Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1376/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 50, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. M. i J. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosków J. F., A. M., E. W., E. U., H. F., M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w W., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. z 1945 Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem", orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] jest przeznaczony na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 1951 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] czerwca 1951 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [....] z dnia [...] czerwca 1951 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że organy rażąco naruszyły art. 7 dekretu. W postępowaniu tym ustalono bowiem, że teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego, natomiast obowiązujące w dacie wydania decyzji dekretowych przepisy prawa nie wykluczały działalności w tej sferze również osób fizycznych, zatem brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Organy dekretowe wydały decyzję odmowną nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy. Ponadto Minister Infrastruktury stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem lokale nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały wyodrębnione na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych poprzedzonych decyzją administracyjną.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli E. W., E. U., H. F., M. S., J. F., A. M. E. W. podniosła, iż nie zgadza się z twierdzeniem, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w stosunku do sprzedanych lokali. E. U. podniosła, iż zgodnie z dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej należało zgłosić w ciągu 6 miesięcy od dnia 21 listopada 1945 r., czyli do dnia 21 maja 1946 r. Był to termin zawity. Wobec tego, ponieważ wniosek byłych właścicieli został złożony po tym terminie, wszelkie orzeczenia i decyzje organów administracji w sprawie tego wniosku są prawidłowe w zakresie w jakim odmawiają one byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. H. F. podniosła, iż Minister lnfrastruktury nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całości materiału dowodowego nie wyjaśnił, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie, ponadto wydana decyzja nie posiada należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niezasadne jest stwierdzenie braku nieodwracalnych skutków prawnych. M. S. podniósł, iż Minister Infrastruktury błędnie powołał się na nieznajdujące zastosowania w sprawie przepisy prawa, nie wykazał, że jest uprawniony do kontroli nadzorczej decyzji dekretowych nie wyjaśnił, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie, nie dostrzegł, że orzeczenie organu dekretowego spowodowało nieodwracalne skutki prawne, nie udowodnił głównej tezy uzasadnienia swojej decyzji stwierdzającej iż orzeczenia organów dekretowych zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. J. F. i A. M. podniosły, iż przyjęcie, że J. R. zrzekła się roszczeń w stosunku do przedmiotowej nieruchomości stanowi naruszenie ich praw.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, zauważył, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych dla nieruchomości położonej przy ul. [...] obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalony w dniu [...] września 1948 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W.y, który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. RP Nr 74, poz. 612). Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, zaopatrzenia, garaże zbiorowe, postoje, dojazdy do budynków itp. urządzenia niezbędne dla mieszkańców tych terenów oraz na piesze przejścia do użytku publicznego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) wydanym na podstawie art. 4 dekretu obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W., podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę gruntów nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] ukazało się z [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., tym samym sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał w dniu 19 października 1948 r. Wniosek złożony przez M. O., J. S., J. i W. R. wpłynął do Zarządu Miejskiego w W. w dniu 13 października 1948 r. (co potwierdza prezentata urzędu na oryginale wniosku), czyli został złożony w terminie.

Zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz przedmioty znajdujące się na gruncie przechodzącym na własność W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, natomiast grunt stawał się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu. Od chwili wejścia w życie dekretu budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superﬁcies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa. W związku z powyższym, do dnia wydania ostatecznej decyzji przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, tj. do dnia [...] października 1951 r. budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] pozostawał własnością M. O., J. S. oraz J. i W. małż. R. Jeśli jakiekolwiek inne osoby lub instytucje czyniły nakłady na nieruchomość lub ją remontowały bez umowy z właścicielami to na własne ryzyko ponosiły nakłady na cudzą własność. Kwestie nakładów na cudzą własność regulują przepisy prawa cywilnego i nie są objęte niniejszym postępowaniem.

Zdaniem Ministra, dla niniejszego postępowania nie ma również znaczenia stan w jakim znajdował się budynek po 1945 r. oraz w chwili jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Fakt, że budynek był zniszczony i wymagał remontu nie ma znaczenia dla postępowania o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem dekret takiej przesłanki nie przewidywał. Nie ma również znaczenia ilość kondygnacji, aczkolwiek z akt sprawy wynika, iż budynek posiada obecnie 4 kondygnacje i tyle posiadał przed 1945 r. (z aktu notarialnego umowy kupna połowy nieruchomości przez M. O. z dnia [...] marca 1937 r. wynika, iż na nieruchomości tej znajduje się dom frontowy, murowany, trzypiętrowy, mieszkalny. Budowę rozpoczęto w dniu ósmym maja tysiąc dziewięćset trzydziestego szóstego roku, a ukończono i oddano w użytkowanie w październiku tysiąc dziewięćset trzydziestego szóstego roku).

Minister wskazał, że organ dekretowy rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej winien oprzeć swe orzeczenie na planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże biorąc pod uwagę ówczesne realia mógł odwołać się do innych obowiązujących przepisów. Tym bardziej, iż przepisy takie były częścią systemu prawnego i organ miał obowiązek je uwzględnić. Ustosunkowując się do twierdzeń dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych Minister zauważył, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. W związku z powyższym prawidłowe jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem wszystkie lokale zostały zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego poprzedzonej decyzją administracyjną.

Odnosząc się do zarzutów J. F. i A. M. Minister zauważył, że J. R. była beneﬁcjentem polsko-kanadyjskiego układu indemnizacyjnego. Odszkodowanie jakie zostało jej przyznane było ściśle związane z treścią zgłoszonego roszczenia i złożonego oświadczenia. Oświadczenia takie były wyrazem świadomości składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących oraz wyrazem rezygnacji z dochodzenia praw w zamian za wypłacone odszkodowanie.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżących dotyczących możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy zauważył, że w dacie orzekania przez organy dekretowe nie obowiązywały żadne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę osób ﬁzycznych do wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Wręcz przeciwnie, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycji celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu. Minister wskazał, że budownictwo społeczne, a więc budownictwo zaspokajające potrzeby mieszkaniowe pracowników to szczególnego rodzaju budownictwo mieszkaniowe. Z tego też względu, co do zasady miało ono być realizowane przez powołane do tego Zakłady Osiedli Robotniczych, jednakże dekret z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. Nr 24, poz. 166) dopuszczał również w ramach budownictwa społecznego indywidualne budownictwo pracownicze (art. 5 pkt. 2). Tym samym, skoro ustawodawca pozostawił inicjatywę w zakresie pracowniczego budownictwa mieszkaniowego także innym podmiotom niż tylko Zakłady Osiedli Robotniczych brak było przeszkód, aby inwestycje w tym zakresie realizowała osoba ﬁzyczna indywidualnie, tym bardziej, gdy chodziło jedynie o odbudowę zniszczonego podczas działań wojennych budynku. Przy czym teren przedmiotowej nieruchomości był i jest wykorzystywany od lat 30-tych XX w. do chwili obecnej pod kilkukondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe.

Ustosunkowując się do zarzutu H. F. jakoby decyzja Ministra Infrastruktury nie posiadała należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego Minister stwierdził, że jest on całkowicie niezrozumiały wobec szczegółowego ośmiostronicowego uzasadnienia przedmiotowej decyzji.

Zdaniem Ministra, żaden z podniesionych zarzutów nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] J. F. i A. M. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego tj.: - art. 77 § 1 Kpa. w zw. z art. 7 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zaniechaniu podjęcia wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 12 Kpa polegającego na braku wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie w decyzji dlaczego odmówiono wiarygodności dowodowej twierdzeniom strony; 2) naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji w przedmiocie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu uzależnione jest od okoliczności związanych z wypłatą odszkodowania za utraconą własność; - przyjęcie, że nieratyﬁkowana i nie ogłoszona w dzienniku ustaw umowa międzynarodowa jest źródłem prawa w dziedzinach zastrzeżonych dla ustawy albo uregulowanych ustawowo; - przyjęcie, że dopuszczalnym jest zrzeczenie się roszczeń, które nie powstały i nie zostały skonkretyzowane, co stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP, stwierdzającego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że organ uznał, że fakt istnienia umowy indemnizacyjnej wyłącza dopuszczalność merytorycznego badania kwestii ważności decyzji dotyczących poprzednika prawnego skarżących J. R. W rezultacie w zaskarżonej decyzji roszczeniom skarżących został poświęcony jedynie jeden paragraf na stronie 5 (6) zaskarżonej decyzji poświęcając im zaledwie 73 słowa, nie odnosząc w ogóle do kwestii prawnych zawartych w dotychczasowych pismach skarżących. Tymczasem jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1335/10, skoro zatem art. 7 ust. 2 dekretu nie uzależniał wydania decyzji w przedmiocie przyznania własności czasowej od okoliczności związanych z wypłatą odszkodowania, a zatem wypłacenie odszkodowania następcy prawnego byłego właściciela w ramach realizacji umowy indemnizacyjnej nie mogło mieć istotnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Okoliczności związane z wypłatą odszkodowania nie mogły obalić ustaleń organu nadzoru odnoszących się do braku przeciwskazań do uwzględnienia wniosku dekretowego wynikających z przeznaczenia gruntu w obowiązującym wówczas planie zabudowy. Tym samym nawet gdyby uznać, że wypłata odszkodowania zwalnia z obowiązku wypłaty odpowiedniego odszkodowania przez Państwo Polskie (choć skarżący z całą stanowczością zaprzecza, że by miało to miejsce) to i tak organ zobowiązany jest zbadać roszczenia skarżących w zakresie żądania unieważnienia decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej gruntu, czego organ administracyjny zaniechał.

Układ pomiędzy rządem PRL, a rządem Kanady został zawarty w czasie obowiązywania Konstytucji z 1952. Konstytucja ta nie odnosiła się wyraźnie do zagadnienia stosunku prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego. W okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 występowała wyraźna tendencja do upraszczania trybu zawierania umów międzynarodowych, a znaczna część umów międzynarodowych nie była poddawana formalnej procedurze ratyfikacyjnej. Powyższe umowy indemnizacyjne nie zostały ratyﬁkowane ani ogłoszone w Dzienniku Ustaw, nie mogły one stanowić samodzielnej podstawy przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości obywateli państw obcych na co zwrócił uwagę, na tle postanowień identycznej umowy miedzy rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL z dnia 16 Lipca 1960 r. dotyczącej roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, NSA w wyroku z dnia 17 maja 1999 r., sygn. OSA 2/98. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że akty umowne prawa międzynarodowego nie podlegające ratyfikacji nie mogą być źródłem prawa w dziedzinach regulowanych ustawowo. Układ z 1960 r. nie stanowił źródła w polskim systemie prawnym, a zatem nie może powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Nie mógł też stanowić podstawy prawnej przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. Również oświadczenie złożone w 1966 r. o zrzeczeniu się własności nieruchomości własności nieruchomości w rzeczywistości nie przenosiło. Reasumując na gruncie powoływanej umowy indemnizacyjnej nie mogło dojść do zrzeczenia się przez J. R. roszczeń z tytułu wywłaszczonych nieruchomości, z uwagi na brak jej ratyﬁkacji i nieogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw, a więc nie powoduje wygaśnięcia przysługujących jej roszczeń wynikających z dekretu.

Skarżące wskazały, że zgodnie z art. IV konwencji zgodnie z umową Rząd kanadyjski nie będzie przedstawiał w przyszłości Rządowi polskiemu w imieniu kanadyjskich osób fizycznych i prawnych żadnych roszczeń, których zaspokojenie objęte zostało układem i nie będzie popierał takich roszczeń. Umowa ta nie ma charakteru wiążącego dola obywateli kanadyjskich, a zobowiązuje jedynie rząd kanadyjski do nie zgłaszania żądań.

Skarżące uważają, że organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego pozwalają wyjaśnić, czy w rzeczywistości takie odszkodowanie zostało wypłacone. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 1999 r., sygn.. akt OSA 2/98 rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na Układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał. Sąd przyjął, że faktyczna wypłata za skonkretyzowane roszczenia może prowadzić do jego wygaśnięcia. Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który podkreślił, że oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń, bez wypłaty odszkodowania, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przyjęcie dopuszczalności zrzeczenia się tego roszczenia pozostawałoby w sprzeczności z rekompensacyjną funkcją odszkodowania za pozbawienie we władczy sposób właściciela jego prawa do nieruchomości. Tak samo wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazał, że wypłata odszkodowania, jest warunkiem podstawowym przyjęcia, że roszczenie odszkodowawcze na gruncie umowy indemnizacyjnej wygasa (IV SA/Wa 249/05 z dnia 17 maja 2005 r.).

Reasumując skarżące wskazały, że organ nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na układzie między rządem PRL, a rządem Kanady z 1971 r., dotyczącym uregulowania spraw ﬁnansowych, ponieważ nie został on nigdy ratyfikowany, ani ogłoszony, a zatem nie może być źródłem prawa w polskim systemie prawnym, a wobec tego układ ten i jego stosowanie nie mogło, samo przez się, powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Nadto niesprecyzowany charakter oświadczenia o zrzeczeniu się (brak określenia czego w istocie ono dotyczy) oraz okoliczność, że dotyczy ono roszczeń, które w dacie jego składania jeszcze nie powstały (prawo do odszkodowania) powoduje, że nie można uznać, że wywołuje ono skutki prawne. Na koniec skarżące podkreśliły, że w toku postępowania dowodowego organ nie stwierdził, czy doszło do wypłaty J. R. jakiegokolwiek odszkodowania. Brak jego wypłaty, powoduje, że oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń jest bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia interesu prawnego A. M. i J. F. do wniesienia skargi na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że przeddekretowymi właścicielami nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] byli m.in. W. i J. małżonkowie R. (świadectwo hipoteczne z dnia [...] października 1945 r.). 13 października 1948 r. W. i J. R. zgłosili organowi roszczenia dekretowe do przedmiotowej nieruchomości (wniosek z dnia 11 października 1948 r.). 5 października 1951 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został załatwiony odmownie ostateczną decyzją (orzeczenie nr [...]). Z pism Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 18 października 1967 r. i 6 marca 1968 r. oraz formularza rokowań polsko – kanadyjskich wynika, że obywatele kanadyjscy J. i W. R. zgłosili roszczenia dotyczące nieruchomości przy ul. [...] (dom i plac). W. R. zmarł w 1967 r., a jego spadkobiercami byli J. R., A. M. i J. F. (postanowienie spadkowe z dnia [...] grudnia 2009 r., [...]). W dniu 15 października 1971 r. wszedł w życie układ między Rządem PRL i Rządem Kanady dotyczący uregulowania spraw finansowych (układ indemnizacyjny). Artykuł I tej umowy przewidywał, że rząd polski zapłaci rządowi kanadyjskiemu kwotę [...] dolarów kanadyjskich jako całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich wobec Rządu polskiego i polskich osób fizycznych i prawnych USD. Układem tym objęto m. in. roszczenia związane z mieniem, prawami, które zostały przejęte na mocy polskich przepisów lub decyzji administracyjnych. Artykuł IV układu przewidywał, że całkowita zapłata sumy należnej Rządowi Kanady zwolni Rząd polski oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań, a Rząd kanadyjski uzna wówczas, jako całkowicie uregulowane wszelkie roszczenia i nie będzie przedstawiał w przyszłości Rządowi polskiemu w imieniu kanadyjskich osób fizycznych lub prawnych żadnych roszczeń. W układzie przewidziano, że rozdział otrzymanej kwoty będzie w wyłącznej kompetencji Rządu kanadyjskiego i nie pociąga za sobą odpowiedzialności Rządu polskiego (Artykuł V). Strona polska uregulowała ciążące na niej zobowiązanie finansowe (odpowiedź podsekretarza w MSWiA na interpelację nr 9517 – www.sejm.gov.pl). Z materiałów dołączonych przez Ministerstwo Finansów przy piśmie z dnia 13 czerwca 2006 r. wynika, że roszczenia J. R. zarejestrowane były pod numerem [...] i dotyczyły domu i ziemi w W. Małżonkowie R. wnieśli roszczenie w wysokości [...] dol. kanadyjskich. Roszczenie to zostało przyznane J. R., obywatelce kanadyjskiej od 10 października 1953 r., w wysokości [...] dol. kanadyjskich z tytułu budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...]. Brak jest dowodu potwierdzającego wypłatę pełnej kwoty roszczenia, za wyjątkiem 1000 dol. kanadyjskich. W materiałach znajduje się także podpisana przez J. R. w dniu 3 sierpnia 1973 r. rezygnacja, z której wynika, że osoba ta otrzymawszy 1000 dol. kanadyjskich, jako częściową spłatę jej roszczeń rezygnuje i zwalnia Rząd Kanady, Rząd PRL z dalszych należności wynikających z roszczenia.

Trafne jest zatem stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w niniejszej sprawie skarżące nie mogły dziedziczyć roszczeń dekretowych po J. R. Skoro Rząd PRL zapłacił Rządowi Kanady kwotę [...] dolarów kanadyjskich, jako całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich, to zwolnił się całkowicie z obowiązku zaspokojenia roszczeń obywateli Kanady odnoszących się do mienia przejętego z mocy prawa i na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, zwłaszcza, że roszczeń tego rodzaju w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zrzekła się także J. R. Układ przewidywał, że rozdziałem otrzymanej kwoty zajmie się Rząd Kanady. Wobec tego, to czy roszczenia J. R. zostały w pełni zaspokojone, czy też nie, nie ma znaczenia dla zwolnienia się ze zobowiązania przez stronę polską. Państwo polskie nie miało żadnego wpływu na kształt procedury przyznawania przez stronę kanadyjską odszkodowań swym obywatelom oraz wynik tego postępowania, dlatego też adresatem zarzutów skarżących dotyczących niepełnego zaspokojenia roszczeń J. R. nie mogła być strona polska. Dla niniejszej sprawy doniosłość prawną ma oświadczenie woli J. R. zawierające zrzeczenie się roszczeń, które potwierdzało fakt ich wygaśnięcia względem strony polskiej (por. postanowienie TK z dnia 13 grudnia 2010 r., Ts 103/09, OTK-B 2010/6/439). Sąd zauważa, że układ z 1971 r., jako umowa międzynarodowa, wiązał państwa-strony. Skarżące pomijają to, że zgodnie ze zwyczajem międzynarodowym, który następnie został potwierdzony przez art. 11 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), zgoda państwa na związanie się umową międzynarodową może być wyrażona przez podpisanie, wymianę dokumentów stanowiących tę umowę, ratyfikację, przyjęcie, zatwierdzenie lub przystąpienie albo w jakikolwiek inny uzgodniony sposób. Oznacza to, że ze względu na tryb zawierania można rozróżnić umowy zawierane w trybie złożonym, które wymagają ratyfikacji lub zatwierdzenia, i umowy zawierane w trybie prostym (bez ratyfikacji lub zatwierdzenia). Umowa międzynarodowa wchodzi w życie w trybie i dniu przewidzianym w tej umowie lub uzgodnionym przez państwa negocjujące (art. 24 Konwencji Wiedeńskiej). Zatem uzależnienie wejścia w życie danej umowy międzynarodowej od jej urzędowego ogłoszenia w poszczególnych państwach nie jest regułą i następuje tylko wtedy, gdy państwa zawierające daną umowę wyraźnie tak postanowią (por. K. Wierczyńska, G. Wierczyński, Ogłaszanie umów międzynarodowych jako warunek ich bezpośredniego stosowania - kilka uwag na marginesie polskiej praktyki, "Studia Prawnicze" 2009, nr 3, s. 6). To zatem, że powyższy układ nie podlegał ratyfikacji i nie był objęty wymogiem publikacji, miało jedynie to znaczenie, że jako akt prawny nie mógł stanowić samoistnej podstawy wpisu w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa praw obywateli państw obcych. Skoro układ ten został całkowicie wykonany, to musi być traktowany jako umowa międzynarodowa która wygasła (por. postanowienie TK z dnia 22 lutego 2010 r., Ts 103/09, OTK-B 2010/6/438, postanowienie TK z dnia 24 października 2000 r., SK 31/99, OTK 2000/7/262).

W tej sytuacji, jak słusznie wskazał Minister, interes prawny A. M. i J. F. wywodzi się od praw i roszczeń dziedziczonych wyłącznie po W. R., który zmarł i nie skorzystał z procedury zaspokajania roszczeń przez Rząd Kanady.

Z treści skargi wynika, że A. M. i J. F. zaskarżyły decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w całości, a zatem Sąd nie był uprawniony do oddalenia skargi w oparciu o przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ponieważ skarżące są spadkobierczyniami po W. R.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, co do tego, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1951 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez zupełny brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w obowiązującym na dzień wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego.

Trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie istotne znaczenia miał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalony w dniu [...] września 1948 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. RP Nr 74, poz. 612), tj. z dniem 24 września 1948 r. (M. P. Nr A-71, poz. 612). Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, zaopatrzenia, garaże zbiorowe, postoje, dojazdy do budynków itp. urządzenia niezbędne dla mieszkańców tych terenów oraz na piesze przejścia do użytku publicznego.

Jak wynika z orzeczenia z dnia [...] czerwca 1951 r. PRN w W. stwierdziło jedynie, że nieruchomość według prawomocnego planu przeznaczona jest pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego i z tego tylko wywiodło, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie miejscowym. Organ dekretowy zupełnie pominął, że powyższy plan dla terenu nieruchomości przy ul. [...] przewidywał różne funkcje. Zgodzić należało się z Ministrem, że ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa przewidywała, że Państwo popierać będzie nowe budownictwo prywatne i że beneficjentami tej pomocy mogli być właściciele nieruchomości (art. 2 i 3 ustawy). Faktem jest też to, że dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) przewidywał, że plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe nieuciążliwe dla otoczenia i pod ośrodki biurowo-handlowe oraz inne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia. Uszło jednak uwadze Ministra, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1950 r. w sprawie zakresu działania władz naczelnych w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 529), z którego wynika, że zadania publiczne w dziadzinie budownictwa realizowało Państwo. Minister Budownictwa Miast i Osiedli realizował narodowe plany gospodarcze w zakresie budownictwa miejskiego i osiedlowego (§ 2 pkt 1), Minister Gospodarki Komunalnej przejął sprawy gospodarki terenami oraz sprawy wynikające z przepisów: o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, dekretu warszawskiego, o popieraniu budownictwa oraz sprawy robót remontowo – budowlanych w gospodarce mieszkaniowej (§ 4 i § 6 ust. 5).

Wobec tego ocena przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu nie jest tak oczywista, jak przedstawił to organ nadzoru. Tym niemniej rację ma Minister, że treść art. 7 ust. 2 dekretu wymagała od organów orzekających w 1951 r. analizy przeznaczenia gruntu w planie miejscowym w kontekście obowiązującego w dacie wydania orzeczenia prawa powszechnie obowiązującego, odnoszącego się do danego rodzaju funkcji w planie. Skoro organ dekretowy i organ odwoławczy zaniechali realizacji obowiązków w tym zakresie, to decyzje tych organów są obciążone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że skoro w niniejszej sprawie doszło do sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [....] w latach 1976 – 1990, a umowy notarialne były poprzedzone decyzjami administracyjnymi (pismo Urzędu W. z dnia 20 stycznia 2010 r., informacja z ewidencji gruntów z dnia 5 października 2009 r.), to nieodwracalne skutki prawne należy wiązać z decyzjami poprzedzającymi akty notarialne, a nie z decyzjami wydawanymi w 1951 r. które były kwestionowane w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Jak wskazał NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), to czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów [...] prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji, jeśli podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów [...] na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.