Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3471/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 382/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wznowienia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 382/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wiatą jednostanowiskową w zabudowie szeregowej w T. przy drodze bocznej ul. [...], na działce nr [...] (obecnie nr [...]) oraz wznowienia robót budowlanych, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zarzucając mu, w oparciu o art. 174 ustawy prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym (dalej ppsa):

• nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust 1 pkt 3 i art. 31 ust 1 prawa budowlanego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, mające wpływ na treść decyzji poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy oraz wydanie decyzji na podstawie jedynie twierdzeń uczestnika bez właściwego udziału skarżącego, który nie miał pełnomocnika zawodowego na tym etapie postępowania i niepodjęcie żadnych czynności celem poczynienia ustaleń w przedmiocie istotnym dla sprawy oraz oparcie ustaleń faktycznych na podstawie wadliwego projektu zamiennego budynku mieszkalnego, którego nie zbadano pod kątem merytorycznym,

• nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie a to przyjęcie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego jest dopuszczalne, pomimo że z treści przepisów wynika dokładnie co innego,

• błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na jej treść poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest przedstawienie projektu zamiennego, w sytuacji gdy godzi on w pierwotne zamierzenia i normy prawa miejscowego, jak MPZP, ochrony środowiska, warunki zabudowy, w szczególności poprzez dowolne ustalenie, że wiaty garażowe wielkich rozmiarów stanowią garaże jednostanowiskowe i zostały zaprojektowane zgodnie z zasadami sztuki budowalnej oraz przepisami oraz stwierdzenie, że wzniesiona konstrukcja nie ogranicza dostępu do światła słonecznego dla jego posesji oraz poprzez dowolne ustalenie, że konstrukcja muru oporowego jest prawidłowa, a także poprzez przyjęcie, że różnica w usytuowaniu budynków pomiędzy projektem pierwotnym a zamienny nie jest istotna.

• naruszenie zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) wynikających z art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa, a to zaniechanie wykonania czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, takich jak: opinia biegłego lub oględziny na miejscu, rozprawa administracyjna, podczas której strony będą mogły przedstawić swoje stanowisko, a tym samym niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego w całości, który umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji merytorycznej w sposób prawidłowy, a oparcie orzeczenia na niewiarygodnej opinii prywatnej, która jest wadliwa i w żaden sposób nie została zweryfikowana,

b) wynikających z art. 8 kpa oraz art. 9 kpa w związku z art. 77 § 4 kpa i 10 kpa w związku z art. 73 kpa i 81 kpa, a to nierozpoznanie zarzutów dotyczących prowadzenia sprawy w sposób uniemożliwiający stronie działającej bez zawodowego pełnomocnika należyte działanie i reprezentowanie jej praw, nieuzasadniony okolicznościami i stopniem skomplikowania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów i nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, a w toku postępowania odwoławczego "nie poinformowanie skarżącej o przysługujących jej na tym etapie uprawnieniach", a także nierozpatrzenie wszystkich lub niedostateczne rozpatrzenie podniesionych przez skarżącego zarzutów i nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, które Sąd winien brać pod rozwagę z urzędu oraz niestwierdzenie wadliwości postępowania w sytuacji "zaniechania informowania skarżącej działającej bez zawodowego pełnomocnika o przysługujących jej uprawnieniach w toku postępowania oraz o faktach znanych organowi z urzędu w sytuacji braku wiedzy skarżącej i jej niepoinformowania o możliwości składania w toku postępowania wniosków dowodowych oraz zgłoszonych żądań",

c) wynikających z art 12 kpa, a to pobieżne załatwianie sprawy oraz nieprzeprowadzenie czynności postępowania pomimo istniejących możliwości ich przeprowadzenia oraz wniosków dowodowych skarżącego, który wniósł o zbadanie konstrukcji i umiejscowienia instalacji gazowej i sanitarnej na nieruchomości,

d) art. 28 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez nieustalenie stron postępowania, w tym wszystkich właścicieli działek sąsiednich, w których interesy godzi również wzniesienie konstrukcji na gruncie Uczestnika,

e) art. 75 kpa, 77 kpa i 80 kpa poprzez oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany, w tym w szczególności na projekcie zamiennym budowlanym, który jest wadliwy oraz zaniechanie zebrania w całości w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie,

f) art. 84 kpa i art. 85 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci projektu zamiennego budowlanego oraz pominięcie stanowiska skarżącego oraz nieprzeprowadzenie czynności, które organ winien był przeprowadzić z urzędu w szczególności rozprawy administracyjnej,

g) art. 134 § 1 ppsa poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów wskazujących na nieważność postępowania oraz nierozpoznanie istoty sprawy,

h) art. 141 § 4 ppsa poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów, pominięcie zarzutów merytorycznych dotyczących opinii będącej podstawą wydanego orzeczenia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176, art. 185 § 1 i art. 188 ppsa, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów i wydatków postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sadowym oraz w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, względnie o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu, r. pr. L. G., kosztów nieopłaconego zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych powiększonych o podatek VAT według obowiązujących stawek, gdyż nie zostały one opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sąd wojewódzki nie rozpatrzył, w sposób wyczerpujący, podnoszonych przez skarżącego w skardze zarzutów, ograniczając się jedynie do tych z nich, które miały charakter proceduralny. Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny oraz nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Co więcej, nie został on zweryfikowany w postępowaniu odwoławczym ani też nie został poddany ocenie sądu.

Skarżący kasacyjnie rozwinął także argumentację dotyczącą naruszeń prawa materialnego, wskazując na braki w uzasadnieniu stanowiska sądu wojewódzkiego w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania była inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wiatą jednostanowiskową w zabudowie szeregowej w T. przy drodze bocznej ul. [...], na działce nr [...] (obecni: [...]). Organy nadzoru budowlanego, w toku przeprowadzonego postępowania, ustaliły, że przy realizacji ww. inwestycji doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmującego: likwidację skarp przy granicy z działkami [...],[...] i [...], nadsypanie terenu działki wokół szeregu budynków oraz na terenie działki numer [...] o od 0,5 m do 0,6 m, z nachyleniem w kierunku działki M. W. nr [...], zmniejszenie powierzchni utwardzonego terenu przy dojściu do budynków oraz zmianę powierzchni zabudowy schodów wejściowych do poszczególnych budynków i ilości stopni.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], PINB w

T. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie decyzją tą organ nałożył na M. W. obowiązek wykonania muru oporowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...], zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków, PINB w T., decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku jednorodzinnego nr [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzja ta, w wyniku postępowania odwoławczego, została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r., nr [...]. Organ ten wskazał na uchybienia dotyczące niewłaściwego zaprojektowania miejsca postojowego dla samochodów osobowych w postaci wiaty, zlokalizowanego bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, czego konsekwencją jest naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że przedmiotowy budynek jest zgodny z warunkami technicznymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie z murem oporowym nie powoduje naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co potwierdza dodatkowo opinia architekta J. S. w sprawie przesłaniania i zacieniania budynku sąsiedniego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przez przedmiotowe ogrodzenie. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezbadania przez organ pierwszej instancji kwestii przesunięcia przedmiotowego budynku o 90 cm, [...]WINB wskazał, że postępowanie wyjaśniające, w tym oględziny i inwentaryzacja geodezyjna, nie wykazały jakoby przedmiotowy budynek został przesunięty w stosunku do projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 18 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1213/16, oddalił skargę M. W. na ww. decyzję, podzielając stanowisko organu odwoławczego w tej sprawie. Sąd wojewódzki podkreślił m.in., że od decyzji w przedmiocie obowiązku wykonania muru oporowego i jego parametrów skarżący się nie odwołał i uzyskała ona przymiot ostateczności. Były nią zatem związane organy w dalszej części postępowania legalizacyjnego. Mur oporowy został przy tym wykonany zgodnie z żądaniem skarżącego, aby uniemożliwić spływ wód opadowych z terenu inwestycji na jego działkę nr [...]. Tak samo, nie znalazł potwierdzenia zarzut przesunięcia budynku w stosunku do projektu budowlanego, a skarżący tezy tej nie uprawdopodobnił. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu niewłaściwego usytuowania w odniesieniu do działki skarżącego miejsca na pojemniki na śmieci.

Z kolei przed wydaniem ww. wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB w T., po wykonaniu wytycznych organu odwoławczego postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...], nałożył na inwestora (M. W.) obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego w zakresie lokalizacji miejsca postojowego w granicy z działką sąsiednią.

Po wykonaniu ww. obowiązku, PINB w T., decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego numer [...] z garażem jednostanowiskowym w zabudowie szeregowej w T. G. na działce o numerze ewidencyjnym [...] (poprzednio działka numer [...]) wraz z dojazdem na działce o numerze ewidencyjnym [...] (poprzednio działka numer [...]) i udzielił M. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową wyżej wskazanego budynku mieszkalnego oraz nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r. organ odwoławczy prawidłowo i w sposób szczegółowy ocenił projekt budowlany przedmiotowej inwestycji, wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania i odnosząc się do zarzutów odwołania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że najistotniejszą kwestią, jaka podlegała badaniu przed organem pierwszej instancji na obecnym etapie postępowania, było wykonanie muru oporowego pomiędzy działką odwołującego się nr [...] a działką nr [...] zgodnie z przedłożoną do akt administracyjnych dokumentacją projektową, zatwierdzoną decyzją PINB w T. z dnia [...] maja 2016 r. Zgodnie z tą decyzją od strony działki inwestora przedmiotowy mur oporowy nakazano wybudować na wysokość 10 cm, natomiast od strony działki skarżącego na wysokość 75 cm od terenu działki. Projekt budowlany zamienny na murze oporowym przewiduje ogrodzenie betonowe o wysokości 2-2,2 metra. Takie też wysokości stwierdzono podczas oględzin, które przeprowadził organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2016 r. Pozostały układ przedmiotowego ogrodzenia także odpowiada nakazowi z powyższej decyzji i został potwierdzony podczas ww. oględzin.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Na marginesie wskazać należy, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., podniesiony w ramach grupy zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego (mimo materialnoprawnego charakteru art. 28 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że podmiot, któremu w danym postępowaniu organ administracji publicznej zapewnił czynny udział, nie jest uprawniony do powoływania się na przesłankę wznowienia postępowania z 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a podstawę do wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego skarżący kasacyjnie zdaje się sugerować podnosząc ww. naruszenie. Nie ma bowiem wątpliwości, że zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie może podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1970/18, LEX nr 2720886).

Dalej, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812).

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, co następuje.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zakres tego odstąpienia reguluje art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Na podstawie przywołanego przepisu możliwe jest zaakceptowanie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie wtedy, gdy nie został jeszcze zakończony proces budowlany – inwestycja nie została wybudowana. Możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy więc zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 44/06, LEX nr 507162). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana (czego dowodem są np. dokonane 26 października 2015 r. oględziny, z których protokół znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Powyższe oznacza, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do obiektu już wybudowanego (i to nie w ramach samowoli budowlanej), lecz zrealizowanego ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ powinien, kierując się przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, postępowanie takie kończy się stosownie do wskazań zawartych w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1509/11, LEX nr 1367304).

Na podstawie bowiem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły bezspornie, że miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w wyniku czego prawidłowo przeprowadziły postępowanie legalizacyjne, którego celem było doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony. Ponadto powiązanie art. 51 ust. 1 pkt 3 z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego jest niezrozumiałe, gdyż przepis art. 31 ust. 1 ww. ustawy dotyczy rozbiórki budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była też treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy podkreślić, że wyrokiem z 18 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1213/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przesądził o prawidłowości rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r., czyniąc wiążącymi swoje ustalenia w tym zakresie dla organów oraz sądu, w dalszym postępowaniu rozpoznającego sprawę przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.