Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 747/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych, polegające na gromadzeniu wód opadowych w miejscu ich powstania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g.", z uwagi na sprzeczność z art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), dalej: "P.o.ś.", stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych, polegające na gromadzeniu wód opadowych w miejscu ich powstania, dalej: "uchwała".

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zgodnie z art. 403 ust. 4 P.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1. podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osób fizycznych,

b) wspólnot mieszkaniowych,

c) osób prawnych,

d) przedsiębiorców;

2. jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

W art. 403 ust. 4 P.o.ś. wymieniono zatem kategorie podmiotów (beneficjentów dotacji), do których uchwała może zostać skierowana.

Z kolei z art. 403 ust. 5 P.o.ś. wynika kompetencja rady gminy do określenia w drodze uchwały zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania.

Przepis § 2 ust. 2 stanowiącego załącznik do uchwały regulaminu wynika, że beneficjentami dotacji mogą być osoby fizyczne posiadające tytuł prawny do nieruchomości mieszkalnych położonych na terenie Miasta i Gminy K.. Wykluczono zatem z możliwości ubiegania się o dotacje podmioty wymienione w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. b, lit. c i lit. d P.o.ś. (tj. przez wspólnoty mieszkaniowe, osoby prawne i przedsiębiorców) i w art. 403 ust. 4 pkt 2 P.o.ś. (jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi). Użycie w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. wyrażenia w szczególności należy rozumieć jako minimum ustawowe podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych uprawnionych do ubiegania się o przyznanie dotacji celowej.

Z kolei upoważnienie z art. 403 ust. 5 P.o.ś. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania (a tym bardziej - ograniczania) w uchwale kręgu podmiotów określonych w P.o.ś. Zgodnie z art. 403 ust. 5 P.o.ś. uprawnienie rady gminy wynikające z tego przepisu sprowadza się do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu rozliczania dotacji. Uchwalając regulamin Rada Miejska w K. przekroczyła zakres tego upoważnienia. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na podstawie art. 403 ust. 4 P.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji wynikających z tych przepisów, bowiem stanowi to naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", przez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Użyte w tym przepisie wyrażenie w szczególności należy interpretować w ten sposób, że krąg osób w tym przepisie wskazany może zostać co najwyżej poszerzony, ale nie zawężony.

W związku z powyższym stwierdzono nieważność uchwały w całości.

Ponadto, zgodnie z w § 2 ust. 4 regulaminu dotacja nie obejmuje infrastruktury technicznej związanej z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych wykonywanej w ramach określonych pozwoleniem na budowę nowych inwestycji drogowych, mieszkaniowych, usługowych, przemysłowych. Unormowanie to jest niezrozumiałe. Skoro wcześniej Rada Miejska w K. w § 2 ust. 2 regulaminu postanowiła, że dofinansowanie dotyczyć będzie nieruchomości mieszkalnych, to wykluczenie w § 2 ust. 4 regulaminu dotowania nowych inwestycji drogowych, usługowych i przemysłowych jest niezasadne. Regulacje zawarte w uchwale organu stanowiącego nie powinny budzić wątpliwości i powinny być redagowane zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej: "zasady techniki prawodawczej", tj. tak, aby dokładnie i zrozumiale wyrażały intencje tego, kto przepis stanowi. Adresat przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, a organ stosujący ten przepis - w jaki sposób go zinterpretować i jak powinien się zachować podmiot, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą więc zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

W skardze zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu:

1. naruszenie art. 403 ust. 4 i 5 P.o.ś., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania, a tym bardziej ograniczania, w uchwale kręgu podmiotów, którym taka dotacja przysługuje z mocy P.o.ś. i w konsekwencji stwierdzenia, że przekroczyła ona zakres upoważnienia z art. 403 ust. 5 P.o.ś., czym naruszyła ten przepis w sposób istotny, co z kolei skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały;

2. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, polegający na błędnym ustaleniu treści § 2 ust. 4 regulaminu przez przyjęcie, że niezrozumiałe jest dofinansowanie nieruchomości mieszkalnych, co skutkowało stwierdzeniem, że uchwała nie odpowiadała wymogom, jakie są stawiane przepisom powszechnie obowiązującym.

Ponadto, przy ewentualnym nieuwzględnieniu powyższych zarzutów, zarzucono mające wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenie:

1. art. 91 ust. 4 u.s.g. przez nieprawidłowe niezastosowanie tego przepisu, a ewentualnie

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, a nie w części, tj. co do § 2 ust. 4 regulaminu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a ewentualnie - o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. w części, tj. tylko w zakresie § 2 ust. 4 regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Sąd, z poniższym zastrzeżeniem, podziela stanowisko organu - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. . W związku z jego omówieniem, powtarzanie go byłoby zbędne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy rada gminy mogła ograniczyć krąg podmiotów mogących uzyskać dotację, o której mowa w art. 403 ust. 4 P.o.ś., do osób fizycznych posiadających tytuł prawny do nieruchomości mieszkalnych położonych na terenie Miasta i Gminy K.. Zasadne jest stanowisko organu, że nie mogła tego uczynić.

Zgodnie z art. 403 ust. 4 P.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1. podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osób fizycznych,

b) wspólnot mieszkaniowych,

c) osób prawnych,

d) przedsiębiorców;

2. jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Definicją zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) obejmuje się cały zakres definiowanego pojęcia (§ 153 ust. 1 zasad techniki prawodawczej). Jeżeli nie jest możliwe sformułowanie tego rodzaju definicji, można objaśnić znaczenia danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności" (§ 153 ust. 3 zasad techniki prawodawczej).

Ten drugi sposób zastosowano w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś., definiując pojęcie podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych. Wyliczenie rodzaju podmiotów uprawnionych do uzyskania dotacji jest zatem jedynie przykładowe, wskutek czego dotacji można udzielić również innym podmiotom, niewymienionym w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś., jeśli należą do podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych.

Jednocześnie rada gminy ma swobodę w tym sensie, że może określić, że udziela dotacji jedynie jednej z wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. kategorii podmiotów np. tylko osobom fizycznym. Nie ma więc racji organ, że rada gminy jest zobowiązana do udzielenia dotacji wszystkim wymienionym w tym przepisie kategoriom podmiotów, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Rada gminy nie może natomiast modyfikować (ograniczać) kategorii podmiotów wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. jako potencjalnych beneficjentów dotacji, np. przez zastrzeżenie, że nie wszystkie osoby fizyczne są uprawnione do jej uzyskania, ale jedynie te, które posiadają jakąś dodatkową cechę, np. posiadają tytuł prawny do nieruchomości mieszkalnych (por.: wyroki o sygn. akt I SA/Łd 636/15 i III SA/Po 513/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Określone w art. 403 ust. 5 P.o.ś. upoważnienie nie uprawnia do tego rodzaju modyfikacji i to mimo użytego w tym przepisie zwrotu w szczególności, gdyż rada gminy może stanowić prawo miejscowe jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 u.s.g.), ale jednocześnie nie może modyfikować tego, co już uregulowano w przepisie ustawy (tu: art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś.). Rada gminy niezasadnie zatem wykluczyła z możliwości uzyskania dotacji osoby fizyczne nieposiadające tytułu prawnego do nieruchomości mieszkalnych położonych na terenie Miasta i Gminy K.. Przepis § 2 pkt 2 regulaminu przekracza zatem upoważnienie ustawowe określone w art. 403 ust. 5 w zw. z art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a P.o.ś. i to w istotny sposób. Organ nadzoru nie naruszył więc art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym skutek naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Z kolei art. 91 ust. 4 w związku z istotnym naruszeniem prawa nie miał zastosowania, stąd nie mógł zostać naruszony.

Biorąc pod uwagę, że niezasadne było ograniczenie kręgu osób fizycznych uprawnionych do uzyskania dotacji jedynie do tych, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości mieszkalnych, zasadnie organ zakwestionował zgodność z prawem § 2 ust. 4 regulaminu stanowiącego, że dotacja nie obejmuje infrastruktury technicznej związanej z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych wykonywanej w ramach określonych pozwoleniem na budowę nowych inwestycji mieszkaniowych.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).