Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 970/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1828/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 8 września 2008r. nr KKU-22/08 w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 8 września 2008 r. nr KKU-22/08 w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 12 października 2006 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Wądroże Wielkie prawa własności nieruchomości położonej w Wierzchowicach, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu Wierzchowice jako działka nr 96 AM-1 o powierzchni 0,22 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że PKP nie legitymują się dokumentami o przekazaniu nieruchomości w formie prawem przewidzianej.

Po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A. od powyższej decyzji, Komisja decyzją z dnia 19 kwietnia 2007 r. umorzyła postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołująca się spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też nie przysługuje jej do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Twierdzenie, że spółce przysługuje prawo zarządu, które nie jest prawem rzeczowym powoduje, że choćby z tego powodu PKP nie może być uznane za stronę postępowania.

Na skutek skargi PKP S.A. od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1052/07, uchylił decyzję Komisji z dnia 19 kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stwierdził jednak, że organ odwoławczy nie ustalił, kiedy i w jakim trybie nabyta przez Państwo nieruchomość została przekazana Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP – Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych we Wrocławiu we władanie, o którym mowa w wypisie z rejestru gruntów z dnia 14 września 2005 r., sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oraz jaki dokument stanowił podstawę dokonania wpisu PKP jako władającego do ewidencji gruntów prowadzonej aktualnie przez Starostę Powiatowego w Jaworze. Wiadomo jedynie, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17), jednak Starosta Powiatu w Jaworze nie posiada decyzji o oddaniu działki nr 96 w zarząd, choć obecnie w ewidencji gruntów PKP figuruje jako zarządca nieruchomości. Nie wiadomo natomiast na jakiej podstawie wpis ten został dokonany.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Komisja zaskarżoną decyzją z dnia 8 września 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że PKP mają w sprawie o komunalizację przedmiotowej nieruchomości interes prawny na mocy art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Kolej Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Ewentualna komunalizacja wyklucza bowiem możliwość nabycia przez PKP, z mocy prawa, użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z wytycznymi Sądu zażądał stosownych informacji od PKP. W odpowiedzi, skarżąca odniosła się do ogólnych zasad formułujących tytuł prawnorzeczowy do wszelkich nieruchomości pozostających we władaniu PKP, w tym do przedmiotowej nieruchomości. PKP podała, że działkę objęła z mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r., a zatem dysponowała z mocy samego prawa tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Organ zwrócił się również do Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Infrastruktury oraz do Archiwum Państwowego o wyjaśnienie okoliczności związanych z objęciem przedmiotowej nieruchomości we władanie przez PKP, jednak z uzyskanych odpowiedzi nie wynikają żadne nowe w sprawie informacje, czy okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Komisja uznała, że brak jest jakichkolwiek informacji, na podstawie których można byłoby ustalić tytuł prawny PKP do przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła PKP.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ prawidłowo ustalił, że PKP nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nieruchomość spełniała przesłanki komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zatem zagadnieniem było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP było jedynie władztwem faktycznym. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej.

Brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo PKP utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r.

Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak, w ocenie Sądu I instancji, z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1–3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte.

Wnosząc skargę kasacyjną od tego wyroku, Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżyły tenże wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,

2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

5) naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

7) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 76 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty PKP S.A. wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1828/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą komunalizacyjną) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 96 o pow. 0,22 ha położona w Wierzchowicach stanowi mienie Gminy Wądroże Wielkie w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A.

Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące wyżej wskazanej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego, w którym skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki Sąd I instancji trafnie uznał, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu.

Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.

Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 1342/99 – Lex nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 – Lex nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05 – Lex nr 198195).

Tak więc rozpatrując przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby, komunalizacji z mocy prawa (por. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03).

Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. PKP nie przedstawiło żadnego indywidualnego aktu potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości.

Storna wnosząca skargę kasacyjną powołuje się na fakt uwidocznienia przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów jako mienia posiadanego przez PKP. należy jednak stwierdzić, że przedmiotowy wypis potwierdza, że nieruchomość znajduje się we władaniu PKP, a nie że tej jednostce do tej nieruchomości przysługuje prawo zarządu. Ponadto z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) jednoznacznie wynika, że cel prowadzonej na tej podstawie ewidencji gruntów jest zupełnie inny niż ksiąg wieczystych. W przypadku ksiąg wieczystych chodzi przede wszystkim o ujawnienie stanu prawnego. Natomiast celem ewidencji jest ujawnianie stanów faktycznych oraz rejestracja stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Z tego względu tylko niektóre dane faktyczne (np. rodzaj użytków, klasa gleby) mają charakter wiążący dla wszystkich organów państwowych. Wpis do ewidencji stanów prawnych ma zaś znaczenie jedynie informacyjne. Z takim wpisem nie jest bowiem związane domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji brak odniesienia się do omawianego dokumentu nie miał i nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Należy też stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) przez jego niezastosowanie jest całkowicie niezasadny, gdyż przepis ten nie miał i nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skarżącego. Wiążące są jednak dla niego granice sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżonych doń aktów i czynności. Do WSA w Warszawie została złożona skarga na decyzję dotyczącą nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości przez gminę. Dla komunalizacji mienia w przyjętym trybie istotne znaczenie miało między innymi to, czy mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa, a okoliczność ta – zwłaszcza w świetle zebranych w sprawie dowodów – nie mogła budzić wątpliwości. W sprawie tej Sąd ani poprzednio organy administracji nie mogły natomiast badać, dlaczego nieruchomość została przejęta na podstawie przepisów art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a nie – jak to wskazuje skarżący – na mocy art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Kwestie te mogą być badanie w odrębnym trybie. Nie podlegały zaś ocenie ani w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu sądowym, gdyż nie miały związku z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Chybiony jest też zarzut dotyczący złamania zaskarżonym wyrokiem art. 11 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on składników mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1–3 niezależnie od tego, że PKP należały do przedsiębiorstw wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, to nie było przedsiębiorstwem, o jakim mowa w art. 5 ust. 1–3 ustawy".

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Powołany przepis nie mógł bowiem stanowić podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do skomunalizowanego mienia. Stanowisko to wielokrotnie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny i podziela je także skład orzekający w niniejszej sprawie. W wyrokach z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06 z dnia 18 grudnia 2007 r., jak również z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 trafnie bowiem przyjęto, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji o ustanowieniu zarządu, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego.

Powyższe rozważania wskazują ponadto, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż zarząd przedmiotową nieruchomością nie mógł powstać z mocy samego prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, Przedsiębiorstwo PKP utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", jednakże prowadziło ono eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Zatem nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej i nie zmienia również tej oceny ogłoszenie jednolitego tekstu tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r.

Ponieważ majątek ten stał się mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy to uznać należy, że nie nabyły do niego praw majątkowych między innymi jednostki przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe na rzecz innych przedmiotów.

Zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Uzasadnia to oddalenie tej skargi zgodnie z art. 184 p.p.s.a.