Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 788/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 68 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

J. C. pismem z dnia [...] maja 2017 r., sprecyzowanym w dniu [...] października 2017 r., wniósł o stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], ustalającej na rzecz A. G. i K. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr [...], obręb geodezyjny D. , w miejscowości S., gm. Ż.,.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy Ż., uznając, że J. C. nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. J. C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy Ż..

Po rozpoznaniu skargi J. C. na postanowienie SKO w K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Sąd w szczególności zwrócił uwagę, że organ błędnie sformułował sentencję postanowienia, albowiem zamiast odmowy wszczęcia postępowania Kolegium przy wybranym wariancie rozstrzygnięcia winno utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.

Sąd wskazał również, że Kolegium nie pochyliło się nad zarzutami wskazanymi przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tymczasem już na podstawie zebranych w aktach materiałów da się ustalić, iż prawdopodobnie (konieczne jest zweryfikowanie odległości pomiędzy działkami) interes prawny J. C. może znaleźć umocowanie w treści § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten kreuje bowiem dodatkowe i istotne obwarowania prawne w sferze inwestycyjnej dla nieruchomości dotychczas rolnych, jeżeli w ich otoczeniu dojdzie do przekształcenia terenów na mieszkaniowe (obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej, ale nadto – pośrednio – dochowania weryfikowanych w niej standardów emisyjnych).

Po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt do organu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Ż..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. J. C. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez (1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w całości oraz (2) odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 18 kwietnia, nr [...]

W wyniku rozpoznania skargi J. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], w skutek czego w obiegu prawnym nadal pozostawało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było ponowne rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez J. C. od tego postanowienia, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r. Tymczasem Kolegium pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] pozostawiając w obiegu prawnym postanowienie z [...] listopada 2017 r. wraz z nadal nierozpoznanym środkiem odwoławczym od tego postanowienia, a następnie wydało decyzje merytoryczne z dnia [...] kwietnia 2019 r. i z dnia [...] maja 2019 r.

Dalej Sąd zauważył, że w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium postanowiło o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż w pkt 1 uchyliło decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r., znak SKO [...]/17 w całości. Rozstrzygniecie to jest całkowicie niezrozumiałe. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. brak jest jakiekolwiek próby wyjaśnienia motywów takiego rozstrzygnięcia. Nie wskazano czego dotyczyła decyzja w z dnia [...] stycznia 2018 r., znak SKO [...]/17, a tym bardziej jakie były przyczyny prawne jej uchylenia. Również z akt sprawy nie wynika, jaki był przedmiot tej decyzji, na jakim etapie postępowania została wydana. Sąd dostrzegł, że zarówno data jak i numer tej "decyzji" odpowiadają w rzeczywistości dacie i numerowi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Można zatem założyć, że doszło do omyłki pisarskiej i wolą organu było uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], a nie "decyzji". Niemniej przy takim założeniu zaznaczyć należy, że postanowienie SKO w K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało już uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym zakresie przez Kolegium.

Udzielając wskazówek co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować wciąż funkcjonujące w obiegu prawnym postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., [...] i ponownie rzetelnie i starannie rozpoznać wniosek J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez (1) uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w całości i (2) odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że było związane w niniejszej sprawie oceną zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], który nakazywał naprawienie błędów proceduralnych i omyłek pisarskich w zaskarżonej decyzji SKO, oraz poprzedzającym go wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], który nakazywał SKO w K. ustalenie, czy J. C. posiada interes prawny do bycia stroną w postępowaniu.

Zdaniem organu analiza danych odległościowych odzwierciedlonych na mapie będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. pozwala stwierdzić, że J. C. miał w niniejszej sprawie interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do bycia stroną i zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż nie brał udziału przy wydawaniu tej decyzji. Wobec tego należało zbadać, czy wydana decyzja z o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. była dotknięta jedną z wad nieważności z art. 156 K.p.a.

Stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wskazane w pkt 1 i 3-7 organ rozważył czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się J. C., nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak spełniania przesłanki dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja wpisuje się w ład architektoniczny zastany na analizowanym obszarze. W istocie analiza urbanistyczna nie przedstawiała szczegółowych danych nieruchomości objętych obszarem analizowanym, jednak dane w niej przedstawione były wystarczające do przyjęcia, iż planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Wobec tego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolegium podkreśliło, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2019 r. dokonało analizy zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa (poszczególnych parametrów), czemu dało szczegółowo wyraz w swoim uzasadnieniu. Przywołana decyzja Kolegium zawierała szerokie uzasadnienie prawne i faktyczne. Wskazano przesłanki, którymi kierowano się przy wydawaniu decyzji. Wymieniona decyzja była prawidłowa pod względem merytorycznym. Kolegium w całości podzieliło ustalenia merytoryczne zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Jednakże w przywołanej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]/18 znalazły się błędy proceduralne, na które zwrócił uwagę WSA z P.. Zdaniem Kolegium należało najpierw rozstrzygnąć kwestię zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]/17, a następnie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Ponieważ takie rozstrzygnięcie nie nastąpiło, w niniejszej sprawie zasadne było w pierwszej kolejności uchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak SKO [...]/18 w całości, wyeliminowanie postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r., nr SKO [...]/17 (wobec złożenia od niego środka odwoławczego przez J. C.), a następnie orzeczenie merytoryczne poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Kolegium zasadnie uchyliło decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Ż., albowiem – jak to już wskazał Sąd w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r. – została ona wydana w sytuacji, w której w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy Ż.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił bowiem wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], wydane w wyniku rozpoznania wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r. Po wydaniu tego wyroku w obrocie prawnym pozostało postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., a obowiązkiem Kolegium było ponowne rozpoznanie wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r. Tymczasem Kolegium bez rozpoznania tego wniosku i bez wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania, pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Ż.. Tym niemniej, wobec pozostawania w obrocie prawnym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2017 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie toczyło się. W konsekwencji, wszczęcie postępowania na wniosek z dnia [...] maja 2017 r., zamiast rozpoznania środka odwoławczego od postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie było prawnie nieskuteczne.

Tym niemniej, za wadliwe zdaniem Sądu należało uznać rozstrzygnięcie Kolegium co do istoty sprawy poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w całości oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]

Odnosząc się w pierwszej kolejności do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w całości Sąd zaznaczył, że w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować wciąż funkcjonujące w obiegu prawnym postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., [...] (z przyczyn wskazanych powyżej) i ponownie rzetelnie i starannie rozpoznać wniosek J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym niemniej Kolegium wadliwie przyjęło, że mogło te dwie sprawy załatwić w jednej decyzji. Uwadze Kolegium umknęło bowiem, że rozpoznając wniosek J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy działało w ramach zakreślonych przez art. 138 § 1 K.p.a. Wskazany przepis stanowi natomiast, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).

Z powyższego wywodzi się, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 K.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.

Skoro więc kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Kolegium zapadła po rozpoznaniu wniosku J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr SKO [...]/18, Kolegium w ramach rozpoznania tego środka odwoławczego nie mogło wyeliminować z obrotu prawnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, skoro Kolegium w niniejszym postępowaniu nie mogło rozstrzygać co do bytu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r., znak SKO [...]/17 o odmowie wszczęcia postępowania, wadliwe w tym postępowaniu okazało się orzekanie merytoryczne w sprawie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Ponadto Sąd wskazał, że Kolegium w tym zakresie powoływało się na analizę dokonaną przez Kolegium w składzie rozpoznającym sprawę po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2019 r., gdy tymczasem wszystkie czynności podejmowane przez Kolegium bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. należy uznać za nieskuteczne.

Formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu – w sytuacji uchylenia przez Sąd zarówno decyzji z dnia [...] marca 2020 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. – będzie rozpoznanie wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r., złożonego od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (omyłkowo wskazanego jako SKO w P. – uw. własna Sądu) z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniosek skarżącego w tym zakresie organ będzie kierował się wskazówkami zawartymi w wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], co do interesu prawnego J. C. we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dopiero po rozstrzygnięciu wymienionego wniosku i ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] – możliwe będzie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. i dalsze procedowanie w sprawie.

Po otrzymaniu akt z Sądu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku J. C. z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie SKO w K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że J. C. ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w składzie rozpoznającym sprawę w dniu [...] listopada 2017 r.) winno więc wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. i dalej procedować w sprawie.

Dalej, pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. SKO w K. zawiadomiło o wszczęciu na wniosek J. C. z dnia [...] maja 2017 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]

Następnie decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] (mylnie określonej jako [...] – uw. Sądu), Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z at. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku J. C. z dnia [...] maja 2017 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...], położonej w D., gm. Ż..

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że J. C. jako właściciel działki nr [...], ma interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. J. C. wskazał, że planowana inwestycja wpływać będzie niekorzystnie na jego nieruchomość i będzie ograniczać możliwości rozwoju jego gospodarstwa. Kolegium wzięło pod uwagę treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn., akt II SA/Po [...] i uznało, że w kontekście tych zarzutów oraz brzmienia przepisu § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (stan na Dz. U. z 2016 r., poz. 71) należy przyjąć, że J. C. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Wobec tego należało ustalić, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w tym celu Kolegium przeanalizowało sporządzoną w niniejszej sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co prawda analiza sporządzona w sprawie nie zawiera danych wyjściowych każdego parametru dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym, to jednak analiza ta zawiera opis każdego parametru, łącznie ze wskazaniem wartości średniej oraz z wyjaśnieniem w jaki sposób organ I instancji ustalił parametry dla planowanego budynku. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest natomiast pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Idąc dalej Kolegium wskazało, że w wyznaczonym obszarze analizowanym w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże, budynki inwentarskie). Kolegium dokonało przy tym weryfikacji granic obszaru analizowanego. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi ok. 60 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 180 m. W takiej też odległości organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany, czego nie zrobił, jednakże w ocenie Kolegium nie jest to rażące naruszenie prawa. Kolegium przeprowadziło analizę na właściwie wyznaczonym obszarze. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową oraz kontynuuje funkcję zabudowy.

Dalej podkreślono, że ze sporządzonej analizy wynika, że ustalone dla planowanego budynku parametry mieszczą się w ustalonych przedziałach i nie zaburzają istniejącego ładu przestrzennego. Po pierwsze, wskaźnik intensywności zabudowy budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 0,1 do 0,3, a średnia wartość wynosi 0,2. W związku z tym, że intensywność zabudowy po zrealizowaniu inwestycji nie przekroczy maksymalnej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, organ I instancji na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.") przyjął dla projektowanego budynku wartość 0,3, co kontynuuje warunek intensywności zabudowy.

Z kolei szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym wynosi od 10 m do 16 m. Średnia wartość tego parametru wynosi ok. 13 m. Przy uwzględnieniu tolerancji 20 % - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku powinna mieścić się w przedziale od 10 m do 16 m. Z uwagi na to, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku nie przekroczy wartości maksymalnej tego parametru, to na podstawie § 6 ust. 2 R.w.n.z. organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej w przedziale od 10 m do 16 m. Planowany budynek mieszkalny o wnioskowanej szerokości elewacji frontowej ok. 15 m kontynuuje ten parametr. Szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi natomiast 8 m. Przy uwzględnieniu 20 % tolerancji - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku powinna mieścić się w widełkach od 6 m do 10 m. Projektowany budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 8 m spełnia warunek kontynuacji tego parametru w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Następnie wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach wynosi od 4 m do 6 m. Organ I instancji zastosował odstępstwo od zasady, uregulowane w § 7 ust. 4 R.w.n.z. z uwagi na to, że projektowany budynek nie przekroczy maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Stąd na dla planowanego budynku mieszkalnego można ustalić ten wskaźnik na poziomie do 6 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków garażowych i gospodarczych na sąsiednich działkach wynosi od 3 m do 5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku garażowego nie przekroczy maksymalnej wartości tego parametru w obszarze analizowanym i można przyjąć ten parametr na poziomie do 5 m. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają dach strome, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 30 0 do 45° i wysokości do głównej kalenicy dachu od 7 m do 9,5 m. Stąd dla planowanego budynku organ I instancji mógł ustalić geometrie dachu zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. dach dwu- lub wielospadowy i wysokość do głównej kalenicy do 7 m. Planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Dalej podniesiono, że w sprawie nie doszło do naruszenia pozostałych przesłanek z art. 156 K.p.a. Właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Wójt Gminy Ż., wobec czego nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. Niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze z dnia [...] września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. C. wskazał, że wieś jest rolnicza, do upraw stosowane są nawozy i opryski, a podczas upraw jest hałas oraz fetor z rozlewanej gnojownicy. Skarżący podkreślił, że została mu ograniczona możliwość hodowli do 40 DJP. W jego opinii analiza danych odległościowych i analiza urbanistyczna zostały błędnie przeprowadzone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, utrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w wyniku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Po wydaniu tego wyroku w obrocie prawnym pozostało postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., które na mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] zostało uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tym samym do chwili obecnej nie został rozpoznany wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy. Za wadliwe zatem należy uznać merytoryczne orzekanie w sprawie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kolegium bez rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawiadomiło o wszczęciu postępowania nieważnościowego, a następnie decyzją z dnia [...] września 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. W konsekwencji, do chwili obecnej pozostaje nierozpoznany wniosek J. C. z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił także, że przeprowadzona analiza, na której swoje rozważania oparło Kolegium, obarczona jest licznymi błędami i brakami. Co oczywiste, tak sporządzona analiza urbanistyczna nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, a brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, iż sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w trzech uprzednio w niej zapadłych prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] i z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach wiążą zarówno organ, jak i Sąd w obecnym składzie.

W ostatnim z wydanych w tej sprawie wyroków tut. Sąd formułując wskazówki co do dalszego postępowania wskazał, że obowiązkiem Kolegium będzie rozpoznanie wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r., złożonego od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniosek skarżącego w tym zakresie organ miał przy tym kierować się wskazówkami zawartymi w wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], co do interesu prawnego J. C. we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dopiero po rozstrzygnięciu wymienionego wniosku i ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] – możliwe będzie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. i dalsze procedowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym – wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego zawartymi w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę zgodnie ze wskazówkami Sądu zawartymi w wyroku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że po zwrocie akt do organu wraz z prawomocnym orzeczeniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności rozpoznało wniosek J. C. z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Kolegium uchyliło wskazane postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu Kolegium odnosząc się do wskazówek zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] co do interesu prawnego J. C. we wszczęciu postępowania nieważnościowego, nakazało wszcząć postępowanie w sprawie (k. 30-33 akt adm. organu odwoławczego). W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie rozpoznającym sprawę w dniu [...] listopada 2017 r., wszczęło na wniosek J. C. z dnia [...] maja 2017 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], o czym zawiadomiło strony postępowania pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] (k. 34 akt adm. organu odwoławczego). Kolejnym etapem w postępowaniu było więc rozpoznanie wniosku J. C. z dnia [...] maja 2017 r., co nastąpiło zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...].

Idąc dalej, w kontekście wyroku tut. Sądu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], jako bezsporną należało uznał okoliczność posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Niewątpliwie bowiem zlokalizowanie zabudowy jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od działki skarżącego na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) powodowało i nadal powoduje, że skarżący stracił możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż 40 DJP bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przechodząc do meritum wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.

W przypadku ustalenia wystąpienia w sprawie jednej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tj. wystąpi jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a. W tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania poczynione przez Kolegium. Spór powstał natomiast na tle oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc czy decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do zbadania, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak słusznie zauważył organ rozstrzygający, w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy Ż. oparł rozstrzygnięcie o analizę urbanistyczną, która została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 2 R.w.n.z. Z części tekstowej sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika szerokość frontu działki oraz przyjęty promień obszaru analizowanego. Autor analizy ograniczył się do wskazania, że obszar ten jest zgodny z § 3 rozporządzenia. Tym niemniej, z załącznika graficznego do analizy wynika, że front działki wynosi ok. 60 m, a zatem jego trzykrotność wynosi 180 m. Zasadą jest przy tym, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 30/17). Błędne byłoby jednak stanowisko, że granica obszaru analizowanego nie może być oznaczona kwadratem lecz tylko okręgiem, nawet jeżeli spełnione są w tym zakresie nałożone przez przepis § 3 ust. 2 R.w.n.z. wymagania dotyczące analizowanego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1934/13). W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w formie prostokąta, jednakże nie w odległości minimum 180 m od wszystkich granic działki. Jak wynika z części graficznej analizy urbanistycznej, obszar analizowany został zakreślony w odległości od ok. 110 do 130 m od północnej granicy działki, od ok. 90 m do 110 m od jej wschodniej granicy, od ok. 100 m do 140 m od południowej granicy działki i od 150 m do 170 m od zachodu.

W tym miejscu podkreślić jednak należy, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium samodzielnie przeprowadziło analizę spełnienia w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa, a w tym kontynuacji funkcji zabudowy na właściwe wyznaczonym obszarze analizowanym, i uznało, że warunek ten został spełniony z uwagi na występowanie na działkach [...], [...] i [...], objętych obszarem analizowanym, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Tym niemniej, z akt sprawy nie wynika, na jakiej mapie Kolegium dokonało wyznaczenia obszaru analizowanego. Można się jedynie domyślać, że prawdopodobnie analizy dokonano w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy kopię mapy zasadniczej wydanej w dniu [...] stycznia 2017 r. (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]), przy czym na mapie tej nie wskazano daty przyjęcia materiału do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. nienumerowana akt adm.). Jest to bowiem jedyna znajdująca się w aktach sprawy mapa, która obejmuje swoim zasięgiem wspomnianą przez Kolegium działkę nr [...], która nie widnieje na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]

Idąc dalej zauważyć należy, że na mapie tej działka nr [...] oznaczona jest symbolem "RV", a działka nr [...] oznaczona jest symbolem "Br-RV" i "RV". Na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., opracowanej w dniu [...] września 2016 r. (k. nienumerowana akt adm.), działka nr [...] także oznaczona jest symbolem "RV", a działka nr [...] oznaczona jest symbolem "Br-RV" i "RV".

W kontekście powyższego wyjaśnienia więc wymaga, że zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.; obowiązującego od dnia [...] czerwca 2001 r. do dnia [...] lipca 2021 r.), grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się m. in. grunty orne, oznaczone symbolem – R (lit. a) i grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem – Br (lit. e) oraz nieużytki. Z załącznika nr [...] do tego rozporządzenia wynika, że do gruntów rolnych oznaczonych symbolem R zalicza się m. in. grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową (pkt 3), a do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br zalicza się grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej (pkt 1), pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki (pkt 2) oraz pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej (pkt 3).

Dwie działki, co do których Kolegium uznało, że są zabudowane budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi w istocie w dniu wydania kwestionowanej decyzji był więc działkami rolnymi, na których znajdowała się zabudowa związana z produkcją rolną lub ogrodniczą (dz. nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa (dz. nr [...]).

W kwestii działki nr [...] wskazać należy, że na kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu [...] stycznia 2017 r. (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]) jest ona oznaczona symbolem "B". Choć na mapie brak jest czytelnego oznaczenia daty przyjęcia materiału do zasobu geodezyjnego i kartograficznego możliwe jest przesądzenie, że na tej działce w dniu wydania decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w istocie znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Mapa ta musiała bowiem zostać sporządzona już po dniu wejścia w życie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] marca 2001 r., skoro część działek oznaczona jest jako grunty rolne i grunty rolne i zabudowane, a część jako tereny mieszkaniowe (do których zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne) (działki nr [...]). Przed wejściem w życie wskazanego powyżej rozporządzenia obowiązywały bowiem przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), zgodnie z którymi do terenów mieszkalnych, do których oznakowania należy stosować skrót literowy B, zaliczało się zarówno tereny pod budynkami przeznaczonymi na cele mieszkalne nie wchodzącymi w skład zabudowy siedliska, jak również tereny pod budynkami, w tym mieszkalnymi, na obszarach gromad (zob. § 21 pkt 11 w zw. z § 18 ust. 3 pkt 1 i 2). Widoczny na mapie identyfikator ewidencyjny materiału zasobu "[...]" wskazuje przy tym, że mapa została opracowana w 2010 r. Z okoliczności tych wywieść można, że działka nr [...] niewątpliwie w dniu wydania decyzji nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który nie wchodził w skład siedliska.

Ostatecznie więc Kolegium zasadnie stwierdziło, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Tym niemniej, nawet gdyby przyjąć, że w obszarze analizowanym występowała wyłącznie zabudowa zagrodowa, to nie wpłynęłoby to na prawidłowość ostatecznej konkluzji Kolegium co do niewystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Faktem jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie spraw o wydanie warunków zabudowy ugruntowane jest stanowisko, że choć zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi prostą kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej (por. NSA wyroku z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1079/07).

Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie kluczowym jest, że decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], podlega kontroli wyłącznie w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Jego celem, jak już wskazano na wstępie, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ale ustalenie, czy kontrolowana decyzja została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.

Raz jeszcze przy tym podkreślić należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być natomiast utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97).

Tymczasem w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji, zabudowa zagrodowa definiowana jest jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2008 r, sygn. akt II OSK 1536/07, z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13), przy czym dopuszcza się również zabudowę rozsianą. Zabudowa zagrodowa obejmuje więc budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika.

Skoro więc jedną z funkcji zabudowy zagrodowej jest funkcja mieszkalna, współistnienie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z zabudową zagrodową nie stoi w rażącej sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy na danym terenie. O istotnym naruszeniu prawa w postępowaniu o warunkach zabudowy można by mówić gdyby planowana inwestycja była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 487/19).

Idąc dalej, Sąd w całości podziela rozważania Kolegium dotyczące braku naruszenia ładu przestrzennego przez ustalone w zaskarżonej decyzji parametry budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego. Określone parametry nie przekraczają wskaźników maksymalnych występujących na terenie analizowanym. W rozpoznawanej sprawie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej nie są przy tym sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., co wyklucza uznanie, że decyzja za została wydana z rażącym naruszeniem prawa, obligującym organ do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że argumenty zgłaszane przez skarżącego miały znaczenie przy ocenie, czy przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co nie było w niniejszej sprawie sporne.

Z kolei w kontekście twierdzeń strony zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. wskazać natomiast należy, że wykonana na poczet postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy analiza urbanistyczna w istocie została sporządzona z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest niewłaściwe przeprowadzenie analizy, ale wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. O rażącym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa można mówić tylko wtedy, gdyby dopuszczone w ramach decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowanie terenu znacząco naruszało ład przestrzenny w obszarze analizowanym i powodowało zaburzenie harmonijnej całości urbanistycznej obszaru lokalizacji inwestycji. Taka sytuacja w opinii Sądu nie występuje w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] marca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).