Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2204/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 31, art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3024/14 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania przypadającego do wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Województwa M. na rzecz Ministra Finansów 55400 (pięćdziesiąt pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., sygn. akt V SA/Wa 3024/14 po rozpoznaniu skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania przypadającego do wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Finansów określił wysokość zobowiązania Województwa Mazowieckiego z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. – za miesiąc marzec 2014 r. w wysokości 52.169.090,13 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 18 marca 2014 r., za miesiąc maj 2014 r. w wysokości 20.543.991,25 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 maja 2014 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku Województwa Mazowieckiego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r.

Organ stwierdził, że Województwo Mazowieckie, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonało w terminie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiące marzec i maj 2014 r. W związku z nieuiszczeniem tej wpłaty, wystąpiły przesłanki przewidziane w przepisie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 80, poz.526 ze zm., dalej: ustawa o dochodach) do określenia, w formie decyzji, wysokości zobowiązania Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) podkreślił, że organ orzekał w sprawie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ustawy o dochodach. Materialnoprawną podstawę orzekania, określającą która jednostka samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych), stanowił przepis art. 31 ustawy o dochodach. Sąd wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż po wydaniu zaskarżonej decyzji zapadł w dniu 4 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 13/11 (Dz. U. z dnia 19 marca 2014 r., poz. 348), w którym Trybunał stwierdził, że art. 25 i 31 ustawy o dochodach, w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednocześnie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, TK odroczył skutek derogacyjny (uchylenie) wymienionych przepisów w zakresie stwierdzonej niekonstytucyjności na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Odroczenie derogacji uzasadnił skomplikowaną materią ustrojową jakiej dotyczyły kontrolowane przepisy.

Sąd przypominając treść art. 1, art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 24, art. 25, art. 31, art. 34, art. 35, art. 36 ustawy o dochodach wskazał, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw. Minister Finansów, w omawianej ustawie, otrzymał od ustawodawcy odpowiednie uprawnienia do wydawania decyzji, którymi może korygować wysokość wpłat i wypłat lub ich zwrot stosownie do ustalonych faktów. Zatem w ocenie Sądu nie mamy do czynienia z sytuacją nieodwracalnych skutków.

Sąd powołując się na treść ww. wyroku TK, stwierdził, że wyrok ten ma charakter negatywnego wyroku zakresowego. Trybunał uznał, że w pewnym zakresie unormowania art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, jest niezgodny z Konstytucją RP.

Z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co z reguły wiąże się ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej takiego aktu. W przypadku negatywnego wyroku zakresowego zakres utraty mocy obowiązującej wynika z treści wyroku TK, tak jak w przedmiotowej sprawie. Omawiany przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawiera zastrzeżenie, w myśl którego TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku 18 miesięcy liczonych od daty ogłoszenia orzeczenia.

Sąd I instancji uznał, że to okoliczności indywidualnej sprawy powinny stanowić o tym czy można odstąpić od stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w odroczonej derogacji. O treści rozstrzygnięcia Sądu powinno decydować stosowne ustalenie, w danej sprawie, czy zastosowanie tej już niekonstytucyjnej normy prawnej, we wskazanym zakresie, groziłoby poważniejszymi naruszeniami wartości konstytucyjnych, niż jej niezastosowanie.

Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie przez TK o odroczeniu skutku derogacyjnego adresowane było przede wszystkim do ustawodawcy. Uzasadniane było charakterem przepisu i jego ustrojową materią.

Wobec powyższego, a także kierując się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał, że rozstrzygając tę sprawę indywidualną, ma kompetencję do zastosowania reguły kolizyjnej lex superior – zadecydowania o odmowie zastosowania w konkretnym stanie faktycznym niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w okresie odroczonej derogacji. Zastrzegł jednak, że prawo odmowy zastosowania omawianej normy (przepisu art. 31 ustawy o dochodach w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny) uzasadnione jest wyjątkowymi okolicznościami sprawy, związanymi z wartościami konstytucyjnymi.

Rozważając te szczególne okoliczności mogące uzasadnić odmowę zastosowania przepisów zakwestionowanych przez Trybunał, Sąd I instancji podkreślił, że Województwo Mazowieckie jest regionalną wspólnotą samorządową. Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i jej art. 2 ust. 2, samorząd województwa wykonuje zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, że zdolność samodzielnego wykonywania przypisanych mu zadań jest warunkowana możliwością określania priorytetów działalności i sposobów realizacji zadań (samodzielność zadaniowa), a także możliwością finansowania tej działalności. Samodzielność finansowa jest zatem trwałym, nieodłącznym elementem zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Polega ona na zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, na pozostawieniu jej swobody w kształtowaniu wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych.

Stąd, według Sądu, rozpoznanie skargi w tej sprawie wymagało dokonania analizy powszechnie znanej sytuacji finansowej Województwa Mazowieckiego i ustalenia czy skutki, wynikające z zastosowania w pełnym zakresie, w zaskarżonej decyzji, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, nie prowadzą do naruszenia wyżej wymienionych wartości konstytucyjnych gwarantowanych temu województwu.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji finansowej Województwa. Wynika to z faktu, że stosowany w decyzji administracyjnej art. 31 ustawy o dochodach nie przewiduje takiej przesłanki. Potrzeba analizy sytuacji finansowej wyniknęła z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności przepisu w zakresie wskazanym w wyroku TK.

Sąd powołując się na treść art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że dysponuje wiedzą powszechną wynikającą z Raportu Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r., Sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Województwa Mazowieckiego za rok 2013 (dalej: Sprawozdanie), upublicznioną w drodze stosownych publikacji, jak również z danych finansowych zawartych w uzasadnieniu wyroku TK. Na tej podstawie przeanalizował sytuację finansową Województwa Mazowieckiego i uznał, że w 2013 r. i 2014 r. sytuacja finansowa Województwa była trudna. Zmniejszały się dochody podatkowe, a zwiększały się wpłaty wyrównawcze. W związku z tym Województwo było zmuszone do zaciągania kredytów i pożyczek, przy istnieniu granicznych możliwości ich uzyskania. To wszystko stanowiło obciążenia finansowe w zakresie naruszającym gwarancje konstytucyjne do samodzielnego działania i samodzielności finansowej, gwarancje ustalone i potrzebne do wykonywania zadań publicznych. Stworzyło jednocześnie sytuację szczególną uprawniającą do odstąpienia, zdaniem Sądu I instancji, od stosowania, w okresie odroczonego skutku derogacyjnego, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny.

Według Sądu argumentację tę wzmacnia również fakt, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzając zakresową niekonstytucyjność art. 25 ustawy o dochodach, a więc przepisu mówiącego o podziale łącznej kwoty wpłat między uprawnione województwa (wypłaty) ustalił, iż ustawa pozwala na przekazywanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym. Zatem ciężar ich ponoszenia, przypisany Województwu Mazowieckiemu w warunkach wyżej wskazanych, niekoniecznie służy, w ocenie Sądu I instancji celowi i istocie wprowadzonych wpłat, tj. wyrównaniu poziomu dochodów, zgodnie z zasadą solidarności i zasadą zrównoważonego rozwoju.

Wobec tego, że dochody własne Województwa, o których mówi Trybunał, składają się głównie z dochodów podatkowych (w wielkościach znacząco przekraczających 80%), a dochody podatkowe były podstawowym wyznacznikiem wyliczania przez organ wysokości wpłat i przesłanką występującą w przepisie art. 31, Sąd uznał za istotne w rozpatrywanej sprawie zagwarantowanie Województwu zachowania odpowiedniego poziomu właśnie tych dochodów.

Kierując się tym wskazaniem wyszacował potrzeby finansowe Województwa. Przyjął, że właściwą proporcją spełniającą te wymagania z punktu widzenia wymagań konstytucyjności omawianego przepisu będzie wielkość 70% do 30%. Pozostawienie Województwu 70% dochodów podatkowych będzie gwarantowało zachowanie tej istotnej części dochodów dla realizacji zadań własnych w rozumieniu konstytucyjności przepisów art. 31 ustawy o dochodach.

Skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów zaskarżając wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi Województwa Mazowieckiego i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. poz. 1574) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy przepis swoją dyspozycją obejmował sprawy dotyczące wpłat województw do budżetu państwa za rok 2014, prowadzone przed sądami administracyjnymi,

2) naruszenie art. 31 ustawy o dochodach w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na nieuwzględnieniu odroczonego skutku derogacyjnego, wynikającego z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11 i niezastosowaniu art. 31 ustawy o dochodach w brzmieniu nadanym przez ustawę pomimo, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w ww. wyroku utratę mocy jego obowiązującej dopiero z upływem 18 miesięcy,

3) art. 31 w związku z art. 25 ustawy o dochodach oraz w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na nieuwzględnieniu odroczonego skutku derogacyjnego w stosunku do przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wynikającego z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11 prowadzące w konsekwencji do zniweczenia mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego;

4) art. 31 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prowadzące do uznania, że zaskarżona decyzja narusza art. 31 ww. ustawy, gdyż określając wielkość zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, nie uwzględnia potrzeby pozostawienia Województwu Mazowieckiemu 70% dochodów podatkowych roku 2013;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31 ustawy o dochodach w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ustawy o dochodach oraz w sytuacji, gdy w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. (sygn.. akt K 13/11) Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów;

6) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez zaliczenie do faktów powszechnie znanych danych zawartych w sprawozdaniach budżetowych i finansowych Województwa Mazowieckiego oraz "Raporcie o stanie gospodarki finansowej Województwa Mazowieckiego" przygotowanym przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie i uwzględnienie tych faktów przy wyrokowaniu, gdy tymczasem tak szczegółowe i specjalistyczne dane nie są faktami powszechnie znanymi (notoryjnymi);

7) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 95 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez Sąd I instancji kryteriów wyliczania wysokości wpłat, których nie zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

8) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 95 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działania administracji publicznej w ten sposób, że Sad I instancji samodzielnie określił przesłanki wyliczenia wysokości wpłat tytułem regionalnej subwencji ogólnej nie znajdujących się w art. 31 ustawy o dochodach oraz poprzez stworzenie nowej normy prawnej określającej wielkość wpłat do budżetu w stosunku do dochodów podatkowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Mazowieckie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 sierpnia 2016 r. pełnomocnik Województwa Mazowieckiego złożył pismo procesowe (załącznik do protokołu rozprawy), w którym wniósł o przedstawienie składowi 7 sędziów NSA następujących zagadnień prawnych:

a) Czy po dniu 19 września 2015 r. art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1574; dalej nowela) oraz art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt K 13/11, opublikowanym dnia 19 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 348), przy dokonywaniu przez Sąd administracyjny kontroli legalności decyzji w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, powinny być interpretowane w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa, w wysokości wynikającej z informacji przedstawionej województwom przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach), bez względu na to, czy wysokość tych wpłat gwarantuje zachowanie tym województwom istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji, czy może dokonywać kontroli legalności decyzji w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w oparciu o wykładnię art. 4 Noweli oraz art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także niezgodnie z powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)?

b) Czy beneficjenci mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 ustawy, tj. województwa uprawnione do części regionalnej subwencji ogólnej dla województw (na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy w zw. z art. 31 tej ustawy), mają interes prawny w postępowaniu w sprawie decyzji w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej, lub ze względu na interes prawny wynikający z art. 25 ust. 1 ustawy w zw. z art. 31 tej ustawy) mogą żądać wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach, a w konsekwencji czy w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie województwom uprawnionym do części regionalnej subwencji ogólnej dla województw przysługuje przymiot strony (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) z uwagi na potrzebę ochrony ich interesu prawnego związanego z koniecznością zagwarantowania dochodów dla realizacji zadań samorządowych (własnych)?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów w niej zawartych.

To ostatnie zastrzeżenie dotyczy zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1574). Zauważyć bowiem należy, iż ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia - 13 listopada 2014 r. (z wyjątkami art. 1 pkt 3-8, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2015 r.), a zatem w dacie orzekania przez organ II instancji (29 sierpnia 2014 r.) nie tylko nie obowiązywała, lecz nawet nie została jeszcze uchwalona.

Stąd też Sąd I instancji mógł ocenić legalność zaskarżonej decyzji w świetle przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115).

Zresztą sytuacja nie uległaby zmianie nawet wówczas, gdyby art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. już obowiązywał, skoro zgodnie z tym przepisem w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Przepisy tej zaś ostatniej ustawy stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz rozważań Sądu I instancji zawartych w kwestionowanym w skardze kasacyjnej wyroku.

Odnosząc się zaś do dalszych zrzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż wyrok stanowiący przedmiot kontroli kasacyjnej został wydany w okresie odroczonej na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt K 13/11, derogacji przepisów art. 25 i 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia skutków wyroku TK w tym okresie była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ze skarg kasacyjnych Ministra Finansów od analogicznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – dotyczących decyzji Ministra Finansów w przedmiocie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Poglądy i ocenę wyrażoną w wyrokach z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 60/15, II GSK 62/15, II GSK 112/15 i II GSK 2989/14 Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w całości podziela.

Podstawową kwestią, którą przesądził Sąd I instancji i która wymaga w związku z tym rozważenia w pierwszej kolejności, jest kwestia dopuszczalności odstąpienia przez Sąd, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526). Przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok tzw. zakresowy oraz odroczył jego derogację na okres 18 miesięcy. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że takie odstąpienie od zastosowania przepisu prawnego w okresie do nadejścia terminu jego odroczonej derogacji leży w kompetencjach sądów. W uzasadnieniu tej tezy przytoczył poglądy wyrażane w tej kwestii w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym, w tym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślił przy tym, że o ewentualnym odstąpieniu od zastosowania przepisów prawnych w czasie pomiędzy ogłoszeniem wyroku TK, a nadejściem określonego przez Trybunał terminu utraty przez nie mocy obowiązującej powinny decydować okoliczności indywidualnej sprawy i dokonana na ich podstawie ocena, które z możliwych dwóch rozwiązań – zastosowanie bądź odmowa zastosowania w tym okresie przepisu uznanego za niekonstytucyjny jest bardziej odpowiednie, czy bardziej służy ochronie wartości konstytucyjnych. Inaczej mówiąc, Sąd uznał za konieczne przeprowadzenie pewnego bilansu "strat i zysków" wynikających z przyjęcia w konkretnej sprawie jednego z tych dwóch rozwiązań.

Uzasadnienie wyroku Sądu pokazuje jednak, że Sąd takiego całościowego rachunku nie przeprowadził. Uznał bowiem, że w rozpatrywanej sprawie należy odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, kierując się wyłącznie trudną sytuacją finansową Województwa Mazowieckiego w 2013 i 2014 r. Stwierdził, że ta trudna sytuacja finansowa, wywołana m.in. obowiązkiem wpłat wyrównawczych, sięgających około 50% dochodów, powoduje naruszenie konstytucyjnych gwarancji samodzielności finansowej województwa i co za tym idzie - samodzielności wykonywania zadań publicznych. Dlatego też należy niezwłocznie odstąpić od stosowania przyczyniającego się do powstania tych trudności mechanizmu ustalania wpłat wyrównawczych.

To uzasadnienie jest zatem jednostronne i przez to niepełne. Nie uwzględnia przede wszystkim faktu, że przewidziany w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego mechanizm ustalania wysokości wpłat i wypłat wyrównawczych działa na zasadzie naczyń połączonych. Przepis art. 25 ustawy stanowi, że część regionalną subwencji ogólnej dla województw uboższych ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat dokonanych przez województwa o wyższych dochodach. Należałoby w związku z tym rozważyć, w jakim stopniu ustalenie wpłat Województwa Mazowieckiego na poziomie 30% jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych, i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadziło do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych, przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ze względu na ten związek wpłat i wypłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego objęte zostały łącznie art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Jednakże, zdaniem NSA odpowiedź na pytanie, czy w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne było odstąpienie od zastosowania zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wymagała zbadania jeszcze jednej, równie istotnej kwestii.

W uzasadnieniu wyroku TK podkreślił, że istnieje potrzeba zmiany przepisów prawnych w tym zakresie i ta zmiana musi być poprzedzona szeroką analizą sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo-korekcyjnej.

Wynika z tego, że Trybunał miał świadomości złożoności badanej materii i w związku z tym uznał, że dla rozwiązania tych problemów konieczna jest interwencja ustawodawcy, poprzedzona wspomnianą analizą ekonomiczną.

Sąd I instancji jednak w ogóle nie rozważył, czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo-korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., K 30/04), możliwe było jej zastosowanie, do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Trzeba przypomnieć, że ustawa o dochodach przewiduje samoobliczanie wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania (art. 35 ust. 1).

Minister Finansów ma zaś kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie – w całości lub w części – takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej (art. 35 ust. 2). Kompetencje ministra mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Poza tym ustawa nie daje ministrowi możliwości "ręcznego" sterowania systemem wpłat korekcyjno-wyrównawczych.

Sąd I instancji tym problemem się nie zajął, ograniczając się do stwierdzenia, że "Minister Finansów, w omawianej ustawie, otrzymał od ustawodawcy odpowiednie uprawnienia do wydawania decyzji, którymi można korygować wysokość wpłat i wypłat lub ich zwrot stosownie do ustalonych faktów".

Z omawianą kwestią wiąże się ponadto potraktowanie przez Sąd wiadomości dotyczących sytuacji finansowej Województwa Mazowieckiego w kategorii faktów powszechnie znanych z konsekwencjami wynikającymi z art. 106 § 4 p.p.s.a., a więc z możliwością ich uwzględnienia z urzędu, bez potrzeby czynienia ustaleń w drodze postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela.

Fakty notoryjne to fakty powszechnie znane, czyli takie, które są lub powinny być znane każdemu rozsądnemu, mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi żyjącemu w określonym miejscu i czasie, np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze itp. Faktów notoryjnych nie można natomiast mylić z informacjami powszechnie (łatwo) dostępnymi, podanymi do wiadomości publicznej. Sama dostępność informacji nie przesądza o tym, że informacja staje się wiedzą powszechną. Nie można bowiem oczekiwać, aby każdy rozsądny, mający doświadczenie życiowe mieszkaniec Województwa Mazowieckiego wiedział wszystko, co jest ogólnie dostępne na temat tego Województwa, w szczególności zapoznawał się z podanymi do wiadomości publicznej informacjami dotyczącymi sytuacji finansowej Województwa.

Warto zauważyć, że Sąd uznając te informacje za powszechnie znane podał jednocześnie, że pochodzą one z dwóch źródeł – sprawozdania z wykonania budżetu Województwa Mazowieckiego i z raportu RIO. Nie stwierdził zaś, że po prostu wie, jaka jest sytuacja finansowa województwa.

Popełniony przez Sąd I instancji błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 p.p.s.a. pociąga za sobą inne poważne konsekwencje. Kierując się niewłaściwym rozumieniem tego przepisu Sąd w istocie przeprowadził we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej Województwa i na tej podstawie zadecydował o wysokości wpłaty (70% dochodów własnych). Tym samym wyszedł poza kompetencje sądu administracyjnego, który kontroluje jedynie akty i czynności organów administracji publicznej. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Mając to wszystko na uwadze, należy stwierdzić, że sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty 2-8 naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego zasługują na uwzględnienie.

Jeżeli zaś chodzi o wnioski Województwa Mazowieckiego przedstawione w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. zatytułowanym "Złącznik do protokołu rozprawy" o przedstawienie powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego dwóch zagadnień prawnych: – pierwsze – w istocie dotyczące zgodności z Konstytucją art. 4 ustawy o zmianie ustawy o dochodach oraz drugie – dotyczące tego, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego w sprawie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie żadnego z tych zagadnień niespełnione zostały warunki z art. 187 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oczywiste jednak jest, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, przedmiot badania tego sądu wyznaczają zasadniczo zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Skład siedmiu sędziów nie ma większych uprawnień do badania sprawy, niż te, które art. 183 p.p.s.a. przyznaje składowi orzekającemu NSA rozpatrującemu skargę kasacyjną. "Z tego przede wszystkim powodu niezbędne jest (...) ścisłe powiązanie przedstawionego do wyjaśnienia zagadnienia prawnego z określonym stanem faktycznym i pojawiającymi się na jego tle wątpliwościami co do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia" (postanowienie składu 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., opubl. I FPS 3/05 ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 72).

W niniejszej sprawie zgłaszający wniosek o wdrożenie procedury z art. 187 p.p.s.a., którym jest strona niewnosząca skargi kasacyjnej, w istocie nie wskazuje, jaki związek z postępowaniem sądowoadministracyjnym na obecnym etapie (ze skargi kasacyjnej Ministra Finansów, w której zostały sformułowane określone, wyżej wymienione zarzuty, nieobejmujące pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym) może mieć ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy i ewentualnie jaki interes prawny mają inne jeszcze poza Województwem Mazowieckim – samorządy województw – aby być stroną postępowania administracyjnego. Wnioskodawca twierdząc, że na etapie kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny należało zapewnić czynny udział także innych województw, nie zauważa obowiązującej regulacji dotyczącej postępowania sądowoadministracyjnego, w tym tego, kto jest jego stroną (art. 32) lub może w nim uczestniczyć (art. 33 p.p.s.a.).

Takiego związku, uzasadniającego wystąpienie do składu siedmiu sędziów o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, nie dostrzegł również z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny.

Jeśli natomiast chodzi o pierwsze z wskazanych w piśmie Województwa Mazowieckiego zagadnień "budzących poważne wątpliwości", to podkreślenia wymaga, że instytucji przewidzianej w art. 187 p.p.s.a. nie można wykorzystywać do wyjaśniania wątpliwości prawnych dotyczących zgodności ustaw z Konstytucją RP lub aktów normatywnych niższej rangi (rozporządzeń) z ustawami i Konstytucją, kompetencja w tym zakresie należy bowiem do Trybunału Konstytucyjnego (por. również T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis. Wydanie 2, komentarz do art. 187 oraz art. 264 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).