Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 467/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi M.S. i A. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.Ś. na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr 584/8 i 584/10 w obrębie II miasta L.Ś., z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 22 października 2010 r., wydanej przez Starostę L., z powodu jego bezprzedmiotowości.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku wyżej wymienionego postępowania administracyjnego M.S.-H. podnosiła, że: 1) przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – dokonano zbliżenia na odległość 248-290 cm do granicy działki nr 606; 2) działka nr 584/8 nie powinna zostać przeznaczona na cele mieszkalne tylko użytkowe – zabudowanie parterowym budynkiem; 3) lokalizacja budynku jest niezgodna z przepisami przeciwpożarowymi; 4) brak zaplecza sanitarnego powoduje zanieczyszczenie jej terenu.

Organ nadzoru budowlanego, dokonując w dniach 24 maja 2011 r., 1 czerwca 2011 r. i 11 stycznia 2012 r. oględzin budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr 584/8 i 584/10, ustalił, że: 1) inwestycja realizowana jest przez M. i A.S. na podstawie decyzji Starosty L. z dnia 22 października 2010 r.; 2) w trakcie budowy dokonano nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie rozwiązań materiałowych ścian zewnętrznych oraz rezygnacji z wykonania dwóch otworów okiennych na poziomie piwnicy; 3) poza wyżej wymienionymi zmianami budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.Ś. stwierdził, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego było sprawdzenie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M.S.-H. organ I instancji podał, iż zarzut dotyczący zbliżenia budynku na odległość 248-290 cm do granicy z działką sąsiednią jest bezpodstawny, gdyż z dokumentacji geodezyjnej, znajdującej się w rejestrach Starostwa Powiatowego w L.Ś. wynika, że odległość ta wynosi w jednym narożu 3,05 m, a w drugim – 3,33 m. Pomiaru dokonano od granicy z działką nr 606 do ściany budynku na poziomie parteru, posiadającej warstwę ocieplenia i tynku strukturalnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Powiatowy Inspektor podkreślił, że organ orzekający jest związany danymi zawartymi w wyżej wymienionej dokumentacji.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zasadności przeznaczenia działki nr 584/8 pod konkretną zabudowę organ I instancji stwierdził, że nie może on być kierowany do organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż o kwestii tej decydują organy samorządu terytorialnego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub decyzjach o warunkach zabudowy. Osoba niezadowolona z podjętych w tym zakresie uchwał lub decyzji ma prawo składania skarg lub odwołań. Ich adresatem nie może być jednak organ nadzoru budowlanego.

Podkreślając, że organ w przedmiotowym postępowaniu bada jedynie kwestie zgodności inwestycji z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że stwierdzając zgodność w wyżej wymienionym zakresie nie może być uwzględniony zarzut dotyczący naruszeń przepisów przeciwpożarowych. Organ podkreślił, że decyzja Starosty L. jest ostateczna, nie była kwestionowana przez stronę na żadnym etapie, a zatem organ nadzoru budowlanego jest związany tą decyzją i nie może stawiać zarzutów stronie, która wybudowała budynek zgodnie z taką decyzją i zastosowała się do jej warunków.

Zdaniem organu I instancji, zarzut dotyczący zanieczyszczenia działki nr 606 również nie powinien być kierowany do organu nadzoru budowlanego, ponieważ w takich przypadkach należy powiadomić straż miejską albo wystąpić z powództwem do sądu.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika M.S.-H., dotyczącego nie zapewnienia mu wejścia do budynku w czasie kontroli w dniu 11 stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż w czasie oględzin obie strony miały nieograniczoną możliwość składania uwag i zastrzeżeń, a podnoszone zarzuty związane były z lokalizacją budynku i jego bryłą, zatem możliwe były do zweryfikowania podczas zewnętrznych oględzin. Zarzut ten nie miał więc wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe organ I instancji uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M.S.-H., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

– art. 7 w związku z art. 6 i art. 8 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezbędnego do dokonania zgodnych z prawdą ustaleń faktycznych oraz następnie prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego;

– art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego orzekania, poprzez zaniechanie zrealizowania wskazań organu odwoławczego (w decyzji uchylającej z dnia 5 grudnia 2011 r.) co do wyjaśnienia określonych okoliczności faktycznych przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia okoliczności wynikających z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wskazującego wprost na niezgodność realizowanego (wznoszonego) obiektu z prawem i warunkami określonymi w decyzjach o warunkach zabudowy oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

skutkujące bezzasadnym umorzeniem postępowania w sprawie (art. 105 § 1 kpa) oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie mimo istnienia okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie tych przepisów. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji merytorycznej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczył, że decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.Ś. z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [...] umarzającą rzeczone postępowanie jako bezprzedmiotowe i – stwierdzając, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 kpa oraz że brak jest ustaleń uzasadniających załatwienie sprawy poprzez umorzenie postępowania – przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie M.S.-H. zasługuje na uwzględnienie, bowiem – nie przesądzając o słuszności stanowiska Powiatowego Inspektora – nie można zaakceptować umorzenia postępowania na obecnym etapie z uwagi "na zakres poczynionych przez organ I instancji ustaleń, a w zasadzie na ewidentne w tych ustaleniach braki", zaistniałe "na skutek zignorowania przez organ I instancji zawartych w zapadłej w rzeczonej sprawie decyzji kasacyjnej nr [...] z dnia 5 grudnia 2011 r. – zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 zd. 2 Kpa – zaleceń organu II instancji w kwestii wymagających wyjaśnienia, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych".

Organ odwoławczy podkreślił, że pomimo podnoszonych przez odwołującą się w toku postępowania wątpliwości co do zgodności realizacji przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w niniejszym przypadku z uzyskaną przez inwestorów decyzją o warunkach zabudowy z dnia 8 kwietnia 2010 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r. nr [...], organ I instancji w żaden sposób do kwestii tej się nie odniósł. Tymczasem, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kwalifikowane jest jako odstąpienie istotne, to jest wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której brak implikuje implementację procedury naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta L.Ś. nr [...] z dnia 17 sierpnia 2010 r. określa dla spornej inwestycji konkretne wymagania, w tym dotyczące: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej budynku oraz geometrii dachu. Z kolei w stanowiącej załącznik nr 2 do tej decyzji analizie podniesiona została kwestia wysokości zabudowy, to jest liczby kondygnacji. We wszystkich tych punktach przedmiotowa inwestycja została przez odwołującą się zakwestionowana, co organ I instancji zignorował.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to samo tyczy się zgłoszonych organowi I instancji wątpliwości dotyczących zachowania przy realizacji spornej inwestycji wymaganych przepisami odległości od granicy działki. Kwestię tych odległości Powiatowy Inspektor wprawdzie skomentował, jednak nie wyjaśnił jej w sposób niesporny. Przedłożenie przez inwestorów dokumentacji prowadzonych robót w postaci inwentaryzacji powykonawczej oraz mapy zasadniczej nie zwalnia bowiem organu od podjęcia czynności wyjaśniających we własnym zakresie. Organ II instancji podał, że strony przedstawiły w odniesieniu do odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką nr 606 dokumenty nie pokrywające się ze sobą w swej treści. Według przedstawionej przez inwestorów inwentaryzacji budynek został postawiony z zachowaniem odległości przewidzianych w projekcie budowlanym, zgodnie zaś z dostarczonym przez odwołującą się szkicem polowym – odległości te nie zostały zachowane. W tej sytuacji zaniechanie przez organ I instancji dokonania stosownych pomiarów podczas przeprowadzonych oględzin uznać należy za nieuzasadnione i stojące w sprzeczności z art. 7 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że jednoznaczne ustalenia dotyczące omawianej okoliczności są istotne, gdyż przybliżenie budynku do granicy działki oznaczałoby istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki. Zdaniem organu II instancji, pomocnym byłoby w tym przypadku ustalenie, jaki był efekt przywołanego przez M.S.-H. w inicjującym niniejsze postępowanie piśmie z dnia 2 maja 2011 r. okazania granic działki nr 606.

Organ odwoławczy przypomniał o możliwościach przewidzianych w art. 77 § 3 kpa (przesłuchanie świadków i biegłych) oraz art. 89 § 2 kpa (rozprawa administracyjna).

Reasumując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że nie podejmując się wyjaśnienia zgłaszanych przez jedną ze stron zarzutów odnoszących się do prawidłowości realizacji spornej inwestycji z projektem budowlanym oraz decyzją o warunkach zabudowy, organ I instancji naraził się na zarzut, że nie wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy całokształtu materiału dowodowego. Zaniechał też zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gdyż nie podjął próby wyjaśnienia wynikających ze sprzecznych stanowisk stron wątpliwości dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, niezasadnie rezygnując z dokonania naocznych ustaleń.

Wskazane uchybienia są, w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, równoznaczne z naruszeniem przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w szczególności w art. 7 i art. 77 kpa.

Organ odwoławczy wywodził, iż nie można pominąć faktu przedłożenia przez właścicielkę działki nr 606 do akt sprawy sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę opinii technicznej, a podniesione w niej zarzuty co do zgodności realizowanej na działce nr 584/8 inwestycji z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym winny, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, znaleźć odzwierciedlenie w postępowaniu wyjaśniającym i w wydanym rozstrzygnięciu. Wskazano przy tym na zarzuty dotyczące podpiwniczenia, charakteru wykonanych ław fundamentowych, zaniechania realizacji przez inwestorów takich elementów zagospodarowania terenu, jak zjazd do garażu czy podest ze schodami przed wejściem do budynku, zastosowanych w garażu luksferów, zmiany wymiarów, liczby i lokalizacji okien oraz odległości budynku wznoszonego na działce nr 584/8 do budynku istniejącego na działce nr 606.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wartość dowodowa przedkładanej przez stronę do sprawy dokumentacji nie może być kwestionowana wyłącznie z uwagi na fakt, że sporządzona została na jej zlecenie. Opracowania techniczne przedkładane przez strony w wykonaniu nakładanych na nie przez organy nadzoru budowlanego obowiązków, choćby w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, opracowywane są również na zlecenie zobowiązanych stron, a często pełnią funkcję podstawowego materiału dowodowego w sprawie. Ewentualne wątpliwości, jeśli w związku z taką dokumentacją organ poweźmie, winny zostać przezeń wyjaśnione w toku postępowania. Nie dają one podstaw do zignorowania zawartych w przedstawionej dokumentacji treści, tym bardziej, jeśli jej autorem jest osoba legitymująca się stosownymi uprawnieniami budowlanymi.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy wywiódł, że powyższe czyni niemożliwym – z uwagi na określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – podjęcie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzji merytorycznej, zupełne bowiem pominięcie przez organ I instancji wyżej wskazanych okoliczności faktycznych rzutować może w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wnikliwie i z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej (w tym w szczególności art. 7 i 77 kpa).

Na powyższą decyzję M. i A.S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący zarzucili tej decyzji naruszenie:

1. art. 7-9, 77 § 1, 80 i 81 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w ten sposób, że organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego, pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś powoływany nie został wszechstronnie przeanalizowany;

2. art. 107 § 3 kpa w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem prawa;

3. art. 138 § 2 kpa – poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której zasadnym było zastosowanie § 1 o utrzymaniu decyzji I instancji w mocy.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...].

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślili, że zakres prowadzonego przez organ stopnia powiatowego postępowania administracyjnego obejmował zgodność realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr 584/8 i 584/10 w obrębie II miasta L.Ś., z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 22 października 2010 r., wydanej przez Starostę L.. Przedmiotem postępowania nie było badanie zgodności wydanego pozwolenia z przepisami prawa, do czego w istocie zmierzają podnoszone zarzuty, dotyczące naruszenia praw osób trzecich czy przepisów techniczno-budowlanych. Kwestie te mogłyby być rozpatrywane w trybie właściwym dla wzruszenia decyzji Starosty L. przez organ uprawniony. Skarżący stwierdzili, że dokonane w toku postępowania ustalenia wykazały, że przedmiotowa budowa realizowana jest zgodnie z uzyskanym przez inwestorów pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a przeprowadzona kontrola nie wykazała istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które stanowiłyby podstawę do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W opinii skarżących, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz że obiekt budowlany usytuowano na działce zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.

Polemizując z zarzutem organu II instancji o dokonaniu w trakcie budowy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę "w zakresie rzekomego naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przypadku wymagań decyzji o warunkach zabudowy", skarżący podnieśli, że organ stopnia podstawowego w swoim postępowaniu nie bada zgodności inwestycji z wydaną dla realizacji tego zadania decyzją o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcia w tej sprawie podejmowane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Na tym etapie rozpatrywana jest również kwestia odległości projektowanego budynku od zabudowań znajdujących się w sąsiedztwie działki. Obowiązkiem organu kontrolującego jest zbadanie zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W opinii skarżących, wykonanie częściowego podpiwniczenia budynku jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, co organ odwoławczy pominął w swoim orzeczeniu, wskazując jednocześnie na realizację budynku z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zarzucili, że "organ II instancji uznał za bardziej wiarygodny dowód geodety wykonującego pracę polegającą na wznowieniu granic działki nr 606, wskazującego również odległość budowanego budynku od wznawianej granicy". Ich zdaniem, prace polegające na okazaniu granic działki nie mają nic wspólnego z inwentaryzacją budynku i urządzeń położonych na działce, z równoczesnym wskazaniem wzajemnych odległości ich posadowienia oraz odległości od granic działki. Zdaniem skarżących, odległość posadowienia budynku od granicy z działką nr 606 nie jest odległością sporną, a posadowienie budynku jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednoznacznie potwierdza to opracowana inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, a wyniki pomiarów odległości posadowienia budynku dokonane przez geodetę wykonującego zlecenie okazania granic mieszczą się w dopuszczalnych granicach błędu dla tego rodzaju opracowań.

M. i A.S. wywodzili ponadto, iż przedstawiona "przez skarżącą" opinia techniczna nie może być uznana przez organ odwoławczy za dowód w sprawie, ponieważ osoba opracowująca opinię jest pełnomocnikiem strony. Nie jest w tej sprawie biegłym, a fakt, iż posiada uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego – zdaniem skarżących – nie czyni jej opinii bardziej wiarygodnej od stanowiska drugiej strony, gdyż osoba ta reprezentuje interesy tylko jednej strony, a opinię "sporządzono w większości na zasadzie przypuszczeń, w oparciu o wgląd do akt postępowania, bez oględzin i pomiarów technicznych w budynku".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpatrywanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.Ś. z dnia [...] r. nr [...] – umarzającą na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr 584/8 i 584/10 w obrębie II miasta L.Ś., z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 22 października 2010 r., z powodu jego bezprzedmiotowości – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podjął swoją decyzję z naruszeniem w szczególności art. 7 i art. 77 kpa i – co najmniej przedwcześnie – uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 105 § 1 kpa.

Przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Stosownie do art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 77 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3). Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4).

Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze okoliczności wskazane w motywach zaskarżonej decyzji, decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] uznać należy za prawidłową.

Wbrew twierdzeniom skarżących, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie badał zgodności wydanego pozwolenia na budowę z przepisami prawa, lecz badał zgodność z prawem faktycznie realizowanej inwestycji, mając w szczególności na uwadze, czy jej wykonanie odbiegało od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków ostatecznego pozwolenia na budowę.

Po myśli art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Stosownie do ust. 5 tego artykułu, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zgodnie z ust. 6 art. 36a Prawa budowlanego, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

Mając na uwadze treść powyższego unormowania organy nadzoru budowlanego, dokonując kontroli przedmiotowej inwestycji, zobligowane były m.in. do ustalenia, czy w sprawie tej realizowana przez skarżących inwestycja jest wykonywana zgodnie z decyzją Starosty L. z dnia 22 października 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektem budowlanego.

Rozpatrując przedmiotową sprawę pod takim kątem organ odwoławczy – jak już wyżej zaznaczono – stwierdził, że decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, jakie okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.Ś. powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor nie wyjaśnił zgłaszanych przez jedną ze stron zarzutów odnoszących się do prawidłowości realizacji spornej inwestycji z projektem budowlanym oraz decyzją o warunkach zabudowy i nie wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy całokształtu materiału dowodowego. Zaniechał też zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gdyż nie podjął próby wyjaśnienia wynikających ze sprzecznych stanowisk stron wątpliwości dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, niezasadnie rezygnując z dokonania naocznych ustaleń.

Biorąc pod uwagę treść zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów stanowisko organu II instancji uznać należy za słuszne i prawidłowo uzasadnione.

Zauważyć w szczególności trzeba, że w sytuacji, gdy jedną z okoliczności podnoszonych przez stronę było to, czy realizowany obiekt budowlany jest usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to obowiązkiem organu przeprowadzającego oględziny było dokonanie stosownych pomiarów. Słusznie więc Wojewódzki Inspektor zarzucił organowi I instancji, że zaniechanie dokonania tej czynności naruszało art. 7 kpa. Niezbędne było również wnikliwe rozważenie przez organ I instancji wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów oraz wyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, a braki w tym zakresie naruszały przepisy postępowania, a przede wszystkim art. 7 i art. 77 kpa.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić należy, że konieczność zbadania zgodności realizowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, o jakiej mówi organ odwoławczy, nie dotyczy badania zgodności z decyzją lokalizacyjną inwestycji przewidzianej w ostatecznym pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, lecz dotyczy inwestycji faktycznie realizowanej. Organy nadzoru budowlanego, jak słusznie stwierdzili skarżący, nie mają uprawnień do weryfikowania ostatecznych decyzji organów architektoniczno-budowlanych, dlatego nie mogą badać zgodności z decyzją o warunkach zabudowy inwestycji przewidzianej w ostatecznym pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Mają natomiast obowiązek zbadać prawidłowość inwestycji faktycznie realizowanej, w tym, czy powstający w rzeczywistości obiekt budowlany, o ile w zakresie przewidzianym w szczególności w art. 36a Prawa budowlanego odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też – jeżeli dla terenu zainwestowania planu takiego nie ma – decyzji o warunkach zabudowy.

Organ II instancji czyniąc zarzut organowi stopnia powiatowego, że nie wyjaśnił należycie kwestii odległości projektowanego budynku od zabudowań znajdujących się w sąsiedztwie działki, nie negował rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie, lecz uważał za konieczne sprawdzenie, czy realizowana inwestycja w rzeczywistości jest realizowana zgodnie z tym projektem. Nie chodzi tu więc o kontrolę zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz o kontrolę zgodności faktycznie wykonywanych robót budowlanych z treścią wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W pełni zgadzając się ze skarżącymi, że obowiązkiem organu kontrolującego jest zbadanie zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzić trzeba, iż właśnie z uwagi na niewystarczające zbadanie tej zgodności przez organ I instancji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Wbrew twierdzeniom skarżących, organ II instancji nie uważa, że opinia techniczna przedstawiona przez M.S.-H. jest bardziej wiarygodna od stanowiska drugiej strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jedynie trafnie zauważył, że wartość dowodowa przedkładanej przez stronę do sprawy dokumentacji nie może być kwestionowana wyłącznie z uwagi na fakt, że sporządzona została na jej zlecenie. Organ słusznie przy tym wskazał, że opracowania techniczne przedkładane przez strony w wykonaniu nakładanych na nie przez organy nadzoru budowlanego obowiązków, choćby w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, opracowywane są również na zlecenie zobowiązanych stron, a często pełnią funkcję podstawowego materiału dowodowego w sprawie. Ewentualne wątpliwości, jeśli w związku z taką dokumentacją organ poweźmie, winny zostać przezeń wyjaśnione w toku postępowania. Nie dają one podstaw do zignorowania zawartych w przedstawionej dokumentacji treści, tym bardziej, jeśli jej autorem jest osoba legitymująca się stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Obowiązkiem organu I instancji było zatem należyte ustosunkowanie się do treści tej opinii, przy czym czyniąc to organ nadzoru budowlanego – także z uwagi na fakt, iż opinię tę sporządził pełnomocnik jednej ze stron – winien wnikliwie dokument ten ocenić, dając temu wyraz w motywach podjętej decyzji. Zgadzając się zatem ze stanowiskiem, iż fakt, że autor konkretnego opracowania bądź opinii technicznej posiada uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego nie czyni tej opinii bardziej wiarygodnej od stanowiska drugiej strony oraz że wartość dowodowa przedkładanej przez stronę do sprawy dokumentacji nie może być kwestionowana wyłącznie z uwagi na fakt, że sporządzona została na jej zlecenie, podkreślić należy, że do przyjęcia, która ze stron ma rację w kwestiach spornych konieczne jest właściwe przeanalizowanie wszystkich istotnych okoliczności i na ich podstawie wyciągnięcie prawidłowych wniosków, przy czym konieczne jest należyte uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia, ze wskazaniem, dlaczego jednym dowodom dano wiarę, a innym nie. Natomiast nie można pomijać niektórych dowodów, ani też ich z góry dyskwalifikować. Konieczność ustosunkowania się do konkretnego dowodu nie oznacza konieczności uznania go za podstawę rozstrzygnięcia, jednak przyczyny, z powodu których dowód ten nie został uwzględniony muszą znaleźć odpowiedni wyraz w motywach podjętego aktu administracyjnego. Nakazanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego dotyczy wszystkich dowodów zgłaszanych przez wszystkie strony. Dlatego też zaskarżona decyzja, będąc decyzją kasacyjną, nie przesądza o ostatecznym wyniku sprawy. Nie można więc wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i przy należytym uzasadnieniu zajętego przez organ stanowiska, rozstrzygnięcie będzie odpowiadało w swej treści rozstrzygnięciu poprzedniemu, wyeliminowanemu przez organ odwoławczy, chociaż oczywiście nie można też wykluczyć, że nowe rozstrzygnięcie będzie inne. Na obecnym etapie postępowania nie można bowiem przewidzieć jego treści.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.