Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1982/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. i T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 765/09 w sprawie ze skargi M. J. i T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. J. i T. J. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 765/09) oddalił skargę M. J. i T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] stycznia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r.

Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności sprawy.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. nr [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 Prawa budowlanego, nakazano skarżącym (T. J. i M. J.), w celu doprowadzenia przebudowanego z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w Kruszwicy do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na budowę, dostarczenie oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami szczególnymi, sporządzonej przez uprawnioną osobę. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący na podstawie decyzji Starosty Oleśnickiego z [...] kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek służący do hodowli drobiu (indyków) dokonali przebudowy, jednakże w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bowiem nie zawiadomiono właściwego organu o rozpoczęciu robót budowlanych, nie zapewniono nadzoru technicznego na budowie, przystąpiono do użytkowania budynku z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, mianowicie bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, przeznaczono w projekcie przewidziane pomieszczenie socjalne na mieszkanie i ograniczono zakres ocieplenia obiektu budowlanego do ocieplenia jedynie stropodachów.

Również w dniu [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy wydał dwa postanowienia.

W jednym, o numerze [...], powołując się na art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdzając, że jest ono wydawane w związku z dobudowaniem przez skarżących do budynku inwentarskiego na działce nr [...] budynku gospodarczego bez wymaganego prawem zgłoszenia, nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni zaświadczenia burmistrza o zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku takiego planu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji wybudowanego obiektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki.

W drugim, o numerze [...], powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i stwierdzając, że jest ono wydawane w związku z wybudowaniem przez skarżących na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę drewnianej wiaty przykrytej blachą falistą, nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia do 30 stycznia 2005 r. zaświadczenia burmistrza o zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku takiego planu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzech egzemplarzy projektu budowlanego w rozwiązaniu inwentaryzacyjnym lub inwentaryzacyjno-projektowym, sporządzonym przez uprawnioną osobę, zawierającego ocenę wykonanych robót pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanym, oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do izby samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu przytoczonej wyżej decyzji oraz postanowień stwierdzono, że organ nadzoru budowlanego, w ramach postępowania wyjaśniającego, wszczętego w dniu 16 lipca 2004 r. na żądanie A. i M. R., przeprowadził w dniu 17 sierpnia 2004 r. oględziny działki nr [...] "pod kątem sprawdzenia legalności prowadzonej w budynkach magazynowych po ‘[...]’ hodowli indyków przez M. i T. J.", w czasie których dokonano ustaleń przyjętych jako podstawę faktyczną poszczególnych rozstrzygnięć.

W dniu 31 stycznia 2005 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy o "zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę fermy indyków z częścią mieszkalną, przeprowadzoną na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 1999 r.", zaznaczając, że projekt opracowano zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r.

Postanowieniem z [...] marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy, powołując się na art. 49b ust. 5 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 59g Prawa budowlanego oraz zaznaczając, że rozpoznawał wniosek skarżących z 31 stycznia 2005 r. o zatwierdzenie projektu zamiennego, ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że postanowieniem z [...] grudnia 2004 r. nr [...] nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji budynku gospodarczego oraz że skarżący przedkładając w dniu 31 stycznia 2005 r. dokumenty wymienione w tym postanowieniu spełnili ten obowiązek. Ponadto wskazano, że z projektu zamiennego wynika, iż budowa budynku gospodarczego jest zgodna z planem miejscowym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Skarżący od tego postanowienia wnieśli zażalenie i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy w piśmie z 24 marca 2005 r., przekazującym zażalenie organowi odwoławczemu, stwierdził m.in., że "w przedłożonym w dniu 31 stycznia 2005 r. przez T. J. projekcie zamiennym dla budynku inwentarskiego, opracowanym zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nakazującą wykonanie określonych czynności, zawarte są również dane i rysunki dotyczące samowolnie dobudowanego budynku gospodarczego - garażu, dlatego przyjęto, że inwestor spełnił obowiązek nałożony w postanowieniu nr 112/2004".

Postanowieniem z [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy, powołując się na art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i zaznaczając, że działa po "sprawdzeniu przedłożonego projektu zamiennego dla budynku inwentarskiego dla hodowli drobiu – indyków, zlokalizowanego na działce nr [...]", nałożył na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w "przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zamiennym dla przebudowanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budynku inwentarskiego dla hodowli drobiu – indyków, zlokalizowanego na działce nr [...] (...) dotyczącym części mieszkalnej". Z dalszej części rozstrzygnięcia i uzasadnienia postanowienia wynika, że nieprawidłowości polegają na tym, że zaprojektowana w budynku część mieszkalna w miejsce pomieszczeń socjalnych nie odpowiada warunkom technicznym.

Decyzją z [...] kwietnia 2006 r., powołując się na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy zatwierdził skarżącym projekt budowlany "rozbudowy fermy drobiu z częścią mieszkalną na działce nr [...] (...) według sporządzonego projektu budowlanego zamiennego". W decyzji tej zaznaczono również, że inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W jej uzasadnieniu natomiast stwierdzono, że inwestor zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. przedłożył projekt budowlany zamienny fermy indyków z częścią mieszkalną oraz że 15 marca 2005 r. ustalono dla skarżących opłatę legalizacyjną, która została zapłacona.

Decyzją z [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy umorzył postępowanie, dotyczące drewnianej wiaty, stwierdzając, że została ona rozebrana.

Decyzją z [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy, powołując się na art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie "budynku inwentarskiego dla hodowli drobiu wraz z częścią mieszkalną, na działce nr [...]". W decyzji tej stwierdzono, że roboty budowlane wykonano na podstawie decyzji Starosty Oleśnickiego z [...] kwietnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji Starosty Oleśnickiego z [...] kwietnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r.

W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Oleśnickiego o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1999 r. Prokurator Rejonowy w Oleśnicy sprzeciwił się ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] lipca 2006 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na użytkowanie i zażądał wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, przyjmując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i twierdząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o tę decyzję o pozwoleniu na budowę.

Po wznowieniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy decyzją z [...] lipca 2008 r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] lipca 2006 r. Decyzją z [...] listopada 2008 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku odwołania Prokuratora Rejonowego w Oleśnicy, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Organ ten uznał, że wskazana przez Prokuratora podstawa wznowienia nie zachodziła, gdyż decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydano w oparciu od decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z 12 kwietnia 2006 r., a nie w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1999 r. Jednocześnie wskazał na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. oraz 12 kwietnia 2006 r.

W tych okolicznościach faktycznych Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. oraz decyzją z tego samego dnia nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] kwietnia 2006 r.

Z uzasadnień tych decyzji wynika, że organ uznał, iż decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do decyzji z [...] grudnia 2004 r. polegało to na tym, w ocenie organu administracji, że została ona wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś wydając decyzję na tej podstawie nie można się ograniczyć wyłącznie do nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji. Zdaniem organu obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, ocen i ekspertyz może być nałożony na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i dopiero po dostarczeniu wymaganej dokumentacji organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. W związku z tym w ocenie organu decyzja z [...] grudnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z kolei w odniesieniu do decyzji z [...] kwietnia 2006 r. stwierdzono, że wydana ona została na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jako konsekwencja wykonania przez inwestorów obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. nr [...], które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W związku z tym wskazano, że przepisy te przewidują diametralnie różne procedury od procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podniesiono, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego winno być poprzedzone wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zaznaczono, że w rozpoznawanej sprawie tak nie było. Zauważono, że wprawdzie w postanowieniu z [...] grudnia 2004 r. nr [...] nałożono m.in. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w rozwiązaniu inwentaryzacyjnym lub inwentaryzacyjno-projektowym, to jednakże nie może to być uznane za decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji wyrażono też pogląd, że stosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest dopuszczalne dopiero po uchyleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji uznano, że decyzja z 12 kwietnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Rozpoznając odwołania skarżących od tych decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] (dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r.), zaś decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] (dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2006 r.).

Uzasadniając decyzję z [...] kwietnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż przedmiotem obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą być określone czynności faktyczne, to znaczy wykonanie robót budowlanych, które spowodują, że budowa będzie zgodna z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego jest to pogląd powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Uzasadniając decyzję z [...] kwietnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadnie przyjęto, iż rażące naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego polegało na tym, iż decyzji wydanej na tej podstawie nie poprzedzono decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto rażące naruszenie tego przepisu polegało według organu na "niedopuszczalnej modyfikacji i kompilacji" trybów legalizacji przewidzianych w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego z jednej strony oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z drugiej strony. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że z analizy treści uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] kwietnia 2006 r. jednoznacznie wynika, iż stanowi ona bezpośrednią konsekwencję postanowienia tego organu z [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Ponadto zaznaczono, że z analizy treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r. jednoznacznie wynika, że wydana ona została w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W związku z tym, zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących, nie może być mowy o oczywistej omyłce pisarskiej. Wyjaśniono też, że w przypadku istotnego odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie może zastąpić uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Skarżący wnieśli do sądu administracyjnego skargi od obu przytoczonych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga na decyzję z [...] kwietnia 2009 r. została zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 765/09, zaś skarga na decyzję z [...] kwietnia 2009 r. pod sygnaturą VII SA/Wa 909/09.

W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2009 r. zarzucili naruszenie art. 51 i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a.

Z uzasadnienia tej skargi wynika, że istotne zarzuty skarżących dotyczą tego, iż faktyczną podstawą prawną decyzji z [...] grudnia 2004 r. był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem skarżących wskazuje na to przede wszystkim treść nałożonych tą decyzją obowiązków oraz jej uzasadnienie, w którym mowa jest o istotnym odstępstwie od projektu budowlanego. Według skarżących doszło do oczywistej omyłki pisarskiej taka zaś, według orzecznictwa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podnieśli też, że wykonali obowiązki przewidziane zarówno przez art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jaki i przez art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Oddalając skargę skarżących Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd ten stwierdził, że "jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych lub wykonanych robót z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem organ zobowiązany jest nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych" że "stosowanie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyklucza nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem" oraz że "dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i stanowić mogą podstawę do podjęcia przez organ decyzji". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego tego typu dokumentów uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego, a obowiązek przedstawienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia dokumentów organ może nałożyć w drodze postanowienia". Zatem – jak dalej stwierdził – "art. 51 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania inwestora do przedstawienia dokumentów, ekspertyz czy ocen wykonanych robót budowlanych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "brzmienie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa i mających na celu doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa".

W skardze kasacyjnej od tego wyroku przytoczono jako jej podstawy naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania.

W szczególności w ramach pierwszej podstawy zarzucono naruszenie art. 51 i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię oraz art. 2, art. 7 i art. 175 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych, bo wydanych bez podstawy prawnej i faktycznej, decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji.

W ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie:

- art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do większości zarzutów skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego, który organy administracji publicznej ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny,

- art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy istniały ku temu podstawy faktyczne i prawne,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem i naruszenie w ten sposób zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych i uchybienie w ten sposób nałożonemu ustawą na organ nakazowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych i w konsekwencji, nieobiektywną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie okoliczności za udowodnione podczas, gdy w rzeczywistości nie było ku temu podstaw,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych i w konsekwencji zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości oraz nieodniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji do zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację, z której wynika, iż ich zdaniem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis w tym uzasadnieniu także powołali. Twierdzili zwłaszcza, że podstawą decyzji z [...] grudnia 2004 r. był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz że powołując podstawę prawną w tej decyzji popełniono oczywistą omyłkę pisarską, zaś taka omyłka nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Twierdzili też, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji nie poddały przywołanej w decyzji z [...] grudnia 2004 r. podstawy prawnej należytej refleksji, w szczególności nie odniosły się do jej uzasadnienia.

W oparciu o te podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, przy czym usprawiedliwiona jest jej podstawa, dotycząca naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podstawa skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została co prawda przytoczona wprost we wstępnej części skargi kasacyjnej, jednakże w sposób wyraźny i jednoznaczny wynika z jej uzasadnienia, w którym zarówno powołano naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i je uzasadniono. W związku z tym, a nadto uwzględniając wykładnię przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dotyczących sposobu przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej, dokonaną przez pełen skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 26 października 2009 r., w sprawie I OPS 10/09, opublikowanej w ONSAiWSA nr 1 z 2010 r., poz. 1, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że jest zobowiązany rozważyć również tę podstawę skargi kasacyjnej.

Omawiana podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do podstawowego w rozpoznawanej sprawie przepisu. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem kontroli decyzji administracyjnej wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a dokładniej mówiąc, na podstawie zdania drugiego tego przepisu, które dotyczy wady polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. W związku z tym należało przede wszystkim rozstrzygnąć czy poprzez wydanie tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Dokonując tej oceny należy mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowanym uchybieniem przy stosowaniu prawa. Nie jest to każde naruszenie prawa. Można powiedzieć, że jest to najcięższe z możliwych naruszeń prawa. Są bowiem uchybienia, które nie mają wpływu na wynik sprawy, a więc prawnie obojętne, następnie są uchybienia, które mogą w określonych sytuacjach prowadzić do uchylenia decyzji i w końcu ustawodawca mówi o rażącym naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej. W związku z tym zasadne są twierdzenia o tym, że winno to być uchybienie, którego skutków nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stan prawny jest jednoznaczny oraz że uchybienie musi być oczywiste i rzucające się w oczy.

To mając na uwadze wskazać należy, że nie jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623) nie może być podstawą nałożenia na samowolnego inwestora obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji. Tytułem przykładu można się powołać na wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r. w sprawie II OSK 167/06, opublikowany w ONSAiWSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, w uzasadnieniu którego stwierdzono, odnosząc to do decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że "w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą."

Ponadto sama treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wyklucza, przynajmniej w sposób na tyle jasny, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, zobowiązania na tej podstawie do przedłożenia dokumentacji w tym ocen technicznych. W przepisie tym mówi się bowiem nie tylko o robotach budowlanych, ale też o "określonych czynnościach". Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym bliżej, co pod tym zwrotem rozumie, w ocenie NSA celowo, gdyż bogactwo stanów faktycznych możliwych do wystąpienia w tak zwanych postępowaniach naprawczych nie da się ująć w jedną ściśle określoną formułę.

Tezy o rażącym naruszeniu prawa poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzasadnia w ocenie NSA ścisłe trzymanie się podziału na rozstrzygnięcia materialno-prawne i dowodowe oraz wskazywanie, że zobowiązanie do przedłożenia takich dokumentów jest rozstrzygnięciem o charakterze dowodowym, do czego służy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Gdyby nawet podzielić tezę, że należy stosować w takich przypadkach wyłącznie ten ostatnio powołany przepis i obowiązek ten nakładać w formie postanowienia, to wydanie w takim przypadku decyzji można by uznać za błędną formę rozstrzygnięcia, bez istotnych negatywnych skutków dla stron. Trudno z takiego powodu uznać decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Nie sposób też dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w omawianym przypadku z uwagi na to, że zobowiązanie do przedłożenia dokumentów nie może doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak wymaga tego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tego rodzaju zobowiązanie, mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, też przecież ma w ostateczności doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie przedłożonej dokumentacji może się bowiem dopiero okazać, co należy zrobić, aby wykonane już roboty doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W ocenie NSA w takiej sytuacji można wydać ponownie decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bez narażenia się na zarzut wydania decyzji w sprawie załatwionej już decyzją ostateczną. Istnieć bowiem będą nowe okoliczności, mianowicie konieczne do wykonania roboty budowlane lub inne czynności, o których istnieniu organ administracji dowie się z uzyskanej dokumentacji.

To są w ocenie NSA argumenty przemawiające za tym, że co do zasady nie można twierdzić, że wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą zobowiązuje się inwestora do przedłożenia dokumentów, ocen i ekspertyz, stanowi rażące naruszenie tego przepisu.

Ponadto istnieją istotne okoliczności, które dotyczą tylko tej sprawy, a które stanowią podstawę do przyjęcia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy, w szczególności to, że w uzasadnieniu tej decyzji powołano się na istotne odstąpienie od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazują, że w istocie decyzja ta powinna być wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a wówczas nie ulega wątpliwości, że mogła ona dotyczyć obowiązku przedłożenia dokumentów, mianowicie projektu budowlanego zamiennego i koniecznych do niego załączników. Co prawda decyzja ta takiego obowiązku wprost nie formułuje, ale jak wynika z następnych okoliczności, tak ostatecznie została zrozumiana przez inwestorów, gdyż złożyli oni projekt budowlany zamienny, obejmujący istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mimo więc zaistniałych uchybień decyzja ta nie wywołała skutków takich, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

W ocenie NSA usprawiedliwione są zatem podstawy skargi kasacyjnej, które zawierają zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym w przypadku pierwszego z powołanych przepisów chodzi o jego niewłaściwe zastosowanie, zaś w przypadku drugiego błędną wykładnię.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest trafny, gdyż Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do wykładni tego przepisu nie formułował żadnych ocen. Stwierdził jedynie, skądinąd trafnie, że ten przepis przewiduje możliwość nałożenia postanowieniem obowiązku złożenia ocen i ekspertyz, co jednakże nie powoduje, jak powiedziano, nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zobowiązującej do złożenia takich dokumentów.

Zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji nie jest trafny, gdyż jest nazbyt ogólny i w istocie dotyczy naruszenia innych przepisów. Pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych decyzji jest efektem wadliwie przeprowadzonej kontroli wykonywania administracji, jednakże ta wadliwość ma bardziej realny wymiar, mianowicie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zarzut naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieporozumieniem, gdyż przepis ten sąd administracyjny może zastosować gdy uwzględnia skargę, w rozpoznawanej sprawie zaś skargę oddalił.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest trafny, gdyż co prawda uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wszystkich wymogów tego przepisu, jednakże braki te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawą skargi kasacyjnej, polegającą na naruszeniu przepisów postępowania może być naruszenie tych przepisów tylko wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy, jest zbyt ogólny.

Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby zarzucane naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy oraz świadomości i kultury prawnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku pozostałych zaś przepisów chodzi o kwestie dowodowe, a te zaś zostały w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnione. Należy bowiem mieć na uwadze, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organy nadzoru dokonują oceny zgodności prawem decyzji administracyjnej, a więc podstawowym materiałem dowodowym jest właśnie ta decyzja.

W efekcie okazało się, że zasadne są tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako przepis będący podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc ukształtowania stosunku prawnego, ma charakter materialnoprawny. W związku z tym, zgodnie z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, NSA uznał, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi.

Rozpoznając skargę NSA uznał, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na zastosowaniu tego przepisu mimo braku ku temu podstaw faktycznych, jako że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z [...] grudnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym NSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i skargi, na skutek złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 200 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje.