Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2099/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 6, art. 22, art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 3, art. 33 ust. 2 zd. drugie, art. 33 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 41 poz 251
law: Ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 172 par. 2, art. 232
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie A. M.-S. oraz przy udziale pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich M. Ś. sprawy ze skarg kasacyjnych Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich oraz Gminy W. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/14 w sprawie ze skargi Z. S. i Z. D. na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz gminy wyznaniowej własności części nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. S. i Z. D. stwierdził nieważność orzeczenia Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz gminy wyznaniowej własności części nieruchomości.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem z 30 kwietnia 2001 r. nr W.KŻ-I-90/98 wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich orzekła o przeniesieniu na rzecz Gminy W. w K. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0574 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]; a także własności części zabudowanej nieruchomości położonej pod tym samym adresem, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0436 ha, a objętej księgą wieczystą KW nr [...], w wymiarze 70/80 % ogółu powierzchni tej nieruchomości. Orzeczenie to zostało następnie sprostowane postanowieniem Komisji Regulacyjnej z [...] lutego 2002 r., w zakresie oznaczenia udziału we współwłasności działki nr [...] w ten sposób, że w udział ten oznaczono ułamkiem w wymiarze 713/1000 części.

Podstawą przekazania nieruchomości było ustalenie w toku postępowania regulacyjnego, że w dniu 1 września 1939 r. nieruchomość przy ul. [...] w K. zabudowana była budynkiem stanowiącym własność Stowarzyszenia [...] "[...]" w K. (które Komisja Regulacyjna uznawała za wyznaniową żydowską osobę prawną) i wykorzystywana była wówczas na cele oświatowo wychowawcze.

W czasie wydania orzeczenia własność nieruchomości przynależała Gminie Miasta [...]. Działka nr [...] zabudowana była wówczas (i jest nadal) budynkiem mieszkalnym, w którym znajdowało się 14 lokali mieszkalnych oraz 4 lokale użytkowe, przy czym 5 lokali mieszkalnych stanowiło przedmiot odrębnej własności osób fizycznych, z którym to prawem związane były odpowiednie udziały we współwłasności części wspólnych budynku oraz udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym był on posadowiony w łącznym wymiarze 287/1000 części. Przylegająca do budynku działka nr [...] zagospodarowana była jako podwórko.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 1 lipca 2014 r.), Z. S. i Z. D. – będący właścicielami wykupionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] i współużytkownikami wieczystymi gruntu działki nr [...], wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Komisji Regulacyjnej, żądając stwierdzenia jego nieważności. Skarga poprzedzona została wystosowanych przez nich w dniu 6 maja 2014 r. bezskutecznym wezwaniem Komisji Regulacyjnej do usunięcie naruszenia prawa.

Skarżący zarzucili orzeczeniu rażące naruszenie: art. 32a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 i art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 232 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP.

Odwołując się do ww. przepisów skarżący twierdzili, że nie jest możliwe przeniesienie prawa własności do nieruchomości, na której ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Nie jest również dopuszczalna sprzedaż, przeniesienie udziału we współwłasności gruntu, jeżeli grunt ten stanowi przedmiot użytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali. Skarżący kwestionowali również status zarejestrowanego na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Stowarzyszenia "[...]" jako wyznaniowej [...] osoby prawnej w rozumieniu art. 30 ustawy z 20 lutego 1997 r., a w konsekwencji podleganie przekazaniu należącej do tego Stowarzyszenia w dniu 1 września 1939 r. nieruchomości na rzecz Gminy W. w ramach postępowania regulacyjnego przewidzianego tą ustawą.

Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt K 25/10 skarżący podkreślali, że jako osoby, których interes prawny został naruszony kwestionowanym orzeczeniem Komisji Regulacyjnej, są legitymowani do skutecznego zaskarżenia tego orzeczenia do sądu administracyjnego. Wskazywali przy tym, że następstwem powyższego orzeczenia jest kwestionowanie ich uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak też samo istnienie po ich stronie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna wniosła o jej odrzucenie ze względu na to, że sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a w przypadku nie podzielenia tego argumentu o odrzucenie skargi z uwagi na to, że pochodzi ona od podmiotów niebędących uczestnikami postępowania regulacyjnego, względnie z tego powodu, że wniesiona została z uchybieniem przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czternastodniowego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, którego bieg rozpoczyna się od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu.

O odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie, wniosła także Gmina [...] w K. Skargę poparła natomiast Gmina Miasta [...].

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność orzeczenia Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz gminy wyznaniowej własności części nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażąco narusza prawo.

Sąd stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej (podobnie jako orzeczenia Komisji Majątkowej działającej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej) nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a., ani innymi aktami z zakresu administracji publicznej i nie można ich zaskarżyć do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20.12.2007 r. sygn. akt II OSK 1570/06 r., ONSAiWSA 6/2008/116; postanowienie WSA w Warszawie z 14.08.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 895/08).

Pogląd ten stracił jednak na aktualności i wymaga weryfikacji po wyroku interpretacyjnym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10, którym Trybunał orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż., rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wywiódł, że "(...) działalność komisji regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a samą Komisję ulokowano w strukturze organów administracji państwowej." Zdaniem Trybunału "nawet jeśli samą Komisję trudno uznać za organ administracji, to ma ona cechy, które pozwalają przyjąć, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej. Są to: ulokowanie przy centralnym organie administracji państwowej, wyraźne przekazanie w ustawie wyłącznej kompetencji w zakresie rozstrzygania pewnego wycinka spraw w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej oraz charakter orzeczenia polegającego na jednostronnym i władczym rozstrzygnięciu w sferze praw majątkowych gmin wyznaniowych, a tym bardziej jednostek samorządu terytorialnego. Władzę publiczną sprawują nie tylko centralne organy władzy państwowej, ale i inne instytucje wykonujące funkcje władcze oparte na kompetencjach udzielonych im przepisami prawa. Władztwo administracyjne (imperium) w demokratycznym państwie prawnym nie musi być za każdym razem realizowane przez państwo i jego organy, ale również może być sprawowane przez inne organy i instytucje niepaństwowe, którym państwo przekazało do realizacji pewien zakres władztwa administracyjnego w określonej kategorii spraw." (pkt 3.4.6 uzasadnienia). Skoro zaś orzeczenia Komisji stanowią przejaw szeroko rozumianej działalności administracyjnej to w ocenie Trybunału podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnicy postępowania regulacyjnego oraz każda osoba trzecia, której interes prawny został naruszony orzeczeniem Komisji (pkt 3.4.13 uzasadnienia wyroku). Użyte natomiast w art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. sformułowanie, że "od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza wyłącznie to, że postępowanie regulacyjne ma charakter jednoinstancyjny. Jednoinstancyjność postępowania przed Komisją Regulacyjną nie wyklucza zaś stosowania pozostałych środków zaskarżenia w toku procedury administracyjnej. Podniesiono również, że art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. nie wyklucza wniesienia do Komisji Regulacyjnej wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.) ze względu na wadliwości proceduralne przy wydawaniu orzeczenia. Nie jest nadto wykluczone wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji (art. 157 § 2 K.p.a.) ze względu na wadliwości materialne, przy czym korzystanie z tych środków uzależnione jest od innych przesłanek wskazanych w tych przepisach. Nie jest wreszcie wykluczone uchylenie lub zmiana ostatecznego orzeczenia Komisji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą uposażonej gminy wyznaniowej żydowskiej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 i art. 155 K.p.a.) - pkt 3.4.11 uzasadnienia wyroku.

Podzielając argumentację Trybunału, że podejmowane przez Komisję Regulacyjną orzeczenia, o których mowa w art. 33 ust. 2 zd. drugie u.p.g.ż., stanowią przejaw działalności z zakresu administracji publicznej realizowanej w postępowaniu jednoinstancyjnym przez inny niż organ administracji publicznej podmiot - tj. podmiot, o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. - a zawarte w art. 35 ust. 3 u.p.g.ż. sformułowanie o braku odwołania od orzeczenia Komisji nie stanowi przeszkody do wniesienia od tego aktu innych środków prawnych, Sąd uznał, że orzeczenia te mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego przez uczestników tego postępowania a także inne osoby mające w tym interes prawny i podlegają jego kognicji.

Sąd zauważył, że dla ustalenia trybu w jakim mogą być one zaskarżone do sądu istotne jest dokonanie oceny ich charakteru, a więc ustalenie czy są one decyzjami administracyjnymi, czy też innymi aktami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). W sytuacji gdy ustawa nie przewiduje w odniesieniu do danego aktu możliwości wniesienia w administracyjnym toku instancji środka zaskarżenia takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku orzeczeń podejmowanych przez Komisję Regulacyjną, skuteczne wniesienie skargi do sądu uzależnione jest od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia prawa. Przy czym, w stosunku do aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 § 2 pkt 4), wezwanie takie należy wystosować w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu (por. art. 52 § 3 P.p.s.a.), a w przypadku innych aktów, a więc także decyzji, co do których ustawodawca nie przewidział ww. środków zaskarżenia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tego rodzaju terminem nie jest ograniczone (por. art. 52 § 4 P.p.s.a.).

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia decyzji administracyjnej. Niemniej z treści art. 104 § 1 K.p.a. i art. 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że jest to podstawowa forma załatwiania sprawy administracyjnej. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest jednocześnie pogląd, że decyzją administracyjną w ujęciu materialnym jest kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Dla uznania, iż dany akt prawny jest decyzją administracyjną, nie ma znaczenia nadana mu przez ustawodawcę nazwa (decyzja, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie itd.) lecz to, że stanowi on rozstrzygnięcie konkretnej sprawy konkretnego podmiotu. Zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać ten akt, aby można było uznać go za decyzję administracyjną wymienia art. 107 § 1 K.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, decyzja powinna zawierać więc: oznaczenie organu administracji publicznej (a więc także innego podmiotu, gdy jest on powołany z mocy prawa do załatwienia sprawy administracyjnej, co wynika z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a.), datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Przez akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., rozumieć należy natomiast głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne (por. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1501/12).

Odnosząc powyższe uwagi do orzeczenia Komisji Regulacyjnej, o którym mowa w art. 33 ust. 2 zd. drugie u.p.g.ż., zdaniem Sądu stwierdzić należy, że charakteryzuje się ono cechami uzasadniającymi zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej. Z jednej strony rozstrzyga bowiem w sposób władczy i zewnętrzny indywidualną i konkretną sprawę z zakresu administracji publicznej, z drugiej zaś zawiera minimum elementów koniecznych jakie w myśl art. 107 § 1 K.p.a. muszą być w decyzji ujęte. Oznaczony został podmiot, który to orzeczenie wydał (zrównany z mocy art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. z organem administracyjnym), zawiera datę wydania, oznaczenie stron, podstawę prawną, rozstrzygnięcie, jego uzasadnienie i podpisy członków składu orzekającego. Podjęte było przy zastosowaniu procedury administracyjnej, w tym przepisów art. 104 -113 K.p.a., do których odpowiedniego stosowania w postępowaniu regulacyjnym odsyła § 21 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (MP Nr 77, poz. 730 ze zm.).

Mając zatem na względzie to, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi de facto decyzję administracyjną, jego zaskarżenie do sądu administracyjnego przez podmiot do tego uprawniony, uwarunkowane jest uprzednim wezwaniem Komisji do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wnosi się w trybie określonym art. 52 § 4 P.p.s.a. To z kolei oznacza, że skuteczne dokonanie czynności wezwania Komisji, nie jest ograniczone żadnym terminem. Może więc nastąpić w dowolnym czasie po wydaniu orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga Z. S. i Z. D. takim wezwaniem została poprzedzona (k - 6 akt sądowych). Wezwanie to zostało doręczone Komisji Regulacyjnej 12 maja 2014 r. Odpowiedź na nie doręczona została Z. S. (wedle jego oświadczenia k - 34 akt sądowych) pomiędzy 4 a 7 czerwca 2014 r., zaś Z. D. odpowiedzi tej, wedle jego oświadczenia, nie doręczono (vide oświadczenie k - 37 akt sądowych). Sama natomiast skarga na adres Komisji Regulacyjnej nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 1 lipca 2014 r., co potwierdza stempel pocztowy umieszczony na kopercie (k - 29 akt sądowych). Zważywszy na to, że zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, stwierdzić należy, iż obydwaj skarżący dochowali przewidzianego w tym przepisie terminu dokonania tej czynności.

Skarżący są przy tym (co jest okolicznością niesporną) współużytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości, której częścią kwestionowanym orzeczeniem Komisja Regulacyjna uwłaszczyła Gminę W.. W konsekwencji jako osoby trzecie, o których mowa w art. 30 ust. 4 u.p.g.ż, mają oni niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu tego orzeczenia. Bez znaczenia przy tym dla oceny ich legitymacji skargowej jest fakt nieuczestniczenia w postępowaniu regulacyjnym, zakończonym ww. orzeczeniem. Prawo do wniesienia skargi nie jest bowiem połączone ze statusem jaki dany podmiot miał w postępowaniu administracyjnym, ale z występującym po jego stronie interesie prawnym w zaskarżeniu podjętego w tym postępowaniu aktu (por. art. 50 § 1 P.p.s.a.).

Z tych względów sformułowane w odpowiedzi na skargę żądanie odrzucenia ich skargi nie mogło okazać się skuteczne.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia Komisji Regulacyjnej z 30 kwietnia 2001 r. był art. 30 ust. 1 u.p.g.ż, zgodnie z którym na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie (...) w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli: 1) w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze żydowskie lub synagogi, 2) w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się na nich budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin żydowskich oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Zgodnie z art. 32 ust. 3 tej ustawy wnioski w sprawie wszczęcia postępowania regulacyjnego należało zgłosić w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 11 maja 2002 r.), a ich niezgłoszenie w tym terminie powodowało wygaśnięcie roszczeń.

Spełnienie przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 u.p.g.ż. (co w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu nie jest takie oczywiste), jak też złożenie w przewidzianym w ustawie terminie wniosku o przeniesienie własności, nie zawsze jednak prowadzić będzie do jego uwzględnienia. Regulacja, o której mowa w ust. 1 art. 30 powołanej ustawy nie może bowiem naruszać praw nabytych osób trzecich (art. 30 ust. 4 tej ustawy), a w konsekwencji podejmując w trybie tej ustawy władcze rozstrzygnięcie Komisja Regulacyjna nie może abstrahować od ukształtowanego na nieruchomości stanu prawnego, wykluczającego możliwość uwłaszczenia nią w całości lub części gminy wyznaniowej.

Taka właśnie przeszkoda uniemożliwiająca przeniesienie własności nieruchomości gruntowej (w zakresie działki nr [...]) z jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Gminy W., zdaniem Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie. Powyższe jednak zostało zignorowane przez Komisję Regulacyjną, mimo że na ten aspekt prawny w toku całego postępowania konsekwentnie zwracała uwagę Gmina Miasta [...] (vide pismo Wiceprezydenta Miasta [...] z 25 stycznia 2001 r., protokół z posiedzenia Komisji z 30 kwietnia 2001 r., k - 58 i 70 akt administracyjnych).

Okolicznością niesporną jest - co już wyżej sygnalizowano - że położona w K. przy ul. [...] nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...] zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym, w którym część lokali mieszkalnych została zbyta na rzecz osób fizycznych wraz ze związanymi z własnością tych lokali udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Poza sporem jest również, że przed podjęciem orzeczenia Komisji Regulacyjnej przynależne właścicielom wyodrębnionych lokali prawo użytkowania wieczystego nie zostało przekształcone w prawo własności. Powyższe okoliczności stanu faktycznego nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach.

Z istoty użytkowania wieczystego wynika zaś, że może ono istnieć wyłącznie na gruncie stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków bądź Skarbu Państwa (art. 232 k.c.). Stąd prawo własności nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste co do zasady nie może być przedmiotem obrotu, za wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej "u.g.n."), a więc sprzedaży gruntu jego użytkownikowi wieczystemu, czy też przenoszenia własności takiego gruntu między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między różnymi jednostkami samorządu terytorialnego. A contrario w zgodzie z tymi przepisami nie jest możliwie przeniesienie własności tej nieruchomości w drodze czynności prawnej czy też aktu administracyjnego na rzecz innych niż wymienione w nich podmioty. Nie jest zatem także prawnie dopuszczalne zbywanie własności ułamkowej części gruntu zabudowanego domem wielomieszkaniowym jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali. Współużytkowanie wieczyste związane z własnością lokali - choć ograniczone jest do odpowiedniego udziału wyrażonego ułamkiem - jest prawem dotyczącym nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 46 in pricipio k.c., a więc części powierzchni ziemskiej stanowiącej przedmiot odrębnej własności (tu stanowiącej własność Gminy Miasta [...] działki nr [...]), a nie fizycznie wydzielonej jej części. Przeniesienie zatem w takich uwarunkowaniach prawnych prawa własności do ułamkowej części tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, podobnie jak przeniesienie tej własności na rzecz niektórych ze współużytkowników wieczystych, prowadzi nieuchronnie do sytuacji, w której ten sam grunt stanowi zarazem przedmiot współwłasności współwłaścicieli (jednostki samorządu terytorialnego i nabywcy prawa) oraz współużytkowania wieczystego właścicieli lokali, co jest prawnie niedopuszczalne (por. uzasadnienie do uchwały SN z dnia 28 września1995 r. III CZP 127/95, OSNC 1996/1/12; wyrok SN z 10 stycznia 2002 r. II CKN 382/99). To z kolei implikuje wniosek, że akt administracyjny kształtujący w ten sposób stosunki prawnorzeczowe na nieruchomości gruntowej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów art. 232 k.c. oraz art. 32 ust. 1 i 3 u.g.n., a tym samym obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i już tylko z tych względów podlegać musi on eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Tak też oceniane być musi zatem zaskarżone orzeczenie Komisji Regulacyjnej przenoszące na rzecz Gminy W. w K. własność części zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], którego konsekwencje dodatkowo, wbrew ustanowionemu w art. 30 ust. 4 zakazowi ingerują w sferę pozostających pod prawną ochroną nabytych do tej nieruchomości praw jej współużytkowników wieczystych.

Odrębną kwestią, która nie została właściwie oceniona przez Komisję, zdaniem Sądu, jest to czy w stosunku do nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem spełnione w ogóle zostały przesłanki z art. 30 ust. 1 u.p.g.ż, kreujące po stronie Gminy W. w K. roszczenie o przeniesienie ich własności, w ramach przewidzianego ustawą postępowania regulacyjnego. Jedną z przesłanek koniecznych uregulowania w tym trybie własności nieruchomości na rzecz gminy żydowskiej (lub Związku Gmin) jest przysługiwanie w dniu 1 września 1939 r. własności tejże nieruchomości gminie [...] lub innej wyznaniowej [...] osobie prawnej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej (k - 5 akt administracyjnych) wynika, że w ww. dacie własność zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w K., obejmującej aktualne działki nr [...] i [...] przypisana była "Stowarzyszeniu [...] w K.". Stowarzyszenie to Komisja Regulacyjna traktowała jako wyznaniową żydowską osobę prawną. Przyczyny, które legły u podstaw takiej oceny statusu ww. stowarzyszenia w treści orzeczenia nie zostały wyjaśnione. Niemniej w oparciu o treść protokołu z posiedzenia Komisji z 1 lutego 1999 r. (k - 24 akt administracyjnych) można wnioskować, że stanowisko to oparte było wyłącznie na wyjaśnieniach wnioskodawcy, wskazujących z jednej strony na prowadzenie przez stowarzyszenie "Związek [...] w K." (mające swoją centralę przy ul. [...]) dla swoich członków B., a z drugiej na opartym na kryterium wyznaniowym członkostwie osób wchodzących w skład mającego także pod tym adresem swoją centralę stowarzyszenia "[...] przy stowarzyszeniu [...] w K.". Tymczasem zakładając nawet - jak zdaje się to czynić Komisja - tożsamość tych podmiotów z ujawnionym w księdze wieczystej "Stowarzyszeniem [...]", opieranie oceny statusu tego stowarzyszenia, jako "wyznaniowej żydowskiej osoby prawnej", li tylko na rodzaju prowadzonej przezeń działalności w tym prowadzeniu B., czy przyjętym kryterium wyznaniowym jego członków (vide pkt 10 statutu stowarzyszenia "[...] (...)"), w ocenie Sądu, jest błędne.

Ustalenie użytego w ustawie normatywnego znaczenia pojęcia "wyznaniowej żydowskiej osoby prawnej" wymaga bowiem zastosowania kryterium formalnego, a nie funkcjonalnego. Na takim założeniu oparta była także wykładnia tego pojęcia, którą Sąd podzielił, dokonana w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 411/06, OSNC 2008/1/9 oraz z dnia 19 marca 2009 sygn. akt III CSK 265/08. Jest tak dlatego, że w ustawach regulujących stosunek państwa do poszczególnych wyznań ustawodawca pozostawia kościołom i ich związkom wyznaniowym swobodę w określeniu jednostek organizacyjnych, przy pomocy których realizują one swoje cele, ale osobowość prawną wiąże tylko z tymi jednostkami, które za osoby prawne uznaje wprost w ustawie albo na podstawie rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra. W ustawie o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, w rozdziale "Osoby prawne i ich organizacje", ustawodawca wskazał, że osobowość prawną mają gminy żydowskie oraz Związek Gmin, a inne jednostki organizacyjne mogą ją uzyskać na wniosek Zarządu Związku Gmin w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podobne rozwiązania dotyczące osobowości prawnej żydowskich wyznaniowych jednostek organizacyjnych zawierały akty prawne obowiązujące przed dniem 1 września 1939 r., m.in. na terytorium K.. Z rozporządzenia z dnia 14 października 1927 r. o uporządkowaniu stanu prawnego w organizacji gmin wyznaniowych żydowskich na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z wyjątkiem województwa śląskiego (Dz. U. z 1928 r. Nr 52, poz. 500 ze zm.) wynika mianowicie, że prawa korporacyjne i osobowość prawną posiadł Związek Religijny, poszczególne gminy żydowskie oraz stowarzyszenia wyznaniowe tworzone za zgodą naczelnej władzy nadzorczej – Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego. Obowiązujące w 1939 r. przepisy regulujące stosunek państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych nie dopuszczały natomiast tworzenia innych jednostek organizacyjnych wyposażonych w osobowość prawną poza strukturami, którym wprost w ustawach, dekretach czy rozporządzeniach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przyznano przymiot osobowości prawnej. W konsekwencji Sąd Najwyższy stwierdził, że wyznaniowymi żydowskimi osobami prawnymi w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. są tylko osoby wymienione w art. 5, 6 i 22 tej ustawy, a charakter działalności stowarzyszenia, nawet pokrywający się z celami realizowanymi przez wyznaniowe żydowskie osoby prawne, nie ma znaczenia dla uznania go za taką osobę. Za niedopuszczalne Sąd Najwyższy uznawał ustalanie znaczenia ww. pojęcia przez analizę użytych w nazwie określeń i odwoływanie się do celów oraz zadań realizowanych przez określoną osobę prawną. W ten sposób bowiem na tle ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. należałoby dopuścić dwa odmienne kręgi wyznaniowych żydowskich osób prawnych; podstawą do wyróżnienia jednego byłyby art. 5, 6 i 22 ustawy, zgodnie z którymi do takich osób należałyby gminy żydowskie, Związek Gmin oraz jednostki organizacyjne, uzyskujące osobowość prawną w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, natomiast drugi krąg byłby tworzony na potrzeby art. 30 u.p.g.ż

Sam charakter działalności określonej osoby prawnej, który może pokrywać się z celami, jakie mają realizować wyznaniowe żydowskie osoby prawne, w szczególności gminy żydowskie, nie może mieć znaczenia decydującego. Rozwiązanie takie nie tylko służy bezpieczeństwu obrotu, gdyż nie pozostawia wątpliwości, jakie jednostki do takich osób zaliczyć, ale nie zaciera różnic pomiędzy osobami prawnymi, które stanowią część organizacyjną danego kościoła lub związku, a osobami prawnymi działającymi na podstawie przepisów właściwych dla każdych, a więc nie tylko wyznaniowych osób prawnych. Także z tego względu brak podstaw, aby stowarzyszenia podlegające rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808 ze zm.), a takim musiało być działające przed wojną na obszarze miasta K. "Stowarzyszenie [...]", zaliczać do wyznaniowych żydowskich osób prawnych, w rozumieniu art. 30 u.p.g.ż.

W tej zaś sytuacji regulowanie na rzecz Gminy W. w K. w trybie tej ustawy własności nieruchomości należącej przed wybuchem II wojny światowej do tego stowarzyszenia - jak słusznie wskazywali skarżący - było niedopuszczalne, a to oznacza, że podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie Komisji Regulacyjnej, ze względu na błędną ocenę statusu przedwojennego właściciela nieruchomości, wydane zostało również z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wniosły Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich oraz Gmina W..

Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, zwanej dalej "Komisją Regulacyjną", działającej na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997 roku o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2014 r poz. 1798), podczas gdy skarga ta podlegała odrzuceniu;

2. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w sytuacji, w której powinna być ona odrzucona, gdyż wezwanie Komisji Regulacyjnej do usunięcia naruszenia prawa nie nastąpiło w terminie czternastu dni od dnia w którym skarżący dowiedzieli się o możliwości wniesienia skargi, tj. po upływie czternastu dniu od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie o sygnaturze akt K 25/10.

3. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy orzeczenie Komisji Regulacyjnej mogło być ewentualnie zakwalifikowane jako inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego pominięcie, a tym samym przyjęcie do rozpoznania skargi od osób, które nie mają interesu prawnego do złożenia skargi;

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy orzeczenie to wydane zostało na podstawie i w granicach umocowania ustawowego, zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej;

6. art. 33 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez niewezwanie do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Wojewody [...], który był uczestnikiem postępowania przed Komisją Regulacyjną, a nie wniósł skargi, której przedmiot dotyczy jego interesu prawnego i został przez to pozbawiony możności obrony swych praw;

7. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji Regulacyjnej pomimo, że od jego wydania minął znaczny okres czasu, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 roku w sprawie o sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. o w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu jest niezgodny z Konstytucją;

8. art. 3 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 16 Prawa Wewnętrznego Wyznaniowej Wspólnoty Żydowskiej, poprzez ingerencję w zakres przedmiotu organizacji gmin wyznaniowych żydowskich i ustalenie na drodze sądowej jakie podmioty prawa w organizacji tej mają charakter wyznaniowy, a jakim podmiotom przymiot wyznaniowości nie przysługuje;

9. art. 30 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "inna wyznaniowa żydowska osoba prawna", wyrażającą się w przyjęciu, iż w zbiorze wyznaniowych żydowskich osób prawnych w rozumieniu tego przepisu są tylko osoby wymienione w art. 5, 6 i 22 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż zbiór ten obejmuje działające przed 1 września 1939 roku podmioty prawa w formie stowarzyszeń, towarzystw, chewroth, fundacji, tworzonych z udziałem gmin wyznaniowych żydowskich lub wyłącznie członków gmin wyznaniowych żydowskich w celu realizacji kompetencji religijnych ówczesnych gmin wyznaniowych żydowskich poprzez organizowanie i utrzymywanie synagog, cmentarzy i innych obiektów kultu religijnego oraz prowadzenie działalności wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej, wykazujące organizacyjną lub majątkową zależność z określoną gminą wyznaniową żydowską.

Gmina W. w skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że przedmiotowa sprawa jest sprawą sądowoadministracyjną;

2. art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej orzekającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798), w sytuacji gdy skarga ta powinna zostać odrzucona;

3. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej i art. 158 K.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy orzeczenie Komisji powinno być ewentualnie zakwalifikowane jako inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4. art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 pkt 2 i 6 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, w sytuacji w której powinna być ona odrzucona, gdyż wezwanie Komisji do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło po upływie czternastu dni od dnia w którym skarżący dowiedzieli się o możliwości wniesienia skargi, tj. po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt IC 25/10;

5. art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie do rozpoznania skargi od osób, które nie mają interesu prawnego do złożenia skargi, a wywiedziona przez te osoby skarga podlegać powinna odrzuceniu;

6. art. 33 § 1 P.p.s.a. poprzez niewezwanie do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Stowarzyszenia [...] w K., będącego współwłaścicielem nieruchomości której dotyczy orzeczenie, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy w oczywisty sposób dotyczy interesu prawnego tego Stowarzyszenia;

7. art. 33 § 1 P.p.s.a. poprzez niewezwanie do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Wojewody [...], który był uczestnikiem postępowania przed Komisją;

8. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji Regulacyjnej z dnia [...] kwietnia 2001 r. (nr [...]), pomimo że od jego wydania minął znaczny okres czasu, zaś zaskarżone orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowiło podstawę nabycia przez Gminę W. w K. praw podmiotowych, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. Akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;

9. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż wyznaniowymi żydowskimi osobami prawnymi w rozumieniu tego przepisu są tylko osoby wymienione w art. 5, 6 i 22 tej ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż kategoria ta obejmuje istniejące przed 1 września 1939 r. stowarzyszenia i fundacje, tworzone przez gminy wyznaniowe żydowskie lub inne osoby fizyczne i prawne w celu realizacji działalności statutowej ówczesnych gmin wyznaniowych żydowskich poprzez organizowanie i utrzymywanie synagog, cmentarzy i innych obiektów kultu religijnego oraz prowadzenie działalności wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej, wykazujące organizacyjną lub majątkową zależność z określoną gminą wyznaniową żydowską;

10. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 KPA w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie w całości nieważności orzeczenia Komisji Regulacyjnej z dnia [...] kwietnia 2001 r. (nr [...]), w sytuacji w której na podstawie tego orzeczenia Gmina W. w K. nabyła prawo, którym następnie rozporządziła na rzecz osoby trzeciej, a tym samym orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich oraz skargę kasacyjną Gminy W. w K. Gmina Miejska K. wniosła o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich Z. S. i Z. D. wnieśli o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjną Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich oraz Gminy W. w K. Z. D. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. Gmina W. zawarła uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich oraz Gminę W. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny zasadności skarg kasacyjnych ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10 (OTK-A 2013/3/27). W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny dokonywał oceny zgodności z art. 31 ust. 3 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673).

W ww. wyroku Trybunał uznał, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z ww. przepisami Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że orzeczenie Komisji nie ma charakteru cywilnoprawnego jak również nie jest orzeczeniem sądowym lub orzeczeniem równorzędnym orzeczeniu sądowemu. O tym, czym jest orzeczenie Komisji decyduje, zdaniem Trybunału, charakter Komisji Regulacyjnej i wpływ jej rozstrzygnięcia na ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotów zainteresowanych a także charakter procedury, w jakiej to rozstrzygnięcie zapadło.

W ocenie Trybunału, działalność Komisji polegająca na wydawaniu orzeczeń stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej. Komisję ulokowano w strukturze organów administracji państwowej. Postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja złożona z przedstawicieli wyznaczanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin. Szczegółowy tryb postępowania regulacyjnego określa Minister. Udział w składzie Komisji przedstawicieli związku nie wpływa, zdaniem Trybunału, na ocenę merytorycznego charakteru orzeczenia Komisji. Nawet jeśli samą Komisję trudno uznać za organ administracji, to ma ona cechy, które pozwalają przyjąć, że wydawanie orzeczeń przez Komisję stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej. Władztwo administracyjne nie musi być za każdym razem realizowane przez państwo i jego organy, ale również może być sprawowane przez inne organy i instytucje niepaństowowe, którym państwo przekazało do realizacji pewien zakres władztwa administracyjnego w określonej kategorii spraw. Argumenty o polubownym do pewnego stopnia charakterze postępowania przed Komisją odnoszą się do etapu przygotowania i zawierania ugody przed Komisją nie zaś do etapu wydawania przez Komisję orzeczenia. Skoro działalność Komisji Regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż. Komisja jednostronnie i władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej indywidualnych podmiotów znajdujących się poza Komisją i strukturą administracji rządowej, to orzeczenie Komisji Regulacyjnej, zdaniem Trybunału, ma cechy zewnętrznego aktu administracyjnego.

Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika również, że Trybunał nie przesądził tego, czy z uwagi na fakt władczego załatwiania przez Komisję spraw indywidualnych orzeczenie Komisji stanowi decyzję administracyjną czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo. Art. 104 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem, że organ administracji publicznej, a w konsekwencji także powołany z mocy prawa "inny podmiot" rozstrzygający sprawę indywidualną, załatwia sprawę co do zasady przez wydanie decyzji, chyba że przepisy przewidują inaczej. Wynika stąd, zdaniem Trybunału, że władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy może polegać na podjęciu takiego władczego aktu administracyjnego, który formalnie nie stanowi decyzji administracyjnej. Trybunał podkreślił, że w orzecznictwie NSA pojęcie decyzji administracyjnej jest interpretowane szeroko. Jest ono utożsamiane z aktem administracyjnym w celu przeciwstawienia go innym formom działania administracji: aktom normatywnym, ugodom, porozumieniom administracyjnym, niewładczym czynnościom cywilnym i materialno-technicznym, a także czynnościom ściśle faktycznym. Niezależnie zatem od ostatecznej cechy orzeczenia Komisji Regulacyjnej postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności, w którym przepisy ogólnego postępowania administracyjnego stosowane są - jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio - z wyraźną preferencją dla stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron przed arbitralnością organu administracji publicznej.

Trybunał stwierdził również, że pojęcie "odwołanie" użyte w art. 33 ust. 5 należy rozumieć w podstawowy sposób jako odwołanie - zwykły środek odwoławczy w toku procedury administracyjnej. Dalej Trybunał stwierdził, iż sformułowanie, że "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie", oznacza wyłącznie to, że postępowanie regulacyjne ma charakter jednoinstancyjny. Gdyby celem ustawodawcy w art. 33 ust. 5 było wykluczenie wszelkich środków prawnych, w przepisie tym zamiast terminu "odwołanie" użyty zostałby termin "środek prawny". Ustawodawca, chcąc wykluczyć wszelkie środki prawne przeciw określonemu rozstrzygnięciu, posługuje się formułą, w myśl której od określonego rozstrzygnięcia "nie przysługuje środek prawny". Jednoinstancyjność postępowania przed Komisją Regulacyjną nie wyklucza stosowania pozostałych środków zaskarżenia w toku procedury administracyjnej. Art. 33 ust. 5 nie wyklucza wniesienia do Komisji Regulacyjnej wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.) ze względu na wadliwości proceduralne przy wydawaniu orzeczenia. Nie jest także wykluczone wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji (art. 157 § 2 k.p.a.) ze względu na wadliwości materialne, przy czym korzystanie z tych środków uzależnione jest od innych przesłanek wskazanych w tych przepisach. Nie jest wreszcie wykluczone uchylenie lub zmiana ostatecznego orzeczenia Komisji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą uposażonej gminy wyznaniowej żydowskiej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 i art. 155 k.p.a.). Wreszcie, zdaniem Trybunału, należy wskazać, że ustawodawca nie wyklucza w art. 33 ust. 5 dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Ponieważ spośród dostępnych środków prawnych ustawodawca zdecydował się wyłączyć jedynie odwołanie, w ocenie Trybunału, argument a contrario przemawia w tym wypadku za przyjęciem dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli wydawanych orzeczeń. Jednoinstancyjność określonego postępowania przed pozasądowymi organami władzy publicznej nie jest w żadnym wypadku przeszkodą w dochodzeniu praw na drodze sądowej i nie wyklucza możliwości kwestionowania zgodności wydanego orzeczenia z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro orzeczenie Komisji stanowi przejaw szeroko rozumianej działalności administracji publicznej, to podlega ono kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie przesądza rodzaju władczego rozstrzygnięcia Komisji Regulacyjnej jednak zauważył, że kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg zarówno na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a więc uczestnicy postępowania regulacyjnego oraz każda osoba trzecia, której interes prawny został naruszony orzeczeniem Komisji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone wyżej rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w pełni podzielić.

Ponieważ Trybunał nie przesądził, czy orzeczenie Komisji jest decyzją czy też innym aktem administracyjnym kwestię te zobowiązany był rozstrzygnąć sąd administracyjny. W ocenie NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną nie zaś aktem administracyjnym. Przemawiają za tym poglądem przedstawione poniżej argumenty.

Kwestia różnicy między decyzją i aktem administracyjnym była analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odpowiadają nie tyle formule stosowania prawa, co jego wykonywania (formule wykonawczej), która wyraża się w urzeczywistnieniu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek.

Zdaniem NSA, brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie Komisji ogranicza się jedynie do urzeczywistnienia już istniejącego uprawnienia. Orzeczenie Komisji kreuje nowy stosunek prawny nie zaś realizuje istniejący już wcześniej stosunek prawny.

W orzecznictwie administracyjnym wyrażany jest też pogląd, że w przypadku, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygania indywidualnej sprawy jednostki natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84),

Z kolei w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04 NSA wyraził pogląd, że brak expressis verbis w normie prawa materialnego wyznaczenia formy działania wymaga wyprowadzenia tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze wykładni. Norma prawa materialnego jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z normy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone danego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Kolejny argument przemawiający za tym, że orzeczenie Komisji jest decyzją, to treść § 21 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Przepis ten stanowi, że w zakresie orzeczeń i ugód zespołów orzekających stosuje się odpowiednio przepisy art. 104-113 K.p.a. Wskazać należy, iż z art. 104 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Wskazuje to wyraźnie na intencję prawodawcy, by orzeczenia Komisji taktować tak jak decyzje administracyjne. W § 22 Zarządzenia powtórzono rozwiązanie ustawowe, wskazując, iż od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie NSA, orzeczenie Komisji uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Decyzja taka jest decyzją ostateczną i stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniu jednoinstancyjnym nie jest nieznana w prawie administracyjnym. Wskazać należy, że w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186 j.t. ze zm.) zawarty jest art. 65, który stanowi, że decyzje Rzecznika są ostateczne zaś art. 66 ust. 1 stanowi, że na decyzję Rzecznika przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z § 2 tego artykułu wynika zaś, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłączenie możliwości odwołania się od orzeczenia Komisji oznacza, że stronie postępowania nie przysługuje żaden inny środek zaskarżenia. Odwołanie jest bowiem jedynym środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnych, chyba że przepis szczególny przewidywałby inny środek zaskarżenia ale w odniesieniu do orzeczenia Komisji takiego przepisu nie ma. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy też jest szczególnym rodzajem odwołania. Nie sposób przyjąć, że ustawodawca wyłączając możliwość odwołania dopuszczałby jednocześnie możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zastosowanie instytucji prawnej jaką jest "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" ma bowiem miejsce nie z powodu wyłączenia przez ustawodawcę możliwości wniesienia odwołania tylko z powodu braku organu wyższego stopnia w strukturze organów administracji.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zastosowanie w sprawie będzie miał też wymóg wynikający z art. 53 § 1 P.p.s.a. (termin do wniesienia skargi - 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia) oraz wymóg wynikający z art. 54 § 1 P.p.s.a (skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję).

W ocenie NSA, uchylanie wyroku Sądu I instancji tylko po to, by skarga została wniesiona za pośrednictwem organu oraz, by skarżący mogli złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi byłoby nieuzasadnionym formalizmem. Wskazać należy, że w istocie dopiero na skutek wyroku wydanego przez NSA w niniejszej sprawie procedura zaskarżenia orzeczenia Komisji zostanie jednoznacznie sprecyzowana. Dotychczas była to kwestia postrzegana niejednoznacznie. Nie sposób wymagać od skarżących, by procedurę tę samodzielnie odtworzyli. Zdaniem NSA, w realiach niniejszej sprawy istniałyby podstawy do przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia skargi zaś wniesienie skargi za pośrednictwem Komisji nie skutkowałoby możliwością np. uwzględnienia samodzielnie skargi przez Komisję, gdyż stanowisko Komisji w sprawie jest znane.

W sprawie nie mógł mieć natomiast zastosowania art. 52 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie do innych aktów niż te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Przepis ten nie dotyczy więc decyzji administracyjnych.

Podzielić należy w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 387/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "Przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis art. 52 § 4 dotyczy natomiast pozostałych aktów, którymi w rozumieniu tego przepisu są akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a., w tym akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.)."

W pełni podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że orzeczenie Komisji zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 232 K.c. oraz art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r., poz. 2147 j.t. ze zm). Powtarzanie szczegółowej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niecelowe. Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że osoby, które wniosły skargę miały interes prawny uprawniający do złożenia tej skargi. Również w tym przypadku powtarzanie argumentacji przedstawionej przez ten Sąd odnośnie do tej kwestii jest zbędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem, iż niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Komisję z uwagi na upływ czasu, jaki upłynął od jej wydania.

W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia tak przez organy administracji jak i sąd administracyjny. Należy mieć jednak na uwadze, że ani w sentencji ani w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział jak długi upływ czasu powinien skutkować niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji. Nie doszło też do zmiany treści art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak w K.p.a. terminu, po upływie którego niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa świadczy o tym, że ta przesłanka stwierdzenia nieważności uznana została za najbardziej poważną. Stąd też okres, po którym niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinien być znacząco dłuższy niż w przypadku innych przyczyn. Należy mieć również na uwadze, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja administracyjna, to decyzja, na podstawie której doszło do nabycia nieruchomości. Poszukując przykładu akceptacji przez ustawodawcę nabycia własności nieruchomości z naruszeniem prawa wskazać należy na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasiedzenia. Z art. 172 § 2 K.c. wynika, że po upływie trzydziestu lat posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Ustawodawca w tym przepisie akceptuje sytuację, w której osoba mająca świadomość, że posiada nieruchomość będącą cudzą nabywa jej własność na skutek upływu czasu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w przypadku decyzji, która skutkuje nabyciem prawa własności nieruchomości, jeśli decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem upływ czasu skutkujący niedopuszczalnością stwierdzenia nieważności takiej decyzji powinien być nie mniejszy niż 30 lat od dnia jej wydania. W niniejszej sprawie od wydania decyzji przez Komisję do wydania wyroku przez Sąd I instancji upłynęło zaś dopiero około 14 lat.

Odnośnie do kwestii niewezwania do udziału w postępowaniu Wojewody [...] oraz Stowarzyszenia [...] w K. stwierdzić należy, że okoliczność ta nie mogła być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Jak wynika z treści tego przepisu osoba ta powinna zgłosić swój udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania danych takich osób oraz powiadamiania ich o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Odnośnie do braku udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Wojewody stwierdzić należy, że organ ten nie uczestniczył w postępowaniu przed Komisją na prawach strony. Wynik postępowania przed Komisją nie dotyczył bowiem interesu prawnego wojewody.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut, iż decyzja Komisji wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić sytuację, gdy działania w celu odwrócenia skutków prawnych wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji może podjąć tylko organ administracji od sytuacji, gdy działania takie może podjąć również strona postępowania. Skutek w postaci przekazania nieruchomości przez Gminę W. Stowarzyszeniu [...] w K. nie może być uznany za skutek nieodwracalny. Przekazanie nieruchomości nastąpiło na skutek nieodpłatnej czynności prawnej - darowizny. Tego rodzaju czynność prawna nie jest objęta rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz. U. z 2016 r., poz. 790 j.t. ze zm.).Osoby, które wniosły skargę do Sądu I instancji, jeśli zajdzie taka konieczność będą miały możliwość podważyć umowę darowizny w postępowaniu przed sądem powszechnym i doprowadzenia do tego, że nieruchomość odzyska status prawny jaki miała przed wydaniem decyzji przez Komisję. Zainteresowane podmioty mogą też podjąć działania w celu uregulowania spornych interesów w drodze wzajemnego porozumienia.

Odnośnie do drugiego ze wskazanych przez Sąd I instancji argumentów mających przemawiać za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, to jest argumentu, iż nie został spełniony wymóg wynikający z art. 30 ust. 1 ustawy dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzić należy, że argument ten nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji.

Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja w sposób nie budzący wątpliwości narusza przepis prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sam Sąd I instancji wskazuje, że ustalenie użytego w ustawie normatywnego znaczenia pojęcia "wyznaniowej żydowskiej osoby prawnej" wymaga zastosowania kryterium formalnego, a nie funkcjonalnego. Zawarte w art. 30 ust. 1 ustawy dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej pojęcie "wyznaniowa żydowska osoba prawna" może być rożnie rozumiane w zależności od dokonanej jego wykładni.

W uzasadnieniu przywołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 411/06 (OSNC 2008/1/9) Sąd Najwyższy stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, co należy rozumieć przez określenie "wyznaniowa żydowska osoba prawna". Zdaniem Sądu Najwyższego, wykładnia językowa art. 30 wskazuje, że termin ten obejmuje gminy żydowskie oraz inne osoby prawne, które miały charakter zarówno żydowski, jak i wyznaniowy. Sama wykładnia językowa nie przesądza jednak, w ocenie Sądu Najwyższego, według jakich kryteriów należy ustalać charakter takich osób prawnych. Przyjęcie, że decydujące znaczenie ma rodzaj działalności prowadzonej przez określoną osobę prawną, a nie jej status formalnoprawny, budzi uzasadnione wątpliwości.

Wykładnia pojęcia "wyznaniowa żydowska osoba prawna" dokonana przez Sąd Najwyższy jest wiążąca tylko w tej sprawie, którą Sąd ten rozpoznawał. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł oczywiście wykładnię tę podzielić akceptując argumenty wskazane na jej poparcie zawarte w przytoczonym orzeczeniu Sądu Najwyższego jednakże Komisja Regulacyjna miała z kolei prawo do dokonania własnej wykładni ww. pojęcia. Uznanie przez Sąd I instancji, że należy przyjąć odmienną od przyjętej przez Komisję wykładnię mogłoby ewentualnie skutkować uchyleniem przez ten Sąd decyzji Komisji na skutek wniesionej skargi nie zaś stwierdzeniem jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o tym, czy dokonana w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia pojęcia "wyznaniowa żydowska osoba prawna" jest prawidłowa ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zapatrywania Sądu I instancji w tej kwestii nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia Komisji. Jeśli dojdzie do sytuacji, iż na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2001 r. Komisja będzie ponownie rozstrzygać wniosek Gminy W. w K. o przeniesienie na tę Gminę własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., to Gmina będzie miała możliwość swobodnego przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego rozumienia pojęcia "wyznaniowa żydowska osoba prawna" zaś Komisja rozstrzygając sprawę nie będzie związana wykładnią pojęcia "wyznaniowa żydowska osoba prawna" dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.