Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 i 77, art. 8, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 369/20 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [..] kwietnia 2020 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz B.P. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 369/20 oddalił skargę B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [..] kwietnia 2020 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2020 r. skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – E.P. (wdową), której małżonek zmarł [..] grudnia 2003 r. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w R. z dnia [..] grudnia 2013 r. ustalono, że E.P. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia [..] listopada 2013 r. Ponadto z ustaleń wywiadu środowiskowego i oświadczeń stron wynika, że B.P. (kawaler) zamieszkuje z matką, posiada wykształcenie zawodowe (mechanik maszyn i urządzeń przemysłowych - staż pracy ok. 8 lat) i obecnie nie pracuje. Wnioskodawca ostatnio był zatrudniony od dnia [..] września 2019 r. do dnia [..] listopada 2019 r. i został zwolniony ze skutkiem natychmiastowym, z uwagi na porzucenie pracy. Z akt sprawy wynika ponadto, że E.P. ma także córkę D.J., która pracuje w szpitalu w R., ale nie opiekuje się matką z powodu zatrudnienia. E.P. utrzymuje się z emerytury z ZUS. W oświadczeniu z dnia [..] stycznia 2020 r. i w wywiadzie środowiskowym strona wymieniła zakres opieki sprawowanej nad matką, podając, że pomaga matce w utrzymywaniu higieny osobistej, przygotowuje posiłki, które ona sama spożywa. Wychodzi z matką do lekarza, fryzjera. Matka nie wymaga opieki w godzinach nocnych, natomiast strona zajmuje się również czynnościami domowymi, takimi jak pranie, sprzątanie, zakupy.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że strona sprawuje opiekę nad matką, która jest osobą stosunkowo samodzielną, wymagającą doraźnej pomocy. Istotny jest fakt, że skarżący pobierał w związku z opieką nad matką specjalny zasiłek opiekuńczy, który w 2016 r. został odebrany z powodu zaprzestania sprawowania opieki i porzucenia matki. Ponadto ze skarżącym dyscyplinarnie rozwiązano umowę o pracę. Zarówno ten fakt, jak i uchylenie uprawnień do świadczenia opiekuńczego prowadzą - zdaniem organu I instancji - do wniosku, że nie daje on rękojmi prawidłowego sprawowania stałej opieki nad matką w dłuższej perspektywie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [..] kwietnia 2020 r., znak: [..] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ stwierdził, że istotne jest, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia wynikało z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Nie może być ono traktowane zatem jako zastępcze źródło dochodu, ponieważ przyznawane jest za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Organ wskazał, że zakres sprawowanej opieki nad matką i jednocześnie niezbędnej dla niej w chwili obecnej, nie wyklucza podjęcia przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Matka skarżącego, pomimo stopnia niepełnosprawności, w miarę samodzielnie funkcjonuje w domu. Nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie (wprawdzie wspomaga się balkonikiem), samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa posiłki. Natomiast konieczność wykonywania przez skarżącego takich czynności jak sprzątanie, wizyty lekarskie razem z matką, wizyta u fryzjera, zakupy i przygotowanie posiłków nie są czynnościami uniemożliwiającymi skarżącemu podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe czynności mogą być wykonywane w dowolnym czasie, gdyż czynności związane w większości z prowadzeniem gospodarstwa domowego służą nie tylko matce, lecz i samemu skarżącemu. Stan faktyczny sprawy nie wskazuje na wystąpienie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania przez skarżącego opieki nad matką.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [..] kwietnia 2020 r., domagając się jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 19 października 2020 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że

stosownie do treści art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na skarżącym, jako na synu osoby wymagającej opieki, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, a tym samym należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. E.P. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, a opiekę nad matką sprawuje zamieszkujący z E.P. skarżący. Niemniej jednak Sąd zauważył, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Zdaniem Sądu, obowiązki skarżącego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i pomocą matce nie wykluczają podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący w złożonym oświadczeniu z dnia [..] stycznia 2020 r. podał, iż pomaga matce w utrzymywaniu higieny osobistej, przygotowuje posiłki, które ona sama spożywa. Ponadto wychodzi z matką do lekarza, fryzjera, jak i zajmuje się również czynnościami domowymi (pranie, sprzątanie, zakupy). Z kolei matka skarżącego nie wymaga opieki w godzinach nocnych. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że E.P. jest osobą stosunkowo samodzielną, wymagającą doraźnej opieki. Wizyty lekarskie z matką nie są zdarzeniem pozbawiającym skarżącego możliwości zarobkowania bowiem nie odbywają się codziennie i nie trwają cały dzień. Z kolei obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym skarżący również zamieszkuje, nie wykraczają poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Jednocześnie Sąd podkreślił, że skarżący na przestrzeni ostatnich kilku lat podejmował pracę lub inne zatrudnienie, co oznacza, że zakres sprawowanej opieki nad matką w żaden sposób nie pozbawia skarżącego możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby na część etatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.P. zaskarżając ten wyrok w całości, nie żądając przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie w całości wyroku oraz decyzji organów obu instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji nie udzielenie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy skarżący spełnia wszystkie kryteria wynikające z powyższego przepisu, w szczególności zrezygnował z zatrudnienia i nie podejmuje kolejnego z uwagi na potrzebę stałej opieki nad swoją matką, której stan sukcesywnie się pogarsza;

II) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ naruszył oprócz przepisów prawa materialnego również przepisy postępowania mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, czyli:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego obywatela, a przede wszystkim pominięcie wniosku skarżącego o ponowną weryfikację oświadczenia i przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji przez SKO stan zdrowia E.P. uległ pogorszeniu;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej, czego konsekwencją było błędne przyjcie, że opieka skarżącego nad matką jest tego rodzaju, że nie przeszkadza skarżącemu w podjęciu pracy zarobkowej w sytuacji, gdy:

- jego matka w dacie wydania decyzji przez SKO była (jak i jest obecnie) osobą głównie leżącą, praktycznie nie porusza się samodzielnie, należy ją prowadzić do toalety, musi być karmiona z uwagi na niedowład prawej ręki, nie może się samodzielnie ubrać, nie mówiąc już o pracach domowych takich jak sprzątanie, gotowanie czy robienie zakupów,

- nieprawdziwe są informacje, że E.P. poruszała się z pomocą balkonika, gdyż takiego przyrządu nigdy nie posiadała, a kwestia załatwiania potrzeb fizjologicznych i spożywania posiłków zmieniała się od czasu wydania decyzji MOPS na niekorzyść matki skarżącego z uwagi na pogorszenie się jej stanu zdrowia,

- brak wzięcia pod uwagę stanu psychicznego E.P., z którą nie ma rzeczowego kontaktu, jest często zdezorientowana, nie potrafi sama zażywać przepisanych leków, wymaga przez to całodobowej opieki innych osób o czym wprost stwierdzono w karcie leczenia szpitalnego z dnia [..] września 2020 r., jak również z aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (znacznym) z dnia [..] maja 2020 r.

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji wydanej przez SKO do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w odwołaniu przede wszystkim zaś pominięcia wniosku o ponowną weryfikację oświadczenia skarżącego i przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego,

d) art. 138 § 1 ust. 2 i § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ ten nie dokonał prawidłowej oceny dowodów i z naruszeniem prawa materialnego odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy;

2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze do WSA w Warszawie, co w praktyce uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności zarzuciła Sądowi błędne nieuchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., podczas gdy doszło do naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Jednocześnie jednak w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. W ślad za tym stanowiskiem należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy - pomimo konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej do rekonstrukcji tego zarzutu poprzez uznanie, że w rzeczywistości skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi wadliwe oddalenie skargi, tj. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a.

Tak zrekonstruowany zarzut okazał się zarzutem skutecznym.

Skarżący kasacyjnie słusznie zarzucił Sądowi I instancji wadliwe oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w toku postępowania nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy. Słusznie skarżący kasacyjnie wskazał, że obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy, a ocena pisma z dnia 15 lutego 2020 r., w którym skarżący wskazał na pogarszający się stan zdrowia matki, która wymaga pomocy w nawet najprostszych czynnościach winna skutkować dogłębną analizą stanu sprawy z uwzględnieniem zmian w stanie faktycznym sprawy. Znamienne bowiem jest, że w dniu [..] maja 2020 r. wydano orzeczenie o stałym - znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że niepełnosprawność ta datuje się od dnia [..] lutego 2020 r. i jednoczesnym wskazaniem, że matka skarżącego wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jakkolwiek z oczywistych przyczyn orzeczenie to nie może stanowić wyłącznej podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszeń przepisów postępowania, to w tym kontekście uzasadnione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że organy rozpatrujące wniosek, w tym przede wszystkim SKO w Radomiu, nie wzięły pod uwagę wskazywanego przez skarżącego, pogarszającego się stanu zdrowia jego matki. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że w dacie rozstrzygnięcia SKO matka skarżącego nie była już w stanie samodzielnie funkcjonować, bądź mogła funkcjonować samodzielnie wyłącznie sporadycznie i krótkotrwale, znajdują potwierdzenie w ww. orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Uznać wobec tego także należy, że brak rozważań w powołanym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego – odnośnie do naruszeń przepisów postępowania w zakresie zakwestionowanej poprawności postępowania organu II instancji czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał także na błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie na bezpodstawne uznanie, że matka skarżącego poruszała się za pomocą balkonika, podczas gdy takowego nigdy nie posiadała, a jedynie w 2019 r. okresowo poruszała się przy pomocy trójnogu. Z całą pewnością wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy, będące konsekwencją naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. i przekładające się na wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. przez organ odwoławczy, a tym samym niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji w oparciu o którąś z podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej, mogły mieć wpływ na kształt ostatecznej decyzji, nie ma bowiem pewności, jak słusznie zaznaczył skarżący kasacyjnie, co do zakresu dokonanego przez organ odwoławczy rozpoznania sprawy.

W tym kontekście skuteczny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Sąd w istocie lakonicznie, niemal jednym zdaniem ocenił, że "organy orzekające przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, nie naruszając przepisów prawa procesowego (...). W tych okolicznościach Sąd uznaje za niezasadne zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania". Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a więc gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd, chociaż ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, "uznając je za niezasadne", to w jakikolwiek sposób nie nakreślił podstaw takiego stanowiska. Kwestie dotyczące zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie mogły być natomiast w niniejszej sprawie potraktowane za uboczne. Powyższe okoliczności spowodowały uznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania za skuteczne, tj. skutkujące koniecznością uchylenia zarówno rozstrzygnięcia Sądu I instancji, jak i rozstrzygnięć organów administracji obu instancji.

Nie mógł być natomiast uznany za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, dotyczący błędnej interpretacji a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Wskazać należy na nieprecyzyjność powołanego zarzutu, w którym nie wskazano prawidłowo konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Podniesiony zarzut dotyczy naruszenia art. 17 ust. 1 ww. ustawy, tymczasem przepis ten składa się z kolejnych punktów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku przepisu, który składa się z pomniejszych jednostek redakcyjnych wymóg prawidłowego skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej spełniony jest wyłącznie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie precyzyjnie wskaże przepis, mający stanowić istotę zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu skargi kasacyjnej ani, co do zasady, rekonstruować, wadliwie podniesionych zarzutów. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Brak właściwego, precyzyjnego wskazania naruszenia normy prawnej, co do zasady, dyskwalifikuje nieprecyzyjnie sformułowany zarzut. Kierując się wyżej wskazanymi kryteriami dopuszczalności określonej rekonstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nawet jednak tak zrekonstruowany zarzut nie był zarzutem skutecznym.

Skarżący kasacyjnie, chociaż wskazał na błędną interpretację powołanego przepisu, niemal całą argumentację dotyczącą tego zarzutu oparł na podważeniu stanu faktycznego sprawy i jego wadliwej ocenie. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro z powołanych względów nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 (pkt 4) ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organy, ponownie oceniając sprawę, wezmą pod uwagę ocenę prawną Sądu I instancji, który wskazał, że "na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy".

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..]. Decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść tych decyzji, które w związku z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, były na tym etapie postępowania decyzjami przedwczesnymi.

Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania obejmował, z uwagi na ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych, wniosek o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniosek ten Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.