Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 706/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 2 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: [art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też mozliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymaolnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w oparciu o przepisy art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

TEZY

[art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też mozliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymaolnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w oparciu o przepisy art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asyst. sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1047/11 w sprawie ze skargi B. M. i W. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 31 marca 2011 r. nr XIII/214/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od skarżących B.M. i W. M. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2012 r. (IV SA/Wa 1047/11) rozpoznając skargę B. M. i W. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 31 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 37 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki gruntu nr [...], § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] oraz graficznego załącznika do zaskarżonego planu w części dotyczącej działki nr [...].

Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że uznaje za zasadne część zarzutów skargi skarżących. W szczególności za zasadny uznał zarzut dotyczący § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten stanowi, że dla terenu [...] ustala się minimalną szerokość frontu działki budowlanej – 40 m oraz że w skardze zarzucono, iż ogranicza on bezprawnie prawa skarżących, uniemożliwiając podział na mniejsze działki. Tak ujęty zarzut Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny. Wyjaśniając to bliżej stwierdził, że z zaskarżonej uchwały nie wynika, czy zawarte w § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c ustalenie służy scalaniu i podziałowi nieruchomości, które zostało unormowane w art. 101 – 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też jest to ustalenie stosowane także przy podziale nieruchomości unormowanym w art. 92 – 99 tej ustawy. Sąd wskazał, że z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co koresponduje z art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. W § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że określenie szerokości frontu działki może nastąpić w planie miejscowym jedynie dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, jako ustawowa zasada scalania i podziału unormowanego w art. 101 – 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd ten wskazał, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby normatywne pojęcie podziału nieruchomości było tożsame z pojęciem scalania i podziału. Scalanie i podział stanowi bowiem ustawowo wyodrębnioną procedurę kształtowania wielkości i parametrów działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę w planie miejscowym, z którą nie można utożsamiać podziału nieruchomości, jako także ustawowo wyodrębnionej procedury ewidencyjnego rozdrabniania powierzchni terenu dla umożliwienia tworzenia z wyodrębnionych działek gruntu nowych nieruchomości. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały nie został odniesiony jedynie do scaleń i podziałów nieruchomości, to tak niejednoznaczne jego sformułowanie, mające stanowić przepis prawa miejscowego, narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Poza tym Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut dotyczący § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie wskazał, że przepis ten stanowi, że dla terenu [...] - ul. [...] (obejmującego obszar działki skarżących nr [...]) dopuszcza się zachowanie znajdującego się w liniach rozgraniczających ulicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], z prawem do działań remontowych, bez prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany. Dalej wyjaśnił, że teren oznaczony symbolem [...] stanowi planowaną drogę publiczną klasy lokalnej oraz że w odpowiedzi na skargę wskazano, że w miejscu planowanej drogi znajduje się część budynku mieszkalnego skarżących i dlatego zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopuszczono istnienie w liniach rozgraniczających planowanej drogi publicznej budynku mieszkalnego skarżących, jako obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, ale który nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz że obowiązującemu prawu nie jest znana możliwość przysługiwania prawa własności do obiektu budowlanego bez przysługiwania praw do gruntu zajętego pod ten obiekt (z wyjątkiem prawa użytkowania wieczystego, które nie występuje w rozpoznawanej sprawie). Zatem, jak wywiódł, zachowanie budynku skarżących w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej naraża ich na utratę prawa własności do części budynku znajdującej się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że jakkolwiek art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z funkcją drogi publicznej, to jednak nie można tego odnosić w niniejszej sprawie do budynku mieszkalnego skarżących, skoro przystąpienie do budowy drogi publicznej wywoła konflikt własnościowy ze skarżącymi, którego efektem może być utrata prawa do części budynku mieszkalnego, której nie da się prawnie i fizycznie wyodrębnić. Prawo miejscowe nie może zaś prowadzić do powstawania konfliktów własnościowych. Skutkiem jego stosowania musi być powstawanie jednoznacznych sytuacji własnościowych. Z tego względu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przeznaczenie działek gruntu skarżących pod projektowaną drogę publiczną z jednoczesnym dopuszczeniem istnienia ich budynku mieszkalnego na tej drodze narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W skardze kasacyjnej Rada m.st. Warszawy zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię tych przepisów,

- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezastosowanie tego przepisu,

- art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię tych przepisów.

Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji, z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby określenie w planie miejscowym szerokości frontu działek mogło dotyczyć jedynie działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z przepisów tych wynika jedynie to, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości określa się obowiązkowo w planie miejscowym oraz że ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału w tym minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek. Podniesiono, że w § 12 ust. 2 zaskarżonego planu miejscowego ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Te ustalenia obowiązują na całym terenie objętym planem. Natomiast w dalszej części planu znajdują się szczegółowe ustalenia dla poszczególnych obszarów planu. Z uwagi na konieczność odmiennego potraktowania poszczególnych obszarów planu ustalenia te otrzymały formę przepisów szczególnych, a nie ogólnych. Oznacza to, jak wywiedziono, że wymogi określone w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zachowane.

Odnośnie do zarzutu niezastosowania art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że w przepisie tym stanowi się, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś jednym z czynników ładu przestrzennego jest odpowiedni kształt i wielkość działek. Zatem, jak wywiedziono, ustalenie minimalnej szerokości frontu działki jest bezpośrednią realizacją art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W końcu uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych podniesiono, że z faktu, iż na skutek ustanowienia drogi publicznej może dojść do przejścia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz gminy lub powiatu nie można wywodzić zakazu stosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy mogła zastosować ten przepis w planie miejscowym, przy czym zaznaczono, że w gruncie rzeczy działała w tym zakresie w interesie skarżących. Zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię powołanego przepisu i wskazano, że nie wynika z niego, że dotyczy on tylko obiektów stanowiących własność właściciela drogi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis ten jest stosowany w sytuacji, polegającej na tym, że istniejące już obiekty budowlane wbrew woli ich właściciela znalazły się w granicach pasa drogowego.

Ponadto uzasadniając omawiany zarzut podniesiono, że nawet, gdyby argumentację Sądu pierwszej instancji uznać za trafną, to nie uzasadniała ona stwierdzenia nieważności całego § 37 zaskarżonej uchwały. Wskazano, że z argumentacji Sądu nie wynika, aby to lokalizacja drogi była wadliwa. Niezgodne z prawem jest, jak wskazano, według Sądu pierwszej instancji dopuszczenie zachowania istniejącego budynku mieszkalnego w liniach rozgraniczających drogę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak było zatem podstaw do tak dalekiej ingerencji w treść planu, która ponadto doprowadziła do usunięcia fragmentu drogi i spowodowała utratę przez nią funkcjonalności.

W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Ponadto w tej odpowiedzi oraz później złożonym piśmie z 7 maja 2012 r. podnieśli szereg zarzutów w odniesieniu do działania Rady m.st. Warszawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważał, co następuje.

W związku z tym, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na uchwałą Rady m.st. Warszawy, akceptując jedynie dwa z wielu podniesionych w skardze zarzutów, zaś skargę kasacyjną wniosła tylko Rada m.st. Warszawy, kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do uwzględnienia obu zarzutów, zakres rozpoznania sprawy przez Sąd drugiej instancji ogranicza się do zagadnień dotyczących tych zarzutów.

Pierwsze zagadnienie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można określić minimalne i maksymalne szerokości frontu działek tylko dla działek, które powstaną w wyniku scalania i podziału, o którym mowa w art. 101-108 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.). Za twierdzącą odpowiedzią na to pytanie może przemawiać wykładnia literalna przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647). Scalanie i podział nieruchomości, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, to scalanie i podział uregulowany w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Więc szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, które muszą znaleźć się w planie miejscowym, to zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać m.in. określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Mało tego, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od 21 października 2010 r., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalne powierzchnie działek. Z tego ostatnio powołanego przepisu wynikać by mogło, że w odniesieniu do działek, które powstają poza trybem scalania i podziału, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można określać jedynie ich minimalną powierzchnię, ale nie szerokość frontów.

Taka literalna wykładnia prowadzi jednakże do wniosków, których nie można zaakceptować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją istotne powody, aby przyjąć, że w planie miejscowym można określać m.in. takie parametry działek jak szerokość ich frontu, także w odniesieniu do działek, które mają powstać w wyniku podziału przeprowadzanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu drugiej instancji nie zachodzi na tyle istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 tej ustawy, aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur.

Scalanie i podział, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w planie miejscowym. Aby nadmiernie rozdrobnione i niekorzystnie ukształtowane działki można było racjonalnie wykorzystać zgodnie z planem miejscowym muszą one być najpierw scalone, a później na nowo podzielone na działki gruntu. Tak istota scalania i podziału nieruchomości została określona w art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym stanowi się, że przepisy rozdziału, którego art. 101 jest pierwszym przepisem, regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Scalanie i podział dotyczyć więc może dużego obszaru, na którym znajdują się nieruchomości, których właściciele mają niekiedy sprzeczne interesy, a nawet nie są zainteresowani udziałem w scalaniu i podziale. Z tego powodu ustawodawca przewidział możliwość przymuszenia właścicieli nieruchomości do poddania się tej procedurze. O scalaniu i podziale decyduje władczo rada gminy w drodze uchwały (art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i taką uchwałę może podjąć nawet wbrew wszystkim właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, jeżeli nieruchomości mające być objęte scalaniem i podziałem są położone na obszarze wcześniej określonym w planie miejscowym (art. 102 ust. 2 część pierwsza ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo wbrew części właścicieli (użytkowników wieczyści) nieruchomości, gdy właściciele (użytkownicy wieczyści) posiadający ponad 50% powierzchni nieruchomości wystąpią z wnioskiem o scalenie i podział (art. 102 ust. 2 część druga ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zakres zmian własnościowych, będących skutkiem scalenia i następnie podziału nieruchomości, powoduje konieczność szczegółowego uregulowania procedury scalania i podziału, skutków tych czynności i dodatkowych obowiązków gminy oraz właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Jednakże nie zmienia to istoty tego postępowania, która polega na tym, że chodzi o uzyskanie działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym.

Taki sam cel przyświeca podziałowi, który jest podejmowany w oparciu o art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli podziałowi ma podlegać nieruchomość, dla której obowiązuje plan miejscowy, to podział musi być, co do zasady, zgodny z ustaleniami tego planu, przy czym ta zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Co do zasady podział nieruchomości przeprowadzany w tym trybie też służy temu, aby nieruchomość można było wykorzystać na cel określony w planie miejscowym i aby w tym celu uzyskać odpowiednie (wielkością, kształtem) działki gruntu.

Nie ma więc, jeżeli chodzi o zasadnicze funkcje, istotnej różnicy pomiędzy scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podziałem, który jest uregulowany w art. 92-99 tej ustawy. Można powiedzieć, że powodem zróżnicowania tych trybów są okoliczności faktyczne, mianowicie fakt, że w przypadku scalania i podziału nieruchomości są tak rozdrobnione i niekorzystnie ukształtowane, że w celu ich podziału trzeba je wpierw scalić. Natomiast w przypadku podziału, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprzedniej konieczności scalenie nie ma. Znamienne jest, że ustawodawca także w tych ostatnio wymienionych przepisach przewiduje scalanie i następnie podział nieruchomości. Chodzi tutaj o art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu. Warunkiem takiego podziału jest to, aby właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości dokonali w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek. Jest to więc, oczywiście w pewnym dopuszczalnym tutaj uproszczeniu, scalanie i podział nieruchomości w sytuacji, gdy wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości są co do scalenia i podziału zgodni, co powoduje, że nie jest konieczny przymus ze strony organów władzy publicznej, charakterystyczny dla scalania i podziału, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle przedstawionego wyżej porównania scalania i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podziału nieruchomości uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia różnicowanie uprawnień gminy w zakresie określania tego jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej z tej procedury. Można w związku z tym powiedzieć, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy. Prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać, zgadzając się tym samym z twierdzeniami skargi kasacyjnej, w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego co wyżej powiedziano powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w oparciu o przepisy art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonego planu miejscowego. Tym samym podstawa skargi kasacyjnej dotycząca tej części rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest zasadna.

Drugie zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do pytania o możliwość zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) jako podstawy ustaleń planu miejscowego. W tym zakresie należy stwierdzić, że jakkolwiek słusznie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w której obiekt budowlany "znalazł się" w pasie drogowym m.in. w wyniku zmiany lub uchwalenia planu miejscowego (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., II GSK 499/08), to jednak nie oznacza to, że o pozostawieniu takiego obiektu w pasie drogowym można przesądzić w planie miejscowym. Z treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pozostawienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu zależy od tego czy nie powoduje on zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Po pierwsze, nie jest więc możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w planie miejscowym przebiegu pasa drogowego. Po drugie, ocena ta powinna należeć do zarządcy drogi, jako organu właściwego do planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a nie do organów gminy właściwych w sprawach planowania przestrzennego, nawet wtedy, gdy chodzi o pas drogi gminnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było zatem ustaleń planu miejscowego oprzeć na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodzić się też należy z Sądem pierwszej instancji odnośnie negatywnej oceny skutków ustalenia w zaskarżonym planie miejscowym, że w liniach rozgraniczających drogę publiczną pozostawia się część budynku skarżących. Istotnie sytuacja prawna w zakresie tej części budynku w wyniku tego ustalenia będzie niejasna. Dodatkowo wskazać należy, że z graficznej części zaskarżonego planu miejscowego wynika, iż mimo zapisu o pozostawieniu części budynku w liniach rozgraniczających drogę publiczną, przez tę część budynku poprowadzono ścieżkę rowerową. Uchwalony plan miejscowy jest zatem w tym zakresie wewnętrznie sprzeczny. Jednego z jego postanowień nie można by wykonać. Nie można bowiem pozostawić w liniach rozgraniczających część budynku skarżących i jednocześnie w tym samym miejscu, niejako przez ten budynek, poprowadzić ścieżki rowerowej. Takie ustalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, naruszają wynikający z art. 2 Konstytucji RP i zawartej tam zasady państwa prawa, nakaz poprawnej legislacji.

Zauważyć też należy, że zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez gminę, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów zdaje się zaś wynikać, że drogę tę można by poprowadzić przez tereny niezabudowane. Bez wyjaśnienia tej kwestii postępowanie organów gminy, mające swój wyraz w poprowadzeniu drogi przez budynek, może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego.

Mimo tego również w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. W szczególności nie sposób odeprzeć zarzutu, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność w części dotyczącej działki nr [...] całego § 37 zaskarżonej uchwały, mimo że wadliwość dotyczy jedynie wyodrębnionej jednostki redakcyjnej tego przepisu, mianowicie ust. 3 pkt 1. Nie można odeprzeć tego zarzutu przede wszystkim dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie podał motywów stwierdzenia nieważności całego § 37, mimo wadliwości tylko jego części. Wyjaśnienie tej kwestii jest zaś szczególnie istotne, gdyż eliminacja całego § 37 w części dotyczącej działki nr [...] powoduje dysfunkcjonalność ustaleń planu. Na skutek orzeczenia Sądu pierwszej instancji ciągłość planowanej drogi ("ul. [...]") została przerwana w miejscu położenia działki nr [...]. Z tego względu również w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji nie może się ostać.

Brak wyjaśnienia przyczyn stwierdzenia nieważności całego § 37 zaskarżonej uchwały, mimo wadliwości tylko jego części powoduje, że pomimo zasadności jedynie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego sprawa w tym zakresie musi być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Sąd pierwszej instancji będzie przy tym zobowiązany wyjaśnić czy przeprowadzenie drogi oznaczonej w planie miejscowym jako "ul. [...]" przez budynek skarżących nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA odstąpił od zasądzenia od skarżących na rzecz m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego w całości, gdyż dopiero po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji okaże się w jakim zakresie ich zarzuty dotyczące zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego są zasadne.