Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 49/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1,  art. 121 par. 2,  art. 7 par. 2,  art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C. K." na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej - DWINB) zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r., nr[...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej ,,C. K." z siedzibą przy ul. Cz. [...] we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), (dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia [...]r., nr[...], nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniową ,,C. K." grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40.000 zł.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

PINB dla miasta W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą nakazał rozbiórkę pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] –[...] we W. Decyzja ta została uzupełniona postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r., nr[...] , w ten sposób, że przyjmując w podstawie prawnej art. 111 § 1a i 1b k.p.a., w rozstrzygnięciu wskazano inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową ,,C. K.," jako podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowej pochylni. Na skutek odwołania złożonego od wyżej opisanej decyzji DWINB, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wobec niewykonania obowiązku wskazanego w w/w decyzjach, PINB upomnieniem z dnia [...] r., nr [...] powołując się na art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), (dalej u.p.e.a.), wezwał spółdzielnię mieszkaniową do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, czyniąc przy tym pouczenie, że w przypadku dalszego niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Odnosząc się do upomnienia Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,C. K." pismem z dnia 12 września 2013 r. podała informację o złożeniu do G. Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tego rozstrzygnięcia.

PINB dla miasta W. w dniu [...]r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej oraz wydał postanowienie nr[...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 119, 120 § 1, 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "C. K." z siedzibą przy ul. Cz. [...] we W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie w kwocie 40.000 zł, wskazując spółdzielnię jako zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...]r., nr[...]utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta W. z dnia [...]r., nr[...], polegającego na rozbiórce pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...]-[...] we W. Jednocześnie w sentencji postanowienia wezwano w/w spółdzielnię do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia informując, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym. Nadto wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...]r., nr[...], w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia i uprzedzono, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia PINB opisał czynności poprzedzające nałożenie grzywny w celu przymuszenia, w tym wystawienie tytułu wykonawczego i zaopatrzeniu go klauzulą wykonalności. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierowanego do G. Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęto, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ponieważ decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki pochylni jest ostateczna, natomiast do PINB dla miasta W. nie wpłynęło rozstrzygnięcie wstrzymujące wykonanie tej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia podano niewykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji i nieskuteczność upomnienia. Przytoczono wynikające z u.p.e.a. środki egzekucyjne służące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego i odniesiono je do wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady celowości i zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Przypomniano, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przyjmując zasadność zastosowania grzywny w celu przymuszenia zwrócono uwagę na uregulowania art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. nieustanawiające wprost kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, lecz określające elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Przyjęto jednak stanowisko wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, że konieczność zastosowania wykonania zastępczego zachodzi, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Przejawem tego uchylania się jest niewykonanie obowiązku, mimo upomnienia i grzywny. Poczyniono także wywód, z którego wynika, że w realiach sprawy skorzystanie z możliwości wykonania zastępczego mogłoby okazać się wykorzystaniem środka zbyt uciążliwego.

Analizując zagadnienie wysokości grzywny w celu przymuszenia oragn podał, że w myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. PINB postanowił nałożyć grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.000 zł dlatego, aby przymuszenie do wykonania obowiązku było skuteczne. Dolegliwość finansowa w stosunkowo wysokim wymiarze będzie zdaniem organu wystarczającym bodźcem do tego, by Spółdzielnia Mieszkaniowa "C.K." wykonała ciążący na niej obowiązek. Jednocześnie wskazano, że jest to kwota znacznie niższa od kosztów, jakie wiązałyby się z wykonaniem zastępczym w przypadku dalszego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku.

Odnosząc się do terminu wykonania obowiązku jaki został wyznaczony podano, że wykonanie nakazu może okazać się skomplikowane, ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowego wejścia do budynku przy ul. B. [...] -[...] we W. a także konieczność przywrócenia biegowi chodnika wzdłuż ulicy B. właściwej funkcji. Ponieważ wykonanie obowiązku musi być poprzedzone podjęciem szeregu czynności przygotowawczych PINB dla miasta W. postanowił wyznaczyć dłuższy, bo 6-cio miesięczny termin do zrealizowania obowiązku oraz uiszczenia grzywny.

Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,C.K." wniosła zażalenie na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jednocześnie zażądała jego uchylenia i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż na wniosek spółdzielni zostało wszczęte przez G. Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] r. nr[...], utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...] nakazującą rozbiórkę pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...]-[...] we W. O wszczęciu postępowania został zawiadomiony zarówno PINB jak i DWINB zawiadomieniem z dnia [...] r.

Zdaniem Spółdzielni Mieszkaniowej ,,C. K." w tym stanie faktycznym, przedwczesne jest wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nadto zdziwienie budzi fakt, że wydanie skarżonego postanowienia zbiegło się z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Autor zażalenia poczynił uwagę, że sprawa ewentualnej rozbiórki pochylni jest sprawą skomplikowaną, co również podnosi PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Jego zdaniem wskazane byłoby aby w sprawie ostateczne stanowisko mógł zająć G.Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jako zrozumiałe podano także, że Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,C K." postanowiła wykorzystać wszelkie przysługujące jej środki prawne, zmierzające do wydania ostatecznej decyzji w sprawie. Po wydaniu ostatecznej decyzji przez G.Inspektora Nadzoru Budowlanego przystąpi, o ile to będzie konieczne, do jej wykonania, bez potrzeby nakładania kary finansowej.

DWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. W przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego, natomiast organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu.

Odnośnie środków egzekucyjnych w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Wybór środka egzekucyjnego należy do organu, który kieruje się w tym względzie zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie DWINB grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, co ma wynikać z tego, że w razie wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Kontynuując uzasadnienie, organ II instancji odniósł się do zagadnienia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej egzekwowany nakaz i podał, że przedmiotowa decyzja jest decyzją ostateczną i podlegała wykonaniu w chwili jej wydania. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz wniosku o wstrzymanie jej wykonania nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji nakazu rozbiórki rzeczonej pochylni. Decyzja nakazująca rozbiórkę funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. Przyjęto także, iż w związku z niewykonaniem obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym PINB dla miasta W. zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia.

W zakresie wysokości zastosowanej grzywny podano, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Grzywna w celu przymuszenia powinna być dolegliwa dla zobowiązanego by spełnić swoje zadanie tj. doprowadzić do wykonania obowiązku. Kwota grzywny 40 000 zł orzeczona dla Spółdzielni Mieszkaniowej ,,C. K." spełnia ten warunek. Organ odwoławczy oceniając zaskarżone postanowienie uznał je za zgodne z prawem i słuszne z punktu widzenia celu prowadzonej egzekucji administracyjnej.

Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,C. K." skargą z dnia 17 grudnia 2013 r. zaskarżyła postanowienie DWINB z dnia [...] r., nr [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Żądania skargi uzasadniono zarzutami w postaci:

- braku zastosowania art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i uznanie, że rozbiórka pochylni rozwiąże problem wejść do lokali użytkowych usytuowanych w parterze budynku,

- naruszenia § 16, § 70 i § 71 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., (Dz. U. Nr 75 poz. 690),

- naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez wymierzenie grzywny rażąco uciążliwej dla skarżącej oraz błędne przyjęcie przez organ, że skarżąca uchyla się od obowiązku i należy ją przymuszać do jego wykonania,

- istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w związku z art. 7, art. 18, art. 119 u.p.e.a., w szczególności uchybienie zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "C. K." we W. jest inwestorem budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...]- [...] we W., wybudowanego w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] r., nr[...]. Budowę budynku zakończono w czerwcu 2000 r., a czynności wymagane przepisami Prawa budowlanego, związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku zostały spełnione. Nadto kontrole przeprowadzone przez Państwową Straż Pożarną i Państwowego Inspektora Sanitarnego nie wniosły zastrzeżeń do wybudowanego obiektu. PINB decyzją nr [...] nakazał spółdzielni doprowadzić pochylnię do stanu zgodnego z prawem do dnia [...] r., a nakaz ten został wykonany, pochylnia została rozebrana i wykonana zgodnie z projektem. Jako potwierdzenie tych okoliczności wskazano postanowienie PINB z dnia [...] r., gdzie stwierdzono, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i doprowadził pochylnię do stanu zgodnego z prawem. Kolejne potwierdzenie tej okoliczności stanowi pismo [...] z dnia [...] r. kierowane do DWINB.

Skarżąca wskazała, że w kolejnych latach w sprawie pochylni wydano różne wykluczające się decyzje. W latach 2007 i 2011 PINB dwukrotnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pochylni decyzjami z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr[...] . Jego zdaniem doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z Prawem budowlanym z 1994 r., potwierdził też DWINB w odpowiedzi na skargę spółdzielni na decyzję z dnia [...] r., nr[...] . Nadto Straż Pożarna, Sanepid, Ochrona Środowiska i Państwowa Inspekcja Pracy, dokonały odbioru obiektu i nie wniosły zastrzeżeń do użytkowania pochylni, a Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej pismem [...]z dnia [...]r., stwierdziła, że wybudowana pochylnia nie narusza przepisów w zakresie zapewnienia prawidłowych warunków dojazdu pożarowego do budynku przy ul. B.[...]-[...]. Autor skargi potwierdzenia zgodności z prawem pochylni upatruje się także w stanowiskach Zarząd Dróg i Komunikacji oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przywołując na tą okoliczność stosowne pisma.

Podniesiono również, że przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę faktu, iż zaskarżone postanowienie narusza § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wskazano, że ,,do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i wjazdów o których mowa w § 14 ust. 1 i 2 utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części z których te osoby mogą korzystać". Wobec brzmienia tego przepisu decyzja o rozbiórce pochylni zaprojektowanej i wykonanej w celu udostępnienia lokali o funkcji użyteczności publicznej dla osób niepełnosprawnych pozostaje w jawnej sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste zestawienie ze sobą możliwych skutków nakazanej rozbiórki, która uniemożliwi korzystanie ze sklepów osobom niepełnosprawnym.

Dalej skarżąca zauważa, że rozbiórka przedmiotowej pochylni nie tylko nie rozwiąże problemu dojść do lokali usytuowanych w parterze budynku, lecz wręcz uniemożliwi jakiekolwiek dojście do tychże lokali. Organ nakazujący rozbiórkę oraz nakładający grzywnę w celu przymuszenia, zdaniem autora skargi podjął decyzję w oderwaniu od rzeczywistości gdyż nie wskazał w jaki sposób po dokonaniu rozbiórki pochylni, niepełnosprawni będą mogli przedostać się do lokali użytkowych usytuowanych w parterze budynku. Nadto nie odniósł się on do stanowiska ZDIUM, które wręcz wyklucza jakąkolwiek możliwość innych wejść do lokali w parterze budynku i wybudowania schodów.

Ponadto zwrócono uwagę na następstwa wywołane likwidacją pochylni, które miałyby polegać na konieczności przebudowy wejść do lokali użytkowych usytuowanych w parterze budynku, do których dostęp jest możliwy wyłącznie od strony ulicy B. Różnice wysokości pomiędzy poziomem pierwotnego chodnika i poziomem posadzki w lokalach użytkowych powodowałyby wykonanie schodów w obszarze chodnika ulicy B., poprzecznie zorientowanych do jego przebiegu, co uniemożliwi osobom niepełnosprawnym poruszanie się wózkami inwalidzkimi na tym odcinku chodnika z powodu zmniejszenia jego szerokości przez poprzecznie zorientowane schody, a także uniemożliwi dostęp osobom niepełnosprawnym do lokali użytkowych w tym budynku. Nadto skarżąca uważa, że zostały ,,błędnie zastosowane i pomieszane" przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące dojść i dojazdów do budynku oraz schodów i pochylni. Z kolei sam 6-cio miesięczny termin wykonania nałożonego obowiązku uznano za nierealny.

W odpowiedzi na skargę DWINB we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że przez G. Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne w trybie stwierdzenia nieważności i wydano decyzję w I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji DWINB nr[...] , jednak nie zakończyło się postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr[...], nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniową ,,C.K." grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40.000 zł. Dokonując kontroli legalności tych postanowień Sąd rozpatrujący skargę stwierdził, że akty te odpowiadają prawu.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny ma na celu wykonanie ciążącego na stronie obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa lub z ostatecznej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie źródłem obowiązku ciążącego na skarżącej spółdzielni jest decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...]r., nr [...]nakazująca rozbiórkę przedmiotowej pochylni. W kontekście szeroko pojętej wykonalności wynikającego z przywołanej decyzji nakazu, zaznaczyć trzeba, że decyzja ta jest ostateczna i funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a zatem organ administracyjny, będący jednocześnie wierzycielem, miał wszelkie podstawy do podjęcia działań ukierunkowanych na wykonanie wskazanego w akcie administracyjnym obowiązku. W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie zaś do regulacji art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego to jest ona jednorazowa. Z kolei w myśl art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do konkluzji, że spełnione zostały wszelkie wymogi formalnoprawne uzasadniające wszczęcie w sprawie postępowania egzekucyjnego.

Wskazać również należy, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków.

Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę, czy tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem.

Wobec wskazanych zasad związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego argumentacja zarówno skargi jak też zażalenia nie może stanowić przesłanek pozwalających na podważenie legalności zapadłych postanowień. Jak już wspomniano, nie jest przecież rolą organu egzekucyjnego rozpoznawanie kwestii ostatecznie przesadzonych w funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Zaniechania egzekucji administracyjnej nie jest w stanie spowodować zarzut naruszenia przez organ przepisów technicznych, wyrażenie pozytywnej opinii o pochylni służb takich jak konserwator zabytków, straż pożarna czy inspekcja pracy. Okoliczności te służyć mogą jako argumentacja w toku postępowania zwykłego, czy nadzwyczajnego, co zresztą jak wynika z twierdzeń stron ma miejsce w niniejszej sprawie, ale są one nieskuteczne w postępowaniu egzekucyjnym. Przy ocenie prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie może mieć także znaczenia podnoszony przez stronę fakt prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku decyzji zawierającej egzekwowany obowiązek.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały również właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też prawidłowo określiły wysokość grzywny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

W skardze podniesiono zarzut wymierzenia grzywny rażąco uciążliwej oraz błędnego przyjęcia, że Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,C. K." uchyla się od wykonania obowiązku. Twierdzenia te nie znalazły uznania Sądu w składzie orzekającym. Organy administracyjne w sposób szczegółowy i szeroki odniosły się bowiem do zagadnienia wysokości nałożonej grzywny. Uzasadniały, że wysokość grzywny jest czynnikiem motywującym do wykonania obowiązku, nie zaś sankcją samą w sobie. Celem więc samej grzywny było wykazanie niezbędności wykonania wynikającego z ostatecznej decyzji nakazu. Pomimo istniejącej możliwości nałożenia grzywny w wysokości 50.000 zł, organ egzekucyjny grzywnę ograniczył do wysokości 40.000 zł, co nie daje podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej.

Nie podzielono także twierdzenia o błędnym przyjęciu uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku. Istotnie z punktu widzenia technicznego rozbiórka pochylni może stanowić dość skomplikowane zamierzenie. W gruncie rzeczy roboty związane z wykonaniem decyzji są z całą pewnością w sensie technicznym wykonalne. Z akt administracyjnych nie wynika jednak aby podjęto jakiekolwiek działania zmierzające do wykonania nakazu. Zaś w samym postanowieniu z września 2013 r. PINB dla miasta W. wzywa do wykonania obowiązku wyznaczając w tym zakresie termin 6-ciu miesięcy, który w oparciu już choćby o zasady doświadczenia życiowego wydaje się być dostatecznym do wykonania robót nawet o szczególnie skomplikowanym charakterze czy rozmiarze. Stanowisko skarżącej może być poczytane nawet jako wewnętrznie sprzeczne, skoro w zażaleniu na postanowienie opisując nierealność 6-cio miesięcznego terminu, poza opisaniem jak skomplikowane jest wykonanie nakazu, nie podano choćby jednej czynności wskazującej na zamiar rozpoczęcia robót budowlanych, zaś w kolejnym akapicie jako zrozumiałe uznano, że spółdzielnia postanowiła wykorzystać ,,wszelkie przysługujące jej środki prawne, zmierzające do wydania ostatecznej decyzji w sprawie".

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.