Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3918/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2486/18 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr MDO.051.58.2018(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2486/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia S. M. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [....] z dnia 17 kwietnia 2018 r. nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego syna J. M. urodzonego [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister stwierdził, że postępowanie w sprawie poddania małoletniego syna skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym prowadzone było przez PPIS w [...] i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot w dniu [...] lutego 2018 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Ww. podmiot upomnieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwał skarżącego do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnień, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 stycznia 2018 r. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 520 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 52 zł. Organ podkreślił, że na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia bądź potwierdzenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się do lekarza, ani na badanie, ani szczepienie dziecka. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak - według twierdzeń skarżącego - stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego ojciec odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia. W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. Konkludując, w ocenie Ministra PPIS uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podtrzymując stanowisko Ministra Zdrowia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dalej: "ustawa o zwalczaniu chorób" (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1), a oceny tej nie zmienia fakt, że Program Szczepień Ochronnych na dany rok ogłasza na podstawie art. 17 ust. 11 tej ustawy Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. W komunikacie tym zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, natomiast organy egzekucyjne orzekające w sprawie nie wywiodły z niego dodatkowych norm w zakresie egzekwowanego obowiązku niż te wynikające wprost z ustawy i rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres tych szczepień. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się zatem wymagalny. Tym samym wbrew twierdzeniu skarżącego, organy egzekucyjne były uprawnione do podejmowania działań zmierzających do przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącego szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Egzekwowanie obowiązku szczepień ochronnych oznacza równoczesne egzekwowanie przeprowadzenia nierozerwalnie związanego ze szczepieniem badania kwalifikacyjnego, dlatego nieprzeprowadzeniem tego badania, wskutek niestawiennictwa skarżącego wraz z małoletnim dzieckiem, nie można uzasadniać niewykonalności obowiązku szczepienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9,11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 2 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia (gruźlica), 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Wniesiono o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki [....] oraz badań brytyjskich naukowców M. M., D. U., A. K., C. E., Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Ponadto wniesiono o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt li pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Względem zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i "5" przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego.

Niezależnie od tego uchybienia formalnego, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień przez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te nakładają obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, wskazać należy, że jest on bezzasadny.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Podsumowując, należy zatem zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

Dodatkowo w ramach oceny przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut błędnej wykładni art. 4 i 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018 ze zm.), natomiast to ostatnie rozporządzenie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Niesporne jest, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018, z 2004 r. Nr 51, poz. 513, z 2005 r. Nr 69, poz. 624, z 2006 r. Nr 36, poz. 254, z 2007 r. Nr 95, poz. 633 oraz z 2008 r. Nr 122, poz. 795), na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia w życie (1 października 2011 r.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570, z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy przy tym zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu, których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej i Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, który nie był stosowany w sprawie.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu zamieszczonego w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 17 § 1 (powinno być: art. 17 ust. 1) ustawy o zwalczaniu chorób w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych uwzględnienia wymaga regulacja § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób. W art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, ponieważ podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyr. NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). W komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Ogłoszenie tego komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym wynikającego z mocy przepisów ustawy.

W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Fakt, że w przepisie tym został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że to po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Określony w komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności tego obowiązku. Niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego (por. wyr. NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19). Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej jako terminy, których upływ stanowi dopiero o wymagalności omawianego obowiązku. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku dziecka strony skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wymienionym w tytule chorobom.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób wskutek ich błędnej wykładni, sprowadzającej się do przyjęcia, że obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodzi w zakres obowiązku poddania szczepieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 cyt. ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 oraz sygn. akt II OSK 43/18). Zatem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem poddania się obowiązkowi szczepienia ochronnego.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: Konwencja). Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Ustrojodawca w art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nałożył na władze publiczne obowiązek zwalczania chorób epidemicznych. Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W realiach demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) obowiązane jest przyjmowanie takich rozwiązań, które równoważą możliwości prawne ochrony interesu indywidualnego i interesu społecznego. Tak dobro dziecka, jak i interes społeczny wymagają, aby rodzice dobrowolnie poddawali dziecko obowiązkowym szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób, ale zwłaszcza by chronić prawa dziecka, których zabezpieczenie zapewnia Rzeczpospolita Polska (art. 72 ust. 1 Konstytucji). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że obowiązek poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań, czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i przepisów Konwencji. W ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone. Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, bowiem przy jego wykładni uwzględnić należy ust. 2, który stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego wyznacza jego granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia.

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują również, iż zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. nie jest usprawiedliwiony, a Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu w wyżej określonym przedmiocie, weryfikacji nie podlegały, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej, dopuszczalność samej egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż należy w sprawie zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., stąd też prawidłowo zaskarżonym wyrokiem oddalono wniesioną w tej sprawie skargę. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie mógł wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień, gdyż te odpowiadają w pełni prawu.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tego wniosku za zasadny we wskazanym zakresie oraz nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, o co również wnioskowano. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak jak wyjaśniono, obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2546/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (omyłkowo powołanego w skardze kasacyjnej jako Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 2095 ze zm.).