Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2182/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.104 ust.3, art.32 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art.153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par.9 ust.1,2,4
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Danuta Kania, Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2014 r.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym

nr [...] z dnia [...]maja 2013 r. zwolnił [...]. w stanie spoczynku M.N.ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2013 r.

Powyższa decyzja została wymienionemu doręczona w dniu [...] maja 2013 r., a wobec niewniesienia przez stronę odwołania - stała się ostateczna z dniem [...] maja 2013 r.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] w stanie spoczynku M. N. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą

"o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 złotych miesięcznie do kwoty wyższej, tytułem należytego wykonywania obowiązków służbowych, a także za wzorową służbę".

W związku z powyższym strona została pismem z dnia [...] lipca 2013 r. [...]poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie złożonego (...) wniosku o podwyższenie kwoty dodatku służbowego (...)". Pismo w tej sprawie strona otrzymała w dniu [...] lipca 2013 r.

Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe w związku ze zwolnieniem skarżącego z dniem [...] czerwca 2013 r. ze służby w Policji.

Decyzja ta został [...]. w stanie spoczynku M. N. doręczona w dniu [...] sierpnia 2013 r.

Korzystając z przysługującego uprawnienia wymieniony w terminie ustawowym, tj. w dniu [...] września 2013 r. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w K., po dokonaniu ponownej analizy niniejszej sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił podwyższenia [...]. w stanie spoczynku M. N. dodatku służbowego. Decyzja ta została stronie doręczona w dniu [...] maja 2014 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia, w terminie ustawowym, tj. w dniu [...] maja 2014 r., strona złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi [...]. w stanie spoczynku M.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W ocenie Sądu, nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania przez organ drugiej instancji. Wniosek skarżącego pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a żądanie strony dotyczy świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego - art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 6 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z powołanymi przepisami, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy, jako stały składnik uposażenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniono od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Podwyższenie zaś dodatku służbowego może być dokonane na stałe lub na czas określony w granicach stawek, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę.

Ponadto, Sąd nie podzielił stanowiska Komendanta Głównego Policji wskazującego, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, albowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Na poparcie swojego poglądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał postanowienie z dnia 9 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Rz 18/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który stwierdził, że "ustalenie dodatków do uposażenia jest sprawą osobową funkcjonariusza. Przepis art. 100 ustawy o Policji stanowi bowiem, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Według § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) sprawa należnego uposażenia policjanta jest sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. W tej sytuacji złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania (...) a sprawa, która została wszczęta powinna być zakończona w sposób przewidziany prawem".

Powyższy pogląd, zdaniem Sądu, pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644, ze zm.). W świetle § 1 ust. 4 tego rozporządzenia, za sprawy osobowe uznaje się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe policjantów dotyczą zaś należnego na danym stanowisku służbowym uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 14maja 2013 r.), a składnikiem uposażenia jest dodatek służbowy (art. 100 w zw. art. 104 § 3 ustawy o Policji).

Uwzględniając zatem powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że brak było podstaw do twierdzenia przez organ drugiej instancji o braku po stronie policjanta legitymacji do wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego, bowiem powołane przepisy nie zastrzegają inicjatywy wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Komendant Główny Policji będzie obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego oraz zbadać przesłanki z art. 105 § 1 Kpa w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, mając na względzie, iż w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] przyznający skarżącemu dodatek służbowy w kwocie 10 zł, a następnie podwyższony do kwoty 700 zł.

Od powyższego wyroku Komendant Główny Policji wniósł skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 3083/15) uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, Sąd odniósł się do treści samego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji wskazując, że zaskarżona decyzja (tj. decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r.) nie utrzymywała w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie - uchylała ją i umarzała postępowanie pierwszoinstancyjne. Zatem w części dotyczącej uchylenia "utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji" wyrok ten zawiera wadliwe rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie w jakim uchylona nim została decyzja organu pierwszej instancji.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd i argumentację zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. co do istnienia po stronie policjanta uprawnienia do złożenia wniosku o podwyższenie dodatku służbowego, bowiem "z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu. Ewentualne ograniczenie uprawnień strony w tym zakresie wynikać musiałoby z wyraźnego przepisu, a ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze do tej ustawy ograniczenia takiego nie zawierają".

Odnosząc się natomiast do kwestii możliwości ubiegania się przez policjanta o podwyższenie dodatku służbowego, mimo że jego stosunek służbowy ustanie w nieodległej przyszłości i możliwości rozpatrzenia tego wniosku już po ustaniu stosunku służbowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tym konkretnym przypadku wniosek został złożony w czasie, kiedy policjant pozostawał jeszcze w służbie, a zatem organ powinien ocenić go merytorycznie, nawet gdy na dzień orzekania policjant w służbie nie pozostawał.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przesłanki z art. 105 § 1 Kpa, dotyczącej umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym rozkazu personalnego przyznającego skarżącemu ten dodatek, wskazując, że w "rozpoznawanej sprawie wnioskiem strony, a w konsekwencji postępowaniem administracyjnym, objęta była wyłącznie kwestia podwyższenia dodatku służbowego, a nie jego przyznanie, co czyni bezprzedmiotowymi wskazania co do dalszego postępowania w tej części".

Całość materiałów wraz z powyższymi wyrokami oraz aktami osobowymi [...]. w stanie spoczynku M. N. wpłynęły do Komendy Głównej Policji w dniu [...] września 2016 r.

Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...]. w stanie spoczynku M. N. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego, Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl natomiast art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Z tych też względów stwierdzić należy, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1630/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3083/15 jest wiążąca dla organów Policji.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ II instancji wskazał, że stosowane w Policji zasady przyznawania (podwyższania) dodatku służbowego wynikają z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.).

Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy.

Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2).

W myśl § 9 ust. 4 cytowanego rozporządzenia dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę.

Mając na względzie powyższe stwierdził, że przesłanki przyznawania oraz podwyższania policjantom dodatku służbowego zostały określone ściśle. Przesłanki te dotyczą wszystkich policjantów.

Wysokość omawianego dodatku do uposażenia pozostawiona została uznaniu właściwego przełożonego, określonego w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala kwotę danego dodatku w przypadku każdego policjanta indywidualnie w formie decyzji administracyjnej. Na wysokość tej kwoty mają wpływ powołane wyżej przesłanki, w tym dokonywana przez przełożonego indywidualna ocena wywiązywania się przez konkretnego policjanta z obowiązków służbowych. W konsekwencji nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Jednocześnie mianowanie policjanta na wyższe stanowisko służbowe nie wiąże się z obligatoryjnym przyznaniem na tym stanowisku dodatku służbowego w wysokości wyższej niż przysługująca na dotychczasowym stanowisku.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika także, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta, zaś zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami i została poparta pozytywną oceną służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 158/04).

W niniejszej sprawie istotne jest również, że organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego na zajmowanym przez [...]. w stanie spoczynku M. N. stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w K. Organ ten w ramach tzw. uznania administracyjnego decyduje o wysokości podwyższanego dodatku służbowego, zaś wniosek bezpośredniego przełożonego, czy też policjanta może być potraktowany jedynie jako propozycja.

Dokonana przez przełożonego, w związku z wnioskiem [...]. w stanie spoczynku M. N., ocena wywiązywania się z obowiązków służbowych, oraz przebiegu jego służby nie dały podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., bowiem Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał, że kwota dotychczas posiadanego przez funkcjonariusza dodatku służbowego jest odzwierciedleniem jego zaangażowania i osiągnięć w służbie.

Decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego (wydawana w ramach uznania administracyjnego) podlega kontroli sądowej w ograniczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2535/02). Uprawnienie bowiem do kształtowania wysokości podwyżki dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1140/10).

Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że Komendant Wojewódzki Policji w K. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie podwyższenia dodatku służbowego [...]. w stanie spoczynku M. N. prawidłowo zastosował normy obowiązujących przepisów prawa, a decyzja ta mieści się w granicach nadanego mu upoważnienia ustawowego.

Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł M.N.

Organowi administracyjnemu zarzucił:

I. naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji,

1) tj. art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. opartej na akcie kierownictwa wewnętrznego, tj. na Komendanta Głównego Policji, nie stanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego i niedostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji pomimo wielokrotnego podnoszenia tej kwestii przez skarżącego i wykazania w toczącym się postępowaniu istnienia takich wytycznych oraz nie odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 §3 k.p.a.,

2) tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestionuje swoje kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

1) tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem I oraz II instancji w skutek czego skarżący został pozbawiony możliwości składania wniosków dowodowych o dokonanie czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu,

III. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.,

2) art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja organu II instancji została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 2 k.p.a.

4) tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydawanie decyzji o podwyższeniu dodatków służbowych innym policjantom, których stan faktyczny i prawny był tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym skarżącego,

IV. naruszenie prawa materialnego tj. § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (dalej cyt. jako rozporządzenie o dodatkach) w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa, przejawiającym się odmową podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, na tle innych policjantów, którym podwyższono dodatek służbowy, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej.

V. naruszenie prawa materialnego tj. Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy (DZ.U.UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.) poprzez dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wniósł o jej uchylenie, a na zasadzie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie również decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego oparta została na wytycznych Komendanta Głównego Policji, a zatem na akcie normatywnym niestanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego. Tego faktu nie dostrzegł organ II instancji. W aktach postępowania sądowego sygn. II SA/Wa 1630/14 znajdują się dokumenty na potwierdzenie tych okoliczności. Organ drugiej instancji miał możliwość się z nimi zapoznać. Nie są to zatem gołosłowne twierdzenia skarżącego.

Podniósł też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji kwestionuje swoje kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego. Na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że w niniejszej sprawie istotne jest również, że organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego na zajmowanym przez [...]. w stanie spoczynku M.N. stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w K. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji uznał się za niewłaściwy do podwyższenia dodatku służbowego. Na granicy tego zarzuty należy zatem zwrócić uwagę, że sprawa skarżącego nie była ponownie merytorycznie rozpatrzona zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu II. pkt 1) tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. podniósł, że miał możliwość jedynie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji nr [...] [...]KWP z dnia [...] sierpnia 2013 r. Faktem jest, że z tego prawa nie skorzystał. Faktem również jest i to, że w postępowaniu tym organ pierwszej instancji nie prowadził żadnych czynności dowodowych ponieważ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Natomiast po uchyleniu tej decyzji a przed wydaniem decyzji nr [...] [...]KWP z [...].04.2014 r., jak również decyzji nr [...] z dnia [...].07.2014 r. takiej możliwości został jednak bezzasadnie pozbawiony. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wskutek tego skarżący nie miał możliwości wykazania, że oprócz powierzonego zakresu obowiązków wykonywał inne dodatkowe zadania i czynności służbowe. Ponadto jak wynika z akt osobowych znaczny okres czasu zainteresowany pełnił służbę w KMP w W. Biorąc pod uwagę, że dodatek podwyższa się także za wzorową służbę, skarżący w przypadku kwestionowania wzorowej służby, wnioskowałby o przesłuchanie w charakterze świadków swoich przełożonych z KMP W. Trudno bowiem uznać, aby Naczelnik W[...] KWP w K., mógł ocenić cały jego dorobek służby.

W kwestii naruszenia art. 1,17 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób niewyczerpujący zebrano oraz rozpatrzano cały materiału dowodowego pomimo, iż taki obowiązek spoczywa na organach administracyjnych rozpoznających sprawę. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób stwierdzić, jakimi motywami kierował się organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję i na jakiej w tej mierze oparł się dowodach. Brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i wskazania dowodów przyjętych przez organ za podstawę ustaleń faktycznych uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienia tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygniecie, jak i poprzedzającego rozstrzygnięcia w zasadzie nie poddaje się kontroli. Wydana decyzja administracyjna nosi cechy dowolności. Została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Decyzja organu drugiej instancji sporządzona została niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazał, że organy Policji prowadziły postępowanie w sposób, który nie budzi zaufania skarżącego do organów władzy publicznej. Już od samego wszczęcia postępowania organy nie dążyły do ustalenia prawdy i zbadania przesłanek pod kątem podwyższenia dodatku służbowego, lecz przyjęły postawę kontestacji wobec skarżącego. W decyzjach organu I instancji brak potwierdzenia na prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji sprowadzono jedynie do roli dokumentu o charakterze sprawozdawczym, to jest w jaki sposób przebiegało postępowanie. Poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji brak istotnych dla sprawy ustaleń skutkuje, że organ dokonał dowolnej oceny sprawy i zaniechał uzasadnienia zaskarżonej decyzji dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. W zasadzie sytuację faktyczną każdego policjanta można "dopasować" do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. stwierdził, że sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. W szczególności uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia decyzji skarżący nie może dowiedzieć się, jakie motywy legły u podstaw odmowy podwyższenia dodatku. W szczególności z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku, skoro spełnia wszelkie wymagane kryteria. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ przy załatwieniu sprawy miał na względzie słuszny interes strony. Kwestia ta winna być zawarta w uzasadnieniu decyzji zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Powyższe prowadzi do uzasadnionego wniosku, że decyzja organu II instancji została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. stwierdził, że sposób postępowania organów administracji publicznej nie pogłębia zaufania skarżącego do organów administracji publicznej. Należy zauważyć, że policjantom z KWP w K. w tym z Wydziału [...] podwyższano dodatek służbowy, a znajdowali się oni w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący nie kwestionuje podwyższenia dodatku tym funkcjonariuszom i z całą mocą zaznacza, że słuszne jest, że im podwyższono. Skarżący kwestionuje jednak, dlaczego w jego sprawie podjęto negatywne rozstrzygnięcie skoro znajdował się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, a nawet lepszej.

W zakresie tego zarzutu organowi administracyjnemu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa, przejawiającym się odmową podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, na tle innych policjantów, którym podwyższono dodatek służbowy, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia prawa wspólnotowego, tj. Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy (DZ.U.UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.) poprzez dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność. Jako uzasadnienie należy wskazać, że służby skarżący zwolnił się w związku ze stanem zdrowia. Stał się inwalidą zaliczonej do III grupy inwalidzkiej. Inwalidztwo ma związek ze służbą. W związku z tym nie mógł dosłużyć 25 lat i spełnić kryteriów zakreślonych w wytycznych Komendanta Głównego Policji aby można było mu podwyższyć dodatek służbowy.

Ponadto, w ocenie skarżącego, jego absencja chorobowa w ostatnim okresie pełnienia służby nie może być przyczyną odmowy podwyższenia dodatku albowiem choroba pozostawała w związku z pełnieniem służby. Organ powinien ocenić cały dorobek służby a nie skupiać się na jego końcowym okresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ona prawo.

Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. (II SA/Wa 1630/14) uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 153 p.p.s.a., organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nadmienić także należy, iż co do meritum sprawy, powyższe rozważania i wytyczne zostały zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. (I OSK 3083/15)

Analiza niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ ponownie rozpoznając sprawę nie zrealizował powyższych wytycznych, mim że trafnie je odczytał, wskazując, iż był obowiązany ocenić przebieg służby strony od 1995 r. do 2013 r.

Oczywistym jest, iż skoro ww. – niekwestionowany przez organ obowiązek – ciążył na organie, winien w taki sposób sporządzić uzasadnienie decyzji, aby zarówno strona, jak i ewentualnie Sąd administracyjny miały możliwość oceny wywiązania się z tego obowiązku. To prowadzi do konkluzji, że wynik badania przebiegu służby policjanta, jak i samo badanie, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu.

Sporządzając uzasadnienie skarżonej decyzji organ nie powinien więc ograniczać się do gołosłownych i w efekcie niemożliwych do weryfikacji twierdzeń, iż: "kwestia dodatku jest odzwierciedleniem zaangażowania i osiągnięć w służbie". Organ powinien bowiem poczynić konkretne ustalenia faktyczne, oraz przywołać je w treści uzasadnienia dla wykazania wyżej zaprezentowanej tezy. Brak zaś przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w ww. zakresie dotyczącym przebiegu służby skarżącego i brak zaprezentowania jego wyników w uzasadnieniu decyzji sprawia, iż cała decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. Organ nie zaprezentował w niej bowiem dowodów na jakich się oparł, dokonując konkluzji "ad meriti" .

W związku z powyższym uchybieniem organu, ponownie rozpoznając sprawę będzie on zobowiązany zastosować się do argumentacji zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. (II SA/Wa 1630/14) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. (I OSK 3083/15), a następnie do sporządzenia szczegółowego (odpowiadającego wymogom art. 107 K.p.a.) uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie sprawy, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).