Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1578/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skarg J. T., B. D., H. M. i M. C. oraz Prokuratora Rejonowego w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 22 maja 2013 r. znak [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 7 września 2009 r. ustalającej warunki zabudowy z wniosku A. i A. D. dla działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] obręb [...], położonych w Z. na osiedlu [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego, zjazdu publicznego z drogi gminnej oraz niezbędnych instalacji i urządzeń towarzyszących po rozebraniu istniejącego budynku mieszkalno – gospodarczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek z dnia 15 czerwca 2009 r. A. i A. D. decyzją z dnia 7 września 2009 r. ustalono warunki zabudowy działek nr [...] i [...]. Inwestor spełnił wszystkie wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie stron nastąpiło na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Stronami zostali wnioskodawcy, właściciele terenu inwestycji, a także właściciele sąsiednich, przyległych do terenu inwestycji nieruchomości, ustaleni na podstawie wypisów z ewidencji gruntów. Powyżej opisana decyzja wobec niezaskarżenia stała się ostateczna z dniem 29 września 2009 r. Stanowiło to podstawę do wydania przez Starostę Powiatowego w Z. pozwolenia na budowę z dnia 18 czerwca 2009 r. Należy zaznaczyć, że pod sygnaturą [...] dla terenu działek nr [...], [...], [...] była wydana w dniu 16 października 2008 r. decyzja o warunkach zabudowy, którą uchylono decyzją SKO w [...] z dnia 15 grudnia 2008 r. Ponowna decyzja nie została wydana, a inwestor złożył nowy wniosek w zmienionych granicach terenu inwestycji i dla zmodyfikowanego programu zamierzenia. Wobec zmiany konfiguracji terenu inwestycji – w postępowaniu zakończonym uchyloną potem decyzją WZ z dnia 16 października 2008 r. funkcjonował inny krąg stron postępowania, obejmujący wówczas między innymi M. C.. W dniu 8 września 2010 r. J. T., B. D., P. D., H. M. i M. C. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że nie jest im wiadomym, aby w sprawie zapadła decyzja umarzająca postępowanie. Stwierdzili, że dla wyeliminowania części stron dokonano fikcyjnego podziału nieruchomości. Postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. Burmistrz Miasta wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia 7 września 2009 r. Teren objęty kwestionowaną decyzją posiada obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru urbanistycznego "[...]" zatwierdzony uchwałą nr LX/969/2010 Rady Miasta z dnia 30 września 2010 r. Skarga na ten plan wniesiona przez B. D., P. D., M. C. i H. M. została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 383/11. W dniu 11 maja 2011 r. oraz w dniu 2 grudnia 2011 r. organ przesłał kopie wszystkich posiadanych akt sprawy Prokuraturze Rejonowej w Z.. W dniu [...] listopada 2011 r. zmarł jeden z wnioskodawców wznowienia postępowania P. D.. Spadkobierczynią po zmarłym jest B. D.. Organ uzasadniając odmowę uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 7 września 2009 r. wskazał, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym niekwestionowany dostęp do terenu inwestycji z drogi publicznej gminnej. Realizowana inwestycja spełnia też warunek ciągłości funkcji, gdyż w obszarze analizy znajdują się inne obiekty usługowe i pensjonatowe, czego dowodzi sporządzona analiza. Inwestycja nie generuj uciążliwości w wymiernym, zastrzeżonym przepisami prawa zakresie, poza terenem objętym wnioskiem. W kwestii przymiotu strony organ podkreślił, że inwestor zgodnie z deklarowaną funkcją zamierza zrealizować obiekt nieuciążliwy, bez negatywnego wpływu na otoczenie poza ścisłym terenem inwestycji. Granice wyznaczające obszar oddziaływania inwestycji mogą wynikać tylko z konkretnych przepisów prawa materialnego, a właściciele nieruchomości w tym obszarze mogą stać się podmiotami postępowania tylko wówczas, gdy wykażą swój indywidualny interes prawny, w tym wpływ na wykonywanie prawa własności albo inne określone skutki uciążliwe definiowane konkretnym przepisem prawa materialnego. Interes faktyczny, niepoparty konkretnym przepisem prawa materialnego nie uprawnia do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. W niniejszej sprawie teren objęty decyzją sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Teza wnioskodawców, że są oni na podstawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 494/09 stronami niniejszego postępowania jest nieuprawniona bowiem wymieniony wyrok dotyczy innej decyzji WZ podjętej w innym postępowaniu administracyjnym, dla terenu inwestycji w innych granicach. Wniosek inwestorów z dnia 15 czerwca 2009 r. zawierał znacząco mniejszy rozmiar inwestycji w stosunku do poprzedniego programu, którego dotyczyło prowadzone pod sygnaturą [...] postępowanie. B. D., H. M., J. T. oraz M. C. nie posiadają przymiotu stron postępowania w niniejszej sprawie, bowiem nie dowiedli naruszenia swojego interesu prawnego, a w tym istnienia ponadnormatywnych "immisji uciążliwości" na terenach własnych nieruchomości, czy też naruszenia innych praw rzeczowych. W konsekwencji skarżący nie posiadają legitymacji procesowej z którejkolwiek przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a.

Od tej decyzji odwołania wnieśli B. D., H. M., M. C., J. T. oraz Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z.. Podniesiono między innymi, że organ naruszył art. 7 – 11 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 97 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania mimo śmierci jednej ze stron. Ponadto pominął strony w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 7 września 2009 r., czego skutkiem było wydanie obecnie kwestionowanej decyzji. Odwołujący się stwierdzili, że organ naruszył art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji z pozoru obszerne, nie jest w sposób logiczny powiązane ze stanem faktycznym, zawiera wzajemnie wykluczające się twierdzenia. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. podniósł również, że organ naruszył art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotów niebędących stronami postępowania. Nadto w aktach brak jest postanowienia z dnia 15 czerwca 2009 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy, ustalając wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej organ dokonał niedopuszczalnej "selekcji" działek, skutkiem czego wnioski z analizy są nieobiektywne i niewiarygodne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zbadanie legitymacji podmiotów do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zarazem postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest prowadzone co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno – prawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tego przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną, to jednocześnie należy stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiła faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieni owy do rozpatrzenia sprawy co od istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 K.p.a., pomimo powołania takiej przesłanki we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Kolegium stwierdziło, że planowany i praktycznie realizowany obiekt nie jest zaliczony do żadnej z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 i w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Nie wymaga zatem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, raportu o takim oddziaływaniu oraz nie wymaga utworzenia w sąsiedztwie obszaru ograniczonego użytkowania. W toku postępowania prowadzonego w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji konsekwentnie realizowana była teza o braku podstaw do zakwalifikowania B. i P. D., H. M., M. C. i J. T. do podmiotów posiadających przymiot strony. Wynikało to nie tylko z faktu, że działki nr [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami inwestorów, lecz przede wszystkim z tego, że realizowany obiekt zamyka swoje potencjalne uciążliwości w granicach terenu, którego dotyczy decyzja. Wymienione wyżej osoby nie wskazały żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie mogłoby mieć miejsce po zrealizowaniu obiektu. W świetle brzmienia przepisów art. 24 § 1 K.p.a. całkowicie nieuprawnione jest żądanie wyłączenia inspektora A. K. od udziału w postępowaniu z tej tylko przyczyny, że wyżej wymieniony miał status "osoby podejrzanej". Nie ma żadnych dowodów, że postępowanie prokuratorskie w tej kwestii zakończyło się wymiernym efektem w odniesieniu do "podejrzanego". Zaznaczyć ponadto należy, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 494/09 dotyczył innego postępowania oraz innego zakresu rzeczowego i przestrzennego inwestycji, mimo tożsamej osoby inwestora. Nieuprawnione są wywody prokuratora dotyczące naruszenia zasad ustalania przymiotu strony postępowania w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy istotnie nakazuje utrzymanie obiektu budowlanego z zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska w jego otoczeniu "wyznaczanym na podstawie przepisów odrębnych", a stronami postępowania są podmioty określone na podstawie kryteriów podanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej kwestii należy jednak wyjaśnić, że pojęcie strony podane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być stosowane wyłącznie w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy i nie jest dopuszczalne posługiwanie się zawartymi w niej kryteriami w sprawach orzekanych na podstawie innych ustaw, w tym też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli:

1/ B. D., H. M., M. C. i J. T. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. względnie art. 24 § 3 k.p.a., polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji pomimo istnienia podstaw do jej obligatoryjnego uchylenia;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. polegające na nieuprawnionym przerzuceniu przez skarżących ciężaru dowodu w zakresie ustalenia okoliczności decydujących o byciu stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta z dnia 7 września 2009 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że inspektor E. K. podlega wyłączeniu od udziału w tej sprawie z mocy prawa, bowiem pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej, której uchylenia żądali skarżący, a po drugie, udział i prawidłowość podjętych wtedy czynności były przedmiotem postępowania karnego w sprawie o czyn z art. 231 § 1 k.k. Wyłączenie z mocy prawa jest również uzasadnione faktem wszczęcia postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...]. W toku przedmiotowego śledztwa badano czy wyżej wymieniony pracownik nadużył swoich uprawnień, względnie nie dopełnił obowiązków, poprzez pozbawienie osób podpisujących niniejszą skargę udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dla kwestii wyłączenia wskazanego inspektora nie miało żądnego znaczenia to, że postępowanie prokuratorskie nie zakończyło się wobec podejrzanego wymiernym efektem. Odnosząc się do kwestii samego postępowania przed SKO w [...] należy zaznaczyć, że organ ten miał wiedzę na temat wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, a pomimo tego rozpoznając odwołanie, nie odniósł się do podniesionych zarzutów z należytą uwagą, co świadczy o naruszeniu obowiązków wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. Wskazane uchybienia obligowały organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej z rozstrzygnięciem następczym polegającym na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Co więcej organy obu instancji stoją na stanowisku, że to skarżący powinni wykazać fakty świadczące o tym, że osoby te posiadają interes prawny w tym, aby być stroną postępowania w sprawie. Jednak to organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jest kwestią sporną czy istnieje możliwość przerzucenia obowiązków w tym zakresie na samą stronę. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się niekiedy takie sytuacje, jednakże z tym zastrzeżeniem, że strona powinna być o swoich obowiązkach dowodowych i konsekwencjach ich naruszenia wyraźnie poinformowana. W sytuacji, gdy brak jest dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone skutki prawne, przed wydaniem negatywnego stanowiska organ powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów. W niniejszej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wywiązały się z powyższych obowiązków, co stoi w ewidentnej sprzeczności z treścią zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy także zaznaczyć, że konstrukcja art. 28 K.p.a. nie wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, czyli udowodnienia przykładowo tego, że inwestycja będzie generowała niedopuszczalne, ponadprzeciętne immisje względem nieruchomości sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

2/ Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z uwagi na przyjęcie, że wniosek o wznowienie tegoż postępowania złożony przez J. T., B. D., P. D., H. M. i M. C. pochodzi od osób niebędących stronami postępowania;

- przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujących, by decyzja ustalająca warunki zabudowy określała warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez nieuznanie za strony postępowania Starosty [...], M. C., M. W., Z. C., A. J., J. T., [...] w K., A. D., B. i P. D., oraz H. M. podczas, gdy z analizy zebranego w sprawie przez Urząd Miasta materiału oraz z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 494/09 jednoznacznie wynika, że interes prawny tych osób został naruszony i winny posiadać status strony.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w aktach sprawy brak jest postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Ponadto nieuznanie za strony postępowania Starosty [...], M. C., M. W., Z. C., A. J., J. T., [...] w K., A. D., B. i P. D., oraz H. M. stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Urząd Miasta celowo wstrzymał postępowanie znak [...] o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...] i wszczął nowe postępowanie znak [...]. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że osoby składające na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosek nie były stronami postępowania, a zatem nie przysługuje im uprawnienie do złożenia takiego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1578/13 i II SA/Kr 1579/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie jej dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1578/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

We wszystkich wymienionych wyżej ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, iż posiadał przymiot strony postępowania i bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału. Z kolei przepis art. 151 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch faz. Pierwsza z nich odnosi się do badania formalnych podstaw wznowienia. W drugiej fazie postępowania, która następuje po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, badaniu podlegają przyczyny wznowienia. Zasada, iż organ na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, bada czy podmiot wnioskujący wznowienie ma przymiot strony a negatywna weryfikacja tej okoliczności skutkuje odmową wznowienia postępowania, doznaje jednak ograniczeń, jeżeli wnioskodawca jako podstawę wznowienia podaje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. wskazując, iż jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Swój status strony danego postępowania administracyjnego w którym bez własnej winy nie brała udziału, osoba taka wskazuje jako przesłankę wznowieniową a okoliczność ta - co do zasady powinna być badana w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym po wznowieniu postępowania a nie na wstępnym jego etapie, które wręcz zdaniem części doktryny oraz orzecznictwa nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego ale ma charakter czynności wewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. II OSK 2397/11(LEX nr 1337356) a także B. Adamiak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). Przyjmuje się też powszechnie, iż przeprowadzona przez organ negatywna weryfikacja okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców - powołujących się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po wznowieniu postepowania, skutkować powinna odmową uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ prawidłowo wznowił postępowanie na wniosek stron, które domagając się wznowienia wskazywały, iż jako strony bez własnej winy nie brały w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego- budowie budynku mieszkalna – usługowego na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], położonych w Z., a po ustaleniu, że wnioskodawcom przymiot strony nie przysługiwał – odmówił uchylenia decyzji której wydanie zakończyło to postępowanie. Stanowisko to jest prawidłowe.

Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 28 k.p.a - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego. Aktualnie przyjmuje się powszechnie, iż interes prawny można wywodzić także z norm prawa cywilnego (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r. II OSK 889/12LEX nr 1375645).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest jednolita, utrwalona i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Dla przykładu przytoczyć tu można wyrok z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IVSA 1285/98 w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji(LEX nr 47898). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13 marca 2002r, IV SA 2085/98, LEX nr 55752 ).

Podmiot który domaga się wznowienia postepowania, jako podstawę wskazując przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien wskazać normy prawa powszechnie obowiązujące, w oparciu o które wywodzi swój interes prawny. Jak wskazuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. II OSK 324/12 - obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. (LEXnr 1356315). Rola organu administracji a na dalszym etapie (po złożeniu skargi) sądu polega na ocenie czy okoliczności wskazane przez wnioskodawcę – przepisy prawa na które się powołuje uzasadniają przyjęcie, iż miał on interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną tj. czy wskazuje przepisy które uprawniały go do żądania od organów administracji władczych rozstrzygnięć w tym postępowaniu a więc zaniechania lub ograniczenia czynności organu w prowadzonym na wniosek innego podmiotu lub z urzędu postępowania.

Okoliczności takich nie wskazali skarżący. Tak we wniosku o wznowienie postępowania jak i na późniejszym etapie nie wskazali jakie to normy prawa powszechnie obowiązującego uprawniały ich do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], w Z. – w rozmiarze objętym wnioskiem tj. jaki interes prawny mieli oni w toczącym się powstępowaniu. Skarżący wskazywali jedynie, iż postępowanie takie było prowadzone bez ich udziału, co w ich odczuciu stanowi naruszenie prawa. Jak mowa o tym wyżej, sama chęć czynnego uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji z wniosku innego podmiotu nie uprawnia organu do przyznania osobie trzeciej takiego statusu, jeżeli postepowanie to nie wiąże się z potencjalną możliwością naruszenia prawnie chronionego interesu takiej osoby czy osób. Interes faktyczny w toczącym się postępowaniu tj. zainteresowanie w rozstrzygnięciu tej sprawy nie przesądza i istnieniu interesu prawnego, w więc jak mowa o tym wyżej, opartego na normach powszechnie obowiązujących prawa strony do domagania się od organu konkretnego rozstrzygnięcia – ochrony własnych prawnie strzeżonych interesów. Jak mowa o tym wyżej w postępowaniu wznowieniowym podmiot, który wznowienia się domaga, normy te powinna wskazać. Jak mowa o tym wyżej skarżący nie powołali się na żadne przepisu powszechnie obowiązujące, które uzasadniały by konieczność ich udziału w postępowaniu zakończonym ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], w Z.. Znamienne, iż przepisów takich nie wskazali także w skardze złożonej do sądu, pomimo, iż organy administracji obu instancji na brak wykazania własnego interesu prawnego przez skarżących powoływały się. Analiza akt administracyjnych wskazuje natomiast, iż odległość zabudowań na nieruchomościach skarżących od zamierzenia inwestycyjnego oraz topografia terenu przesądza, iż przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w nieruchomości skarżących ani też nie ogranicza ich zagospodarowania. Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, iż podana przesłanka wznowieniowa faktycznie nie istnieje, co dało podstawę do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd wskazuje przy tym, iż podział geodezyjny działek, tak by sztucznie wydzielić (geodezyjnie) teren inwestycji jest pozbawiony jakiegokolwiek prawnego znaczenia. Nie może on ograniczyć kręgu stron postępowania administracyjnego. Stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy nie jest tylko właściciel działki sąsiedniej, ale właściciel nieruchomości sąsiedniej, jeżeli planowana inwestycja może naruszać jego prawnie chroniony interes – czego jednakże sąd w rozpoznawanej sprawie się nie dopatrzył.

Zarzuty wskazane w skardze nie są niezasadne. Odnośnie zarzutu prowadzenia sprawy wznowieniowej przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu – E. K. wskazać należy, iż nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Decyzja organu I instancji nie jest przez niego podpisana. W aktach nie ma też potwierdzenia, że przygotowywał on projekt tej decyzji, podobnie jak decyzji o ustalenie warunków zabudowy będącej przedmiotem wznowienia czy też jej projektu. Podpisał on jedynie adnotacje o ostateczności decyzji WZ. Odnośnie zarzutu nie wskazania poprzez organ administracji interesu prawnego skarżących, to jak wskazuje wyżej sąd, w postępowaniu wznowieniowym tona stronie wnioskującej ciąży wykazanie własnego interesu prawnego. Organ prowadząc postępowanie, z urzędu ustala krąg stron tego postępowania (kształtuje postępowanie podmiotowo) analizując czyich interesów prawnych to postępowanie dotyczy. Jeżeli uznaje, iż jakiś podmiot, choćby zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy, nie ma interesu prawnego w tym rozstrzygnięciu tj. brak norm prawa materialnego z których w tym konkretnym przypadku (postępowaniu) mogłaby wynikać ochrona dla tego podmiotu, nie uwzględnia go jako strony. Podmiot ten domagając się wznowienia wskazuje organowi przepisy, które ten nie dostrzegł prowadząc postępowanie zakończone decyzją ostateczną a które przesądzają, iż miał on interes prawny (a nie tylko faktyczny) związany z tym postępowaniem. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest także związany poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Kr 494/09, gdyż sprawa ta dotyczyła innego przedsięwzięcia, o innej skali i rozmiarze. Postępowanie, które zostało zakończone decyzją, stanowiącą przedmiot wznowienia, nie jest kontynuacja postępowania które było przedmiotem rozpoznania sądu w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 7 września 2009 r.

Także zarzutu zawarte w skardze Prokuratora Rejonowego w Z. są bezzasadne. Postępowanie administracyjne formalnie rozpoczyna się nie postanowieniem o jego wszczęciu, ale powiadomieniem. Skutecznie zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może złożyć jedynie strona, która w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału bez własnej winy. Innym podmiotom (także prokuratorowi) takie uprawnienie nie przysługuje. Pogląd taki jest wyrażony w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. Jak mowa o tym wyżej sąd ani na wcześniejszym etapie postępowania organy administracji nie były związane poglądem sądu wyrażonym w sprawie SA/Kr 494/09, gdyż dotyczył on innego postępowania. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do oceny czy decyzja o warunkach zabudowy kończąca postępowanie w sprawie będącej przedmiotem wznowienia jest ostateczna czy też nie, ani też czy na jej podstawie można było wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż nie jest to przedmiotem zaskarżenia.

Z uwagi na powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.