Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2738/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c. art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37ap, art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Sędzia WSA - Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1497 zł (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 4 lutego 2021 r. nr POD.503.46.2020.KR.4 utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "WIF" lub "organ I instancji") z dnia 24 marca 2020 r. nr OWIF.8522.82.2018 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia znak: [...] z dnia 2 lutego 2010 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", położonej w [...] przy ul. [..,.].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Kontrola doraźna została przeprowadzona przez upoważnionych inspektorów [...] WIF w związku ze skargą z dnia 10 maja 2018 r. na działalność apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]". Autor skargi wskazał na nieprawidłowości w zakresie realizacji i wydawania w aptece produktów leczniczych na podstawie recept oraz na brak obecności w aptece kierownika apteki i innych farmaceutów w godzinach otwarcia apteki, w tym w czasie dyżurów nocnych. Ustalenia z kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia 14 maja 2018 r., znak: [...].

Treść protokołu kontroli wskazuje na następujące nieprawidłowości:

1) brak farmaceuty w godzinach czynności apteki;

2) brak obecności w aptece od dnia 1 marca 2018 r.- mgr farmacji E. R. wskazanej na stanowisko kierownika apteki i tym samym nienależyte wykonywanie obowiązków kierownika apteki;

3) wykonywanie w aptece czynności fachowych, polegających na wydawaniu produktów leczniczych odurzających grupy l-N i psychotropowych grupy ll-P oraz leków bardzo silnie działających przez techników farmaceutycznych, realizujących recepty po przelogowaniu się na kod pracowniczy farmaceuty;

4) sporządzanie w aptece odpisów recept przez techników farmaceutycznych oraz brak na niektórych z nich pełnych danych pacjenta i lekarza;

5) brak wpisu do książki ewidencji personelu wszystkich pracowników apteki wykonujących czynności fachowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] decyzją z dnia 3 lipca 2018 r., znak: [...], cofnął udzielone przedsiębiorcy[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zezwolenie z dnia 2 lutego 2010 r., znak: [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", mieszczącej się w [...] przy ul. [...] Powyższe ustalenia kontroli z dnia 14 maja 2018 r. były między innymi podstawą przedmiotowej decyzji.

Strona wniosła odwołanie od w/w decyzji organu I instancji w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia 1 lipca 2019 r., znak: PORZI.503.123.2018.RR.3, Główny Inspektor

Farmaceutyczny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu ze względu na naruszenie przez organ I instancji art. 61 k.p.a., wyrażające się w braku prawidłowego zawiadomienia Strony postępowania o wszczęciu z urzędu odrębnego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Po ponownie prowadzonym postępowaniu WIF decyzją z dnia 24 marca 2020 r., znak: OWIF.8522.82.2018, cofnął [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] zezwolenie z dnia 2 lutego 2010 r., znak: [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...], mieszczącej się w [...] przy ul. [...]

Strona ponownie wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

GIF decyzją z dnia 4 lutego 2021 r. nr POD.503.46.2020.KR.4 utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 marca 2020 r. nr OWIF.8522.82.2018 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia znak: [...] z dnia 2 lutego 2010 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż do wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi zaliczyć można obowiązki nałożone ustawą - Prawo farmaceutyczne. Jednym z nich jest obowiązek zapewnienia w godzinach czynności apteki obecności farmaceuty oraz fachowej obsługi apteki. Nieobecność farmaceuty w aptece skutkuje brakiem możliwości wykonania określonych czynności z powodu ograniczeń kwalifikacji zawodowych techników farmaceutycznych. Stwarza to wystąpienie zagrożenia zdrowia i życia pacjentów. To samo odnosi się do braku zapewnienia nadzoru nad pracą techników farmaceutycznych (zwłaszcza w aspekcie prawidłowej realizacji recept i wydawania z apteki produktów leczniczych).

Kontrola doraźna przedmiotowej apteki potwierdziła fakt nieobecności farmaceuty w trakcie prowadzenia dyżurów nocnych od początku 2018 r.

Zapewnienie świadczenia wszystkich usług farmaceutycznych w aptece gwarantuje obecność farmaceuty, zatem nie może być mowy o prawidłowym funkcjonowaniu apteki bez obecności farmaceuty. Otwarcie apteki ogólnodostępnej jest możliwe dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jej prowadzenie, które wydaje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Ma ono postać decyzji administracyjnej, a jego wydanie jest uzależnione od spełnienia przez przedsiębiorcę szeregu warunków, w tym posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki. W każdej aptece musi być ustanowiony kierownik apteki tj. farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, spełniający kryterium stażowe oraz dający rękojmię należytego prowadzenia apteki. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, odnosi się do pojęcia rękojmi należytego prowadzenia apteki w dwóch znaczeniach: rękojmia dotycząca farmaceuty - kierownika apteki oraz - rękojmia dotycząca podmiotu występującego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Stosownie do treści art. 101 pkt 4 u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki również w przypadku, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Pojęcie rękojmi z art. 101 pkt 4 u.p.f. dotyczące przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, oznacza brak negatywnych przestanek czy przeciwwskazań, aby dany podmiot mógł prowadzić aptekę ogólnodostępną. Postępowanie przedsiębiorcy naruszające przepisy regulujące prowadzenie apteki ogólnodostępnej świadczy o tym, że przedsiębiorca ten nie daje rękojmi należytego jej prowadzenia. Utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. Ostatecznie utrata rękojmi należytego prowadzenia apteki skutkuje cofnięciem zezwolenia na jej prowadzenie. Podsumowując, rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać przede wszystkim wnioskodawca jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik apteki).

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w ocenie GIF, uzasadnia przyjęcie, że Strona postępowania nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Co więcej Główny Inspektor Farmaceutyczny podzielił ustalenia [...] WIF, że przedsiębiorca naruszył warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. W ocenie organów Inspekcji Farmaceutycznej nie budzi wątpliwości fakt, że Strona prowadząc aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]", położoną w [...] przy ul. [...] naruszyła przepisy art. 88 ust. 1 u.p.f., art. 90 u.p.f. i art. 92 u.p.f.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r., GIF uznał, że ratio legis omawianej regulacji było ograniczenie negatywnych skutków epidemii, a także stanu zagrożenia epidemią (epidemii). Komentowana regulacja miała w szczególności zapobiec negatywnym konsekwencjom uchybienia przez stronę lub uczestnika terminom we wszczynanych a także już toczących się postępowaniach.

W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, Strona nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji wynikających z wprowadzonego stanu epidemii COVID-19. Niniejsze postępowanie dotyczyło ponownego rozpatrzenia sprawy o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z uwagi na utratę rękojmi należytego prowadzenia działalności aptecznej. Przekazanie ww. decyzji przez GIF do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wynikało tylko i wyłącznie z uchybień proceduralnych, a nie ze względu na błędy formalne rozstrzygnięcia. Stąd, GIF stwierdził, że zaskarżona decyzja nie należy do katalogu orzeczeń art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Nawet, gdyby uznać stanowisko Strony, a co za tym idzie przedmiotowy zarzut za trafione, to zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, utrzymanie w obrocie prawnym zezwolenia, w sytuacji gdy podmiot na rzecz, którego udzielono zezwolenia przestał spełniać warunki jego udzielenia, może stanowić zagrożenie życia bądź zdrowia i jako takie powinno niezwłocznie zostać usunięte z obrotu prawnego, właśnie w szczególności z uwagi na stan zagrożenia epidemiologicznego i wzmożoną potrzebę korzystania przez pacjentów z rzetelnych świadczeń farmaceutycznych.

W skardze na powyższą decyzję Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GIF, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

W skardze z dnia 15 marca 2021 r. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a to w szczególności:

1) art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 373 i 567) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) poprzez wydanie w okresie ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii z powodu COVID-19 z urzędu decyzji sprzecznej z żądaniem strony pomimo niedopuszczalności wydania w tym okresie tego rodzaju decyzji administracyjnej;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez :

-zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dane okoliczności tj. brak farmaceuty w godzinach pracy apteki, brak obecności w aptece od dnia 1 marca 2018 r. kierownika apteki mgr farmacji E. R. — L., wykonywanie w aptece czynności fachowych przez techników farmaceutycznych zastrzeżonych do kompetencji kierownika apteki, sporządzanie w aptece odpisów recept przez techników farmaceutycznych oraz brak w niektórych z nich pełnych danych pacjenta i lekarza, brak wpisu do książki ewidencyjnej personelu wszystkich pracowników apteki wykonujących czynności fachowe, zostały udowodnione, w tym nieuzasadnione pominięcie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w odwołaniu z dnia 10 kwietnia 2020 r. dowodów z dokumentów w postaci: oświadczeń M.G. z dnia 16 lipca 2018 r., oświadczeń A. Z. z dnia 16 lipca 2018 r., oświadczenia E. R.- L. (kierownika apteki) z dnia 16 lipca 2018 r. i oświadczenia M. K. z dnia 16 lipca 2018 r., nieuprawnione pominięcie przeprowadzenia wnioskowanego w ww. odwołaniu dowodu z zeznań świadków – M. Sz.k, K. K. K. R., E. R. — L., R. R.k, I.S., M. G, A. Z., J. S. i M.K. oraz nieuzasadnione pominięcie przeprowadzenia wnioskowanego w odwołaniu dowodu z przesłuchania reprezentanta strony na okoliczności wskazane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji,

- poczynienie ustaleń faktycznych w sposób zupełnie dowolny, pod z góry przyjętą tezę ukierunkowaną na cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, wyłącznie w oparciu w szczątkowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, którego wiarygodność strona konsekwentnie w toku postępowania kwestionowała, wbrew dowodom przeciwnym i pomimo nieuzasadnionego zaniechania przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza poczynienie ustaleń, o których mowa tirecie pierwszym a nadto ustaleń, iż strona nie daje rękojmi prowadzenia apteki, jak również poprzez poczynienie ww. ustaleń faktycznych w oparciu o protokół z kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny we Wrocławiu z dnia 14 maja 2018 r. przy równoczesnym uniemożliwieniu stronie przeprowadzenia dowodów przeciwko treści tego dokumentu w trybie art. 76 § 3 k.p.a. oraz poczynienie tychże ustaleń w oparciu o pisemne wyjaśnienia złożone przez I. S. i A.G. bez przesłuchania wymienionych osób w toku postępowania w charakterze świadków, a nadto w oparciu o skargę złożoną przez Iwonę Sokoła, z którą strona pozostaje w sporze i która wielokrotnie groziła, iż za to że została zwolniona "narobi właścicielom apteki dużych problemów w nadzorze farmaceutycznym" co potwierdzają złożone do akt sprawy dowody z dokumentów w postaci oświadczeń M. G. i A.Z. z dnia 16 lipca 2018 r.,

-zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza ustalenia okoliczności towarzyszących sporządzeniu protokołu z kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny we Wrocławiu z dnia 14 maja 2018 r., w tym w szczególności ustaleń co do wyłączenia swobody wypowiedzi i działania pod przymusem K. K., M. Sz. i B. P. w oparciu o których twierdzenia zostały poczynione ustalenia ww. protokołu, pomimo, iż strona przedłożyła dowody potwierdzające ww. okoliczności w postaci oświadczeń M.G. i A.Z. z dnia 16 lipca 2018 r. oraz złożyła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań ww. osób w charakterze świadków na powołane okoliczności faktyczne, jak również zaniechanie ustaleń faktycznych w zakresie braku predyspozycji, cech i dotychczasowego zachowania się organu strony, które uzasadniają ocenę braku rękojmi należytego prowadzenia apteki,

3) art. 136 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a poprzez nieuzasadnione zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów zgłoszonych na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dowodów z dokumentów w postaci: oświadczeń M. G. z dnia 16 lipca 2018 r., oświadczeń A. Z. z dnia 16 lipca 2018 r., oświadczenia E. R. – L. (kierownika apteki) z dnia 16 lipca 2018 r. i oświadczenia M. K. z dnia 16 lipca 2018 r. oświadczenia pracowników biura [...] sp. z o.o. w [...] w przedmiocie sporu z I. S., porozumienia z dnia 26 kwietnia 2018 r. o rozwiązaniu umowy z I.S. pisma ww. osoby z dnia 5 czerwca 2018r., świadectwa pracy z dnia 5 czerwca 2018 r., pisma z dnia 28 maja 2018 r. oraz dowodów z zeznań świadków – M. Sz.k, K.K., K. R., E. R.- L. R. R., I. S., M. G., A. Z.j, J. S. i M.K. wnioskowanego w odwołaniu dowodu z przesłuchania reprezentanta strony,

4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w sprawie w wyniku oparcia ustaleń faktycznych w znacznym zakresie stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia na pisemnych wyjaśnieniach I. S.a i A. G. oraz zaniechania w tym zakresie przeprowadzenia dowodu z zeznań ww. świadków w efekcie czego strona została pozbawiona możliwości zadawania świadkom pytań a w konsekwencji wykazania nieprawdziwości twierdzeń powołanych osób;

5) art. 76 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uniemożliwienie stronie przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego w postaci protokołu z kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny we Wrocławiu z dnia 14 maja 2018 r.,

6) art. 127 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

7) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie,

8) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym nie odniesienie się do faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie milczeniem twierdzeń, wniosków i zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, a w konsekwencji poprzez niezrealizowanie w toku postępowania odwoławczego zasad praworządności, zaufania do władzy publicznej oraz przekonywania, w wyniku których to uchybień przepisom postępowania zaskarżona decyzja uchyla się od możliwości przeprowadzenia kontroli sądowo-administracyjnej.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.) poprzez wadliwą subsumpcję polegającą na nieuzasadnionym zastosowaniu powołanych przepisów prawnych pomimo, iż strona spełnia warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu z dnia 2 lutego 2010 r. znak: [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie Apteka "[...]" mieszczącej się w G. przy ul. S., w tym daje rękojmię należytego prowadzenia apteki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie odpowiada ona prawu.

Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Artykuł 101 pkt 4 u.p.f. stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Powyższe oznacza, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny udziela zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jedynie wtedy, gdy wnioskodawca poza spełnieniem innych warunków, daje rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Sąd podziela stanowisko GIF, zgodnie z którym warunki wymagane do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, należy spełniać przez cały okres prowadzenia działalności. Tym samym, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że dokonując oceny działań przedsiębiorcy z punktu widzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki, powinien wziąć pod uwagę całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu oraz uwzględnić w szczególności przepisy regulujące dany rodzaj działalności gospodarczej.

W sprawie doszło jednak do naruszenia przez organy art. 15 zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (dodanym do ustawy z dniem 31 marca 2020 r.), w okresie, którym mowa w ust. 1, (w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID) organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania.

Rozpatrując odwołanie strony organ odwoławczy był zobowiązany z urzędu dostrzec, że organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wydał decyzję w dniu 24 marca 2020 r., a więc w okresie epidemii, i uznać, że decyzja ta została wydana w okresie stanu epidemii i w okresie obowiązywania tego przepisu (obowiązywał do 16 maja 2020 r. tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy Dz. U. z 2020 r. poz.875).

Zgodnie z powołanym przepisem art. 15zzs ust. 9, dopuszczalne było wówczas wydanie wyłącznie decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony. W ocenie Sądu, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w okresie jego obowiązywania, żadne inne decyzje, poza uwzględniającymi w całości żądanie strony, nie mogły być w czasie trwania stanu epidemii wydane. Stan epidemii w sposób oczywisty ograniczał bowiem możliwości obrony swych praw przez strony postępowania administracyjnego, a więc tylko decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony mogła zostać w tym czasie wydana - wówczas bowiem strona nie potrzebuje chronić swoich interesów. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie odnosi się wyłącznie do możliwości wydania decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, ale także do decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu.

Skoro przepisy tej ustawy przewidują w okresie obowiązywania stanu epidemii możliwość wydawania decyzji jedynie w całości uwzględniających żądanie strony, to a contrario możliwość wydania decyzji odmiennie (negatywnie) rozstrzygających o interesie strony została wykluczona. Tylko taka interpretacja powyższej normy pozostaje w zgodzie z założeniem racjonalnego ustawodawcy, które zabrania interpretowania norm w ten sposób, iż niektóre jej fragmenty uznaje się za zbędne.

lnterpretacja ta, znajduje również uzasadnienie w wykładni celowościowej, skoro bowiem wspomniana ustawa została uchwalona w celu pomocy m.in. przedsiębiorcom w trudnych czasach epidemii, to przejawem takiej pomocy jest również ograniczenie możliwości wydawania przeciwko nim niezgodnych z ich interesem (żądaniem) decyzji administracyjnych. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do wniosku, że art. 15zzs ust. 9 cyt. ustawy pozbawiony jest normatywnego znaczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 523/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy mając na uwadze treść złożonego przez Skarżącą odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia 3 lipca 2018 r., znak: [...] (następnie uchyloną przez GIF), winien z urzędu dostrzec, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia 24 marca 2020 r. z pewnością nie uwzględniała żądania strony, wręcz przeciwnie - orzekała o pozbawieniu strony skarżącej określonych uprawnień (cofała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej).

Ta okoliczność dodatkowo przemawia za uchyleniem tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 15 zzs ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Na marginesie należy jedynie wskazać, iż ust. 3a art. 15zzs, w świetle którego "Wstrzymanie i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy kontroli i inspekcji oraz postępowań administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne i przepisów o przeciwdziałaniu narkomanii, jeżeli nieprowadzenie czynności kontrolnych lub inspekcyjnych oraz niewydanie decyzji mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt albo poważną szkodę dla interesu społecznego" został wprowadzony dopiero przez art. 73 pkt 46 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. (Dz.U.2020 poz. 695) zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 kwietnia 2020 r. Nie było w tym zakresie żadnych przepisów przejściowych, a zatem na dzień wydania decyzji organu I instancji nie funkcjonował on w obrocie prawnym.

Nie można również pominąć kwestii, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu 24 marca 2020 r., zaś art. 15 zzs ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych został wprowadzony z dniem 31 marca 2020 r. Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd (dotyczący co prawda ust. 1 art. 15 zzs, ale mającego w pełnej rozciągłości zastosowanie do ust. 9 art. 15 zzs, iż "wykładnia językowa przepisu art. 15zzs (ale także 15zzr) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 (oraz art. 15zzr) ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 (i art. 15 zzr) ustawy o COVID-19 charakteru retroaktywnego (por. wyroki WSA: w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 319/20; w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20; w Bydgoszczy z 15 września 2020 r., I SA/Bd 286/20; postanowienie WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., III SA/Wa 261/20, jak również postanowienia NSA: z 24 czerwca 2020 r., II FZ 139/20; z 19 sierpnia 2020 r., II FZ 364/20; z 6 sierpnia 2020 r., I GSK 800/20; z 10 września 2020 r., I GSK 1002/20 - dostępne, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że stanowienie norm z mocą wsteczną uznaje się za niedopuszczalne, jeśli podmioty, których te normy dotyczą nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra podlegające ochronie konstytucyjnej decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (por. wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, publ.: OTK ZU-A 2002, z. 1, poz. 6; wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, publ.: OTK ZU-A 2002, z. 6, poz. 80). Słusznie w związku z tym zauważa się, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów ocenić należy wprowadzenie tych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach TK. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą, tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. "W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa - państwo to w trosce o ochronę innych nie priorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku" (tak WSA w Łodzi w powołanym wyżej wyroku z 25 sierpnia 2020 r.). Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, to rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 121 § 1 O.p." (zob. wyrok WSA w Gliwicach, I SA/Gl 1284/20 z dnia 13 kwietnia 2021 r.).

Rozpatrując ponownie sprawę Organ uwzględni zawarte w wyroku powyższe wywody.

Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – w sentencji wyroku oraz decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.) (punkt 1 sentencji wyroku).

W konsekwencji Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, bowiem ich rozpoznanie należało uznać za przedwczesne.

Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość zasądzonych kosztów (1.497 zł) składa się wpis stały w wysokości 1000 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.