Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 889/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 897
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 12/06 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 12/06 oddalił skargę R. H. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Podstawę materialnoprawną decyzji zmniejszającej indywidualną ilość referencyjną dostaw stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku rolnego i przetworów mlecznych (jednolity tekst Dz. U. 05.244.2081), zgodnie z którym w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza w drodze decyzji indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Według art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/03 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych, zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej (czyli ilości referencyjnej producenta z dnia 1 kwietnia każdego dwunastomiesięcznego okresu) o jej niewykorzystaną część nie znajduje zastosowania w przypadkach siły wyższej i w należycie uzasadnionych uznanych przez właściwy organ przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów. Działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich jak: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część lub cały inwentarz gospodarza (art. 40 ust 4 rozporządzenia Rady (WE)) nr 1782/03 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej [...]).

Przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez organ winien zostać zgłoszony przez danego rolnika na piśmie (art. 40 ust. 3 cyt. rozporządzenia Rady (WE)).

Wobec tego, że R. H. powołał się na szereg okoliczności, które w jego ocenie wpłynęły na niewykorzystanie w roku kwotowym 2004/2005 indywidualnej ilości referencyjnej, przyznanej decyzją z dnia 13 lutego 2004 r., organ zobowiązał skarżącego do nadesłania dowodów potwierdzających podnoszone okoliczności, jednocześnie pouczając, że w przypadku niezastosowania się do wezwania, sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Wskazał przy tym, że dokumenty muszą spełniać określone kryteria pod względem treści jaką mają zawierać.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący nadesłał zaświadczenie lekarskie, dotyczące jego stanu zdrowia z dnia 13 października 2005 r. wystawione przez lekarza analityka z Miejskiej Przychodni Zdrowia w B., z rozpoznaniem bólów i zawrotów głowy oraz stwierdzeniem, że pozostaje pod opieką poradni neurologicznej od 1993 r., informację dotyczącą choroby ojca, z której wynika, że A. H. pozostawał pod opieką domową i hospicjum od 27 sierpnia 2003 r. z powodu guza płuca lewego, protokół z dnia 9 sierpnia 2005 r. sporządzony przez komisję powołaną przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego do oszacowania strat w sprawach rolnych spowodowanych suszą w gospodarstwie, decyzję z dnia 23 sierpnia 2004 r. stanowiącą pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku inwentarskiego.

Organ dokonał oceny powyższych dokumentów i zdaniem Sądu na ich podstawie poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne zajmując stanowisko, że nie są to okoliczności, które można zaliczyć do przypadków siły wyższej. Skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienia na rozprawie, że po śmierci ojca zapadł na depresję i leczył się neurologicznie, okazał też książeczkę zdrowia zawierającą zapisy, że w latach 2003 i 2004 korzystał z pomocy neurologa. Te dodatkowe ustalenia nie potwierdzają w ocenie Sądu, długookresowej niezdolności do pracy, co wskazuje na prawidłowość ustaleń organu w tej kwestii. Inne zdarzenia losowe, które można by pod warunkiem odpowiedniego udokumentowania, ocenić w aspekcie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, miały miejsce przed lub po okresie kwotowym 2004/2005 (choroba ojca, który zmarł w grudniu 2003, susza latem 2005), albo w ogóle nie zostały udokumentowane (odnowa stada). Powyższe, zdaniem Sądu, dowodzi, że Prezes Rynku Rolnego podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, dokonał oceny materiału dowodowego i poczynił ustalenia faktyczne na podstawie których prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Sąd też wskazał, że organ rozstrzygający o zmniejszeniu indywidualnej kwoty referencyjnej jest zobowiązany do przestrzegania i stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie może się kierować względami słusznościowymi. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływa na wynik sprawy, Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. H. reprezentowany przez adwokata.

W skardze zarzuca:

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r., które to naruszenie polega na uznaniu, że ustalone okoliczności faktyczne tj. choroba ojca i rozbudowa gospodarstwa nie stanowią pozostających w związku przyczynowym z obniżeniem produkcji mleka w okresie kwotowym 2004/2005 przypadków "siły wyższej" lub "tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną producenta"

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nieuwzględnieniu skargi na kwestionowaną decyzję i nieuchyleniu decyzji mimo naruszenia przez organ prawa materialnego.

Wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania bądź uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu zarzutów podnosi, że Sąd nie rozważył czy ustalone okoliczności faktyczne mieszczą się w pojęciu "siły wyższej" mogącej usprawiedliwić niewykonanie limitu produkcji mleka. Tymczasem choroba ojca w 2003 r. i jego śmierć w grudniu 2003 r. pozostają w związku przyczynowym ze zmniejszeniem produkcji mleka w okresie od 1 kwietnia 2004 do 31 marca 2005 r. bowiem skutkiem śmierci osoby najbliższej jest pogorszenie wydajności pracy przez pewien okres czasu, a więc jest to okoliczność która rozciąga się na rok kwotowy. Również przebudowa dachu budynku inwentarskiego i dobudowanie części gospodarczo - magazynowej w roku kwotowym 2004/2005 udokumentowane decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 sierpnia 2004 r., nie pozostawały bez znaczenia dla spadku produkcji mleka. Powołuje się też na decyzję z dnia 27 grudnia 2005 r. o zabiciu jednej sztuki bydła z powodu białaczki, która to choroba rozwija się przez okres około dwóch lat i jej zakres czasowy rozciąga się wstecz na okres 2004/2005 i pozostaje w związku z obniżeniem produkcji mleka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270-powoływanej dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozpoznania, zobowiązuje Sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Powoduje to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem organu uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazanie dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym i z tego względu obwarowana jest przymusem adwokacko - radcowskim.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przez pełnomocnika skarżącego została oparta o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Skarga zatem odpowiada wymaganiom formalnym lecz przedstawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Problemem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest czy Sąd prawidłowo uznał, że okoliczności (zdarzenia) na które powołuje się skarżący, które miały zaważyć na produkcji mleka, nie należą do przypadków siły wyższej lub przypadków tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną producenta określonych w art. 15 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r.

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U z 2005 r. Nr 244 poz. 2081 ze zm.) w art. 32 ust 1 stanowi, że w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70% przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego zmniejsza w drodze decyzji indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Zasada wprowadzona tym przepisem odpowiada regulacji unijnej wyrażonej w art. 15 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. Prawo krajowe nie reguluje odstępstw od zasady wyrażonej w art. 32 ust 1 cytowanej ustawy. W zakresie odstępstw są wiążące i bezpośrednio stosowane przez Polskę przepisy unijne zawarte w cytowanym rozporządzeniu Rady. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 15 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 stanowi, że sankcja (zmniejszenie przyznanej indywidualnej ilości referencyjnej mleka o jej niewykorzystaną część) nie ma zastosowania w przypadku siły wyższej i w należycie uzasadnionych i uznanych przez właściwy organ przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów. Do przypadków tych art. 40 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 zaliczył m. in.: śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemię dotykającą część lub cały żywy inwentarz rolnika. Wyliczenie to ma charakter przykładowy a więc nie jest zamkniętym katalogiem zdarzeń. Przyjąć jednak należy, że inne zdarzenia muszą być porównywalne do zdarzeń wymienionych aby mogły być uznane za przypadek siły wyższej lub przypadek tymczasowo wpływający na zdolność produkcyjną producenta.

Przedłożona dokumentacja na potwierdzenie zdarzeń, na które powołał się skarżący, które według jego twierdzeń miały zaważyć na produkcji mleka, a w konsekwencji na niewykorzystaniu w roku kwotowym 2004/2005 przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej, była przedmiotem szczegółowej analizy Sądu. Sąd zasadnie uznał, że w dokumentacji lekarskiej dotyczącej stanu zdrowia skarżącego brak jest informacji o niezdolności do pracy w gospodarstwie z powodu przewlekłych dolegliwości na które się powoływał, a tylko długookresowa niezdolność do pracy może być uznana za przypadek siły wyższej. Inne zdarzenia losowe tj. śmierć ojca w grudniu 2003 r. oraz susza latem 2005, która dotknęła gospodarstwo, miały miejsce przed lub po okresie kwotowym 2004/2005 albo w ogóle nie zostały udokumentowane (odnowa stada).

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucał, że Sąd nie rozważył, że choroba a następnie śmierć ojca pogorszyły jego wydajność w pracy na pewien okres czasu co pozostaje w związku ze zmniejszeniem produkcji mleka w okresie kwotowym 2004/2005 oraz, że nie wziął pod uwagę przebudowy dachu budynku gospodarskiego i eliminacji ze stada jednej krowy, której choroba trwała około dwóch lat. Zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Jak już wyżej wskazano Sąd dokonał analizy dokumentacji lekarskiej dotyczącej stanu zdrowia skarżącego i nie wynika z niej, że skutkiem śmierci ojca nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia ograniczające jego wydajność w pracy. Dokumentacja wskazuje, że od 1993 r. pozostaje pod opieką poradni neurologicznej, a więc na długo przed chorobą i śmiercią ojca. Prawidłowo zatem Sąd uznał, że nie ma podstaw by przyjąć, że zaistniała u skarżącego długookresowa niezdolność do pracy w okresie kwotowym 2004/2005 a tylko takie zdarzenie mogłoby być uznane jako przypadek siły wyższej. Twierdzenie zatem skarżącego, że śmierć ojca pogorszyła jego wydajność pracy a w konsekwencji spadek produkcji mleka jest gołosłowne i nie zostało niczym wykazane. Ani przebudowa budynku gospodarskiego latem 2004 ani też choroba krowy wyeliminowanej z powodu białaczki w grudniu 2005 r. nie należą do kategorii zdarzeń, które można by uznać za przypadek siły wyższej w rozumieniu art. 15 ust 3 cytowanego rozporządzenia skoro według tego przepisu za przypadek siły wyższej uznaje się epidemię dotykającą część lub cały inwentarz żywy rolnika a także zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku.

Skarżący jako producent wprowadził do obrotu w roku kwotowym 2004/2005 tylko 47% przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej mleka (decyzją z dnia 13 lutego 2004 przyznano mu 49814 kg, sprzedał 23579 kg) co było podstawą do nałożenia sankcji. Zarzut, że Sąd dokonał, z naruszeniem art. 15 ust 3 rozporządzenia, nieprawidłowej oceny zdarzeń uznając, że nie są to przypadki siły wyższej, jest pozbawiony podstaw.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.