Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 300/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez podmiot leczniczy A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwany dalej także skarżącą od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r., oddalającej w całości odwołanie wniesione przez wskazany wyżej podmiot od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, z zakresu fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] w spawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...] na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.

Zgodnie z treścią ogłoszenia, termin zgłoszenia ofert został wyznaczony do dnia 3 listopada 2011 r., otwarcie ofert miało natomiast nastąpić w dniu 8 listopada 2011 r. Pierwotnie ustalony termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu ofert na 20 grudnia 2011 r. został przesunięty na dzień 22 grudnia 2011 r.

Do przedmiotowego postępowania złożone zostały oferty 4 podmiotów:

- N. ul. [...], [...],

- S. w W. Sp. z o.o. ul. [...],[...],

- A. Sp. z o.o., ul. [...],[...]

- Z., ul. [...], [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach.

W dalszej kolejności komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert i stwierdziła, że oferta A. Sp. z o.o. nie zawierała braków o charakterze formalno-prawnym.

Z protokołu z posiedzenia komisji konkursowej w części jawnej z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że wszystkie oferty zostały przyjęte do dalszego postępowania. W dniu [...] grudnia 2011 r. sporządzono ranking otwarcia przedmiotowego postępowania. Oferta A. Sp. z o.o. zajęła drugą pozycję, uzyskując łącznie 27,5 punktu oceny, w tym w ramach kryterium jakości 7,5 punktu oceny, w ramach kryterium dostępności 10 punktów oceny, oraz w ramach kryterium ceny 10 punktów oceny.

W dniu [...] grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą spółką, w wyniku których podpisany został protokół zawierający zbieżne stanowisko stron dotyczące liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Protokół został podpisany przez osoby reprezentujące oferenta oraz komisję konkursową.

W dniu 21 grudnia 2011 r. komisja sporządziła ranking końcowy ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Oferta skarżącej zajęła w rankingu końcowym drugą pozycję, przy czym 3 oferty ocenione wyżej uzyskały te samą punktację i zajęły przez to ex aeguo pozycję pierwszą.

W dniu 22 grudnia 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na wykorzystanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne w stopniu uniemożliwiającym zakup świadczeń w ilości i według cen oferowanych przez ten podmiot.

Komisja konkursowa dokonała natomiast wyboru oferty złożonej przez S. w W. Sp. z o.o. oraz oferty złożonej przez N. w części dotyczącej miejsc udzielania świadczeń przy ul. [...],[...] oraz ul. [...],[...].

Wskazane wyżej oferty uzyskały w rankingu końcowym po 32,5 punktu oceny.

Od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego A. Sp. z o.o. złożyło odwołanie, w którym zarzuciło, że nie zostało zapoznane przez komisję konkursową z informacją na temat liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów oraz danymi dotyczącymi punktacji uzyskanej przez te oferty na poszczególnych płaszczyznach oceny, co uniemożliwiło mu weryfikację czy na wszystkich etapach postępowania zasada wyrażona w art. 134 ustawy o świadczeniach była przestrzegana przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W związku z powyższym spółka domagała się wglądu do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu a także przedstawienia zindywidualizowanej oceny wszystkich ofert oraz wyjaśnień, dlaczego w danym konkretnym kryterium oceny dana oferta została oceniona poprzez przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów wraz z uzasadnieniem różnic występujących w punktacji. Powyższą prośbę o udostępnienie ofert innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie spółka ponowiła w piśmie z [...] stycznia 2012 r.

Pismem z [...] stycznia 2012 r. skarżąca uzupełniła złożone odwołanie, w którym podniosła zarzuty o naruszenie w toku przedmiotowego postępowania § 17 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz art. 73 k.p.a.

Uzasadniając powyższe zarzuty spółka stwierdziła, że z dokumentu "Ranking otwarcia z propozycjami Funduszu" wynika, że do konkursu przystąpiło czterech oferentów, w tym N., który jako miejsce udzielania świadczeń objętych ofertą wskazał miejscowość [...], ul. [...]. Oferta tego Świadczeniodawcy uzyskała w rankingu otwarcia 27,5 punktu.

W rankingu końcowym "pojawiły się" dwie dodatkowe oferty N. z adresem miejsca udzielania świadczeń: ul. [...],[...] oraz ul. [...],[...] a każda z nich uzyskała 32,5 punktu. W związku z powyższym A. Sp. z o.o. podniosła, że uzupełnienie oferty o dodatkowe miejsca udzielania świadczeń po otwarciu ofert jest niedopuszczalne.

Spółka wskazała też na naruszenie art. 73 k.p.a., albowiem nie udostępniono jej ofert pozostałych oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, tymczasem oferty te stanowią dowód w sprawie administracyjnej, powinny być jej udostępnione po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz danych osobowych podlegających ochronie.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...], którą oddalił odwołanie skarżącej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez spółkę do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W odwołaniu spółka podtrzymała wszystkie zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz w piśmie uzupełniającym to odwołanie z dnia [...] stycznia 2012 r. Według jej oceny organ I instancji w sposób oczywisty naruszył art. 73 k.p.a., nie udostępniając jej ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu.

Skarżąca podniosła również, że nie jest prawdziwe twierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby w postępowaniu wyczerpano środki będące przedmiotem postępowania ponieważ z informacji o rozstrzygnięciu tego postępowania wynika, że nie została rozdysponowana kwota 324 193,05 złotych.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Po rozpoznaniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, na przepisy art. 152 ust. 1, art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Jego zdaniem treść powyższych uregulowań wskazuje na to, że organy obu instancji rozpatrując odwołanie podmiotu, biorącego udział w konkursie zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach:

1. zarządzeniu nr 53/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza (późn. zm.)

2. zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących naruszenia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.). Zgodnie z tym zarządzeniem w toku przedmiotowego postępowania każda z ofert mogła uzyskać maksymalnie 85 punktów.

Oferta skarżącej nie uzyskała maksymalnej możliwej do zdobycia ilości punktów, gdyż: w kryterium jakości strona nie zapewniała udzielenia świadczeń będących przedmiotem postępowania przez specjalistę w dziedzinie fizjoterapii, w wymiarze czasu pracy odpowiadającym równoważnikowi co najmniej 1 etatu przeliczeniowego, w związku z tym jej oferta nie uzyskała 35 punktów oceny, która mogła uzyskać, gdyby powyższy warunek został spełniony. Poza tym strona nie zapewniała zestawu do kriostymulacji parami azotu w miejscu udzielania świadczeń – w związku z powyższym jej oferta nie uzyskała 5 punktów oceny, które mogła uzyskać, gdyby powyższy warunek został spełniony. Spółka nie zapewniała też urządzenia wytwarzającego impulsowe pole elektromagnetyczne wysokiej częstotliwości w miejscu udzielenia świadczeń, w związku z powyższym jej oferta nie uzyskała 5 punktów oceny, które mogła uzyskać, gdyby powyższy warunek został spełniony.

Nie posiadała również certyfikatu Centrum Monitorowania Jakości, ważnego w dniu zawarcia umowy - w związku z powyższym jej oferta nie uzyskała 2,5 punktu oceny, który mogła uzyskać, gdyby powyższy warunek został spełniony. W kryterium ceny oferta strony została oceniona przyznaniem 10 z 20 możliwych do uzyskania punktów, gdyż zaoferowana przez nią cena nie była niższa niż cena określona w załączniku nr 2 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jako cena oczekiwana przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Dopiero obniżając zaoferowaną cenę do poziomu równego lub niższego niż 0,9 ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia strona mogła w ramach kryterium ceny uzyskać maksymalną liczbę 20 punktów, co wynika z załącznika nr 2 do zarządzenia

nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Oferta złożona przez stronę do przedmiotowego postępowania uzyskała w sumie 27,5 punktu. Na tę ocenę składały się następujące czynniki.

W kryterium jakości skarżąca zapewniała wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych w miejscu udzielenia świadczeń w związku z czym jej oferta uzyskała 56 punktów oceny. Poza tym strona posiadała certyfikat ISO w zakresie usług medycznych w związku z czym jej oferta uzyskała 2,5 punktu oceny.

Jeżeli chodzi o kryterium dostępności skarżąca zapewniała, że czas pracy gabinetu/zakładu rehabilitacji/fizjoterapii będzie wynosić co najmniej 5 dni w tygodniu, nie krócej niż 10 godzin dziennie, w związku z czym jej oferta uzyskała 10 punktów oceny.

W kryterium ceny spółka z wyżej wymienionych powodów uzyskała 10 punktów oceny.

Punktacja przyznana skarżącej nie była wystarczająca, aby została ona wybrana w toku przedmiotowego postępowania, ponieważ 3 oferty zostały ocenione przyznaniem wyższej liczby punktów. W tym miejscu organ przedstawił ilość punktów, uzyskanych przez pozostałe podmioty biorące udział w postępowaniu.

Odpowiadając na zarzut strony, że nie zostały rozdysponowane środki w wysokości 324 193,05 złotych Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przyznał powyższą okoliczność, jednakże podkreślił, że kwota ta nie wystarczyła na wybranie kolejnych ofert sklasyfikowanych w rankingu końcowym.

Nawiązując do kwestii udostępnienia ofert podmiotów konkurencyjnych podmiotowi wnoszącemu odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a następnie od decyzji wydanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, co następuje.

Zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego Narodowy Fundusz Zdrowia nie udostępnia odwołującym dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. Tym samym Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest uprawniony do udostępniania skarżącej wglądu do ofert złożonych przez podmioty konkurencyjne, gdyż zgodnie z art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jednocześnie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje, iż czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazywanie informacji o osobie, która świadczyła pracę na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zauważył, iż art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) stwierdza, że "(...) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze wzglądu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...)". Przytaczając powyższe przepisy z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zdaniem organu II instancji nie można pominąć przepisów Kodeksu Cywilnego wyjaśniających pojęcie przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo obejmuje w szczególności: oznaczenie indywidualizujące przedsiębiorstwo lub jego wyodrębnione części (nazwa przedsiębiorstwa); własność nieruchomości lub ruchomości, w tym urządzeń, materiałów, towarów i wyrobów, oraz inne prawa rzeczowe do nieruchomości lub ruchomości; prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ruchomości oraz prawa do korzystania z nieruchomości lub ruchomości wynikające z innych stosunków prawnych; wierzytelności, prawa z papierów wartościowych i środki pieniężne; koncesje, licencje i zezwolenia; patenty i inne prawa własności przemysłowej; majątkowe prawa autorskie i majątkowe prawa pokrewne; tajemnice przedsiębiorstwa; księgi i dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zgodnie z przytoczonym przepisem Kodeksu Cywilnego, podmioty uczestniczące w przedmiotowym postępowaniu konkursowym są przedsiębiorcami. Jednocześnie należy zauważyć, iż oferty tych podmiotów zawierają informacje o przedsiębiorstwie oraz o osobach zatrudnionych u wskazanego oferenta, których ujawnienie przez Narodowy Fundusz Zdrowia przedstawicielom skarżącej należy uznać za czynność wypełniającą znamiona czynu nieuczciwej konkurencji, ponieważ wskazane dane o przedsiębiorstwie mają charakter informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednocześnie Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przedsiębiorca, którego interes został zagrożony lub naruszony, poprzez dokonanie czynu nieuczciwej konkurencji może żądać: zaniechania niedozwolonych działań; usunięcia skutków niedozwolonych działań; złożenia jednokrotnego lub wielokrotnego oświadczenia odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie; naprawienia wyrządzonej szkody, na zasadach ogólnych oraz wydania bezpodstawnie uzyskanych korzyści, na zasadach ogólnych. Tak więc ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa naraża ujawniającego na roszczenie ze strony podmiotu, którego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zostają ujawnione.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, iż w ofertach podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, znajdują się informacje o pracownikach zatrudnionych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Przekazanie tego typu informacji przedstawicielom skarżącej należałoby uznać za naruszenie dóbr osobistych pracowników podmiotów konkurencyjnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.) "(...) Każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych (...)". Natomiast art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych stwierdza, że "(...) za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (...)". Niewątpliwie przekazanie skarżącej informacji zawierających imiona i nazwiska pracowników podmiotów konkurencyjnych oraz m.in. informacje o ich wykształceniu i numerze prawa wykonywania zawodu, oznaczałoby, iż tożsamość tych osób byłaby możliwa do określenia w sposób bezpośredni przez skarżącą co stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ II instancji zauważył, iż udostępnianie skarżącej ofert podmiotów konkurencyjnych wywołałoby dość paradoksalną sytuację, w której weszłaby ona w posiadanie pełnej informacji na temat swoich konkurentów, którzy nie będąc stroną postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach (w postępowaniu administracyjnym stroną nie jest, a w postępowaniu sądowo-administracyjnym mogą zostać dopuszczeni jedynie w charakterze uczestników postępowania) nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji skarżąca byłaby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do swoich konkurentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Powyższe mogłoby mieć bardzo istotne znaczenie np. w przypadku uwzględnienia wniesionego odwołania, ponieważ zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, postępowanie przeprowadza się wówczas ponownie. W takiej sytuacji podmiot wnoszący odwołanie, które zostało uwzględnione, posiadałby istotną przewagę nad innymi podmiotami zaproszonymi do postępowania prowadzonego w związku z unieważnieniem postępowania prowadzonego wcześniej. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego oraz ewentualnych późniejszych postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Takie działanie stanowiłoby obejście zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym że de facto przeniesione także na grunt postępowania administracyjnego. Zasada równości stron jest kanonem postępowania konkursowego. Obejście tej zasady na etapie postępowania administracyjnego, nie wydaje się być ani uzasadnione ani sprawiedliwe.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku Sygn. akt II GSK 264/10 z dnia 16 marca 2011 r. wskazuje, iż "(...) szerszego omówienia wymaga natomiast zasada takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji. Zasadne w tej materii będzie sięgnięcie do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ustawa ta wymienia czyny będące przejawem nieuczciwej konkurencji. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. (...) Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu 1 instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe (...)".

Przywoływany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w sprawie, w której Narodowy Fundusz Zdrowia odmówił podmiotowi wnoszącemu odwołanie wglądu do ofert podmiotów konkurencyjnych, czego Sąd nie uznał za działanie naruszające zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy również zauważyć, iż Odwołujący powołując się na treść wskazanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi o konieczności objęcia przez oferenta, przy składaniu oferty, określonych informacji w niej zawartych zakazem udostępniania, aby dane te mogły zostać wyłączone z "akt sprawy, do których wgląd przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko jest zbieżne ze zdaniem odrębnym od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 264/10 z dnia 16 marca 2011 r., w którym stwierdzono: "(...) Podkreślić należy, że akta których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skoro z akt sprawy nie wynika, że nadana została klauzula poufności, nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. (...)". Fakt, iż powyższe stanowisko zostało zawarte w zdaniu odrębnym, świadczy o tym, iż nie jest ono zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Reasumując Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, iż aktami sprawy postępowania administracyjnego są i podlegają wglądowi skarżącej na podstawie art. 10 k.p.a.: oferta skarżącej, która w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jej oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż powyższy pogląd jest odosobniony i charakterystyczny dla Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Podobne stanowisko można obserwować w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, nawiązującym zresztą do przywołanego przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 264/10 (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt. VI SA/Wa 106/12). Oczywistym jest również, iż to przepisy prawa powszechnie obowiązującego decydują o zakresie dokumentacji wchodzącej w skład akt sprawy administracyjnej, jednak interpretacja tych przepisów musi zostać dokonana przez organ, który jest tymi przepisami związany, a kontrola prawidłowości przyjętej przez ten organ interpretacji należy do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Organ II instancji stwierdził, iż zarzut skarżącej o naruszenie przepisu art. 73 k.p.a. poprzez nieudostępnienie jej ofert podmiotów konkurencyjnych biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, jest niezasadny.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie zgodził się także z zarzutem skarżącej o naruszenie w toku przedmiotowego postępowania § 17 zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.). W toku przedmiotowego postępowania żaden z oferentów nie zgłosił nowego miejsca udzielania świadczeń po terminie składania ofert. Fakt nieuwzględnienia w rankingu otwarcia oferty N. dotyczącej miejsc udzielania świadczeń w [...] oraz w [...] wynikał z wcześniejszego odrzucenia oferty tego Świadczeniodawcy we wspomnianej części. Powyższa czynność komisji konkursowej była przedmiotem protestu Świadczeniodawcy z dnia [...] grudnia 2012 r., złożonego zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach (ogłoszenie o złożeniu protestu zostało zamieszczone na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia

2012 r.). Z ogłoszenia o rozstrzygnięciu powyższego protestu z dnia [...] grudnia

2012 r. wynika, iż komisja konkursowa uwzględniła protest i zgodnie z art. 153 ust. 6 ustawy oświadczeniach zadecydowała o powtórzeniu zaskarżonej czynności, czego efektem było przywrócenie do postępowania oferty N. w części dotyczącej miejsc udzielania świadczeń w [...] oraz w [...]. W związku z powyższym oferta ta została sklasyfikowana w rankingu końcowym opracowanym w dniu 21 grudnia 2012 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że podjął wszelkie kroki zmierzające do zbadania przedmiotowej sprawy zgodnie z art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a. i 73 k.p.a. przez odmowę udostępnienia w jakimkolwiek zakresie ofert pozostałych uczestników postępowania konkursowego oraz art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że po złożeniu odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. została pouczona przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a. Spółka z możliwości tej skorzystała w dniu [...] stycznia 2012 r. wnosząc równocześnie o udostępnienie jej ofert pozostałych oferentów. Jednakże organ odmówił skarżącej wglądu do całości akt postępowania. Udostępnił tylko jej własną ofertę oraz tzw. "ranking otwarcia" i "ranking zamknięcia".

Zdaniem strony, w postępowaniu zainicjowanym złożonym odwołaniem na podstawie art. 154 ust. 1 k.p.a. należy stosować przepisy k.p.a. ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmawiając dostępu do akt sprawy w żądanym przez nią zakresie naruszyły zasadę jawności akt sprawy administracyjnej a także pośrednio zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Oferty innych świadczeniodawców stanowiły dowód w sprawie administracyjnej i jako takie powinny być udostępnione spółce po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz danych osobowych podlegających ochronie.

Skarżąca nie posiadając dostępu do wszystkich dowodów w sprawie administracyjnej nie mogła podjąć skutecznej obrony swoich interesów i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem komisji konkursowej, co naruszyło przepis art. 134 ustawy o świadczeniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestia udostępnienia akt innych oferentów stronie odwołującej się od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. Należy wskazać na niejednolitość tego orzecznictwa. Obok bowiem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażony został pogląd, iż oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób nieograniczony podlegać ujawnieniu innym świadczeniodawcom, wobec czego nieudostępnienie akt nie jest działaniem naruszającym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego (patrz przywołany przez organ wyrok z dnia 16 marca 2001 r. wydany w sprawie II GSK 264/10) w ostatnim okresie ukształtowała się przeciwna linia orzecznicza, znajdująca odbicie w takich wyrokach jak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 czy wyrok NSA z 6 marca 2013 r. w sprawie II GSK 1163/12, w których zajęte zostało stanowisko, że odwołanie i wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej stosuje się przepisy k.p.a. określające granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, którego dotyczą obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. i zasadę względnej jawności akt postępowania, wynikającą z art. 73 k.p.a. powinien udostępnić stronie na jej żądanie oferty innych świadczeniodawców biorących udział w konkursie po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i danych osobowych po to, aby mogła sformułować swoje stanowisko w sprawie i podjąć polemikę z rozstrzygnięciami, podjętymi przez organy Funduszu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wymienionych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach II GSK 121/12 i II GSK 1163/12 i przyjmuje go za własny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy Funduszu art. 10 i 73 k.p.a. za zasadny. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do akt postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek odwołania strony stosownie do potrzeb tego postępowania. Skoro strona w skardze zarzuca naruszenie przez organ wynikający z art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych podmiotów biorących udział w konkursie, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Odwołująca się strona ma prawo zapoznać się z aktami sprawy zgodnie z art. 73 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U., z 2010 r. Nr 200, poz. 1447 ze zm.). Kolejne uchybienie organu to naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem organ orzekający w sprawie nie rozpatrzył jej w całokształcie i nie dokonał porównania oferty skarżącej z ofertami innych uczestników postępowania. Ponadto, aby organ przeprowadził rzeczywistą weryfikację postępowania konkursowego nie może ograniczyć się tylko do uzasadnienia ilości punktów uzyskanych przez skarżącą i do podania bez jakiegokolwiek komentarza wyników innych oferentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie ale powinien szczegółowo omówić każdą z ofert, skonfrontować je z ofertą skarżącej po to, aby przekonać skarżącą o bezzasadności jej odwołania.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżona decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Orzeczenie, jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd z zapewnieniem czynnego udziału skarżącej w postępowaniu i prawa wglądu do akt administracyjnych sprawy.