Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 868/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: W granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300), także § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

TEZY

W granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300), także § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 194/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 194/20, w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne – uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] grudnia 2019 r. M. W. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczanie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nie miał świadomości obowiązku opłacania składki w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, jako że został poinformowany przez pracownika ZUS, iż nie musi odprowadzać należnych składek do ZUS, będąc ubezpieczonym w KRUS. Wyjaśnił też, że w 2012 r. zmarła jego żona i od tego czasu pobiera on także świadczenie z tytułu renty rodzinnej. Podał, że ma dwoje dzieci, przy czym córka jest już samodzielna, ale syn studiuje i nadal potrzebuje wsparcia finansowego. Ponadto skarżący uzyskuje pomoc finansową ze strony rodziny. Do wniosku dołączył dokumenty obrazujące jego sytuację.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek za okres od listopada 2014 r. do listopada 2019 r. w łącznej kwocie 22 080,47 zł, w tym z tytułu składek 18 519,47 oraz odsetek – 3561,00 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, w świetle art. 24 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300; dalej: u.s.u.s.) nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości mogą być dochodzone. Jak wynika z tego przepisu, dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, występują jednak pewne zdarzenia, które powodują, iż bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu, co oznacza, że 5- letni okres jest wydłużany. Zdaniem organu, odebranie przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Odnosząc się merytorycznie do wniosku skarżącego organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności składkowych. Jak wynika z akt sprawy, strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia 2019 r. uzyskała dochód w kwocie 20 030,00 zł, tj. średnio 1669,17 zł miesięcznie. Pobiera również świadczenie z tytułu renty rodzinnej w wysokości 705,41 zł brutto, tj. 620,92 zł netto. Ponadto posiada dochód z wynajmu lokalu w kwocie 1500 zł miesięcznie. W oświadczeniu skarżący wskazał jako członka rodziny żonę, ale wyjaśnił, że przebywa ona za granicą i nie jest on w stanie określić wysokości uzyskiwanego przez nią dochodu. Na stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem skarżącego składają się: opłaty eksploatacyjne w kwocie 427,52 zł (w tym energia – 108 zł, gaz – 43 zł, woda – 40 zł, wywóz nieczystości – 29 zł, zakup węgla – 207,52 zł), koszty leczenia w wysokości 150 zł, inne wydatki na kwotę 2031,55 zł (w tym: podatek od nieruchomości 135 zł rocznie, czynsz za mieszkanie we W. – 520 zł, studia syna – 1000 zł, inne wydatki – 500 zł). Z informacji podanych przez skarżącego wynika, że ciążą na nim zobowiązania z tytułu podatków oraz tytułu zaciągniętych kredytów (brak informacji o wysokości zadłużenia) i że spłaca kredyt hipoteczny po 600 zł miesięcznie. Ponadto, skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości: 1) domu w B. o powierzchni 150 m2, 2) lokalu mieszkalnego we W. o pow. 54 m2. Skarżący posiada także samochód osobowy Skoda Octavia Combi z 2009 r.

Odnosząc powyższe do wynikających z przepisów u.s.u.s. przesłanek umorzenia należności składkowych, ZUS stwierdził, że w przypadku skarżącego nie można mówić o całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1-6 tej ustawy. Wyjaśnił, że w stosunku do strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne (przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2,4 i 4b), zadłużenie strony jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a), a postępowanie egzekucyjne nie było w stosunku do strony prowadzone, więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s również w tej sytuacji nie mają zastosowania.

Zdaniem organu, brak jest również podstaw do umorzenia zadłużenia w przypadku braku całkowitej nieściągalności, tj. w oparciu o ar. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Organ stwierdził, że w stosunku do strony nie występuje sytuacja, która wyczerpuje znamiona ubóstwa i ma charakter trwały. Strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochód, a ponadto otrzymuje świadczenie z tytułu renty rodzinnej oraz czerpie dochód z wynajmu lokalu w kwocie. Deklarowane miesięczne wydatki związane z utrzymaniem, leczeniem oraz inne wydatki na łączną kwotę 2609,07 zł nie mają charakteru nadzwyczajnego czy nieprzewidzianego, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa, a przy tym strona nie wskazuje na zaległości z tego tytułu. Skarżący nie udowodnił również, że brakuje mu środków finansowych na pokrycie kosztów leczenia, a ZUS nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem oraz leczeniem. Nadto skarżący spłaca kredyt hipoteczny (600 zł miesięcznie), potwierdza, że jest w stanie zabezpieczyć środki na ten cel.

Po rozpoznaniu skargi M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję ZUS z [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji zauważył, że należności objęte zaskarżoną decyzją dotyczą składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od listopada 2014 do listopada 2019 r. Okres przedawnienia najwcześniejszych zobowiązań, tj. za listopad i grudzień 2014 r. potencjalnie powinien upłynąć już w dniu wydania decyzji, o ile nie doszło do jego przerwania lub zawieszenia. Organ co prawda podaje w zaskarżonej decyzji, że 5-letni termin przedawnienia uległ zawieszeniu w związku z odebraniem przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, jednak ograniczenie się do tego stwierdzenia nie może być uznane za wystarczające wyjaśnienie kwestii przedawnienia.

WSA podkreślił, że organ nie wskazał w ogóle przepisu, z którego wywodzi, że zdarzenie to wywołuje skutek przedawnienia (czyli nie odnosi ustaleń faktycznych do treści normy prawnej), można jedynie domyślać się, że chodzi o przesłankę wskazaną w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Stwierdzenie to przede wszystkim jednak nie identyfikuje należycie przedmiotu postępowania, o którego wszczęciu zawiadomiono skarżącego 5 grudnia 2019 r., tj. tego, czy – jeśli chodzi o postępowanie, o jakim mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. – obejmowało ono wszystkie te należności, w odniesieniu do których organ obecnie procedował w zakresie umorzenia. Wobec braku jednocześnie w aktach sprawy dokumentów, na podstawie których można powyższe potwierdzić (wskazane zawiadomienie, decyzja), brak jest faktycznie możliwości zweryfikowania przez Sąd, czy prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji poczynił ustalenia w zakresie przedawnienia objętych nią zobowiązań.

Brak zaś popartych dowodami prawidłowych ustaleń co do wysokości zaległości ciążącej na skarżącym podważa natomiast wartość dokonanej w decyzji analizy jego zdolności do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją, nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w u.s.u.s oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy, podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga zatem, że w postępowaniu w sprawie umorzenia ZUS, stosowanie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jak wyjaśniono powyżej, kwestia przedawnienia należy do najistotniejszych okoliczności również w postępowaniu umorzeniowym, gdyż może wprost wpływać na określenie zakresu przedmiotowego postępowania, a jej niewyjaśnienie skutkuje ostatecznie brakiem możliwości odniesienia przesłanek umorzenia, dotyczących m.in. zdolności finansowej strony, do konkretnej kwoty wymagalnych zobowiązań.

Zagadnienie przedawnienia należności składkowych zostało uregulowane w art. 24 ust. 4-6 u.o.s.u.s. Z przepisu tego wynika, że do okoliczności istotnych dla oceny upływu biegu terminu przedawnienia należą m.in. data ich wymagalności, podejmowane czynności egzekucyjne, postępowanie upadłościowe, postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawy wymiaru składek lub obowiązku opłacania składek na te ubezpieczenia, układy ratalne, konieczność wyjaśnienia zagadnień wstępnych. Wskazane kwestie i istotne z ich punktu widzenia okoliczności powinny zostać omówione i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia obejmuje m.in. badanie prawidłowości ustaleń organu, przyjętych za podstawę wydania decyzji oraz wyprowadzonych na ich podstawie wniosków i jej przedmiotem jest wobec powyższego również prawidłowość dokonanej przez organ oceny kwestii przedawnienia należności składkowych skarżącego. Nie jest natomiast zadaniem i kompetencją Sądu ustalenie w zastępstwie organu, czy w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązań. Pominięcie w decyzji jasnej i znajdującej oparcie w materiale dowodowym argumentacji w tym zakresie, czyni w istocie nieweryfikowalnym twierdzenie ZUS co do tego, że do przedawnienia należności objętych wnioskiem nie doszło.

Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Wskazane naruszenie czyniłoby przy tym przedwczesną ocenę merytorycznego stanowiska organu co do spełnienia przesłanek umorzenia.

WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie obowiązany ocenić i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy w sprawie doszło i ewentualnie w jakim zakresie do przedawnienia należności, przy czym konieczne będzie jednoznaczne wskazanie okresów zawieszenia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa oraz poparcie tych ustaleń dokumentacją umożliwiającą Sądowi ich weryfikację. Rozstrzygając o wniosku, organ musi w konsekwencji ocenić ponownie spełnienie przez stronę przesłanek umorzenia, odnosząc wynikające z przepisów wymogi oraz ustalenia w zakresie sytuacji finansowej i życiowej strony skarżącej do ostatecznej wartości zadłużenia, po uwzględnieniu ewentualnych przedawnień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na orzeczeniu przekraczającym granice skargi oraz dokonanie oceny kwestii przedawnienia z urzędu wbrew wszelkim przepisom prawa materialnego oraz odpowiednim przepisom proceduralnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ZUS wskazał, że przedmiotem skargi była wyłącznie kwestia umorzenia należności składkowych, zatem Sąd powinien ocenić sprawę wyłącznie w granicach art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie przez WSA w zakresie przedawnienia było bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne. Ponadto, w ocenie ZUS, Sąd w uzasadnieniu bezzasadnie powołał się na przepis art. 57a p.p.s.a. praz art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, które to przepisy są nieadekwatne do istoty sporu, a Sąd nie wykazał, by wyjęcie ponad granice skargi, było istotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawiony przez skarżący kasacyjnie Zakład zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zarzucie tym Zakład wskazał na naruszenie art. 134 p.p.s.a. polegające na orzeczeniu przekraczającym granicę skargi oraz dokonanie oceny kwestii przedawnienia z urzędu wbrew wszelkim przepisom prawa materialnego oraz odpowiednim przepisom proceduralnym.

Z postawionym zarzutem, jak wyżej to już zauważono, zgodzić się nie można. W myśl powołanego w zarzucie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2905/21, LEX nr 3199583). Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2456/17, LEX nr 2783121).

W ocenie NSA, Sąd I instancji, orzekając w sprawie poprzez uchylenie zaskarżanej decyzji, nie wyszedł poza granice sprawy. Kwestia przedawnienia należności w postaci składek na ubezpieczenie zdrowotne mieści się w zakresie sprawy dotyczącej umorzenia tych należności. Wtrącić w tym miejscu należy, że powołany przez Zakład w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 57a p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, został powołany przez Sąd I instancji, gdyż zawarty jest w treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji, przytaczając treść art. 134 § 1 p.p.s.a., musiał go więc powołać. Ostatni z przepisów został zaś przywołany przez WSA z uwagi na potrzebę zajęcia się kwestią przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Przechodząc do istoty podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, wstępnie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej co do kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie kontroli zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych, w ramach których dochodzi do badania kwestii przedawnienia należności z tytułu składek.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3).

Dodać do tego należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych (pkt 1); ustalania płatnika składek (pkt 1a); przebiegu ubezpieczeń (pkt 2); ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3); ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek (pkt 3a); ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 4); wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 5). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 2). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (ust. 3). Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4). W myśl zaś art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Mając na względzie treść powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zauważyć należy, że w ramach postępowania egzekucyjnego zobowiązany ma prawo do kwestionowania tego postępowania poprzez złożenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a także jest uprawniony do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Bazując na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, odnotować wypada, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Natomiast w myśl art. 59 pkt 2 postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że obowiązek przestaje "istnieć" gdy został umorzony lub wygasł z innego powodu, np. zapłaty, przedawnienia i inne (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 952/11, LEX nr 1271765).

Wynika zatem z przywołanych przepisów i to w sposób jednoznaczny, że sądy administracyjne są uprawnione do badania kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na gruncie spraw rozpoznawanych w ramach postępowania egzekucyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że o tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Te kwestie nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 517/2004, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 169 i wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/2005, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 1/129 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07, LEX nr 478874).

W ocenie NSA w składzie rozpoznającym sprawę, także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości, wynika z powinności Zakładu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem NSA, warunkiem sine quo non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie.

Wskazać nadto należy, że w doktrynie podkreśla się, wprawdzie na gruncie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej (a zatem odpowiednika art. 105 § 1 k.p.a.) stanowiącego o umorzeniu postępowania podatkowego z powodu jego bezprzedmiotowości, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania podatkowego może mieć charakter pierwotny, gdy jej przyczyny istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale je przeoczono lub nie było o nich wiadomo. Chodzi o sytuację, w której postępowanie nie powinno być wszczęte. Można również mówić o wtórnej bezprzedmiotowości, gdy jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa, Komentarz 2007, Oficyna Wydawnicza "UNMEX", s. 834 oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 55/10, LEX). Tożsame stany faktyczne mogą zachodzić w zakresie należności z tytułu składek, może mieć miejsce bezprzedmiotowość pierwotna, jak i wtórna.

Dalej zauważyć należy, że ocena dotycząca przedmiotowości lub bezprzedmiotowości tego postępowania musi więc odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wszczęcia postępowania, zwłaszcza że wniesienie żądania powoduje wszczęcie postępowania z mocy prawa, to jest bez wydawania przez organ aktu wszczynającego to postępowanie. Natomiast ocena istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zaległości podatkowej, jako odnosząca się już nie do zagadnienia przedmiotowości postępowania, ale do merytorycznej zasadności wniosku, musi uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r, sygn. akt II FSK 1413/07, LEX).

Ze względu na zasadniczy cel postępowania, jakim jest konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej sprawę. W rzeczonej sprawie w zakres tego materialnego stosunku prawnego wchodzą należności z tytułu składek obciążające zobowiązanego. Organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenia należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego.

Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie, w ocenie NSA, postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe.

Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Za niezasadne należy uznać twierdzenie, że Zakład nie może w tym postępowaniu oceniać przedawnienia składek, skoro ma obowiązek zbadania przedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia składek. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Wypada podkreślić, że do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygniecie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W orzecznictwie NSA niejednokrotnie prezentowany był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek dokonuje się oceny przedawnienia tych składek. Przykładowo można wskazać na dwa wyroki NSA. W pierwszym Sąd kasacyjny stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu. W sytuacji stwierdzenia przedawnienia należności, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w przedmiocie ich umorzenia, co skutkować winno w takim przypadku umorzeniem postępowania w sprawie. Z tych względów należało uznać, że aczkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez skarżącego kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, LEX). W drugim uznał, że kwestia oceny, czy doszło do przedawnienia, jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania w przedmiocie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4359/16, LEX).

Także na gruncie instytucji umorzenia zobowiązań podatkowych, instytucji uregulowanej w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, przepisu stanowiącego swego rodzaju odpowiednik art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że organ podatkowy procedujący w przedmiocie przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowych zobowiązany jest do ustalenia, czy zaległość podatkowa jest zaległością istniejącą. Przykładowo warto odnotować następujące orzeczenia Sądu kasacyjnego. Wobec braku zaległego podatku oraz odsetek za zwłokę nie wystąpiła przesłanka do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o której to mowa w art. 67a § 1 O.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 55/10, LEX). W rozpatrywanej sprawie wystąpiła pierwotna przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, wynikająca z braku wystarczającej podstawy prawnej załatwienia sprawy co do istoty. W szczególności, wobec braku zaległego podatku, nie wystąpiła przesłanka do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy określona w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2092/04, ONSAiWSA 2006/2/56).

Reasumując rozważania dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek i kognicji w tym zakresie sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., także § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego za usprawiedliwione w okolicznościach faktycznych sprawy należało uznać twierdzenia Sądu I instancji w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i skutków tego faktu w postaci umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Słusznie bowiem Sąd I instancji skonstatował, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia podmiot jest zobowiązany. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w u.s.u.s. oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

Tym samym postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.