Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 783/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2861/14 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlango z dnia [...] października 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2861/14, po rozpoznaniu skargi J. O., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61a K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej, szeregowej i wolnostojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], przy ul. S. i S. w W. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. O., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r.

Jak zauważył GINB, w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), który ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie GINB wnioskodawca nie wykazał indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. J. O. wezwany pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przez Wojewodę [...], nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu wskazującego na dysponowanie tytułem prawnym do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przy tym w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających taki tytuł prawny. Jednocześnie GINB podkreślił, że na legitymację procesową J. O. nie ma wpływu fakt uznania go za stronę w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy tej inwestycji.

Na postanowienie GINB z dnia [...] października 2014 r. J. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przepis art. 61a § 1 K.p.a., będący podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia, ma zastosowanie w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub gdy zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Jednak odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. można wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że J. O. domagał się przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Wnioskodawca występując z takim podaniem był zobowiązany uczynić zadość dyspozycji art. 63 § 2 K.p.a. i określić, poza swoimi danymi, treść żądania. W niniejszej sprawie skarżący wywiązał się z tego obowiązku, wskazując, iż jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością, która ma być zabudowana, oraz że był stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Już te okoliczności (jeśli zostałyby potwierdzone) nie pozwalały organowi na zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. i odmówienie wszczęcia postępowania, albowiem nie zachodzi sytuacja, iż w sposób oczywisty wnioskodawca nie jest stroną postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] wydając przedmiotowe postanowienie podkreślił, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent W. ustalił, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje nieruchomości stanowiące przedmiot wniosku, tj. działki nr ew. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Jak zauważył Sąd, krąg stron postępowania administracyjnego nie ma jednak charakteru stałego i brak jest podstawy prawnej do zaakceptowania stanowiska jakoby z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji mogły wystąpić wyłącznie podmioty, które brały udział w postępowaniu zwyczajnym (J. O., co bezsporne, nie brał takiego udziału). W postępowaniu nadzwyczajnym stronami będą przede wszystkim te podmioty, do których decyzja została skierowana, ale nie można wykluczyć, że pojawią się dodatkowe podmioty, które taki status nabędą, albo też posiadały go już wcześniej, tyle że z naruszeniem przepisów nie zostały zawiadomione o postępowaniu. Organ pierwszej instancji wskazał, iż z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby J. O. był właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu rodzi się jednak pytanie jakiej analizy dokonał organ, skoro nie ustalił jakiej nieruchomości właścicielem jest J. O. Wprawdzie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jednak dokumentu takiego wnioskodawca nie przedłożył. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. O., reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., wskazał m.in.: że: "zbędne jest sprecyzowanie własnego indywidualnego interesu prawnego upoważniającego J. O. w charakterze strony" oraz że "w sposób nie budzący wątpliwości należy powiązać miejsce zamieszkania J. O. z posiadaniem nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 144 w związku z art. 222 § 2 oraz art. 341 Kodeksu cywilnego". Zdaniem Sądu taka odpowiedź pełnomocnika wnioskodawcy nie ułatwiła organowi zadania, co więcej działanie pełnomocnika w toku całego postępowania nie przyczyniło się do wyjaśnienia kwestii interesu prawnego wnioskodawcy, co jednak nie zwalniało organu z obowiązku działania zgodnego z przepisami, to jest art. 7, 75 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a.

W kontekście twierdzenia skarżącego, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, Sąd przypomniał, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, iż informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Nadto z art. 24 ust 4. ww. ustawy, wynika że każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Zatem organ w oparciu o istniejący w aktach sprawy materiał dowodowy - w postaci adresu skarżącego, projektu zagospodarowania terenu, kopii dokumentów związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11 - mógł samodzielnie ustalić numer ewidencyjny nieruchomości należącej do skarżącego, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. W ocenie Sądu, dopiero wtedy ustalenia organu dotyczące istnienia, bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącego, mogłyby zostać poddane konkretnej ocenie, w oparciu o przesłanki z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwe jednak brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis powyższy został naruszony, jak również reguły prawidłowego postępowania wynikające z art. 7 , 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia postanowień organów wydanych w sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 61a § 1 K.p.a. mimo, że osoba występująca z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie wykazała, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu była prawidłowa i skarga powinna być oddalona.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organ naruszył reguły prawidłowego postępowania poprzez niedokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie numeru ewidencyjnego działki należącej do wnioskodawcy, podczas gdy uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie prowadziło do ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do tej nieruchomości oraz w sytuacji, gdy wnioskodawca nie skorzystał z możliwości wykazania posiadania tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji na wezwanie organu i w konsekwencji niezasadne uchylenie postanowienia GINB.

Wskazując na powyższe GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 § 1 P.p.s.a. oddalenie skargi J. O. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania I. K.-K. i D. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

W myśl art. 61a § 1 K.p.a. - "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji procesowej wnioskodawcy związane jest z badaniem interesu prawnego i wymaga złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to należy tego dokonać w toku postępowania administracyjnego (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., I OSK 3484/15; z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1625/15; z dnia 7 listopada 2014 r., II OSK 983/13; z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 2331/14 - publ. w CBOSA).

W judykaturze podkreśla się m.in., że przepis art. 61a § 1 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania w szczególności do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozwalającej na budowę w przypadku, gdy zachodzi konieczność oceny oddziaływania konkretnej inwestycji na znajdującą się w sąsiedztwie nieruchomość wnioskodawcy, co ma doniosłe znaczenie dla uznania, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13 oraz z dnia 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12 - publ. w CBOSA). Przeważa wyraźnie przy tym stanowisko, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06; z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08; z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 40/11 - publ. w CBOSA). Zgodnie z tym przepisem: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Powyższe oznacza, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu nadzwyczajnym mającym za przedmiot ocenę legalności tego pozwolenia, determinowany jest zasadniczo zakresem oddziaływania zamierzenia budowlanego. Może się też tak zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 421/14 oraz z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 797/10 - publ. w CBOSA). Może to na przykład wynikać z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że w jej okolicznościach zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. było niezasadne, gdyż nie zachodziła tego typu sytuacja, aby można było autorytatywnie stwierdzić, że wnioskodawca – J. O. w sposób oczywisty nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. Nie ulega bowiem w istocie wątpliwości, że wnioskodawca jest właścicielem jednej z działek sąsiadujących z terenem objętym przedmiotową inwestycją, co potwierdza m.in. fakt, że brał udział jako strona w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, a następnie jako skarżący w postępowaniu sądowym w tej sprawie, zakończonym prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11, publ. w CBOSA). Wprawdzie uznanie za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie oznacza jeszcze automatycznie przyznania takiego samego statusu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w którym skarżący nie brał już udziału, ale nie wyklucza to też ewentualności, że został on w sposób nieprawidłowy pominięty w tym postępowaniu z powodu ustalenia błędnego obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Tymczasem kwestia prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego ma w świetle przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów - stron, które mają w tym postępowaniu interes prawny. W swoim wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji J. O. zaznaczył zresztą, że jest właścicielem działki sąsiadującej z projektowaną inwestycją, wskazał jej adres oraz podniósł szereg argumentów odnośnie kwestii jej oddziaływania na nieruchomość będącą jego własnością.

W kontekście powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy wnioskodawca J. O. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. o pozwoleniu na budowę, co wiąże się głównie z oceną oddziaływania spornej inwestycji na jego nieruchomość. To zaś mogło mieć miejsce jedynie w ramach postępowania administracyjnego, wszczętego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, tak aby zagwarantować możliwość czynnego udziału stron. Odmowa wszczęcia tego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., czyli już na etapie wstępnym i bez udziału stron, uniemożliwiła zaś przeprowadzenie wspomnianego postępowania wyjaśniającego, co tym samym stanowiło o naruszeniu powołanego wyżej przepisu.

Odnośnie kwestii wykazania się przez J. O. dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją należało przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który trafnie wskazał, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.) przewiduje, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie art. 24 ust. 5 tej ustawy, w szczególności na żądanie organów administracji (pkt 2). Wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji wskazał adres nieruchomości, której jest właścicielem. Wprawdzie jak zasadnie zauważa się w skardze kasacyjnej, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, to nie oznacza to jednak, iż w sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości nie budzi wątpliwości, dane te nie mogą stanowić w postępowaniu administracyjnym dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto należy mieć na uwadze, że w ewidencji oprócz wykazania właścicieli nieruchomości zawarte są także oznaczenia ksiąg wieczystych tychże nieruchomości (art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy). Księgi wieczyste są zaś powszechnie dostępne w systemie Elektroniczna Księga Wieczysta, po podaniu numeru konkretnej KW. Nie zachodził zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przypadek uzasadniający żądanie dostarczenia przez wnioskodawcę odpisu z księgo wieczystej lub aktu notarialnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ mógł stosunkowo łatwo samodzielnie ustalić numer ewidencyjny działki J. O. i potwierdzić jej stan własnościowy. Zaniechanie tych czynności należało potraktować jako naruszenie zasady ogólnej prawdy obiektywnej sformułowanej w przepisie art. 7 K.p.a., w myśl którego organ jest zobowiązany z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wprawdzie na wnoszącym podanie ciąży obowiązek wykazania okoliczności świadczących o jego interesie prawnym, to jednak weryfikacja legitymacji procesowej należy do obowiązku organu, co oznacza, że w razie konieczności powinien on przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W sprawie niniejszej organ tego obowiązku zaniedbał, ograniczając się do stwierdzenia, że Jan Olszewski nie przedstawił dokumentu wskazującego na przysługujący mu tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 i art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.