Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1992/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Odrzucenie skargi
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Właściwość sądu
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 183 par. 1i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 794/13 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Wójta Gminy Ustka z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy sąd administracyjny może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 8 Konstytucji, gdy stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużycie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej".


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 23 marca 2012 r. M.W. zwróciła się do Wójta Gminy Ustka o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr 48 w G., decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr [...] podpisanej przez N., pisma S.C. z dnia 10 października 2011 r., pisma Wójta Gminy Ustka z dnia 21 listopada 2011 r. udzielającego zgody na wycięcie drzew oraz oświadczenia S.C. z dnia 12 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Ustka poinformował M.W., że dokumenty w postaci: wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, decyzji Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2011 r. oraz pisma Wójta z dnia 21 listopada 2011 r. zostały już przygotowane do odbioru i za ich udostępnienie zostanie naliczona opłata, natomiast nie jest możliwe udostępnienie pism pochodzących od S.C.

Postanowieniem z 5 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Ustka ustalił dla M.W. koszty związane z wydaniem kserokopii dokumentów związanych z usunięciem drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr 48 w G., w kwocie 0,42 zł (czterdzieści dwa grosze). Organ wyliczył, że koszt wykonania kopii jednej strony wynosi 7 groszy (0,07 zł). Postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 25 kwietnia 2012 r.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w dniu 2 maja 2012 r. wniosła M.W. Wskazała w nim, że nie zgadza się z postanowieniem Wójta Gminy Ustka, ponieważ naliczono jej opłatę za 6 stron, podczas gdy rzeczywiście udostępniono tylko 4 strony. Zwróciła także uwagę, że organ nie udostępnił jej dwóch wnioskowanych dokumentów, a nadto odmowa nie nastąpiła we właściwej formie – decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z 18 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wskazując, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p.") stanowi, iż ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, nie wymaga jednak określenia kosztów w formie postanowienia. Kolegium wskazało, że w tym przypadku stronie przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. M.W. wezwała Wójta Gminy Ustka do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że zasadą przy udzielaniu informacji publicznej jest jej bezpłatność. Powtórzyła zarazem, że niezasadne było nieudostępnienie dwóch żądanych przez nią dokumentów.

Pismem z 4 lipca 2012 r. Wójt odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci ustalenia kosztów udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 20 lipca 2012 r. M.W. wniosła skargę na akt Wójta Gminy Ustka ustalający wysokość kosztów udzielenia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie prawa poprzez nałożenie na nią obowiązku zapłaty kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Wskazała, że koszty takie powinny być ustalane indywidualnie i korelować z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ w związku z przygotowaniem takiej informacji. W jej ocenie Wójt Gminy Ustka narzucił bezpodstawnie odgórne stawki w zarządzeniach z 15 grudnia 2005 r. oraz 21 listopada 2011 r. Artykuł 15 u.d.i.p. został potraktowany jako podstawa do podjęcia przez Wójta zarządzenia w przedmiocie opłat za udostępnianie informacji publicznej, natomiast – w opinii skarżącej – indywidualne ustalanie kosztów eliminuje całkowicie możliwość odgórnego wprowadzania cenników za pomocą zarządzeń, statutów, czy uchwał. Ponadto, zdaniem skarżącej, zapis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oznacza, że organ może pobierać opłatę, a nie że ma taki obowiązek. Norma tego przepisu ma zdaniem skarżącej charakter uznaniowy, co obligowało Wójta do rozważenia, czy słuszne było obciążanie opłatą skarżącej, zwłaszcza wobec złej sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Jednocześnie M.W. wskazała, że Wójt błędnie pouczył ją o przysługującym jej środku odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ustka wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie natomiast z ostatnim ze wskazanych przepisów, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Zdaniem Wójta, z powyższej regulacji wynika zasada bezpłatności udzielania informacji publicznej, jednakże w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów przez podmiot udostępniający, może on naliczyć opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Naliczenie kosztów mieści się zatem w granicach uznania administracyjnego, jednak powinno odnosić się do kosztów rzeczywiście poniesionych, adekwatnych i nie powinno mieć charakteru zarobkowego. Naliczona opłata w ocenie organu spełnia powyższe wymogi. Opłata została naliczona zgodnie z odpowiednim zarządzeniem Wójta Gminy Ustka, przewidującym organizację pracy urzędu w zakresie szczegółowej procedury udostępniania informacji publicznej. Zarządzenie określa tylko koszt wykonania kserokopii jednej kartki w zależności od formatu, bądź płyty CD, w wysokości odpowiadającej cenom rynkowym. Nie zmienia to faktu, że opłata została ustalona indywidualnie zgodnie z żądaniem skarżącej.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 498/12 przyznano skarżącej na jej wniosek prawo pomocy w zakresie całkowitym przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Gd 498/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, wskazując, że postanowienia Wójta Gminy Ustka nie można uznać za akt dotyczący uprawnień lub obowiązków jednostki, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani za inną formę działania administracji wskazaną w art. 3 § 2 p.p.s.a.

M.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2139/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 794/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego reprezentującego M.W. kwotę 221,40 zł (dwustu dwudziestu jeden złotych czterdziestu groszy) tytułem wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 794/13 oddalił skargę. Zarazem przyznał ze Skarbu Państwa radcy prawnemu reprezentującemu skarżącą z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawierając w niej podatek od towarów i usług.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca domagała się udzielenia jej informacji publicznej poprzez wydanie kopii dokumentów. Realizacja tego wniosku polegająca na sporządzeniu kserokopii dokumentów wiązała się z kosztami. Za bezsporne Sąd uznał, że skarżąca otrzymała kopie części wnioskowanych dokumentów. W związku z udostępnieniem tej informacji Wójt wydał akt o ustaleniu kosztów.

Jak wskazał WSA w Gdańsku, przepisy ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z przepisów ustawy nie wynika podstawa do ustalenia zasad udzielania informacji ani też taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza. W konsekwencji zaś nie jest możliwe ustalanie takich kosztów na podstawie stawek ryczałtowych. Wysokość opłaty pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprawdzie w zaskarżonym akcie Wójt odwołał się do własnego zarządzenia wydanego w sprawie ustalenia kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, jednakże wyjaśnił także szczegółowo sposób ustalenia kosztów w przedmiotowej sprawie, co spełnia wymogi indywidualnego i konkretnego obliczenia tych kosztów. W postanowieniu Wójt wyjaśnił bowiem, że koszty wynikają z przygotowania formy papierowej. Nadto należało dokonać wyłączenia danych osobowych stosownie do wymogów ustawy o ochronie danych osobowych. Skutkiem tego wykonano sześć kopii po 0,07 zł, co łącznie wyniosło 0,42 zł. W aktach znajduje się kalkulacja kosztów użytkowania ksero, z której wynika, że koszt jednej kopii wynosi 0,07 zł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalając koszty w niniejszej sprawie, organ nie przekroczył granic uznania, wyjaśnił dlaczego uznał, że należy opłatę tę wymierzyć, a także wykazał, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wysokość ustalonych w zaskarżonym akcie kosztów z całą pewnością nie utrudniła skarżącej dostępu do żądanej informacji publicznej. WSA w Gdańsku wskazał, że skarżąca uiściła te koszty, o czym świadczy znajdujący się w aktach administracyjnych dowód wpłaty ustalonej kwoty 0,42 zł (czterdziestu dwóch groszy) przez skarżącą M.W. w dniu 17 kwietnia 2012 r. Wreszcie skarżącej wydano kopie dokumentów. Skarżąca wskazywała w toku postępowania, że nie otrzymała kopii wszystkich wnioskowanych dokumentów, jednakże kwestia ta pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że subiektywnie niskie koszty z punktu widzenia strony mogą być dla organu istotne. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że skarżąca nie jest jedyną osobą występującą o udostępnienie informacji publicznej, a tylko jedną z osób domagających się dostępu do informacji publicznej. Właśnie dlatego dla organu dodatkowe koszty wynikające z udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem mają znaczenie. Ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie może być uznane za nadużycie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.W. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Postawiła w niej przywołanemu orzeczeniu WSA w Gdańsku trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 15 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Wójt Gminy Ustka ustalając aktem z dnia 5 kwietnia 2012 r. koszty udostępnienia informacji publicznej ustalił je indywidualnie oraz w wysokości odpowiadającej kosztom udostępnienia tej informacji, pomimo faktu, iż do ustalenia kosztów zastosował cennik zawarty w wydanym przez siebie zarządzeniu.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w konsekwencji przyjęcia, że Wójt Gminy Ustka nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo uznał, iż opłatę należy ustalić – pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy koniecznego do starannego rozważenia, czy w tym konkretnym przypadku opłatę tę należy wymierzyć.

Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieprzekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego co do zasadności obciążenia skarżącej kosztami udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że wyliczenie kosztów kserokopii oparte było na cenach z faktur wystawionych w 2005 r., tj. na kalkulacji historycznej a nie aktualnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ani organ ani Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przesłanek, którymi się kierował Wójt Gminy Ustka korzystając z uznania administracyjnego, tj. nie uzasadnił, czemu nałożenie na M.W. opłaty było zasadne. W jej ocenie organ powinien był starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, czego wbrew prawu nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 10 września 2015 r. Wójt Gminy Ustka wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Artykuł 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej występuje w razie, gdy sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jak i wtedy, gdy należy do właściwości sądów administracyjnych, lecz nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności tej drogi sądowej (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2007 r., II OSK 133/07 – to i następne orzeczenia dostępne w CBOSA). Z niedopuszczalnością drogi sądowej przed sądem administracyjnym w aspekcie przedmiotowym ma się do czynienia wówczas, jeżeli w danej sprawie sąd administracyjny nie powinien orzekać merytorycznie np. z uwagi na brak właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., II OSK 455/08; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., II OSK 1159/08; postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 71/10; postanowienie NSA z dnia 8 października 2010 r., I OSK 1189/10; postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II GSK 1469/11; postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OZ 216/12; postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., I OZ 427/12; postanowienie NSA z dnia 18 października 2012 r., II GSK 1571/11; postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 2315/12; wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 1030/12; postanowienie NSA z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1226/15).

Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego określona na podstawie art. 3 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie tu orzekającym, została też przesądzona postanowieniem tego Sądu z dnia 1 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2139/13. Stosownie jednak do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn – niż określone w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. – wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie cytowanego przepisu w sytuacji niedopuszczalności drogi sądowej zachodzącej z innej przyczyny niż określona w pkt 1-5. Tym samym okoliczność, czy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jest badania z urzędu przez rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 183 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.

Konstatacja ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, iż nieodrzucenie skargi przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. może być badane pod kątem nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1510/11). Także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r. (I OSK 2715/12) wprost potwierdza, że niedopuszczalność drogi przed sądem administracyjnym może wynikać z niedopuszczalności przedmiotowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, że zachodziły przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wówczas na podstawie art. 180 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 p.p.s.a. ma obowiązek wydać postanowienie o uchyleniu zaskarżonego wyroku i odrzuceniu skargi.

Wzięcie zatem pod uwagę, stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., nieważności postępowania przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie, wzbudziło poważną wątpliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niej, co do tego, czy dopuszczalne jest odrzucenie przez sąd administracyjny skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi przed tym sądem w sytuacji, w której sąd ten ustali, że skarga stanowi niedopuszczalne w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużycie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Jak była mowa, art. 58 § 1 pkt 6 p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn – niż określone w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. – wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przesłanka ta odnosi się do dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu, tj. ma charakter materialny i traktuje o uchybieniach uniemożliwiających rozpoznanie skargi, które nie podlegają konwalidacji (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 356-357). Inne przyczyny odrzucenia skargi niż wynikające z pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. muszą wynikać z przepisów prawa – mogą to być przepisy p.p.s.a., jak i innych ustaw (por. T. Woś, Prawo..., s. 357). Do tej kategorii w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaliczyć także przepisy Konstytucji, jeżeli możliwe jest ustalenie na ich podstawie określonej normy prawnej. Wynika to wprost z art. 8 Konstytucji, zgodnie z którym (1) Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a (2) przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Koresponduje z nim art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, wskazujący że sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom. Wszelako przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania w tych sytuacjach, w których brak jest, zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego (wyrok SN z dnia 30 września 2003 r., II CKN 425/01, LEX nr 137527). Norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków tylko wtedy, gdyby możliwe jest jej skonkretyzowanie w formie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, OSNC-ZD 2009, nr 4, poz. 95).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odpowiednio skonkretyzowana norma wynika na obecnym etapie wykładni norm konstytucyjnych – z art. 2 ustawy zasadniczej, w postaci zakazu nadużycia prawa. Skład ten podziela przy tym zapatrywanie, że ów przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy orzekania przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. I OSK 1738/09; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2003 r., IV CKN 320/01, LEX nr 146442). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stosowanie przepisów Konstytucji może i powinno zasadniczo polegać na ich współstosowaniu z przepisami ustawowymi (zob. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2006 r., II OSK 293/05; 14 października 2010 r., I OSK 1738/09; por. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002, nr 9, s. 36–39, 46; A. Jakubowski, Glosa do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 3, s. 84-85). Do takiej sytuacji odnosi się właśnie przedstawiona wątpliwość w analizowanej sprawie – dotyczy ona współstosowania przepisu ustawowego (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) z przepisami ustawy zasadniczej (nie tylko art. 2, ale i art. 45 ust. 1 Konstytucji). W ocenie składu orzekającego Sądu z przedstawionych przepisów możliwa jest do wywiedzenia dostatecznie precyzyjna norma prawna zakazująca nadużywania prawa do sądu pod rygorem odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Na to, że klauzula nadużycia prawa spełnia standard określoności wskazują wyroki TK z dnia 17 października 2000 r. (SK 5/99, OTK ZU 2000, nr 7, poz. 254) i 23 października 2006 r. (SK 42/04, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 125).

Prawo do sądu wyraża art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że prawo to obejmuje w szczególności:

1) prawo dostępu do sądu, czyli prawo do uruchomienia postępowania przed sądem,

2) prawo do odpowiednio ukształtowanej i rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności,

3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie,

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. np. wyroki TK z dnia: 14 marca 2006 r., SK 4/05, OTK ZU nr 2006, seria A, nr 3, poz. 29; 19 września 2007 r. SK 4/06, OTK ZU nr 2007, seria A, nr 8, poz. 98; 31 marca 2009 r., SK 19/08, OTK ZU 2009, seria A, nr 3, poz. 29; 13 stycznia 2015 r., SK 34/12, OTK ZU 2015, seria A, nr 1, poz. 1; 22 października 2015 r., SK 28/14, OTK ZU 2015, seria A, nr 9, poz. 149).

Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, prawo do sądu jest rozumiane nie tylko formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, ale i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej (por. wyroki TK z dnia: 31 stycznia 2005 r., SK 27/03, OTK ZU nr 2005, seria A, nr 1, poz. 8; 5 lipca 2005 r., SK 26/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 7, poz. 78; 22 października 2015 r., SK 28/14, OTK ZU 2015, seria A, nr 9, poz. 149). Elementem skuteczności tej ochrony praw jest to, aby była ona możliwa do zrealizowana w rozsądnym terminie.

Kolejno rozważenia wymaga instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt. V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i n.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i n.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i n.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 136). Podkreśla się, że stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1382/15). W jego orzecznictwie za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. postanowienia Europejskiej Komisji Praw Człowieka z dnia: 10 lipca 1986 r. nr 10871/84 w sprawie Winer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; 4 grudnia 1985 r. nr 11564/85 w sprawie W. przeciwko Niemcom; 2 lipca 1997 r. nr 27436/95 w sprawie Steward-Brady przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, omawiane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Toruń 2011, s. 436-443).

Należy wskazać, że koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie w sprawach z zakresu prawa pomocy. Zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OZ 175/14). Podkreśla się jednak słusznie, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznaje żadnego uszczerbku (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2013 r., II FZ 512/13; postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2015 r., I OZ 61/15; postanowienie z dnia 12 czerwca 2015 r., I OZ 439/15). Pierwszoplanową rolę odgrywa w tym zakresie element funkcjonalny (zob. Z. Kmieciak, Nadużycie prawa do środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2011, nr 10, s. 24).

Mając na uwadze powyższe, ogólnie rzecz ujmując, nadużyciem prawa jest zatem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W największym zaś skrócie, celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji) czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa.

Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205).

Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą się z kwestią, czy rzeczonym stanem nadużycia prawa w postaci omówionego prawa do sądu – uzasadniającym odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jest wniesienie skargi w sprawie oczywiście i rażąco błahej. Dotyczy zatem kwestii obowiązywania w polskim systemie prawnym zasady wyrażonej w paremii: de minimis non curat praetor (łac. sąd nie zajmuje się błahostkami). Obowiązuje ona np. w postępowaniu przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu (zob. np. węzłową decyzję ETPCz z dnia 1 lipca 2010 r. nr 25551/05 w sprawie Korolev przeciwko Rosji; wyrok ETPCz z dnia 6 marca 2012 r. nr 23563/07 w sprawie Giorgi przeciwko Włochom – te i następne sprawy dostępne pod adresem: http://hudoc.echr.coe.int/). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym pragnie wskazać, że spór w sprawie dotyczy opłaty za koszty udostępnienia informacji publicznej w wysokości 42 (czterdziestu dwóch) groszy (0,42 złotego), zaś kontestowana jest prawidłowość i zasadność wyliczenia tej kwoty oraz liczba stron, za które została ona wyliczona (przy koszcie 1 strony w wysokości 7 groszy, ocena organu i skarżącej różni się co do liczby stron w wymiarze 2 stron – a zatem kwoty 14 groszy). Nie jest to przy tym sprawa poboczna (wpadkowa) w istotnej sprawie głównej (jak może mieć to miejsce np. przy badaniu przez sąd postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego). Analiza akt sprawy wskazuje, że nie ma między stronami postępowania sporu osobistego ani że akt Wójta Gminy Ustka z dnia 5 kwietnia 2012 r. został wydany w celu dokuczenia M.W. bądź posiada w istocie inny cel, niż miał na uwadze ustawodawca określając podstawę prawną tego aktu. Nie występuje zatem zjawisko określane w literaturze jako le détournement de pouvoir – tj. działania organu formalnie w granicach prawa, lecz wbrew zamierzeniu podmiotu, który to prawo uchwalił (por. glosę J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., SA/P 9/84, OSP 1985, nr 12, poz. 239, s. 603). Zarazem wydany akt ma charakter jednostkowy, z akt sprawy nie wynika bowiem, aby do skarżącej kierowane były inne podobne pisma nakładające obowiązek uiszczenia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym dostrzega również w sprawie rażącą nieproporcjonalność między przedmiotem sporu (42 grosze, zaś przy uwzględnieniu różnicy w ocenie stanu faktycznego co do liczby stron, od których opłata ma być pobrana – 14 groszy) a finansowanymi przez podatników kosztami postępowania przed sądem administracyjnym, w którym same koszty pomocy prawnej z urzędu wyniosły już 516,60 (pięćset szesnaście złotych sześćdziesiąt groszy), tj. tysiącdwustutrzydziestokrotność (sic) przedmiotu sporu w wysokości 0,42 zł (czterdziestu dwóch groszy) – a należy również mieć na uwadze pozostałe koszty związane z rozpoznawaniem sprawy (korespondencji, wynagrodzenia sędziów i pozostałych pracowników sądów obu instancji zaangażowanych w obsługę sprawy, materiałów biurowych itd.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za przyjęciem, że wniesienie skargi w sprawie oczywiście i rażąco błahej może stanowić naruszenie prawa do sądu przemawia w szczególności horyzontalny wymiar tego prawa oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (ETPCz).

Sąd urzeczywistnia prawo do sądu w ujęciu wertykalnym rozstrzygając indywidualną sprawę konkretnej jednostki, która się do niego zwróciła. W ujęciu zaś horyzontalnym sąd – dysponując określonymi zasobami osobowymi, finansowymi, materiałowymi i infrastrukturalnymi – prowadzi działalność orzeczniczą, w której rozstrzyga wpływające na bieżąco skargi, których wnikliwość i szybkość rozpoznania – wobec zasadniczo stałych zasobów sądu, a w konsekwencji: możliwości orzeczniczych – zależna jest od czynnika w postaci wpływu spraw podlegających rozpoznaniu w danym trybie, a zatem ilości spraw czekających na merytoryczne rozpoznanie. Rozróżnienie na prawo do sądu ujmowane indywidualnie i generalnie dostrzegane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 5 listopada 2015 r., I OZ 1382/15; 20 sierpnia 2015 r., I OZ 886/15 i OZ 1025/15; 12 czerwca 2015 r., I OZ 583/15; 18 grudnia 2014 r., I OZ 1163/14). Implicite rozróżnienie to uwzględnia również Trybunał Konstytucyjny, o czym świadczy jego wyrok z dnia 13 października 2015 r. (SK 63/12, http://otk.trybunal.gov.pl/), wskazujący m.in., że nazbyt szeroki dostęp do sądu skutkować może obniżeniem jakości wydawanych rozstrzygnięć, z rażącą szkodą dla chronionego konstytucyjnie bezpieczeństwa obrotu prawnego (art. 2 i art. 7 Konstytucji), jak również obniżeniem dynamiki rozpoznawanych spraw, godząc tym samym w jeden z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jakim jest prawo do niezwłocznego rozpoznania sprawy.

W tym kontekście spostrzec wypada, że dopuszczenie odrzucenia przez sąd administracyjny skargi wniesionej w sprawie rażąco i oczywiście błahej w znikomym stopniu ogranicza prawo jednostki do sądu ujmowane wertykalnie, za to poszerza, wzmacnia i czyni efektywniejszym prawo do sądu postrzegane horyzontalnie. Dzieje się tak, gdyż sprawa oczywiście i rażąco błaha oznacza sprawę, której rozstrzygnięcie przez sąd ma (miałoby) w istocie nieznaczący wpływ na sytuację stron. Analogicznie odrzucenie skargi – a zatem odmowa przyjęcia jej do merytorycznego rozpoznania – również wpływa na sytuację stron w stopniu nieznacznym. Innymi słowy, ograniczone zostaje w danej sprawie korzystanie z prawa do sądu, które w rzeczywistości nie służyłoby ochronie żadnych istotnych wartości, zasad czy praw. Z tego względu ograniczenie to, jakkolwiek może być subiektywnie odczuwane przez stronę, to w ujęciu obiektywnym nie dotyka jej w zauważalnym stopniu. Z kolei, jak wspomniano, ograniczenie prawa do sądu ujmowanego wertykalnie jest w omawianej sytuacji proporcjonalnym zabiegiem służącym ochronie prawa do sądu postrzeganego horyzontalnie. Jednym z istotnych elementów tego prawa jest możliwość uzyskania przez jednostkę wiążącego orzeczenia sądowego w jej sprawie – bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzeczeniu z dnia 27 czerwca 1997 r. nr 19773/92 w sprawie Philis przeciwko Grecji, "prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury zakłada także możliwość rozpatrzenia spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Szybkie uzyskanie rozstrzygnięcia sądowego leży też w bezpośrednim interesie strony. Kwestia ta ma nie tylko ów wymiar subiektywny, ale także obiektywny, albowiem wymiar sprawiedliwości nie może być sprawowany z opóźnieniami prowadzącymi do osłabienia skuteczności sądów i zaufania do nich". ETPCZ wielokrotnie przy tym wytykał systemowy problem polskiego wymiaru sprawiedliwości w zakresie zapewniania jednostkom rozpoznania ich sprawy przez sąd w rozsądnym terminie (zob. wyrok ETPCz z dnia 26 października 2000 r. nr 30210/96 w sprawie Kudła przeciwko Polsce; wyrok ETPCz z dnia 1 lutego 2005 r. nr 51837/99 w sprawie Beller przeciwko Polsce; wyrok ETPCz z dnia 7 lipca 2015 r. nr 72287/10 w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce). Możliwość odrzucenia przez sąd administracyjny skarg oczywiście i rażąco błahych, nie realizujących funkcji prawa do sądu, a w rzeczywistości stanowiących tego prawa nadużycie – pozwala temu sądowi na skoncentrowanie posiadanych ograniczonych zasobów na rozstrzyganiu spraw posiadających chociaż minimalne znaczenie z punktu widzenia obiektywnie ocenianej sytuacji stron. Prowadzi to w konsekwencji do przyspieszenia rozpatrywania spraw obiektywnie ważnych dla stron, a zatem do zapewnienia im uzyskania rozstrzygnięcia w ich sprawach bez nieuzasadnionej zwłoki. Urealnia to i czyni prawo do sądu efektywnym. Innymi słowy, ograniczenie rozpoznawania skarg w dostrzegalnym stopniu nieistotnych z punktu widzenia sytuacji skarżących – zapewnia lepszą realizację prawa do sądu przy rozstrzyganiu przez sądy administracyjne pozostałych skarg. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym dochodzi zatem do proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu w wąskiej kategorii spraw, które służy faktycznemu poszerzeniu efektywności tego prawa przy rozstrzyganiu spraw posiadających obiektywnie chociażby minimalne znaczenie prawne lub faktyczne dla stron postępowania. Zdaniem Sądu, wynik tego ważenia wartości prowadzi w ostatecznym rozrachunku do wzmocnienia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wyeliminowanie z zakresu rozstrzygania przez sądy administracyjne skarg stanowiących jedynie pozór realizacji tego prawa nie rzutuje bowiem realnie na prawo jednostek do sądu, gdyż w istocie skargi wnoszone w sprawach oczywiście i rażąco błahych – stanowiąc nadużycie tego prawa – nie zasługują na wynikającą z niego ochronę.

W przedstawionym kontekście powtórzyć należy za Trybunałem Konstytucyjnym, że "Prawo do sądu nie może być rozpatrywane jako prawo o charakterze absolutnym, istniejącym w systemie prawnym w sposób samodzielny, a jego ograniczenia należy uznać za dopuszczalne, o ile spełniać będą kryteria określone granicami zasady proporcjonalności. W rezultacie nawet materia, która może być zakwalifikowana jako sprawa w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, podlega weryfikacji z punktu widzenia regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym samym podmiot może wykonywać przynależne mu prawo do sądu pod warunkiem, że nie istnieją uzasadnione przyczyny ewentualnego ograniczenia zgodne z zasadą proporcjonalności." (zob. wyrok TK z dnia 13 października 2015 r., SK 63/12, http://otk.trybunal.gov.pl/). W wyroku tym Trybunał wskazał, że "Warunkiem zapewnienia efektywności działania najwyższych instancji sądowniczych, jak również merytorycznej poprawności wydawanych przez nie rozstrzygnięć – która z kolei determinowana jest zagwarantowaniem możliwości pogłębionej analizy sprawy – jest wprowadzenie mechanizmów limitujących dostęp do jurysdykcji tych sądów. Znaczny napływ spraw oraz istotnie zwiększający się stopień ich skomplikowania – obydwa spowodowane rozwojem stosunków gospodarczych i społecznych – muszą w konsekwencji doprowadzić do osłabienia poziomu orzecznictwa każdego sądu najwyższego, co następnie będzie rzutowało na efektywność ochrony praw podmiotowych, która w wymiarze powszechnym realizowana jest przez sądownictwo niższych instancji. Ze względu na potrzebę zapewnienia należytej ochrony praw i wolności, w tym również prawa do sądu, konieczne jest wprowadzenie środków, które w pewnym stopniu zawężą dostęp do najwyższej instancji sądowniczej." Jakkolwiek konstatacja ta została przez TK odniesiona do Sądu Najwyższego, to nie sposób twierdzić, że zaobserwowane przez Trybunał zjawisko nie dotyczy sądów administracyjnych, w tym nie tylko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale i wojewódzkich sądów administracyjnych. Obserwacja praktyki i lektura statystyk (zob. Biuro Orzecznictwa NSA, Informacja o działalności sądów administracyjnych w roku 2014 r., Warszawa 2015, s. 15 i 21, 349-404) pozwala uznać, że dotyczy ich nawet w większym stopniu.

W opisanej sytuacji ograniczoności zasobów sądownictwa administracyjnego, rozstrzyganie przez sądy wszystkich spraw odpowiadających wymogom formalnym, a więc także rażąco błahych, zapewnia jedynie formalnie realizację prawa do sądu – w aspekcie jego dostępności. Należy wskazać, że w wielu kategoriach spraw szybkość postępowania przed sądem i wydania przez niego prawomocnego orzeczenia decyduje o tym, czy strony będą mogły realizować faktycznie ochronę wynikającą z tego orzeczenia. Wskazany czynnik czasu dotyczy spraw w przedmiocie np. edukacji i nauki, pomocy seniorom, informacji publicznej, ochrony danych osobowych, grantów i dotacji czy pomocy społecznej. Do tych spraw odnieść można obserwację poczynioną w systemach anglosaskich, że sprawiedliwość spóźniona to sprawiedliwość odmówiona (ang. justice delayed is justice denied). W przypadku wskazanych spraw zwłoka w uzyskaniu orzeczenia – wynikająca z konieczności rozpatrywania przez sąd administracyjny w kolejności wpływu także spraw błahych – prowadzi w istocie do pozbawienia stron materialnie ujmowanego prawa do sądu. Dostrzega to zresztą Trybunał Konstytucyjny wskazując w najnowszym orzecznictwie, że "nawet zapewnienie wszelkich uprawnień procesowych w toku postępowania oraz ostateczne rozstrzygnięcie zgodne z postulatem sprawiedliwości – zapadłe jednak z takim opóźnieniem, że może prowadzić do unicestwienia celów prowadzonego postępowania – stanowi zaprzeczenie gwarancyjnego charakteru prawa do sądu" (zob. wyrok TK z dnia 7 grudnia 2010 r., P 11/09, OTK ZU nr 2010, seria A, nr 10, poz. 128). Stąd "prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji może być limitowane, a pewne obostrzenia są nawet immanentnym elementem korzystania z tego prawa" (zob. wyrok TK z dnia 22 października 2015 r., SK 28/14, OTK ZU 2015, seria A, nr 9, poz. 149).

Za uznaniem, że wniesienie skargi w sprawie rażąco i oczywiście błahej może stanowić nadużycie prawa do sądu skutkujące niedopuszczalnością środka zaskarżenia, przemawia orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Zwrócić tu w szczególności należy uwagę na decyzję ETPCz z dnia 19 stycznia 2010 r. nr 22051/07 w sprawie Bock przeciwko Niemcom (omawia je Z. Kmieciak, Nadużycie prawa..., s. 19-24). Sprawa, na kanwie której zapadło wskazane orzeczenie ETPCz, dotyczyła nieudzielenia przez władze publiczne pomocy osobie w zakupie suplementu diety (magnezu) w wysokości 7,99 euro. Skarżący wskazywał, że naruszono jego prawo do sądu oraz prawo do skutecznego środka odwoławczego – przez ponad pięcioletnie rozpoznawanie przez sądy (sąd administracyjny, wyższy sąd administracyjny, Federalny Trybunał Konstytucyjny) jego skargi na akt odmawiający wspomnianej refundacji. Europejski Trybunał Praw Człowieka odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność, wprost uznając ją za "nadużycie prawa do skargi". Wytknął on dysproporcję między "trywialnością okoliczności faktycznych, a mianowicie błahością wnioskowanej kwoty" oraz "nadmiernym wykorzystywaniem procedur sądowych" a "obciążeniem Trybunału wpływającymi skargami i faktem, że znaczna ich część dotyczy poważnych i nierozstrzygniętych kwestii praw człowieka". ETPCz wskazał, że postępowanie takie jak w analizowanej sprawie "może się przyczyniać do przeciążenia sądów na szczeblu krajowym, a tym samym stanowić jedną z przyczyn nadmiernej długości trwania postępowań sądowych". Trybunał wziął również pod uwagę m.in., że "sprawa nie dotyczyła żadnych zasadniczych kwestii", jak również "zważył charakter i zakres zarzuconego naruszenia Konwencji". W literaturze zauważono, że u podstaw stanowiska ETPCz legły względy w postaci – z jednej strony – braku realnego zagrożenia, a tym bardziej naruszenia interesu skarżącego, zaś z drugiej – ewidentnego zachwiania równowagi między celem podjętego działania a uruchomionymi środkami ochrony (por. Z. Kmieciak, Nadużycie prawa..., s. 24). Przedstawione zapatrywanie ETPCz potwierdził w kolejnych orzeczeniach (por. decyzję ETPCz z dnia 23 listopada 2010 r. nr 12977/09, 15856/09, 15890/09, 15892/09 i 16119/09 w sprawie Dudek przeciwko Niemcom; wyrok ETPCz z dnia 18 lipca 2013 r. nr 45823/08 w sprawie Anastasiadis i inni przeciwko Grecji, pkt 42).

Wskazać należy, że niniejszej sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny występują podobne okoliczności, jak w przywołanej decyzji ETPCz w sprawie Bock przeciwko Niemcom – błahość kwoty będącej przedmiotem skarżonego aktu (kilkadziesiąt razy niższa niż w przywołanej sprawie rozstrzyganej przez Trybunał), brak zagrożenia dla skarżącej, możliwość poniesienia przez skarżącą bez uszczerbku dla niej przedmiotowej kwoty (uiściła ją wszak w dniu 17 kwietnia 2012 r.), wielość wykorzystanych środków zaskarżenia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga, skarga kasacyjna), występuje też znaczne obciążenie sądów administracyjnych wpływającymi skargami o istotnym charakterze oraz wydłużanie się średniej długości trwania postępowania (zob. wystąpienie Prezesa NSA, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2015, nr 3, s. 9 i n.).

Zauważyć wypada, że zapobieżenie nadmiernemu obciążeniu sądów sprawami – prowadzącemu do wydłużenia się czasu ich rozpoznawania – zostało uznane za legitymowane usprawiedliwienie ograniczenia prawa dostępu do sądu w wyroku ETPCz z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie Brualla Gόmez de la Torre przeciwko Hiszpanii nr 26737/95 (pkt. 36). Podobnie celem pozwalającym na ograniczenie prawa do sądu jest właściwe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok ETPCz z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie Ernst i inni przeciwko Belgii nr 33400/96, pkt 50). Warto zaznaczyć, że sam Trybunał odmawia dopuszczalności skargom w sprawach, w których skarżący nie spotkał się z choćby minimalnym poziomem dolegliwości, co ma chronić ten organ międzynarodowy przed paraliżem wobec zalewu skarg (por. decyzja ETPCz z dnia 1 lipca 2010 r. nr 25551/05 w sprawie Korolev przeciwko Rosji; decyzja ETPCz z dnia 1 lipca 2010 r. nr 36659/04 w sprawie Ionescu przeciwko Rumunii; wyrok ETPCz z dnia 16 października 2012 r. 34216/07 w sprawie Piętka przeciwko Polsce, pkt. 37 i cytowane tam orzecznictwo).

Na gruncie prawa do sądu (wyrażonego w art. 6 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przez pryzmat tego prawa można oceniać tylko sprawę, w której istnieje spór co do "prawa", który jest prawdziwy i poważny, a wynik postępowania musi być bezpośrednio rozstrzygający dla tegoż prawa (zob. węzłowy wyrok ETPCz z dnia 1 lipca 1997 r. nr 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji). W tym świetle sytuacja nadużycia prawa do sądu, a zatem stosowania przez jednostkę służących jego realizacji instrumentów prawnych wbrew funkcji tego prawa, w ogóle nie zasługuje na ochronę z punktu widzenia wzorca w postaci konstytucyjnego czy konwencyjnego prawa do sądu. Nie dochodzi w niej do "zamknięcia sądowej drogi dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw", albowiem skarżący przez postępowanie sądowe nie doprowadzi do rozstrzygnięcia, które miałoby w zauważalnym stopniu wpływ na jego wolności i prawa.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, że kwestia istotności sprawy, realności dokonywanej w niej ochrony praw i wolności, musi być przedmiotem wnikliwej i szerokiej oceny przez sąd administracyjny rozważający odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z nadużyciem prawa do sądu. Podzielić należy w tym zakresie odpowiednio stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 11 grudnia 2013 r. (III CZP 78/13, OSNC 2014, nr 9, poz. 87), że "zakaz nadużycia praw procesowych należy, obok zasady efektywności i równouprawnienia stron, uznać za istotny element rzetelnego procesu. [...]. Prawidłowe zastosowanie tej zasady wymaga pogodzenia jej z gwarancjami procesowymi i poszanowaniem prawa do sądu. Z tego względu uznanie przez sąd, że wykonanie przez stronę uprawnienia procesowego stanowi nadużycie praw procesowych, może nastąpić tylko w na podstawie wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w pełni uzasadniającej stwierdzenie, że działanie strony jest podyktowane nierzetelnym – odmiennym od przewidzianego i akceptowanego przez ustawę – celem [...]. Przydatnym kryterium oceny jest porównanie, przy uwzględnieniu miernika obiektywnego, celu uprawnienia procesowego z odpowiedniością wykorzystania go w konkretny sposób." Konstatacja ta jest tym istotniejsza, że korzystanie przez sądy administracyjne z możliwości odrzucenia skargi w sprawach rażąco błahych nie może doprowadzić do wykorzystania wskazanego zapatrywania sądu przez organy administracji w celu działania arbitralnego. Stąd np. jeżeli sąd odrzuci skargę na wskazanej podstawie w jednej sprawie uznając ją za rażąco błahą, będzie władny przyjąć do rozpoznania skargę w analogicznej sprawie, gdy dostrzeże arbitralne czy instrumentalne działanie organu administracji wynikające z przeświadczenia o braku kontroli sądowej. Wówczas bowiem pozornie analogiczna sprawa przestaje być błaha z uwagi na jej systemowy charakter.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym aprobuje również stanowisko, że w przypadku, gdy wagę sprawy weryfikuje się przez pryzmat szkody finansowej, to wówczas nie można jej oceniać abstrakcyjnie. Nawet niewielka kwota zobowiązania może okazać się znaczna ze względu na konkretną sytuację życiową danej osoby (por. decyzję ETPCz z dnia 1 lipca 2010 r. nr 25551/05 w sprawie Korolev przeciwko Rosji). Z tego względu jej znaczenie dla strony skarżącej musi być oceniane w każdej sprawie indywidualnie. Analiza jednak przeprowadzona pod tym kątem w sprawie niniejszej unaocznia, że kwota 42 groszy – której obowiązek uiszczenia wynikł z uwagi na realizację wniosku o informacje publiczną sformułowanego dobrowolnie przez samą skarżącą – nie była dotkliwa w dostrzegalnym stopniu, zwłaszcza że została ona już przez skarżącą uiszczona (dowód wpłaty w aktach sprawy).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd ETPCz, że interes finansowy skarżącego nie może być jedynym elementem oceny, gdyż sprawa może w ogóle nie mieć wymiaru finansowego, a dotyczyć sfery zasad (praw, wolności, wartości), w świetle których skarżących znajduje się w gorszej sytuacji prawnej lub faktycznej. Subiektywne odczucia skarżącego muszą być jednak w tym zakresie usprawiedliwione obiektywnymi podstawami (por. decyzję ETPCz z dnia 1 lipca 2010 r. nr 25551/05 w sprawie Korolev przeciwko Rosji; decyzję ETPCz z dnia 3 czerwca 2014 r. nr 19219/07 w sprawie Sylka przeciwko Polsce, pkt 27). Sąd musi w tym aspekcie niewątpliwie brać pod uwagę szeroki kontekst prawno-faktyczny sprawy. Analiza akt niniejszej sprawy nie wskazuje jednak na to, w ocenie składu orzekającego Sądu, że obiektywnie spór dotyczy w niej zasady lub zasad, w świetle których M.W. znalazłaby się w gorszej sytuacji prawnej czy faktycznej, niezależnie bowiem od wyniku postępowania sądowego nie można stwierdzić, aby doprowadzić mógł on do zmiany – w tym pogorszenia – sytuacji prawnej lub faktycznej skarżącej w zauważalnym stopniu.

Należy spostrzec, że odpowiedź twierdząca na zadane przez skład orzekający w niniejszej sprawie pytanie prawne nie pozbawia skarżących w sprawach rażąco błahych całkowicie prawa do sądu (do wniesienia skargi), tj. nie zamyka dostępu do drogi sądowej a jedynie proporcjonalnie ogranicza je w części dotyczącej merytorycznego rozstrzygnięcia przez skład trzyosobowy. Wniesiona skarga niezmiennie uruchamia bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, a skarżący ma wciąż prawo zaskarżenia postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chroni to przed arbitralnością i zapewnia w dostatecznym stopniu poszanowanie prawa skarżącego do sądu i do dwuinstancyjności postępowania (prawo zaskarżenia rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych). Stanowi przy tym wyraz zaufania do kompetencji składów orzekających. Zarazem powtórzyć należy, że przyjęta optyka zwiększa efektywność prawa do sądu tych jednostek, które wnoszą skargi w sprawach niebłahych, a zatem istotnych z punktu widzenia praw lub obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zdecydował się zwrócić z pytaniem prawnym, gdyż w jego ocenie niemożność samodzielnego rozstrzygnięcia przedstawionych wątpliwości wynika z czterech głównych czynników. Po pierwsze, dotyczą one wykładni użytego w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. pojęcia niedookreślonego "innych przyczyn niedopuszczalności skargi" oraz stosowania rekonstruowanej prawnie instytucji nadużycia prawa. Po drugie, z uwagi na to, że przeprowadzana interpretacja zasadza się w znacznym stopniu na normach najwyższego hierarchicznie aktu prawnego tj. ustawy zasadniczej i ma znaczenie dla uregulowanych w Konstytucji praw, wymagających ich ważenia. Po trzecie, brak jest dotychczas wyraźnej wypowiedzi w przedmiotowej materii ze strony sądownictwa administracyjnego. Wreszcie, po czwarte, rozstrzygnięcie przedstawionej wątpliwości powstałej na gruncie niniejszej sprawy obejmuje nie tylko ten jednostkowy przypadek, lecz będzie również miało znaczenie dla praktyki procesowej sądów administracyjnych, stąd rozstrzygnięcie wątpliwości przez skład siedmiu sędziów zapewniać będzie jednolitość tej praktyki. W przypadku odpowiedzi twierdzącej konieczne może okazać się także określenie kryteriów kwalifikowania sprawy jako stanowiącej nadużycie prawa do sądu.

Z tych względów skład orzekający Sądu nie osiągnął samodzielnie pewności co do dopuszczalności prezentowanej wykładni art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji i możliwości zastosowania jej rezultatów w sprawie. W konsekwencji sformułował pytanie prawne, jak w sentencji postanowienia, w oparciu o przepis art. 187 § 1 p.p.s.a.