Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 796/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 113 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 233, art. 244, art. 245
journal: Dz.U. 1985 nr 20 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. – F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1095/07 w sprawie ze skargi B. N. – F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 796 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. N.- F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: "zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz działkach nr [...], nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] obr. [...] Krowodrza z drogą dojazdową od ul. Borowego na części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]oraz z wjazdem na teren dz. nr [...] i nr [...] obr. [...][...]i wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodnokanalizacyjną, gazową wraz z kotłownią gazową, centralnego ogrzewania, wentylacji garaży przy ul. [...]/ul. [...] w [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. N.- F., zarzucając jej przekroczenie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, braku przedłożenia oświadczeń z art. 34 ust. 3 pkt. 3 lit. a Prawa budowlanego, przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy, niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, brak udziału w postępowaniu strony P. B., bezpodstawnej odmowy uznania za strony w postępowaniu B. i L. I. oraz odmowy zawieszenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał na prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz podkreślił, że lokalizacja inwestycji, jej zakres i gabaryty obiektów określone zostały w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma podstaw do kwestionowania lokalizacji planowanej zabudowy wielorodzinnej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz działkach nr [...] i [...] przy ul. [...]/ ul. [...]. Organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniu odwołującej się przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Po analizie jej załącznika graficznego z częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu inwestycji organ nie stwierdził, aby inwestycją objęty został inny teren niż objęty analizą i uwzględniony decyzją o warunkach zabudowy. Mapa ewidencyjna, na której zaznaczony został teren inwestycji nie jest mapą o takiej skali dokładności, jak mapa sytuacyjno- wysokościowa, dlatego przy ich porównaniu nie można potwierdzić przekroczenia zaznaczonego obszaru zaprojektowaną inwestycją tj. drogą dojazdową. Droga ta została zaprojektowana na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...] w obszarze zaznaczonym w załączniku, co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, a także warunkami określającymi możliwość podłączenia inwestycji do drogi publicznej. Do wniosku o pozwolenie na budowę załączone zostało oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące ww. działek. Ponadto do akt sprawy załączono dodatkowo umowę, zawartą pomiędzy Gminą Miejską w Krakowie, a inwestorem- [...] S.A. Decyzja o warunkach zabudowy dla zharmonizowania gabarytu obiektów projektowanych z zabudową znajdującą się w sąsiedztwie, określała wysokość obiektów poprzez określenie ich gabarytów, jako trzy kondygnacje nadziemne łącznie z poddaszem. Projektowane budynki posiadają natomiast trzy kondygnacje nadziemne. Budynki te usytuowane są na dwóch podziemnych garażach. Warunek ustalający wskaźnik powierzchni zabudowy określony w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji łącznie z zabudową istniejącą do 29% terenu inwestycji, został w projekcie budowlanym spełniony i wynosi 24,9%. Prawidłowe wyliczenia wyjaśniające wątpliwości strony skarżącej zostały załączone do pisma z dnia 13 lipca 2007 r. Wysokości projektowanych obiektów do kalenicy nie przekraczają 11 m, od projektowanego poziomu terenu. Spełnione zostały wymogi dotyczące max. wys. do okapu 7,5 m i do attyki 8,0 m, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Projektowane budynki zostały usytuowane na terenie działek [...],[...] i [...], w odległościach:

- 19,50 m, do budynku nr 12 zlokalizowanego na działce [...] i 29,64 m do budynku nr 10 zlokalizowanego na działce [...] od strony zachodniej,

- 7,52 m i 10,35 m do budynku na działce [...] i 7,5 - 8,1 m do budynku nr [...] na działce nr [...] od strony południowej.

W ocenie organu odwoławczego przepisy § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) zostały spełnione. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, żaden z projektowanych obiektów, nie wprowadzał, bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działek nr [...] i [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. N. – F., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 54 pkt 3 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez wydanie i utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie nieobjętym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunkach zabudowy,

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz pkt. 1.1.b warunków zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez przekroczenie wskaźnika dopuszczalnej intensywności zabudowy,

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego o parametrach inwestycji przekraczających w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wymogi wynikające z § 6 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz z pkt. I.1.d warunków zabudowy decyzji o warunkach zabudowy,

4. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

5. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym m.in. ustalenia terytorialnego zakresu decyzji o warunkach zabudowy i obszaru inwestycji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a także możliwości realizacji wymogów odnośnie intensywności zabudowy, oznaczające niepodjęcie przez organ II instancji kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa,

6. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, w związku z toczącą się sprawą do sygn. akt II SA/Kr 1086/05 ze skargi na decyzję SKO, utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy,

7. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie za stronę i niezawiadomienie o postępowaniu: P. B. (właściciela działki nr [...]), B. i L. I. (właścicieli działki nr [...]), S. W. P. (właścicielki d. działkę nr [...], obecnie: [...]), pomimo, iż należące do nich nieruchomości zostały jednocześnie wyraźnie uznane w treści decyzji o pozwoleniu na budowę za leżące w obszarze oddziaływania obiektu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż decyzje organów obu instancji są prawidłowe.

Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno - budowlanej uznając, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy zasadnie zastosowały przepisy prawa materialnego, zatwierdzając projekt budowlanego i udzielając pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, iż droga dojazdowa została zaprojektowana po terenie działek nr [...],[...], a zatem zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami wyznaczającymi zasady podłączenia inwestycji do drogi publicznej.

Bezzasadny zdaniem Sądu był także zarzut przekroczenia wskaźnika dopuszczalnej intensywności zabudowy. Dokonane przez organy ustalenia, iż warunek ustalający wskaźnik powierzchni zabudowy określony w decyzji o warunkach zabudowy (29% terenu inwestycji) został w projekcie budowlanym spełniony są prawidłowe, gdyż intensywność zabudowy wynosi 24,9%. Bezzasadny jest też zarzut, iż wyliczenie to nie obejmuje budynków już istniejących.

Za nieuzasadniony uznał Sąd również zarzut naruszenia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w zakresie gabarytów inwestycji tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazując na sposób liczenia wysokości budynku określony w § 6 tego rozporządzenia, Sąd podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie przy ustalaniu tej wysokości nie brano pod uwagę podziemnego garażu. Warunki ww. rozporządzenia zostały, więc zachowane, a organy prawidłowo wskazały, że wysokości projektowanych obiektów do kalenicy nie przekraczają 11 m, od projektowanego poziomu terenu. Spełnione zostały, zatem wymogi dotyczące maksymalnej wysokości do okapu 7,50 m i do attyki 8,0 m., zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270- zwanej dalej p.p.s.a.) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy dawały podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów administracyjnych zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami procesowymi, zawartymi w k.p.a. W szczególności zaskarżona decyzja organu II instancji spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowości sporządzenia uzasadnienia i odniesienia się w nim do zarzutów zawartych w odwołaniu. Dodatkowe postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy, mające na celu uzupełnienie dowodów i materiałów, w zakresie oświadczenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz umowy w sprawie dysponowania działką nr [...] z Gminą Kraków, nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Stosownie, bowiem do art. 136 i art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do prowadzenia postępowania uzupełniającego.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie było także podstaw do zawieszenia postępowania, w związku z toczącą się przed sądem administracyjnym sprawą sygn. akt II SA/Kr 1086/05 ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2005 r. o warunkach zabudowy. Ostateczne decyzje mają walor trwałości i w związku z tym wiążą organy administracyjne, dopóki nie zostaną usunięte z obrotu prawnego. Sam fakt zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu nie pozbawia jej tych cech.

Nie zasługiwały na uwzględnienie w ocenie Sądu także zarzuty skargi w zakresie braku udziału w postępowaniu wszystkich stron. Skarżąca nie wykazała, jakie przepisy szczególne określają, iż projektowane obiekty oddziaływają na otoczenie w sposób ograniczający jego zagospodarowanie, w tym zagospodarowanie działek nr [...],[...] i [...]. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że zarówno co do działek P. B., jak i B. i L. I. oraz S. W. P. zachowane zostały warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wyprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

Za bezzasadny uznał Sąd także zarzut zaniechania wyjaśnienia przez organy administracyjne stanu faktycznego w zakresie spełnienia przez inwestora przesłanki prawa dysponowania terenem na cele budowlane. Z materiału dowodowego wynika, bowiem że inwestor złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto prawo to zostało wykazane umową zawartą z Gminą Kraków z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie dysponowania działką nr [...].

Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. N.- F., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonych nią decyzji pomimo, iż zaskarżone decyzje były konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.- poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a także nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, które doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych odnośnie tego, czy obszar inwestycji określony w pozwoleniu na budowę mieści się w obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonych nią decyzji pomimo, iż zaskarżone decyzje były konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a także nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, które doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych odnośnie tego, czy w projekcie budowlanym został spełniony określony w decyzji o warunkach zabudowy warunek ustalający wskaźnik powierzchni zabudowy na 29 % terenu inwestycji oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo, iż sprawa nie została w tym zakresie dostatecznie wyjaśniona,

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z § 6 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż w rozpatrywanej sprawie przy ustalaniu wysokości budynku nie bierze się pod uwagę podziemnego garażu pomimo, iż przez garaż możliwe jest wejście również do części mieszkalnej budynku i wskutek tego ustaleniu, iż projekt budowlany spełnia wymogi odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określone w pkt I.1.d warunków zabudowy;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonych nią decyzji pomimo, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 k.p.a. określającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., dopuszczających uzupełnienie jedynie dowodów i materiałów w sprawie poprzez dopuszczenie uzupełnienia braków formalnych wniosku już w trakcie postępowania przed Wojewodą Małopolskim, które to naruszenia doprowadziły do nie uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę, a także spowodowały ograniczenia prawa skarżącej do obrony swoich praw poprzez składanie odpowiednich wniosków już na etapie postępowania w I instancji;

5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonych nią decyzji pomimo, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to właśnie art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązującego organy administracji do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oznaczającego strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowie - polegającym na nieuznaniu za stronę postępowania i niezawiadomieniu o postępowaniu P. B., B. i L. I. oraz S. W. P. pomimo, iż są oni właścicielami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania obiektu;

6. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi oraz nie wyjaśnienie, na jakich podstawach oparte zostało orzeczenie, a także nie uwidocznienie operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, co nie daje możliwości skontrolowania czy Sąd nie popełnił błędów w rozumowaniu, podczas gdy poddanie zarzutów skargi dokładnej analizie doprowadzić mogło do wydania wyroku o innej treści,

7. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej oceny dowodów, a to załączonych do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporządzonych w programie Autocad dwu wydruków komputerowego nałożenia obu wskazanych map, podczas gdy ich prawidłowa ocena mogła doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do uwzględnia skargi oraz poprzez zaniechanie odniesienia się do tych dowodów w uzasadnieniu wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej B. N.- F. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a w wypadku uznania za zasadny wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi B. N. – F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż zwięzłość uzasadnienia wyroku nie pozwala na dokładne odniesienie się do rozumowania Sądu.

Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 12 kwietnia 2005 r. zakres inwestycji obejmuje obszar ograniczony od strony północnej linią przebiegającą przez wysunięty najbardziej na wschód wierzchołek trójkąta, jakim jest działka ewid. nr [...]. Tymczasem przedłożony przez inwestora i zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany sporządzony został w części na obszarze nieobjętym decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej projektowana w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego budowa drogi dojazdowej wyraźnie wykracza poza omówiony wyżej obszar, sięgając od strony północnej znacznie głębiej- w działkę nr [...] i [...]. W konsekwencji tego należało uznać, iż organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę inwestycji częściowo w zakresie, dla którego nie istnieje w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżąca zakwestionowała także pogląd przyjęty przez Sąd za organami administracyjnymi, iż droga dojazdowa została zaprojektowana po terenie działek nr [...] oraz [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, co było skutkiem niedokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nie zebrania w sposób wystarczający materiału dowodowego i naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przy wydawaniu decyzji oparto się wyłącznie na danych podanych przez inwestora, pomimo, iż skarżąca wskazywała na ich nieprawdziwość.

Autor kasacji wskazał, iż w skardze podniesiono, że wskaźnik intensywności zabudowy nowej i istniejącej łącznie, w odniesieniu do terenu inwestycji kubaturowych, ustalono w pkt. 1.1.b na poziomie 29% i w tym zakresie mieści się powierzchnia nowej zabudowy. Na działce [...] istnieje jednak już zabudowa, która składa się z dwóch domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych oraz zabudowy gospodarczej. Inwestor nie przedłożył także dowodów, świadczących o projektowaniu bądź przystępowaniu do rozbiórki któregokolwiek z istniejących na działce [...] budynków.

Zdaniem skarżącej projekt budowlany nie spełnia także wymogów odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy- maksymalna wysokość górnej krawędzi kalenicy wynosić będzie 11 m. Maksymalna wysokość okapu powinna wynosić 7,5 m. Dla części budynku z dachem płaskim wysokość budynku powinna wynosić 8 m. Powyższe wysokości mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Powołując się na treść § 3 pkt 15 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżąca wskazała, iż interpretacja tych przepisów, jaką przedstawił Sąd pierwszej instancji mogłaby prowadzić do nadużyć, a inwestor mógłby wówczas wybudować znacząco wyższy budynek, niż dopuszczono w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, że według projektu budowlanego część mieszkalną będzie z garażem łączyła nie tylko klatka schodowa, ale również i winda, a więc poziom wejścia do garaży podziemnych należy uwzględniać przy obliczaniu dopuszczalnej wysokości budynku.

Ponadto wniosek o pozwolenie na budowę był niekompletny i nie zawierał elementów określonych w art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego, a w szczególności: nie zawierał decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej cały teren objęty wnioskiem o pozwolenia na budowę, nie przedłożono oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, a oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane okazało się nierzetelne. "Warunki przyłączenia nieruchomości. Oświadczenie", wydane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w dniu 20 czerwca 2007 r. zostały przedłożone organowi dopiero w postępowaniu przed organem II instancji, podobnie jak prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę ewid. nr [...], obr. [...][...].

Powyższe doprowadziło w rzeczywistości do przeniesienia merytorycznego rozpoznania sprawy do drugiej instancji, co spowodowało pozbawienie stron prawa do dwuinstancyjności postępowania (art. 127 w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). Odmienna ocena tej kwestii dokonana przez Sąd pierwszej instancji powodowała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skarżąca wskazała również na naruszenie 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie zawiadomienia o postępowaniu P. B. właściciela nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], pomimo iż nieruchomość ta została wyraźnie wskazana w treści zaskarżonej decyzji jako leżąca w obszarze oddziaływania obiektu, a zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien być uznany za stronę postępowania. Analogiczna sytuacja dotyczy B. i L. I., właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...]. Organ I instancji wyraźnie też uznał za leżącą w obszarze oddziaływania obiektu działkę ewid. nr [...] obr. [...][...], która jest tożsama z działką ewid. nr [...], na co jednoznacznie wskazują przedłożone przez inwestora wypis skrócony z ewidencji gruntów oraz pismo UMK z dnia 20 czerwca 2007 r., stanowiące wykładnię decyzji I instancji o pozwoleniu na budowę, w którym po raz kolejny stwierdza się, iż nieruchomość ta, podobnie jak nieruchomość skarżącej, leży w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem organy obu instancji nie uznały za stronę i nie zawiadomiły o postępowaniu ujawnionej w ewidencji gruntów jako właścicielka tej działki S. W. P., czym naruszono art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co wskazywało, iż decyzje te obarczone są wadą, stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O istnieniu ograniczeń w swobodnym korzystaniu z należących do nich nieruchomości przez wskazane wyżej osoby decyduje choćby treść § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konsekwencji Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a.

Skarżąca wskazała także na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku ww. elementów, szczególnie odnosząc się do kwestii tego, czy obszar inwestycji określony w pozwoleniu na budowę mieści się w obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy, a także czy w projekcie budowlanym został spełniony określony w decyzji warunek ustalający wskaźnik powierzchni zabudowy na 29 % terenu inwestycji. Sąd nie wskazał, na czym opiera wyrażoną przez siebie opinię, ani nie odniósł się do przedstawionego w skardze uzasadnienia podnoszonych przez skarżącą zarzutów, co uniemożliwia weryfikację jego prawidłowości.

Zdaniem skarżącej Sąd zaniechał dokonania prawidłowej oceny dowodów, a to załączonych do skargi sporządzonych w programie Autocad dwu wydruków komputerowego nałożenia map: projektowej i załącznika do decyzji warunkach zabudowy, podczas gdy ich prawidłowa ocena mogła doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do uwzględnia skargi. Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tych dowodów. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor "[...]" S.A. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając iż skarżony wyrok odpowiada prawu, a kasacja nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i wobec wskazania w skardze kasacyjnej zarówno na zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać trzeba za chybiony, bowiem badanie skarżonego wyroku pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu nie naruszył, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane w ww. przepisie elementy, konieczne dla oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a także zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie powyższych przepisów skarżąca upatrywała w błędnie jej zdaniem dokonanych ustaleniach faktycznych odnośnie obszaru inwestycji określonego w pozwoleniu na budowę, który w jej ocenie nie mieści się w obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy oraz w wadliwym przyjęciu, iż został spełniony w projekcie budowlanym, określony w decyzji o warunkach zabudowy warunek ustalający wskaźnik powierzchni zabudowy na 29 % terenu inwestycji .

Stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną zasadnie przyjęto w skarżonym wyroku, iż obszar inwestycji określony w pozwoleniu na budowę mieści się w obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć, bowiem na względzie, że tak jak decyzja o warunkach zabudowy poza częścią graficzną obejmuje też część opisową, tak i projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną w sprawie decyzją poza projektem zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji, sporządzonym na mapie sytuacyjno - wysokościowej, obejmuje też i część opisową tejże inwestycji. Jeśli uwzględnić fakt, że mapy, plany, szkice sporządzane są w określonej skali to uwzględnienie również i części opisowej służy temu, aby możliwe było stwierdzenie granic inwestycji. W warunkach niniejszej sprawy zestawienie części opisowych wymienionych wyżej dokumentów i ich części graficznej nie pozwala na zaakceptowanie wywodów skarżącej, co do braku zgodności obszaru inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę z terenem inwestycji objętym decyzją o warunkach zabudowy.

Również twierdzenia skarżącej, co do przekroczenia w projekcie budowlanym wskaźnika powierzchni zabudowy, nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji rozpoznawanej sprawy. Wskazana w projekcie budowlanym powierzchnia zabudowy, określona została na 2.504 m2, co jak wynika z oświadczenia architekta sporządzającego tenże projekt, obejmuje zarówno obiekty projektowane, jak i istniejące. Tak, więc zasadnie w skarżonym wyroku podzielono dokonane przez organ ustalenie, iż skoro w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wskaźnik zabudowy na 29%, to warunek ten został spełniony, skoro planowana zabudowa wraz z istniejącą będzie wynosiła 24,9% terenu inwestycji.

Mając przedstawione wyżej okoliczności na względzie stwierdzić trzeba, iż w zakresie wskazanym we wniesionej skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w kontrolowanej decyzji zebrany materiał dowodowy pozwolił na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych, co stanowiło o braku naruszenia przez organ administracji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie dawało podstawy do zastosowania w skarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., który to przepis reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07, niepubl.). Przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały, a tym samym zarzut uchybienia tej normie nie był zasadny.

Za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Wbrew, bowiem opinii wyrażonej w kasacji przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające w związku z wystąpieniem inwestora o umożliwienie mu dostarczenia dokumentów uzupełniających w sprawie, nie stanowiło naruszenia prawa w tym, ani normy uprawniającej organ odwoławczy do przeprowadzenia takiego postępowania uzupełniającego, ani tym bardziej nie spowodowało ograniczenia prawa skarżącej do obrony jej praw.

W związku z zarzutami skarżącej zauważyć trzeba, iż inwestor w toku postępowania przed organem I instancji złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś przed organem odwoławczym przedłożył umowę zawartą pomiędzy Gminą Miejską w Krakowie, a "[...]" S.A. z dnia 10 lipca 2007 r. potwierdzająca twierdzenia zawarte we wcześniejszym oświadczeniu inwestora.

Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i to zgodnie z art. 136 k.p.a., a tym samym Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do zakwestionowania wskazanych w kasacji czynności organu odwoławczego podjętych w celu wyjaśnienia wątpliwości, co do przedstawionej przez inwestora dokumentacji.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej pominięcia, jako stron postępowania P. B., B. i L. I. oraz S. W. P. stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w warunkach niniejszej sprawy nie mógł z urzędu uwzględnić tego faktu przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty, a więc na przykład strona wnosząca skargę w niniejszej sprawie, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, iż przesłanka, wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 niepubl.) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.

Tym samym za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie można uznać wadliwości skarżonego wyroku ze względu na pominięcie udziału w postępowaniu P. B., B. i L. I. oraz S. W. P., skoro nie wnieśli oni skargi i nie domagali się wznowienia postępowania.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 6 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchybienie wskazanym wyżej normom prawnym strona skarżąca upatruje w wadliwym uznaniu, iż w rozpatrywanej sprawie przy ustalaniu wysokości budynku nie wzięto pod uwagę podziemnego garażu pomimo, iż przez garaż możliwe jest wejście również do części mieszkalnej budynku i wskutek tego ustaleniu, iż projekt budowlany spełnia wymogi odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określone w pkt I.1.d warunków zabudowy.

W myśl § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przy uwzględnieniu brzmienia tej normy w dacie wydawania decyzji kontrolowanej "Wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku ..." Zgodnie natomiast z § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez poziom terenu należy rozumieć "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych". Tak, więc za prawidłową uznać trzeba ocenę Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, ustalając wysokość budynku, na wynik tego pomiaru bez wpływu pozostawał fakt projektowania podziemnego garażu oraz okoliczność wskazywanej przez skarżącą możliwości wejścia przez garaż do części mieszkalnej budynku.

Wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.