Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 111/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 50-51, art. 81c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 07.05.2014r., znak: [...], podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j. t.: Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t.: Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy: "Budowa przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr [...] w S." w części dotyczącej wykonanej wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu"

stwierdził: brak podstaw do nałożenia na inwestora T. i J. S., zam. w S., gm. [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych (zrealizowanych) robót budowlanych - rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, w budynku mieszkalnym w S. nr [...], gm. [...] - działka o nr ewid. gr. [...], do stanu zgodnego z prawem - ze względu na fakt, iż nie zachodzi potrzeba wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych (zrealizowanych już) robót budowlanych - rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, do stanu zgodnego z prawem/przepisami.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego znak: [...], prowadzonego w sprawie: "Budowa przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr [...] w S." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał (między innymi) postanowienie z dnia 24.02.2012r. znak: [...], którym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nałożono na inwestora: T. i J. S. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu w budynku mieszkalnym usytuowanym na nieruchomości w S., [...] - działka o nr ewid. gr. [...], szczegółowo określając jej zakres. W uzasadnieniu w/w postanowienia podano, szczegółowo omówiono i wyjaśniono okoliczności faktyczne i prawne, które zaważyły o podjętym orzeczeniu. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 24.02.2012r. znak: [...] zostało uchylone postanowieniem wydanym z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia 29.01.2014r., znak: [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia podano między innymi - cyt.: " (...) Wskazać zatem należy, iż w stosunku do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. (...). W ocenie tut. Organu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości jakość wykonanych robót budowlanych oraz stan techniczny rozbudowanej wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej w budynku nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] w S.. (...). Do wniosków tych prowadzi zalegający w aktach organu l instancji sporządzony przez S. M. w dniu 18.10.2011 r. protokół "z przeprowadzonej okresowej kontroli pięcioletniej (...) obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości S. gmina [...] (dz. nr ew. [...]) w części dotyczącej pionów kanalizacyjnych na poziomie piwnic, l piętra i strychu niemieszkalnego," który określa przebieg zrealizowanej instalacji na poziomie kondygnacji l piętra, piwnicy i niezagospodarowanego strychu oraz rodzaj materiałów i wielkość przekrojów użytych rur. Ponadto S. M. wskazuje, iż "stan techniczny rurociągów pionu kanalizacyjnego (odkrytych) można określić jako poprawny. Nie widać pęknięć oraz innych uszkodzeń mechanicznych, jak również wycieków. Na podstawie wizji stwierdzić należy, iż instalacja jest sprawna technicznie i nadaje się do eksploatacji. Niewyczuwalny jest zapach z kanalizacji w pomieszczeniach i na zewnątrz budynku. Instalacja prowadzona po ścianie zewnętrznej (kryta) nie wskazuje na przecieki i nieszczelności, brak bowiem plam i innych elementów świadczących o jej uszkodzeniu lub nieprawidłowym montażu.(...). Instalacje nie wskazują na nieprawidłowy stan techniczny uniemożliwiający eksploatację. (...) stan techniczny instalacji kanalizacyjnej i pionów umożliwia eksploatację. (...) w części dotyczącej przyłącza kanalizacyjnego od pionu kanalizacyjnego budynku do studzienki kanalizacyjnej. S. M. wskazał, iż "na podstawie oględzin studni rewizyjnej stwierdza się brak zalegania osadów w kinecie, kineta czysta, co świadczy o właściwej pracy kanału grawitacyjnego." W uzasadnieniu przywołanego postanowienia z dnia 24.02.2012r., znak: [...] podano jednocześnie cyt: "Zatem należy uznać, iż dokumentacja ta pozwala na stwierdzenie, że roboty budowlane związane z rozbudową wewnętrznej kanalizacji sanitarnej znajdują się w stanie zgodności z prawem (tj. przepisami techniczno-budowlanymi, normami i sztuką budowlaną). Autor opracowania jednoznacznie wskazał, iż przedmiotowa instalacja znajduje się w poprawnym stanie, brak jest występowania przecieków i nieszczelności świadczących o nieprawidłowym montażu, jest sprawna technicznie i nadaje się do dalszej eksploatacji. (...). Ponadto w aktach organu l instancji zalega dokumentacja fotograficzna sporządzona m.in. podczas kontroli w dniu 01.09.2005r., kontroli w dniu 07.10.2008r.(...), która potwierdza stan opisany w przedłożonym przez S. M. protokole z przeprowadzonej kontroli. Również w trakcie w/w kontroli organ l instancji nie wskazał na widoczne wycieki, podmokły grunt bądź też unoszący się nieprzyjemny zapach w otoczeniu pionu kanalizacyjnego, studzienki rewizyjnej oraz w miejscu przebiegu podziemnego rurociągu łączącego pion kanalizacyjny ze studzienką rewizyjną, co mogłoby świadczyć o ich niewłaściwym stanie technicznym i nieszczelności. Zauważono także, iż S. M., sporządzający w/w ekspertyzę, posiada stosowne uprawnienia budowlane "do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie: sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych." (...). Zatem należy uznać za udowodnione, że nie zachodzi konieczność nakazania inwestorowi przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego (...), albowiem zgromadzony materiał dowodowy umożliwia dokonanie samodzielnej analizy przez organ l instancji. Tym samym w wypadku, gdy nie ma wątpliwości, co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz(...). T. i J. S. wykonali w/w roboty budowlane jako niezależny układ kanalizacji poza lokalem mieszkalnym M. B.".

Organ I instancji przywołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2010r., Sygn. akt lI SA/Kr 291/10 " (...) organ żądając dokumentów, o których mowa w art. 81c ust 2 Prawa budowlanego ma obowiązek przedstawić dowody, które wskazywałyby na uzasadnione wątpliwości organu, co do (...) stanu technicznego obiektu budowlanego."

Uwzględniając powyższe treści oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji uznał, że przedmiotowe roboty budowlane rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu w budynku mieszkalnym usytuowanym na nieruchomości w S., [...] - działka o nr ewid. gr. [...], wykonane/zrealizowane przez T. i J. S., nie wymagają wykonywania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem/przepisami.

Powołano treść art. 51ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i stwierdzono, że w zaistniałych, przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych i prawnych, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 107 § 3 K.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w ramach przypisanych kompetencji zobligowany był orzec jak w sentencji decyzji.

Wskazano, stosownie do regulacji art. 6, 7, 8, 9 i 11 K.p.a., że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy usunięcia (eliminacji) występujących ewentualnie nieprawidłowości wykonanych już robót budowlanych (w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem). Zatem wyrzeczenie (rozstrzygnięcie) niniejszej decyzji dotyczy tylko i wyłącznie kwestii stwierdzenia braku konieczności wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zrealizowanych dotychczas robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyjaśniono, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. wydając niniejszą decyzję uwzględnił w szczególności treści i wnioski zawarte w protokole z przeprowadzonej kontroli pięcioletniej (zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane), autorstwa S. M. z dnia 18.10.2011r. oraz wnioski zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydanego z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29.01. 2014r., znak: [...]. Wyjaśniono też, że PINB w M. prowadzi postępowanie znak: [...] w sprawie: "Budowa przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr [...] w S.. " Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 23.02.2012r., znak: [...] umorzono postępowanie administracyjne znak: [...] w części dotyczącej "wybudowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr [...] w S.. " Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.11.2013 r., znak: [...]. Zawiadomieniem z art. 10 K.p.a. z dnia 11.04.2014r., znak: [...], które zostało wysłane do stron postępowania, poinformowano strony, że zostanie wydana decyzja w części obejmującej wykonaną wewnętrzną instalację kanalizacyjną, obejmującą zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu. Zawiadomienie to nie dotyczy budowy przyłącza kanalizacyjnego, gdyż postępowanie w tej części zostało umorzone (decyzja z dnia 23.02.2012r, znak: [...]. Zgodnie z art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 07.11.2014 r. Znak: [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 7 maja 2014 r. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie przesłanego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, iż stan faktyczny w sprawie jest następujący: Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem M. B. z dnia 8 kwietnia 2005 r. W ramach przedmiotowego postępowania zapadło szereg rozstrzygnięć, z których jako ostatnie należy wskazać postanowienie z dnia 24 lutego 2012 r. znak: [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nałożono "na inwestora robót T. i J. S. (...) obowiązek przeprowadzenia i dostarczenia, w terminie do dnia 31 października 2012r., dowodu stanowiącego: Ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych — rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej obejmującej: zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, w budynku mieszkalnym w S. nr [...] (...)". Postanowieniem nr [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. znak: [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 474/14 WSA w Krakowie oddalił skargę M. B. na powyższe rozstrzygnięcie WINB. Wyrok ten jest nieprawomocny.

Nadmieniono, że przed PINB toczyło się również "postępowanie administracyjne w części dotyczącej wybudowania przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr [...] w S. " znak: [...]. Decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. znak: [...] organ powiatowy umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 14 listopada 2013 r. WINB w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 119/14 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB. Wyrok ten jest prawomocny.

Mając na uwadze zalecenia organu II instancji zawarte w postanowieniu nr [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. znak: [...], po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, PINB wydał w dniu 7 maja 2014 r. zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zważył, co następuje:

Organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji została uczyniona legalność wykonanych robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu w budynku mieszkalnym w S. nr [...]. T. i J. S. wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego pionu kanalizacyjnego poprowadzonego po ścianie zewnętrznej istniejącego budynku wraz z elementami jego podłączenia do istniejących przyborów sanitarnych i przyłącza kanalizacji sanitarnej w budynku nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] w S..

Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 28 Prawa Budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29-31 Prawa Budowlanego, do których odsyła niniejszy przepis, określają przypadki robót budowlanych, które nie wymagają takiego pozwolenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że wykonany zakres robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 29-31 Prawa Budowlanego. Inwestor nie legitymował się takowym pozwoleniem.

Wskazano dalej, iż w stosunku do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego zawarte w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust.1 w/w ustawy, roboty spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w w/w zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z w/w wymogami. W sytuacji stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych art. 50 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać decyzję, którą w myśl art. 51 Prawa Budowlanego w zależności od podjętych ustaleń:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo,

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (...).

Wyżej cytowany przepis przewiduje zatem trzy wykluczające się warianty prowadzenia postępowania naprawczego. Wydanie decyzji opartej na jednej z w/w przesłanek winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego organ nadzoru budowlanego zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne przyjęcie, czy wykonane roboty naruszają przepisy prawa.

Zaznaczono, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB w M. uznał za konieczne zobowiązać inwestora spornych robót do przedłożenia ekspertyzy technicznej wskazującej na stan techniczny wykonanej instalacji oraz zgodność jej wykonania z obowiązującymi przepisami i wiedzą techniczną. Powyższe znalazło wyraz w postanowieniu PINB z dnia 24 lutego 2012 r. znak: [...] wydanym w oparciu o art. 81c ust.2 Prawa Budowlanego. Przedmiotowe postanowienie zostało uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak przesądził WINB w swoim rozstrzygnięciu nr [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. znak: [...] jakość wykonanych robót budowlanych oraz stan techniczny rozbudowanej wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej w budynku nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] w S. nie budzą wątpliwości. Do wniosków tych prowadzi zalegający w aktach organu I instancji protokół z dnia 18 października 2011 r. sporządzony przez S. M., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Jest to protokół "z przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej (...) obiektu budowlanego — budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości S. w części dotyczącej pionów kanalizacyjnych na poziomie piwnic, I piętra i strychu niezamieszkałego", który określa przebieg zrealizowanej instalacji na poziomie kondygnacji I piętra, piwnicy i niezagospodarowanego strychu oraz rodzaj materiałów i wielkość przekrojów użytych rur. W protokole zapisano, iż "stan techniczny rurociągów pionu kanalizacyjnego (odkrytych) można określić jako poprawny. Nie widać pęknięć oraz innych uszkodzeń mechanicznych, jak również wycieków. Na podstawie wizji stwierdzić należy, iż instalacja jest sprawna technicznie i nadaje się do eksploatacji. Niewyczuwalny jest zapach z kanalizacji w pomieszczeniach i na zewnątrz budynku. Instalacja prowadzona po ścianie zewnętrznej (kryta) nie wskazuje na przecieki i nieszczelności, brak bowiem plam i innych elementów świadczących o jej uszkodzeniu lub nieprawidłowym montażu. Na podstawie oświadczenia współwłaściciela nieruchomości układ kanalizacyjny (pion), w okresach gdy temperatura jest niższa od 0° C, pracuje prawidłowo i nie wskazuje na możliwość obmarzania i zakłócenia pracy układu. (...) Część rurociągów (prawdopodobnie od pomieszczenia kuchni) wykonana po wierzchu ścian, bez koniecznych zamocowań uchwytami do przegród budowlanych. Sporadycznie połączenia kształtek i rur wykonane bez uszczelki i kielicha na bosy odcinek rury, lecz nie wskazują przecieków. Instalacja w piwnicy jest sprawna techniczne i nadaje się do eksploatacji. Natomiast na poziomie strychu pion kanalizacyjny wyprowadzony nad posadzkę i zakończony jako rura bosa PCW 0 50mm. Brak wyprowadzenia odpowietrzenia ponad dach budynku. Pion zlokalizowany w bliskim sąsiedztwie pionu kanalizacyjnego z mieszkania na I piętrze. Na poziomie parteru nie dokonywano oględzin. (...) brak możliwości dokonania określenia stanu technicznego wnętrza rur kanalizacyjnych (wielkość osadu i powstania zjawiska zarastania rur). Instalacje nie wskazują na nieprawidłowy stan techniczny uniemożliwiający eksploatacją. Na poziomie piwnic na ciągach poziomych od kuchni może w późniejszych fazach eksploatacji występować zjawisko powstawania osadu i zarastania rur (małe spadki, brak uchwytu i ujednolicenia równomiernego spadku).(...) Stan techniczny instalacji kanalizacyjnej i pionów umożliwia eksploatację. Zaleca się wykonanie odpowietrzenia pionu kanalizacyjnego PCW fi 50mm od mieszkania na parterze (obecnie zakończony na strychu) nad dach budynku. Również zamocowanie na uchwytach ciągów poziomych w piwnicy budynku.".

Ponadto w protokole "z przeprowadzenia okresowej kontroli technicznej pięcioletniej (...) w części dotyczącej przyłączenia kanalizacyjnego od pionu kanalizacyjnego budynku do studzienki kanalizacyjnej" S. M. wskazał, iż "na podstawie oględzin studni rewizyjnej stwierdza się brak zalegania osadów w kinecie, kineta czysta, co świadczy o właściwej pracy kanału grawitacyjnego."

Mając na uwadze powyższą dokumentację organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane związane z rozbudową wewnętrznej kanalizacji sanitarnej znajdują się w stanie zgodności z prawem (tj. przepisami techniczno-budowlanymi, normami i sztuką budowlaną). Autor opracowania jednoznacznie wskazał, iż przedmiotowa instalacja znajduje się w poprawnym stanie, brak jest występowania przecieków i nieszczelności świadczących o nieprawidłowym montażu, jest sprawna technicznie i nadaje się do dalszej eksploatacji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zawisłej przed WSA w Krakowie sprawy ze skargi M. B. na postanowienie WINB nr [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. znak: [...] (sygn. akt II SA/Kr 474/14) organ odwoławczy wyjaśnił, iż ww. postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia jest postanowieniem ostatecznym w administracyjnym toku instancji. Na postanowienie takie stronom przysługuje prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga do WSA nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia chyba, że organ lub sąd wyda w tym zakresie stosowne postanowienie. W przedmiotowej sprawie ani WINB, ani WSA w Krakowie, nie wstrzymał wykonania postanowienia WINB nr [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem nie istniały przeszkody uniemożliwiające organowi I instancji rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut odwołania, iż PINB rozpoznał sprawę "w zakresie stanu technicznego". W postępowaniu w sprawie legalności w trybie art. 50-51 Prawa Budowlanego organ bada zgodność wykonania robót budowlanych z prawem. W niniejszej sprawie zgodność z prawem instalacji kanalizacyjnej polega również na zbadaniu prawidłowości funkcjonowania tej instalacji. Zatem stwierdzenia w w/w protokołach z przeprowadzenia okresowej kontroli potwierdzające wykonanie spornej instalacji prawidłowo i zgodnie z przepisami wskazują równocześnie na jej zgodność z prawem. Zatem organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut M. B., że organ powiatowy nie przeprowadził postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Co do zarzutu: "Decyzja organu I instancji nie została wydana w zakresie art. 105 K.p.a., jednak w uzasadnieniu decyzji organ powołuje się na umorzenie postępowania" organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przez PINB przepis art. 105 K.p.a. odnosi się do decyzji organu powiatowego z dnia 23 lutego 2012 r. znak: [...].

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie linie orzecznicze dotyczące podstawy materialnoprawnej decyzji organów orzekających w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania dodatkowych określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane już roboty budowlane odpowiadają prawu. Jedna linia wskazuje, iż w ww. sytuacji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należy umorzyć postępowanie przed organem I instancji w myśli art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast druga kładzie nacisk na konieczność orzeczenia o braku podstaw do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z uwagi na powyższe zastosowanie przez organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako podstawy materialnoprawnej skarżonej decyzji, jest dopuszczalne w świetle przepisów prawa.

Wskazano także na stanowiska sądów administracyjnych w sprawach związanych z prowadzeniem postępowań na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

M. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego polegające na:

1. naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1K.p.a. oraz art.104 K.p.a., art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust.2 Prawa budowlanego, na której to podstawie została wydana,

2. naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego,

3. naruszeniu art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. wobec braku całości materiału dowodowego, wydania skarżonej decyzji organu I i II instancji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i niezgodnie z wnioskiem skarżącej,

4. wydaniu nieprawidłowej decyzji w zakresie stanu technicznego, wobec którego brak jest wniosku strony skarżącej, na której to podstawie toczyło się postępowanie [...] w zakresie " Budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym we wspólnym budynku nr [...] w S. " w części dotyczącej wykonanego samowolnie zewnętrznego pionu kanalizacyjnego ściekowego z I p. po zewnętrznej ścianie budynku parteru, który zamieszkuje skarżąca oraz przebudowy wewnętrznej instalacji sanitarnej na I p. zamieszkiwanym przez współwłaścicieli T. i J. S.,

5. wydaniu skarżonych decyzji z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, bowiem budowa została wykonana bez wymaganych prawem dokumentacji budowy przez współwłaścicieli T. i J. S. i niezgodnie z prawem.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że nieruchomość nr [...] w S. jest współwłasnością skarżącej w ½ części oraz T. i J. S. w pozostałej części. W 2005r. współwłaściciele T i J S., bez zgody skarżącej, wykonali samowolnie przyłącz kanalizacyjny do ściany wspólnego budynku i dalej po zewnętrznej ścianie parteru dokonali budowy pionu kanalizacyjnego ściekowego z I piętra, które zamieszkują. W ten sposób nielegalnie dokonali podłączenia tylko części budynku I piętra, wbrew wydanym warunkom technicznym nr 212/WK/ST/2005r. wydanym na podłącz do nowo wybudowanej miejskiej sieci kanalizacyjnej dla całej nieruchomości nr [...] w S. na nazwisko T. S., która fałszywie figuruje jako właściciel całej posesji. Warunki techniczne nie zakładały budowy żadnego przyłącza ani budowy pionu kanalizacyjnego, wykonanego samowolnie przez P.P. S. bez żadnej dokumentacji budowy i wbrew przepisom prawa, bowiem brak jest przepisu prawa, który pozwala na budowę instalacji ścieków kanalizacyjnych po ścianie budynku, dlatego skarżąca w 2005 r. wniosła wniosek do nadzoru budowlanego w W. o wszczęcie postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji rozbiórkowej wykonanej samowolnej w/w budowy przez P.P.S..

PINB w M. rozdzielił niniejszą sprawę na 2 postępowania: w zakresie przyłącza kanalizacyjnego i w zakresie pionu kanalizacyjnego wraz z instalacją kanalizacyjną wewnętrzną I piętra.

Sprawa przyłącza kanalizacyjnego była rozpoznawana dwukrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wydał wyrok w dniu 8 maja 2014r. do sygn. akt II SA/Kr 119/14, uchylając ponownie zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; sąd szczegółowo opisał jakie działania ma podjąć organ I instancji w M..

Natomiast druga część sprawy dot. samowolnej budowy pionu kanalizacyjnego wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji sanitarnej na I piętrze była rozpoznawana przez WSA w Krakowie w dniu 29 lipca 2014r. do sygn. akt II SA/Kr 474/14, w której sąd nieprawomocnie oddalił skargę M. B..

Skarżąca podniosła, że w trakcie rozpoznawania sprawy przed wydaniem decyzji obydwa organy nie posiadały całości akt postępowania, naruszając art.7 i 77 K.p.a. oraz art.80 K.p.a..

Skarżąca żąda prowadzenia postępowania w zakresie wniosku z dnia 8 kwietnia 2005 r. dot. samowolnej budowy pionu kanalizacyjnego i rozbudowy instalacji sanitarnej na I piętrze wspólnego budynku nr [...] i w takim zakresie żąda wydania decyzji. W/w samowola budowlana doprowadziła do podłączenia tylko części budynku, tj. I piętra, pomijając podłączenie parteru budynku zamieszkiwanego przez skarżącą jako drugiego współwłaściciela. Spisany protokół z dnia 02.04.2005 r. w ZWiK w N. fałszywie określa, że podłączono cały budynek nr [...], dlatego obydwa organy chcą usilnie prowadzić postępowanie w zakresie stanu technicznego.

Skarżąca zarzuciła, że przez okres prawie 10 lat obydwa organy nie zgromadziły materiałów dowodowych, czy budowa jest objęta jakimkolwiek pozwoleniem na budowę, czy została zgłoszona do Starostwa, czy współwłaściciele posiadali wymaganą prawem dokumentację budowy w zakresie prowadzonego postępowania. Organy dokonały samowolnej zmiany wniosku skarżącej w zakresie stanu technicznego. Stan techniczny można ustalać, jeżeli budowa odpowiada prawu, a do takiego wniosku nie doszły organy administracyjne. W postępowaniu w sprawie legalności w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego organ bada zgodność wykonania robót budowlanych z prawem, a organ administracyjny nie zgromadził materiału dowodowego i dokumentacji budowy w zakresie prowadzonego postępowania, zmieniając zakres działania postępowania wobec stanu technicznego całego budynku. Najpierw budowa musi odpowiadać przepisom prawa, których to przepisów organy nie powołały, za wyjątkiem podnoszenia, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, bowiem można nałożyć obowiązek, jeżeli budowa jest zgodna z prawem, a do takich ustaleń nie doszedł organ I i II instancji.

W zakresie wykonanej samowolnej budowy pionu kanalizacyjnego oraz samowolnej rozbudowy instalacji sanitarnej w łazience I piętra nie ma zastosowania powołany przez organ przepis art. 81c ust.2. prawa budowlanego.

Reprezentujący skarżącą pełnomocnik z urzędu precyzując w piśmie z dnia 31.03.2015 r. zarzuty skargi wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym to naruszenie polega na kontrfaktycznym uznaniu, jakoby obiekt będący przedmiotem postępowania miał być zgodny z prawem, mimo iż wzniesiono go z naruszeniem warunków technicznych wykonywania takich obiektów. Przedmiotem sprawy prowadzonej w l instancji była "budowa przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku nr [...] w S." - żądanie w tej sprawie skarżąca złożyła jeszcze w roku 2005 i taką też sprawę organ przekazał do załatwienia organowi l instancji. W toku jej badania organy obu instancji ustaliły wprawdzie, iż pion kanalizacyjny wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia, ale dalsze ustalenia faktyczne koncentrowano wyłącznie na stanie technicznym owego pionu - uzasadniając to możliwością dokonania legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuca w związku z tym obu decyzjom skupienie się na badaniu stanu technicznego pionu przy pominięciu faktu, iż samo jego wykonanie jest niezgodne z prawem - domagając się wydania nakazu usunięcia tegoż pionu właśnie z uwagi na jego bezpodstawne wykonanie. Organy obu instancji wywodziły tymczasem w uzasadnieniach skarżonych decyzji, iż sam fakt samowolnego wykonania pionu nie przesądza jeszcze o konieczności jego usuwania, gdyż jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej stanowisko organów obu instancji jest jednak nietrafne, bowiem tracą one z pola widzenia, iż będący przedmiotem postępowania przyłącz i pion kanalizacyjny są obiektem budowlanym, jaki wykonuje się na podstawie wystawionych przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne warunków technicznych. Jako takie znajdują się w stanie zgodnym z prawem tylko wówczas, gdy odpowiadają treści owych warunków technicznych, wynikających ze stosownego aktu prawa miejscowego - regulaminu (arg. z art. 29a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Tymczasem w niniejszej sprawie warunki przyłączenia posesji skarżącej do sieci przewidywały zupełnie inny sposób wykonania przyłącza - miało ono przebiegać w miejscu istniejącego zbiornika bezodpływowego, zaś wewnętrzna instalacja kanalizacyjna w nieruchomości miała w całości przebiegać wewnątrz budynku, przechodząc przez pomieszczenia skarżącej na parterze i dochodząc do pomieszczeń pozostałych współwłaścicieli na I piętrze. Ci współwłaściciele wykonali jednak instalację w inny sposób - celowo pomijając pomieszczenia skarżącej, dzięki poprowadzeniu pionu po zewnętrznej ścianie budynku i prowadząc przyłącz inną trasą. Treść warunków technicznych zalega w aktach postępowania do sygn. akt II SA/Kr 119/14. Naruszenie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci uniemożliwia legalizację pionu i przyłącza, co organy obu instancji straciły z pola widzenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przedmiotem postępowania była legalność wykonanych robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu w budynku mieszkalnym nr [...] w S..

Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestorzy T. i J. S. nie legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę na wykonanie w/w robót. Prace były wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym, w związku z tym do wykonanych robót zastosowanie ma tryb postępowania określony w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W toku postępowania naprawczego organ ustalił, że roboty budowlane związane z rozbudową wewnętrznej instalacji sanitarnej są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i sztuką budowlaną.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, iż obowiązujące przepisy prawa, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też obowiązująca norma (PN-EN 12056-1) nie zakazują budowy pionów instalacji sanitarnej po zewnętrznej ścianie budynku, co oznacza, że dopuszczalna jest budowa pionu kanalizacyjnego po ścianie zewnętrznej budynku.

Z protokołu okresowej kontroli technicznej pięcioletniej, sporządzonego dnia 18.10.2011 przez S. M. wynika, że rozbudowa wewnętrznej kanalizacji sanitarnej nie narusza przepisów technicznych, normy i jest zgodna ze sztuką budowlaną. Organy nadzoru budowlanego nie miały więc podstaw do nakazania rozbiórki instalacji kanalizacyjnej wraz z elementami jej włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu w budynku mieszkalnym w S. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była ostateczna decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą brak podstaw do nałożenia na inwestora T. i J. S., zam. w S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych (zrealizowanych) robót budowlanych - rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, w budynku mieszkalnym w S. nr [...], gm. [...] - działka o nr ewid. gr. [...], do stanu zgodnego z prawem - ze względu na fakt, iż nie zachodzi potrzeba wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, do stanu zgodnego z prawem/przepisami.

Postępowanie to było prowadzone na podstawie unormowań z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego w stosunku do zrealizowanej już w niniejszej sprawie rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, na której realizację – co stwierdzają organy obu instancji - inwestorzy nie posiadali wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie legitymowali się zatem jakimkolwiek tytułem do wykonania tych robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornej instalacji kanalizacyjnej. Przede wszystkim inwestorzy nie dysponowali więc projektem budowlanym zawierającym projekt budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że brak było dokumentacji obrazującej formę i konstrukcję instalacji, jej charakterystykę, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a ponadto dokumentacji określającej dokładne jej usytuowanie w budynku.

Skarżąca zasadnie zarzuca w tej sytuacji organom nadzoru budowlanego, że zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody były niewystarczające do uznania, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te praktycznie sprowadzały się do sporządzonej przez rzeczoznawcę S. M. (posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie: sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych) inwentaryzacji powykonawczej oraz ekspertyzy technicznej w zakresie konstrukcji, użytych materiałów i faktycznego funkcjonowania tej instalacji.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację powykonawczą, przy czym dokumentacja budowy powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala bowiem na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku rozbudowa wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia takiej dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego, na wniosek inwestora, decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Z kolei w razie niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku, stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2, z zastosowaniem odpowiednio obu tych przepisów z mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy.

Powyższe rozważania skłaniają do konkluzji, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji jaką wydał organ I instancji, a zaaprobował organ II instancji.

Sąd, podzielając zarzuty skarżącej w tym względzie, stoi na stanowisku, że nieprawidłowe było w niniejszej sprawie ograniczenie się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania przez inwestorów "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację robót bez zgody współwłaściciela nieruchomości, którym jest skarżąca.

Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11 w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zgodnie z ww. przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4pkt2 Prawa budowlanego). Podobny obowiązek został wprowadzony w procedurze legalizacyjnej, określonej w art. 48 i art. 49 b Prawa budowlanego, natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej, jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie "stanu zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a kwestię dysponowania tym prawem przez inwestorów organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły.

Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1366/13 pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego i przyjęcie, że nie obligują one do badania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor, nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie korzystniejszej, niż wykonujący te roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Rozpatrując ponownie sprawę organy będą obowiązane ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych powyżej, w tym zbadaniem czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rozpatrzeniem tych okoliczności w kontekście obowiązujących przepisów, rozumianych w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 K.p.a..

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji, odstępując od badania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, dopuściły się naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi także o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).