Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 213/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.59 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art.145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. z dnia 31 października 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego B. T. kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. T. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. (organ egzekucyjny) prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec B. T. (zobowiązany), na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] r. wystawionego przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (wierzyciela). Egzekwowana należność stanowi karę pieniężną nałożoną decyzją administracyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego znak: [...] z [...] r. Odpis ww. tytułu wykonawczego wraz z odpisem zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę doręczono Zobowiązanemu 8 listopada 2007 r.

W toku postępowania egzekucyjnego stosowano liczne środki egzekucyjne, w tym przerywające bieg terminu przedawnienia.

W piśmie z 18 września 2019 r. Zobowiązany wniósł o umorzenie egzekucji należność objętej ww. tytułem wykonawczym z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

W związku z tym organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o stanowisko w sprawie. Wierzyciel nie znalazł podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania uznając, że skoro ustawa o transporcie drogowym (zwana dalej u.t.d.) nie zawiera stosownych regulacji w zakresie przedawnienia należności, będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.). Stwierdził równocześnie, że nowelizacja k.p.a. dotycząca kwestii stosowania administracyjnych kar pieniężnych miała miejsce z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 16 ustawy nowelizującej, zatem nie będzie miała zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. W rezultacie wierzyciel doszedł do wniosku, iż roszczenia związane z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, określone ostateczną decyzją administracyjną przed dniem 1 czerwca 2017 r. nie ulegają przedawnieniu.

Ww. postanowieniem z [...] r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za jego umorzeniem.

W zażaleniu na to postanowienie Zobowiązany reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

- art. 94 ust. 9 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do kar pieniężnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (zwanej dalej O.p.), a co za tym idzie nie ulegają one przedawnieniu, w sytuacji gdy powołany przepis obowiązuje od dnia 31 grudnia 2010 r. i należy stosować go do należności powstałych w czasie jego obowiązywania, natomiast do kar pieniężnych stwierdzonych tytułami wykonawczymi, powstałymi przed datą 31 grudnia 2010 r. należy stosować przepisy O.p., jako przepisy ogólne o przedawnieniu dla wszystkich należności publicznoprawnych;

- art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej u.p.e.a.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], w sytuacji gdy z uwagi na przedawnianie należności objętych wyżej wskazanym tytułem wykonawczym, obowiązek nim objęty nie jest wymagalny;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedopełnienie wymogu pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co w konsekwencji skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania błędnej subsumcji, jak również niewyjaśnieniem kwestii przedawnienia należności objętych tytułem wykonawczym nr [...].

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że "początkowo zastosowanie znajdzie stan prawny obowiązujący w dacie powstania należności dochodzonej w drodze egzekucji administracyjnej, czyli na moment wydania ww. decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego znak: [...] z dnia [...] r., na mocy której doszło do nałożenia, na podstawie art. 92 u.t.d., kary pieniężnej".

Organ zauważył przy tym, że w tytule wykonawczym widnieje decyzja z dnia [...] r. znak: [...], stanowiąca decyzję ratalną, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne.

Zdaniem organu, zastrzeżenie dotyczące obowiązywania przepisów jest o tyle istotne, że dopiero ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw wprowadzono przepis art. 93 ust. 11 u.t.d. (obecnie ust. 7), w myśl którego, do kar pieniężnych przewidzianych cytowaną ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. nie było więc wyłączone stosowanie O.p. do kar nałożonych na podstawie u.t.d, zatem kary te ulegały przedawnieniu. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 570/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 282/17).

Wraz ze zmianą przepisów sytuacja przedawnienia kar pieniężnych w transporcie zmieniła się, bowiem art. 93 ust. 11 (ust. 7 w obecnym brzmieniu) stanowiący, że do kar pieniężnych przewidzianych cytowaną ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, został wprowadzony w życie na podstawie art. 5 pkt 12 lit d) z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. poz. 225, nr 1466) z dniem 31 grudnia 2010 r.

Z kolei art. 94 ust. 9 u.t.d., zgodnie z którym do kary pieniężnej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa wszedł w życie na podstawie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmienia ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 244, poz. 1454) w dniu 1 stycznia 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego, wprowadzenie obu powyższych uregulowań dotyczących stosowania do kar pieniężnych przepisów Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji także przedawnienia w rozumieniu art. 70 O.p. oznacza, że kary te nie podlegają przedawnieniu. Takie stanowisko wyrażono tez w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2017 r., sygn. akt VI SA/WA 926/17, w którym stwierdzono, że "dla porządku wskazać tylko należy, że ww. regulacja wyklucza stosownie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa do nakładania kar wynikających z tej ustawy. Co oznacza, że przedmiotowe kary nie ulegają przedawnieniu ani nie nalicza się od nich odsetek."

Odnosząc się do argumentacji wierzyciela organ stwierdził, że wprowadzone nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. ogólne zasady dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 r. Trafność takiego stwierdzenia została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 18 października 2017 r., III SA/Wr 528/17. Jak stwierdził sąd, brak "podstaw do stosowania przed 1 czerwca 2017 r. w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych ustawy obowiązującej w dniu orzekania do stosunków administracyjnych w pełni ukształtowanych przed jej wejściem w życie".

Organ stwierdził w zakończeniu uzasadnienia, że z analizy akt sprawy nie wynika przy tym, by w sprawie zaistniały inne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazane w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. T. – reprezentowany prze adwokata - zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 94 ust. 9 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się błędnym ustaleniem przez organ wydający zaskarżone postanowienie, że przepis ten obowiązuje w niniejszej sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym zastosowaniem tego przepisu i przyjęciem, że w odniesieniu do kar pieniężnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] doręczonym Zobowiązanemu 8 listopada 2007 r. stosuje się przywołany przepis, a co za tym idzie nie ulegają one przedawnieniu, w sytuacji gdy przepis ten obowiązuje od dnia 31 grudnia 2010 r. i należy stosować go do należności powstałych w czasie jego obowiązywania, natomiast do kar pieniężnych stwierdzonych tytułami wykonawczymi powstałymi przed datą 31 grudnia 2010 r. należy stosować w braku przepisów szczególnych przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, jako przepisy ogólne o przedawnieniu wszelkich należności publicznoprawnych;

2) naruszenie przepisu art. 70 § 1 O.p. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się błędnym ustaleniem przez organ wydający zaskarżone postanowienie, że przepis ten nie obowiązuje w niniejszej sprawie, a tym samym przyjęcie, że w odniesieniu do kar pieniężnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] doręczonym Zobowiązanemu 8 listopada 2007 r. nie stosuje się przywołanego przepisu, a co za tym idzie nie ulegają one przedawnieniu na zasadach ogólnych, w sytuacji gdy w momencie powstania należności publicznoprawnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] nie obowiązywał przepis, zgodnie z którym do kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, wobec czego do kary pieniężnej objętej tytułem wykonawczym nr [...] stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, a tym samym należności te ulegają przedawnieniu;

3) naruszenie przepisu art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], w sytuacji gdy z uwagi na przedawnienie należności objętych wyżej wskazanym tytułem wykonawczym, obowiązek nim objęty nie jest wymagalny, a tym samym postępowanie egzekucyjne w stosunku do Zobowiązanego powinno zostać umorzone;

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie wymogu prawidłowego, pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem błędnej wykładni przepisów prawa, dokonaniem błędnej subsumpcji, jak również nienależytym niewyjaśnieniem kwestii przedawnienia należności objętych tytułem wykonawczym nr [...].

Podnosząc takie zarzuty Skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego;

2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że omawiany przepis art. 94 ust. 9 u.t.d. wprowadzony został do ustawy o transporcie drogowym z mocą obowiązującą od dnia 31 grudnia 2010 r. (początkowo przepis ten znajdował się pod jednostką redakcyjną art. 93 ust. 11, natomiast od 1 stycznia 2012 r. - art. 94 ust. 9). Wobec tego omawianą normę wyłączającą stosowanie przepisów Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa stosuje się jedynie do kar pieniężnych powstałych po dniu 31 grudnia 2010 r. Natomiast w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z należnościami publicznoprawnymi powstałymi przed dniem 31 października 2010 r., tj. 22 listopada 2005 r. Wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie stan prawny obowiązujący w dacie powstania należności dochodzonej w drodze egzekucji administracyjnej.

Prezentowane przez Skarżącego stanowisko zgodne jest z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach sprzed 31 grudnia 2010 r. przyjmuje bowiem, iż do administracyjnych kar pieniężnych nałożonych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym stosuje się przepisy Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (tak m.in.: postanowienie NSA z 9 września 2008 r. sygn. akt II GW 4/08; wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1071/08). Również w orzecznictwie powstałym na kanwie obowiązywania przepisu 94 ust. 9 u.t.d., a odnoszące się do stanów faktycznych dotyczących tytułów wykonawczych powstałych przed dniem 31 grudnia 2010 r., sądy administracyjne stoją na stanowisku, iż przed dniem nowelizacji ustawy o transporcie drogowym (tj. przed 31 grudnia 2010 r.) nie było uzasadnionych podstaw do odmowy uznania, że nałożone na podstawie u.t.d. kary nie ulegają przedawnieniu. Wręcz przeciwnie, za ugruntowany należy uznać pogląd wyrażany przez sądownictwo administracyjne o istnieniu domniemania podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom O.p., przy czym domniemanie to może zostać obalone wyłącznie poprzez wprowadzenie do danego aktu prawnego odrębnych szczegółowych regulacji prawnych. Takie szczególne uregulowanie zostało wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym dopiero w 2010 r. Stanowisko takie podzielają w orzecznictwie po 31 grudnia 2010 r. sądy administracyjne. Aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych zgodnie zakłada, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2010 r. kary pieniężne nałożone jako sankcje za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego nie mogą nigdy ulec przedawnieniu. Do dnia 31 grudnia 2010 r. stosowanie przepisów O.p. o przedawnieniu nie było wyłączone, wobec czego należności publicznoprawne powstałe w tym okresie ulegają przedawnieniu na zasadach ogólnych, tak jak wszystkie należności publicznoprawne (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 1066/14; wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 282/17).

Jednocześnie Skarżący zauważył, że przytoczona przez organ odwoławczy teza orzeczenia WSA w Warszawie z 25 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 926/17 odnosi się do należności publicznoprawnych powstałych po dacie 31 grudnia 2010 r., bowiem do naruszenia przepisów u.t.d. doszło dopiero w 2015 r., wobec czego kara pieniężna została nałożona na długo po nowelizacji. W takiej sytuacji przepis art. 94 ust. 9 u.t.d. wyłącza stosowanie przepisów ordynacji podatkowej o przedawnieniu. Jednakże w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Reasumując, Skarżący uznał, że kary pieniężne nałożone na podstawie u.t.d. przed dniem 31 grudnia 2010 r. mogą ulec przedawnieniu przy spełnieniu przesłanek wyartykułowanych w dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa. Wobec tego, iż należność publicznoprawna stwierdzona tytułem wykonawczym nr [...] powstała przed tą datą, może ona ulec przedawnieniu w przypadku spełnienia przesłanek z O.p.

Mając zatem powyższe na uwadze, analizując zasadność zgłoszonego przez Skarżącego zarzutu przedawnienia należności stwierdzonych tytułem wykonawczym należy dokonać analizy przepisów Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w szczególności przepisu art. 70 tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat. Natomiast zgodnie z § 4 tego artykułu, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Jednocześnie wskazać należy, iż przez środek egzekucyjny należy rozumieć w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych między innymi egzekucję z pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z innych wierzytelności pieniężnych, z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków, z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych, z weksla, z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej, z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, z ruchomości, z nieruchomości. Ponadto zastosowania środka egzekucyjnego nie można utożsamiać z podejmowaniem przez organ egzekucyjny innych czynności w toku postępowania egzekucyjnego.

Z informacji udostępnionej przez organ egzekucyjny 30 września 2019 r. o podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego skutecznych środkach egzekucyjnych wynika, iż o podjęciu kolejnych środków egzekucyjnych Skarżący został zawiadomiony w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...] w dniach: 8 listopada 2007 r., 2 lipca 2008 r., 21 lipca 2008 r., 2 lutego 2010 r., 15 czerwca 2011 r., 10 grudnia 2012 r. oraz 13 grudnia 2012 r. - podejmowane w tych okresach środki egzekucyjne skutecznie przerywały bieg terminu przedawnienia. Jednakże kolejny środek egzekucyjny został zastosowany dopiero 17 września 2019 r., tj. po upływie okresu 6 lat i 9 miesięcy.

Wobec tego uznać należy, iż w odniesieniu do ww. tytułu wykonawczego do przedawnienia należności nim objętych doszło już 18 grudnia 2017 r., tj. po upływie pięciu lat od zawiadomienia zobowiązanego w dniu 17 grudnia 2012 r. o podjęciu środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych w B. B. S.A. w Ł..

Jednocześnie odnosząc się do czynności dokonanej w 2015 r., tj. informacji banku o braku wystarczającej ilości środków na rachunku bankowym, Skarżący wskazał, iż czynność ta nie doprowadziła do przerwania biegu przedawnienia, bowiem nie można jej utożsamiać ze środkiem egzekucyjnym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1a różnicuje bowiem pojęcia czynności egzekucyjnej i środka egzekucyjnego. Przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Udzielenia przez bank informacji o braku wystarczającej ilości środków na rachunku nie można uznać ani za czynność egzekucyjną, ani tym bardziej za środek egzekucyjny, bowiem bank nie jest organem egzekucyjnym. Czynność podjęta w 2015 r. nie przerwała więc skutecznie biegu terminu przedawnienia roszczeń objętych ww. tytułem wykonawczym. Wobec tego, wszelkie czynności podjęte po 17 grudnia 2017 r. pozostają nieuprawnione, bowiem zostały one dokonane w stosunku do należności przedawnionych.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw)', mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z uwagi na ich przedawnienie wprawdzie obciąża zobowiązanego, niemniej jednak to organ zobowiązany był dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i dokonać właściwej subsumpcji, co winno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, i w sposób wyczerpujący ocenić wszystkie okoliczności występujące w sprawie. W niniejszej sprawie, zdaniem Skarżącego, zarówno organ egzekucyjny jak i organ odwoławczy nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny możliwości przedawnienia należności. W ocenie Skarżącego, dla wydania właściwego orzeczenia w niniejszej sprawie zabrakło prawidłowej analizy przepisów prawa, obowiązujących zarówno w dacie wydania przedmiotowego tytułu wykonawczego, jak i obecnie, a co za tym idzie nie dokonano prawidłowej subsumpcji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, ze skarga jest zasadna, bowiem postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawnych możliwości stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, a w szczególności przepisów jego rozdziału 8 (art. 68-71) dotyczącego przedawnienia, do należności pieniężnej dochodzonej od Skarżącego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Niespornej jest bowiem w sprawie, że egzekwowana należność (kara pieniężna) powstała na podstawie ww. decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 1371; tj. z dnia 1 września 2004 r. Dz.U. Nr 204, poz. 2088) – określanej dalej także jako: "u.t.d." - nakładającej na Skarżącego karę pieniężną w związku z naruszeniem przepisów tej ustawy. Oczywistym jest przy tym fakt, że nałożenie kary pieniężnej nastąpiło w czasie, w którym przepisy u.d.t. nie regulowały kwestii przedawnienia takich kar, co jest o tyle istotne, że dopiero ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1466) wprowadzono przepis art. 93 ust. 11 u.t.d., w myśl którego do kar, o których mowa w ust. 10 tego przepisu, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) – przepis ten wszedł w życie z dniem 31 grudnia 2010 r. Od 1 stycznia 2012 r. przepis ten w brzmieniu: "Do kar pieniężnych przewidzianych niniejszą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa") zawarto w ust. 7 art. 93 u.t.d. Równocześnie w art. 94 ust. 9 stwierdzono, że: "Do kary pieniężnej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.".

Niewątpliwie zatem w dacie, w której doszło do powstania należności dochodzonej w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, brak było przepisu wyłączającego wprost stosowanie regulacji ustawy Ordynacja podatkowa, w tym również jej rozdziału 8 działu III zatytułowanego "Przedawnienie".

Kwestia ta również nie jest sporna, bowiem również organ w zaskarżonym postanowieniu uznał, że "w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. nie było więc wyłączone stosowanie O.p. do kar nałożonych na podstawie u.t.d, zatem kary te ulegały przedawnieniu", co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnosząc się zatem do ww. kwestii spornej Sąd uznał, że skoro ustawą z dnia 29 października 2010 r. dokonano licznych zmian w zakresie kar pieniężnych, to fakt ten potwierdza, że w uprzednio obwiązującej ustawie brakowało kompleksowej regulacji tego zagadnienia. Przy istniejącej w dacie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej regulacji określonej art. 94 ust. 1 u.t.d. - zgodnie z którą kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa - istniały więc pełne podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej określono co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ponadto przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 O.p. nakazał też stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Dotyczy to niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 O.p. organy podatkowe.

Zauważyć tu należy, że powyższe kwestie stanowiły już przedmiot licznych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w których prezentowano jednolite stanowisko.

W wyroku z 24 listopada 2016 r. o sygn. akt II GSK 1058/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Kara pieniężna normowana w ustawie o transporcie drogowym jest środkiem prawnym należącym do gałęzi prawa administracyjnego, mającym na celu zapewnienie wykonania obowiązków administracyjnych oraz wzmocnienie ochrony skuteczności regulacji w zakresie transportu drogowego. Kara ta nakładana jest za zachowania sprzeczne z sankcjonowanymi normami ustawy o transporcie drogowym. Podstawą jej nałożenia jest naruszenie obowiązków unormowanych powyższym akcie prawnym.

Zarówno przedstawiciele doktryny, jak i orzecznictwo organów ochrony prawnej klasyfikuje administracyjne kary pieniężne jako niepodatkowe daniny publiczne (por. J. Gumińska – Pawlic, (w) System prawa finansowego, Tom III, Prawo daniowe, pod red. L. Etela, Warszawa 2010, Wolters Kluwer, str. 863, wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1126/11, wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2433/11). Jako niepodatkowe należności budżetowe uznawane są także, posiadające tożsamy charakter prawny z omawianą karą, administracyjne kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (por. R. Molski (w) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, komentarz pod red. T. Skocznego, Warszawa, C.H. Beck 2009, str. 1717; A. Stawicki (w) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, komentarz pod red. A. Stawickiego, E. Stawickiego, Warszawa 2011, Wolters Kluwer, str. 1284).

Zaliczając administracyjne kary pieniężne do kategorii niepodatkowych danin publicznych należy wskazać, że do tej kategorii danin znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. (...) Podkreślić należy, że w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej podana została definicja legalna niepodatkowych należności budżetowych. Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Wskazać należy, że prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne posiadają zasadniczo charakter publicznoprawny (z wyjątkiem wyłączeń dokonanych w jego przepisach). Struktura nadzoru drogowego i jego funkcjonowania obejmuje także uprawnienia organów administracji publicznej do kontroli w zakresie spełniania wymogów ustawowych, jak i stosowania środków sankcjonujących naruszenie tych wymogów, poprzez m.in. nakładanie administracyjnych kar pieniężnych. Ten sposób normowania oznacza, że sankcje finansowe za nieprzestrzeganie przepisów mają charakter środków prawnych zaliczanych do prawa publicznego. Należy więc uznać, że kary pieniężne są należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych, i znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1126/11)".

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak kompleksowych rozwiązań prawnych w akcie normatywnym (w niniejszej sprawie przejawiający się brakiem unormowania instytucji przedawnienia kar pieniężnych w u.t.d.) "nie oznacza, iż do instytucji prawnej, biorąc pod uwagę m.in. przynależność tej instytucji do określonej gałęzi prawa, nie można stosować innych ustaw, należących do określonej kategorii spraw rozpoznawanych przez organy administracji publicznej. Uznanie charakteru prawnego administracyjnych kar pieniężnych jako niepodatkowych należności budżetowych wywołuje – wobec braku odmiennych regulacji - określone konsekwencje normatywne, polegające na obowiązku zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

W ocenie NSA, "żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym obowiązujący w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nie wyłączał możliwości stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa organów ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, stwierdził, że w sytuacji gdy dawna ustawa (tj. sprzed nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, dokonanej na podstawie ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i zmianie innych ustaw) nie normowała tych zagadnień, zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż przepisy te określają tryb rozliczeń takich należności, a ustawa o transporcie drogowym - w art. 94 ust. 1 - kary te zaliczyła do dochodów budżetu państwa (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1071/08, wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1126/11).

Podkreślić też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku stwierdził, że "Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego obowiązującego w momencie wydawania decyzji przez organ, tj. dnia 16 grudnia 2005 r. oraz zmian tego stanu w zakresie zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej m.in. w przedmiocie przedawnienia kar pieniężnych. Okoliczności te miały istotne znaczenie w aspekcie podstaw normatywnych egzekwowania należności z tytułu nieuiszczonej kary pieniężnej, dochodzonej w trybie postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 196 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że należało brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. (...). O ile wcześniej brak było regulacji prawnej wyłączającej zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych, to zakwalifikowanie przez ustawodawcę instytucji kar pieniężnych jako dochodów budżetu państwa w pełni upoważniał Sąd I instancji do interpretacji dokonanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r. Tym bardziej, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazywał stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, w zakresie niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne, niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy, organy. Przepis art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej sformułował więc jednoznaczne zasady zastosowania tej ustawy. Chodzi o przepisy działu III, które stosuje się do niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W ustawie o transporcie drogowym do czasu nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 29 października 2010 r. nie występowały takie wyłączenia dotyczące przedmiotu rozpoznawanej sprawy."

Przede wszystkim NSA stwierdził też, że: "Brak jest podstaw normatywnych do uznania, że pomimo braku przepisów przejściowych w zakresie zmian danej regulacji normatywnej brak jest podstaw do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Zagadnienie to było przedmiotem analizy organów ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na możliwość zastosowania do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym przepisów Ordynacji podatkowej oraz przyjmował, że kary te ulegają przedawnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, z dnia 12 września 2012, sygn. akt II GSK 1126/1, z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/10, z dnia 28 lutego 2007 r. , sygn. akt II GSK 223/06, z dnia 12 września 2012, z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08, dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w podobnym stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy. Zauważyć tu należy, że podobne poglądy wyrażono w prawomocnym (niezaskarżonym przez strony) wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 282/17, w którym wskazano, iż organ "podzielił pogląd, że do kar wymierzonych na podstawie art. 93 u.t.d. będą miały zastosowanie przepisy o.p., a więc także przepisy dotyczące przedawnienia" – wyrok ten również dotyczył analogicznego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Odnosząc się do wskazywanego przez organ wyroku WSA w Warszawie z 25 października 2017 r. sygn. akt. VT SA/Wa 926/17 (dotyczącego jednak kary pieniężnej wymierzonej w 2015 r.) zauważyć należy, że zawiera on stanowisko w kwestii przedawnienia kar pieniężnych w transporcie drogowym odnoszące się do przedawnienia tych kar po wejściu w życie art. 93 ust. 7 (tj. z dniem 31 grudnia 2010 r.), jak i art. 94 ust. 9 u.t.d. (z dniem 1 stycznia 2012 r.). Zawarte w wyroku stwierdzenie, że art. 93 ust. 7 u.t.d. wyklucza stosowanie przepisów O.p. do nakładania kar wynikających z tej ustawy – "co oznacza, że przedmiotowe kary nie ulegają przedawnieniu ani nie nalicza się od nich odsetek", jest więc prawidłowe, jednak nie zmienia ono prezentowanego w niniejszej sprawie stanowiska, że do kar wymierzonych przed 31 grudnia 2010 r. przepisy O.p. dotyczące przedawnienia takich kar należy stosować odpowiednie przepisy O.p.

Odnosząc się jednak do stanowiska Skarżącego, wykazującego że przedmiotowa kara uległa przedawnieniu i do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, Sąd takiego stanowiska i wniosku nie mógł uwzględnić, bowiem w kwestii przedawnienia organ – z podnoszonych powodów – nie zajął merytorycznego stanowiska, co zresztą zarzuca Skarżący, podnosząc zarzut niewyjaśnienia i braku uzasadnienia tej kwestii. W takiej zatem sytuacji to organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności zająć stanowisko, wyjaśniając przy tym szczegółowo kwestie dotyczące przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia.

Skoro zatem zasadnym okazało się stanowisko Skarżącego o podleganiu kary pieniężnej przedawnieniu, to niezbędnym jest bowiem poczynienie przez organ w ponownym rozpoznaniu sprawy ustaleń i ich dalszej oceny w tym aspekcie, tj. czy rzeczywiście doszło już do upływu okresu przedawnienia dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej – czego zabrakło w rozstrzygnięciach organów obu instancji, z uwagi na zajęte pierwotnie własne stanowisko o braku przedawniania się tej kategorii należności. Tym samym doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowy wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku i dokona ponownej oceny zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych.

Mając powyższe na względzie Sąd, podzielając zarzuty skargi co do błędnej wykładni przepisów u.t.d. i ww. naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji, zaś na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądził od organu na rzecz Skarżącego łącznie kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmującej uiszczony wpis stały od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej (adwokata) w kwocie [...]zł tytułem zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu.