Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1962/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 i art.141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia del. NSA Anna Żak /spr./, , po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 690/15 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 marca 2016r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 690/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy B.z dnia 25 marca 2015r. nr [...], przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany z następujących okolicznościach sprawy.

Uchwałą z dnia 25 marca 2015 r., Nr [..] Rada Gminy B.przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych: [...]położonych we wsi S.. Skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł, działający na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Lubelski, który zażądał stwierdzenia jej nieważności. W jego ocenie zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje jej nieważność w całości. Organ wyjaśnił, że dla prawidłowego ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uwzględnienie przepisów jego części tekstowej oraz części graficznej (załącznika do uchwały), które łącznie tworzą normę prawa miejscowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów sporządzanych wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowania map w skali 1:5000. Zdaniem Wojewody użyte przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 sformułowanie "z wykorzystaniem urzędowych kopii map" należy rozumieć jako nakaz wykorzystania określonej mapy, jaką organ gminy uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopuszczalna jest jedynie zmiana nośnika materiału bez kompilacji i wzajemnego uzupełniania. To oznacza, że wykorzystana może być wyłącznie mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile jej treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonym w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej Wojewoda Lubelski stwierdził, że rysunek planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr [...], stanowiący załączniki Nr 1 i Nr 2 do uchwały sporządzony został na mapie, która nie została pozyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyniku analizy dokumentacji planistycznej ustalono, że przy przedmiotowej zmianie planu została wykorzystana mapa ewidencyjna w skali 1:2000, która następnie została na potrzeby sporządzenia załączników graficznych "przeskalowana" do skali 1:1000, odpowiadającej wymogowi zawartemu w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy B. wyjaśnił, że "załączniki graficzne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi S. zostały sporządzone z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych w skali 1:1000 dla fragmentu wzdłuż drogi powiatowej i urzędowej kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 dla pozostałych terenów. Mapy te zostały pozyskane z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Janowie Lubelskim. Ponieważ ww. Ośrodek nie dysponuje żadnymi innymi mapami (...) wykorzystano jedyne dostępne dla tego terenu podkłady geodezyjne spełniające warunki wynikające z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) Ponieważ były one w różnych skalach w celu poprawy czytelności załączników rysunkowych mapę w skali 1:2000 na potrzeby planu miejscowego przeskalowano do skali 1:1000 (...). Sformułowanie przez ustawodawcę wymogu wykorzystywania urzędowych kopii map należy postrzegać jako wierne wykorzystanie określonej mapy, jaką zainteresowany organ planistyczny uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To oznacza, że wykorzystana może być mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonymi w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wymogi, w odniesieniu do mapy wykorzystanej do sporządzenia załączników graficznych do przedmiotowej uchwały Rady Gminy B., nie zostały spełnione. Konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego załącznika graficznego skutkuje tym, że ustalenia części tekstowej dla terenów oznaczonych na tym załączniku pozostaną bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie wyjaśniając m.in, że załączniki graficzne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek objętych treścią zaskarżonej uchwały zostały sporządzone z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych przeskalowanych do 1:1000, jedynie dla fragmentu wzdłuż drogi powiatowej. Pozostała część załączników graficznych została sporządzona z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych w skali 1:2000. Mapy wykorzystane do opracowania załączników graficznych zostały pozyskane z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Janowie Lubelskim. Z uwagi na fakt, że ośrodek ten nie dysponuje żadnymi mapami w skali 1:1000, które mogłyby zostać wykorzystane do sporządzenia przedmiotowego planu, wykorzystano jedyne dostępne dla tego ternu podkłady geodezyjne spełniające warunki określone w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest podkłady w skali 1:2000. Treść pozyskanych map wzajemnie się uzupełniała, wiec rysunek planu wykonano z wykorzystaniem wszystkich dostępnych map geodezyjnych. Ponieważ mapy te były w różnych skalach, w celu poprawy czytelności załączników rysunkowych, mapę w skali 1:2000, na potrzeby planu miejscowego przeskalowano do skali 1:1000, tak aby rysunek planu był maksymalnie jednoznaczny i czytelny. Przeskalowano tylko niektóre mapy, ale służyło to istotnemu celowi z punktu widzenia racjonalności w przyszłym korzystaniu z planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę Wojewody Lubelskiego uznając, że zaskarżona uchwała obarczona jest wadą prawną skutkującą jej nieważnością. Wskazując na treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i sporządzenia skargi, Sąd stwierdził, że przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Podkreślił, że w doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasadą sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy jest jego sporządzenie w skali wskazanej w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Sporządzenie rysunku planu w takiej skali ma na celu przejrzyste (czytelne) i szczegółowe odzwierciedlenie określonego w tym planie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, które umożliwi przyszłemu inwestorowi bezproblemowe uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Zasadą jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się na mapach w skali 1:1000 zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwo od tej zasady i stosowanie map w skali 1:5000 lub 1:2000. Szczególnie uzasadnione przypadki wynikają między innymi z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią w przypadku sporządzania projektu rysunku planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000, zaś w przypadku sporządzania projektu rysunku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500. Paragraf 5 powołanego rozporządzenia stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z powyższego wynika, że część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej wyskalowanej 1:1000 znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż uwagi na brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym map zasadniczych dla wsi Samary w skali 1:1000 oraz map katastralnych tej miejscowości w skali 1:1000, a dostępna była jedynie mapa ewidencyjna, opracowana w skali 1:2000, tę właśnie mapę Gmina przyjęła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. W sprawie nie było kwestionowane , że w wyniku dokonania "przeskalowania" opisanej mapy ewidencyjnej uzyskano mapy w skali 1:1000. Następstwem takiego działania było w ocenie Sądu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i § 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje bowiem możliwości opracowania rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapach sporządzonych w innej skali, niż wynika z tych przepisów, gdy nie mamy do czynienia z sytuacją unormowaną w/w § 6 rozporządzenia. Unormowania art. 16 ust. 1 ustawy i § 5 rozporządzenia nie dopuszczają możliwości sporządzenia rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapie w skali 1:1000 uzyskanej w wyniku zmiany skali mapy pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie przewidują one zatem możliwości dokonania przeskalowania mapy uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Akceptacja stanowiska Gminy prowadziłaby w efekcie do wniosku, że zbędne jest sporządzanie map w różnych skalach, o jakich stanowi art. 4 ust.1e ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, skoro można byłoby posługiwać się jedną mapą, odpowiednio przeskalowaną dla rożnych celów. Skoro zaś artykułowi 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i § 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest znana instytucja przeskalowania, to wykorzystanie przez Gminę B. tego zabiegu dla uzyskania załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że jak wynika z załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w wyniku takiego działania uzyskano mapę, na której występują podwójne, niepokrywające się granice działek w obszarze przylegającym do drogi KDZ-01 i oznaczonym RM – 1, RM – 2 i R -12. Zatem tak uzyskanej mapy nie można uznać za przejrzystą (czytelną) i szczegółowo odzwierciedlającą określone w planie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W myśl art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i graficznej. Normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zatem zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej planu. Tym samym konieczność usunięcia z obrotu prawnego całej części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą, w praktyce uniemożliwia stosowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna rekonstruowana jest zarówno z części tekstowej jak i graficznej usunięcie z obrotu prawnego jednej z nich w istocie czyni niemożliwym rekonstrukcję normy prawnej. Dlatego też w przypadku, gdy cała część graficzna sporządzona została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w świetle unormowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością, stwierdzić należy nieważność całej uchwały, którą przyjęto miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to jest tak części graficznej jak i tekstowej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy B..zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu, że podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy B. dopuściła się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przeskalowanie mapy uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wbrew treści art. 16 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy oraz wbrew treści § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art.133 § 1 Ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz naruszenie art. 141 § 4 Ppsa polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wyniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mapy wykorzystane do opracowania załączników graficznych do zaskarżonej uchwały zostały pozyskane z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Janowie Lubelskim . Z uwagi na fakt, że Ośrodek ten nie dysponował żadnymi mapami w skali 1 : 1000, wykorzystano jedyne dostępne dla tego terenu podkłady geodezyjne spełniające warunki określone w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w skali 1 : 2000, które wzajemnie się uzupełniały. Ponieważ mapy te były w różnych skalach, w celu poprawy czytelności załączników rysunkowych, mapę w skali 1 : 2000 na potrzeby planu miejscowego, przeskalowano do skali 1: 1000. Skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie wszystkie załączniki graficzne do miejscowego planu dla działek objętych treścią zaskarżonej uchwały, zostały sporządzone z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych przeskalowanych do 1:1000, a jedynie ich część dla fragmentu planu wzdłuż drogi powiatowej. Pozostała część załączników graficznych została sporządzona z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych w skali 1:2000, a więc zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeskalowano zatem tylko niektóre mapy, ale służyło to istotnemu celowi z punktu widzenia racjonalności w przyszłym korzystaniu z planu. Dalej skarżący wskazał, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne, czyli takie które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznych. Zdaniem skarżącego bezpośrednią konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.133 § 1 Ppsa było również naruszenie art. 141 § 4 Ppsa polegające na przyjęciu, że cała część graficzna sporządzona została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, a więc w świetle art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym obarczona jest wadą skutkującą jej nieważność

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 Ppsa. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (tekst jedn. Dz.U. z 2015r.,poz.199 z poźn.zm. – dalej zwanej "u.p.z.p."), których wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc : zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych ,stosownych oznaczeń, nazewnictwa) określa art.16 ust.1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie art.16 ust.2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm. – dalej powoływane jako "rozporządzenie wykonawcze")

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 266-267).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu.

Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Natomiast zgodnie z brzmieniem § 5 rozporządzenia wykonawczego projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem.

Przedstawione przepisy nie dają dowolności w wyborze mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Art.16 ust.1 u.p.z.p. wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy a nie na dowolnej mapie - nawet stworzonej przez geodetów dla celu postępowania planistycznego. Z też względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, że w toku procedury planistycznej organy Gminy B., z uwagi na to, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak było map zasadniczych dla wsi Samary w skali 1:1000 oraz map katastralnych w tej skali, a dostępna była mapa w skali 1:2000, do prac planistycznych użyły mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000, którą następnie przeskalowano uzyskując mapę w skali 1:1000. W konsekwencji część graficzna przedmiotowego miejscowego planu stanowiąca złącznik nr 1 i nr 2 została sporządzona na dwóch przeskalowanych do skali 1: 1000 kopiach mapy zasadniczej pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że następstwem takiego działania było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego tj. art.16 ust.1 u.p.z.p. jak i §5 rozporządzenia wykonawczego. Jak to wyżej wskazano mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystywana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Taka mapa nie jest mapą urzędową i nie może być wykorzystywana do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów nie jest uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust.1 u.p.z.p.

W stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest również zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 pkt 1 Ppsa w związku z art.141 § 4 Ppsa. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa byłby zasadny, gdyby Sąd I instancji dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto naruszenie powyższego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, jeżeli skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z 14 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2546/12 publ. orzeczenia. nsa.gov.pl). W tej sprawie nie ma takiej sytuacji. Z akt sprawy wynika , że mapy przedstawiające rysunek przedmiotowego planu stanowiące załącznik graficzny nr 1 i nr 2 do uchwały Rady Gminy B. z dnia 25 marca 2015r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały pobrane z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Janowie Lubelskim, a następnie organ planistyczny dokonał zmiany ich skali z 1:2000 do skali 1:1000. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, z akt sprawy nie wynika, aby rysunek planu został sporządzony na kopii mapy urzędowej o skali 1:1000.

Z tych względów na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.