Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3001/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 5, art. 36a ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 222/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz K. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy Al. [...] w W. zostało wszczęte na wniosek K. M. – w dniu [...] listopada 2011r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie wyżej wskazanego budynku, z uwagi na ich prowadzenie w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1999r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nałożył na L. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego rozbudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku, wraz z oceną techniczną o prawidłowości ich wykonania oraz – w razie potrzeby zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta [...] uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. o pozwoleniu na rozbudowę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku sporządzenia oceny technicznej o prawidłowości wykonania robót budowlanych, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1586/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wyroku sądu ponownie rozpoznał sprawę i decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej obowiązku sporządzenia oceny technicznej o prawidłowości wykonania robót budowlanych i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm. – dalej "Prawo budowlane") zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy Al. [...] w W. oraz nałożył na inwestora L. S. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 111 § 1 a kpa uzupełnił treść decyzji z dnia [...] września 2013 r. poprzez udzielenie L. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż w sprawie niesporne jest, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji z dnia [...] lutego 1999r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne.

Stwierdzenie powyższego uruchomiło postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, a także uchylenie przez Prezydenta [...] na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...] lutego 1999 r.

W toku prowadzonego postępowania nałożono na inwestora L. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Obowiązek powyższy został wykonany.

Analizując przedłożoną dokumentację organ wskazał, iż odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] lutego 1999 r. polegało na:

- zmianie charakterystycznym parametrów obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego) poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy o 30 cm na długości 8,75 m od strony wschodniej, tj. od strony działki nr ew. [...], co spowodowało również zmianę oraz kubatury obiektu;

- wykonaniu okna zamiast projektowanego w tym miejscu otworu wypełnionego luksferami;

- wykonaniu ogrodu zimowego o wym. 6,45 m x 3,00 m i wys. od 2,15 m do 3,00 m w miejscu przewidzianego w projekcie tarasu od strony ogrodu.

Wprowadzone odstępstwa nie wpłynęły na zmianę zagospodarowania nieruchomości i odpowiadają ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...] o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji nie utraciła swojej ważności, tak jak twierdzi skarżąca w związku z upływem 3 letniego terminu od jej wydania. Stanowiła ona podstawę wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1999r. i stanowi podstawę sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Zatwierdzony projekt budowlany zamienny został wykonany prawidłowo, a przyjęte w nim rozwiązania są zgodne ze sztuką budowlaną.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy na nieruchomości inwestycyjnej znajduję się obiekt przeznaczony do rozbiórki organ wyjaśnił, że w tym przedmiocie prowadzone jest odrębne postępowanie.

Wskazał nadto, że ogród zimowy, którego zrealizowanie organy potraktowały jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, nie posiada fundamentów, zaopatrzony jest w ścianę oddzielenia pożarowego od strony działki sąsiedniej. Nie mogą więc wobec niego mieć zastosowania przepisy § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełnia on kryteriów budynku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła K. M.

Zdaniem skarżącej zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego faktycznie legalizuje samowolę budowlaną, gdyż przedłożony projekt obejmuje nie tylko część budynku objętą pozwoleniem na budowę z 1999 r., ale także samowolnie wybudowaną część budynku, która objęta jest odrębnym postępowaniem.

Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (po przeprowadzeniu 3 kontroli na ww. działce) wiedział, iż w rzeczywistości rozbudowie poddany został nie budynek gospodarczy, jak było to w pozwoleniu, a dwukondygnacyjny, jednorodzinny budynek mieszkalny. W swojej decyzji nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w istocie zmiany tego pozwolenia, gdyż wskazał, że projekt zamienny obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W stosunku do tej samowoli prowadzone jest odrębne postępowanie.

W dalszych wywodach skargi podniosła, że decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r. ustalała warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja wydana została na czas określony "2 lata od daty odbioru lub dostarczenia wnioskodawcy". Inwestor odebrał decyzję [...] stycznia 1999 r. Tym samym najpóźniej w dniu [...] stycznia 2001 r. upłynął termin ważności decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej działki. W związku z tym decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie ma podstaw do twierdzenia (zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r.), że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r.

Kolejny zarzut podniesiony przez skarżącą dotyczył naruszenia przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała, że budynek został rozbudowany w odległości 60 cm od granicy działki, a także z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej.

Nadto na działce inwestora istnieje budynek przeznaczony do rozbiórki, co także uniemożliwiało, stosownie do art. 35 ust. 5 Prawo budowlane zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.

Ponadto w trakcie postępowania organ I instancji nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia czy pozwolenie (wydane w 1999 r.) nie wygasło, jeszcze przed rozpoczęciem postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po przytoczeniu przepisów prawa wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne poprzez zmianę charakterystycznych parametrów obiektu polegającą na zmniejszeniu powierzchni zabudowy, co spowodowało zmianę zagospodarowania działki i kubatury, wykonaniu okna zamiast otworu wypełnionego luksferami oraz wykonaniu ogrodu zimowego w miejscu przewidzianego tarasu od strony ogrodu.

Ponadto Sąd wskazał, że inwestor przedłożył projekt budowlany odpowiadający obowiązującym przepisom, zgodny z decyzją ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 1999 r. Organ niewadliwie stwierdził, że dokonane odstępstwa nie spowodowały zmiany w zagospodarowaniu działki w stosunku do znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca wnosząc skargę na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny wskazała, iż w istocie legalizuje on samowolę budowlaną, bowiem inwestor w ramach prowadzonych robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wybudował także już bez pozwolenia na budowę budynek mieszkalny. Podniesiony zarzut w niniejszym postępowaniu nie może być skuteczny.

Zatwierdzony projekt budowlany zamienny dotyczy odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę – rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe – decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 1999 r. i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Jeżeli inwestor dokonał samowoli budowlanej to powinna być ona objęta odrębnym postępowaniem, które jak podaje sama skarżąca zostało wszczęte.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej rozbudowy. Określony w decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. termin jej ważności na 2 lata od daty odbioru lub doręczenia wnioskodawcy oznacza, że po jego upływie inwestor nie może w oparciu o nią występować o pozwolenie na budowę. Sama decyzja wygasa zaś zgodnie z zawartym w niej pouczeniem w razie wystąpienia jednej ze wskazanych okoliczności.

Sąd podniósł, iż bezzasadny jest także zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji istnienia na działce obiektu budowlanego w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiący podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania jest obiekt przeznaczony do rozbiórki jako ograniczający prawa podmiotowe w zakresie zagospodarowania nieruchomości nie może być stosowany "odpowiednio" w sytuacjach innych niż wprost w nim opisane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 761/07 Lex nr 483213).

Oznacza to, zdaniem Sądu, że nie może być on podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w ramach postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania za skuteczny zarzut zbliżenia obiektu budowlanego do granicy działki.

Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. o pozwoleniu na rozbudowę przewidywał usytuowanie dwóch tarasów. Zabudowa (oszklenie) jednego z tych tarasów potraktowane przez organ nadzorczy, jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego nie zmieniła usytuowania budynku względem granicy działki sąsiedniej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. M. zarzucając mu naruszenie:

- art. 51 ust. 2 i 4, art. 83 ust. 1, art. 32 ust.4 pkt 1, art. 35 ust. 5 i art. 36 a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor przedłożył projekt budowlany odpowiadający obowiązującym przepisom, zgodny z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...], ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], zaś dokonane odstępstwa nie spowodowały zmiany w zagospodarowaniu działki w stosunku do znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania terenu, jak również, że przepis art. 35 ust.5 Prawa budowlanego nie może być w niniejszej sprawie stosowany, podczas, gdy przedłożony przez inwestora projekt zamienny, zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], jest niezgodny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r., która z kolei wydana była w odmiennym niż obecnie stanie faktycznym i prawnym, dodatkowo w sytuacji, gdy na terenie, którego dotyczy projekt znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki nakazanej ostateczną decyzją administracyjną;

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że skarżąca podniosła szereg zarzutów, które umknęły uwadze Sądu, w tym: braku tożsamości działki nr [...] z działką nr [...], z czego ewidentnie wynika, że dla działki nr [...] nigdy nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, odmienności stanu faktycznego, w którym wydano decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla działki [...] z aktualnym stanem faktycznym, czy też niezgodności warunków zabudowy określonym w rzeczonej decyzji z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...];

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c oraz art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez fragmentaryczne jedynie odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do zrzutów podniesionych w skardze i dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, na skutek czego Sąd błędnie ustalił stan faktyczny, przyjmując w szczególności, iż inwestor przedłożył projekt budowlany odpowiadający obowiązującym przepisom, zgodny z decyzją ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 1999 r. , zaś dokonane odstępstwa nie spowodowały zmiany w zagospodarowaniu działki w stosunku do znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania terenu, podczas gdy właściwe ustalenia prowadzą do przeciwnego wniosku, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydawana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111 ze zm.), w odróżnieniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy w obecnym stanie prawnym - Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), była decyzją terminową, co wprost wynikało z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994 r.

Wnosząca skargę kasacyjna podniosła, iż sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą w zakresie, dla którego została wydana, tj. dla uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje na to również art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 414 ze zm.), z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności decyzja ta nadal zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, pod warunkiem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli warunek ten nie był spełniony to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na upływ czasu, traciła swoją ważność i nie było możliwe przywrócenie jej ważności.

Trzeba zwrócić uwagę, że decyzja z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] nie wywołała trwałych skutków prawnych. Została bowiem uchylona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Ponadto upływ okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na nią, a zatem nie może stanowić podstawy dla dalszych rozstrzygnięć, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...], wydano decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wraz z uzupełniającym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], na skutek zaskarżenia której toczy się przedmiotowe postępowanie (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt II SA/Sz 68/10).

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie stwierdził, że jeżeli inwestor dokonał samowoli budowlanej, to winna ona być objęta odrębnym postępowaniem, które, jak podała sama skarżąca, zostało wszczęte. Jednocześnie niedopuszczalnym jest utrzymywanie w porządku prawnym decyzji, która tę samowolę sankcjonuje, co z kolei miałoby miejsce w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie strony, a wbrew nieuzasadnionym twierdzeniom Sądu, zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji istnienia na działce obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, jest zasadny. W niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki odmowy, o której traktuje przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku położonego na działce nr [...] z obrębu [...] przy Alei [...] w sytuacji, gdy na terenie, którego dotyczy projekt znajduje się obiekt, którego rozbiórkę nakazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. a następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 171/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt IIOSK 2364/12.

Warto dodać, że przewidziana przepisem art. 35 ust.5 Prawa budowlanego odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinna być orzeczona także wówczas, gdy na tym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego jedynie części orzeczono nakaz rozbiórki. Brak jest dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek rozróżnienia. Przyjąć trzeba, że chociaż wymieniony artykuł nie wspomina o części obiektu budowlanego podlegającej rozbiórce, to jednak przewidziany tym przepisem obowiązek odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy nawet takich przypadków, gdy na terenie objętym projektem zagospodarowania działki znajduje się jedynie część obiektu podlegającego rozbiórce. Istotą tej regulacji jest bowiem doprowadzenie do uprzedniego usunięcia skutków wszelkiej samowoli budowlanej na terenie, którego dotyczyć miałaby nowa decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA oz. w Krakowie z 21 maja 2002r., II SA/Kr 2226/98).

Zdaniem skarżącej, WSA w Warszawie niezasadnie powołał się przy tym na wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. akt IIOSK 761/07 (Lex nr 483213), podkreślone twierdzenie wyrywając z właściwego kontekstu.

Skarżąca podniosła, iż WSA w Warszawie w ogóle nie dostrzegł, a tym samym nie odniósł się do zarzutu skarżącej, iż decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku położonego na działce nr [...], a zatem niezgodnie nawet z warunkami zabudowy, określonymi w kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. W złożonej skardze K. M. wyraźnie wskazała, iż decyzja zatwierdzająca projekt zamienny dotyczy działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1690 m2 . Działka ta powstała na skutek połączenia działki nr [...] i działki nr [...]. Decyzja z dnia [...] stycznia 1999r., nr [...] ustalała warunki zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1510 m2. Tylko tej działki dotyczyło również pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego, zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...]. Z powyższego jasno wynika, że zmiana numerów działek nie nastąpiła na skutek zmian administracyjnych, zaś dla działki nr [...] nigdy nie były wydane warunki zabudowy. Z tych względów nie można zaakceptować stanowiska, iż decyzja wydana dla działki nr [...] obowiązuje dla działki nr [...], albowiem nie są to nieruchomości tożsame.

Skarżąca podniosła także, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalanie wskazując, że skarżąca w skardze kasacyjnej nie podniosła innych zarzutów, niż te które zostały już wyjaśnione w decyzji organu II instancji oraz w zaskarżonym wyroku. Organ podkreślił, że pogląd jaki wyraził WSA jest zgodny z przyjętą linia orzeczniczą i odpowiada prawu.

Na wezwanie Sądu Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, ze w doniesieniu do samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego wydał decyzje z dnia [...] maja 2015 r. udzielającego pozwolenia na użytkowanie, a w odniesieniu do samowolnie wybudowanego budynku garażowego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. orzeczono nakaz rozbiórki. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przeprowadzona w dniu [...] marca 2016 r. kontrola wykazała, że budynek garażowy został rozebrany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Oceniając wniesiona w niniejszej sprawie skargę kasacyjną uznać należy ją za zasadną.

W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok został wydany co najmniej przedwcześnie, bez należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim tych, które strona kwestionowała przez całe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne.

Z powyższych względów za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania skarżąca podniosła szereg zarzutów, które umknęły uwadze Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutu strony, iż w postępowaniu nie wyjaśniono czy pozwolenie na budowę wydane w 1999 r. nie wygasło.

Z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wskazany przepis określa warunki, w jakich decyzja o pozwoleniu na budowę z mocy prawa wygasa. Ma to miejsce wówczas, gdy przed upływem okresu w tym przepisie wskazanego, budowa nie została rozpoczęta albo została na czas dłuższy niż w nim wskazany - przerwana. Wystąpienie jednej z tych okoliczności powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, a wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa i oznacza utratę jej mocy obowiązującej.

Natomiast w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku:

1) określonym w ust. 1 tego artykułu, to jest wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku nierozpoczęcia przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub wskutek przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata albo

2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy.

Zatem w przypadku, gdy strona podejmuje prace budowlane po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, bez uprzedniego uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, uznać należy, że zostały one podjęte nielegalnie.

Pomimo tak sformułowanego zarzutu skargi Sąd w żądnym stopniu nie odniósł się do powyższego. Nie ulega wątpliwości, iż powyższa kwestia warunkuje prawidłowość prowadzonego postępowania. Czym innym jest realizacja inwestycji z odstępstwem od pozwolenia na budowę, a czym innym jest realizacja budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wobec stawianego zarzutu należało zatem ustalić kiedy budowa się rozpoczęła i kiedy zakończyła.

Powyższe Sąd mógłby ustalić m.in. w oparciu o dziennik budowy, który niestety nie został załączony do akt administracyjnych sprawy.

Ponadto Sąd I instancji, pomimo stawianych zarzutów, w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób była faktycznie zagospodarowania działka w dniu realizacji inwestycji, a co za tym idzie czy zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dotyczy faktycznie innej inwestycji.

Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy w dniu wydawania tej decyzji (tj. [...] stycznia 1999 r.) na powyższej działce miał znajdować budynek gospodarczy.

Również pozwolenie na budowę z dnia 8 lutego 1999 r., którego nieważność została stwierdzona, dotyczyło inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne.

Jednakże z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralna część pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1999 r., wynika, że na działce będącej przedmiotem inwestycji znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że w aktach administracyjnych znajduje się również dokument z grudnia 1998 r. zatytułowany "Budynek mieszkalny jednorodzinny [...], ul. [...] Ekspertyza konstrukcyjna stanu technicznego". Z dokumentu tego wynika (opis stanu istniejącego), że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny dwukondygnacyjny z garażem na samochód osobowy.

Sąd I instancji, pomimo stawianego zarzutu, w żadnym stopniu nie odniósł się do powyższej kwestii.

W toku postępowania strona podnosiła, że na działce znajduje się budynek, którego rozbiórka została nakazana decyzją z dnia [...] września 2013 r.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego i decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,50 x 10m.

Ponadto jak wynika z nadesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w odniesieniu do samowolnie wybudowanego budynku garażowego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. orzeczono nakaz rozbiórki tego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie dokonał oceny czy te postępowania mają jakiś wpływ na obecnie toczące się postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Tym samym zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 151 Ppsa.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy została wydana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać ważność tej decyzji. W decyzji nr [...] wskazano, że decyzja ta jest ważna dwa lata od jej odbioru lub doręczenia wnioskodawcy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] stycznia 1999 r., a w dniu [...] lutego 1999 r. została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany. Zatem w okresie ważności decyzji inwestor nie tylko wystąpił z wnioskiem o pozwoleniem na budowę ale to pozwolenie uzyskał.

Ponadto odnosząc się do zarzutu strony wskazać należy, iż zgodnie z 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, który niniejszy skład w pełni podziela, iż wyjątek od zasady, że po upływie ważności decyzji o warunkach zabudowy nie można się na tę decyzję powoływać, został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z powołanego przepisu wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05).

Mając powyższe na uwadze nie można się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, iż w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie ma znaczenia wydana decyzja o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, iż realizacja inwestycji z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i związana z tym konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie może być rozpatrywana w oderwaniu od pierwotnego projektu budowlanego. Toczące się z niniejszej sprawie postępowanie jest niejako następstwem uprzednio wydanego pozwolenia na budowę, a spowodowane realizacja inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W tym miejscu odnieść się należy również do zarzutu strony, iż brak jest tożsamości działki nr [...] z działka nr [...]. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną z powyższego wynika, że dla działki nr [...] nigdy nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

Działka nr [...] powstała z połączenia działek [...] i [...]. Fakt ten nie ma wpływu na kwestię realizacji inwestycji. Zmiana numeracji działek nie ma znaczenia przy ocenie czy inwestycja została zrealizowana w miejscu w jakim ją planowano i czy uczyniono to z poszanowaniem wiążącej decyzji o warunkach zabudowy. Organ prowadząc postępowanie naprawcze musiał jednak uwzględnić, że w dniu orzekania przedmiotowa inwestycja znajdowała się na działce nr [...], a nie na działce [...].

Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Jak wynika z akt niniejszej sprawy decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Odpis decyzji został przesłany do wiadomości Urzędu [...]. Na podstawie tej decyzji Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił pozwolenia na budowę (decyzja nr [...]).

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał powołując wyrok NSA z 3 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 761/07 (Lex nr 483213), że art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiący podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania jest obiekt przeznaczony do rozbiórki jako ograniczający prawa podmiotowe w zakresie zagospodarowania nieruchomości nie może być stosowany "odpowiednio" w sytuacjach innych niż wprost w nim opisane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być on podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jeżeli Sąd I instancji uzna, po ponownym rozpoznaniu sprawy, że możliwe jest w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Ppsa.