Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1783/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 26 ust. 1 pkt. 4, 26 ust. 2, art. 30b ust. 2 , art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o., Spółki komandytowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1458/12 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o., Spółki komandytowej w K. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Spółki z o.o., Spółki komandytowej w K. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 5 października 2011 r. [A] Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła w Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie - działającej jako Regionalna Instytucja Finansująca (dalej jako RIF) - wniosek z dnia 30 września 2011 r. (w wersji papierowej) o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "Badania nad budową innowacyjnej usługi opartej o personalizowany mechanizm powiadomień".

W streszczeniu projektu (rubryka III.18 wniosku) wskazano, iż jego celem jest pozyskanie nowej wiedzy, niezbędnej do budowy innowacyjnej i odpowiadającej na zapotrzebowanie użytkowników usługi opartej o personalizowany mechanizm powiadomień, a następnie jej wdrożenie w ramach działalności Spółki. Cel zostanie osiągnięty poprzez przeprowadzenie zaplanowanych i opisanych w części C.1.3 Biznes Planu badań przemysłowych oraz prac rozwojowych, które mają dostarczyć wiedzy niezbędnej do rozwoju nowej technologii związanej z Internetem. Podczas przeprowadzonych w ramach projektu badań Spółka chce uzyskać wiedzę niezbędną do stworzenia tzw. Content Media Graph będącego podstawą projektowanej usługi. Content Media Graph ma być modelem analitycznym przeznaczonym do badania zainteresowania użytkowników treściami o różnej tematyce, w celu umiejscowienia ich na "mapie zależności", pozwalających w ten sposób tworzyć personalizowany schemat rozprowadzania użytkowników, w postaci doboru stosownych materiałów. Ważnym założeniem projektu jest umożliwienie korzystania z usługi zarówno użytkownikom posiadającym konto, co zapewnia trwałość profilu i możliwość korzystania z produktu na wielu urządzeniach, jak i bez potrzeby logowania dla użytkowników ceniących sobie swobodę korzystania z usługi (ale kosztem rezygnacji z trwałości profilu - w przypadku utraty danych przez użytkownika). Użytkowanie usługi bez konieczności podawania danych ma się przyczynić do zmniejszenia bariery wejścia, przyczyniając się do zwiększenia zasięgu usługi. Projekt ma stanowić odpowiedź na zdiagnozowany problem systemu zarządzania informacją w Internecie - nadmiar, a co za tym idzie nierzadko brak rzetelności prezentowanych treści. Z przeprowadzonych badań FGI (Focus Group Interviews) wynika, że użytkownicy Internetu mają silną potrzebę dotarcia do personalizowanych treści, tj. takich, które konkretnie ich interesują. Pytani o to czy byliby zainteresowani usługą, która dostarczyłaby im "zamawiane" treści jednoznacznie wyrażali chęć korzystania z takiej usługi.

W części C.3 załączonego do wniosku Biznes Planu, w sposób szczegółowy opisano następujące czynności:

A. Badania przemysłowe:

1) Zadanie 1 - Badania nad doborem optymalnego rozwiązania przeznaczonego do przechowywania i dystrybucji dużej liczby personalizowanych danych;

2) Zadanie 2 - Badanie modelu części klienckiej wraz z analizą biznesową i scenariuszy użycia;

3) Zadanie 3 - Badanie mechanizmów identyfikacji i rozróżniania użytkowników oraz bezpiecznej separacji ich danych bez konieczności stosowania klasycznych mechanizmów uwierzytelniania;

4) Zadanie 6 - Badania mechanizmu integracji serwisów zewnętrznych z systemem powiadomień;

5) Zadanie 7 - Badanie nad metodami docierania do użytkowników systemu powiadomień;

B. Prace rozwojowe:

1) Zadanie 4 - Budowa prototypu I;

2) Zadanie 5 - Testy prototypu I;

3) Zadanie 8 - Budowa prototypu II;

4) Zadanie 9 - Testy prototypu II.

Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. RIF poinformowała Spółkę, iż wniosek o dofinansowanie został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów formalnych i przekazany do Komisji Konkursowej celem przeprowadzenia oceny merytorycznej.

Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako PARP), wnioskująca Spółka została poinformowana pismem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], iż jej wniosek o udzielenie wsparcia został oceniony pozytywnie i uzyskał 81 punktów. Niestety, ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowej rundy aplikacyjnej, podpisanie umowy wsparcia jest niemożliwe. W piśmie przedstawiono oceny cząstkowe w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej wraz z ich uzasadnieniem.

W ramach kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" przyznano projektowi łącznie 35 punktów.

Podkryterium "Nowość" oceniono na 15 punktów, co stanowiło średnią ocen wystawionych przez trzech ekspertów.

W uzasadnieniu pierwszego z ekspertów zastosowane metody analiz, narzędzia programistyczne oraz nowe, niespotykane funkcjonalności w jakie ma być wyposażona platforma, pozwalają stwierdzić, że projekt będzie "nowością". Ekspert ten przyznał w tym podkryterium maksymalną liczbę 20 punktów.

Zdaniem eksperta numer 2, cały system będzie skonstruowany tak, żeby każdy użytkownik bez problemu wiedział jak z niego korzystać, zaś nowa usługa pozwoli także na tworzenie artykułów zgodnych z zaobserwowanymi u użytkowników wymaganiami w kwestii określonych treści. W tym zakresie przyznano projektowi 20 punktów.

W ocenie eksperta nr 3 w wyniku realizacji projektu ma powstać produkt-usługa, która umożliwi rozprowadzanie użytkowników po treściach w Internecie, zgodnie z ich preferencjami. Zdaniem oceniającego, obsługa profili, czy też profilowane wyszukiwanie treści w Internecie nie jest już jednak nowością jak deklaruje wnioskodawca. Identyczne właściwości, jak usługa proponowana przez wnioskodawcę, posiada technologia RSS. Przytoczona przez wnioskodawcę funkcjonalność powiadomień, mająca być wyróżnikiem innowacyjności, również jest jedną ze składowych technologii kanałów RSS. Ekspert wskazał, iż przyznając 5 punktów na 20 możliwych uwzględnił to, że będzie to nowość w ofercie wnioskodawcy.

Podkryterium "Wzrost użyteczności produktu" oceniono na 10 punktów, co stanowi w tym przypadku maksimum.

Podkryterium "Możliwość wdrożenia i opłacalność" również oceniono na maksymalne 10 punktów.

W ramach kryterium "Wnioskodawca jest MSP" projektowi nie przyznano punktów. W uzasadnieniu wskazano, iż Spółka nie jest przedsiębiorstwem z sektora MSP (małych i średnich przedsiębiorstw), w związku z czym nie przyznano dodatkowych punktów w ramach tego kryterium.

Projekt nie otrzymał również punktów w ramach kryterium "Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną wymienioną w art. 16 lub 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W uzasadnieniu podniesiono, iż projekt jest zgodny z zasadami polityki zrównoważonego rozwoju oraz z polityką równych szans. Wnioskodawca zadeklarował, że projekt ma pozytywny wpływ na politykę równych szans. Nowy produkt zostanie wyposażony w interfejs dedykowany osobom niedowidzącym lub osobom starszym. Wnioskodawca podał, że ww. osoby napotykają na barierę w dostępie do informacji w postaci niedostosowania stron internetowych. Zgodnie z przewodnikiem po kryteriach dla Działań 1.4-4.1. w przypadku ubiegania się o punkty w tym kryterium, przedsiębiorca ma obowiązek opisania barier w dostępie do stanowisk istniejących w jego firmie oraz powinien podać jakie działania zostaną podjęte w ramach projektu w cel ich eliminacji, a tego skarżąca Spółka nie przedstawiła. W tym stanie rzeczy, nie przyznano dodatkowych punktów w ramach omawianego kryterium.

Wniosek nie uzyskał punktów w ramach kryterium "Wnioskodawca posiada:

- akredytowany certyfikat jakości w przedsiębiorstwie zgodny z wymaganiami normy ISO 9001 lub inne certyfikaty branżowe zawierające w sobie wymagania normy ISO 9001, lub

- wnioskodawca posiada akredytowany certyfikat Sytemu Zarządzania BMP zgodny z wymaganiami OHSAS 18001 lub PN-N-18001, lub

- wnioskodawca posiada akredytowany certyfikat Systemu Zarządzania Środowiskowego zgodny z wymaganiami normy ISO 14001 lub rozporządzeniem EMAS.

W ramach pozostałych kryteriów przyznano projektowi maksymalna ilość punktów. W konsekwencji projekt uzyskał 81 punktów na 100 możliwych. Poinformowano jednocześnie wnioskującą, iż do dofinansowania zostały zatwierdzone projekty, które otrzymały minimum 97,67 punktu.

Pismem z dnia 5 marca 2012 r. skarżąca złożyła protest, w którym wniosła o:

1. ponowną ocenę złożonego wniosku w ramach kryteriów nr 1, nr 3 i nr 9, zgodnie z ww. kryteriami i z uwzględnieniem zastrzeżeń wskazanych w proteście,

2. przyznanie w ramach ww. kryteriów maksymalnej liczby punktów skutkującej w sumie uzyskaniem pozytywnej oceny w wysokości 99 punktów na 100 możliwych do uzyskania, która umożliwia uzyskanie dofinansowania, oraz

3. przyznanie dofinansowania na realizacje projektu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. - dalej jako z.p.p.r.) w zw. z Załącznikiem 4.6 Kryteria wyboru finansowanych operacji do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez dokonanie oceny w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", subkryterium (elementu oceny) "nowość" niezgodnie z ww. kryterium oceny i nieprzyznanie wnioskowi maksymalnej liczby 40 punktów;

2. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. w zw. z Załącznikiem 4.6 Kryteria wyboru finansowanych operacji do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez dokonanie oceny w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 3 "Wnioskodawcą jest MSP" niezgodnie z ww. kryterium oceny i nieprzyznanie przedmiotowemu wnioskowi maksymalnej liczby 10 punktów;

3. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. w zw. z Załącznikiem 4.6 Kryteria wyboru finansowanych operacji do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez dokonanie oceny w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 9 "Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną wymienioną w art. 16 lub 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 niezgodnie z ww. kryterium oceny i nieprzyznanie przedmiotowemu wnioskowi maksymalnej liczby 3 punktów;

4. naruszenie art. 16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 2006 r., seria L, Nr 210, str. 25 - dalej jako rozporządzenie 1083/2006), poprzez dokonanie oceny w ramach kryterium nr 9 nie uwzględniającej pozytywnego wpływu na ww. politykę;

5. naruszenie art. 26 ust. 2 z.p.p.r. poprzez zastosowanie nieprzejrzystych reguł przy ocenie złożonych wniosków w ramach kryterium nr 9.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], NCBiR poinformowało wnioskującą, iż protest nie został uwzględniony. W celu dokonania rzetelnego i bezstronnego rozstrzygnięcia podniesionych zarzutów, powołany został ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia protestu.

Odnosząc się do kryterium nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" NCBiR wskazało, iż przychyliło się do opinii eksperta zewnętrznego i nie uwzględniło zarzutu. Ustosunkowując się do podkryterium "Nowość" podniesiono w uzasadnieniu, iż w treści protestu przytoczono odpowiednie fragmenty dokumentacji wskazujące na nieprawidłowość przeprowadzonej oceny. NCBiR stwierdziło jednak, że przedstawiane nowe funkcjonalności powstałego produktu odniesione są przede wszystkim do rynku polskiego, zaś podobne rozwiązania są dostępne w portalach zagranicznych. Powołując się na wymagania Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji wskazano, iż przy ocenie innowacyjności maksymalną liczbę punktów powinien uzyskać projekt, którego rezultaty stanowią innowację o znaczeniu dla rynku w skali większej niż rynek polski. Dokonując oceny eksperci mają na względzie, iż priorytetem jest wspieranie innowacji o możliwie krótkim okresie stosowania na świecie lub tych, które cechują się największym potencjałem rozprzestrzeniania, gdyż te mają największe znaczenie dla polskiej gospodarki jako całości, dla jej unowocześnienia, poprawy konkurencyjności na rynku międzynarodowym. W opinii NCBiR przedstawiony aspekt innowacyjności ma znaczenie wyłącznie krajowe, wobec czego przyznana ocena pozostaje na poziomie 15 punktów. W zakresie pozostałych podkryteriów pozostawiono dotychczasowe maksymalne oceny, co w konsekwencji spowodowało, iż pozostawiono ocenę w przedmiotowym kryterium na niezmienionym poziomie 35 punktów.

W zakresie kryterium nr 3 "Wnioskodawca jest MSP" NCBiR przychyliło się do opinii eksperta zewnętrznego i uwzględniło zarzut. Wskazano, iż w pierwotnej ocenie nie przyznano punktów z uwagi na fakt, iż Spółka nie jest MSP. Jednakże biorąc pod uwagę zapis Przewodnika po kryteriach "Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli Wnioskodawca lub ubiegający się o wsparcie Partner należy do sektora MSP zgodnie z Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 800/2008 ...", zwrócono uwagę, iż wnioskująca ubiega się o dofinansowanie wraz z partnerem [B] sp.j., który jest MSP. W tym zakresie protest uznano za zasadny i przyznano projektowi maksymalną ocenę 10 punktów.

Również w zakresie kolejnego zakwestionowanego kryterium nr 9 protest został uwzględniony, a projekt otrzymał maksymalną ocenę 3 punktów. NCBiR podniosło w uzasadnieniu, iż wnioskująca słusznie stwierdza w proteście, iż wymóg prezentacji barier dotyczy wyłącznie projektów, których efekty są ukierunkowane na usprawnienia wewnętrzne. W ocenianym projekcie przewidywane są rozwiązania dedykowane dla osób niedowidzących i osób starszych będących klientami/użytkownikami tworzonego portalu, co spowoduje pozytywny wpływ na politykę horyzontalną w zakresie niedyskryminacji osób niepełnosprawnych.

W konsekwencji ponownie przeprowadzonej oceny projekt uzyskał 94 punkty i został umieszczony na "Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania", bowiem ostatni projekt umieszczony w pierwotnej "Liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania" uzyskał 97,67 punktu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena wniosku o dofinansowanie w ramach kryterium nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", podkryterium "Nowość", została dokonana z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła dokonanie oceny projektu w sposób naruszający:

1) art. 26 ust. 1 pkt. 4 z.p.p.r. w zw. z Załącznikiem 4.6 Kryteria wyboru finansowanych operacji do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez dokonanie zarówno pierwotnej, jak i ponownej oceny w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1, podkryterium "Nowość" niezgodnie z ww. kryterium oceny i nieprzyznanie przedmiotowemu wnioskowi maksymalnej liczby 40 punktów w ramach przedmiotowego kryterium (20 pkt w ramach ww. podkryterium) polegające na:

a) ocenie "zasięgu" terytorialnego oddziaływania innowacji, podczas gdy w ramach przedmiotowego podkryterium powinny być ocenianie wskaźniki, które odróżniają oceniany projekt od występujących na rynku innych produktów;

b) błędnym uznaniu, że poziom innowacyjności projektowanego rozwiązania jest wyłącznie krajowy i wskazanie, że analogiczne rozwiązania istnieją na świecie;

c) obniżeniu punktacji ze względu na wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie krajowe znaczenie aspektu innowacyjności, niezależnie od innych zastrzeżeń wnioskującej w tym zakresie, podczas gdy samo stosowanie podobnych rozwiązań na świecie nie stanowi przesłanki obniżenia punktacji;

d) nieodniesieniu się w dokonanej ocenie do potencjału rozprzestrzeniania projektowanego rozwiązania;

2) art. 26 ust. 1 pkt. 2 z.p.p.r. poprzez niezapewnienie równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zastosowanie nieprzejrzystych reguł przy ocenie złożonego wniosku na etapie procedury odwoławczej w ramach kryterium nr 1, podkryterium "Nowość" polegające na:

a) wskazaniu, iż podstawą dokonania oceny jest ocena eksperta zewnętrznego, która nie została udostępniona skarżącej, co uniemożliwia jakąkolwiek jej weryfikację;

b) braku uzasadnienia przyznanej liczby punktów, tj. dlaczego przyznano ich akurat 15, w tym w szczególności braku uzasadnienia przyznania mniejszej niż maksymalna liczby punktów;

c) utrzymaniu dotychczasowej punktacji (15/20 punktów), pomimo uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w złożonym proteście;

d) utrzymaniu dotychczasowej punktacji (15/20 punktów), pomimo zupełnie odmiennego uzasadnienia przyznanych punktów;

e) ponownym dokonaniu oceny projektu w ramach kryterium nr 1 przez jednego eksperta podczas gdy pierwotna ocena stanowiła średnią ocen trzech ekspertów;

f) wskazanie na etapie rozpatrywania protestu zarzutów względem projektu uzasadniających nieprzyznanie wnioskowi maksymalnej liczby punktów innych niż wskazane w pierwotnej ocenie, co uniemożliwia odniesienie się do nich przez skarżącą w środku odwoławczym (brak możliwości wniesienia środka odwoławczego od tych zarzutów);

3) art. 31 ust. 1 z.p.p.r. poprzez niedokonanie rzetelnej oceny złożonego wniosku na etapie oceny wniosku, jak i na etapie rozpatrywania złożonego protestu polegające na dokonaniu oceny wniosku bez zapoznania się z jego treścią;

4) art. 31 ust. 1 z.p.p.r. poprzez dokonanie oceny złożonego wniosku na etapie oceny wniosku, jak i na etapie rozpatrywania złożonego protestu przez eksperta nie spełniającego wymagań w zakresie posiadania "specjalistycznej wiedzy";

5) § 9 pkt 10 ppkt 3 i 4 w zw. z § 7 pkt 2 ppkt 5 Regulaminu konkursu i § 9 pkt 4 Załącznika 4.4 poprzez dokonanie ponownej oceny w zakresie szerszym niż objęty protestem, poprzez dokonanie ponownej oceny niezgodnie z zasadami jej oceny oraz poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście.

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1458/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu WSA szeroko nawiązał do kwestii konstytucyjności przepisów z.p.p.r. oraz istoty postępowania o przyznanie dofinansowania ze środków publicznych. Wskazał, iż ramy prawne konkursu ogłoszonego na dofinansowanie projektu są wyznaczane warunkami zawartymi w ogłoszeniu o konkursie (oraz aktami do których ono odsyła) w dniu jego publikacji. Ogłoszenie, a w istocie zawarte w nim postanowienia oraz złożenie projektu w odpowiedzi na to ogłoszenie przez skarżącą spowodowało zawarcie pomiędzy PARP a skarżącą swoistej umowy, której przedmiotem był sposób przeprowadzenia konkursu na ściśle oznaczonych warunkach. Dlatego też - zdaniem WSA - ocena w niniejszej sprawie musi być ograniczona do oceny zgodności postępowania orzekających w sprawie Instytucji z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z dokumentem zatwierdzonym w dniu 6 grudnia 2010 r., pn. "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" (dalej jako szczegółowy opis priorytetów) oraz Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych (dalej jako regulamin konkursu).

Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 13 regulaminu konkursu, wnioski o dofinansowanie, które spełniły wszystkie kryteria oceny formalnej przekazywane są do oceny merytorycznej przeprowadzanej przez Komisję Konkursową. W postanowieniach § 7 ust. 2 Regulaminu konkursu wskazano natomiast, iż ocena merytoryczna dokonywana jest w PARP (pkt 1), komisja konkursowa dokonująca oceny merytorycznej wniosków powoływana jest na podstawie Umowy w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 zawartej pomiędzy Instytucją Pośredniczącą dla Działania 1.4 - Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a Instytucją Wdrażającą - PARP, określającej między innymi zasady wdrażania przez PARP Działania 1.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (pkt 2). W skład komisji konkursowej wchodzi przewodniczący, sekretarz oraz członkowie oceniający. Członków komisji konkursowej powołuje i odwołuje Prezes PARP po uprzednim zaakceptowaniu propozycji składu komisji konkursowej przez instytucję pośredniczącą (pkt 3), zaś członkowie komisji konkursowej, którzy są ekspertami w rozumieniu art. 31 z.p.p.r., dokonują rzetelnej i bezstronnej oceny merytorycznej projektów (pkt 4).

W myśl § 7 ust. 2 pkt 5 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana niezależnie przez trzech ekspertów komisji konkursowej. Ocena końcowa ustalana jest na podstawie trzech indywidualnych ocen. Oceną końcową w każdym z poszczególnych kryteriów jest ocena zgodna z wynikiem co najmniej dwóch ekspertów. W przypadku kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", w którym eksperci mogą przyznać punkty w skali od 0 do 40, ocenę końcową stanowi średnia uzyskanych punktów z ocen trzech ekspertów.

Kryteria merytoryczne dzielą się na kryteria merytoryczne obligatoryjne i merytoryczne fakultatywne. Ocena merytoryczna według kryteriów obligatoryjnych dokonywana jest w systemie zero-jedynkowym, tzn. że niespełnienie któregokolwiek kryterium obligatoryjnego oznacza odrzucenie wniosku. Ocena fakultatywna dokonywana jest w systemie punktowym. Członek oceniający przyznaje określoną dla kryterium liczbę punktów albo nie przyznaje punktów w ogóle, jeśli nie zostało ono spełnione. Oznacza to, że nie przewiduje się przyznawania punktów cząstkowych. Wyjątek stanowi kryterium merytoryczne fakultatywne: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", gdzie oceniający mogą przyznać punkty w skali od 0 do 40 (§ 7 ust. 2 pkt 8 i 9 regulaminu konkursu).

Analogiczne zapisy znajdują się również w Szczegółowym opisie priorytetów PO IG, "Informacje na temat priorytetów i działań PO IG", Priorytet I, strona 208.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do oceny dokonanej w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". Ocena wniosku w tym zakresie dokonana została przez trzech ekspertów. Każdy z ekspertów oceniając projekt przyznał - zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 9 regulaminu konkursu - ocenę w skali od 0 do 40, zaś ocenę końcową stanowiła średnia uzyskanych punktów z ocen trzech ekspertów (§ 7 ust. 2 pkt 5 regulaminu konkursu).

Z przedłożonej Sądowi dokumentacji, w szczególności pisma PARP z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, iż skarżąca została w sposób prawidłowy poinformowana o wynikach oceny dokonanej w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". W uzasadnieniu tego pisma wskazano, iż za omawiane kryterium projekt mógł otrzymać maksymalnie 40 punktów, w tym 20 punktów w ramach podkryterium "Nowość", 10 punktów w ramach podkryterium "Wzrost użyteczności produktu" oraz 10 punktów za podkryterium "Możliwość wdrożenia i opłacalność". PARP przedstawiła punktację dokonaną przez każdego z trzech ekspertów oraz wyliczyła średnią końcową, wskazując ostatecznie, iż projekt w ramach omawianych podkryteriów otrzymał odpowiednio 15, 10 i 10 punktów. Pismo PARP zawiera również informację o uzasadnieniu oceny dokonanej przez każdego z ekspertów.

Z uwagi na fakt, iż sąd administracyjny nie dokonuje kontroli merytorycznej oceny ekspertów, a jedynie bada czy zachowane zostały w tym zakresie wszelkie wymogi proceduralne, WSA ocenił działanie PARP jako zgodne z prawem. Po dokonaniu wyliczenia oceny końcowej z ocen trzech ekspertów, instytucja ta prawidłowo poinformowała wnioskującą Spółkę, iż projekt został oceniony pozytywnie, jednakże podpisanie umowy wsparcia jest niemożliwe. Zauważyć należy, iż zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 16 Regulaminu konkursu, wsparcie uzyskują projekty pozytywnie ocenione, do wyczerpania środków finansowych na daną rundę. W przypadku, gdy dostępny budżet nie wystarczy na dofinansowanie wszystkich pozytywnie ocenionych projektów, wsparcie uzyskują projekty, które zdobędą najwięcej punktów w ramach oceny merytorycznej fakultatywnej. W przypadku projektów z jednakową liczbą punktów o otrzymaniu wsparcia decyduje liczba punktów otrzymanych w kryterium merytorycznym fakultatywnym "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". Pozostałe wnioski ocenione pozytywnie, dla których zabrakło środków w ramach alokacji na daną rundę, umieszczane są na liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania. Informacja PARP czyni również zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 30b ust. 1 z.p.p.r., bowiem zawiera uzasadnienie wyników oceny projektu.

Oceniając procedurę odwoławczą prowadzoną przez NCBiR Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 1 regulaminu konkursu, środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów składanych w ramach systemu instytucjonalnego PO IG jest protest. Jednocześnie w myśl § 9 ust. 6 regulaminu konkursu, szczegółowe warunki, terminy i sposób wnoszenia środków odwoławczych określone są w Załączniku 4.4 do szczegółowego opisu priorytetów.

Stosownie do postanowień § 5 ust. 1 i 2 Procedury odwoławczej, protest może wnieść wnioskodawca, któremu doręczona została pisemna informacja o negatywnym wyniku oceny złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie projektu. Przez negatywną ocenę projektu rozumie się ocenę dokonaną na każdym etapie (formalnym i merytorycznym), której wyniki nie pozwalają na skierowanie projektu do dalszej oceny lub zakwalifikowanie go do dofinansowania.

Protest może dotyczyć każdego etapu oceny projektu. Natomiast protest nie przysługuje na okoliczność niezakwalifikowania projektu do dofinansowania na skutek wyczerpania alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 z.p.p.r., a więc alokacji na działanie w ramach PO IG (§ 6 ust. 4).

Procedura rozpatrywania protestu uregulowana została w § 9 Procedury odwoławczej PO IG. Zgodnie z § 9 ust. 2, instytucja informująca wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu, po otrzymaniu protestu, obowiązana jest dokonać autokontroli oceny wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie objętym protestem w terminie 30 dni roboczych od dnia wpływu protestu. Jednocześnie, jeśli instytucja ta, w wyniku autokontroli, nie uzna protestu za zasadny obowiązana jest przesłać go wraz z pełną dokumentacją oraz uzasadnieniem odmowy uznania protestu za zasadny do Instytucji Pośredniczącej (§ 9 ust. 4).

W trakcie rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca zobowiązana jest:

1) zapoznać się z wynikami pierwotnej oceny projektu,

2) zapoznać się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów,

3) dokonać ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione,

4) pisemnie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska.

W § 14 ust. 1 Procedury odwoławczej wskazano, iż w celu dokonania rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia protestu, możliwe jest korzystanie przez instytucje rozpatrujące protest z opinii ekspertów bądź zespołów doradczych, w szczególności w przypadku, gdy protest dotyczy etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna.

Zgodnie z § 9 ust. 9 Procedury odwoławczej, nie uwzględniając protestu Instytucja Pośrednicząca przekazuje wnioskodawcy oraz do wiadomości Instytucji Wdrażającej informację o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W ocenie WSA, w ocenianej sprawie procedura odwoławcza uruchomiona przez skarżącą protestem z dnia 5 marca 2012 r. została przeprowadzona zgodnie z powyższymi regulacjami. PARP nie uznała protestu za zasadny i przekazała go NCBiR, które protestu nie uwzględniło informując w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. o wyniku negatywnym wraz ze stosownym pouczeniem. Działanie to znajduje podstawę w § 9 ust. 4 regulaminu konkursu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji NCBiR skorzystało z możliwości powołania dodatkowego eksperta, tzw. eksperta zewnętrznego. Na podstawie opinii przygotowanej przez tego eksperta Instytucja Pośrednicząca dokonała ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, uznając określone zarzuty za uzasadnione. Następnie pisemnie ustosunkowała się do podniesionych w proteście zarzutów i przekazała stronie skarżącej informację o swoim stanowisku wraz z uzasadnieniem. W ocenie Sądu, informacja NCBiR zawarta w zaskarżonym piśmie jest kompletna, odnosi się do podniesionych zarzutów, nie nosi znamion dowolności i nie wykracza poza zakres objęty protestem.

WSA wskazał także, iż NCBiR rozpatrując protest posłużyło się opinią eksperta zewnętrznego, który zwrócił uwagę na słuszność niektórych twierdzeń protestującej strony. Nie oznacza to jednak, że uzasadniając negatywne rozpatrzenie protestu w zakresie spornego kryterium nie mógł odnieść się do okoliczności wskazanych przez tego eksperta. Zdaniem WSA trudno jest czynić zarzut Instytucji Pośredniczącej, iż dokonując ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem (informacja NCBiR dotyczy tylko zakwestionowanych kryteriów) powołała dodatkową argumentację w tym zakresie, pochodzącą od eksperta powołanego na etapie procedury odwoławczej, zresztą podnoszącą ostateczną punktację przyznaną projektowi. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie działanie odpowiada prawu i nie narusza wskazanych regulacji. Nie można również uznać by naruszeniem omawianych przepisów było nieudostępnienie stronie skarżącej opinii eksperta zewnętrznego, skoro opinia ta została zlecona wyłącznie w celu dokonania rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia protestu (§ 14 ust. 1 procedury odwoławczej), zatem nie stanowiła sama w sobie rozstrzygnięcia organu rozpatrującego protest lecz była źródłem wiedzy dla NCBiR w zakresie poprawności dotychczasowej oceny dokonanej przez trzech ekspertów. WSA podkreślił, że instytucja ta nie była zobligowana ani do powoływania dodatkowego eksperta, ani do uwzględnienia jego opinii, a nadto żaden z przepisów mających zastosowanie w sprawie nie nakazywał załączenia opinii eksperta zewnętrznego do pisma informującego o rozstrzygnięciu protestu. Zadaniem NCBiR było poinformowanie wnioskującej strony o wyniku rozpatrzenia protestu wraz z uzasadnieniem.

Jako chybiony WSA ocenił zarzut braku zapewnienia możliwości odwołania od zarzutów sformułowanych przez NCBiR po raz pierwszy w rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu protestu. W wyniku rozpatrzenia protestu Instytucja Pośrednicząca może go uwzględnić bądź nie uwzględnić. W razie nieuwzględnienia protestu stosowne regulacje nie przewidują możliwości dalszej drogi odwoławczej, a jedynie dają możliwość wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.

Za niezasadne uznano także zarzuty, które sprowadzają się do podważania kompetencji samych ekspertów oraz trafności ich oceny merytorycznej projektu. Rolą sądu administracyjnego - zdaniem WSA - nie jest polemizowanie z ocenami ekspertów, którzy posiadają stosowną wiedzę i doświadczenie w zakresie oceny wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków unijnych. Sąd nie wchodzi w tym przypadku w rolę kolejnego eksperta. Jego zadaniem jest kontrola prawidłowości stosowanych podczas oceny przepisów, która obejmuje również kontrolę stosowanych procedur. Wskazać trzeba, iż Sąd nie dopatrzył się błędów w działaniu PARP i NCBiR. Przygotowane przez te jednostki informacje są prawidłowe i zgodne z odpowiednimi regulacjami. Wątpliwości WSA nie budzi ani analiza ocen ekspertów ani zarzutów stawianych przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym.

[A] zakwestionowała w całości wyrok WSA w Warszawie skargą kasacyjną.

W środku odwoławczym sformułowała następujące zarzuty względem kwestionowanego orzeczenia:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r., poprzez błędne przyjęcie, że sąd administracyjny w ramach kontroli legalności bada wyłącznie spełnienie wymogów proceduralnych, a przez to nierozpoznanie wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą,

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30b ust. 2 z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że odwołanie się do nowych zarzutów zgłoszonych przy rozpatrywaniu protestu wyłącznie w skardze do sądu administracyjnego nie stanowi naruszenia przepisów dotyczących zasad wnoszenia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programów operacyjnych,

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że kontrola legalności rozstrzygnięcia nie obejmuje kontroli, czy ocena została przeprowadzona rzetelnie i przez eksperta dysponującego specjalistyczną wiedzą,

4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie wskutek nierozpatrzenia przez sąd wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia prawa podniesionych w złożonej skardze,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację art. 26 ust. 2 z.p.p.r. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Instytucja Pośrednicząca w ramach przeprowadzonej oceny złożonego protestu dochowała procedur, a obowiązujące ją procedury są przejrzyste i nie naruszają zasady równego traktowania wnioskodawców, a nadto iż przez "przejrzystość procedur stosowanych przy ocenie projektu" należy rozumieć wyłącznie przestrzeganie ustanowionych procedur przez właściwe instytucje,

6) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt. 4 z.p.p.r. polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie ocena projektu skarżącej została dokonana zgodnie z kryteriami przyjętymi przez Komitet Monitorujący, pomimo iż ocena ta została przeprowadzona niezgodnie z nimi.

[A] wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną niezasadny jest pogląd Sądu pierwszej instancji wskazujący, iż sąd administracyjny nie jest władny do dokonywania kontroli oceny merytorycznej ekspertów. Pozostaje to w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 30c ust. 3 pkt. 1 z.p.p.r.

Zdaniem skarżącej Spółki brzmienie powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności podjętych przez właściwe instytucje rozstrzygnięć, jednakże kontrola legalności dotyczy wszystkich etapów oceny projektu zarówno formalnej, jak i merytorycznej. Nadto, ocena ta powinna zostać dokonana nie tylko w odniesieniu do stosowanych procedur, lecz także do samej oceny. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez WSA prowadziłoby do uznania, iż nieważne jak i według jakich kryteriów dokonywana była ocena, byleby czynności arytmetyczne (obliczanie średniej punktów) oraz techniczne tj. "wklejenie" uzasadnienia do treści rozstrzygnięcia dokonywane były prawidłowo, co w swej istocie stanowi ograniczenie kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 30c ust. 3 pkt. 1 z.p.p.r. i pozbawienie podmiotów ubiegających się o dofinansowanie możliwości rzeczywistego poddania wydanych w ich sprawach rozstrzygnięć kontroli sądowej.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 30b ust. 2 z.p.p.r. uzasadniony jest zdaniem skarżącej także z tego względu, iż WSA błędnie przyjął, że dokonana przez Instytucję Pośredniczącą ponowna ocena projektu polegająca na sformułowaniu nowych zarzutów względem złożonego projektu została dokonana zgodnie z prawem (od oceny nieuwzględniającej protest nie jest przewidziana możliwość dalszej drogi odwoławczej; istnieje możliwość wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego). Skarżąca wskazała, że jej zarzut zgłoszony w skardze, również w kontekście naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 z.p.p.r. dotyczył nie niezgodności z "właściwymi regulacjami", ale niezgodności z prawem wobec zgłoszenia przez Instytucję Pośredniczącą nowych zarzutów względem projektu na etapie rozpatrywania protestu, a tym samym pozbawienia Skarżącej możliwości wniesienia "przedsądowego" środka odwoławczego, co jest wprost niezgodne z przepisem art. 30b ust. 2 z.p.p.r.

Zdaniem skarżącej Spółki WSA w Warszawie naruszył przepisy postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 z.p.p.r. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że kontrola legalności rozstrzygnięcia nie obejmuje kontroli, czy ocena została przeprowadzona rzetelnie i przez eksperta dysponującego specjalistyczną wiedzą. Podkreślono, że w sprawach dotyczących skargi na negatywne rozstrzygnięcie w ramach procedury przyznawania dofinansowania z programów operacyjnych sąd uwzględnia skargę, jeśli ocena projektu została dokonana przy czym przepis ten nie zawiera ograniczeń czy też wyłączeń przepisów, których stwierdzone naruszenie nie skutkowałoby uwzględnieniem skargi. W tym stanie prawnym zgłoszony zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 z.p.p.r. poprzez dokonanie oceny (pierwotnej i ponownej) nierzetelnie przez eksperta nie posiadającego odpowiedniej wiedzy powinien zostać rozpatrzony i uwzględniony, co w konsekwencji powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, albowiem ocena projektu skarżącej została dokonana z naruszeniem prawa - ocena została dokonana nierzetelnie, bez zapoznania się z całością wniosku przez eksperta, który nie dysponował wystarczającą wiedzą.

Uzasadniony jest także - w ocenie skarżącej - zarzut naruszenia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r., bowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutów naruszenia art. 26 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt. 4 z.p.p.r. Brak odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów i w efekcie oddalenie skargi, stanowi naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok narusza także przepisy praw materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 z.p.p.r., polegające na przyjęciu, że Instytucja Pośrednicząca w ramach przeprowadzonej oceny złożonego protestu dochowała procedur, a obowiązujące ją procedury są przejrzyste i nie naruszają zasady równego traktowania wnioskodawców. WSA niewłaściwie zastosował powołany przepis, gdyż w ogóle nie odniósł się do podniesionych i szczegółowo uzasadnionych przez skarżącą twierdzeń, dlaczego w jej ocenie procedury stosowane przy ocenie złożonego wniosku są nieprzejrzyste. Skarżąca - jak wskazała - sformułowała w skardze do WSA zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 z.p.p.r. w szczególności w odniesieniu do braku uzasadnienia przyznania takiej a nie innej liczby punktów, jak również utrzymania punktacji, pomimo odmiennego uzasadnienia i pomimo uwzględnienia podniesionych w proteście zarzutów oraz w kontekście braku udostępnienia opinii eksperta zewnętrznego, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia protestu przez Instytucję Pośredniczącą, natomiast Sąd pierwszej instancji odniósł się szczegółowo wyłącznie do zarzutu braku udostępnienia opinii eksperta zewnętrznego będącej podstawą rozstrzygnięcia, a w odniesieniu do pozostałych poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, że informacje przygotowane przez PARP i NCBiR były prawidłowe i zgodne z odpowiednimi regulacjami.

Odnosząc się do zarzutu braku udostępnienia oceny eksperta zewnętrznego skarżąca wskazała, iż podnosząc go odwoływała się do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu zgodnie z którym "w procesie rozpatrywania protestu został powołany Ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowi podstawę wydania niniejszego rozstrzygnięcia". Treść ww. opinii, czy też stanowiska eksperta nie zostały udostępnione skarżącej wraz z rozstrzygnięciem dotyczącym złożonego protestu (skarżąca nie twierdziła, że Instytucja Pośrednicząca była zobligowana do jej udostępnienia). Skoro opinia stanowiła jednak podstawę rozstrzygnięcia, to brak jej udostępnienia wraz z rozstrzygnięciem świadczy o nieprzejrzystości procedur stosowanych przy ocenie wniosku, czego sąd nie uwzględnił, wywodząc zachowanie zasady przejrzystości procedur wyłącznie z braku prawnego obowiązku udostępnienia tej oceny, co oznacza, że jej nieudostępnienie nie czyni procedur nieprzejrzystymi.

WSA błędnie również zinterpretował i niewłaściwie zastosował przepis art. 26 ust. 2 z.p.p.r. uznając, iż w niniejszej sprawie nie doszło do jego naruszenia, albowiem informacje o ocenie projektu i rozpatrzeniu protestu były zgodne z odpowiednimi regulacjami i zawierały uzasadnienie. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, albowiem o przejrzystości procedur stosowanych przy ocenie projektu można mówić dopiero wówczas, kiedy ocena ta jest szczegółowo uzasadniona i wzajemnie niesprzeczna. Takiej oceny zabrakło w niniejszej sprawie, bowiem WSA uznał, że dla zachowania zasady przejrzystości wystarczy, aby ocena była formalnie zgodna z procedurami i zawierała jakiekolwiek uzasadnienie.

WSA w Warszawie naruszył także przepis art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż ocena projektu została dokonana zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Zasugerowane przez Sąd pierwszej instancji ograniczenie kontroli sądowej w ramach zgodności z prawem wyłącznie do kontroli procedur i przyjęcia, że ocena ekspertów, jaka by ona nie była, jest zawsze oceną zgodną z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, jest w ocenie skarżącej, sprzeczne z przepisem art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. Zarzuty skarżącej dotyczą niezgodności z prawem oceny jej projektu (niezgodność z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący: brak odniesienia się do potencjału rozprzestrzeniania innowacji, brak wskazania na kryteria odróżniające od innych rozwiązań, itd.) nie zaś jej "nietrafności", co powoduje, że bezzasadne jest ograniczenie kontroli legalności tak dokonanej oceny wyłącznie do jej zgodności z procedurami, albowiem w ramach kontroli zgodności dokonanej oceny merytorycznej z prawem weryfikacji powinno podlegać właśnie to, czy ekspert dokonując oceny, dokonuje jej zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, czyli czy działa zgodnie z prawem. Powyższe w żaden sposób nie wymaga specjalistycznej wiedzy i niewątpliwie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego.

Strona skarżąca ponadto wskazała, iż przyjęcie stanowiska WSA w Warszawie prowadziłoby w swej istocie do braku kontroli sądowej nad oceną dokonywaną przez ekspertów, a tym samym na dopuszczeniu możliwości niejako "bezkarnego" dokonywania oceny niezgodnie z kryteriami. Skoro bowiem sąd bada wyłącznie kwestie formalne (proceduralne) nie dokonuje kontroli merytorycznej oceny ekspertów, to tym samym ta ocena nie jest poddana żadnej kontroli (zdaniem WSA także PARP i NCBiR nie posiadają uprawnień by kwestionować tezy stawiane przez oceniających), a zatem sąd w ramach badania legalności oceny projektu nie bada jej zgodności z art. 26 ust. 1 pkt. 4 z.p.p.r., co z kolei przeczy regulacji zawartej w art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jej ocenie miało wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jeżeli okażą się one trafne, to w zasadzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie podlegają już dalszemu badaniu.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutu pierwszego należy wyjaśnić, że błędne jest przekonanie skarżącej, do pewnego stopnia wywołane nie do końca precyzyjnymi wypowiedziami Sądu pierwszej instancji, iż w ramach kontroli legalności jej sprawy sąd administracyjny zbadał wyłącznie spełnienie przez organ (instytucję) wymogów proceduralnych, a nie merytorycznych (nie rozpoznał zatem wszystkich materialnych zarzutów skargi). Zdaniem NSA skarżąca w sposób nieuzasadniony upraszcza wypowiedź Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, nie dostrzegając istoty sądowoadministracyjnej kontroli tego rodzaju spraw. Twierdzi bowiem, że zdaniem WSA, przeprowadzona w jej sprawie kontrola procesu rozdysponowywania środków w ramach polityki rozwoju, polegała wyłącznie na sprawdzeniu czynności arytmetycznych właściwej instytucji (procesu obliczania średniej punktów) oraz kwestii technicznych, tj. prawidłowości wklejenia uzasadnienia opinii do treści rozstrzygnięcia.

NSA wskazuje, iż sądowoadministracyjna kontrola spraw o dofinansowanie projektów, odbywa się na podstawie kryterium legalności (zgodności z prawem) działania właściwej władzy publicznej (tu: Instytucji Pośredniczącej). Zasadne, choć nieco skrótowe, było więc stwierdzenie WSA, iż sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny działań ekspertów powołanych do oceny wniosków, tj. nie bada - tak jak w istocie twierdzi skarżąca - jak w warstwie merytorycznej ocena ta przebiegała. Wyeksponowania wymaga, iż sądy administracyjne nie badają tego rodzaju spraw ponownie, niejako za organy (nie kontrolują po raz kolejny wniosku potencjalnego beneficjenta). Istota sądowej kontroli sprowadza się w tym przypadku do analizy "sposobu dojścia" organu do konkretnego rozstrzygnięcia. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane). Ocena wniosków o dofinansowanie projektów, zwłaszcza w zakresie weryfikacji merytorycznej (według kryteriów wartościujących) opiera się więc na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ. Prawidłowy efekt takiej oceny (informacja właściwej instytucji) powinien być więc należycie uzasadniony oraz wyjaśniać okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu konkretnej ilości punktów. W tego rodzaju sprawach dosyć często dochodzi do sytuacji, w których potencjalni beneficjenci są niezadowoleni z subiektywnej oceny eksperta, którego działanie stanowi z kolei merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Zdaniem NSA, w tak zakreślonych ramach kontroli sądowej rozstrzygnięć konkursowych, zarzutu dowolności nie można postawić zarówno ocenie projektu wyrażonej w informacji z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], jak i informacji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Wskazane rozstrzygnięcia nie noszą cech dowolności i wbrew stanowisku skarżącej są w sposób wystarczający uzasadnione (tak co do motywów, jak i przyjętej punktacji). W szczególności wyjaśniają, dlaczego podkryterium "nowość" zostało w "obu instancjach" ocenione na tym samym poziomie punktowym.

Niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej. Strona skarżąca podnosi w nim, że Instytucja Pośrednicząca, na etapie postępowania odwoławczego (rozpatrywania protestu), zgłosiła nowe zarzuty względem pierwotnej oceny projektu, które nie mogły stać się przedmiotem kolejnego protestu, co narusza procedurę odwoławczą. Skarżąca mogła przy tym - jak twierdzi - ustosunkowywać się do tych "nowych" zarzutów dopiero w skardze do sądu administracyjnego, a nie w środku przedsądowym (proteście). Niestety skarga kasacyjna nie zawiera szerszego wywodu w tym zakresie, który wyjaśniałby na czym konkretnie miało polegać sformułowanie owych "nowych zarzutów" (brak tego w uzasadnieniu środka zaskarżenia). Ze skargi złożonej do WSA wynika jednakże, iż podstawą do tego twierdzenia jest okoliczność zakwestionowania w proteście wyłącznie oceny jednego eksperta (co do podkryterium "nowość"), nie zaś oceny wszystkich trzech ekspertów.

W związku z tym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w ramach protestu skarżąca podważyła ocenę trzech fakultatywnych kryteriów merytorycznych (nr 1 Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych - podkryterium "nowość", nr 3 Wnioskodawca jest MSP oraz nr 9 Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną...). Te trzy kryteria były również przedmiotem oceny eksperta zewnętrznego powołanego przez IP w ramach postępowania odwoławczego, jak również zostały uwzględnione w udzielonej skarżącej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, iż zarówno ekspert powołany w postępowaniu odwoławczym, jak i IP w udzielonej informacji analizują niejako powtórnie fakultatywne kryterium merytoryczne nr 1 Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych w zakresie podkryteriów "wzrost użyteczności" i "możliwość wdrożenia i opłacalność", jednakże dokonana ocena jest analogiczna z tą dokonaną przez PARP (oba podkryteria oceniono na maksymalnym poziomie 10 punktów).

Nadto, nie jest w ocenie NSA stawianiem nowych zarzutów, przywołanie przez IP innego i szerszego uzasadnienia przyczyn przyznania takiej samej punktacji dla podkryterium "nowość", dokonanej w następstwie rozpatrzenia protestu. Mieści się to w istocie postępowania odwoławczego, zatem zarzut skarżącej nie zasługiwał w tym zakresie na uwzględnienie.

Nie jest także prawidłowe wskazywanie, że IP rozpoznając protest powołała nowe zarzuty dotyczące projektu, do których skarżąca nie mogła się odnieść, gdyż podważała jedynie ocenę podkryterium "nowość" dokonaną przez jednego z ekspertów (tego, który przyznał za nie jedynie 5 punktów), nie zaś ocenę wszystkich trzech ekspertów, co oceniła IP. Strona skarżąca nie uwzględnia okoliczności, że postępowanie odwoławcze prowadzone przez IP (wywołane protestem) toczy się na innych zasadach, niż postępowanie przed PARP. W postępowaniu odwoławczym nowy ekspert może, choć nie musi zostać powołany, a jego powołanie nie oznacza umocowania do oceny któregokolwiek z "ekspertów pierwszoinstancyjnych" osobno lub wszystkich ich łącznie. Ten dodatkowy ekspert, a za jego pomocą także IP, dokonują w istocie całościowej oceny zakwestionowanego kryterium lub podkryterium i na tej podstawie wydawane jest końcowe rozstrzygnięcie w sprawie. Jest przy tym oczywiste, że skarżąca kwestionowała podkryterium "nowość" wyłącznie w zakresie oceny trzeciego eksperta, bowiem dwaj pozostali przyznali jej maksymalną ilość punktów. W ocenie NSA pogorszenie sytuacji skarżącej miałoby miejsce wówczas, gdyby w wyniku odwołania przyznano jej ostatecznie mniej punktów niż uzyskała pierwotnie za dane kryterium lub podkryterium.

Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również odwoływanie się przez skarżącą do fragmentu orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1973/11, bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy, na tle której orzeczenie to zapadło, a który różni się od sprawy niniejszej. Wskazać jedynie należy, że naruszenie procedury odwoławczej nastąpiło (w zacytowanej przez skarżącą sprawie) poprzez ponowne zbadanie przez właściwą instytucję wniosku beneficjenta w zakresie, który nie był wcześniej przez niego kwestionowany odwołaniem (po uwzględnieniu odwołania skierowano sprawę do ponownej oceny, a ta dokonana została w zakresie innych aspektów kryterium, które wcześniej nie były zaskarżone). Sprawy te różnią się zatem od siebie, m.in. poprzez inny system środków odwoławczych w nich przewidziany. Inaczej mówiąc, w przywołanej przez skarżącą sprawie po uwzględnieniu odwołania i przekazaniu wniosku do ponownego zbadania, właściwa instytucja ponownie oceniła dane kryterium, jednak pod względem przesłanek, które o ile mogły być badane i wzięte pod uwagę podczas pierwszej oceny (przed odwołaniem), o tyle nie mogły już zostać podniesione podczas kolejnej oceny, będącej następstwem odwołania. Tym samym, stwierdzenie sądu z zacytowanej sprawy zasługuje na aprobatę na tle tamtej sprawy i jej stanu faktycznego, jednakże nie może znaleźć "zastosowania" w sprawie niniejszej, w której z uwagi na - jak wspomniano - inny system środków odwoławczych, w ogóle nie doszło do ponownego badania sprawy przez tę samą instytucję.

Z powodów analogicznych jak wskazane w odniesieniu do zarzutu pierwszego, za niezasadny uznano także zarzut trzeci, kwestionujący rzetelność działań ekspertów oraz brak po ich stronie dostatecznej wiedzy. NSA nie podziela dokonanej przez skarżącą tak krytycznej oceny ekspertów. W szczególności nie akceptuje m.in. stwierdzenia, iż z powodu rozbieżności w samych ocenach (tak co do przyznania punktacji jak i uzasadnień), ich działania cechuje brak rzetelności. Ocena eksperta jest z założenia obarczona pewnym poziomem subiektywizmu, wynikającego chociażby ze stanu skomplikowania danej materii i związanego z tym stanu wiedzy koniecznego z punktu widzenia analizy wniosku potencjalnego beneficjenta. Należy pamiętać również o tym, że każdy powołany ekspert musi daną sprawę ocenić w ramach wzorców kontroli spraw podobnych, którymi się zajmuje, a nadto stosownie do posiadanej i aktualnie znanej w gronie znawców przedmiotu wiedzy na dany temat. Tym samym, o ile ekspertowi można stosunkowo łatwo zarzucić, że wadliwie ocenił kryterium o charakterze ścisłym (np. czy dany wnioskodawca posiada określony w programie certyfikat, jest MSP, zatrudnia określoną ilość pracowników dotkniętych danym stopniem niepełnosprawności), o tyle weryfikacja kryteriów niemierzalnych lub trudno mierzalnych (np. nowość, innowacyjność, znaczący wpływ na rozwój danej branży, itp.) nie może opierać się na przekonaniu, iż skoro ekspert w tym zakresie opowiedział się odmiennie od innego powołanego eksperta, to z tej przyczyny ocena jednego z nich lub obydwu, jest nierzetelna. W tym przypadku mamy do czynienia ze swobodną oceną eksperta, i o ile nie jest ona dowolna, nie można uznać jej za nierzetelną.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy jeszcze raz trzeba wskazać, iż w sytuacji odmiennego zdania eksperta niż zdanie beneficjenta w danej kwestii (np. na tle podobieństwa projektowanych rozwiązań do rozwiązań dostępnych w portalach zagranicznych), nie można twierdzić, iż ocena ta jest wadliwa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. NSA podkreśla, że ocena eksperta, który przyznał skarżącej 5 punktów oraz ocena eksperta zewnętrznego, powołanego w postępowaniu odwoławczym, różnią się od siebie co do motywów uzasadnienia (ta ostatnia uznaje ocenę eksperta za niewystarczającą, co jednak nie wpływa na zmianę ostatecznej punktacji podkryterium "nowość"). Nadto, występujący na etapie badania protestu ekspert zewnętrzny podważył pierwotną negatywną ocenę merytorycznych kryteriów fakultatywnych nr 3 i 9. Tym bardziej więc - zdaniem NSA - jego ocena nie może zostać uznana za nierzetelną.

NSA nie podziela również zarzutu czwartego. Zarzut ten, podobnie jak pozostałe, nie jest szerzej uzasadniony w środku odwoławczym, przez co w celu jego odkodowania konieczne jest sięgnięcie do skargi wniesionej do WSA w Warszawie. Podobnie zatem jak w odniesieniu do zarzutu pierwszego należy przywołać zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć z zakresu polityki rozwoju. Powtórnego podkreślenia wymaga więc, iż sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym w sposób, w jaki domaga się tego skarżąca (nie analizują trafności merytorycznej oceny wniosków przez ekspertów w zakresie posiadanej przez nich wiedzy specjalistycznej). Nie wkraczają zatem w szczegółowe rozważania nt. przedłożonych przez potencjalnego beneficjenta rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie. WSA w Warszawie nie naruszył zatem wskazanego przez skarżącą przepisu. Nie musiał się bowiem odnosić do tych zarzutów skargi, które dotyczą opisanej wyżej sfery.

Chybione są również dwa ostatnie zarzuty. Także i w tym przypadku odwołać się należy do stanowiska zajętego przez NSA w zakresie zarzutu pierwszego.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zarzuty skargi kasacyjnej są w całości niezasadne, oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 p.p.s.a.