Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1443/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 75 par. 1; art. 77 par. 1; art 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1; art. 4 pkt 21; art. 38; art. 38 ust. 1; art. 39 ust. 1; art. 39 ust. 3; art. 40 ust. 1; art. 40 ust. 2; art. 40 ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. [...] S.A. z siedzibą w P. (skarżącej), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]w rej. [...] w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. [...] S.A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] w W., pod nośnik reklamowy jednostronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na okres od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Wnioskodawca wyraził gotowość przestawienia reklamy w nowe miejsce w przypadku negatywnej opinii komunikacyjnej; do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta W. decyzją z [...] lutego 2008 r. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Jako podstawę prawną wskazano art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późno zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty:

-"Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

-przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005,

-opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów,

-wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez B. [...] S.A.,

-pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.,

-szczegółowy plan sytuacyjny reklamy,

-Zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994r. w sprawie uznania za pomnik historii.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym, zaś zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena czy w konkretnym wypadku występuje zagrożenie.

Zdaniem organu dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż sporna reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. [...] w rej. [...], pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 3430 pojazdów na godzinę, zaś w szczycie popołudniowym 2280 pojazdów na godzinę. Organ podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 51,7 m do 79,2 m. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 10 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia".

Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że reklama znajduje się na trawniku, co powoduje, iż przy wymianie treści reklam dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Ponadto stosownie do zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii pas drogowy ul.[...] w rej. [...] leży w granicach obszaru chronionego należącego do pomnika ,historii [...]. W omawianym akcie prawnym § 2 zaznaczono, że celem ochrony jest zachowanie autentyczności historycznego układu urbanistycznego.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim w/w urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 tej ustawy przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie,

1. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez nieuzględnienie uwag zawartych w piśmie skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. wraz z opinią prywatną W. K.,

1. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarżąca podniosła, że w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 ustawy, a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącej decyzja o lokalizacji jest równocześnie decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca wyjaśniła, że nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zazwolenia udziela się w drodze decyzji administracyjnej i, jak wskazuje ust. 2 pkt 3 art. 40 ustawy, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi. Zdaniem SKO z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki jest nieodzowne dla możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie związanego z funkcją pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że zarządca drogi prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 38 ust. 1 powołanej ustawy. SKO powołało się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyroki o sygn. akt: VI SA/Wa 993/07, VI SA/Wa 1028/07, VI SA/Wa 1208/07, VI SA/Wa 1021/07, VI SA/Wa 1380/07), w których Sąd ten stwierdził, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych "praw nabytych". Zdaniem SKO wnioskodawca nie wykazał istnienia "szczególnego przypadku", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy, zaś organ I instancji szczególnie obszernie odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, do czego był zobowiązany w świetle art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych opisując szczegółowo negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 38 ust. 1 ustawy, uzupełniając swoje stanowisko w tej części o zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 i art. 43 ust. 1 ustawy. Ponowiła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7, 77 k.p.a. przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny a nie przez użycie zindywidualizowanych przesłanek.

Zdaniem skarżącej w szczególności organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do załączonego do akt sprawy pisma z [...] lipca 2007r. zawierającego prywatną opinię W. K. ("Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K."), w którym to piśmie zawarta była ocena opinii L. K.. Organy nie rozpatrzyły więc argumentów, wskazanych w przedmiotowym dokumencie i w powołanych w nim badaniach, dotyczących wpływu funkcjonowania reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ślepo przyjmując za prawdę twierdzenia z opinii L. K.. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organy obu instancji jest więc dotknięte istotnymi brakami i arbitralnymi stwierdzeniami, opartymi na jednych tezach, bez zgłębienia i przeanalizowania odmiennych argumentów w zakresie wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzsadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wzięto pod uwagę stanowisko strony i jej argumenty zgłaszane w toku postępowania.

Uzupełniając zarzuty skargi w piśmie z [...] października 2008 r. skarżąca podniosła, że ustawodawca przewidział obowiązek uiszczania opłaty tylko z tytułu zajęcia pasa drogowego. Poza tym przy wykładni art. 38 ust. 1 ustawy należy mieć na uwadze treść art. 28 k.p.a. w ten sposób, że każdy właściciel istniejącego w pasie drogowym obiektu budowlanego czy urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu ma interes prawny w ustaleniu, czy jego obiekt może pozostać w pasie drogowym w dotychczasowym stanie, czy nie może, ponieważ powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego lub zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi.

Zdaniem skarżącej przy wykładni i stosowaniu art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy uwzględnić przede wszystkim treść art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który to przepis przewiduje katalog zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W tym katalogu brak jest zezwolenia na lokalizację obiektu, ponieważ jeszcze wówczas nie następuje zajęcie pasa. Natomiast analizując treści przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych w kontekście częstych zmian art. 39 ustawy skarżąca dochodzi do wniosku w tym samym w jednym przepisie mówiło się zarówno o lokalizowaniu jak i o umieszczeniu. Już jednak od 9 grudnia 2003 r. art. 39 ust. 3 ustawy mówi tylko o "lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń (. ...)", przy czym pojęcie "umieszczenia" zostaje użyte w art. 40 ust. 2 ustawy. Z dniem 26 września 2005 r. dodano do art. 39 nowy ustęp oznaczony jako ,,3a", który wskazuje, iż ustawodawca kategorycznie oddziela zezwolenia wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 (na lokalizację obiektu lub urządzenia) od zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 14 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych, zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował.

Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp.

Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego.

Ze względu na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych nie związanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. W przedmiotowej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni 17,11 m2 umieszczona w nerwalgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa.

Należy wskazać, że przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp.

Podsumowując stwierdzić należy, że niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej tzn. mającej wpływ na wynik sprawy wadzie.

W ocenie Sądu organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można podważać kompetencji B. [...] oraz Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Ponadto przepis art. 75 § 1 k.p.a. zezwala na dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być, oprócz zeznań świadków i opinii biegłych oraz oględzin, także dokumenty.

Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystyki tej reklamy i jej wymiarów. Dokonano konkretnych wyliczeń natężenia ruchu w szczycie porannym i popołudniowym dla spornego odcinka pasa drogowego a także wskazano, iż część tego pasa drogowego stanowi trawnik, który łatwo może ulec zniszczeniu w przypadku zmiany treści reklam. Ponadto lokalizacja znajduje się na terenie będącym pod ochroną Biura [...] Konserwatora Zabytków.

Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są materiałem, który dla zarządcy drogi stanowią wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego taka, że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Natomiast wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jego wcześniej otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp., co nie mogło znaleźć uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Wskazać należy, że zarzuty skarżącej spółki nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji. Pewne uchybienia, jakich dopuścił się zarządca drogi polegające w szczególności na zbyt ogólnikowym odniesieniu się do opinii W. K. pozostają bez wpływu na ostateczną prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.