Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1262/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. i ul. D. w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej

[...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. działając na podstawie art.

138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania

administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

zwanej dalej Kpa. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -

Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po

przeprowadzeniu na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy

P. i D. w L. postępowania w przedmiocie

stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

L., zwanego dalej PINB w L. nr [...] z dnia. [...].11.2009 r.

udzielającej Bankowi Polskiej Kasy Opieki S.A centrala z siedzibą w W.,

pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia banku powstałego w wyniku przebudowy

i aranżacji lokalu użytkowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w obr. [...]

położonej przy ulicy P. w L., przebudowanego na podstawie

decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na przebudowę nr [...] z dnia

[...].05.2009 r., stwierdził nieważność decyzji PINB w L. nr [...] z dnia

[...].11.2009 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepisy Prawa

budowlanego precyzyjnie określają przypadki, kiedy po zakończeniu robót

budowlanych inwestor jest zobowiązany zwrócić się do organu nadzoru

budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania

administracyjnego w sprawie oddania obiektu budowlanego do użytkowania.

Ustawodawca przewidział dwa tryby w w/w zakresie tj. inwestor może zawiadomić

właściwy organ o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego,

albo w ściśle określonych przypadkach składa wniosek o wydanie decyzji o

pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 Prawa budowlanego.

Natomiast informacje o obowiązkach i warunkach wynikających z przytoczonych

powyżej przepisów organ administracji architektoniczno - budowlanej zamieszcza w

razie potrzeby w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił jednak, że

elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do tych obowiązków mają

jedynie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie mogą mieć pierwszeństwa

przed przepisami ustawy - obowiązki inwestora związane z przystąpieniem do

użytkowania należy zatem wywodzić wprost z przepisów prawa, tj. art. 54 i art. 55

Prawa budowlanego.

Ponadto wskazał, że przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego mają

zastosowanie jedynie w przypadkach, w których inwestycja dotyczy budowy obiektów

budowlanych (w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 6 w/w ustawy), czyli do wykonywania

obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowy, rozbudowy i

nadbudowy.

Organ wyjaśnił, że w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie

robót budowlanych polegających na przebudowie i aranżacji lokalu przeznaczonego

na siedzibę banku, inwestor nie był zobowiązany obowiązującymi przepisami do

uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wskazał, iż jakkolwiek w

decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2009 r. o pozwoleniu na

budowę w pkt 3 nieprawidłowo nałożono na inwestora obowiązek uzyskania

ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to organ nadzoru budowlanego,

mając na uwadze właściwe przepisy Prawa budowlanego, winien zakwalifikować

pismo inwestora z dnia [...].10.2009 r. nie jako wniosek o wydanie decyzji udzielającej

pozwolenia na użytkowanie, lecz jako zawiadomienie o zakończeniu robót

budowlanych polegających na przebudowie i aranżacji lokalu użytkowego w części

usługowej budynku mieszkalnego położonego przy ulicy P. w

L..

Organ wskazał, iż przepisy prawa nie obligowały organu nadzoru

budowlanego do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, także z

racji wcześniejszego udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części

usługowej na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na

działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ulicy P. w L..

Organ wskazał, że ma tu na myśli decyzję PINB w L. nr [...] z dnia

[...].02.2008 r. udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w

L. pozwolenia na użytkowanie w/w części usługowej budynku. Organ

stwierdził zatem, że organ nadzoru budowlanego w L. wydając decyzję

udzielającą pozwolenia na użytkowanie, w przypadku gdy przepisy przewidywały

jedynie formę milczącej zgody organu rażąco naruszył art. 55 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r.

znak ; [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. uchylił

zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2012r. i umorzył

postępowanie organu I instancji.

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, co oznacza konieczność

ustalenia kręgu stron tegoż nowego postępowania. Punktem wyjścia przy ustalaniu

kręgu stron postępowania nadzwyczajnego jest przedmiot decyzji wydanej w

postępowaniu zwykłym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której

dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, jest decyzja udzielająca pozwolenia na

użytkowanie. Ustalając zatem krąg stron postępowania nadzwyczajnego należy

odnieść się do przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować

jako strony postępowania, w którym zostało wydane pozwolenie na użytkowanie.

Organ podniósł, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter przepisu

legis specialis w stosunku do unormowania art. 28 Kpa, ponieważ ogranicza krąg

podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie

pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo

budowlane ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zaznaczył, że Wspólnota

Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. P. i D. nie była

inwestorem robót polegających na przebudowie i aranżacji lokalu użytkowego, w

związku z tym, w myśl ww. przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie

posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w

L. z dnia [...].11.2009r. nr [...], znak: [...].

Organ zaznaczył, iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma

zastosowania jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest

skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub zapada w postępowaniu wszczętym w

sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Podał, że żadna z

powyższych sytuacji nie zaistniała jednak w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że

nawet fakt późniejszego wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na

budowę, na co wskazała Wspólnota Mieszkaniowa, pozostaje bez wpływu na okoliczność, że legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

posiada tylko inwestor. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie

poprzedzona była pozostającą w obiegu prawnym na dzień wydania decyzji o

pozwoleniu na użytkowanie, decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ stwierdził zatem, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul.

P. i D. nie miała legitymacji procesowej do wystąpienia z

wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w L. z dnia

[...].11,2009r. nr [...]. Dodał, że skoro [...] WINB ocenił, że powyższa

decyzja PINB w L. z dnia [...].11.2009r. dotknięta jest wadą wskazaną w art.

156 § 1 Kpa, powinien skorzystać z uprawnienia do wszczęcia z urzędu

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. i D. w L. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i

utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2012 r.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła, iż :

1) wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie Nr [...] z dnia [...].11.2009 r.

został złożony do PINB w L. przez osoby do tego nieuprawnione, które nie

dostarczyły do wniosku stosownych pełnomocnictw, a ich umocowanie nie wynikało z

KRS, w związku z czym tak złożony wniosek nie mógł wywołać skutku w postaci

wydania decyzji. Dodatkowo wiele dokumentów przekazanych z aktami sprawy przez

PINB w L. nie posiada prezentat biura podawczego, więc nie wiadomo

kiedy i przez kogo mogły zostać złożone.

2) pozwolenie na użytkowanie PINB w L. Nr [...] z dnia [...].11.2009 r.

zostało wydane w oparciu o usuniętą z obrotu prawnego decyzję Starosty

[...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., gdyż Wojewoda [...]

decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził jej nieważność na podst.

art. 156 Kpa., w oparciu o wyrok WSA wydany w tej sprawie z dnia 14 stycznia 2012

sygn. akt: VII SA/Wa 1611/10.

3) Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji PINB w L. Nr [...] z dnia

[...].11.2009 r. godzi w zasadę praworządności i narusza szereg przepisów i norm

społecznych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.

zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i

stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia

czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów

postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec

czego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. uchylająca decyzję [...] Inspektora

Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. i umarzająca postępowanie przed

organem I instancji. Uchyloną decyzją [...]WINB stwierdził nieważność decyzji

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r. udzielającej

pozwolenie na użytkowanie pomieszczenia położonego przy ul. P. w

L.. Postępowanie przed organem wojewódzkim toczyło się na wniosek

Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. P. i D. w

L..

W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego

Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji

jest postępowaniem nowym, które zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., może być

wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W świetle ww. przepisu, organ rozpatrujący

wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w

pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego

się przymiotem strony, tj. osoby, która posiada legitymację procesową w rozumieniu

art. 28 k.p.a.

Należy mieć na względzie, iż generalna zasada postępowania

administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy

pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach -

dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, w której

wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od

ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie

postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu

stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez

enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym

postępowaniu.

Biorąc pod uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

wydana została w oparciu o art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr

106, poz. 1126, ze zm.) zauważyć należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o

zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r.

Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w

następującym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia

na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie dnia 11 lipca

2003 r.

Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek skarżącego o stwierdzenie

nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie złożony został po

wspomnianej nowelizacji. Inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po

stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na

budowę. Stąd też zastosowanie przez organy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w

postępowaniu nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Sąd podziela stanowisko

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone również w orzecznictwie

sądów administracyjnych, iż zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na

użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z

wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na

użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę

prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, (zob. wyrok NSA z dnia 14

kwietnia 2010 r" sygn. akt II OSK 146/10 nie publik).

Nie oznacza to oczywiście, że poprzez ograniczenie stron postępowania nie

mają one żadnej możliwości ochrony swoich praw. Może to odbyć się w ramach

innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia

na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi

roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo

budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor

uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany

zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych

podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach

szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyrok

NSA z 29 października 2008 r" II OSK 1174/07).

Skarżący nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania

w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był on inwestorem obiektu. W

tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem

organu było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak

wspomniano na wstępie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności

może toczyć się z urzędu lub na wniosek. Skoro organ I instancji błędnie wszczął

postępowanie z wniosku skarżącej Wspólnoty obowiązkiem organu odwoławczego

było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie tak wszczętego postępowania.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z

późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.