Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2872/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23, art. 24 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz (spr.) Wojciech Kręcisz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W, z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 958/14 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. O. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 września 2014r., sygn. akt V SA/Wa 958/14 po rozpoznaniu skargi A.O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 8 stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 3407,40 zł.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz przyznał A.O. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007 w pomniejszonej wysokości 2864,63 zł. Skarżący od tej decyzji nie wniósł odwołania.

W dniu 27 maja 2013 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] lipca 2009 r., a następnie w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] lipca 2009 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2007. Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania.

Zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007. Postępowanie to zostało zakończone wydaną w dniu 26 sierpnia 2013 r. decyzją o stwierdzeniu w całości nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia 8 stycznia 2008 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia 26 sierpnia 2013 r. Prezes ARiMR, decyzją z dnia 17 października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie przyznania A.O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr 44/2014 utrzymał w mocy powyższą decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K.

W uzasadnieniu organ podzielił ocenę organu I instancji, że należało stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia 8 stycznia 2008r. w sprawie przyznania A.O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR wskazał, że zdaniem Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. rozstrzygając sprawę przyznania A.O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 rażąco naruszył art. 7 k.p.a., art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, gdyż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 A.O. zadeklarował na działce ewidencyjnej Nr 78/37 powierzchnię 2,00 ha, podczas gdy na dzień 30 czerwca 2003 r. część działki ewidencyjnej Nr 78/37 była zalesiona. Tym samym stan faktyczny na tej działce był niezgodny z przywołanymi przepisami wspólnotowymi, co ponadto potwierdza ortofotomapa wygenerowana na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu w dniu 27 września 2003 r., z której jednoznacznie wynika, że część działki nie kwalifikowała się do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (na zdjęciu widać, że część działki porośnięta jest lasem). Zatem powierzchnia użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. na działce ewidencyjnej Nr 78/37 wynosiła 1,33 ha.

Tym samym, zdaniem Prezesa ARiMR należało stwierdzić, że decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. rażąco narusza przepis art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, bowiem przyznając Panu A.O. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał przedmiotowe płatności także do gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co potwierdza ww. ortofotomapa. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zasadnie zatem stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A.O. i uchylając decyzje zarówno I jak i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) wskazał na wstępie, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, w którym mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji przypomniał, że Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że decyzja z 8 stycznia 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. rażąco naruszył: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217, dalej jako ustawa o płatnościach) oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. (Dz. Urz. WE L 270 z 21.10.2003 r., str. 1) w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez przyznanie skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2007 do powierzchni wskazanych we wniosku nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z treścią art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 20076 A.O. zadeklarował na działce ewidencyjnej Nr 78/37 powierzchnię 2,00 ha, podczas gdy na dzień 30 czerwca 2003 r. część działki ewidencyjnej Nr 78/37 była zalesiona, co potwierdza ortofotomapa wygenerowana na podstawie zdjęć lotniczych. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał zaś, że Dyrektor M. OR ARiMR błędnie oparł się na naruszeniu przepisów art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, gdy powinien wskazać jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie przepis art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r.

Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 stycznia 2008 r., bowiem zarówno treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, jak też rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Wskazał, że rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych, jednakże istotna jest gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodał, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

Sąd I instancji podzielił wielokrotnie wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że stanowisko - zgodnie z którym z treści przepisu art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej wynika, iż beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonej we wniosku w 2007 r. działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. - jest nieuzasadnione (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 911/10). Podniósł, że Tytuł IVA omawianego rozporządzenia reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich, zgodnie harmonogramem określonym w art. 143a oraz system jednolitej płatności obszarowej dla tych Państw zgodnie z art. 143b.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 odnosi się do Państwa Członkowskiego, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasady: przyznawania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowania systemu jednolitej płatności oraz rolę Komisji w tym zakresie. Nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu.

Wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji, jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, domagając się jego uchylenia w całości, oddalenia skargi A.O., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w zw. z art. 7 ustawy o płatnościach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja zawarta w art. 143b ust. 4 rozporządzenia 1782/2003 stanowiąca, iż systemem jednolitej płatności obszarowej objęta jest część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., odnosi się wyłącznie do Państwa Członkowskiego, nie ma wpływu na przyznawanie beneficjentowi płatności w kolejnych latach, oraz pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, ponieważ decydujący dla przyznania płatności jest rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, podczas gdy prawidłowo wyłożone ww. przepisy nie pozostają w sprzeczności ponieważ należy rozumieć w ten sposób, że pierwotnym warunkiem otrzymania płatności do określonego gruntu jest stwierdzenie, że grunt ten był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. niezależnie od tego czy w danym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, zaś drugim warunkiem – podlegającym badaniu dopiero po spełnieniu pierwszego warunku jest okoliczność utrzymywania gruntów w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 143b ust. 4 rozporządzenia 1782/2003 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, przez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo że przyznano płatności do powierzchni która była w sposób trwały wykluczona z płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Na wstępie, z uwagi na to, że kontroli sądowoadministracyjnej były poddane decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym, istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez autora skargi kasacyjnej istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalić: czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo.

Chybiony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, w świetle powyższych uwag dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że Sąd I instancji zastosował błędną wykładnię art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, stwierdzając, że beneficjent pomocy ze środków unijnych nie ponosi konsekwencji nieutrzymywania zgłoszonej we wniosku na 2007 rok działki rolnej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., to wykładnia ta nie miała w sprawie znaczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie płatności do powierzchni niekwalifikujących się do płatności nie było wynikiem błędnego zastosowania, czy też niezastosowania art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, ale błędów w zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przyznający płatności, a mianowicie niedostrzeżenie przez ten organ w momencie wydawania decyzji przyznającej płatność bezpośrednią, że część działki ewidencyjnej zgłoszonej do płatności nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Wobec tego spór w istocie dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności lub stwierdzi, że dysponował w momencie wydawania decyzji, której nieważność chce stwierdzić, dowodami, które mogłyby wskazywać na błędy tego organu w ustaleniach dotyczących tego czy dany obszar (działka lub jej część) kwalifikowała się do płatności. Z uzasadnienia decyzji - nieważność której stwierdzono – wynika, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkość działek zadeklarowanych, ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do płatności. Zatem ewentualna wadliwość ustaleń w zakresie rzeczywistej wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którymi organy dysponowały, nie może przemawiać za przyjęciem, że doszło do rażącego naruszenia przepisów wskazanych w decyzji.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował. Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy powołanego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć.

Z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, w brzmieniu z dnia wydawania decyzji, której stwierdzono nieważność, wynika, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Natomiast art. 24 ust. 1 lit c) tego rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Są to zatem przepisy regulujące przedmiot kontroli administracyjnej. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy.

Brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności, pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku, pomiędzy powierzchnią kwalifikowaną do udzielenia płatności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa.

Należy zatem wskazać, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w postępowaniu zwykłym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych, a w istocie do tego zmierzały wywody organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 8 stycznia 2008 r.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.