba, że w interesie gminnego planisty jest takie zagospodarowanie tego terenu, aby tworzył on jednolitą, spoójną całość. Temu służyć ma ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tego terenu. Umożliwi to bowiem ustalenie czytelnej i jednolitej linii zabudowy na odcinku ok. 490m, korzystnie wpływając na walory tego terenu – tj. strefę śródmiejską, poprawiając jednocześnie bezpieczeństwo i funkcjonalność komunikacji w tym terenie. Dodać trzeba, że aktualnie – tylko zagospodarowanie terenu działki skarżącego (nr 2) znacznie odbiega od zagospodarowania na działkach sąsiednich, stanowiąc wyłom w zagospodarowaniu tego terenu i stwarzając. realne zagrożenie w ruchu drogowym.

W zakresie utworzenia drogi dojazdowej [...] - wywłaszczeniu podlegać będzie fragment działki nr 1. Jednak wyznaczenie tej drogi jest niezbędne w celu poprawy dostępności dla użytkowników tego obszaru. Droga znacznie poprawi obsługę komunikacyjną całego obszaru usługowego [...]. Jak wskazała Rada w odpowiedzi na skargę teren ten zaplanowany jest jako element większego ciągu komunikacyjnego - w formie ciągu pieszego [...] i drogi wewnętrznej [...] , co pozwoli na przejście od ciągu pieszego - ulicy [...] ([...]) przez teren [...] aż do terenów projektowanej zabudowy centrotwórczej [...] i [...] oraz do terenów zieleni urządzonej [...] i [...], stanowiących docelowo ogólnodostępną miejską przestrzeń publiczną. W wyniku tego zapisu planu tylko częściowo (w 14%) działka skarżącego będzie przeznaczona pod przebieg tej drogi. Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż obecnie działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej, co biorąc pod uwagę jej przeznaczenie jest dużym mankamentem. Wprawdzie w stanie obecnym działka ta przylega do drogi wewnętrznej - [...] - ale droga ta - to tunel gospodarczy o ograniczonej funkcjonalności, umożliwiającej wszak dostępność tylko i wyłącznie do podzielnych kondygnacji. Nie jest to rozwiązanie zapewniające wygodę i bezpieczeństwo, zwłaszcza w zetknięciu z deklarowanymi planami skarżącego, a nadto nie spełnia wymogów drogi pożarowej i dojazdowej w świetle zapisów rozporządzania Ministra Sprawa Wewnętrznych o Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz..U. Nr 124, poz. 1030). Przedmiotowy tunel, którego budowa rozpoczęła się w latach 70-tych XX wieku, przewidziany był jako część projektowanego kompleksu zabudowy centrum handlowo-usługowego, które miało tworzyć jedną całość. Według stanu aktualnego nastąpił jednak podział tego terenu, a poszczególne działki wraz z budynkami stanowią odrębne działki budowlane, stąd też komunikacja w postaci tunelu gospodarczego jest niewystarczająca Dodatkowo zmieniły się obowiązujące w tym zakresie przepisy techniczno- budowlane oraz przepisy dotyczące bezpieczeństwa (w tym przeciwpożarowego).

Także pozostałe ustalenia zawarte w planie, w odczuciu skarżącego mające nadmiernie ograniczać jego prawo własności, nie są zasadne. Wynikają one bowiem z przysługującego gminie władztwa planistycznego i mają swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa.

Zapis § 11 pkt 11 planu zawierający nakaz kształtowania wejść do budynków od strony dróg [...] i [...] w terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] wynika z zasad kształtowania zabudowy i ma podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skład orzekający podziela stanowisko gminnego planisty, iż witryny wraz z wejściami w parterach budynków od strony terenów publicznie dostępnych są istotnym walorem architektonicznym zabudowy śródmiejskiej i mają wpływ na atrakcyjność, funkcjonalność, użyteczność i wygodę miejskiej przestrzeni publicznej. Dlatego też ustalenie to jest uzasadnione - jako uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury w centrum miasta.

Regulacja zawarta w § 11 ust. 16 i ust. 17 dotycząca kolorystyki i materiałów elewacji oraz nośników reklamowych także nie wykracza poza granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Takie uregulowanie tych kwestii służy urzeczywistnieniu ładu przestrzennego, w szczególności zaś prowadzi do kształtowania standardów i walorów architektonicznych zabudowy w obszarze centrum miasta, w tym w liniach rozgraniczających tereny [...] i [...], wpływając na estetykę zabudowy i walory krajobrazu śródmiejskiego. Uprawnienie to wynika zaś z zapisu art. 15 ust. 3 pkt 8 cytowanej ustawy.

Odnosząc się do regulacji dotyczącej nośników reklamowych, także należy podkreślić, iż służy ona urealnieniu ładu przestrzennego, kształtowaniu walorów urbanistycznych i krajobrazowych przestrzeni centrum miasta. Podkreślić należy, że zapisy planu nie wprowadzają na tym terenie zakazu lokalizacji nośników reklamowych, wprowadzają natomiast ograniczenia - np. ich wielkości - maksymalnej powierzchni (do 9m²) oraz ich sytuowania - tj. na elewacjach budynków w pasie o wysokości 9m do poziomu terenu. Także ta regulacja posiada swoją podstawę prawną w przepisie art. 15 ust. 3 pkt 9 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774).

Nie są także zasadne zarzuty względem regulacji zawartej w § 11 ust. 4 lit.c dotyczącej powierzchni zabudowy oraz w § 11 ust. 5 lit.b dotyczącej intensywności zabudowy. Ustalenie tych wskaźników w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy. Wobec tego, iż kluczowym założeniem planu było obniżenie wysokości oraz intensywności zabudowy w kierunku południowym, tj. w kierunku istniejącej zabudowy Osiedla [...], stąd zabudowa terenów oznaczonych symbolami [...] w stosunku do terenów [...] została obniżona. Przyjęte wskaźniki nie uniemożliwiają skarżącemu zabudowy należących do niego terenów, a wywody skargi w tym zakresie pozostają w dużym stopniu niezrozumiałe. Przyjęty wskaźnik wielkości zabudowy dla działki budowlanej w terenie [...] – 70% wynika z kierunków zagospodarowania określonych w obowiązującym Studium. Odnosząc to do aktualnego zagospodarowania terenu zasadnie organ zwrócił uwagę, że działki w tym terenie są niezabudowane albo zabudowane w od ok. 41 do 47% swojej powierzchni. Obecnie na działce skarżącego znajduje się konstrukcja niedokończonego budynku zajmująca ok. 42% jej powierzchni. Brak zatem było obiektywnych przesłanek do przyjęcia tego wskaźnika w wielkości większej, innej niż wynikająca ze Studium. Z kolei przyjęty wskaźnik intensywności zabudowy w wielkości 4,0 – pozostaje w związku z przyjętą zasadą obniżania wysokości zabudowy w kierunku południowym. W sumie przy przyjętych wskaźnikach powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy pozwala to na wybudowanie budynku o 5 kondygnacjach nadziemnych tj. budynku o wysokości ok. 25m i o kondygnacji podzielnej (ponad połowę budynku). Z uwagi na brak tak dobrej obsługi komunikacyjnej jak np. w przypadku terenów [...] czy [...], przyjęcie innych wskaźników, byłoby nieuzasadnione.

W końcu także zarzut naruszenia art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny, gdyż Sąd nie dopatrzył się niewłaściwej organizacji debaty publicznej na projektami tego planu. Zresztą tak skarżący, jak i jego poprzednik prawny "A" Sp. z o.o. aktywnie uczestniczyli w konsultacjach społecznych dotyczących przedmiotowego planu miejscowego, składając uwagi podczas pierwszego i drugiego wyłożenia planu do publicznego wglądu.

Odnosząc się do trzeciego publicznego wyłożenia projektu planu, zasadnie organ wskazał, iż prawidłowo o tym fakcie powiadomieni zostali wszyscy zainteresowani. Ogłoszenia o trzecim i ostatnim wyłożeniu do publicznego wglądu opublikowane zostały w prasie: tj. w tygodniku "[...]" w dniu [...] r., w [...] oraz [...] z dnia [...]r. Obwieszczenia o trzecim wyłożeniu projektu planu były też zamieszczone na urzędowej tablicy ogłoszeń, w biuletynie informacji publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miasta T. a także na profilu miasta w portalu społecznościowym [...]. Każde z ogłoszeń zawierało niezbędne informacje – tj. o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu - od [...] do [...]r. oraz dacie, miejscu i godzinie dyskusji publicznej - [...]r. w Klubie osiedlowym [...]. W wyniku trzeciego wyłożenia uwagi do projektu złożyło 5 podmiotów. Zatem konsultacje społeczne przeprowadzone zostały z należytą i wymaganą starannością. Brak uczestniczenia skarżącego w trzecim wyłożeniu projektu planu nie może zatem wynikać z braku możliwości uzyskania informacji na ten temat. Bezpodstawne zatem są w tym zakresie zarzuty skarżącego o braku wystarczającego informowania społeczeństwa o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu.

Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego Wojewódki Sad Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.