Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2514/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 i 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 625/17 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 10 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 625/17, oddalił skargę I. Sp. z o.o. z Sp. k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 10 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku I. Sp. z o.o. z Sp. k., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, której Rada Gminy nadała nazwę, nie jest wystarczający do uzyskania pozwolenia na budowę;

- naruszenie art. 16 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 §1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ustalenie, że działka [...]4 obręb G. gmina S. nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy jest to ustalenie sprzeczne wprost z treścią prawomocnej decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., a od daty jej wydania dostęp ten nie został w żaden sposób zablokowany faktycznie (działaniami osób trzecich).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu, odwołując się do orzecznictwa, skarżąca kasacyjnie podniosła, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu i prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Z definicji art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, tj. dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku gdy droga wewnętrzna ma charakter powszechnie, publicznie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do wymagania od inwestora legitymowania się zgodą właściciela działki drogowej na korzystanie z niej w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego (np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15).

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w niniejszej sprawie komunikacja z drogą publiczną została wskazana w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego, przy wykorzystaniu drogi gminnej wewnętrznej, która jest publicznie dostępna. Przy czym nie jest to żadna hipotetyczna dostępność, ale realna. Działki gruntu zostały geodezyjnie wydzielone i są oznaczone symbolem Dr, z dróg tych korzystają przecież mieszkańcy już wybudowanej części osiedla, drogi te nie są w żaden sposób zabudowane, ogrodzone, użytkowane przez osoby trzecie, stanowią normalny pas drogi gruntowej o parametrach zgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istnieje zatem nie tylko prawna możliwość korzystania z tej drogi, ale i faktyczna możliwość egzekwowania prawa do korzystania z niej, skoro jak słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, Gmina sprzeciwić się temu nie może.

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji uzasadnia odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego samym stwierdzeniem Gminy będącej właścicielem dróg, że drogi te mają charakter nieurządzony. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w rozumowaniu Sądu zachodzi sprzeczność, bowiem Sąd ten jednocześnie wskazuje, że Gmina nie może odmówić nikomu prawa do korzystania z dróg gminnych. Gmina nie może zatem sprzeciwić się korzystaniu z dróg gminnych, ale może przecież oświadczyć, że drogi te będą miały status nieurządzony (nie będą odśnieżane zimą, latem nie będą utwardzane, korytowane itp.). Tym samym od uznania administracyjnego (a nawet swobodnego oświadczenia) będzie zależało to, które z dróg gminnych, w szczególności gruntowych, będą przeznaczone do korzystania i kiedy.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji zasugerował, iż na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, nie tylko należy wykazać dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postaci realnego i prawnego dostępu do tej drogi za pośrednictwem drogi gminnej wewnętrznej, ale dodatkowo należy udowodnić, że drogi gminne, której nadała Gmina swoje nazwy i które są użytkowane przez mieszkańców osiedli mają wymagane parametry techniczne lub dokonać stosownego zaprojektowania takich rozwiązań, które doprowadzą je do tych parametrów. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że utrzymywanie dróg gminnych nie jest domeną mieszkańców gminy, ale jest zadaniem własnym gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2) ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Jeżeli zatem gmina ustanowiła plan zagospodarowania przestrzennego, a mieszkaniec chce zabudować nieruchomości zgodnie z tym planem, mając w swoim obrębie sieć dróg gminnych ogólnie dostępnych, to nie można nagle ustalać, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez sieć dróg gminnych wewnętrznych. Nie ma żadnej pewności prawnej w stosowaniu prawa przy takim rozumieniu dostępu do dróg. W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu idzie w kierunku przerzucania na mieszkańców zadań własnych gminy i pozostawanie na "łasce" urzędniczej decyzji - całkowicie swobodnej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ulica R. oraz ulica P. nie jest w żaden sposób zablokowana fizycznie, nie ma tam przeszkód fizycznych, ogrodzeń, zabudowań, jest to normalna droga gruntowa z której korzystają mieszkańcy okolicznych osiedli.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Działka [...]4, na której planowana jest budowa domów jednorodzinnych, powstała przez podział nieruchomości wraz z wywłaszczeniem na rzecz gminy części nieruchomości pod drogi gminne w celu zapewnienia dzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. W wyniku podziału i wywłaszczeniu powstały działki oznaczone symbolem Dr o numerach: [...]1, [...]3, [...]2, [...]2, [...]1, które to działki są drogami wewnętrznymi zarządzanymi przez gminę i komunikują się z drogą publiczną, tj. ulica O. Skoro na etapie podziału nieruchomości organ administracyjny uznał, że po podziale działka [...]4 będzie miała dostęp do drogi publicznej, poprzez wydzielone drogi wewnętrzne (które na etapie podziału były jedynie hipotetyczne), to tym bardziej na obecnym etapie, gdy są to już wydzielone działki i drogi są użytkowane przez mieszkańców, nie można uznać, że działka [...]4 jednak nie ma dostępu do drogi publicznej. Taki dualizm podejścia do rozumienia dostępu do drogi publicznej, w zależności jaki interes ma w tym organ administracyjny, nie tylko budzi sprzeciw na gruncie aksjologicznym, ale i jest wprost sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że po to był dokonywany podział nieruchomości, w wyniku którego powstała działka [...]4 z dostępem do drogi publicznej poprzez wywłaszczone drogi wewnętrzne, aby na tej działce realizować zamierzenia budowlane zgodnie z istniejącym dla tego obrębu planem zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można kwestionować ustaleń treści decyzji o podziale nieruchomości.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że z uzasadnienia orzeczenia nie wynika, co musiałby inwestor przedłożyć, aby uzyskać pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy jego działka ma połączenie z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną, która jest ogólnie dostępna i nie ma żadnej przeszkody w jej wykorzystywaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie nawet jeżeli przyjąć, że drogi wewnętrzne muszą spełniać odpowiednie warunki techniczne, to Sąd nie wskazał, jak ma zachować się inwestor planujący budowę domów zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obrębu, przy drogach gminnych wewnętrznych. Czy wystarczające jest dookreślenie w projekcie zagospodarowania terenu, jako elementu projektu budowlanego, że drogi gminne wewnętrzne będą spełniały parametry techniczne wynikające z § 14 ust. 1 i ust. 2 oraz § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też w chwili występowania o pozwolenie na budowę drogi te powinny już spełniać te wymogi, a potwierdzeniem tego powinna być opinia techniczna - geologiczna, budowlana, o spełnianiu tych parametrów? Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że z uzasadnienia orzeczenia nie sposób wywieść, jak należy interpretować art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby uzyskać pozwolenie na budowę mając działkę budowlaną sąsiadującą z drogą gminna wewnętrzną komunikującą się z drogą publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś pozostałe strony we wskazanym wyżej terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., należy także wskazać, że do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Oceniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania na wstępie należy podnieść, że zarzut ten jest błędnie skonstruowany. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał bowiem zarzutów naruszenia przepisów art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z jakimkolwiek przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego

2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji.

W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymienione wyżej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji.

Analizując treść tego zarzutu oraz jego uzasadnienie należy dojść do wniosku, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia powołanych wyżej przepisów w tym, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż działki, poprzez które przewidziano dla planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, powstały w wyniku decyzji o podziale nieruchomości nr [...]1 z dnia [...] lutego 2011 r. (autor skargi kasacyjnej nie podaje organu, który tą decyzję wydał). Jak podaje skarżąca kasacyjnie działka nr [...]4, na której planowana jest budowa domów jednorodzinnych, powstała przez podział nieruchomości wraz z wywłaszczeniem na rzecz gminy części nieruchomości pod drogi gminne w celu zapewnienia dzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. W wyniku podziału i wywłaszczenia powstały działki oznaczone symbolem Dr o numerach: [...]1, [...]3, [...]2, [...]2, [...]1, które to działki są drogami wewnętrznymi zarządzanymi przez gminę i komunikują się z drogą publiczną, tj. ulica O.

Ujęcie powyższego problemu jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu.

Należy przede wszystkim podnieść, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. rozstrzyga sprawę z wniosku skarżącej kasacyjnie o wydanie pozwolenia na budowę. Sprawa rozstrzygana tą decyzją stanowi odrębną sprawę administracyjną od sprawy rozstrzygniętej decyzją w sprawie podziału nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, iż istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W przypadku zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji w sprawie podziału nieruchomości o tego rodzaju tożsamości nie może być mowy.

Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czy też wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega także aby w tym przypadku doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. po. 1073) poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

Oceniając ten zarzut na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2 rozporządzenia).

W świetle cytowanych powyżej przepisów dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w związku z tym, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej", wyjaśnienia tego sformułowania należy poszukiwać w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Słusznie też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wywiódł, że dostęp do drogi publicznej w świetle cytowanego wyżej przepisu to nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny ale ma być realny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że inwestycja na działce nr [...]4 w G., co do której skarżąca kasacyjnie wystąpiła o pozwolenie na budowę, nie ma dostępu do drogi publicznej jest prawidłowe. Dostęp do drogi publicznej skarżąca kasacyjnie dla tej inwestycji przewidziała przez działki przez działki nr [...]1, nr [...]3, nr [...]2, nr [...]2, nr [...]5 i nr [...]1. Jednakże, według ustaleń organu odwoławczego działki nr [...]2, nr [...]2 i nr [...]5 stanowią ulicę R. i są nieurządzoną drogą gruntową zaś działki nr [...]1 i nr [...]3 są tylko wydzielonymi pasami gruntu rolnego i nie stanowią istniejącej komunikacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w tej sytuacji przedstawiona w projekcie budowlanym, planowana obsługa komunikacyjna stanowiąca dojazd do drogi publicznej nie spełnia wymagań wynikających z § 14 ust. 1 i ust. 2 oraz z § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie.

Oceny tej nie zmienia fakt, że działki nr [...]3, nr [...]2, nr [...]2, nr [...]5, nr [...]1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane są na drogi gminne klasy dojazdowej i lokalnej, zaś działka nr [...]1 ujęta w tym planie jest jako ciąg pieszo – jezdny. Istotne bowiem jest to, że przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga wewnętrzna faktycznie nie istnieje. Przyznanie w planie działce statusu drogi wewnętrznej sprawia, iż jej wykorzystanie (urządzenie) w sposób przewidziany planem miejscowym będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli nieruchomości przewidzianych pod ten szlak komunikacyjny. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2395/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To czy taka inwestycja zostanie zrealizowana zależeć będzie wyłącznie od właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 301/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Burmistrz S. w dołączonym do akt postępowania administracyjnego piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. wskazał zaś, że w wieloletniej prognozie finansowej gminy budowa dróg na działkach nr [...]1, [...]3, [...]2 oraz [...]2 obręb G. nie jest planowana.

Zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem niezasadny.

Odnosząc się do sformułowanego w końcowej części uzasadnia skargi kasacyjnej zarzutu, który nie został ujęty jako podstawa kasacyjna, a który dotyczył braku wskazania przez Sąd I instancji, co musiałby przedłożyć inwestor, aby uzyskać pozwolenie na budowę w sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca kasacyjnie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cytowanej ustawy). Sądy administracyjne nie są powołane do udzielania porad prawnych, czy też wskazówek dotyczących wyboru optymalnego sposobu postępowania w danej sytuacji prawnej i faktycznej. Oczekiwanie, że w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego winny znaleźć się tego rodzaju elementy nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.