Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 424/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 146
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
article: art. 149 § 1 i § 1a, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 135/16 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.B. na rzecz Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 135/16 oddalił skargę A.B. na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

A.B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, dalej również jako "Dyrektor KSSiP", zarzucając mu naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie skarżącemu dokumentów w postaci pisemnych sprawdzianów sporządzonych w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkuszy ocen tych sprawdzianów.

W uzasadnieniu skargi A.B. wskazał, że w [...] r. ukończył aplikację ogólną w KSSiP. Następnie podniósł, że ma poważne wątpliwości, co do rzetelności oceny sprawdzianów, dlatego w dniu [...] lutego 2014 r. wniósł pisemnie o udostępnienie mu prac sprawdzianowych pozostałych aplikantów wraz z arkuszami ocen - w stosunku do niektórych wskazanych w piśmie sprawdzianów. W dniu [...] marca 2014 r. w czasie osobistej wizyty w KSSiP odmówiono mu wglądu do arkuszy ocen prac pisemnych pozostałych aplikantów. W piśmie datowanym na [...] marca 2014 r. Dyrektor KSSiP wyraził stanowisko, że zarówno prace pisemne sporządzone przez aplikantów, jak również arkusze ocen tych prac opracowane przez komisje sprawdzianowe w ogóle nie dotyczą podmiotu publicznego, a odnoszą się wyłącznie do konkretnych osób fizycznych i dlatego nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. skarżący wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że komisje sprawdzianowe powoływane są przez Dyrektora KSSiP dla celów prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego, arkusze ocen są jedynymi dokumentami wskazującymi na motywy oceny, a pisemne sprawdziany i arkusze ocen informują o wiedzy i umiejętnościach aplikantów, o efektach szkolenia. Skarżący podniósł również, że nie są to informacje, które podlegają jakiejś szczególnej ochronie i powinny być w pełni jawne ze względu na fakt, że szkolenie odbywa się z wykorzystaniem środków publicznych. Zdaniem skarżącego w ten sposób doszło do zamierzonego nieudostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r. poz-. 1230), dalej jako "u.k.s.p.", warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 u.k.s.p. stosuje się odpowiednio. Ponadto zagadnienie sprawdzianów uregulowane jest również w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. nr 217, poz. 1292 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Organ wskazał na § 1 i 6 ust. 1-5 rozporządzenia.

Dyrektor przyznał, że jest podmiotem realizującym zadania publiczne, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. oraz, że w ustawowym pojęciu informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. mieszczą się wszelkie informacje w przedmiocie zadań postawionych przed Krajową Szkołą, jak i przed Dyrektorem KSSiP, jak również zagadnień personalnych, a więc wskazane w art. 2, art. 4 i 6 - 15 u.k.s.p. Informacje z omawianego zakresu winny zostać udostępnione chyba, że informacja taka została już wcześniej udostępniona lub funkcjonuje w obiegu publicznym albo żądane informacje mieszczą się w treści art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p, ze względu na przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. - o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631), dalej jako "u.o.i.n." lub innych tajemnic ustawowo chronionych ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednakże, mimo iż żądane informacje wytworzone zostały częściowo przez komisje sprawdzianowe funkcjonujące w ramach podmiotu publicznego - Krajowej Szkoły i co do zasady kwalifikują się, jako informacja publiczna, to zawierają informacje o osobach fizycznych, niebędących osobami publicznymi, ani nie wykonujących jakichkolwiek funkcji publicznych oraz zawierają oceny poziomu wiedzy konkretnych osób fizycznych, informacje o tych osobach, ich zdolnościach, kompetencjach oraz wiedzy nabytej w toku aplikacji ogólnej. W ocenie Dyrektora KSSiP uzasadnione jest stanowisko, iż zobligowany jest on do ochrony prywatności aplikantów Krajowej Szkoły, jako osób fizycznych. Aktem prawnym ustanawiającym ochronę prawa do prywatności jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 1997 nr 133 poz. 883 ze zm.), dalej jako "u.o.d.o.". Dyrektor KSSiP powołał się na art. 6 ust. 1 tej ustawy. Wskazał również, że prace aplikantów nie są informacjami wytworzonymi przez Krajową Szkołę, jej Dyrektora, bądź inny powiązany organ. Arkusze ocen sporządzanych przez komisje sprawdzianowe, mają charakter oceny komisji sprawdzianowej, dokonanej z uwzględnieniem przyjętych zasad oceny sprawdzianów w trybie § 6 ust 2 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 32 zarządzenia Dyrektora wydanego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.k.s.p., oceny sprawdzające Komisji, mogą zostać ujawnione wyłącznie aplikantowi, który sporządził pracę pisemną. Nadto w myśl § 36 zarządzenia od wystawionej przez Komisję oceny ze sprawdzianu odwołanie nie przysługuje, nie przewiduje go również ustawa ani rozporządzenie. Dyrektor KSSiP wskazał, że udzielił skarżącemu kompleksowej odpowiedzi na każde z jego pism oraz przekazał informacje, które kwalifikowały się do udostępnienia w trybie u.d.i.p. Jednocześnie szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne i podstawy faktyczne odmowy udostępnienia żądanych prac pozostałych aplikantów IV rocznika aplikacji ogólnej wraz z arkuszami ich ocen ze sprawdzianów nr. 2, 3,4, 5, 7 i 9.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2014r. sygn. II SAB/Kr 148/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Dyrektora KSSiP do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku A.B z dnia [...] lutego 2014 r. WSA stwierdził, że bezczynność Dyrektora KSSiP nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od niego na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 2967/14 po uwzględnieniu skargi kasacyjnej Dyrektora KSSiP uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W ocenie Sądu II instancji przed Sądem I instancji nie przeprowadzono koniecznych ustaleń i rozważań, przez co pozbawione dostatecznego uzasadnienia jest zaliczenie żądanych grup materiałów do zawierających informacje o sprawach publicznych, a w konsekwencji przedwczesne zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA sporne sprawdziany nie mają charakteru państwowego egzaminu zawodowego. Nie można też przyjąć, że odpowiedzi na pytania egzaminacyjne udzielone przez poszczególnych aplikantów stanowią informację o poziomie nauczania w szkole finansowanej ze środków publicznych i w ten sposób dotyczą sprawy publicznej. Arkusze ocen nie spełniają kryteriów, o których mowa w art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. Ocena odpowiedzi na pytania egzaminacyjne nie jest oświadczeniem wiedzy lub woli egzaminatora (ze względu na niesprawozdawczy charakter tych ocen i ich odniesienie do wiedzy osób trzecich), nie jest także oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej (ze względów podmiotowych). Przysługujące każdemu prawo do nauki i dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłączna pozycja KSSiP w sferze kształcenia kadr sądownictwa i prokuratury, nie oznacza publicznego charakteru sprawy w rozumieniu u.d.i.p. W przypadku żądań udzielenia informacji o nietypowej treści, nie dającej się w prosty sposób zakwalifikować do jednej z grup wymienionych wprost w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. konieczna jest precyzyjna identyfikacja treści żądanych danych, po drugie ich kwalifikacja z punktu widzenia przesłanki publicznego charakteru sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie jest zasadna, gdyż żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

WSA wskazał, iż aby zakwalifikować żądane w kontrolowanej sprawie dokumenty jako dotyczące sprawy publicznej, musiałyby być one wytworzone przez Dyrektora KSSiP, Krajową Szkołę, lub odnosić się do tych podmiotów, ewentualnie dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Odrębnie zaś potraktować i ocenić należy pisemne sprawdziany sporządzone przez aplikantów aplikacji ogólnej oraz arkusze ocen. Pisemne sprawdziany sporządzone przez aplikantów nie są bowiem informacjami wytworzonymi przez Krajową Szkołę, jej Dyrektora, bądź inny powiązany organ.

Natomiast w zakresie arkuszy ocen, sporządzanych przez komisje sprawdzianowe, standardy dotyczące arkuszy w celu zachowania transparentności i równości oceniania prac i stworzenia jednakowych reguł oceny w odniesieniu do wszystkich prac sporządzanych przez aplikantów, nie są regulowane ani w ustawie, ani w rozporządzeniu. Mają charakter oceny komisji sprawdzianowej, dokonanej z uwzględnieniem przyjętych zasad oceny sprawdzianów w trybie § 6 ust 2 rozporządzenia. W ślad za organem, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 32 zarządzenia Dyrektora wydanego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o KSSiP, oceny sprawdzające Komisji mogą zostać ujawnione wyłącznie aplikantowi, który sporządził pracę pisemną. Nadto w myśl § 36 zarządzenia, od wystawionej przez Komisję oceny ze sprawdzianu odwołanie nie przysługuje. Odwołania nie przewiduje również ustawa ani rozporządzenie.

Zarówno sprawdziany pisemne jak i arkusze ocen stanowią jedynie indywidualny wytwór pracy osób fizycznych i zawierają informacje o wynikach tej pracy, wskazując na poziom wiedzy tych osób i informacje o ich zdolnościach, kompetencjach i nabytych umiejętnościach w toku aplikacji. WSA przyznał również, że nie można przyjąć, iż odpowiedzi na pytania egzaminacyjne udzielone przez poszczególnych aplikantów stanowią informację o poziomie nauczania w szkole finansowanej ze środków publicznych i poprzez kryterium majątkowe powiązać, że dotyczą sprawy publicznej.

WSA zauważył także, iż gdy sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczające jest zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem informującym, co nastąpiło w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł A.B. zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, zarzucono w niej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie całości akt sprawy, a w szczególności pism kierowanych do organu, w których wyraźnie wskazano, że nie było przedmiotem wniosku uzyskanie wiedzy na temat personaliów osób, które pisały poszczególne sprawdziany, a także dokumentów wskazujących na działanie członków komisji sprawdzianowych w sposób legalny (mający umocowanie w przepisach prawa publicznego), a także w sposób merytoryczny, sprawozdawczy i mający bezpośredni wpływ na dostęp do zawodów prokuratora i sędziego;

b) przepisu art 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej, oraz nie orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 52 pkt 2 u.k.s.p., w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że komisje powołane do oceny sprawdzianów na aplikacji ogólnej składają się z osób prywatnych, działających nielegalnie (nie na podstawie ww. przepisów u.k.s.p. i przepisów wykonawczych wydanych na ich podstawie), i w konsekwencji przyjęcie, że arkusze ocen sporządzone przez te komisje stanowiące uzasadnienie wystawionych ocen, wraz z pisemnymi sprawdzianami, które są następnie bezpośrednią podstawą możliwości kontynuowania kształcenia na aplikacjach sędziowskiej i prokuratorskiej, i mogą być podstawą do oceny poziomu, jakości kształcenia w Szkole, oraz w szczególności również oceny społecznej - równego dostępu do zawodów sędziego i prokuratora - nie są informacją publiczną.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na oparcie zawartych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor KSSiP wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora KSSiP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas. W jego ocenie zawarte w skardze zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, a stanowią jedynie polemikę skarżącego z prawidłowo dokonaną przez Sąd I instancji oceną materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności należy dokonać oceny, czy adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy informacja, o którą się zwrócono ma charakter informacji publicznej, dopiero bowiem wówczas może stwierdzić, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Poza sporem jest, że Dyrektor KSSiP jest podmiotem, który jest, co do zasady, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustalenia wymagało natomiast, czy występując do Dyrektora KSSiP o przesłanie pisemnych sprawdzianów w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkuszy ocen tych sprawdzianów, wnioskodawca wystąpił o udzielnie informacji publicznej.

Ocena zasadności zarzutu materialnego skargi kasacyjnej wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie mówi o tym czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji wymaga zdefiniowania pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie wskazuje się, że odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. wyrok NSA z 26.01.2018 r., sygn. akt I OSK 438/16).

Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów publicznych, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę (zob. M. Florczak-Wątor: Horyzontalny wymiar praw konstytucyjnych, Kraków 2014, s. 24-27 i przytaczana tam literatura). Konsekwencją tego, że prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61).

Wykładnia u.d.i.p. musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Według powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Przyjąć zatem należy, że w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.).

Zgodnie z poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że u.d.i.p. "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 52 pkt 2 u.k.s.p., w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia, nie jest błędna. Art. 52 pkt 2 u.k.s.p. stanowi, że Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowisku referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu, objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, asystenta sędziego, asystenta prokuratora, referendarza sądowego, sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, a także wzór dyplomu ukończenia aplikacji ogólnej.

Przepis ten odnosi się wyłącznie do trybu i warunków odbywania aplikacji. Dokonanie kwalifikacji charakteru pisemnych sprawdzianów oraz arkuszy ocen tych sprawdzianów mogło odbywać się w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie u.d.i.p. poprzez ocenę, czy stanowi ona informację publiczną w rozumieniu tej właśnie ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62). Dokumenty wewnętrzne służą niewątpliwie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że wniosek nie dotyczy informacji o charakterze publicznym.

Skład orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2016 r., o sygn. akt: I OSK 835/15 oraz sygn. akt: I OSK 1473/15, że decyzja aplikanta o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby odnoszą się do jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych, a więc pomimo tego, że uzasadnienie ocen jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, to nie można przyjąć że jest to informacja publiczna. Uzasadnienie ocen cząstkowych nie dotyczy bowiem komisji, ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin.

Analogicznie należy przyjąć, że zanonimizowane prace innych aplikantów wraz z arkuszami ocen w odniesieniu do niektórych sprawdzianów nie stanowią informacji publicznej. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie dostęp do wszystkich informacji.

Skoro zatem informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowiła informacji publicznej, to nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Tym samym chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd ten nie uwzględnił w całości akt sprawy, a w szczególności pism kierowanych do organu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że skarżącemu chodziło o uzyskanie personaliów osób, które pisały poszczególne sprawdziany.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.