Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 732/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę II etapu punktu przeładunku gazu płynnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...].10.2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego S. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] września 1997 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie S. Spółka z o. o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę II etapu punktu przeładunku gazu płynnego w S. przy ul. O., na działce o nr [...], obejmującego budowę dwóch zbiorników do magazynowania gazu płynnego o pojemności 200 m 3 każdy, pompowni gazu płynnego, zespołu rurociągów wraz z estakadami oraz adaptację pomieszczenia na kotłownię na gaz płynny propanowy. Decyzja stała się ostateczna zaś inwestycja przyjęta została do użytkowania ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2009 r. T. P., J. P., S. Sz., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. wystąpili do Starostwa Powiatowego w S. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 kpa postępowania zakończonego ww. decyzją. Wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strony, mimo że inwestycja zagraża bezpośrednio ich zdrowiu i życiu i przez to mieli interes prawny aby być stroną tego postępowania. Wskazali też na, ich zdaniem, nową okoliczność, tj. decyzję SKO w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] października 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewni gazu przewidzianej do realizacji na działce o nr. geod. [...] w S. przy ul. B. i wyznaczyło do jej załatwienia Burmistrza Cz., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...] oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję. W dacie składania wniosku, pomimo iż wyrok był nieprawomocny wnioskodawcy twierdzili, że w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja SKO. Wnioskodawcy wskazali, że o decyzjach dowiadywali się stopniowo począwszy od dnia 19 maja 2009 r., kiedy to firma B. - w odpowiedzi na pozew T. P. do Sądu Rejonowego w B. przedłożyła szereg pozwoleń na użytkowanie obiektów, gdzie w uzasadnieniach wymienione były daty i numery decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast o wyroku WSA dowiedzieli się 18 czerwca 2009 r. Tym samym zachowany został miesięczny termin określony wart. 148 § 1 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Starosta S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1997 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr j.w., na podstawie art. 151 § 2 kpa, odmówił stwierdzenia, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ l instancji wskazał na brak spełnienia przez wnioskodawców przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od tej decyzji złożyli wnioskodawcy, reprezentowani przez J. B.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda P., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy orzeczenia, tj. art. 151 § 2 kpa oraz orzeczenia tj. " odmawiam stwierdzenia, że ostateczna decyzja Kierownik Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa" i w tym zakresie orzekł: wskazując jako część podstawy orzeczenia art.151 § 1 pkt 1 kpa oraz orzeczenia: "odmawiam uchylenia, we wznowionym na żądanie stron postępowaniu, dotychczasowej ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] (...)", w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że postanowieniem Starosty S. z dnia [...] lipca 2009 r., otwarte zostało postępowanie wznowieniowe, w którym organ w pierwszej kolejności bada, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny do bycia stroną w postępowaniu podstawowym o wznowienie którego wystąpili, tj. czy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1997 r. Wskazano, że decyzja ta wydana została na podstawie obowiązującej w dacie jej wydawania wersji ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Ustawa nie definiowała stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stąd strony postępowania określane były na podstawie z art. 28 kpa. Zatem właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy organu l instancji znajduje się pismo wnioskodawców z dnia 12 sierpnia 2009 r. przesłane w odpowiedzi na zobowiązanie przez Starostę S., każdego z nich oddzielnie, do wskazania interesu prawnego. W piśmie tym wskazano, że ich interes prawny wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którą obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób zapewniający bezpieczeństwo pożarowe, ochronę przed hałasem i drganiami, ochronę ludności zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej, ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich min. przed zanieczyszczeniami powietrza wody i gleby. Natomiast obecnie zakład nie zapewnia wskazanych wymogów, zaś wnioskodawcy znajdują się na liście osób przeznaczonych do ewakuacji w razie ewentualnej awarii obiektu. Na potwierdzenie swojego stanowiska wnioskodawcy przy skierowanym do Wojewody P. wniosku z dnia 8 maja 2012 r. o podjęcie zawieszonych postępowań załączyli dodatkowy materiał dowodowy wskazujący na uciążliwości związane z obecnym funkcjonowaniem inwestycji firmy B. (m.in. płytki DVD, zdjęcia, opinie z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pisma z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. oraz z Komendy Powiatowej Policji w S., Zewnętrzny plan operacyjno-ratowniczy dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej bazy gazu płynnego z maja 2005 r., raport bezpieczeństwa B. S.A Oddział w S. z 2009 r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zamiar inwestycyjny oparty był na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej: koncepcji rozlewni i przeładunku gazu płynnego w S. wykonanej dla S. spółka z o.o. w B. przez przedsiębiorstwo E. spółka z o.o. w P. Z koncepcji tej wynika, że teren przeznaczony pod realizację projektowanej bazy przeładunkowej gazu płynnego zlokalizowany został na obszarze byłego Zakładu Prefabrykacji Budowlanych - Betoniarnia S. Był to teren wydzielony, uzbrojony, wyposażony w bocznicę normalnotorową oraz obiekty stałe (hale magazynowo-produkcyjne, warsztaty, pomieszczenia socjalne) które miały być częściowo zaadaptowane dla potrzeb inwestycji. Teren posiada dojazd drogowy oraz drogi wewnętrzne. Omawiana dokumentacja uzgodniona została bez uwag pod względem bhp i ergonomii przez specjalistę ds. bhp i ergonomii w sierpniu 1996 r. Uzgodniona także została z uwagami przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 2 września 1996 r. Znajdujący się w projekcie budowlanym projekt zagospodarowania przedmiotowej działki uzgodniony został bez uwag pod względem bhp i ergonomii przez specjalistę ds. bhp i ergonomii. Również projekt budowlany oraz na projekty techniczne uzgodnienie zostały bez uwag przez rzeczoznawców d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, do spraw bhp i ergonomii oraz zaopiniowanie bez zastrzeżeń przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji obowiązywało Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Z 1996 r., nr. 122, poz. 576). W ocenie organu wymogi odległościowe zawarte w § 20 i w § 75 ust. 1 rozporządzenia zostały spełnione. Wskazano, że odczytując skalówką odległości z projektu zagospodarowania działki nr 1930 odległość najbardziej wysuniętego toru kolejowego projektowanego punktu przeładunkowego wynosi:

57 m od budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej,

57 m od innych budynków oraz

18 m od granicy pasa drogowego.

Natomiast odległość skrajnego zbiornika na gaz do najbliższych budynków mieszkalnych wynosi 102 m a odległość między zbiornikami wynosi 1,7 m (co wynika z rys. nr 3 projektu budowlanego). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że zarówno lokalizacja torów przeładunkowych jak też lokalizacja zbiorników na gaz zaprojektowane zostały w dużo większych odległościach od wskazanych obiektów (w tym budynków mieszkalnych) niż wymagają tego obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy warunków technicznych.

Nadto organ odwoławczy wywiódł, że z analizy projektu budowlanego pod kątem wymiarów stref zagrożenia wybuchem wynika iż występują one wyłącznie na terenie inwestycji w znacznym oddaleniu od budynków mieszkalnych na nieruchomościach odwołujących się. Podano również, że przedmiotowa inwestycja jako całość, czyli punkt przeładunku gazu płynnego, obejmująca zbiorniki do magazynowania mniej niż 100 000 m 3 gazu, zgodnie z § 3 pkt 3 lit c Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U nr 52, poz. 284) zakwalifikowana była jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska. W związku z powyższym inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył Ocenę oddziaływania (lI etapu) inwestycji na środowisko wykonaną do pozwolenia na budowę. W Ocenie przeanalizowany został wpływ obiektów zamierzonych do realizacji w lI etapie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi pod kątem wymaganym przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska (m in. zmiany jakości powietrza, klimatu akustycznego, oddziaływania na wody podziemne i powierzchniowe, na powierzchnię ziemi wraz z glebą). Autor Oceny przeprowadził w niej badania i analizy i wykazał, że zastosowane w projekcie rozwiązania oraz zabezpieczenia minimalizujące oddziaływanie inwestycji powodują, że oddziaływanie to nie wykracza poza granice terenu inwestycji. Omawianą ocenę oddziaływania na środowisko opracowano uwzględniając obiekty I etapu inwestycji (m.in. front rozładunkowo – załadunkowy cystern kolejowych oraz sprężarkownię). Decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., znak: [...] Wojewoda B. po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej lI etapu realizacji inwestycji punktu przeładunkowego gazu płynnego w S. oś. B. oraz oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji, wyraził zgodę na przedłożone rozwiązania projektowe na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

W konkluzji organ stwierdził, że decyzja stanowiąca pozwolenie na budowę uwzględniała istotne wymogi wynikające z przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a oddziaływanie inwestycji zamykało się w jej terenie. Zaplanowane obiekty nie miały wpływu na interes prawny wnioskodawców bowiem nie naruszały interesów osób trzecich zagwarantowanych art. 5 - Prawa budowlanego.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli wnioskodawcy i zarzucili naruszenie:

- art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, poprzez uznanie, że nie mieli interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją,

- art. 170 ppsa, poprzez nieuznanie oceny prawnej WSA w Białymstoku i NSA co do kwestii uznania ich za strony postępowań administracyjnych dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie terminalu przeładunkowego.

Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. WSA w Białymstoku odrzucił skargę T. P., J. P., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie na podstawie którego odmówiono uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę II etapu punktu przeładunku gazu płynnego obejmującego budowę dwóch zbiorników do magazynowania gazu płynnego o pojemności 200 m 3 każdy, pompowni gazu płynnego, zespołu rurociągów wraz z estakadami oraz adaptację pomieszczenia na kotłownię na gaz płynny propanowy. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ odwoławczy, że decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała istotne wymogi wynikające z przepisów obowiązujących w dacie jej wydania (organ wskazał art. 28 kpa, § 20 i 75 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie – Dz.U. nr 122, poz. 576, § 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia13 maja 1995 r. w sprawie określenia inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko – Dz. U nr 52, poz. 284) a oddziaływanie inwestycji zamykało się w jej terenie, w konsekwencji inwestycja nie miała wpływu na interes prawny wnioskodawców.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał właściwych ustaleń i ocen pozwalających na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczy prawem chronionych interesów właścicieli okolicznych nieruchomości, a w szczególności skarżącego i uczestników postępowania. Z kolei uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do konstatacji, że nie ma zagrożeń oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, skarżący nie są stroną i brak jest związku z przesłanką wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona 3 ab initio uzasadnienia decyzji Starosty S.). Rację miał organ odwoławczy, że z uwagi na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przymiot strony należało oceniać wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Decyzja była bowiem wydana przed dniem 11 lipca 2003 r. tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Przedmiotowa nowelizacja wprowadziła między innymi w art. 28 Prawa budowlanego definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego, wskazując, po pierwsze, kategorie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz, po drugie, definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. W świetle dotychczasowej regulacji oceny, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, dokonywano na podstawie zasad sprecyzowanych w art. 28 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie ze wskazaną definicją w przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę był wyposażony bardzo szeroki krąg podmiotów, m.in. przyjmowano, że atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (vide: wyrok NSA z 22 października 1998 r., IV SA 116/98, Lex nr 43747). W związku z tym stwierdzić należy, że istotną rolę przy określaniu strony postępowania pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Nie budzi wątpliwości, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S., obejmowała przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy techniczno – budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. (Dz.U. nr 122, poz. 576) określa m.in. w § 20 odległość zespołu torów kolejowych zdawczo – odbiorczych od budynków mieszkalnych czy też w § 75 odległości zbiorników z gazem płynnym od budynków mieszkalnych. W ocenie organu zarówno lokalizacja torów przeładunkowych jak też lokalizacja zbiorników na gaz zaprojektowane zostały w dużo większych odległościach od budynków mieszkalnych, co oznacza że nie naruszono ww. regulacji. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania inwestycji na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji w toku postępowania określono odległości budowli między innymi od budynku mieszkalnego skarżącego oraz innych uczestników postępowania. Wielkości te są większe od wymaganych powołanym rozporządzeniem. Zdaniem Sądu rozumowanie organu odwoławczego, jakie wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji (strony 7 i 8 uzasadnienia decyzji), jest błędne. Organ odwoławczy zdaje się przyjmować, że zachowanie norm odległościowych przewidzianych w ww. rozporządzeniu oznacza, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powołane przepisy rozporządzenia stanowią o odległościach planowanej inwestycji od budynków mieszkalnych i innych obiektów. Spełnienie norm odległościowych od zabudowy mieszkaniowej skarżącego może świadczyć o legalnym usytuowaniu obiektów budowlanych względem zabudowy mieszkaniowej i ewentualnie innej ale nie przesądza o tym, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu.

Podkreślenia wymaga, że organ skupił się na zachowaniu norm odległościowych względem budynku mieszkalnego. Ocena organów obu instancji winna obejmować całokształt oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, w tym wzięcie pod uwagę okoliczności, że granice nieruchomości skarżącego są niewątpliwie położone bliżej spornej inwestycji, niż sam budynek mieszkalny skarżącego.

Normy odległościowe wynikające z powołanego rozporządzenia są elementem kształtowania zabudowy na tym terenie, ale nie jedynym. Ograniczają prawo do zabudowy z uwagi na uciążliwości i ewentualne zagrożenia wynikające z usytuowania ww. obiektów. Innymi słowy ocena w zakresie spełnienia norm odległościowych nie powinna odnosić się jedynie do zbadania odległości przewidzianych rozporządzeniem do budynku mieszkalnego skarżącego ale do granic posesji skarżącego. Ustalenie bowiem, że choćby nieznaczna część nieruchomości skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, rozumianej jako istnienie norm wynikających z przepisów prawa, które dotyczą nieruchomości skarżącego, w związku z planowaną inwestycją, oznaczałoby że skarżący winien był być uznanym za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja organ odwoławczego takich rozważań nie zawiera, gdyż jak już wspomniano ograniczono się w niej jedynie do stwierdzenia spełnienia norm odległościowych względem konkretnych obiektów i do konkluzji, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. W orzecznictwie NSA jest utrwalony pogląd, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06, cbosa, wyrok NSA z 18.06.2010r. sygn. akt II OSK 1053/09 cbosa). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Powyższe argumenty wzmacnia fakt, że przedmiotowa inwestycja na podstawie § 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia13 maja 1995 r. w sprawie określenia inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U nr 52, poz. 284) obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, zakwalifikowana została jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska. Ocena interesu prawnego skarżącego winna więc odbywać się również przez pryzmat przepisów z zakresu ochrony środowiska. Warunku tego nie spełnia konstatacja organu, że według przedłożonej oceny oddziaływania na środowisko nie wykracza poza granice inwestycji. Rozważania organ nie obejmują wszystkich czynników składających się na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, w dacie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tym otoczeniu powinny być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą bowiem skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże badanie, analizowanie tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w otoczeniu inwestycji, czynnego udziału w postępowaniu.

Powyższe rozważania skłaniają do przyjęcia, że organy mogły naruszyć przepis art. 28 kpa, bowiem ustalenia organu odwoławczego w sprawie są niepełne, a organ I instancji praktycznie nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń. Rozpoznając sprawę ponownie organy rozważą w kontekście treści przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę) czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że braki w zakresie oceny statusu prawnego skarżącego nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadnienie decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2009 r. nie zawiera w zasadzie rozważań faktycznych powiązanych z argumentacją prawną odnośnie statusu strony osób składających wniosek o wznowienie postępowania. Rozważania organu I instancji w tym zakresie sprowadzają się do stwierdzenia, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym ocena oddziaływania na środowisko, nie przewidywał zagrożeń wpływających swym oddziaływaniem na tereny sąsiednie (strona 3 ab initio uzasadnienia decyzji organu I instancji).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.