Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3456/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. [...] spółki komandytowej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2654/18 w sprawie ze skargi A. [...] spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 września 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.483.2018.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2654/18, oddalił skargę A. [...] spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 września 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.483.2018.ML, w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr ZRRiD.RN.5140.4.7.2017, wydaną w oparciu o art. 9 ust. 1, art. 3 pkt 1, 2 i art. 6 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 10, zwana dalej: "u.o.z."), wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] - budynek dawnej "Łaźni [...]" przy ul. [...] w [...] wraz z terenem w obrysie murów budynku, zlokalizowany na działce nr [...], obręb: [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 9 ust. 1 u.o.z., poprzez uznanie, że budynek może być wpisany do rejestru zabytków, jako spełniający normatywne kryteria uznania za zabytek;

b) art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., poprzez uznanie, że budynek spełnia cechy zabytku, posiada wartości zabytkowe, pomimo braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady proporcjonalności, przejawiające się w "nieuzasadnionej ingerencji władczej ingerencji w prawo własności", podczas gdy zakładane cele organ mógł osiągnąć w oparciu o dotychczas stosowane instrumenty prawne, w tym, w szczególności "wpisu obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków przyjętej Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...]".

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, podczas gdy będąca przedmiotem kontroli decyzja administracyjna pozostawał wadliwa;

b) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez potraktowanie przez Sąd I instancji jako nieistotnego naruszenia przez organy administracji ww. zasad postępowania administracyjnego, polegającego na poczynieniu wadliwych ustaleń faktycznych oraz pomimo niepełnego, fragmentarycznego zbadania sprawy, poprzez pominięcie faktu, że budynek przez wiele lat był intensywnie eksploatowany na cele publiczne, które nieuchronnie musiały powodować jego stopniową degradację, a także wprowadzanie zmian użytkowych bez jakiegokolwiek nadzoru, co winno nakazywać sceptycyzm, co do wiarygodności oceny zabytkowych walorów budynku, skoro nie były one dostrzegane przez organ w okresie poprzedzającym sprzedaż budynku na rzecz podmiotu prywatnego;

c) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 i 80 k.p.a., poprzez potraktowanie przez Sąd I instancji jako nieistotnego naruszenia przez organy administracji ww. zasad postępowania administracyjnego, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i oparciu ustaleń w głównej mierze na źródłach pośrednich w postaci artykułów prasowych, w tym, w szczególności brak przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego, czy też zlecenia ekspertyzy technicznej budynku, a także oddalenie wniosków dowodowych zmierzających do pozyskania materiału dowodowego, na którym organ mógłby oprzeć swe ustalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 23 sierpnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor środka zaskarżenia całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 p.p.s.a. Pomijając, że art. 1 nie składa się z paragrafów, norma ta nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla zaś właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Okoliczność, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutów zawartych w punktach 2b), c) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Przy czym podkreślenia wymaga, że jej autor w sposób nieuprawniony łączy naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Ostatni wskazany przepis może być skuteczną podstawą kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Błędnej oceny okoliczności faktycznych nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie obiektu do rejestru zabytków jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o wpisie. Jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych. Zdaniem organu konserwatorskiego, wartość historyczna obiektu wynika przede wszystkim z jego autentyczności. W porównaniu z innymi [...] budynkami użyteczności publicznej, można uznać łaźnię za obiekt nieprzekształcony, który zachował oryginalną substancję budowlaną, prezentującą pod względem techniki wykonania i materiałów cechy właściwe dla budownictwa okresu międzywojennego. Przeprowadzone zmiany wynikają z koniecznych remontów i adaptacji np. wymiana pokrycia dachowego i być może wprowadzenie nowych podziałów we wnętrzach. Elewacje zachowały się w stanie niezmienionym, natomiast nie zachowało się pierwotne wyposażenie związane z funkcją łaźni miejskiej. Do dziś we wnętrzu budynku rozpoznać można jednak dbałość o jego estetykę publicznego gmachu: okrągły przedsionek w ryzalicie narożnym łączący klatkę schodową i korytarze kondygnacji, dekoracyjną terakotową posadzkę ciągów komunikacyjnych czy żeliwne, dekoracyjne poręcze schodów. Zidentyfikowany z dużym prawdopodobieństwem autentyzm formy (zachowanie obiektu bez większych zmian) oraz autentyzm substancji (brak potwierdzonych informacji o większych ingerencjach w substancję) są podstawową wartością zabytku. Organ konserwatorski wskazał, że wartość historyczna zabytku wynika również z ważnej roli, jaką pełnił w okresie międzywojennym w [...]. Wychodząc naprzeciw sytuacji sanitarnej w mieście i potrzebom mieszkańców, miasto zrealizowano ważną i kosztowną inwestycję na rzecz lokalnej społeczności (przy udziale specjalnie powołanego w tym celu komitetu). Magistrat miasta rozważał rozbudowę łaźni i modernizację obsługujących ją urządzeń, co świadczy o dostrzeganych potrzebach i istotnym znaczeniu tej infrastruktury dla miasta w okresie międzywojennym. Wartości historyczne omawianego obiektu wynikają także z powiązań budynku z działalnością architektoniczną jego projektanta – W. N., który jest autorem kilku ważnych realizacji powstałych w okresie międzywojennym w [...]: gmachu Izby Kontroli [...], Szkoły Powszechnej ([...]), Seminarium Nauczycielskiego z salą gimnastyczną ([...]), Gimnazjum [...] ([...]). Wskazując na wartość artystyczną budynku, organ konserwatorski wskazał, że wynika ona bezpośrednio z jego struktury zabytkowej. Pomimo "usługowej" funkcji łaźni miejskiej, budynek zaprojektowany został z dbałością o estetykę i wykończenie. Budynek charakteryzuje się zwartą bryłą akcentowaną ryzalitem narożnym oraz przybudówką, wysokim dachem oraz przemyślaną dekoracją architektoniczną elewacji. Całość jawi się jako spójna koncepcja w duchu historyzującym, bazująca na rozwiązaniach zaczerpniętych z estetyki klasycyzującej i barokizującej. Natomiast wartość naukowa budynku wynika z potwierdzonych wartości autentyzmu formy i substancji oraz jego związków z historią rozwoju infrastruktury i społeczności lokalnej miasta [...]. Budynek stanowi świadectwo dziejów, jako przejaw inwestycji Magistratu w rozwój i poprawę warunków życia w mieście oraz aktywności lokalnej społeczności, która w czynny sposób uczestniczyła w jego powstaniu. Budynek ten jest materialnym przejawem starań Magistratu i samych mieszkańców o poprawę ładu, funkcjonalności i jakości infrastruktury miasta [...]. Słusznie także Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą Spółką, że organy obu instancji poczyniły ustalenia zawarte w decyzjach wyłącznie na podstawie opracowania załączonego do akt nie czyniąc żadnych własnych ustaleń. Oprócz znajdujących się aktach sprawy artykułów: M. K. "Architektura [...], [...]" ([...]) oraz K. M. "Budowa łaźni [...]" ([...]), w przedmiotowej sprawie przeprowadzono kwerendę archiwalną budynku oraz jego oględziny. To, że Sąd dla obrony stanowiska przeciwnego powołuje się na opracowania pochodzące z 2009 i 2014 rok, wbrew zapatrywaniu strony, nie umniejsza wartości dowodowej tych dokumentów. W tym miejscu należy zaznaczyć, że konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem i jest władny, co do zasady, we własnym zakresie, dokonać oceny wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków, bez konieczności zasięgania dowodu z opinii biegłego. Gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie analizy w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15; z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11). Zaakcentować także trzeba, że mimo czynionych zarzutów w zakresie braku powołania biegłego, skarżąca kasacyjnie nie sfomułowała zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego Spółka nie skorzystała z możliwości przedstawienia we własnym zakresie dowodu z prywatnej opinii sporządzonej przez biegłego, mimo iż powinna jako strona współdziałać w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, tym bardziej, gdy podważa wnioski i stanowisko organu konserwatorskiego. Spółka ograniczyła się w gruncie rzeczy do sformułowania wniosku dowodowego w kwestii powołania biegłego i do polemiki z ustaleniami poczynionymi przez wyspecjalizowany organ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym samym, także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1, art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. U.o.z. przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Dla części dawnych obiektów wystarczająca jest ochrona konserwatorska poprzez ujęcie np. w gminnej ewidencji zabytków, inne wymagają natomiast objęcia ich najwyższym reżimem ochrony ustawowej. Ocena wartości zabytkowej wymaga pogłębionej wiedzy specjalistycznej i znajomości stosowanej przez organy konserwatorskie hierarchii ochrony zabytków. Aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych dawnych obiektów, co w rozpoznawanym przypadku zostało wykazane. Słusznie Sąd Wojewódzki, odnosząc się do zarzutu Spółki, że budynek przez wiele lat był intensywnie eksploatowany na cele publiczne, które nieuchronnie musiały powodować jego stopniową degradację, co winno nakazywać sceptycyzm co do wiarygodności oceny zabytkowych walorów budynku, skoro nie były one dostrzegane przez organ w okresie poprzedzającym sprzedaż budynku na rzecz podmiotu prywatnego, uznał go za bezpodstawny. Organ konserwatorski dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną nie kieruje się względami właścicielskimi, ani tym jakie funkcje pełnił dotychczas obiekt. Poza zakresem rozważań są także kwestie ekonomiczne. Nie zasługuje też na szczególną uwagę argumentacja, że walory obiektu zostały dostrzeżone dopiero wtedy, gdy nieruchomość przestała być własnością gminy i przeszła w ręce podmiotu prywatnego. Jest to jedynie dywagacja strony, w przeciwieństwie do ustawowych przesłanek objęcia obiektu szczególną formą ochrony. Podnieść należy, że organ ochrony zabytków dostrzegł, że przedmiotowy obiekt jest w niezadowalającym stanie technicznym, wynikającym z dotychczasowych zaniedbań, jednakże słusznie skonstatował, że zły stan techniczny nie stanowi przeszkody do wpisania budynku do rejestru zabytków. Zużycie techniczne obiektu w jakimś stopniu zawsze oddziałowuje na jego wartość zabytkową, redukując ją nawet dość znacznie, niemniej dopóki istniejącym elementom tego obiektu da się przypisać to, iż stanowią one nadal nośnik wartości mających znaczenie dla historii, kultury, bądź wartość artystyczną, naukową, brak jest podstaw do odmowy wpisu obiektu uosabiającego dotąd dzieło architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.o.z.), lecz znajdującego się aktualnie w złym stanie technicznym, do rejestru zabytków, lub jego wykreślenia z tego rejestru (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1130/19).

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej z punktu 1c). W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i o tym, że organ administracji w sposób dowolny ograniczył własność skarżącej poprzez wpisanie obiektu do rejestru zbytków. Aktualne pozostają powyższe rozważania odnośnie gradacji form ochrony zabytków. Jeszcze raz należy podkreślić, że wpis do rejestru zabytków obiektu został należycie uzasadniony i nie nosi cech dowolności, a cel wpisu, jakim jest zachowanie obiektu przedstawiającego wartości historyczne, artystyczne, naukowe, wartość w skali miejsca (opisanych szczegółów w decyzji organu I instancji) jest wystarczającym uzasadnieniem dla ograniczenia prawa własności skarżącej. Nie sposób też uznać, aby przedsięwzięte przez władze publiczne działania w stosunku do mienia skarżącej kasacyjnie, skutkowały taką ingerencją, która byłaby zbyt daleko idąca. Spółka może bowiem nadal wykonywać prawa wynikające z tytułu własności swojej nieruchomości. Wojewódzki Konserwator Zabytków dostrzegł, że pod względem użytkowym, aby przetrwać, obiekt musi zostać dostosowany do potrzeb użytkownika, co wydaje się możliwe bez znaczącej ingerencji w jego zewnętrzną strukturę oraz z zachowaniem tych elementów wewnętrznych, które zidentyfikowano jako szczególnie cenne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.