Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 325/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. spółki akcyjnej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 515/14 w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi P. spółki akcyjnej w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów przez przewoźnika kolejowego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 12 maja

2014 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. spółki akcyjnej w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów przez przewoźnika kolejowego.

Sąd I instancji wskazał, że spółka w skardze z [...] lutego 2014 r. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez P. S.A. w W. przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.

o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594) polegającego na łączeniu przez P. S.A. działalności w zakresie przewozów kolejowych

z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skarżąca spółka w uzasadnieniu wniosku podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością wyzbycia się przez nią majątku określonego przez organ jako infrastruktura kolejowa, co oznacza konieczność przeprowadzenia znacznej restrukturyzacji majątku P., który to proces jest skomplikowany i kosztowny, gdyż sięga kwoty rzędu kilku milionów złotych obejmującej m.in. koszty utworzenia nowej spółki, zatrudnienia pracowników oraz utraty przez P. prawa do amortyzacji nierozliczonych nakładów inwestycyjnych na skutek rozwiązania umów dzierżawy z P. [...] . Zdaniem skarżącej decyzja Prezesa UTK dotknięta jest licznymi wadami, m.in. organ dokonał rozszerzającej wykładni pojęcia infrastruktury kolejowej.

Wskazała ponadto, że wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi realne niebezpieczeństwo uniemożliwienia skarżącej lub, co najmniej, opóźnienia wykonywania czynności m.in. związanych z załadunkiem i wyładunkiem wagonów, utrzymaniem pojazdów kolejowych lub postoju tych pojazdów, przemieszczaniem

i włączaniem pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej. Skarżąca oceniła, że straty wynikające z konieczności wyzbycia się części mienia i braku możliwości kontynuowania działalności na dotychczasowych zasadach są niemożliwe do odzyskania nawet w obliczu późniejszego uwzględniania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia z 12 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności,o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...).

Sąd I instancji podniósł, że orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie przez stronę zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia: z 25 maja 2004 r., sygn. akt FZ 71/04 i sygn. akt FZ 87/04 oraz z 18 maja 2004 r. sygn. akt FZ 65/04; niepublikowane). Wskazał również, że rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Niezgodność z prawem decyzji, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne kwestie. Sąd stwierdził ponadto, że oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu

w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05, LEX nr 302251).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd wskazał również, że nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się

z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla spółki znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej. W ocenie Sądu, ogólnikowe twierdzenia strony zawarte we wniosku nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie spółki powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Także wskazane przez skarżącą spółkę potencjalne trudności w wykonywaniu działalności przewozowej automatycznie nie determinują istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia spółce znacznej szkody, czy też wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd I instancji wskazał również, że na etapie oceny wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd nie bada sprawy, co do jej istoty, a dokonanie przez Sąd takiej oceny byłoby przedwczesne i niweczyłoby merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji zarzuty wniosku

o wstrzymanie wykonania decyzji sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji i prawidłowości postępowania przed Prezesem UTK, a także celowości wydanej decyzji, co nie stanowi spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

II

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła P. S.A. w W. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pomimo istnienia, w ocenie skarżącej, przesłanek wstrzymania jej wykonania, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.

Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że Sąd rozpoznając wniosek

o wstrzymanie wykonania decyzji nie skupił się wyłącznie na badaniu spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., ale także poddał przynajmniej wstępnej ocenie merytorycznej samą skargę na decyzję – wypowiadając się, że "zaskarżona decyzja (stwierdzająca naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym) została wydana w celu zabezpieczenia interesu społecznego, jakim niewątpliwie jest zapewnienie jakości i konkurencyjności transportu kolejowego, w szczególności poprzez zapewnienie niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych

w dostępie do infrastruktury kolejowej".

Ponadto skarżąca podniosła, że norma z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie uzależnia wstrzymania wykonania decyzji od zaistnienia przesłanki wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a jedynie niebezpieczeństwa zaistnienia takiej sytuacji.

III

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł oddalenie zażalenia skarżącej w całości stosownie do art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., bowiem brak jest usprawiedliwionych podstaw do jego uwzględnienia; oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony o zaistnieniu takich okoliczności. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających na uznanie, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt FZ 86/04, niepubl., że użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej

w nich normy ogólnej. Próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811, stwierdzając, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).

Jak wynika z powyższego, samo powołanie się przez skarżącą na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy,

w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na skarżącej spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie, skarżąca nie wykazała w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W ocenie NSA - wbrew zarzutom zażalenia - Sąd I instancji trafnie stwierdził, że spółka, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty wniosku

o wstrzymanie wykonania decyzji, sprowadzają się de facto do kwestionowania prawidłowości decyzji i prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ, jak

i celowości wydanej decyzji, co nie stanowi przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca, jako argument przemawiający za zasadnością wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz za wadliwością postanowienia Sądu odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji wskazuje, że wykonanie decyzji wiąże się z koniecznością wyzbycia się posiadanego przez skarżącą majątku, co z kolei oznacza przeprowadzenie znacznej restrukturyzacji majątku P.. Zauważyć tymczasem należy, że skarżąca jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ podjęła działania zmierzające do przekazania części posiadanego przez nią majątku, stanowiącego infrastrukturę kolejową. Świadczy o tym chociażby pismo P. S.A. z dnia [...] maja 2013 r. (k. 2039 akt administracyjnych), z którego wynika m.in., że skarżąca przyjęła harmonogram przekazywania posiadanych lokalizacji na rzecz spółki P. [...] ., tak żeby na dzień [...] sierpnia 2013 r. ilość punktów ładunkowych dzierżawionych na podstawie umowy wyniosła 56. Ponadto, P. S.A. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. (w aktach sprawy) wskazała, że na przestrzeni ostatnich trzech lat ilość "punktów ładunkowych" P. S.A. zmniejszyła się kilkukrotnie (z ponad 1.000 do 78) i ma podlegać dalszym weryfikacjom. Wobec powyższego argument skarżącej, jakoby wykonanie decyzji miało spowodować trudne do odwrócenia skutki dla P., wydaje się być zatem nieprawdziwy i nie znajduje oparcia w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Jak wynika z powyższego, przesłanki o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca rozpoczęła proces wyzbywania się posiadanego majątku jeszcze przed wydaniem decyzji Prezesa UTK. Nie można tu zatem mówić o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia dla P. S.A. skutków, skoro działania te zostały zainicjowane właśnie przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., prawidłowo zatem uznał, iż P. SA. nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zgodzić się również należy, że kwestionowanie merytorycznej zasadności decyzji organu we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mieści się w treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.