Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1477/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Wa 716/17 w sprawie ze skargi R. W. na rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 716/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

R.W. zwrócił się do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] września 1992 r. Do wniosku załączył: zaświadczenie Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2016 r., w którym organ zaświadczył na podstawie prowadzonych w Urzędzie rejestrów i ewidencji, że R. W. w okresie od [...] lipca 1988 r. do [...] września 1992 r. był zameldowany w miejscowości B. w nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne należące do jego rodziców, będąc domownikiem. Jednocześnie Wójt w zaświadczeniu podał, że ze zgromadzonych informacji wynika, że we wspomnianym okresie R. W. wykonywał stale i w pełnym wymiarze czasu wszelkie prace w gospodarstwie należącym do rodziców. Zaświadczenie wydano na wniosek R.W.. Do wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. strona załączyła zeznania dwóch świadków z dnia [...] listopada 2016 r. złożone w Urzędzie Gminy B., w których wskazano, że R. W. we wskazanym okresie wykonywał "wszelkie prace w gospodarstwie jako pracownik rolny – domownik". Na druku zakreślono, że praca była stała i była wykonywana w pełnym wymiarze czasu. Obaj świadkowie oświadczyli też, że okoliczności objęte zeznaniem są im znane, ponieważ mieszkali wówczas w sąsiedztwie tego gospodarstwa i widzieli R. W. stale wykonującego różne prace w tym gospodarstwie. Wnioskodawca złożył też zaświadczenia o zameldowaniu świadków, zaświadczenie Geodety Powiatowego potwierdzające, że J. i I. W. posiadali w wymienionym okresie gospodarstwo rolne o pow. 20,6900 ha położone na terenie gminy B. obręb B., oraz załączył własne oświadczenie w sprawie braku dokumentów złożone w Urzędzie Gminy w dniu [...] listopada 2016r. W oświadczeniu złożonym Wójtowi Gminy R. W. oświadczył, że w okresie od [...] lipca 1988 r. do [...] września 1992 r. "był zatrudniony – wykonywał pracę" w gospodarstwie rolnym J. i I. W. w B., gmina B.; "Pracowałem wszelkie prace w gospodarstwie we wszystkie dni tygodnia, w pełnym wymiarze czasu, jako pracownik rolny – domownik". Oświadczył, że okres pracy w gospodarstwie od [...] lipca 1988 r. do [...] września 1992 r. zamierza udowodnić zeznaniami świadków, ponieważ nie posiada wymaganych przepisami prawa dokumentów z powodu: "Urząd Gminy ani żadna inna instytucja nie posiadają dokumentów do wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie". Oświadczył, że posiada jedynie dowody zastępcze: "1. zeznania, 2. zaświadczenie, że takie gospodarstwo istniało, 3. poświadczenia zameldowania(3)".

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ wystąpił do wnioskodawcy o złożenie oświadczenia stwierdzającego, jak daleko od miejsca zamieszkania oddalona była szkoła ponadpodstawowa, do której uczęszczał i czy w tym okresie wnioskodawca mieszkał w internacie czy wraz z rodzicami na terenie gospodarstwa rolnego.

R. W. w odpowiedzi wskazał, że jego zdaniem udokumentował swój wniosek. Podniósł, że właściwym organem do stwierdzenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest urząd gminy, wydający stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zwrócił się do Szefa SKW, aby zaniechał próby przejęcia kompetencji rzeczowej przyznanej urzędom gminy w sprawie ustalenia okresu pracy i uznaniu za domownika. Zarzucił organowi, że nie ma podstaw do żądania złożenia przez niego dodatkowych oświadczeń.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2017r., nr [...], na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 oraz § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 174, poz. 1272), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 1 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310) dalej powoływanej jako u.o.w.p., odmówił zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego okresu od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] września 1992 r.

Po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy powyższy, własny rozkaz personalny.

Według organu odmowa złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia co do ewentualnego zamieszkiwania w internacie w trakcie pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej nie pozwoliła na pełne zweryfikowanie definicji "domownika". Organ ma obowiązek badać samodzielnie elementy pojęcia domownik i w tym wypadku ustalić, czy praca skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w trakcie pobierania nauki stanowiła główne źródło jego utrzymania. Z dostarczonych przez R. W. dokumentów nie wynika, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła główne źródło utrzymania. Wręcz przeciwnie, można przyjąć, że skoro kształcił się on w szkole ponadpodstawowej to nie spełnił elementu definicji domownika wynikającej z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Odnosząc się do drugiego niezaliczonego okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat organ wskazał, że przesłanka stałej pracy nie byłaby spełniona, gdyby dana osoba pracowała w gospodarstwie jedynie dorywczo, np. w przypadku zamieszkania w trakcie pobierania nauki w internacie. Szef SKW wskazał, że dążył do ustalenia, czy nauka nie wykluczała możliwości stałej pracy w gospodarstwie przez stronę. Wystąpił m. in. do skarżącego o złożenie stosownego oświadczenia, którego jednak zainteresowany nie doręczył.

W postępowaniu administracyjnym nie zostały więc potwierdzone przesłanki pozwalające uznać skarżącego za domownika w myśl art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie organu brak było podstaw do zaliczenia przedmiotowego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Jest bardzo prawdopodobne, że skarżący świadczył w gospodarstwie rolnym jedynie pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci będących członkami rodziny rolnika, a nie stałą pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika.

Organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku możliwości stosowania do oceny sytuacji faktycznej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ wskazał, że z uwagi na to, iż w okresie objętym postępowaniem administracyjnym obowiązywały odpowiednio dwie ustawy, koniecznym było dokonanie oceny stanu faktycznego do stanu prawnego obowiązującego w danym czasie. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał też, że ocena przedstawionych dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza (lub nie) fakt spełniania ustawowych warunków i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy.

Na powyższy rozkaz personalny skargę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. W..

Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozkazowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 u.o.w.p. oraz § 1 ust. 2 pkt 4 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia, w wyniku zignorowania imperatywu zobowiązującego pracodawców do podporządkowania się jego nakazowi,

2. przepisów proceduralnych w postaci § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez zastosowanie niedopuszczalnej interpretacji rozszerzającej w zakresie udokumentowania wniosku,

3. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie jego mocy obowiązującej w odniesieniu do rodzaju dowodów w postępowaniu oraz błędnej interpretacji § 2 tego przepisu, a także obrazę art. 76 § 1 k.p.a.

Skarżący podniósł, że art. 3 u.o.w.p. jako zasadniczy dowód wskazuje w ust. 1 zaświadczenie wydane przez urząd gminy. Wskazał, że wymagane prawem zaświadczenie zostało dołączone do wniesionego wniosku celem potwierdzenia zawartego w nim żądania. Podał, że dodatkowo przedłożył zeznania dwóch świadków oraz własne (łącznie trzy protokoły), których treść wskazuje jednoznacznie, że wykonywał pracę w gospodarstwie rodziców jako domownik stale i we wszystkie dni tygodnia. Wyczerpał tym samym nakazane prawem środki dowodowe. Tymczasem organ, kierując się błędną oceną przedłożonych dowodów, uznał, że wniosek nie jest udokumentowany. W wyniku powyższego wezwał do złożenia dodatkowych oświadczeń. W ocenie skarżącego żądanie Szefa SKW było pozbawione podstaw prawnych i naruszało art. 75 § 2 k.p.a. Szef SKW zignorował nakaz wypływający z art. 76 § 1 k.p.a. uznając a priori, że przedłożone dowody (dokumenty urzędowe) są wadliwe. Skarżący powołując się na art. 19 k.p.a. wskazał, że jedynym organem właściwym do stwierdzenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest urząd gminy wydający stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, nie zaś Szef SKW, który bezprawnie usiłuje zobowiązać stronę do składania dodatkowych oświadczeń.

Skarżący wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] zwolniony został ze służby. Zwolnienie to nastąpi w dniu [...] maja br. po [...] latach służby w SKW.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. zaświadczenie może być wydane wyłącznie na podstawie ewidencji, rejestrów lub innych danych, tj. dokumentów, o czym jest mowa wprost w art. 3 ust. 2 u.o.w.p. Zaświadczenie, jako dokument urzędowy, nie może natomiast opierać się na zeznaniach świadków. Zeznania świadków mogą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a.), jednakże do jego przeprowadzenia, na gruncie niniejszej sprawy, uprawniony i właściwy jest pracodawca, tj. organ do którego wnioskodawca zwrócił się o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym. O przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skarżący winien był zwrócić się do Szefa SKW.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie dokumenty, jakie skarżący przedłożył Szefowi SKW, a zatem m.in. zaświadczenie Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2016 r., zeznania dwóch świadków złożone 30 listopada 2016 r. w Urzędzie Gminy B. oraz oświadczenie samego wnioskodawcy z dnia [...] listopada 2016 r., że Urząd Gminy ani żadna inna instytucja nie posiadają dokumentów do wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym, a dowodem zastępczym są zeznania świadków, Szef SKW miał podstawy, aby przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Zarzuty skargi, co do braku możliwości zwrócenia się przez Szefa SKW do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień w sprawie, nie są więc zasadne. Przepisy art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. nie wyłączają bowiem możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach (art. 76 § 3 k.p.a.). Domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie urzędowym stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi, może zostać obalone poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu.

W sprawie niniejszej Szef SKW zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień co do tego, jak daleko od miejsca zamieszkania oddalona była szkoła ponadpodstawowa, do której uczęszczał i czy w tym okresie wnioskodawca mieszkał w internacie czy wraz z rodzicami na terenie gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca nie współdziałał z organem w wyjaśnieniu sprawy, choć organ ten wskazał, że powyższe ma znaczenie w kwestii zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie.

Podkreślenia wymaga jednakże, iż organem właściwym do wliczenia pracownikowi przypadających po [...] grudnia 1988 r. okresów pracy w gospodarstwie rolnym, co istotne – w charakterze domownika rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin – jest pracodawca, który na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w sprawie tej Szef SKW zasadnie przyjął, iż odmowa złożenia przez wnioskodawcę żądanych przez organ wyjaśnień, nie pozwoliła na pełne zweryfikowanie definicji domownika. W istocie przedłożone przez skarżącego dokumenty, w tym zeznania świadków złożone w Urzędzie Gminy, nie pozwalały organowi na zaliczenie do wysługi lat – bez dokonania koniecznych ustaleń w postępowaniu administracyjnym – żądanego okresu, jako okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Przedłożone przez wnioskodawcę zeznania świadków złożone w Urzędzie Gminy były natomiast bardzo lakoniczne, nie wskazywały m.in. ani na to, ile osób pracowało łącznie w gospodarstwie rolnym, ani jaki był charakter tego gospodarstwa rolnego, rodzaj produkcji, jakie konkretnie czynności wykonywał w tym gospodarstwie wnioskodawca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dopiero po uzyskaniu takich danych możliwa jest ocena, czy pomoc domownika faktycznie była świadczona w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak, to czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok, czy jedynie okresowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, zabudowania znajdujące się na terenie gospodarstwa, stopień zmechanizowania i liczbę osób pracujących w gospodarstwie (stale lub sezonowo) rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o określonym (deklarowanym przez wnioskodawcę) charakterze i rozmiarze.

Sąd wskazał, że w przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym może być również ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcać na dojazd do szkoły i ze szkoły.

Organ prowadził postępowanie z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a., w tym z poszanowaniem art. 8 i 9 k.p.a. Wnioskując do organu (w tym przypadku pracodawcy) o przyznanie określonego uprawnienia, należy z tym organem współdziałać w wyjaśnieniu sprawy. W przeciwnym razie organ nie ma możliwości dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu wnioskodawcy. Zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 740 ze zm.) prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. art. 3 ust. 1 u.o.w.p., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu rozkazów personalnych Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat R. W. okresu pracy w gospodarstwie rolnym pomimo, że rozkazy te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, przy jednoczesnej nieuzasadnionej odmowie wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącego w toku postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. i w zw. art. 3 ust. 1 u.o.w.p., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu poprzedzających wskazanych powyżej rozkazów personalnych Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego pomimo nieuzasadnionego zakwestionowania przez organ domniemania prawdziwości przedstawionego przez skarżącego dokumentu urzędowego, przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek czynności w kierunku wzruszenia tego domniemania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 8, art. 9 i art. 75 § 2 k.p.a. oraz w zw. art. 3 ust. 1 u.o.w.p., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu wskazanych powyżej rozkazów personalnych Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego pomimo błędnego przyjęcia, iż w danej sprawie zachodzą okoliczności umożliwiające rozstrzygnięcie sprawy na podstawie oświadczenia strony, zaś brak takiego oświadczenia świadczy o niewspółdziałaniu skarżącego z organem w toku wyjaśniania sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.w.p. i art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 861) oraz § 1 ust. 2 pkt 4, § 3 i § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organem powołanym do stwierdzenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym jest pracodawca, a nie właściwy urząd gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. nr 172 poz. 1272), dalej powoływane jako rozporządzenie, przewiduje w §1 ust. 2 pkt 4 zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy innych okresy, jeżeli na podstawie przepisów o wliczaniu okresów pracy do pracowniczego stażu pracy podlegają wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Przepisy zawarte w § 4 rozporządzenia przewidują zaliczenie okresów, o których mowa w § 1 i ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w drodze rozkazu personalnego Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego.

Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310) dalej powoływane jako u.o.w.p., stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu jeżeli organ urząd gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. W takim wypadku, zgodnie z ustępem 3 art. 3 okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że zaświadczenie przedłożone przez skarżącego w toku postępowania, wraz z pisemnymi oświadczeniami świadków potwierdzającymi fakt jego pracy jako domownika w gospodarstwie rodziców i jego własnym oświadczeniem o braku dokumentów są dowodami wystarczającymi dla dokonania zaliczenia okresu tej pracy do wysługi lat. Konsekwentnie w prawnomaterialnej podstawie kasacyjnej skarżący podnosił, że sąd I instancji wadliwie przyjął, że organem powołanym do stwierdzenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym jest pracodawca, a nie właściwy urząd gminy.

Stanowisko to nie jest jednak trafne. Ustawowe określenie katalogu dowodów służących ustaleniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie zwalnia organu od obowiązku oceny tych dowodów. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.o.w.p., jest środkiem dowodowym podlegającym ocenie w konkretnych okolicznościach sprawy przez organ rozstrzygający w sprawie – w niniejszej sprawie przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Trafnie stwierdził sąd I instancji, że domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie urzędowym stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi, może zostać obalone poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Treść zaświadczenia wydanego na podstawie art.3 ust. 1 u.o.w.p., nie ma zatem mocy bezwzględnie wiążącej dla rozpatrującego sprawę organu.

Tym samym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.w.p. i art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 861) oraz § 1 ust. 2 pkt 4, § 3 i § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organem powołanym do stwierdzenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym jest pracodawca, a nie właściwy urząd gminy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zaświadczenie złożone przez skarżącego jako dowód jego pracy w gospodarstwie rodziców datowane jest 30 listopada 2016r. i towarzyszy mu własne oświadczenie skarżącego, datowane tego samego dnia o tym, że Urząd Gminy ani inna instytucja nie posiadają dokumentów do wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie. W oświadczeniu wskazano, że skarżący zamierza udowodnić swą pracę w gospodarstwie zeznaniami świadków. Również datę 30 listopada 2016r. noszą dwa dokumenty "zeznanie świadka" sporządzone na stosownych formularzach złożone wraz z zaświadczeniem.

Powyższe okoliczności wskazują na to, że przedłożone przez skarżącego zaświadczenie zostało wystawione nie w oparciu o dokumenty czy rejestry posiadane przez urząd gminy, jak wymaga tego art. 218 § 1 k.p.a., lecz na podstawie pisemnych "zeznań świadków".

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 1386/16 dostępne w: orzeczenia.nsa.gov.pl) możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. przesłuchania świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych.

Konstrukcja postępowania dowodowego w sprawie kreowana przez art. 3 ust. 1-3 u.o.w.p. przewiduje dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – lecz dowód ten może być przeprowadzony przed organem orzekającym w sprawie, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Nie może też służyć celowi wystawienia zaświadczenia a jedynie w przypadku braku możliwości wystawienia takiego zaświadczenia, wyjaśnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

W tej sytuacji właściwy do orzekania w sprawie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie organ miał wszelkie podstawy do tego, by podjąć niezbędne postępowanie wyjaśniające.

Ocena czy wnioskodawca rzeczywiście wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym bezwzględnie musi znaleźć potwierdzenie albo we wspomnianym zaświadczeniu albo w zeznaniach świadków. Oczywistym przy tym jest, że zeznania świadków, mające potwierdzać okresy i charakter pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym, nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i co do stwierdzonych w nich faktów. Pisemnym oświadczeniom zgłoszonych osób nie można natomiast przypisać istotnej wartości dowodowej, a zatem wyłącznie na ich podstawie budować tezy dotyczącej istnienia podstaw do zaliczenia wnioskowanego przez policjanta okresu do wysługi lat.

Skarżący w toku postępowania twierdził, że wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym swych rodziców jako domownik, przy czym okres, o który chodzi w sprawie obejmuje czas, gdy skarżący miał 16 – 20 lat. Pojęcie domownika ma swoją definicję ustawową w przepisie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r., z której wynika, że domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Wykładnia powyższego przepisu utrwalona jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które wskazuje na określone warunki, które powinny zostać spełnione, by możliwym było uznanie członka rodziny rolnika uczęszczającego do szkoły, za domownika, w rozumieniu powyższego przepisu. Uznać należy zatem, że status domownika, uprawniający do uwzględnienia okresu pracy w gospodarstwie rolnym przy ustaleniu wysługi lat przysługiwać może osobie, która uczyła się lub studiowała, lecz wykazane być musi, że forma edukacji z której dana osoba korzystała nie uniemożliwiała pełnowymiarowej pracy w gospodarstwie. Za formę edukacji wykluczającą uznanie za domownika w rozumieniu analizowanych przepisów przyjmuje się na przykład studia dzienne na uczelni lub codzienną naukę w szkole średniej, położonej w znacznej odległości, zwłaszcza wykluczającej codzienne dojazdy.

Zatem okoliczności, o wyjaśnienie których zwracał się organ w swych pismach z dnia [...] stycznia 2017r. i [...] stycznia 2017r. pozostawały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Odmowa udzielenia żądanych informacji została słusznie uznana przez organ administracji za przeszkodę w uwzględnieniu żądania skarżącego, gdyż uniemożliwiła wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie sprawy, uznając wszystkie podstawy kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.