Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1603/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z [...] listopada 2019 r., nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku agroturystycznego w zabudowie zagrodowej na działce o nr. ew. [...] obręb [...], gmina [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy zapoczątkowane zostało wnioskiem Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r., w którym zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", do którego zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (dalej Rozporządzenie). Ponadto teren inwestycji położony jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] PLB280008 oraz obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Ostoja [...] PLH280048. Do wniosku dołączono kopię projektu decyzji zawierającego część tekstową oraz graficzną, sporządzoną na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego oraz analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania, składającą się z części tekstowej i graficznej. RDOŚ, rozpatrując sprawę w pierwszej instancji, uzupełnił materiał dowodowy o ogólnodostępne mapy katastralne, rastrowe, topograficzne, zdjęcia satelitarne oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sorkwity. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Organ I. instancji przyjął, że realizacja zabudowy na terenie objętym planowaną inwestycją pozostaje w sprzeczności z zawartym w art. § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia zakazem niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Planowane obiekty będą obce w istniejącym krajobrazie, a zabudowa analizowanego terenu, z jednoczesnym uwzględnieniem, iż posiadać ona będzie charakter usług związanych z agroturystyką, bezsprzecznie stanowić będzie jego przekształcenie, bowiem obiekty te w żaden sposób nie będą wpasowywać się zarówno w istniejący krajobraz, jak również układ urbanistyczny. W ocenie RDOŚ planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności również z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi, który zawarty został w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ podkreślił, że choć wykonanie zabudowy zagrodowej nie wiąże się ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to doprowadzi do faktycznej zmiany użytkowania ziemi. Nadmienił, że pojęcia te nie są tożsame na gruncie ustawy o ochronie przyrody, a w przypadku realizacji obiektów w ramach zabudowy zagrodowej ingerencja w środowisko przyrodnicze i krajobraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest dokładnie taka sama, jak w sytuacji budowy budynku o tym samym charakterze, lecz nierealizowanej w formie zabudowy zagrodowej. Wobec braku podstaw do zastosowania odstępstw od zakazów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, RDOŚ postanowieniem z [...] listopada 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora – S. B. (dalej Skarżący) na to rozstrzygnięcie, GDOŚ postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w je mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Organ odwoławczy wskazał, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]", zgodnie z § 2 rozporządzenia, ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Teren inwestycji stanowią niezabudowane grunty rolne klasy RIIIb i RIVa, a przedmiotowa działka położona jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, poza obszarem zwartej zabudowy. Poza tym, teren inwestycji usytuowany jest na wzgórzu, co pozwala zakwalifikować go jako teren polodowcowy o zróżnicowanej rzeźbie. W ocenie GDOŚ, inwestycja o znacznych parametrach jak zamierzona, nie wpisuje się w lokalny krajobraz, a stanowi przez to naruszenie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ II. instancji dodał też, że jej realizacja będzie wiązała się również z uszkodzeniem walorów krajobrazowych jak i przyrodniczych ponieważ dotyczy obszarów Natura 2000 Puszcza [...] (PLB280008) oraz Ostoja [...] (PLH280048). Rozległy teren pozbawiony zabudowy stanowi dogodne miejsce bytowania i żerowania gatunków antrofobowych, które stanowią przedmiot ochrony tych obszarów Natura 2000.

W ocenie Organu odwoławczego, przeprowadzenie niniejszej inwestycji prowadziło będzie do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, GDOŚ zajął stanowisko, że realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku, jak również zmiana gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na zabudowę usługową, mieszkaniową, zagrodową lub rekreacyjną stanowiło będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Organ II. instancji wykluczył możliwość zastosowania odstępstw od zakazów zwartych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia. Ustalił, że charakter inwestycji nie dotyczy prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Wobec tego, w ocenie GDOŚ, nie znajduje zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z jego § 3 ust. 3 zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Powołując się na rysunek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., Organ odwoławczy ustalił, że działka objęta terenem inwestycji nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi, a więc nie dotyczy jej pierwsza przesłanka pozwalająca na odstępstwo. Ani działka o nr. ew. [...], ani działki sąsiednie nie są zabudowane, a zatem inwestycja nie będzie uzupełnieniem już ukształtowanej zabudowy. Skargę na to postanowienie GDOŚ z [...] kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dalej jako ,,u.o.p." : oraz art. 5 pkt 8 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnie polegającą na nieuprawnionym i ogólnym założeniu, że próba realizacji inwestycji powożonej w granicach obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, związana z zabudową danego obszaru, niejako automatycznie równa się naruszeniu zakazu ustanowionego na podstawie wskazanych przepisów, podczas gdy istniejąca forma ochrony w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie wprowadza, w świetle ww. przepisów, ogólnego zakazu jego zabudowy; b) art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpatrywanie na podstawie wskazanych przepisów oddziaływań na obszar ochrony "Natura 2000"; c) art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że wszelkiego rodzaju czynności jednorazowe czy też ciągłe, powodujące ustanie dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi powodują zmianę sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy nie sposób uznać, aby inwestycja w postaci zabudowy siedliskowej zmieniała sposób użytkowania ziemi; d) art. 45 ust. 1 pkt a u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie analizy ochrony krajobrazu, a tym samym zastosowania przedmiotowych zakazów tylko do miejsca inwestycji budowlanej, bez uwzględnienia całości chronionego obszaru; e) § 3 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przez sformułowanie uzupełnień zabudowy mieszkaniowej należy rozumieć zabudowę istniejącą już na działce, co do której trwa postępowanie o ustalenie jej warunków zabudowy oraz na działkach bezpośrednio do niej przyległych, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni systemowej należy uznać, że poprzez uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej należy uznać nie tylko zabudowę istniejącą na działce będącej przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz na działkach bezpośrednio przyległych, ale również zabudowę istniejącą w najbliższym sąsiedztwie od zamierzenia inwestycyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia wszelkich możliwych dowodów, a tym samym brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności brak przeprowadzenia oględzin w terenie, wybiórcze opieranie się jedynie na mapach katastralnych, rastrowych, topograficznych, nie wskazując przy tym daty sporządzenia ww. dowodów. Na podstawie podniesionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia RDOŚ oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadmienił przy tym, że w jego ocenie skarga została wniesiona z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie odpowiadają prawu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Stan niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony, z uwagi na co skład orzekający nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Sąd rozpoznał zatem tę sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Co dotyczy zaś kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na trafnych zarzutach, a działając z urzędu nie stwierdził podstaw do jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu uchybienia terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wyjaśnić należy, że postanowienie GDOŚ z [...] kwietnia 2020 r., doręczone zostało prawidłowo pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 20 kwietnia 2020 r. Skarga wniesiona została natomiast 22 czerwca 2020 r. Odnotować przy tym należy, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568) art. 1 pkt. 14. wprowadziła zmianę w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) poprzez dodanie art. 15zzs ust. 1. pkt. 1., zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W konsekwencji terminy, które miałyby rozpocząć swój bieg po 14 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczynały, a te których bieg już się rozpoczął, uległy zawieszeniu do czasu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Przepis ten został jednak uchylony przed odwołaniem stanu epidemii ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-V-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), którą w ust. 6. art. 68 rozstrzygnięto, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast w ust. 7. postanowiono, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zawieszenie biegu terminów nastąpiło zatem w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Zaprezentowane przez GDOŚ stanowisko, że przy ocenie terminowości wniesienia skargi do sądu administracyjnego znajduje zastosowanie art. 73. pkt 46. ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 poz. 695 ze zm., dalej ustawa o szczególnych instrumentach), art. 15 zzs ust. 2a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568 ze zm., dalej ustawa o szczególnych rozwiązaniach) - nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II. instancji nie wskazał wprawdzie, który z ośmiu punktów art. 15 zzs ust. 2a powołanej ustawy znajduje w jego ocenie zastosowanie w niniejszej sprawie, ale ze względu na przedmiot sprawy uznać należy, że powołano się na pkt 4 tego przepisu, zgodnie z którym wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w art. 15 zzs ust. 1, nie dotyczy terminów wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 115 ustawy o szczególnych instrumentach, terminy, o których mowa w art. 15 zzs ust. 2a rozpoczynają bieg z dniem wejścia w życie tej ustawy, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu. Literalna wykładnia art. 15 zzs ust. 2a pkt 4. ustawy o szczególnych rozwiązaniach jednoznacznie wykazuje, że dotyczy on instrukcyjnych terminów załatwienia sprawy i wydania decyzji, a nie terminu do wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Ponadto podkreślenia wymaga, że niniejsze postępowanie dotyczy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie odmowy ich ustalenia. W tym stanie rzeczy, termin do wniesienia skargi od postanowienia GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2020 r. rozpoczął swój bieg w dniu 24 maja 2020 r., a ostatnim dniem do jej wniesienia był 22 czerwca 2020 r. Skargę złożono zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Przechodzą c do meritum sprawy zauważyć należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293 – dalej u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, przy czym w zakresie w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - organem uzgodnieniowym w I. instancji jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Badanie wpływu przedmiotowej inwestycji na chroniony obszar przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" ma charakter głównie materialnoprawny. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020 poz. 55 ze zm., dalej u.o.p.) zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Stosownie zaś do treści art. 5 pkt 8 u.o.p. ochrona krajobrazu to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", stosownie do § 2 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. 2007, nr [...], poz. [...] ze zm., dalej rozporządzenie), jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W art. 45 ust. 1 u.o.p. przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wprowadzono następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

10) umieszczania tablic reklamowych.

Stosownie zaś do treści § 3 ust. 2 pkt. 1 - 4, przywołane zakazy nie dotyczą prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z Wojewodą [...], realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z Wojewodą [...], zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Zgodnie natomiast z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia zakaz sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku agroturystycznego w zabudowie zagrodowej na działce o nr. ew. [...] obręb [...], gmina [...], znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" naruszy zakazy ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia, a jeśli tak, to czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia.

W orzecznictwie podkreśla się, że planowane przedsięwzięcie powinno być oceniane z punktu widzenia celów powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, co oznacza, że również stosowanie wprowadzonych zakazów winno być oceniane ze względu na cel utworzenia i ochrony powstałego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zakaz zabudowy może być zatem uzasadniony, jeżeli zabudowa naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 993/14). Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wchodzący w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" teren planowanej inwestycji położony jest na wzniesieniu, a okoliczna rzeźba terenu jest zróżnicowana. Dostrzec należy bowiem, że różnice w wysokości między wierzchołkiem wzgórza, na którym zlokalizowana ma zostać ta inwestycja a jego niezabudowaną okolicą wynoszą nawet 10 metrów. W ocenie Sądu, za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko Organów obu instancji, że realizacja zamierzonej inwestycji, która zakłada budowę na wierzchołku wzgórza 3 budynków o wysokościach maksymalnych w granicach od 8 do 9,5 m, stanowiła będzie naruszenie zakazu ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wprawdzie art. 45 ust. 1 u.o.p. nie wprowadza generalnego i abstrakcyjnego zakazu zabudowy terenu objętego zespołem przyrodniczo-krajobrazowym, ale jak już wcześniej wyjaśniono, stanowi podstawę do przeprowadzenia oceny, czy dana inwestycja możliwa jest do pogodzenia z celem, dla którego zespół taki utworzono. Jeżeli zatem inwestycja polegająca na zabudowie gruntu prowadziła będzie do niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w taki sposób, że będzie to sprzeczne z celem, dla którego zespół ten utworzono, przyjąć należy, że inwestycja ta, jako sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie może zostać zrealizowana. Sytuacja taka właśnie miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak już Sąd uprzednio wskazał, celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest zachowanie walorów przyrodniczych oraz krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Zamierzona zabudowa usytuowana na tej wysokości (blisko wierzchołka wzgórza, jak wynika z załącznika graficznego do projektu warunków zabudowy dla tej inwestycji), z pewnością będzie widokowo wyeksponowana. Będzie stanowiła pewną dominantę wśród terenu, użytkowanego dotychczas wyłącznie rolniczo. W efekcie trafnie przyjęły Organy uzgadniające obu instancji, że będzie prowadziła do trwałego i negatywnego przekształcenia w naturalnym krajobrazie o szczególnej wartości przyrodniczej i kulturowej. Podkreślenia wymaga, że obszar objęty zamierzoną inwestycją stanowi tylko część działki o nr. ew. [...], wysoko położoną, a budowa na niej trzech budynków wywrze negatywny wpływ na pejzaż tego chronionego obszaru. Odnośnie kwestii wyczerpania w niniejszej sprawie także przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniu Organu, w niniejszej sprawie nie doszło do jej spełnienia. Pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w powołanym rozporządzeniu. Nie sposób uznać za prawidłowe stanowiska Organu, że realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym, w tym zabudowy zagrodowej, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Intencją ustawodawcy, który ustanowił różne formy ochrony przyrody i odpowiednie zakazy w celu ich ochrony, nie było ich zrównanie. Zwrot zmiana sposobu użytkowania ziemi nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, powinien być rozumiany w kontekście istniejących norm prawnych. Taką normą prawną jest art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy, gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Skoro w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. [...] spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w ustawie o ochronie przyrody. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż spełniona została przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie wystąpiły również przesłanki odstąpienia od zakazów określone w § 3 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, a brak zmiany sposobu użytkowania ziemi powoduje, że rozpatrywanie wystąpienia przesłanek odstępstwa od tego zakazu staje się niecelowe. Wydane rozstrzygnięcie należało zatem uznać za prawidłowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dostrzec należy, że zawarta uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia krótka dygresja dotycząca wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co więcej, jej pobieżny charakter świadczy o tym, że nie służyła analizie oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 i została pomieszczona jedynie na marginesie. Wbrew zarzutom skargi, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia tej sprawy przez Organy. Załączona do wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dokumentacja, która została uzupełniona o ogólnodostępne mapy katastralne, rastrowe, topograficzne, zdjęcia satelitarne oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sorkwity, stanowiła wystarczającą podstawę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.