Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 731/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. N., S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących A. N., S. S. solidarnie kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016.23, dalej: K.p.a.), art, 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015.1774, dalej: u.g.n.), działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda, organ II instancji) z dnia [...].03.2014 r. (sygn. akt. [...]), odmówić A. N. i S. S. – (dalej: wnioskodawcy, skarżący) zwrotu nieruchomości położonych w [...] jako własność [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że pismem z [...].02.2014 r., znak [...] Prezydent [...] jako prezydent miasta na prawach powiatu (dalej: Prezydent), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przekazał Wojewodzie według właściwości, podanie Z. S. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...].

Postanowieniem z dnia [...].03.2014 r., sygn. akt. [...], Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonych w [...]

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że ostateczną decyzją z dnia [...].01.1974 r., znak [...] Urząd [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd Gospodarki Terenami, który przygotowuje pod względem prawnym tereny pod budownictwo mieszkaniowe - spółdzielcze, wystąpił z wnioskiem z dnia [...].08.1973 r., o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomość o powierzchni [...] ha, uzasadniając tym, że nieruchomość ta leży w granicach nowo budującego się osiedla mieszkaniowego, a nabycie jej w trybie ugodowym nie może nastąpić ze względu na brak zgody ze strony jednego właściciela.

Postanowieniem z [...] stwierdził, że po zmarłym w dniu [...].01.1953 r. p. P. C. dziedziczą p. [...]. Postanowieniem Sądu [...] Skarb Państwa przejął zobowiązania podatkowe obszar 6.1000 ha. Natomiast decyzją [...] Dzielnicowa Komisja ds. Uwłaszczenia [...], działając nas podstawie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 1971 nr 27 poz. 250), uregulowała własność gospodarstwa rolnego w ten sposób, że [...] stali się z mocy prawa właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, z wyłączeniem działki o powierzchni 0,25 ha będącej w posiadaniu [...].

Nieruchomość [...] przeszła na własności Skarbu Państwa z dniem [...].05.1945 r., zgodnie z przepisem art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. 1948 nr 20 poz. 138), co zostało stwierdzone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej [...] r.

Wobec powyższego zarówno W. i F. C. jak również ich spadkobiercy nie są osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot nieruchomości [...]

Spadek po nieżyjących T. i H. C., zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu [...], nabyła w całości p. Z. S.. Z. S. zmarła w dniu [...].02.2016 r., a spadek po niej zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].03.2016 r. nabyli: H. S., S. S. i A. N. po [...] części każde z nich. H. S. zmarł w dniu [...].02.2016 r., a spadek po nim zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].03.2016 r. nabyli: S. S. i A. N. po [...] części każde z nich.

Pismem z dnia [...].03.2016 r. zawodowy pełnomocnik działając w imieniu A. N. i S. S. wystąpił z wnioskiem o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Wnioskodawcy są zatem jedynymi osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Nieruchomości będące przedmiotem postępowania o zwrot oznaczone są jako: [...] — zgodnie z mapą stanu prawnego z dnia [...].02.2014 r.

Decyzja Starosty dotyczy działek [...].

Oględziny przedmiotowych nieruchomości przeprowadzone przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu [...].04.2016 r., [...].04.2016 r., [...].06.2016 r. wykazały, że działka nr [...] zajęta jest pod fragment utwardzonej asfaltem ulicy [...], z chodnikiem oraz zatoką po stronie północnej. Działka nr [...] w części południowej stanowi fragment utwardzonej asfaltem ul. [...], w części północnej zatoki parkingowe utwardzone wzdłuż w/w ulicy płytami ażurowymi. W pozostałej części działki znajduje się chodnik utwardzony kostką brukową przebiegający wzdłuż ul. [...] oraz zieleń niska z pojedynczymi drzewami. W części środkowej utwardzony asfaltem wjazd drogi wewnętrznej w os. [...], w jego rejonie fragment murowanej, krytej wiaty na odpady komunalne. W części południowo-wschodniej niewielki fragment zieleni niskiej, w części południowo-zachodniej fragment chodnika. Działka nr [...] - stanowi w centralnej części fragment ulicy [...] (dwa pasy) wraz z towarzyszącą infrastrukturą - lampy, chodniki, miejsca postojowe. Od strony wschodniej znajduje się zieleń spontanicznie rosnąca oraz krzewy i drzewa wzdłuż ulicy około 5-35 metrów szerokości. W działce znajduje się cieplik - biegnący wzdłuż ulicy [...]. W części zachodniej działki znajduje się fragment zieleni pielęgnowanej, drzewa wieloletnie. W części północnej działki znajduje się fragment ciągu pieszego - kostka brukowa przylegającego do zejścia do peronów podziemnych przystanku tramwajowego - [...]. W tej części działki pod zielenią znajduje się tunel linii tramwajowej. Działka nr [...] - od strony wschodniej znajduje się fragment ulicy [...]. Działka stanowi teren na którym znajduje się zieleń spontanicznie rosnąca, drzewa wieloletnie, fragmenty skarpy, fragmenty rur cieplika.

Pismem z dnia [...].09.2016 r., znak [...] [...] poinformował, że działki [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ulic [...] i stanowią one w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2015.460) drogi publiczne i są w administracji [...]. Ponadto wskazano, że realizacja budowy [...] realizowano w latach [...] ze środków Budżetu [...]. Na ulicy [...] w 1977 zakładano oświetlenie drogowe, kanalizacje deszczową realizowano w 1978 r., inne roboty drogowe na odcinku [...] realizowano w 1979 r. Na ulicy [...] w 2006 roku, wykonano sygnalizację świetlną na przejściu dla pieszych przez ulice [...]. W 2012 roku wybudowano chodnik ze ścieżka rowerową w [...].

Ponadto w załączeniu do w/w pisma [...] przesłał mapę zasadniczą z wkreśloną linia graniczną powyższych ulic.

Pismem z dnia [...].11.2016 r. Starosta poinformował strony, zgodnie z treścią art. 10 K.p.a., o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

W opisanym stanie faktycznym Starosta uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i poczynione ustalenia są wystarczające do wydania decyzji.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Okoliczności czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016. poz. 1440, dalej: u.d.p.).

Nieruchomości [...], stanowią drogę publiczną w rozumieniu u.d.p.

Organ I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 20.02.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/07, zgodnie z którym zajęcie nieruchomości pod drogę publiczna oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Art. 2a u.d.p. stanowi, że drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29.05.2003 r. sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001 stwierdził, że "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a u.d.p., wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Zatem zwrot nieruchomości wywłaszczonych, a zajętych obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiących cześć drogi publicznej, co odnosi się do działek nr [...]

Od decyzji organu I instancji wnioskodawcy, reprezentowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wnieśli odwołanie zawierające żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie kwestionując dokonanych przez Starostę ustaleń faktycznych, wnioskodawcy wskazali, że zostały pominięte niezwykle ważne okoliczności związane z tym w jakiej dacie działki, co do których wydano zaskarżoną decyzję, przekształcone zostały pod drogi publiczne, biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie o ich zwrot de facto toczy się od 1990 r., gdyż zostało zainicjowane przez poprzedników prawnych wnioskodawców i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Wnioskodawcy podnieśli, że postępowanie winno być uzupełnione o dokumenty, z których będzie wynikać, w jakich dokładnie datach działki gruntu nr [...] zostały zajęte pod drogi publiczne. Jak wynika bowiem z ustaleń Starosty, część inwestycji drogowych została zrealizowana dopiero w latach 2006, 2012, a zatem znacznie po terminie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował postępowanie w sprawie, przedstawił mające zastosowanie regulacje prawne oraz poglądy orzecznictwa i stwierdził, że organ I instancji słusznie orzekł o odmowie zwrotu działek [...] z uwagi na fakt, iż są one drogami publicznymi. Działki te znajdują się w liniach rozgraniczających ulic [...] i stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz znajdują się w administracji [...]. Powyższy stan rzeczy potwierdzają również informacje znajdujące się na stronie internetowej [...] w [...], gdzie w spisie dróg publicznych będących w administracji [...] wymienione są ulice: [...], stanowiące drogi powiatowe. Wojewoda podkreślił, że wyjaśnienia [...], jako dowód w sprawie są stanowiskiem zarządcy drogi, a więc organu jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarząd Dróg Miejskich w [...] został powołany jako komunalna jednostka budżetowa, przy pomocy której Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich. W związku z powyższym jego pismo z [...] września 2016 r. nie jest dokumentem prywatnym, lecz jako dokumentowi urzędowemu przysługuje mu domniemanie prawdziwości (art. 76 § 1 K.p.a). Przepis art. 76 § 1 K.p.a. określa, iż dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przy czym możliwe jest - w myśl art. 76 § 3 k.p.a. - przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w art. 76 § 1 i § 2 K.p.a. Organ administracji publicznej - w tym wypadku organy I i II instancji - nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 337). Dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 268).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Wskazał, że bez znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości, która w dacie orzekania o zwrot zajęta jest pod drogę publiczną, jest ustalenie kiedy dokładnie droga publiczna została na tej nieruchomości zrealizowana. Samo bowiem ustalenie przez organ orzekający w sprawie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot zajęta jest pod drogę publiczną uniemożliwia zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot tej nieruchomości. Orzeczenie o zwrocie takiej nieruchomości prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Ponadto, ustalenie, iż nieruchomość objęta postępowaniem o zwrot w chwili orzekania o zwrocie zajęta jest pod drogę publiczną stanowi nie tylko przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot, lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Decyzja organu II instancji została przez skarżących, reprezentowanych przez tego samego zawodowego pełnomocnika, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewodę Wielkopolskiego i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych tj. nieuwzględnienie faktu, iż część inwestycji drogowych została zrealizowana po terminie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (w latach 2006 i 2012) oraz pominięcie ustaleń, z których wynika, iż tylko część działek zajęta została pod drogi publiczne.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty odmawiającej skarżącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący w części podtrzymali swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty, wnosząc o zwrot części nieruchomości w postaci części działek gruntu nr: [...], które jak wynika z ustaleń faktycznych nie zostały w całości zajęte pod drogi publiczne.

Skarżący przyznali, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zwrot nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy, gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną. Ich zdaniem z oględzin nieruchomości wynika jednak, że tylko część wywłaszczonych działek została tak zajęta. Wydzielenie drogi publicznej sprowadza się wyłącznie do granic tejże drogi, tj. do granic, w których fizycznie znajduje się budowla, spełniająca wszystkie warunki niezbędne dla istnienia drogi publicznej w znaczeniu ustawy o drogach. Pozostała część (nie będąca drogą publiczną) działek nr [...] podlega zwrotowi w związku z niezrealizowaniem na jej terenie celu wywłaszczenia, jakim była budowa drogi publicznej co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 10 stycznia 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w ocenie uczestnika postępowania na spornych nieruchomościach zrealizowany został cel wywłaszczenia, gdyż istnieje tam infrastruktura towarzysząca osiedlu mieszkaniowemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący tego, że jedynie część spornych działek została zajęta pod drogi publiczne okazał się zasadny o tyle, że materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż działki objęte przedmiotowym postępowaniem w całości znajdują się w liniach rozgraniczających ulice [...] i stanowią drogi publiczne w rozumieniu u.d.p. Zdanie to jest powtórzeniem zapisu uzasadnienia decyzji organu II instancji, od zapisu w decyzji różni się jedynie doprecyzowaniem "w całości". O ile sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji znajduje odzwierciedlenie w informacji [...] z dnia [...] września 2016 r. (k. 381 akt adm.), o tyle kategoryczne stwierdzenie, że sporne działki stanowią drogi publiczne w całości już z tejże informacji nie wynika. Wniosku takiego, zdaniem Sądu, nie można również w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyciągnąć z analizy mapy na k. 379 akt adm. Mapa ta – poza linią rozgraniczającą ulice – nie zawiera bowiem legendy z informacjami co do oznaczeń na mapie figurujących. Nasuwających się wątpliwości nie mogą też rozwiać zapisy w protokołach z oględzin działek (k. 354, 355, 371 – 370 akt adm.). W wypadku trzech z nich oględziny wykazały m. in. tereny zieleni, a na działkach o numerach [...] i [...] – zieleni spontanicznie rosnącej. Na działce [...] ten pas zieleni wzdłuż ulicy ma szerokość 5 – 35 m. Co do działki [...] zapis w protokole informuje o "niewielkim fragmencie ulicy [...]" od strony wschodniej, następnie w protokole figuruje nie omówione, ani nawet nie parafowane przekreślenie, po którym następuje informacja, że działka stanowi teren, na którym znajduje się zieleń spontanicznie rosnąca. Takie zapisy w treści protokołów oględzin nie pozwalają na kategoryczne stwierdzenie, że sporne działki pozostają w całości w obrębie pasa drogowego dróg publicznych.

W takiej sytuacji przyjęcie jako podstawy zaskarżonej decyzji tezy, że sporne działki całości stanowią teren dróg publicznych uznane być musi za co najmniej przedwczesne.

Niezależnie od powyższego Sąd w pełni podziela pogląd, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot i czyni bezprzedmiotowym badanie czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko takie jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ust. 1. u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Art. 2a u.d.p. stanowi zaś, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).

Zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może zatem nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi drogę publiczną bądź jej część. Problematyka ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (zarówno NSA jak i WSA), które podkreślały, że art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych zgodnie którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Z powyższego przepisu wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż podmioty publicznoprawne. Drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Przy takim założeniu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 640/10 i podane tam orzecznictwo udostępnione w CBOSA). Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikające z art. 2a u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał wielokrotnie uwagę podkreślając, że celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie II SA/Ke 327/17, CBOSA).

Wobec powyższego argumentacja uczestnika postępowania odnośnie zrealizowania na spornych działkach celu wywłaszczenia także uznana być musi za przedwczesną. Kwestia ta stanie się aktualna dopiero w wypadku ustalenia, że działki o numerach ewidencyjnych [...] nie zostały w całości zajęte pod drogi publiczne. W takim wypadku rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości na gruncie przesłanek wskazywanych w u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem reguł z art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obliguje to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżących wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżących pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł), uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis w kwocie 200 zł, łącznie – 697 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim rzeczą organu będzie zatem wykazanie i udokumentowanie w aktach sprawy w sposób nie budzący wątpliwości czy sporne działki zostały w całości zajęte pod drogi publiczne. W wypadku odpowiedzi negatywnej rzeczą organu będzie ocena zasadności wniosku o ich zwrot w części nie zajętej pod drogi publiczne w świetle regulacji dotyczących zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.