Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 374/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 3 października 2008 r. nr XXIV/163/2008 w przedmiocie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Ziębice, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śl. jest uchwała Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 3 października 2008 r., nr XXIV/163/2008 w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych prowadzonych przez gminę Ziębice, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) dalej: ustawy polegające na:

- braku sprecyzowania w § 2 ust. 1 uchwały rodzaju świadczeń przekraczających minimum programowe wychowania przedszkolnego, enumeratywnie wykazanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r., nr 51, poz. 458), dalej rozporządzenie,

- braku wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych, a wskazania wyłącznie ogólnikowo w § 2 pkt 2 , iż odpłatność świadczeń opiekuńczo- wychowawczych przedszkoli ustala się w wysokości 1 zł za każdą dodatkową godzinę pobytu dziecka w przedszkolu po 0,1% (0,08 % w okresie wakacyjnym) w Przedszkolu Publicznym Na Orlej Polanie i w Przedszkolu przy Zespole Opiekuńczo-Wychowawczym, po 0,08% (0,06 % w okresie wakacyjnym) w Przedszkolu Publicznym w Henrykowie za godzinę, minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679 ze zm.),

- ustaleniu w § 5 uchwały, iż zakres realizowanych przez samorządowe przedszkola publiczne w Ziębicach i Henrykowie świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 4 i § 4 określa umowa cywilnoprawna, zawarta pomiędzy rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka a dyrektorem poszczególnych samorządowych przedszkoli publicznych - pomimo braku podstawy prawnej do podjęcia przepisów uchwały w tym zakresie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a w uzasadnieniu skargi wskazał, iż w jej § 2 pkt 1 określono, że "miesięczna odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenie samorządowych przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmuje zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie". W treści § 2 pkt 2 uchwały natomiast stwierdzono, że "w samorządowych przedszkolach publicznych na terenie Ziębic: w Przedszkolu na Orlej Polanie i w Przedszkolu przy Zespole Opiekuńczo- Wychowawczym po 0,1 % (0,08% w okresie wakacyjnym), a w Przedszkolu Publicznym w Henrykowie po 0,08 % (0,06% w okresie wakacyjnym) za godzinę, minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679 ze zm.).

Wyżej przytoczone przepisy w oczywisty sposób są sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy. Zgodnie z jego treścią organ samorządu terytorialnego ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy.

Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, które jest określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

W zakresie zajęć mieszczących się w formach określonych w załączniku gmina nie jest uprawniona do pobierania od rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat. Opłaty te mogą dotyczyć świadczeń, które nie są wymienione w załączniku.

W związku z powyższym organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek oznaczenia oferowanych przez przedszkola odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od tych zajęć, które wskazane są w załączniku rozporządzenia. Świadczenia płatne powinny być określone precyzyjnie w sposób czytelny dla rodziców i opiekunów dzieci.

Niezbędnym jest również, aby organ uchwalający uchwałę w omawianym zakresie określając opłatę za świadczenie z usług przedszkola publicznego wykazał, że wysokość obowiązku pieniężnego jest oparta na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, w oparciu o racjonalne argumenty. Zawarcie w uchwale tych elementów pozwoli osobom podejmującym decyzję w sprawie, do korzystania ze świadczeń ponadprogramowych dokonań prawidłowej oceny. Niewątpliwie dla rzetelności dokonanych wyliczeń wysokość opłaty powinna być określona dla każdego ze świadczeń z osobna.

Rada Miejska w Ziębicach była więc zobowiązana do wyraźnego określenia co mieści się w ramach oferowanych świadczeń przekraczających podstawy programowe i wskazania w sposób racjonalny jak kształtuje się opłata za poszczególne świadczenia na zasadach wyżej wskazanych, tym bardziej, że wprowadziła zróżnicowaną opłatę, której wysokość w istotny sposób (ponad 10-krotnie) różni się w Przedszkolu Na Orlej Polanie i w Przedszkolu przy Zespole Opiekuńczo-Wychowawczym (0,1%) od przyjętej dla Przedszkola w Henrykowie (0,08%).

Powyższa argumentacja jest zgodna z dotychczasowym bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, które wielokrotnie orzekały w przedmiocie niezgodności przepisów prawa miejscowego, określających rodzaj świadczeń ponadprogramowych w przedszkolach publicznych i zasady ich odpłatności.

W tym miejscu warto przytoczyć choćby następujące tezy orzeczeń sądów administracyjnych:

1. Wyrok z dnia 30 lipca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. U SA/Go 5290/09:

- Opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony.

2. Wyrok z dnia 30 marca 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. I OSK 1189/08:

- Ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie i zobowiązanie do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy;

- Określenie w statucie przedszkola, iż realizacja podstawy programowej realizowana jest przez 5 godzin dziennie, nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty. Opłaty takie mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jednak to również winno wynikać z treści uchwały.

3. Wyrok z dnia 30 maja 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 122/07:

- Rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Jednak w sytuacji, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, za świadczenia to minimum przekraczające ustala się opłatę. Niemniej jednak wówczas należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa (sygn. akt spraw WSA w Gorzowie Wlkp. i we Wrocławiu jak w tekście skargi – uwaga Sądu).

Ponadto należy zauważyć, że w § 5 zaskarżonej uchwały rada gminy nie posiadając do tego podstawy prawnej scedowała na rzecz innych podmiotów własne uprawnienie od określenia co wchodzi w skład odpłatnych świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego. W przepisie tym stwierdzono bowiem, że zakres świadczeń (a więc wskazanie jakie dokładnie są to zajęcia) określi umowa cywilnoprawna o świadczenie usług zawarta pomiędzy rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka a dyrektorem przedszkola. Zawarcie takiego unormowania jest z całą pewnością sprzeczne z delegacją ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 540/09 wskazał:

"W świetle art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jedną z ustaw szczegółowych, o których mowa w powyższym przepisie jest ustawa o systemie oświaty. Ustawa ta w art. 14 ust. 5 stanowi : "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych- organy prowadzące te przedszkola z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Wynikająca z przytoczonych norm prawnych kompetencja rady gminy do ustanowienia wysokości opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli nie budzi wątpliwości. Należy jednak mieć na uwadze , że powyższy przepis uprawnia radę gminy jedynie do ustalenia stawek opłat za świadczenia gminnych przedszkoli, co implikuje niezgodność z prawem wszelkich innych postanowień uchwały, wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wykraczających poza udzieloną w tej ustawie kompetencję."

Mając na względzie, iż stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia mają charakter istotnych naruszeń prawa, a zaskarżone przepisy uchwały mają zasadnicze znaczenie dla jej bytu, koniecznym jest uchylenie uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Ziębicach wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w uzasadnieniu pisma podnosząc, że w dniu 21 maja 2011 r. Rada Miejska w Ziębicach podjęła uchwałę nr VII/45/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Ziębice. W § 5 tej uchwały stwierdzono, że traci moc uchwała nr XXIV/163/2008 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 3 października 2008 r. w sprawie ustalenia opłat na niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Ziębice wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6 (tak w skardze – dod. Sądu) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W dniu 31 maja 2011 r. Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śl. wniósł skargę na uchwałę, która straciła moc. Powyższa okoliczność przemawia przeciwko uwzględnieniu skargi. Zatem rozpatrywanie skargi jest bezprzedmiotowe i winna ona być odrzucona gdyż zarzuty skarżącego dotyczą uchylonej uchwały Rady Miejskiej w Ziębicach.

Poproszony o stosowne oświadczenie się Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śl. poinformował Sąd pismem z dnia 5 lipca 2011 r., nr Pa-17/11, że nie cofa skargi bowiem uchwała podjęta w dniu 21 maja 2011 r. nr VII/45/2011 dotychczas nie została opublikowana w Dz.Urz. Woj. Dln., a nadto z jej § 7 wynika, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2011 r.

Pismem z dnia 6 października 2011 r., nr Ap II Pa 22/11, Prokurator Apelacyjny we Wrocławiu wniósł o umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego bowiem zaistniała przyczyna, która powoduje, że kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ziębicach stała się zbędna. Kwestionowana uchwała utraciła bowiem, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148, poz. 991) moc obowiązującą z dniem 31 sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest zasadna.

1. Niezasadny jest natomiast wniosek Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu o umorzenie postępowania sądowego w tej sprawie jako bezprzedmiotowego gdyż kwestionowana uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 31 sierpnia 2011 r. Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148, poz. 991). Przepis ten stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienionej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Brzmienie tego przepisu nie znosi jednak zapatrywania wyrażanego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż zarzuty skargi wymagają merytorycznego rozstrzygnięcia jeśli zaskarżona uchwała mogła wywołać wobec określonych podmiotów skutki, których nie usuwa uchylenie naruszającej prawo uchwały, a tym samym podjęcie nowej uchwały w istocie nie stanowi uwzględnienia skargi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). dalej: ppsa. Jeżeli bowiem sąd administracyjny ma możliwość zastosowania sankcji nieważności, a na drodze administracyjnej doszło do uchylenia aktu, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania gdyż skutki nieważności różnią się od skutków uchylenia. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 631/10). Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śl. podjęta w dniu 3 października 2008 r., był stosowana przy naborze do przedszkoli samorządowych i pobieraniu opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, co wykluczało uznanie bezprzedmiotowości postępowania sądowego w tej sprawie.

Z tych także względów za niezasadny należy uznać wniosek odpowiadającego na skargę o jej odrzucenie bądź jej oddalenie.

2. Przechodząc do rozważań dotyczących legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, co następuje:

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1). Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru i skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Wynika z jego istoty, że każda uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna od dnia jej wydania.

Uprawnienie do zaskarżenia tego rodzaju aktu prawnego do sądu administracyjnego mają też inne podmioty, w tym prokurator.

Do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy niezbędne jest wykazanie, że narusza ona przepisy powszechnie obowiązującego prawa w sposób istotny (wniosek z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

"Istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwał organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4, poz. 2).

Do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4/2).

Skarżący kwestionuje uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 3 października 2008r r., nr XXIV/163/2008 w części – konkretnie skarży jej § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5.

W § 2 Rada Miejska w Ziębicach stanowiła, że miesięczna odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia samorządowych przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmuje zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie (ust. 1). Koszt jednostkowy za świadczenia, o których mowa w ust. 1, za 1 godzinę za pobyt dziecka powyżej minimum programowego ustala się w następujący sposób: w samorządowych przedszkolach publicznych na terenie Ziębic: w Przedszkolu na Orlej Polanie i w Przedszkolu przy Zespole Opiekuńczo-Wychowawczym po 0,1% (0,08 % w okresie wakacyjnym), a w Przedszkolu Publicznym w Henrykowie po 0,08 % (0,06 % w okresie wakacyjnym) za godzinę, minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679 ze zm.) (ust. 2). Należy tu odnotować dla porządku, że z ust. 4 § 2 wynika, iż opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. Według § 5 zaskarżonej uchwały natomiast zakres realizowanych przez samorządowe przedszkola publiczne w Ziębicach i Henrykowie świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 4 i § 4 ust. 1, określa umowa cywilnoprawna, zawarta pomiędzy rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka a dyrektorem poszczególnych samorządowych przedszkoli publicznych.

Sformułowanie § 5 zaskarżonej uchwały nie jest jasne. Może bowiem oznaczać, że to jakie świadczenia znajdują się poza podstawą programową wychowania przedszkolnego, a będą realizowane przez przedszkola, określi dopiero umowa zawierana między rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka a osobą kierującą przedszkolem. Można też je odczytywać tak, że "zakres świadczeń" będzie indywidualny – odnoszony do konkretnego przypadku, wówczas należałoby przyjąć, że każde dziecko realizowałoby różny zakres tych świadczeń w zależności od zgłoszonego przez rodzica (opiekuna prawnego) "zapotrzebowania".

Jeśli więc założyć, że intencją ocenianego prawodawcy było oddanie do umownego uregulowania ilości tych świadczeń to istotnego naruszenia prawa tu brak. Takie natomiast zapatrywanie jest bardziej usprawiedliwione ze względu na ust. 4 § 2 uchwały, który opłatą za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nie objął kosztów wyżywienia oraz zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki.

Skoro zakres świadczeń, o których mowa w § 5 nie miałby obejmować kosztów wyżywienia oraz zajęć dodatkowych to nie powinno budzić wątpliwości, że obejmuje on pozostałe świadczenia, określone poza podstawę programową.

Istotne problemy, jakie się nasuwają podczas kontroli powyższej uchwały odnoszą się jednak do tego, że zakresu tych świadczeń w ogóle nie uregulowano. Po pierwsze: zwraca uwagę w tytule uchwały, że dotyczy ona opłat za niektóre (podkr. Sądu) świadczenia wykraczające poza podstawę programową, ale jakie to są świadczenia tego w treści badanego aktu prawnego brak. Można jedynie wyszczególnić: podstawę programową, koszty wyżywienia oraz koszty zajęć dodatkowych, które nie zostały objęte opłatą, pozostałe niektóre objęte opłatami, ale dokładnie niesprecyzowane. Uchwała bowiem stanowi w § 1, iż usługi świadczone przez samorządowe przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Ziębice w zakresie podstawy programowej są realizowane zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. nr 51, poz. 458 ze zm.). Dla istoty czynionych rozważań unormowanie to zatem jest obojętne. Kolejne natomiast zmieszczone w § 2 ust. 1 mówi, że świadczenia wykraczające poza tę podstawę obejmują zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie. Znaczna ogólnikowość tego ujęcia (zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne) sprawia w istocie rzeczy, że tego, co miało znaleźć się w uchwale i określać co wchodzi w obręb świadczeń wykraczających poza podstawę programową, w zasadzie nie sprecyzowano. Opłaty natomiast powiązano z kosztem jednostkowym za świadczenia, za godzinę, za pobyt dziecka powyżej minimum programowego (prawodawca posługuje się zamiennie pojęciami: podstawa programowa i minimum programowe). Do tego uchwała różnicuje te opłaty – w różnych przedszkolach różnie je ustala, ale według jakich kryteriów tego absolutnie trudno dociec na podstawie całości jej uregulowań.

Niezależnie od tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzono, iż przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę narusza konstrukcję i cel tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. I OSK 950/10, Lex nr 745387).

Wprawdzie teza ta została odniesiona do treści art. 34 b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o Zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 ze zm.), jednakże istotne podobieństwo tego unormowania prawnego i zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy uprawnia Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie do przeniesienia tego stanowiska na jej grunt.

Zakres świadczeń nie daje się też ustalić w drodze interpretacji – podobnie jak uczynił to Sąd w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 296/11 dotyczącym opłaty za sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym podstawy programowe. Uchwała badana w tej sprawie nie sprecyzowała zakresu tej opieki i nie wyjaśniła w swych postanowieniach pojęcia opieki ale w związku z tym Sąd przyjął, iż można pod to pojęcie podciągnąć jego słownikowe znaczenie. Można zatem uznać, że tak jak wskazała Rada Gminy w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały, opieka ta jest związana z "wydłużeniem" się pobytu dzieci w przedszkolu ponad 5 godzin (powyżej podstawy programowej). Wobec tego, że bezpośrednio po zakończeniu zajęć nie mogą być one odebrane przez rodziców. W takim przypadku trudno byłoby zarzucać organowi gminy, że pobytu tego dokładnie nie uregulował w uchwale.

Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości (skoro zakresu świadczeń nie określono), co Sąd uczynił na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały (art. 152 ppsa) gdyż – jak wynika z odpowiedzi na skargę, utraciła ona moc prawną na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 21 maja 2011 r., nr VII/45/2011.