Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1830/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji oddala skargę


UZASADNIENIE

6 II SA 1830/02

UZASADNIENIE

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) w dziennikach "Gazeta [...]" i "R." z dnia [...] lutego 2001 r. zamieścił ogłoszenie o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych za pomocą radiostacji nadawczych o szesnastu lokalizacjach. Termin do składania wniosków ustalił do dnia [...] marca 2001 r.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2001 r. T. Sp. Z o.o. w K. wystąpiła do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o udzielenie koncesji na program uniwersalny o nazwie N. [...] o czasie nadawania 24 godziny na dobę przez 365 dni w roku i 7 dni w tygodniu.

Ogłoszeniem z dnia [...] marca 2001 r. Przewodniczący KRRiT stwierdził, że wnioski o udzielenie koncesji złożyły podane w ogłoszeniu stacje radiowe, w tym spółka T., która złożyła wniosek o udzielenie koncesji na wszystkie zawarte w ogłoszeniu z dnia [...] lutego 2001 r. lokalizacje.

Pismem z dnia [...] czerwca 2001 r. Biuro KRRiT Departament Koncesji wezwał T. do uzupełnienia wniosku w terminie siedmiu dni.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji postanowiła udzielić spółce Radio [...] z siedzibą w W. koncesji oraz odmówić jej udzielenia spółce T. upoważniając Przewodniczącego KRRiT do wydania stosownych decyzji.

Przewodniczący KRRiT w dniu [...] stycznia 2002 r. Koncesją Nr [...] udzielił koncesji spółce Radio [...] oraz odmówił udzielenia koncesji spółce T.

Uzasadniając odmowę udzielenia koncesji spółce T. Przewodniczący KRRiT stwierdził, że dotychczasowi udziałowcy spółki nie zadeklarowali woli finansowania przedsięwzięcia w części z własnych kapitałów, natomiast przedłożony list intencyjny stwierdza jedynie, że ewentualne umowy kredytowe na współfinansowanie projektu, a co za tym idzie kwoty kredytu będą pomniejszać zobowiązania wnioskodawcy. Oceniając przedłożoną dokumentację KRRiT zauważyła, ze zainteresowania banków nie można traktować jako wiążącej promesy, warunkowanej tylko otrzymaniem koncesji. Ponadto we wniosku założono, że kwota, o którą podniesiony zostanie kapitał spółki, wynikać będzie z przedstawionego biznes planu. Tymczasem w podpisanym liście intencyjnym firma zewnętrzna zobowiązuje się do podniesienia kapitału lub udzielenia pożyczek w nieokreślonej wysokości, bo wynikającej z różnicy pomiędzy potrzebami inwestycyjnymi związanymi z realizacja projektu a ewentualnym współfinansowaniem przez banki. W związku z tym KRRiT stwierdziła, że wniosek nie zawiera wystarczającego udokumentowania środków finansowych niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia.

W dniu [...] lutego 2002 r. spółka T. przesłała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji.

Zdaniem wnioskodawcy decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nastąpiło skutkiem tego, że KRRiT podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. zanim dotarły do niej materiały uzupełniające przesłane przez skarżącego zgodnie z wezwaniem KRRiT z dnia [...] czerwca 2001 r.

Ponieważ uchwała zapadła bez zapoznania się z tymi materiałami, została tym samym, zdaniem skarżącego, podjęta bez gruntownej i merytorycznej oceny wszystkich materiałów i wyjaśnień strony.

Skarżący zarzuca decyzji naruszenie art. 10 k.p.a. przez pozbawienie go możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie pisma baków i listu intencyjnego.

Poza tym podjęcie przez KRRiT uchwały w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie czekając aż strona nadeśle materiał uzupełniający narusza, zdaniem skarżącego, art.8 k.p.a., gdyż obywatel powinien mieć poczucie, iż w trakcie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy, organ administracji wyjaśni wszechstronnie okoliczności sprawy.

Uchwałą nr [...] z [...] marca 2002 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji utrzymała w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. oraz decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. upoważniając Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji w sprawie.

W oparciu o powyższą uchwałę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzając, ze zawarta w zaskarżonej decyzji ocena wniosku spółki T. dokonana została z uwzględnieniem wszelkich nadesłanych przez wnioskodawcę dokumentów, w tym również dokumentów nadesłanych w ramach uzupełnień, o których mowa w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Od decyzji tej T. Sp. z o.o. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucając naruszenie art.7, art.8, art.10 i art. 77 k.p.a. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uchwała podjęta przez KRRiT w dniu [...] lipca 2001 r. nie wzięła pod uwagę, zdaniem skarżącego, materiałów uzupełniających, gdyż nadeszły one po jej podjęciu. Tym samym decyzja Przewodniczącego nie może powoływać się na wydanie jej z uwzględnieniem tych materiałów, gdyż Przewodniczący będąc związany treścią uchwały nie mógł wydać innej decyzji niż tej treści, która odpowiadała treści uchwały

Ponadto skarżący zarzucał, iż decyzja koncesyjna została wydana z naruszeniem art.10 k.p.a., gdyż nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się co do materiałów, w oparciu o które nie uwzględniono jego wniosku oraz została wydana z naruszeniem art. 7,8 i 77 k.p.a. z uwagi na podjęcie uchwały przez KRRiT w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Podjęcie uchwały nie czekając na nadejście uzupełniającej dokumentacji oraz w jej następstwie wydanie decyzji narusza także, zdaniem skarżącego, art. 8 k.p.a. przez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę KRRiT wnosiła o jej oddalenie. Odpowiadający, odnosząc się do zarzutu podjęcia uchwały przez KRRiT przed nadejściem dokumentacji uzupełniającej stwierdza, ze skarżący nadesłał uzupełnienie w dwóch terminach - pierwsze [...] lipca 2001 r. i następne [...] lipca 2001 r.(drugie uzupełnienie zawierało sprawozdanie finansowe spółki za 2001 r.. oraz zawiadomienie o zmianie jej składu osobowego). Tym samym KRRiT podejmując uchwałę w dniu [...] lipca 2001 r. miała dokumentację nadesłaną do dnia [...] lipca 2001 r. natomiast zaskarżona decyzja wydana w dniu [...] kwietnia 2002 r. opierała się na całości nadesłanych dokumentach. Zdaniem KRRiT nie ograniczano w toku postępowania administracyjnego skarżącemu możliwości wypowiadania się, a zebrany materiał dowodowy był dla organu koncesyjnego wystarczająco jasny do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. Poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. Poz. 1270).

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz w oparciu o art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie administracyjne w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych toczy się w ramach i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 ze zm.)i w rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 52, poz. 244 ze zm.), a w zakresie nie uregulowanym tymi aktami prawnymi - według Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 33 ust. 3 powyższej ustawy decyzję koncesyjną wydaje wyłącznie Przewodniczący Krajowej Rady na podstawie jej uchwały. Uchwały Krajowej Rady w tym zakresie mają charakter aktów wewnętrznych i wiążą Przewodniczącego Rady bezwzględnie.

Prawa i obowiązki strony kształtuje dopiero decyzja koncesyjna Przewodniczącego Rady. Decyzja Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji jest więc uzewnętrznieniem woli KRRiT. Jej treść powinna zatem odpowiadać treści rozstrzygnięcia koncesyjnego Rady (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 września 1994 r. - II SA 695/94 i z dnia 13 czerwca 1996 r. - II SA 283/95)

"T." Sp. z o.o. zarzucał zaskarżonej decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji naruszenie art. 7 i art.77 k.p.a. polegające na tym, że organ koncesyjny podjął uchwałę w oparciu o niekompletny materiał zgromadzony w sprawie.

Wynikało to, zdaniem spółki z tego, ze podejmując uchwałę Nr [...] w dniu [...] lipca 2001 r. KRRiT nie mogła zapoznać się z materiałem uzupełniającym, jaki skarżący przesłał organowi administracji, gdyż do uzupełnienia dokumentacji został wezwany pismem z dnia [...] czerwca 2001 r. i uzupełnienie to, w szczególności jego druga część, nadeszło po dniu podjęcia uchwały.

Skutkiem wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KRRiT podjęła uchwałę (Nr [...]) i w dacie tej czynności, to jest w dniu [...] marca 2002 r. zapoznała się z dokumentami uzupełniającymi nadesłanymi przez spółkę. Uchwała KRRiT i w jej wykonaniu decyzja Przewodniczącego KRRiT (Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r.) wydane zostały po zapoznaniu się z nadesłanymi przez skarżącego dokumentami uzupełniającymi, stąd zarzut spółki opierający się na art.7 i art.77 k.p.a. nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia.

Nadesłana dokumentacja uzupełniająca, złożona przez skarżącego w dwóch terminach ([...] i [...] lipca 2001 r.), nie wnosiła nic istotnego do wniosku. Spółka złożyła bilans za rok 2001 , który był tożsamy ze złożonym uprzednio, posiadał jedynie dodatkowo prezentatę urzędu skarbowego oraz przedłożyła aktualną listę wspólników. Dokumenty te nie miały, jak to stwierdził organ koncesyjny, wpływu na ocenę wniosku. Jednocześnie, co należy zauważyć, nadesłane uzupełnienie dokumentacji nie wyczerpywało wykazu zawartego w wezwaniu. W szczególności uzupełnienie to nie wykazywało udokumentowanych źródeł finansowania działalności (promesy bankowej, deklaracji wspólników w zakresie finansowania działalności lub podniesienia kapitału zakładowego).

Tym samym wszystkie istotne informacje o możliwościach finansowych spółki były znane w dacie podejmowania pierwszej uchwały przez Krajową Radę w dniu [...] lipca 2001 r., gdyż nadesłane uzupełnienia dokumentacji wiedzy na ten temat nie poszerzały.

Żądanie skarżącego uchylenia decyzji Przewodniczącego KRRiT wydanej na podstawie uchwały z dnia [...] lipca 2001 r. (decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.) oraz decyzji opartej na uchwale z dnia [...] marca 2002 r. (decyzja nr [...] a dnia [...] kwietnia 2002 r.) jest, na gruncie przepisów postępowania administracyjnego niezrozumiałe, gdyż dopiero druga uchwała KRRiT oraz ostateczne rozstrzygnięcie decyzyjne jej Przewodniczącego kończyło postępowanie w sprawie. To druga decyzja Przewodniczącego KRRiT stanowiła, w rozumieniu art. 16§1 k.p.a., decyzję ostateczną, od której spółce przysługiwało prawo skargi do Sądu. W dacie wydania drugiej decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie ulega wątpliwości, że zarówno Krajowa Rada oraz jej Przewodniczący posiadali wiedzę o treści nadesłanych przez spółkę dokumentów uzupełniających. Stąd kumulowanie tego samego zarzutu do obu uchwał i decyzji nie znajduje uzasadnienia, podobnie jak zarzutu naruszenia art.8 kpa, który opiera się na tych samych okolicznościach co omówione wyżej.

Skarżący dowodzi, że zaskarżona decyzja i toczące się postępowanie przed organem koncesyjnym naruszają art. 10 k.p.a. przez to, że nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się co do złożonych pism banków i listu intencyjnego.

Jak wykazują dokumenty zgromadzone w aktach sprawy zarzut ten jest nieuzasadniony. Skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania i możliwość wywiedzenia się, korzystał z tego składając dokumenty uzupełniające, aczkolwiek należy zauważyć, ze w tym konkretnym zakresie nie wykazał szczególnej aktywności, gdyż pomimo wezwania do uzupełnienia dokumentacji w zakresie możliwości sfinansowania przedsięwzięcia wystarczających dowodów nie złożył.

Skarżący podnosi również, że zaskarżona decyzja doprowadziła do sytuacji, w której sieć radiowa [...] poprzez wchodzące w jej skład stacje lokalne będzie w rzeczywistości nadawała programy o charakterze ogólnokrajowym w drodze tak zwanego "zszycia programowego" wchodzących w skład sieci stacji lokalnych z wydzielonymi jedynie pasmami lokalnymi. Stawiając powyższy zarzut skarżący stwierdza, że jest to przejaw niejasnej polityki koncesyjnej KRRiT w zakresie rozpowszechniania lokalnych /regionalnych pasm programowych.

Zarzut powyższy w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia z uwagi na następujące okoliczności.

Spółka [...] otrzymała kilkanaście koncesji na nadawanie programów lokalnych, zgodnie z ofertą jaka została przedłożona w ogłoszeniach Przewodniczącego Krajowej Rady na podstawie których wszczęto proces koncesyjny. Wszystkie uzyskane koncesje przez Radio [...] SA są koncesjami lokalnymi na nadawanie programów o zasięgu wskazanym w każdej z koncesji. Zsumowanie zasięgu ze wszystkich koncesji Radia [...] SA nie upoważnia do stawiania tezy, iż mamy do czynienia z zasięgiem ogólnokrajowym. Zasięg nadawania rozgłośni należących do Radia [...] SA jest dużo mniejszy od zasięgu nie tylko rozgłośni radiofonii publicznej lecz także w stosunku do radiowych rozgłośni komercyjnych, takich jak Radio [...]. i [...]. Całkowity(zsumowany) zasięg z wszystkich koncesji Radia [...] SA nie obejmuje obszaru całego kraju. Nadto żadna z przyznanych koncesji nie obejmuje swoim zasięgiem regionu, tym samym radio to nie nadaje programów w paśmie regionalnym, jak sugeruje to skarżący używając przemiennie pojęć "regionalność" i "lokalność".

W sprawie niniejszej we wniosku koncesyjnym posiadanie wymaganych środków finansowych nie zostało wykazane w sposób dostateczny. Mimo wezwania do uzupełnienia dowodów w zakresie finansowania, skarżący takich dowodów nie przedstawił ani przed podjęciem uchwały z [...] lipca 2001 r. ani też później. W tym stanie rzeczy organ koncesyjny, który jest zobligowany ustawą do prowadzenia postępowania dowodowego, co do możliwości finansowania przez wnioskodawcę projektowanej działalności, prawidłowo ocenił, że nie jest udowodnione dysponowanie przez wnioskodawcę środkami na uruchomienie i prowadzenie działalności objętej koncesją i ta właśnie okoliczność , jako zasadnicza, powołana została w uzasadnieniu odmowy udzielenia koncesji skarżącemu.

Tym samym najistotniejszy warunek uzyskania koncesji, wymagany art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji - wykazanie przez spółkę wystarczających możliwości finansowych dla realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia - nie został spełniony, co przełożyło się na wynik podjętych uchwał i decyzji organu koncesyjnego.

W tym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, ze nie narusza ona prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz nie narusza przepisów postępowania i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.