Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 69/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.133 § 1,art. 145 § 1 pkt1 lit. c), art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del.WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent D.C. po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1038/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. S.-S. na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia , po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie trzecim zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujące ustalenia fabryczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. S. z dnia [...].07.2009 r. w sprawie sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w W. W związku z tym wnioskiem, organ nadzoru budowlanego w dniu [...].09.2009 r. dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin ustalono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się podpiwniczony budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym. Budynek w części parteru użytkowany jest na cele biurowe, pierwsze piętro użytkowane jest natomiast na cele mieszkalne, a piwnica według oświadczenia inwestora użytkowana jest na cele gospodarcze. W wyniku ponownych oględzin nieruchomości przy ul. [...] w W. w dniu [...].09.2010 r. ustalono, że w przyziemiu budynku (piwnica) znajdują się: hall, kotłownia i pomieszczenia gospodarcze. Na parterze budynku znajdują się pomieszczenie socjalne, łazienka, dwa pomieszczenia biurowe i hall z sekretariatem. Na poddaszu znajduje się kuchnia z jadalnią, łazienka, dwie sypialnie i pomieszczenie ogólnodostępne z biurkiem i miejscem do spania.

Organ I instancji wskazał, iż w dokumentach uzyskanych podczas postępowania wyjaśniającego z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] znajduje się m. in. złożone w dniu [...].06.2006 r. zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - parteru na cele biurowe, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, jak również do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie M. S., zarzucając naruszenie art. 71 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz naruszenie art. 105 § 1, art. 6, art. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. M.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony wnoszącej odwołanie, organ I instancji w sposób niezwykle powierzchowny przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie. Ponadto, decyzja wydana została z obrazą art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, albowiem organ I instancji jest w posiadaniu dokumentów urzędowych, z których wynika, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na biurowo - magazynowy nastąpiła przed zgłoszeniem zamiaru takiej zmiany. Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...].05.2006 r. nr [...]. jednoznacznie wynika, iż użytkownik budynku mieszkalnego firma [...] S.A. złożył oświadczenie, zgodnie z którym budynek mieszkalny od dnia [...].11.2003 r. jest użytkowany na cele biurowe. Formalne zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania nastąpiło w dniu [...].06.2006 r., na co powołał się organ I instancji w zaskarżonej decyzji, nie wywołało skutków prawnych. Okoliczność, iż w maju 2006 r. obywały się w budynku prace malarskie i brak było oznak prowadzenia w nim działalności gospodarczej świadczyła jedynie o tym, że miała miejsce przerwa w użytkowaniu budynku na cele magazynowo – biurowe, a nie zaniechanie użytkowania budynku na cele magazynowo-biurowe przez [...] S.A. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie ustosunkował się do podnoszonej przez nią kwestii, że budynek i cała nieruchomość służą celom magazynowo - biurowym, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wskazała na znajdujące się w aktach postępowania kserokopie dokonywanych od 2006 r. do roku 2010 r. regularnie raz w roku, zgłoszeń posadowienia na gruncie kontenerów oraz blaszanego garażu - rzekomo na potrzeby prowadzonej budowy garażu. Podniosła, że żadne prace budowlane przy istniejącym garażu nie są prowadzone, a w kontenerach i blaszanym garażu magazynowane są maszyny, urządzenia oraz materiały budowlane. Zarzuciła, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę tych okoliczności. Firma [...] S.A. Oddział w W. nie tylko doprowadziła do częściowej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości (na biurowo-magazynowy), ale od 2009 r. zintensyfikowała dotychczasowy sposób użytkowania budynku, co zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego skutkować powinno koniecznością uzyskania kolejnej zgody (pozwolenia) na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania budynku.

M. S. twierdziła, że ww. budynek - rzekomo biurowo-mieszkalny nie jest zamieszkiwany przez nikogo, za wyjątkiem robotników budowlanych. Zakwestionowała protokół z oględzin nieruchomości z dnia [...].09.2010 r., gdyż jako strona postępowania została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w oględzinach. Zdaniem skarżącej, rażące naruszenie prawa, tj. art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 79 K.p.a. przez organ I instancji przy przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, niezależnie od innych argumentów podnoszonych w odwołaniu. W ocenie strony odwołującej się, zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w sprawie poprzez dopuszczenie dowodów z przesłuchania przedstawicieli [...] S.A. Firma ta ma bowiem na ww. nieruchomości swój oddział i prowadzi w sposób czynny działalność gospodarczą. Zasadnym było więc ustalenie charakteru tej działalności. Ponadto, zdaniem skarżącej celowe było przesłuchanie jej oraz właścicielki nieruchomości K. S. – S. na okoliczności związane ze sposobem użytkowania budynku.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...].11.2010 r. umarzającą postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że należy zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, iż organ I instancji naruszył art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym dokonanie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Organ odwoławczy zauważył, że K. S.-S., właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w W., zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku z mieszkalnego na użytkowy w dniu [...] czerwca 2006 r. Nadto, wskazano, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, powołano się na oświadczenie użytkownika nieruchomości, tj. [...] S.A. o użytkowaniu budynku na cele biurowe od [...] listopada 2003 r. W związku z tym, że faktyczna zmiana użytkowania miała miejsce prawie trzy lata przed zgłoszeniem to, dokonane zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania zgodnie z art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje skutków prawnych.

Zdaniem organu, w zaistniałej sprawie znajduje zastosowanie art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej w dniu 31 maja 2004 r., który w ust. 1 stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepis ust. 3 ww. art. określa natomiast skutki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia. W takiej sytuacji odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Ponadto, organ zwrócił uwagę na art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), który w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, wyłącza stosowanie art. 71 a i nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze zgodnie z ww. przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K.S.-S., zarzucając naruszenie: art. 7, 77 § 1, 105 § 1, 138 § 2 K.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 04.93.888).

Skarżąca podniosła, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uchybienia wskazane przez organ odwoławczy mają charakter wyłącznie prawny, dotyczą błędnej oceny stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, zaś skutkiem takiej oceny było zastosowanie niewłaściwych przepisów.

Skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. podstawą decyzji kasacyjnej może być jedynie sytuacja, kiedy postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone ponownie w całości lub w znacznej części. Tymczasem całość materiału dowodowego została zgromadzona i przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego jest zbędne. Co więcej, organ odwoławczy nie wskazał, w jakim zakresie ponowne postępowanie ma być przeprowadzone. Ocena materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego wniosków o potrzebie prowadzenia postępowania administracyjnego na innej podstawie prawnej nie stanowi uzasadnienia do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącej, decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia narusza art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W. było już przeprowadzone, a ustalenia dokonane w wyniku kontroli z dnia [...].05.2006 r. stanowiły podstawę do tego, by decyzją z dnia [...].05.2006 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2006 r. nr [...].

Skarżąca stwierdziła, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pominął fakt wydania przez ten organ ww. decyzji z dnia [...].07.2006 r. nr [...], jak też treść uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...].05.2006 r., w szczególności w zakresie dat istotnych dla postępowania, kontroli z dnia 6.05.2006 r. i ustalenia braku użytkowania budynku na cele biurowe. Zdaniem skarżącej, postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania, która miała miejsce w 2003 r., zostało zakończone decyzją ostateczną. Skarżąca wyjaśniła, iż w toku tego postępowania dotychczasowe użytkowanie zostało przerwane, co zostało potwierdzone oględzinami z dnia [...].05.2006 r., a zatem kwestionowane przez organ odwoławczy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania było rozpoczęciem nowego użytkowania.

Skarżąca stwierdziła, że konsekwencją błędnych ustaleń organu jest niewłaściwa ocena sprawy pod względem prawnym, gdyż nie było zasadne stanowisko, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powinien mieć przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej 31 maja 2004 r. Zdaniem skarżącej, żaden z elementów stanu faktycznego nie mieści się w hipotezie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ponieważ użytkowanie budynku na cele biurowe rozpoczęto po dniu [...] czerwca 2006 r. i należy je oceniać na podstawie art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu po ww. nowelizacji.

Skarżąca wyjaśniła, że obecnie budynek użytkowany jest na cele biurowe, zaś stan ten został prawidłowo zgłoszony właściwemu organowi, który w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Z uwagi na powyższe, umorzenie postępowania było zasadne, zaś Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji, dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając w całości skargę K. S.-S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...].11.2010 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdził, iż w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe mającą miejsce w 2003 r. toczyło się już postępowanie administracyjne i zostało umorzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Decyzję powyższą utrzymał w mocy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1791/06 odrzucił skargę M. S. na decyzję z dnia [...] lipca 2006 r.

Organ stwierdził, że K. S.-S., właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w W., dnia [...] czerwca 2006 r. zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku z mieszkalnego na użytkowy i zgłoszenie nie spotkało się ze sprzeciwem organu. W związku z tym, zdaniem organu, użytkowanie parteru przedmiotowego budynku na cele biurowe jest zgodne z prawem. W ocenie organu II instancji, takie rozstrzygnięcie czyniło zadość skardze K. S.-S.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. S., zarzucając:

- naruszenie art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy,

- naruszenie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak przesłanek do jego zastosowania, tj. niezasadności skargi K.S.-S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r.,

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

a) art. 6 K.p.a. polegające na naruszeniu licznych przepisów prawa wskazanych w skardze, w sytuacji gdy organ administracji winien działać na podstawie przepisów,

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na powierzchownym rozpoznaniu stanu faktycznego, pomijając zintensyfikowanie oraz zmianę charakteru korzystania z nieruchomości przy ul. [...] w W., pominięcie nowych okoliczności sprawy z których wynika, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele mieszkalno-biurowe, ale w całości na cele prowadzonej działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym, magazynowaniu materiałów budowlanych, maszyn budowlanych oraz prowadzeniu kwater pracowniczych;

c) art. 10 K.p.a. polegające na pozbawieniu skarżącej czynnego udziału w sprawie, brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

d) art. 11 i art. 107 K.p.a. przez niewyjaśnienie z jakich powodów organ uznał, iż nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej o zmianie sposobu użytkowania nieruchomości po dniu [...] czerwca 2006 r., brak wyjaśnienia, czy po [...] czerwca 2006 r. nastąpiło zintensyfikowanie sposobu użytkowania budynku oraz brak uzasadnienia dla zmiany stanowiska organu w tej sprawie,

e) art. 40 § 2 K.p.a. polegające na niedoręczeniu zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi, a doręczeniu jej bezpośrednio stronie.

W piśmie z dnia 19 września 2011 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca podniosła, że właściciel nieruchomości której dotyczy postępowanie, tj. K. S. – S. korzysta ze swojej nieruchomości niezgodnie z prawem. Wbrew treści art. 71 Prawa budowlanego właścicielka zmieniła sposób użytkowania swojego obiektu (lub co najmniej go zintensyfikowała). Skarżąca wskazała, że w toku postępowania przed organem I i II instancji złożyła m. in. zdjęcia oraz pisma Urzędu m. st. Warszawy, z których jednoznacznie wynikało, iż na nieruchomości składowane są różnego rodzaju odpady, w tym odpady niebezpieczne i łatwopalne, maszyny budowlane. Tym samym, pogorszeniu uległy warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz higieniczne i zdrowotne, jak również ochrony środowiska. Ponadto, parkowanie w wąskiej ul. [...] w W. dużych samochodów dostawczych, przewożących materiały budowlane i maszyny budowlane utrudnia skarżącej dostęp do swojej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1038/11 wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten pozwala na skorygowanie przez organ własnego rozstrzygnięcia. Celem autokontroli jest umożliwienie organom ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola co do zasady prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a.

Treść art. 54 § 3 P.p.s.a. wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej.

Należy podzielić zarzut strony skarżącej, iż organ naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.

W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy przed wydaniem decyzji w trybie autokontroli nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego ani też uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie okoliczności sprawy. Jeśli z jakichś względów organ nie uznał za udowodnione okoliczności faktycznych wynikających z twierdzeń strony, to powinien to dokładnie uzasadnić. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezwykle lakoniczne, nade wszystko brak w nim jakiegokolwiek odniesienia do argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Orzekając w ramach autokontroli organ powinien nie tylko ustosunkować się do zarzutów podniesionych w skardze do sądu administracyjnego, ale także ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko, odnosząc się do treści odwołania i całokształtu sprawy. Tymczasem, organ nie wyjaśnił, czy zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na biurowo-magazynowy nastąpiła przed zgłoszeniem zamiaru takiej zmiany oraz czy po roku 2006 doszło do zintensyfikowania i ewentualnie zmiany działalności w zakresie użytkowania budynku przez firmę [...] S.A. Dopiero po tych ustaleniach organ mógł ocenić ewentualny wpływ decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], na przedmiotowe postępowanie.

Organ II instancji jedynie powołał się na okoliczność umorzenia ww. decyzją uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast M. S. twierdziła, że aktualnie nie można mówić o biurowym charakterze użytkowania części obiektu skoro swoją siedzibę ma tam firma budowlana, składuje się materiały budowlane oraz wykorzystuje się obiekt z przeznaczeniem na kwatery robotnicze.

Sąd podzielił twierdzenie zawarte w odwołaniu, że zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez dopuszczenie dowodów z przesłuchania przedstawicieli [...] S.A. i ustalenie profilu jej działalności na ww. nieruchomości. Ponadto, celowym było przesłuchanie właścicielki nieruchomości K.S. – S. oraz M. S. na okoliczności związane ze sposobem użytkowania budynku. Oparcie decyzji wyłącznie na podstawie skąpych i kwestionowanych przez stronę protokołów z oględzin nieruchomości, było niewystarczające, biorąc pod uwagę twierdzenia M. S.

Zdaniem Sądu I instancji, na podkreślenie zasługuje również to, że żadna z dotychczas wydanych przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie decyzji, nie zawierała rzetelnego uzasadnienia faktycznego z odniesieniem się co całokształtu okoliczności i oceny zgromadzonych dowodów.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej K. S. – S. działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty urzędowe potwierdzające zasadność stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś Sąd I instancji nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji na podstawie całości akt sprawy i nie wykazał dlaczego w sprawie nie ma zastosowania domniemanie wynikające z art. 76 § 1 K.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem prowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo opostępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 76 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy w "sprawie - wobec treści" dokumentów urzędowych i braku wniosków dowodowych przeciwko treści tych dokumentów nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do uchylenia decyzji podczas gdy skarga powinna być oddalona.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Sąd ten, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, że – z uwagi na kontrolę decyzji wydanej w trybie autokontroli, tj. art. 54 § 3 P.p.s.a. - powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostały spełnione przesłanki do dokonania autokontroli, a następnie ustalić, czy decyzja odpowiada prawu. Zdaniem orzekającego NSA, tak właśnie Sąd I instancji postąpił, dochodząc do trafnego wniosku, że decyzja podjęta w trybie autokontroli nie odpowiada prawu.

Wskazane naruszenia art. 133 § 1 oraz w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wiąże z błędnym stanowiskiem Sądu I instancji, że organ działający w trybie autokontroli, jak i organy działające w toku instancji, nie przeprowadziły w sprawie pełnego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej, błąd Sądu polegał na tym, że nie dostrzegł, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty urzędowe potwierdzające zasadność stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] podjętej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem domniemania, o którym mowa w ar. 76 § 1 K.p.a. Przy czym, domniemanie to należało wiązać z dokumentami urzędowymi, jakie stanowią protokoły z oględzin i decyzje zapadłe w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, zakończonym w/w decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...].07.2006 r.

Rzecz w tym, że Sąd I instancji swoje uwagi w kwestii braków postępowania dowodowego i ustaleń dotyczących okoliczności sprawy odniósł do stanu faktycznego objętego niniejszym postępowaniem, zaś skarżąca kasacyjnie swoje argumenty czerpie głównie z poprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania jej nieruchomości przy ul. [...] w W., zakończonego decyzją ostateczną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2006 r. Orzekający NSA zauważa też, że Sąd I instancji nie pominął faktu wcześniej prowadzonego postępowania, w tym w/w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2006 r., o czym świadczy uwaga sformułowana w ramach wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku.

Przed szczegółowym ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, celem uporządkowania wywodu, należy przypomnieć fakty, do których nawiązuje skarga kasacyjna. Przed postępowaniem administracyjnym, które podlegało kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie, w poprzednio prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości należącej do K. S.-S. bez dokonania wymaganego zgłoszenia, doszło do umorzenia postępowania, ponieważ ostatnio przeprowadzone oględziny wykazały, że w budynku prowadzone są prace malarskie i ustalono, że zaprzestano prowadzenia w nim działalności biurowej. Taki był motyw decyzji I-szoinstancyjnej z [...].05.2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, którą utrzymał organ II instancji w/w decyzją z dnia [...].07.2006 r.

Uwzględniając powyższe, nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dokumentów zebranych w poprzednim postępowaniu administracyjnym, tj. protokołów sporządzonych w tym postępowaniu i ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie. Należy przypomnieć, że kontrolowane tu postępowanie sądowoadministracyjne w związku z postępowaniem administracyjnym, zostało wszczęte [...].05.2010 r., tj. po przeszło 4-ch latach od wydania ostatecznej decyzji w sprawie poprzednio prowadzonej. Tak więc, nie może być trafny zarzut, że Sąd I instancji nie oceniał zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem rozstrzygnięcia, które dotyczyło innego stanu faktycznego i protokołów, które stanowiły opis stanu faktycznego w konkretnych dniach, sprzed wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Z kolei, jeśli chodzi o protokoły sporządzone w toku poddanego kontroli WSA w Warszawie postępowania instancyjnego, to zauważyć należy, że nie są one jedynym materiałem dowodowym w sprawie, przy czym, niektóre z dowodów, np. zdjęcia, zostały pominięte przez organy orzekające, podobnie jak wnioski dowodowe M. S., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

W tym kontekście uwzględnić należy cel przywołanego w skardze kasacyjnej art. 54 § 3 P.p.s.a., jakim jest możliwość skorygowania zaskarżonego orzeczenia własnego. Oznacza to, że organ działający w trybie wskazanego przepisu, zobowiązany jest uwzględnić zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, a także – w razie potrzeby – przeprowadzić uzupełniające postępowanie (patrz Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck 2011 r., s. s. 295). Aby organ administracji publicznej mógł skargę uznać za zasadną i aby mógł ją uwzględnić, musi stwierdzić obiektywny fakt naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, 2005 r., 52). Tymczasem, w decyzji uwzględniającej skargę K. S. – S. zabrakło takich rozważań i wniosków, które wskazywałyby na obiektywny fakt naruszenia prawa przez decyzję zaskarżoną, co trafnie zauważył Sąd i instancji, wskazując m.in. na lakoniczność uzasadnienia decyzji.

Jak z powyższego wynika, Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 76 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.