Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 780/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 97 poz 963
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 186 poz 1 art. 49  ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji  wywozowych do produktów rolnych (wersja przekształcona).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 1690/13 w sprawie ze skargi K. S.A. w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r.; nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1690/13 oddalił skargę K. S. C. S.A. w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] listopada 2005 r. do Agencji Rynku Rolnego (dalej ARR) wpłynął wniosek skarżącej Spółki o wypłatę refundacji WPR1 nr [...] z [...] listopada 2005 r. do ilości 300.000 kg cukru, wywiezionego na podstawie wyciągu z pozwolenia o nr [...].

W dniu [...] stycznia 2006 r. skarżąca przedłożyła w ARR kirgiską deklarację celną z [...] listopada 2005 r. (nr druku [...]), zawierającą w polu nr 1 zapis IM-40 (typ deklaracji), w polu nr 37 kod procedury 4000 70 (dopuszczenie towaru do swobodnego obrotu), w polu 38 masa netto 300.000 kg, a w polu 47 informacje o opłatach (cło importowe 30%, VAT 20%, opłata celne 0,15%). Skarżąca przedłożyła także listy przewozowe o właściwych numerach

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes ARR udzielił skarżącej refundacji wywozowej do wniosku WPR1 nr [...]. Płatność została zrealizowana przez ARR w dniu [...] marca 2006 r.

W celu zapewnienia poprawności przebiegu procesu naliczania i wypłaty refundacji wywozowych ARR podjęła działania dotyczące porównania importowych dokumentów celnych przedłożonych przez skarżącą Spółkę do ARR z analogicznymi dokumentami znajdującymi się w Republice Kirgiskiej, celem potwierdzenia ich zgodności i autentyczności.

W dniu [...] lutego 2007 r. do ARR wpłynęło pismo administracji celnej Republiki Kirgizji nr [...] z [...] grudnia 2007 r. wraz z fotokopią deklaracji nr [...] zawierającą w polach nr 1 i nr 37 odpowiednio kod IM-71 i 7100 50, tj. kod wprowadzenia towaru do wolnego obszaru gospodarczego.

W związku z tym ARR pismem z [...] października 2008 r. poinformowała skarżącą o rozbieżnościach w kodzie procedury na dokumencie importowym.

Następnie ARR zwróciła się do Ministerstwa Finansów z prośbą o wystąpienie do kirgiskich władz celnych o uzyskania informacji, jaką procedurą celną ostatecznie został objęty towar, którego dotyczy m.in. deklaracja nr [...] oraz czy przedsiębiorca wywiązał się z obowiązku dopełnienia przywozowych formalności celnych.

Z przekazanej przez władze celne Republiki Kirgiskiej odpowiedzi (pismo z [...] października 2009 r. nr [...]) wynikało, że będąca przedmiotem zapytania deklaracja jest falsyfikatem i nie poświadcza odprawy w trybie "dopuszczenie do swobodnego obrotu" (IM-40) dokonanej przez organy celne Republiki Kirgiskiej.

Ponadto na skutek kolejnych pism kierowanych do administracji kirgiskiej, administracja ta wyjaśniła (pismo z [...] lipca 2011 r. nr [...]), że przy trybie "dopuszczony do wolnego obrotu" oprócz opłaty celnej (0,15%) pobierane byłyby odpowiednie opłaty celne - cło importowe (30%) i VAT (20%). Ponadto na podstawie deklaracji stwierdzono, że przeznaczeniem cukru była wolna sprzedaż na terytorium Republiki Kirgiskiej, a objęcie towaru procedurą IM-71 pozwoliło uniknąć dodatkowych opłat celnych wymaganych przy dopuszczeniu do wolnego obrotu. Deklaracja nr 230098 (zgodnie z procedurą IM-71) nie zawiera informacji o opłatach, a w polu 47 zawiera zapis o opłacie celnej (0,15%) oraz odręczne adnotacje.

W piśmie z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] kirgiska administracja celna potwierdziła, że deklaracje objęte postępowaniem wyjaśniającym nie zostały objęte procedurą IM-40 (dopuszczenie do swobodnego obrotu). Stwierdziła, że w przypadku przedmiotowych deklaracji przedłożonych przez polskich eksporterów cukru w celu otrzymania refundacji ma miejsce fałszerstwo dokumentów. Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2012 r. nr [...] kirgiska administracja celna poinformowała, że nie zostało wszczęte dochodzenie służbowe ani karne w tej sprawie. Okres przedawnienia w sprawach odpowiedzialności pracowników Państwowej Służby Celnej Republiki Kirgiskiej wynosi od 6 miesięcy do 2 lat.

W związku z brakiem informacji o ostatecznym przeznaczeniu wywiezionego cukru, ARR zwróciła się do Ministerstwa Finansów z prośbą o przekazanie informacji na temat przywozu cukru pochodzenia polskiego na terytorium celne UE w latach 2005 - 2008 oraz jeśli taki przywóz miał miejsce, to czy zostały wniesione opłaty celne przez importerów. Z informacji uzyskanych z 21 państw członkowskich wynika, że do Polski przyjechał cukier pochodzenia polskiego z Rumunii - w ilości 259 kg oraz z Ukrainy - w ilości 29.900 kg. W pozostałych 19 państwach nie stwierdzono przywozu cukru polskiego pochodzenia.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 13 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 633 ze zm.; dalej: ustawa o ARR) z uwzględnieniem przepisów art. 49 ust. 1, art. 15-17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 186 z 17 lipca 2009 r., ze zm., str. 1-58; dalej: rozporządzenie nr 619/2009), Prezes ARR decyzją z 4 kwietnia 2013 r. ustalił wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przez ARR spółce do wniosku WPR1 nr [...] z [...] listopada 2005 r. w wysokości 494.104 zł oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu wymienionej kwoty wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przepisy prawa stanowiące podstawę prawną decyzji oraz wyjaśnił ich znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Wskazał dowody, na podstawie których organ uznał, iż deklaracja celna importowa z [...] listopada 2005 r. (nr druku [...]) przedłożona przez skarżącą jako dowód dokonania przywozu towaru do kraju przeznaczenia jest nieautentyczna. Deklaracja o nr [...] uzyskana od kirgiskiej administracji celnej została sporządzona w trybie IM-71 (Wolna Strefa Gospodarcza), nie potwierdza zatem spełniania warunku ustalonego w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999) warunkującego otrzymanie refundacji wywozowej. Minister szczegółowo odniósł się także do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Krajowej Spółki Cukrowej S.A. w T., jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Jak wynika z uzasadnienia, w ocenie Sądu pierwszej instancji organy słusznie uznały, że spółka nie przedstawiła dokumentu celnego potwierdzającego spełnienie wymogu określonego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999 (art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009) uprawniającego do refundacji, dlatego należało przyjąć, że refundacja w stosunku do towaru objętego wnioskiem WPR1 nr [...] jest nienależna i zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Sąd nie podzielił zarzutów, że postępowanie nie potwierdziło jednoznacznie, z uwagi na nieustalenie winnych "rzekomego fałszerstwa", że skarżąca przedstawiła nieprawdziwą deklarację celną. Podkreślił, że organy w postępowaniu administracyjnym nie mogą kontrolować prawidłowości działalności służb celnych ani też procedur celnych dokonywanych przy odprawianiu towaru poza obszar Wspólnoty, ani też nie wskazują osób odpowiedzialnych za fałszowanie dokumentów, nie badają winy czy niewinności podmiotu korzystającego z refundacji, dokonują tylko weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę do wypłaty tego świadczenia. Stanowisko władz celnych kirgiskich, przy braku przeciwstawnych dowodów, niewątpliwie wskazuje, że skarżąca przedstawiła do wniosku o refundację nieautentyczny wywozowy dokument celny, jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Tym samym w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i zdarzenia zostały wyjaśnione i wprost wskazują na odpowiedzialność skarżącej Spółki, której co najmniej można przypisać winę nieumyślną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożenie nieprawdziwej kirgiskiej deklaracji celnej oznaczało – w myśl rozporządzenia nr 2988/95 – nieprawidłowość, która spowodowała nieuzasadniony wydatek z Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej w postaci nienależnie wypłaconej refundacji wywozowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty (...) w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Skarżąca składając w ARR nieautentyczną deklarację celną importową w celu rozliczenia wypłaty zaliczkowanej refundacji wywozowej naruszyła przepisy art. 15 ust. 3 i art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 800/1999 (odpowiednio art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 612/2009). Biorąc pod uwagę, w jakich okolicznościach refundacja została wypłacona skarżącej, tj. na podstawie nieautentycznego dokumentu celnego, należy stwierdzić, że jest ona nienależna i zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999) podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła powoływana przez skarżącą okoliczność siły wyższej. Wyjaśnił, że pojęcie to winno być rozumiane jako niezwykłe okoliczności, będące poza kontrolą handlowca, których konsekwencji, mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć inaczej niż kosztem znacznej straty. W przedmiotowej sprawie to skarżąca na skutek zawartej umowy z kontrahentem zagranicznym i następstw z tym związanych przedstawiła nieprawdziwą kirgiską deklarację celną. Zatem to skarżąca jest wyłącznie odpowiedzialna za wybór kontrahenta i tym samym nie występuje tu przypadek siły wyższej. Nie są też dla przedmiotowej sprawy siłą wyższą zamieszki i obalenie rządu Republiki Kirgistanu w 2005 r. i 2010 r. W ocenie Sądu, skarżąca Spółka nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, poza gołosłownymi twierdzeniami, że te zjawiska miały jakikolwiek wpływ na przedstawienie przez nią fałszywych dokumentów. Podobnie bezzasadne są zarzuty podkreślające, że Republika Kirgistanu jest krajem o jednym z najwyższych wskaźników percepcji korupcji. Sama skarżąca nawiązała kontakty z przedsiębiorcami i to ona powinna kierować się ograniczonym zaufaniem w zakresie wzajemnych stosunków. Przedsiębiorca, który zamierza dokonać eksportu towaru do określonego kraju powinien przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na taki wywóz dokładnie upewnić się, czy nie występuje żadne zagrożenie mogące uniemożliwić wykonanie tego eksportu. Decyzję o eksporcie z refundacją do tego kraju towaru podjęła skarżąca Spółka na swoją odpowiedzialność i ryzyko, dlatego tłumaczenia wskazujące na korupcję nie mogą odnieść pożądanego rezultatu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Prezes ARR po zebraniu materiału dowodowego dokonał następnie jego oceny, która znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji I instancji. Wskazano w nim, które fakty organ uznał za udowodnione, a także którym dowodom odmówił wiarygodności i dlaczego. Podkreślić należy, iż prowadząc postępowanie w celu stwierdzenia, czy wymogi określone przepisami prawa wspólnotowego zostały spełnione, organ dokonuje oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów i nie ma obowiązku dalszego ich poszukiwania jeśli uzna, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony. W tym zakresie, przyjmując za prawdziwe dokumenty uzyskane drogą oficjalną i tym samym nie dając wiary dokumentom przedłożonym przez stronę postępowania organ nie przekroczył zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.

Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła K. S. C. S.A. w T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a..) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie wyroku przez Sąd I instancji pomimo niewyjaśnienia należycie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim okoliczności i zdarzeń mających wpływ na odpowiedzialność Spółki;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i w konsekwencji tego błędne zaakceptowanie stanowiska organów administracji, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 80 k.p.a., przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą znajduje zastosowanie w sprawie rozliczenia refundacji wywozowej;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 rozporządzenia Rady (WE, EuroAtom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95) poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 i uznanie za prawidłowe stanowiska organów administracji, zgodnie z którym działanie Spółki związane z wywozem cukru do Republiki Kirgistanu stanowi nieprawidłowość, a wypłacona Spółce refundacja została pobrana z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Spółkę obowiązku zwrotu otrzymanej refundacji wywozowej w raz z należnymi odsetkami;

4) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 612/2009 poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 612/2009 i bezpodstawne przyjęcie, że do działań spółki związanych z wywozem cukru do Republiki Kirgistanu ma zastosowanie wyrażone w tym przepisie domniemanie, że "działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji, łącznie z działaniami spółek nadzoru, przypisywane są beneficjentowi.''

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu środka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli instancyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, jest zdeterminowany granicami środka zaskarżenia. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie, a jedynie w świetle podniesionych zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta w przeważającej części na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że powołana na tę okoliczność argumentacja, odnosząca się do ustaleń w zakresie kirgiskiej deklaracji celnej, nie dowodzi jeszcze o tym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Natomiast, w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W stanie sprawy organ był zobowiązany, w świetle przepisów prawa unijnego i krajowego, do kontroli prawidłowości realizacji przez beneficjenta przyznanej mu refundacji wywozowej z tytułu wywozu cukru poza obszar celny Wspólnoty, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie do orzeczenia o jej zwrocie oraz nałożenia kary pieniężnej. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie narusza wspomnianych wcześniej reguł postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał ustaleń z uwzględnieniem materiału dowodowego uzyskanego w ramach pomocy prawnej od kirgiskich władz państwowych. Z przesłanych dokumentów wynika, że przedłożone przez beneficjenta deklaracje celne, mające potwierdzić wywóz cukru poza obszar celny Wspólnoty, zostały sfałszowane.

Deklaracja celna o tym samym numerze identyfikacyjnym jak deklaracja złożona przez Spółkę, uzyskana z kirgiskiej administracji celnej, nie potwierdza spełnienia warunku ustalonego w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009, ze względu na inne zapisy w polu nr 1 i nr 37 odpowiednio - typ deklaracji "IM-71", kod procedury celnej "7100" - procedura wprowadzenia towaru do wolnego obszaru celnego (a nie procedura dopuszczenia do obrotu).

Opisana nieprawidłowość miała kluczowe znaczenie dla załatwienia sprawy. Potwierdzała ona brak wymaganego przepisami prawa dokumentu, z którego wynikałoby, że cukier został wywieziony poza obszar celny Wspólnoty, a także, że został wprowadzony do swobodnego obrotu na terytorium Republiki Kirgiskiej lub innego kraju trzeciego.

Stąd też, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przedmiotowych decyzji, a jego legalność nie powinna budzić uzasadnionych wątpliwości, skoro pochodzi w zasadniczej części od kirgiskich władz państwowych i został uzyskany w ramach międzypaństwowej pomocy prawnej, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Natomiast wnosząca skargę kasacyjną, poza ogólnikową argumentacją, nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dokumentów, które podważałyby ich wiarygodność.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie znajduje on również oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 – dalej ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą) określa zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa. Według art. 2 pkt 5 ww. ustawy obrót towarami z zagranicą oznacza przywóz towarów pochodzących z kraju trzeciego na obszar celny Wspólnoty lub wywóz towarów do kraju trzeciego z obszaru celnego Wspólnoty niezależnie od sposobu ich przemieszczania przez granicę, a także związane z tym nadawanie upoważnień podmiotom dokonującym takiego obrotu w zakresie towarów rolno-spożywczych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 13 tejże ustawy określenie "kraj trzeci" oznacza kraj niebędący członkiem Wspólnoty Europejskiej. Jednocześnie z treści ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wynika, że ma ona zastosowanie m.in. do spraw, w których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji (art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Z kolei w myśl art. 4 omawianej ustawy z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą stanowią uzupełnienie regulacji zawartych w prawie wspólnotowym w zakresie odnoszącym się do obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Taki wniosek wynika też z uzasadnienia projektu omawianej ustawy, w którym podkreślono, że jej celem jest umożliwienie wykonywania przepisów prawa wspólnotowego dotyczących obrotu towarami z krajami trzecimi (druk sejmowy nr 2704, Sejm RP IV kadencji). Nie oznacza to jednakże, jak sugeruje skarżąca, że przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą dotyczy jedynie postępowań administracyjnych związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8a, art. 25 i art. 39a tej ustawy.

Prawem wspólnotowym, o którym stanowi art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, jest m.in. rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. UE L 2009.186.1 – dalej rozporządzenie 612/2009), które zastąpiło poprzednio obowiązujące w tej materii rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. (Dz.U.L. 102 z 17.04.1999, s. 11).

Powołane rozporządzenie nr 612/2009 ustanawia wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych na określone produkty. Przewiduje m.in. wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy rozporządzenia nr 612/2009 zasadniczo zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące uprawnienia do refundacji, jak również zwrotu nienależytej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację nienależną (tytuły II, IV). Jednakże przepisy rozporządzenia nr 612/2009 nie zawierają szczegółowych zasad (procedur) regulujących postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz nałożenia kar pieniężnych, gdyż realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, gdyż przepisy tej ustawy, co wyraźnie wynika z jej art. 4, uzupełniają regulacje wspólnotowe. Powyższy wniosek wynika także z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Otóż art. 7 ust. 1 ustawy o ARR stanowi, że jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przepisem szczególnym (czyli odrębnym) w stosunku do powołanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o ARR jest właśnie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, który wskazuje w jakim zakresie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wymienionymi w tym przepisie wyłączeniami.

Natomiast przepis art. 11 ustawy o ARR określa jedynie jakie zadania realizuje Agencja, przy czym w ust. 1 pkt 5 tego przepisu wskazano, że Agencja m.in. prowadzi postępowanie w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Z kolei z art. 13 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy wynika, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej a także kar administracyjnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5e. Jednakże materialnoprawne przesłanki zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej łącznie z karą pieniężną zostały uregulowane w tytule IV rozdziale 2 pt. "Kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych" rozporządzenia nr 612/2009. Te ostatnio powołane przepisy prawa wspólnotowego nie określają szczegółowych zasad postępowania mającego na celu określenie kwoty nienależnie wypłaconej oraz nałożenia kary pieniężnej w związku z przyznaną i wypłaconą refundacją wywozową w oparciu o udzielone uprzednio pozwolenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Stosowne zasady postępowania zostały zatem uregulowane w art. 4 tej ostatnio wymienionej ustawy w zakresie dotyczącym obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanym na podstawie przepisów prawa wspólnotowego, tak jak w art. 11 tejże ustawy określono jakie przepisy postępowania znajdują zastosowanie w zakresie odnoszącym się do środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą.

Pogląd, iż przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz ustawy o ARR, a także rozporządzenia nr 612/2009 (czy też obowiązującego wcześniej rozporządzenia nr 800/1999) nie wykluczają się wzajemnie, zaś art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 50/10 i z dnia 16 marca 2012 r.I GSK 51/10; z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 206/11 i z dnia 8 maja 2012 r.,I GSK 233/11; (baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła decyzji, której przedmiotem było ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej.

Jak wynika z powyższych rozważań przedmiotowa sprawa dotyczy szeroko rozumianego obrotu towarowego z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Oznacza to, że w sprawie znajdują zastosowanie zarówno przepisy rozporządzenia nr 612/2009, ustawy o ARR oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a także przepisy k.p.a. ze stosownymi wyłączeniami przewidzianymi w powołanym wyżej art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.

Tym samym zarzut o nieuprawnionym zastosowaniu w sprawie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą należało uznać za chybiony.

Skoro w powołanym art. 4 ww. ustawy przyjęto, że przepisów art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, to trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do stosowania art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że gdyby hipotetycznie przyjąć, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, a nie przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, to z uwagi na treść tegoż przepisu brak byłoby podstaw do zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na których został oparty zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ARR wyłącza bowiem zastosowanie tychże norm prawnych. Tak więc sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, w sposób nawzajem się wykluczający, podważa również ich skuteczność.

Z powyższych względów zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędne zaakceptowanie nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i uznanie za nieprawidłowy wywóz przez Spółkę cukru do Republiki Kirgiskiej, co w pełni nie odpowiada ustawowym wymogom.

Z treści art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że jest on przepisem materialnym (określa cel regulacji oraz wprowadza definicję "nieprawidłowości"), a nie procesowym, a więc zarzut naruszenia tego przepisu (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) powinien być oparty na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., ewentualnie w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a nie jak przyjął autor skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wynika to z faktu wyraźnego rozdziału w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych na materialne (pkt 1) i procesowe (pkt 2). W każdym bądź razie jego niewłaściwe zastosowanie powinno wynikać z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a nie wykreowanego przez stronę na potrzeby skargi kasacyjnej, co miało miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Dodać też trzeba, że wskazany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: "W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (ust. 1). Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (ust. 2)."

Obligowało to wnoszącą skargę kasacyjną, stosownie do art. 176 p.p.s.a., do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która w jej ocenie została naruszona przez Sąd, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania właściwej podstawy kasacyjnej, czy też do jej poszerzania.

Na marginesie powyższych rozważań wypada jedynie zauważyć, że z argumentacji podniesionej w ramach tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej próbował w ten sposób zakwestionować przypisywane spółce nieprawidłowości w związku z wywozem cukru do Republiki Kirgiskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagało to jednak wskazania konkretnych okoliczności, popartych dowodami, jak też konkretnych przepisów procesowych, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według pierwszego z wymienionych przepisów sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, wnosząca skargę kasacyjną powinna była wykazać, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według niedopuszczalnych kryteriów, lub też z przekroczeniem dopuszczalnych granic tej kontroli, w wyniku czego doszło do zastosowania niewłaściwego środka, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia nr 612/2009 działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji, łącznie z działaniami spółek nadzoru, przypisywane są beneficjantowi.

Ustalenia w tym zakresie należą do sfery faktów. Tym samym kwestionując ustalenia w tym zakresie wnosząca skargę kasacyjną powinna była wskazać konkretne przepisy procesowe, które jej zdaniem zostały naruszone, co miałoby doprowadzić w konsekwencji do podjęcia wadliwego orzeczenia, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Jak wcześniej zostało wykazane, zarzut oparty na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okazał się nieskuteczny.

Natomiast wyrażone przez stronę stanowisko, co do braku podstaw przypisywania jej odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Trzeba bowiem podkreślić, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt, na jakim etapie i w wyniku jakich działań doszło do sfałszowania deklaracji celnej, która następnie została przedstawiona przez beneficjenta refundacji wywozowej do rozliczenia. Jak wynika bowiem z powołanego wcześniej przepisu, konsekwencje prawne, bez względu na okoliczności sprawy, obciążają beneficjenta.

W sprawie nie ma natomiast wątpliwości, że beneficjentem refundacji wywozowej była skarżąca Spółka, a skoro tak to wszelkie stwierdzone nieprawidłowości, które spowodowały lub mogły spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem, obciążają Spółkę.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.