Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 12/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 art. 7 art. 107 par. 3 art. 11
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 118 ust. 1 ust. 2a
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przyznającej nieodpłatnie własność działek będących w zasobie Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza na rzecz H. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 255 zł /dwieście pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po wszczęciu postępowania z urzędu – stwierdziło nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] (nr [...]) przyznającej H. B. nieodpłatnie własność działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...], obręb S., gmina P. pozostających dotychczas w zasobie Skarbu Państwa.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 §1 i 2 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm).

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny:

Naczelnik Gminy P. decyzją z dnia [...] (nr [...]) orzekł o przejęciu - za rentą, zgodnie z wnioskiem - na własność Państwa, gospodarstwo rolne należące do W. K., o powierzchni 4,89 ha położone we wsi S., bez budynków stanowiących własność W. K. Zgodnie z treścią tej decyzji, W. K. pozostawiono w dożywotnim użytkowaniu działkę gruntu o powierzchni 0,50 ha, której położenie miało być ustalone w protokole zdawczo - odbiorczym. Jako podstawę prawną tej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa wskazano art. 9 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).

Decyzją z dnia [...] S. T. przyznał H. B. nieodpłatnie własność działek: nr [...], [...], o powierzchni 0,0300 ha, nr [...], [...], o powierzchni 0,0223 ha, nr [...], [...], o powierzchni 0,0141 ha i nr [...], [...], o powierzchni 0,0431 ha, położonych w obrębie S., gmina P., będących w zasobie Skarbu Państwa. Zaś decyzją z dnia [...] ten sam organ odmówił J. S. przyznania własności działek nr [...], [...], o powierzchni 0,0141 ha i nr [...], [...], o powierzchni 0,0431 ha, położonych w obrębie S., gmina P., będących w zasobie Skarbu Państwa. W podstawach tych rozstrzygnięć wskazano art. 118 ust. 1, ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, ze zmianami) oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu wyżej opisanej decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalono następujący stan faktyczny. W. K. (czyli matka wnioskodawczyni) otrzymała prawo dożywotniego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,50 ha. Zgodnie z rejestrem gruntów użytkowanych przez rencistów, założonym w 1976 r., W. K. posiadała prawo użytkowania dożywotniego działki oznaczonej nr [...], [...], i część działki nr [...], [...] (dowód : pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia [...], nr [...]). Zwrócono również uwagę, że brak jest protokółu zdawczo - odbiorczego z ustalenia granic działki dożywotniego użytkowania. Po śmierci W. K. działka nr [...], [...], została sprzedana osobie trzeciej. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 23 września 1991 r. (sygn. akt INS 474/88), w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności zabudowania zostały przyznane na wyłączną własność córkom W. K. i podzielone w ten sposób, iż położone na działce nr [...] przypadły J. S., a położone na działce nr [...] otrzymała H. B.

W decyzji zauważono również, że H. B. zawarła umowy dzierżawy z Urzędem Gminy w P. na powierzchnię 0,15 ha w działce nr [...] (dowód: umowy z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...]). Natomiast "w latach 1994 i 1995 była obciążona i opłacała podatek jako użytkownik bezumowny (zaświadczenie Urzędu Gminy P. z dnia [...])". Wnioskiem z dnia [...], H. B. wystąpiła o przyznanie własności działki oddanej w użytkowanie dożywotnie po swojej matce, a w dniu [...] sprecyzowała swoje żądanie podając, że wnosi o przyznanie 0,15 ha z działki nr [...], [...], którą to działkę dzierżawiła i nadal użytkuje.

W 1995 r. i w 1997 r. dokonano podziału działki nr [...] w wyniku czego powstały również działki objęte rozstrzygnięciem.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wyżej opisanej decyzji z dnia [...] podkreślił, że w dniach [...], [...], [...] oraz w dniu [...] przeprowadzono rozprawę administracyjną i ustalono z zeznań świadków (mieszkańców S.), że działki nr [...], i działka nr [...], były użytkowane przez W. K., a po jej śmierci użytkowane są przez córką H. B. Działki te przeznaczone są pod uprawą warzyw. Natomiast działki, oznaczone: nr [...], [...], o powierzchni 0,0141 ha i nr [...], [...], o powierzchni 0,0431 ha, były zawsze zaniedbane, nieuporządkowane, porośnięte trawą, krzewami i drzewami. Taki stan utrzymuje się do dnia dzisiejszego, a owoce z tych krzewów i drzew "zbierała" siostra H. B. W dniu [...] J. S. oświadczyła, że obecnie użytkuje wyżej opisane działki oraz przedłożyła oświadczenia syna W. S. z żoną oraz sąsiadów E. i W. G.

Na podstawie powyższych ustaleń w decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 118 powołanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przyznanie działki dożywotniego użytkowania na własność następuje na rzecz osoby, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, na jej wniosek, a po jej śmierci zstępnemu, który włada daną nieruchomością, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, przy spełnieniu warunku faktycznego władania nieruchomością. W ocenie organu warunki te zostały spełnione. Wydano decyzję przyznającą na własność H. B. działki dożywotniego użytkowania oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 0,1095 ha, ponieważ jest zstępną W. K. i faktycznie włada gruntami w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom.

Pismem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zawiadomiło strony oraz organ pierwszej instancji o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem wyżej opisanej decyzji z dnia [...].

Oceniając legalność decyzji S. T. z dnia [...] skład orzekający Kolegium zauważył, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jej wad. Organ administracji, dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Dlatego Kolegium dokonało analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia [...] wskazując, że materialną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 118 ust. 1, ust. 2a) i ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W myśl art. 118 ust. 1 tej ustawy osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Zaś stosownie do przepisu art. 118 ust. 2a) ustawy, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki - określonej w ust. 1 lub 2 art. 118 ustawy -może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.

Z przywołanych uregulowań Kolegium wywiodło, że warunek faktycznego władania nieruchomością, określony w art. 118 ust. 2a) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) - w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który gospodarstwo rolne przekazał - przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia tego warunku zstępny, który korzystał z takiego gruntu na podstawie kilku umów dzierżawy, których łączny czas trwania to trzy lata i który sporadycznie pobierał z niego pożytki. Ustawodawca w przepisach kodeksu cywilnego wyraźnie odróżnił użytkowanie (czyli ograniczone prawo rzeczowe), od dzierżawy (czyli stosunku prawnego o charakterze obligacyjnym). Każde z tych praw ma zdefiniowane ustawowo cechy, nie podlegające modyfikacji.

Kolegium podkreśliło, że podmiotowe prawo użytkowania należy zdecydowanie odróżniać od potocznego pojęcia "użytkowania" obejmującego "używanie rzeczy", bądź "używanie rzeczy i pobieranie jej pożytków", bez względu na formę prawną, jaką ten stosunek gospodarczy korzystania z rzeczy przybiera (por. S. Wójcik (w:) System prawa cywilnego, red. W. Czachórski, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, red. tomu J. Ignatowicz, Ossolineum 1977, s. 626-627). Istotną cechą użytkowania jest niezbywalność (art. 254 k.c.) oraz osobisty charakter, powodujący, że prawo to wygasa najpóźniej ze śmiercią uprawnionej osoby fizycznej (art. 266 k.c). Ze stosunkiem obligacyjnym powstałym na podstawie umowy dzierżawy łączy się także określone władztwo nad gruntem, w granicach prawa podmiotowego, które wykonuje dzierżawca. Przez władanie rozumieć przy tym należy samą możność władania, a niekoniecznie musi to być rzeczywiste korzystanie z rzeczy (tak Sąd Najwyższy między innymi w orzeczeniu z dnia 3 czerwca 1966 r., III CR 108/66, OSPiKA 1967, nr 7, poz. 234 oraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 maja 1986 r., III CRN 60/86, OSNCP 1987, nr 9, poz. 138). W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że powołane przez organ pierwszej instancji prawo, nazwane użytkowaniem, w tym przypadku pozbawione jest istotnych cech użytkowania i nie jest ograniczonym prawem rzeczowym.

Nie budzi w ocenie Kolegium wątpliwości, że użytkowanie określone przepisami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłatę pieniężną jest ograniczonym prawem rzeczowym ze wszelkimi jego konsekwencjami. W związku z tym użytkowanie ustanowione na rzecz W. K. (matki H. B.) na podstawie ww. ustawy było ograniczonym prawem rzeczowym.

Dlatego też skoro - w przepisie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - ustawodawca posługuje się pojęciem użytkowanie należy uznać, iż jest to ograniczone prawo rzeczowe, które powstaje i ma treść taką, jaką nadają mu właściwe przepisy prawa i ważna decyzja administracyjna powołująca to prawo do życia, a w tym przypadku decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego z dnia [...].

Z powyższych sformułowań wynika, że art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. dotyczy użytkownika w rozumieniu prawa cywilnego, natomiast art. 118 ust. 2 a) tej ustawy z 1990 r. odnosi się do zstępnego osoby uprawnionej, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, który po śmierci tej osoby faktycznie włada w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. To oznacza, że taki zstępny musi władać nieruchomością bez tytułu prawnego, ale w zakresie odpowiadającym uprawnieniom wstępnego, czyli w zakresie odpowiadającym ograniczonemu prawu rzeczowemu jakim jest użytkowanie.

H. B. swoje żądanie wywodzi z treści art. 118 ust. 2a) ustawy z dnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, uznając, że przepis ten dotyczy każdego posiadacza gruntu rolnego. Stanowisko to przyjął także organ pierwszej instancji wywodząc w uzasadnieniu wyżej opisanej decyzji z dnia [...], że H. B. jest zstępną W. K. i faktycznie włada gruntami w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom.

Powyższe stanowisko organ nadzoru uznał za błędne i naruszające przepis art. 118 ust. 1 i ust. 2a) ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Brak jest bowiem podstawy do przyjęcia, by ustawodawca używając - w cytowanych ustawach z 1974 r. i w ustawie z 1990 r. - pojęcia użytkowanie nadawał mu sens inny, niż to wynika z przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można zatem uznać, że warunek faktycznego, osobistego użytkowania nieruchomości gruntowej - w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który gospodarstwo rolne przekazał na rzecz Skarbu Państwa - spełniony jest wówczas, gdy zstępny korzysta z takiej nieruchomości z przerwami i gdy to korzystanie jest uprawnieniem wynikającym również z krótkotrwałych umów dzierżawy zawartych z właścicielem gruntu.

Reasumując organ II instancji uznał, że wnioskodawczyni nie była w latach 1988 - 1989, 1991 i 1993 użytkownikiem - w rozumieniu prawa rzeczowego - przedmiotowego gruntu, a więc brak było podstawy określonej w art. 118 ust. 1 i 2 a) do orzeczenia o przyznaniu nieodpłatnie jego własności na podstawie tego unormowania prawnego. Roszczenia przewidziane w art. 118 omawianej ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Mają bowiem służyć zaspokojeniu interesów rolnika, nie zaś osób trzecich. W zasadzie przysługują rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu. Nie przysługują wszystkim jego zstępnym, lecz jedynie ściśle określonym w ust. 2a) tego artykułu, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania, które jest niezbywalne.

Poza przedstawionymi argumentami Kolegium stwierdziło, że wobec faktu złożenia, na tej samej podstawie prawnej, wniosku o nabycie prawa własności przedmiotowych nieruchomości również przez J. S. postępowanie w tej sprawie winno być prowadzone na podstawie art. 62 k.p.a.

Reasumując organ stwierdził jednak, że oceniana decyzja z 16 czerwca 2005 r. wydana została z rażącą obrazą art. 118 ust. 1 i 2 a) ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). W rozważanym przypadku – zdaniem organu – przedmiotowa decyzja z dnia [...] w sposób wyraźny wykazuje takie cechy.

Powyższe rozstrzygnięcie - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - oprotestowała H. B. Strona podniosła, że umowy dzierżawy nie są w jej ocenie jedynym i podstawowym dowodem użytkowania przez nią działki nr 39, położonej we wsi S. Po śmierci jej matki zawarcie umowy dzierżawy stanowiło formę zabezpieczenia przed fizycznym i psychicznym nękaniem jej ze strony rodziny J. S. W jej ocenie fakt rozgraniczenia przez ustawodawcę w definiowaniu użytkowania od dzierżawy nie stanowi dowodu na to, że obie formy władania nie mogą współistnieć. Dzierżawa wiąże się z obowiązkiem odprowadzania do kasy Skarbu Państwa opłat za użytkowanie ziemi i nie może być "przyczyną dyskryminacji użytkowania". Odwołująca się wskazała, że po śmierci W. K. faktycznie włada i władała działką nr 39, a niekorzystne dla niej twierdzenia bezpośrednio zainteresowanych działkami nr [...] i nr [...] nie są wiarygodne.

W wyniku rozpatrzenia przedstawionego wyżej wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] ([...]) utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] ([...]).

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium orzekając w nowym składzie nie znalazło podstaw do innej oceny kwestionowanej decyzji i w pełni popiera argumentację w niej zaprezentowaną.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skupiających się przede wszystkim na twierdzeniach H. B. dotyczących faktu władania działkami przyznania jej nieodpłatnie na własność Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] podkreślając w końcowej części wywodów, że powołane przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] prawo, nazwane użytkowaniem, w rozpatrywanym przypadku pozbawione było istotnych cech użytkowania i nie było rzeczowym prawem ograniczonym. Reasumując stwierdzono, że H. B. nie była w latach 1988-1989, 1991 i 1993 użytkownikiem – w rozumieniu prawa rzeczowego - przedmiotowego gruntu, brak było więc podstaw do orzeczenia o przyznaniu nieodpłatnie prawa jego własności.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik H. B., który zarzucił jej:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 118 ust. 2a w zw. z art.188 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników i przyjęcie, że:

- skarżąca nie była w latach 1988-1989, 1991 i 1993 użytkownikiem działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie S., gmina P. będących w zasobie Skarbu Państwa, a więc brak było podstaw do orzeczenia o przyznaniu jego własności,

- skarżąca jest osobą nie uprawnioną do przyznania jej prawa własności działek nr [...], [...], [...], [...] ze względu na fakt, że nie użytkowała ona faktycznie tych nieruchomości w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który gospodarstwo rolne przekazał,

- skoro skarżąca miała zawarte umowy dzierżawy z właścicielami gruntów, nie była ona użytkownikiem w rozumieniu prawa rzeczowego.

b) niezastosowanie art.252 k.c. i przyjęcie, że skarżąca faktycznie nie użytkowała spornych działek,

c) niezastosowanie art.255 k.c. i nieprzyjęcie, że użytkowanie wygasa dopiero na skutek niewykonywania go przez dziesięć lat,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. i przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa wobec czego należało wszcząć postępowania z urzędu i stwierdzić jej nieważność, podczas gdy decyzja została wydana bez rażącego naruszenia prawa.

Przedstawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Motywując wywiedzione zarzuty pełnomocnik podnosił, że skarżąca po śmierci matki faktycznie władała przedmiotową nieruchomością i to dokładnie w zakresie, który odpowiadał uprawnieniom zmarłej matki, tj. użytkowania. Do czasu podziału działki 39 na mniejsze i oddania budynków gospodarczych usytuowanych na działce J. S., skarżąca na działce hodowała drób. Prowadziła już wtedy i nadal prowadzi amatorską uprawę warzyw, krzewów ozdobnych i owocowych oraz drzew owocowych, z których od lat regularnie, a nie sporadycznie zbiera plony.

Pełnomocnik zauważył również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wielokrotnie rozpatrywał sprawę przyznania własności działek skarżącej i nigdy nie kwestionowało jej uprawnień. W decyzji z dnia [...] (sygn. akt [...]) stwierdzono "w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż H. B. (zstępna W. K.) była użytkownikiem działek gruntowych o numerach [...], [...] i [...], co uzasadniało przyznanie ich własności H. B.". Więc nie zrozumiałym jest dlaczego teraz kwestionuje się uprawnienia skarżącej.

W skardze wywodzono również, że użytkowanie przez H. B. spornych działek spełniało przesłanki określone w art. 252 k.c. (używanie i pobieranie pożytków).

Organ przyjął zatem nieprawidłowo, że skoro skarżąca miała zawarte umowy dzierżawy w latach 1988-1989, 1991 i 1993 nie była użytkownikiem w rozumieniu prawa rzeczowego, z czym nie należy się zgodzić. Nie można bowiem przyjąć, że fakt zawarcia przez skarżącą umów dzierżawy (łącznie 3 lata) powoduje, że skarżąca nie była użytkownikiem. Na podstawie powyższego przepisu skarżąca winna była władać przedmiotowymi działkami w zakresie odpowiadającym prawu użytkowania, czyli używać i pobierać pożytki. Prawo to skarżąca wykonywała w pełnym zakresie. Zauważono jednak, że gdyby przyjąć za zasadne stanowisko SKO, to podkreślić należy, że łączny okres umów dzierżawy wynosił trzy lata, a skarżąca użytkowała sporne działki od 1986 r. do dzisiaj.

Ponadto z treści art. 255 k.c. pełnomocnik wywodził, że jakiekolwiek nawet przerwy w korzystaniu z nieruchomości nie powodują wygaśnięcia użytkowania. Krótkotrwałe umowy dzierżawy nie mogą więc mieć wpływu na istnienie czy też wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie.

W dalszej części skargi pełnomocnik powołując się na orzecznictwo NSA wskazywał, że aby naruszenie prawa uznać za rażące i na tej podstawie stwierdzić nieważność decyzji musi istnieć min. oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym w decyzji. Prawo ma być przekroczone w sposób jasny i niedwuznaczny. W jego ocenie, w niniejszej sprawie przesłanki te nie występują. Nie można uznać, że rażąco naruszony został przepis art. 118 ust. 2a ustawy, gdyż skarżąca po śmierci matki władała faktycznie nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłej. Sam fakt, że miała ona zawarte na łączny okres 3 lat umowy dzierżawy, nie może przesądzać o tym, że nie było władztwa faktycznego ze strony skarżącej. Dlatego decyzja Starosty z [...] jest prawidłowa i nie można jej przypisać cech rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Podejmując czynności kontrolne, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sądowa kontrola, obejmująca ocenę ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania tej decyzji przepisów prawnych wykazała, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim podnieść, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] podjęte zostały w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jak słusznie zauważyło Kolegium, do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi w postępowaniu zwykłym ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Działanie w postępowaniu "nieważnościowym" wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu instancyjnym. Organ administracji winien tutaj oceniać kwestie czysto prawne i rozstrzygać je według zasad stosowanych przy kasacji. Zgodzi się trzeba z organem nadzoru, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. W stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tutaj bowiem o wiele wyższe.

Wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji dokonane zostało w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że przesłanki te, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W orzecznictwie wskazuje się, że "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83).

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Starosty T z dnia [...] przyznającej H. B. nieodpłatnie na własność nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...], [...], obręb S., gmina P., wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Kolegium wywodziło (powtarzając również tę argumentację w zaskarżonej decyzji), że przedstawiona wyżej decyzja Starosty T. wydana została z rażącą obrazą art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm). Analizując przywołany wyżej przepis art. 118 ust. 1 i 2a, w związku z regulacjami Kodeksu cywilnego, organ nadzoru, stosując obowiązujące reguły wykładni – w tym również systemowej i celowościowej – wyinterpretował, że art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. dotyczy użytkowania w rozumieniu prawa cywilnego, natomiast art. 118 ust. 2a odnosi się do zstępnego osoby uprawnionej, o której mowa w ust. 1, który po śmierci tej osoby faktycznie włada nieruchomością w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. Zdaniem Kolegium, faktyczne władanie, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom wstępnego oznacza, że zstępny musi władać nieruchomością bez tytułu prawnego w zakresie odpowiadającym ograniczonemu prawu rzeczowemu jakim jest użytkowanie. Dlatego przyjęto, że błędne i naruszające omawiany przepis było stanowisko organu pierwszej instancji, który przyjął, że H. B., jako zstępna W. K., faktycznie władała przedmiotowymi gruntami w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jej wstępnej. Kolegium dowodziło bowiem, że nie można uznać, iż warunek faktycznego osobistego użytkowania nieruchomości gruntowej – w zakresie odpowiadającym uprawnieniem rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa – jest spełniony wówczas, gdy zstępny korzysta z takiej nieruchomości z przerwami i gdy to korzystanie jest uprawnieniem wynikającym również z krótkotrwałych umów dzierżawy zawartych z właścicielem gruntu. Ostatecznie organ wyższego stopnia stwierdził, że H. B. w latach 1988 - 1989, 1991 i 1993 (a więc w latach, w których - jak wynika z ustaleń faktycznych - zawarte miała ze Skarbem Państwa umowy dzierżawy) nie była użytkownikiem (w rozumieniu prawa rzeczowego) przedmiotowego gruntu. Przywołane przez organ pierwszej instancji "użytkowanie", które wnioskodawczyni wykonywała, jest zatem – zdaniem Kolegium – pozbawione istotnych cech użytkowania i nie jest ograniczonym prawem rzeczowym.

Przytoczona wyżej argumentacja wskazuje, że aby wykazać wadliwość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Kolegium nie mogło oprzeć się wyłącznie na samym brzmieniu art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 1990 r. lecz, dla dojścia do prezentowanych w zaskarżonej decyzji wniosków, konieczne było dokonanie jego odpowiedniej wykładni. Tylko z samego brzmienia treści omawianych przepisów nie można bowiem wywieść, że zstępny nie może władać nieruchomością na podstawie tytułu prawnego, podobnie jak wprost nie wynika z niego, że faktyczne władanie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby, o której mowa w ust. 1 i ust. 2 art. 118, wyklucza władanie nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy. Do takich wniosków można dojść dopiero po odpowiedniej wykładni – takiej jaką dokonało Kolegium – wyjaśniającej na czym ma polegać faktyczne władanie nieruchomością tak aby mieściło się ono w zakresie odpowiadającym uprawnieniom (a nie w zakresie tych samych uprawnień), przysługującym rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu.

W ocenie Sądu przepis art. 118 ust. 2a w tej części nie jest jednak tak jednoznaczny. Analizując dostępne wyroki jakie na gruncie omawianych przepisów podejmowane były przez Naczelny Sąd Administracyjny można zauważyć, że w orzecznictwie uprawnienie wynikające z art. 118 ust. 2 a ustawy z 1990 r., przyznawano zasadniczo tym osobom, które były zstępnymi osoby uprawnionej określonej w art. 118 ust. 1 i 2 oraz fizycznie, osobiście władały nieruchomością. W wyroku z dnia 24 stycznia 1994 r., II SA 920/93 NSA uznał, że "w razie śmieci osoby uprawnionej do nieodpłatnego nadania własności działki (art. 118 ust. 2, ust.21 i ust. 4 ustawy ...) o przyznanie tak określonego prawa może ubiegać się inna osoba, z tym zastrzeżeniem, że musi spełniać łącznie dwa warunki: - być zstępnym osoby uprawnionej; - fizycznie władać nieruchomością". Jeżeli chodzi o element władania w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który przekazał gospodarstwo Państwu, to w judykaturze podkreślano, że chodzi tu o faktyczne władanie w zakresie kodeksowego użytkowania. Użytkowanie w tym rozumieniu polega zaś na używaniu rzeczy i pobieraniu jej pożytków (art. 252 k.c.). Co istotne, prawo to jest niezbywalne. Dlatego w wyroku z dnia 9 lipca 1998 r., SA/Bk 1482/97. (ONSA 1999/2/62 ), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "regulacja zawarta w art. 118 ust. 2a (...) stawiająca zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia zatem tego warunku zstępny, który zadysponował działką na rzecz innej osoby w jakikolwiek sposób, np. wyraził zgodę na jej uprawę i pobieranie pożytków przez inną osobę" (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2001 r., II SA/Łd 2129/97, nie publik). Z kolei w wyroku z dnia 23 marca 1993 r. SA Wr 1823/92 (ONSA, 1994, Nr 3, poz.88) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zstępni właściciela gospodarstwa rolnego, któremu została dożywotnio przyznana działka gruntu rolnego, mogą po jego śmierci ubiegać się o przyznanie im własności tej działki, jeżeli najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiadają. W tym samym wyroku Sąd uznał, że nawet przeniesienie posiadania działki przez zstępnego będącego synem uprawnionego na rzecz córki, będącej wnuczką uprawnionego, nie stanowi przeszkody do przyznania własności działki wnuczce w tym trybie. W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że samo władanie, o którym mowa w omawianym przepisie, należy oceniać w zestawieniu z regulacjami prawa cywilnego w zakresie posiadania (art. 336 k.c.) w tym nie tylko faktycznego władztwa, ale również chęci posiadania. Dopiero naruszenie tak rozumianego pojęcia władania może stanowić podstawę odmowy przyznania własności. W konsekwencji stwierdzenie przyczyny przemijającej, a to stanu zdrowia uniemożliwiającego osobistą uprawę, nie stanowi przeszkody w przyznaniu prawa własności ( wyrok z dnia 21 marca 1985 r. SA Rz 337/94).

Przywołane orzeczenia wskazują zatem, że w judykaturze uznawano, iż warunek faktycznego władztwa nad nieruchomością, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który przekazał gospodarstwo, zostaje spełniony, gdy zstępny osobiście korzysta z nieruchomości i osobiście pobiera z niej pożytki. Dopuszczono również przemijające przerwy w posiadaniu (o ile zstępny wykazywał chęć posiadania dla siebie) i możliwość przeniesienia posiadania między zstępnymi). Niewątpliwie zatem tak wykonywane władztwo nad nieruchomością mieści się w dyspozycji art. 118 ust. 2 a. Analiza treści przywołanych orzeczeń wskazuje, że dla tak dokonanej interpretacji nie było istotne, czy zainteresowany faktycznie włada nieruchomością bez tytułu prawnego, czy też dysponując takim tytułem. Ważny był istniejący stan faktyczny, a przede wszystkim to, czy wykonywane przez zstępnego władztwo nad nieruchomością odpowiada takiemu korzystaniu z nieruchomości jakie Państwo przyznało uprawnionemu rolnikowi. Ustawodawca użył w art. 118 ust. 2a zwrotu "w zakresie odpowiadającym", a zatem nie chodziło tutaj aby zstępny wykonywał kodeksowe prawo użytkowania (co oczywiście nie było możliwe), ale by zakres wykonywanego przez niego faktycznego władztwa odpowiadał (a nie był tożsamy) uprawnieniom użytkownika. We władztwie tym musiało się więc mieścić osobiste korzystanie z rzeczy i osobiste pobieranie pożytków.

Porównując uprawnienia jakie wynikają z prawa dzierżawy i z prawa użytkowania – pomimo bezsprzecznych różnic pomiędzy tymi prawami – nie można nie zauważyć, że elementem wspólnym obu praw jest korzystanie z rzeczy i pobieranie pożytków (art. 252 k.c. i art. 693 § 1 k.c.). Nasuwa się zatem uwaga, że jeżeli zostanie wykazane, że zstępny, władając nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy osobiście z niej korzystał i osobiście pobierał pożytki, to dopuszczalne zdaje się być twierdzenie, że w takiej sytuacji sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu nie przekreśla możliwości uwłaszczenia.

Przedstawione wyżej wywody oraz powołane wcześniej poglądy orzecznictwa wskazują zatem, że istnieją wątpliwości interpretacyjne odnośnie stosowania art. 118 ust. 2 a) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. O takich wątpliwościach świadczą również obszerne wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące wykładni tego przepisu zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] i częściowo powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma, że jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. podano, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć zatem należy, że zarówno w judykaturze jak i w doktrynie akcentuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest pojęciem niedookreślonym. Przy interpretacji tego pojęcia warto zatem odwołać się do odnoszących się do tej kwestii poglądów orzecznictwa.

I tak, w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r., II ARN 22/95 (OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297) Sąd Najwyższy stwierdził, że "w świetle dotychczasowego jednolitego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (...). W orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 12 grudnia 1988 r., II SA 481/88) stwierdza się trafnie, iż naruszenie przepisów prawa, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, a więc takiego, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (...). Rażące naruszenie prawa z reguły bowiem jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeżeli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet w konkretnym wypadku – mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą lub bardziej racjonalną) nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące". Jeśli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji".

Prezentowane wyżej stanowisko Sądu Najwyższego, generalnie pozostaje zbieżne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00 ( nie publik.) wskazano, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości.

Na tle przywołanego stanowiska trzeba zatem stwierdzić, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda da się uzasadnić. Już samo wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, że zastosowana przez organ interpretacja powinna "rzucać się w oczy", "odbijać od tła". Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji (...). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa" (tak NSA w wyroku z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98).

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (OSK 1134/04 nie publik) niejako podsumowujący prezentowane wyżej rozważania. Sąd wskazał mianowicie, że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – ONS 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 – ONSA 1995, Nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Przedstawione wyżej poglądy skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W konsekwencji przyjmuje, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych) na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., OSK 221/04, teza opublik. Rzeczpospolita 2004, nr 123, C2). Dodać należy, że organ stwierdzający nieważność, winien również w uzasadnieniu decyzji wykazać łącznie istnienie trzech wskazanych wyżej przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu prawa.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium, stwierdzając nieważność decyzji Starosty T. o przyznaniu na własność H. B. określonych nieruchomości, wskazało na błędne zastosowanie art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Błąd ten wynikał – jak wywodziło Kolegium – z niewłaściwego rozumienia pojęcia użytkowania oraz objęcia tym przepisem każdego posiadacza gruntu przekazanego uprzednio przez uprawnionego rolnika na Skarb Państwa. Konsekwencją takiego błędnego rozumienia przepisu było zaś zastosowanie go wobec H. B., która – jak uważa Kolegium – nie spełniała kryterium władania nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniem rolnika (tj. w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego – użytkowania), gdyż korzystała z nieruchomości z przerwami, a jej uprawnienie wynikało z umów dzierżawy. W swoich rozważaniach uzasadniających rażące naruszenie prawa Kolegium wskazało więc przede wszystkim na nieprawidłową interpretację art. 118 ust. 2 a) jaka została dokonana przez organ pierwszej instancji. Z tego też względu przyjęło, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią omawianego przepisu i jest to taki charakter naruszenia prawa, który nie pozwala na jego akceptację w praworządnym państwie. Dlatego, zdaniem organu ma charakter rażący.

W ocenie Sądu takiego stanowiska Kolegium nie można podzielić. Uznając, że wadliwości decyzji organu pierwszej instancji powstałe – w istocie - na skutek dokonanej przez ten organ odmiennej wykładni przepisu art. 118 ust. 2 a w związku z art. 118 ust. 1, Kolegium w swoich rozważaniach pominęło prezentowane w orzecznictwie jednolite stanowisko, wykluczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy możliwa jest odmienna interpretacja przepisu stanowiącego podstawę jej wydania. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą zaś być błędy wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Kolegium wykazując organowi pierwszej instancji, że błędnie rozumie pojęcie "użytkowania" oraz pojęcie "władania w zakresie odpowiadającym uprawnieniom" osoby o której mowa w ust. 1 lub 2, nie rozważało, czy zastosowana przez organ pierwszej instancji wykładnia, możne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznana być za rażące naruszenie prawa.

Z treści uzasadnienia obu decyzji Kolegium wynika, że skarżąca nie spełniła przesłanek z art. 118 ust. 2a i art. 118 ust 1 zasadniczo z dwóch powodów. Korzystała z nieruchomości z przerwami i korzystanie to było uprawnieniem wynikającym również z krótkotrwałych umów dzierżawy. Dlatego zdaniem Kolegium w latach 1988-1989, 1991 i 1992 nie była użytkownikiem nieruchomości w rozumieniu prawa rzeczowego. Z powyższego wynika, że już sam fakt zawarcia umów dzierżawy, niezależnie od faktycznego sposobu wykonywania władztwa nad nieruchomością, świadczył w ocenie organu o braku możliwości uwłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się więc do innych ustaleń faktycznych podanych przez organ pierwszej instancji określających sposób władania nieruchomością przez H. B. Nie wyjaśniono również, czy wskazane przerwy w korzystaniu z nieruchomości wiążą się tylko z faktem istniejącego w wymienionych latach stosunku dzierżawy, czy też wywodzone są z innych okoliczności - a jeżeli tak, to z jakich (np. zaprzestanie osobistego uprawiania gruntu). Tymczasem skarżąca w toku postępowania o stwierdzenie nieważności podnosiła (tak jak ocenił to organ pierwszej instancji), że w latach wskazanych przez Kolegium – w ramach zawartych umów dzierżawy – nieprzerwanie osobiście korzystała z nieruchomości i pobierała z niej pożytki. Wykazywała również, że różnice między dzierżawą a użytkowaniem nie mogą ograniczać jej uprawnień skoro faktycznie i nieprzerwanie władała nieruchomością. Faktyczne władztwo jakie sprawowała nad nieruchomością mieściło się więc, w jej ocenie, w ramach uprawnień (użytkowania) przyznanych jej matce.

Wobec powyższego trzeba zauważyć, że zgodnie z zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej – zawartą w art. 7 k.p.a. - organy prowadzące postępowanie obowiązane są do wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Z tego też względu Kolegium zobowiązane było, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wziąć pod uwagę i ustosunkować się do wypowiedzi strony i powoływanych przez nią dowodów. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji praktycznie tego nie uczyniono, gdyż organ odnosząc się do zarzutów wniosku, ograniczył się wyłącznie do powtórzenia argumentacji zawartej w swojej wcześniejszej decyzji i nie odniósł się wprost do treści wniosku. Ponadto dla wykazania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające stwierdzenie, że przepis art. 118 ust. 2a należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ pierwszej instancji, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny, że inne rozumienie treści przepisu jest rażąco wadliwe. Prawidłowo przeprowadzana ocena powinna zaś uwzględniać wątpliwości interpretacyjne omawianego przepisu, czego w decyzji Kolegium zabrakło. Brak pełnej oceny zebranego materiału dowodowego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

Wyjaśnić również trzeba, że wobec jednoznacznego wskazania przez Kolegium, że stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło na skutek rażącego naruszenia art. 118 ust 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. kontrola oceny legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została głównie w tym zakresie. Kolegium nie wskazało zaś jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji podniesionych w decyzji naruszeń przepisów prawa procesowego.

Reasumując, Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji Starosty T. o przyznaniu H. B. nieodpłatnie własności działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...], obręb S. z powodu rażącego naruszenia prawa nie wykazało, że naruszenie to ma charakter rażący, w tym także, że jest to oczywiste naruszenie przepisów prawa, czym naruszyło przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą stwierdzenia nieważności, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogą być bowiem błędy wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarga okazała się zasadna. Jej uwzględnienie prowadzić musiało do uchylenia obu decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach postępowania swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.