Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1249/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1 i 4, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2018 roku sygn. akt II SA/Rz 931/17 odrzucającego skargę K. A. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 2 lutego 2018 roku sygn. akt II SA/Rz 931/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę K. A. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

W ocenie Sądu I instancji skarga K. A. jest niedopuszczalna, bowiem będąca jej przedmiotem pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w R. nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

Sąd stwierdził, że ustawodawca, regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie: "Przepisy wprowadzające KAS"), przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o KAS"). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Sąd podkreślił, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji.

Zdaniem Sądu przedstawionej skarżącej pisemnej propozycji nie można również zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Stanowi bowiem jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła K. A., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna i ją odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy mieści się w zakresie wyłączenia z właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że dotyczy podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, podczas gdy w rzeczywistości jest decyzją administracyjną, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna i ją odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3) art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do "oddalenia" (winno być: "odrzucenia") skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie;

4) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna i jej odrzucenia, a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i nie wydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna i ją odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

6) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;

7) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym razie organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

8) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu oraz poprzez brak dostrzeżenia szeregu naruszeń przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że część zarzutów skargi kasacyjnej jest nieadekwatna do przedmiotu sprawy i jako taka nie może odnieść zamierzonego skutku. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem sprawy skarżąca uczyniła pismo złożone jej w dniu [...] maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., podnosząc, że ma ono charakter aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albo decyzji administracyjnej. Natomiast autor skargi kasacyjnej w zarzutach: trzecim, czwartym, piątym i ósmym upatruje naruszenia przez Sąd I instancji licznych przepisów Konstytucji RP, p.p.s.a., p.u.s.a., a także ustawy o KAS oraz przepisów wprowadzających tę ustawę w braku kontroli bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. i odrzuceniu skargi na bezczynność tego organu. Skarżąca w niniejszej sprawie nie zarzuciła organowi pozostawania w bezczynności, a co za tym idzie Sąd I instancji nie przeprowadzał kontroli zachowania organu pod tym kątem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawe użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Wskazać należy następnie, że, stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W tym miejscu z uwagi na zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi decyzję administracyjną, należy rozważyć, czym w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności:

1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych);

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji;

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków;

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających);

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego (które oznacza zwolnienie ze służby).

Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy, nie kończy też w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Potwierdza to treść art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) lub po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). W myśl ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Ponadto przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie przepisów wprowadzających propozycja zatrudnienia nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a - jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji - przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

Tożsame stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało wyrażone m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 794/18, sygn. akt I OSK 887/18, 13 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 2835/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2800/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2794/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2798/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2823/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2804/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2795/17, z dnia 24 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2826/17.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że przedmiotem skargi K. A. jest propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, złożona jej w dniu [...] maja 2017 roku przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R.. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść cytowanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Kwestionowana propozycja zatrudnienia nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.

W tej sytuacji należy w pełni podzielić obszernie uzasadnione stanowisko Sądu I instancji co do założenia, że skarga K. A. winna zostać odrzucona, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, zmierzające w istocie do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności przedmiotowej skargi, okazały się nieusprawiedliwione.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że prawidłową podstawą prawną odrzucenia skargi w rozpoznawanej sprawie jest art. 58 § 1 pkt 1 (a nie pkt 6) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Błąd ten nie miał jednak wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie należy podkreślić, że odrzucenie skargi w analizowanej sprawie nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS. Zgodnie z treścią tych regulacji w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego.

Jak wskazano powyżej, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość.

Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.