Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1915/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części oraz poprzedzającą ją decyzję w części i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 208 par. 1, art. 237
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 9u ust. 2, art. 379, art. 380
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 6o ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3 i 7, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne miesiące od marca 2015 r. do stycznia 2019 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w zakresie, w jakim dotyczą one opłat za miesiące od marca 2015 r. do grudnia 2015 r. oraz od stycznia 2016 r. do kwietnia 2016 r., a nadto umarza postępowanie administracyjne w tym zakresie; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. S. E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. kwotę 145 zł (słownie: sto czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. ("Prezydent", "Organ I instancji"), w następstwie ustaleń poczynionych w ramach wszczętego wobec R. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. kom. w W. ("Spółka", "Strona", "Skarżąca") postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. określił Spółce wskazaną w decyzji opłatę za podane okresy miesięczne od marca 2015 r. do grudnia 2018 r., zaś za okres począwszy od stycznia 2019 r. - w wysokości 1023 zł.

Organ I instancji ustalił, że Spółka, jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., złożyła w dniu 21 marca 2018 r., deklarację D-N o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której począwszy od marca 2015 r. zadeklarowano cztery opróżnienia pojemnika o pojemności 120 l w miesiącu, przy nieselektywnym sposobie zbiórki odpadów, oraz deklarację obowiązującą od kwietnia 2016 r. zwiększając ilość odpadów na cztery opróżnienia pojemnika o pojemności 120 l oraz osiem opróżnień pojemnika o pojemności 240 l w miesiącu przy nieselektywnym sposobie zbiórki odpadów. Ponadto przyjęto w decyzji, że Skarżąca w dniu 10 kwietnia 2018 r. złożyła deklarację obowiązującą od kwietnia 2018 r., zwiększając ilość opróżnień pojemnika o pojemności 120 l na 6 odbiorów oraz pojemnika o pojemności 240 l na 8 odbiorów. Następnie w dniu 25 czerwca 2018 r. złożyła korektę deklaracji obowiązująca od kwietnia 2018 r., zmniejszając ilość odbiorów pojemnika 120 l na cztery odbiory w miesiącu i osiem odbiorów pojemnika 240 l. W miesiącach kwiecień i maj 2018 r. Spółka zmniejszyła ilość odpadów wnosząc o zwrot nadpłaconych kwot za powyższy okres. Jednocześnie w dniu 4 września 2018 r. do Prezydenta wpłynęła korekta deklaracji obowiązująca od marca 2018 r., zwiększająca ilość odbieranych odpadów.

Prezydent zauważył, iż z odpisu właściwej księgi wieczystej wynika, że budynek usytuowany przy ul [...] stanowi własność Skarżącej. Budynek wynajmowany jest przez dwóch najemców - spółkę D. [...] Sp. z o.o., prowadzącą hostel, oraz spółkę P. [...] Sp. z o.o. Sp. k. Analiza deklaracji w zakresie zgodności przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454; dalej też "ustawa" lub "u.c.p.g.") oraz Uchwały W. z dnia 9 lipca 2015 r., Nr XIV/292/2015 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W., wykazały, według Prezydenta, nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Zadeklarowano dla budynku, w którym prowadzona jest działalność hotelarska i gastronomiczna, zbyt małą ilość opróżnień pojemnika w miesiącu, a także przyjęto błędną klasyfikację odpadów, umożliwiającą przekazywanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych innemu podmiotowi, niż wyłonionemu z przetargu przez W.. Nieruchomość wyposażono w pojemniki będące własnością tego innego przedsiębiorcy. Prezydent wskazał jednocześnie, że w dniu kontroli w pojemniku należącym do tego przedsiębiorcy (firma B. [...]) znajdowały się odpady podobne do odpadów komunalnych. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie do skorygowania złożonych deklaracji, wskazała, że wcześniejsze deklaracje są prawidłowe.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta z [...] lutego 2019 r. Spółka zarzuciła jej naruszenie:

art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 6o ust. 1 i art. 6h u.c.p.g. - poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości Strony, w tym również odpady powstające w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, są odpadami komunalnymi, podczas gdy odpady powstające w wyniku prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej nie posiadają cech pozwalających na uznanie, że są one odpadami komunalnymi;

art. 122, art. 187 § 1, art. 180 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej też "O.p.") oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie odpowiednich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i prawidłowej oceny całego materiału dowodowego, co polegało m.in. na:

nieustaleniu rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niekomunalnych powstających na nieruchomości Spółki, z uwzględnieniem okoliczności, że na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza i biorąc pod uwagę specyfikę przedmiotowej działalności prowadzonej przez podmioty, które najmują lokale znajdujące się w budynku posadowionym na nieruchomości;

nieprzeprowadzeniu przedstawionego przez Stronę dowodu - opinii prawnej sporządzonej przez prof. zw. dr hab. M. G.;

nieprzeprowadzeniu należytej analizy składu i charakteru odpadów powstających na nieruchomości,

przyjęciu domniemania, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości należącej do Strony mają charakter komunalny, a w konsekwencji bezpodstawnym obarczeniu jej ciężarem dowodu w zakresie wykazania, że odpady powstające na nieruchomości należącej do Skarżącej nie mają charakteru komunalnego, podczas gdy to na Organie ciążył obowiązek wykazania, że dane zawarte w deklaracji są niezgodne z rzeczywistością. Uchybienie to miało zatem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem gdyby Organ nie przyjął powyższego domniemania i nie przerzucił na Stronę ciężaru dowodu, nie wydałby decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia przez Organ rzeczywistej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomości należącej do Spółki, odmiennej od tej określonej przez nią w deklaracjach.

art. 6o ust. 1 u.c.p.g. - poprzez ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pominięciem obiektywnie dostępnych, rzeczywistych danych oraz informacji dotyczących ilości i rodzaju odpadów komunalnych, a także z pominięciem metody szacowania (w wypadku, gdyby brak było dostępnych danych właściwych dla wybranej przez Radę W. metody), w miejsce czego Organ bezpodstawnie ustalił opłatę na podstawie umowy o wywóz odpadów niekomunalnych zawartej pomiędzy najemcą części nieruchomości należącej do Strony, a firmą "B.";

art. 12 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 379 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("P.o.ś.") w zw. z art. 77 ust. 1 i ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ("u.s.d.g.") - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do kontroli, o której mowa w art. 379 ust. 1 P.o.ś. nie stosuje się art. 77 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g., co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez SKO uchybienia Organu I instancji, polegającego na niezastosowaniu art. 77 ust. 1 oraz 6 u.s.d.g. i oparciu rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonych z naruszeniem zasad określonych w u.s.d.g.; w ocenie Spółki, gdyby Organ nie dopuścił się wskazanych naruszeń, uznałby, że przeprowadzenie na terenie nieruchomości kontroli, w dniach 18 października 2016 r. oraz 16 sierpnia 2017 r., było niezgodne z prawem, a co za tym idzie protokoły z przedmiotowych kontroli, zgodnie z art. 180 § 1 O.p., nie mogły być uznane za dowody; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Organ wszczął postępowanie w niniejszej sprawie i następnie oparł swoje rozstrzygnięcie na negatywnych wnioskach płynących z kontroli;

art. 155 O.p. - poprzez dokonanie wezwania Skarżącej w trybie przewidzianym w tym przepisie, podczas gdy zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II FSK 1250/13, nie można wezwać do złożenia wyjaśnień strony nie będącej osobą fizyczną. Nawet, gdy stroną postępowania jest spółka, to wezwanie należy kierować do osoby fizycznej uprawnionej do jej reprezentowania; wadliwość ta miała wpływ na wynik postępowania, gdyż Organ wyciągnął negatywne dla Strony skutki wynikające z odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie (Skarżąca, uznając wezwanie za wadliwe, nie przedstawiła m. in. niektórych dokumentów, do przedłożenia których wzywał Organ), a w rezultacie Organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego charakteru odpadów wytwarzanych na nieruchomości Skarżącej;

art. 6o w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji "otwartej", podczas gdy decyzja ta jest decyzją określającą, a brak podania okresu, na jaki została określona opłata (brak podania daty końcowej), powoduje, iż decyzja ta jest niewykonalna i sprzeczna z prawem z uwagi na swoją niekonkretność, co w konsekwencji sprawia, że nie może zastąpić deklaracji ani działać naprzód.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej zwane "SKO"), decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu SKO zwróciło uwagę, że w uchwale nr XIV/292/2015 z dnia 9 lipca 2015 r. Rada W. w § 15 określiła szczegółowe wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Z jej § 15 ust. 1 wynika, że do zbierania odpadów zmieszanych należy stosować pojemniki spełniające wymagania określone w § 10 i § 11, o pojemności dostosowanej do potrzeb danej nieruchomości, uwzględniając charakter prowadzonej na tej nieruchomości działalności oraz ogólne wytyczne zawarte w pkt 1 - 8. Dla obiektów hotelowych, internatów, akademików, koszar, zakładów karnych i innych obiektów zbiorowego zakwaterowania, wytyczne określają minimalną pojemność pojemnika w ten sposób, że podają wartość 7,5 litra pojemności pojemnika na łóżko. Natomiast w nowej uchwale nr LXI/1631/2018 minimalną pojemność pojemnika dla obiektów hotelowych, pensjonatów, moteli oraz o podobnym charakterze: wartość tę określono na 40 litrów na jedno łóżko. Jednocześnie dla obiektów gastronomicznych, tak w starym, jak i nowym regulaminie, wytyczne określają minimalną pojemność pojemnika w ten sposób, że podają 5 litrów pojemności pojemnika na miejsce w restauracji lub stołówce, zaś dla lokali nieposiadających miejsc konsumpcyjnych - 120 litrów na jeden lokal.

SKO za dopuszczalne uznało przyjęcie przez Prezydenta, że Spółka, począwszy od dnia 1 marca 2015 r., wytwarzała odpady komunalne w ilości uzasadniającej obciążenie opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, a także, że dokonała błędnej wykładni pojęcia "odpady komunalne", w wyniku której niezasadnie przyjęła, że odpady gromadzone w pojemnikach firmy "B. [...]" są odpadami pochodzącymi z działalności gospodarczej w sytuacji, w której były to stricte odpady komunalne. Tym samym SKO stwierdziło, że przy takim sposobie wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości i przy takim rodzaju prowadzonej działalności - hostel i restauracja - możliwość powstania odpadów w ilości innej, niż zadeklarowana przez Spółkę, była w ustalonych okolicznościach faktycznych zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że odpady powstałe w restauracjach należało gromadzić jako frakcję odpadów oznaczoną "bioodpad", obejmującą odpady kuchenne, ulegające biodegradacji, pochodzące także z obiektów gastronomicznych (oraz z hostelu - świadczenie dodatkowej usługi w postaci śniadania). Z kolei w sytuacji, gdy hostel przy ul. [...] jako dodatkową usługę serwuje swoim gościom śniadania, przekąski oraz napoje alkoholowe, za niezbędny uznano pojemnik m. in. na frakcję "bioodpady", tak jak w przypadku restauracji, którego to pojemnika zabrakło. W ocenie SKO powstałe na nieruchomości odpady uznać należało za komunalne (nie były niebezpieczne, a ze względu na charakter lub skład podobne były do odpadów powstających w gospodarstwach domowych). Co więcej – odpady te powstały w związku z bytowaniem ludzi (pracowników oraz klientów), a tylko takie odpady podlegają odbiorowi w ramach systemu zorganizowanego przez gminę.

Według SKO organ pierwszej instancji zasadnie nie podzielił stanowiska zawartego w opinii prawnej dotyczącej interpretacji pojęcia odpadu komunalnego przedstawionej przez Spółkę, a przygotowanej na zamówienie firmy "B. [...]" W. B.

Jednocześnie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za dopuszczalne uznało przyjęcie przez organ podatkowy, że Spółka począwszy od dnia 1 marca 2015 r. wytwarzała odpady komunalne w ilości uzasadniającej obciążenie opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, a także że dokonała błędnej wykładni pojęcia odpadów komunalnych, w wyniku której niezasadnie przyjęła, że odpady gromadzone przez nią w pojemnikach firmy "B. [...]" W. B. są odpadami pochodzącymi z działalności gospodarczej w sytuacji, w której były to stricte odpady komunalne. Zauważyło, że o rodzaju wytwarzanego odpadu decyduje źródło jego pochodzenia, w tym przypadku wytwórcami odpadów są pracownicy zatrudnieni przez najemców lokali oraz klienci.

Organ nie zgodził się z zarzutem braku przeprowadzenia w sposób należyty postępowania, twierdząc, że Prezydent przeprowadził czynności dowodowe konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy - w ocenie organu podatkowego przeprowadzono wszelkie możliwe środki dowodowe, stanowiące wystarczającą podstawę wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W oparciu o redakcję przepisu zawartą w art. 60 u.c.p.g., po wyczerpaniu przesłanek w nim zawartych, organ podatkowy zdecydował się oprzeć decyzję na dostępnych danych właściwych dla wybranej przez radę gminy metody.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 187 i art. 191 O.p. SKO wskazało m.in. na umowy na wywóz nieczystości stałych, zawarte z operatorem zewnętrznym, wraz z aneksem. Za prawidłowe uznano skorzystanie z protokołów kontroli przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej W.. Upoważniał do tego art. 9u ustawy. Zdaniem Organu odwoławczego wadliwość polegająca na wystosowaniu do Spółki, na podstawie art. 155 O.p. wezwania z uwagi na skierowanie do osoby prawnej, a nie fizycznej, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Brak precyzji w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do realizacji wezwania nie przesądza o nieskuteczności wezwania do wykonania nałożonego w nim obowiązku. Spółka nie zgłaszała zastrzeżeń co do formy wezwania, a jego wadliwości podniesiono - niewątpliwie celowo - dopiero na etapie wniesienia odwołania. SKO oceniło nadto, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 60 ust. 2 u.c.p.g. (od 1 lutego 2015 r.), decyzje w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są decyzjami otwartymi, a zatem Prezydent prawidłowo określił wysokość opłaty na poszczególne miesiące nie ustalając zamkniętego okresu (opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty).

W skardze na decyzję SKO Spółka zarzuciła naruszenie:

art. 127 O.p. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 u.o. w zw. z art. 233 § 1 O.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta pomimo zaniechania ponownego rozpoznania sprawy przez SKO, co w szczególności polegało na nierozpoznaniu przez SKO zarzutu sformułowanego na podstawie art. 237 O.p., dotyczącego postanowienia Prezydenta z dnia [...] lipca 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w wyniku czego SKO nie rozpoznało merytorycznie całości sprawy, podczas gdy zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego; uchybienie to skutkowało również naruszeniem art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 124 O.p., poprzez brak pełnego uzasadnienia decyzji SKO; gdyby SKO w prawidłowy sposób rozpoznało przedmiotową sprawę, wydałoby decyzję uchylającą decyzję Prezydenta oraz ww. postanowienie;

art. 60 ust. 1 oraz art. 6h u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. w zw. z art. 233 § 1 O.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo zastosowania przez niego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości Skarżącej, w tym również odpady powstające w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i odbierane przez wyspecjalizowane podmioty pozostające poza systemem odbioru odpadów komunalnych, mają charakter odpadów komunalnych, a co za tym idzie, że Skarżąca zaniżyła wartości podane w deklaracjach, co z kolei skutkowało uiszczaniem przez nią opłaty w zaniżonej wysokości, podczas gdy wspomniane odpady nie wykazują cech pozwalających na uznanie ich za podobne do odpadów komunalnych, zarówno z uwagi na ich charakter, jak i skład;

art. 60 ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 233 § 1 O.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo, że nie ustalił ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomości Skarżącej, w sytuacji, w której możliwe było oparcie rozstrzygnięcia o obiektywnie dostępne, rzeczywiste dane oraz informacje dotyczące ilości i rodzaju odpadów komunalnych, co w konsekwencji sprawiło, że zamiast ustalić stan faktyczny w sposób rzetelny, bezrefleksyjnie obliczono wysokość opłaty za odpady komunalne na podstawie danych zawartych w umowie pomiędzy jednym z najemców lokali, a podmiotami świadczącymi usługi odbioru odpadów, co w konsekwencji doprowadziło do określenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi w zawyżonej wysokości;

art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w zw. z § 15 ust. 1 uchwały Nr XIV/292/2015 Rady W. z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. w zw. z art. 233 § 1 O.p. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo zastosowania błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że rzeczywista ilość wytwarzanych przez Stronę odpadów komunalnych nie ma wpływu na ustalenie, czy względem Strony zaszły podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g., gdy tymczasem Regulamin nakazuje właścicielowi nieruchomości niezamieszkałej na dostosowanie ilości pojemników na odpady komunalne do potrzeb nieruchomości uwzględniając charakter danej nieruchomości oraz wskazane w regulaminie ogólne wytyczne;

art. 122, art. 187 § 1 i art. 180 w zw. z art. 233 § 1 O.p. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta pomimo braku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i prawidłowej oceny całego materiału dowodowego, tj.:

nieustalenie rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niekomunalnych powstających na nieruchomości Skarżącej, z uwzględnieniem okoliczności, że na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza i biorąc pod uwagę specyfikę przedmiotowej działalności prowadzonej przez podmioty, które najmują lokale znajdujące się w budynku posadowionym na nieruchomości;

nieprzeprowadzenie należytej analizy składu i charakteru odpadów powstających na nieruchomości,

przyjęcie domniemania, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości należącej do Strony mają charakter komunalny, a w konsekwencji bezpodstawnym obarczeniu ją ciężarem dowodu w zakresie wykazania, że odpady powstające na nieruchomości należącej do Skarżącej nie mają charakteru komunalnego, podczas, gdy to na Prezydencie ciążył obowiązek wykazania, że dane zawarte w deklaracji są niezgodne z rzeczywistością. W konsekwencji tego uchybienia Organ bezpodstawnie stwierdził, że w obliczu niewykazania przez Stronę, że odpady nie mają charakteru komunalnego, zakwalifikować je należy jako odpady komunalne. Uchybienie to miało zatem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem gdyby Organ nie przyjął powyższego domniemania i nie przerzucił na Skarżącą ciężaru dowodu, nie wydałby decyzji;

art. 9u ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 379 ust. 1, 2 i 3 P.o.ś. w zw. z art. 77 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g. – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do kontroli, o której mowa w art. 379 ust. 1 P.o.ś., nie stosuje się art. 77 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g., co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez SKO uchybienia Prezydenta, polegającego na niezastosowaniu art. 77 ust. 1 oraz 6 u.s.d.g., i oparcia rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonych z naruszeniem zasad określonych w u.s.d.g.; gdyby SKO nie dopuściło się wskazanych naruszeń, uznałoby, że przeprowadzenie na terenie nieruchomości Skarżącej kontroli, zgodnie z art. 180 § 1 O.p., nie mógł być uznany za dowód; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Prezydent oparł swoje rozstrzygnięcie na negatywnych dla Strony wnioskach płynących z kontroli, które to uchybienie następnie zaaprobowało SKO;

art. 6o w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 233 § 1 O.p. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo że niewłaściwie zastosował wskazany przepis wydając decyzję "otwartą" podczas, gdy jest ona decyzją określającą, a brak podania okresu, na jaki została określona opłata (brak podania daty końcowej), powoduje, iż jest niewykonalna i sprzeczna z prawem z uwagi na swoją niewykonalność, co w konsekwencji sprawia, że nie może zastąpić deklaracji ani działać naprzód.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i powtórzyło przedstawione w niej argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu we wskazanej w sentencji części, natomiast z pozostałej wskazanej części skarga podlegała oddaleniu.

1. W zakresie, w jakim Sąd uwzględnił skargę, wskazać należy, że art. 6o ust. 1 ustawy stanowi, iż w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak widać, koniecznym warunkiem wydania decyzji jest niezłożenie deklaracji lub stan uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności zadeklarowanych danych. Tymczasem poza sporem jest, że Skarżąca złożyła deklarację za miesiące marzec 2015 – marzec 2016 r, opiewającą na kwotę 84 zł, a nadto za kwiecień 2016 r., opiewającą na kwotę 300 zł. W decyzji Prezydenta określono taką właśnie wysokość opłaty za ten okres, Organ ten, a następnie SKO, zaaprobowali zadeklarowane wartości. Nie istniał zatem powód, dla którego wymagane byłoby eliminowanie z obrotu prawnego złożonej deklaracji. Dlatego Sąd uchylił decyzje obu instancji w tej części i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. Ewentualna egzekucja należnej opłaty powinna nastąpić wprost z deklaracji i wystawionego na jej podstawie tytułu wykonawczego, a nie z decyzji. W tym zakresie postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe (art. 208 § 1 Op), skoro Organy nie zakwestionowały złożonej deklaracji.

Sąd uchylił zatem obydwie decyzje w tym zakresie i umorzył postępowanie administracyjne. Pozostaje to bez praktycznego znaczenia dla Skarżącej, ale procesowo eliminuje z obrotu decyzje i stanowi wypowiedź Sądu w tym zakresie, gdyż Sąd zobowiązany był do rozpoznania skargi w pełnym zakresie zaskarżenia.

2. W pozostałej części zaskarżonych decyzji skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu.

Mimo obszerności skargi uznać można, że zasadnicza jej argumentacja koncentruje się wokół jednego, podstawowego zarzutu, tj. takiego, że odpady, które na mocy umowy pomiędzy jednym z najemców (D. [...] Sp. z o.o.), a firmą B. [...] (W. B.), tj. umowy z [...] kwietnia 2016 nr [...], były odbierane w ilościach i w okresie wskazanym w tej umowie, nie stanowiły odpadów komunalnych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach. Wszystkie inne zarzuty mają charakter poboczny, czy to dlatego, że wynikają one z tego jednego zarzutu podstawowego, czy też dlatego, że stanowią tylko zarzuty procesowe, które – jak Sąd ocenił – o ile nawet okazałyby się zasadne, to nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Otóż, odnosząc się do zasygnalizowanego zarzutu pierwotnego, Sąd wskazuje na literalne rozumienie definicji odpadów komunalnych, zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że pod definiowanym pojęciem rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Jak widać, zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym – typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym – odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład.

Skarżąca wielokrotnie argumentowała, że ze względu na ilość odpadów powstających na nieruchomości przy ul. [...] w W., odpady odbierane przez firmę B. [...] nie mogły być uznane za komunalne. Na poparcie takiego poglądu przywoływała opinię przedstawiciela nauki prawa (opinia z 27 lipca 2018 r., autorstwa prof. M. G.), a nadto szereg pisemnych stanowisk organów samorządu terytorialnego oraz związków międzygminnych, kierowanych do wytwórców tych odpadów.

Sąd nie podziela tej argumentacji Spółki. Przeciwko niej przemawia bowiem klarowna, wskazana literalna interpretacja art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach. Podobieństwo podmiotowo ujętych odpadów komunalnych do takich odpadów ujętych przedmiotowo zachodzić bowiem może tylko ze względu na dwie, wyżej wskazane cechy odpadów: charakter lub skład. Po pierwsze zatem, te cechy są oddzielone od siebie spójnikiem "lub", co oznacza, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład ("skład" to pojęcie łatwe do odkodowania już z punktu widzenia słownikowego) są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Po drugie – ustawa o odpadach w żadnym miejscu tak skonstruowanej definicji nie wspomina w ogóle o ilości odpadów. Zastosowany we wspomnianej opinii z 27 lipca 2018 r. argument odnoszący się do ilości odpadów jest więc argumentem contra legem. Skoro bowiem ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach, niż gospodarstwo domowe, to upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest po prostu bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji jakiejś nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach należy więc zdecydowanie odrzucić. Poza tym odrzucenie takiej wykładni jest konieczne także ze względu na praktyczną trudność w ustaleniu, jaka ilość odpadów podobnych, a nawet identycznych, co odpady powstające w gospodarstwie domowym, kwalifikowałaby się do uznania, że mamy do czynienia z odpadami komunalnymi. Skarżąca, powołując się na ww. opinię prawną, nie podała, czy odpady identyczne pod względem składu do powstających w gospodarstwie domowym, ale o tyle szczególnym, że np. dziesięcioosobowym (takie gospodarstwa istnieją), a powstające w niewielkiej placówce gastronomicznej (np. kawiarni), powinny być kwalifikowane jako komunalne, czy niekomunalne. Wskazuje to, że odwoływanie się do kryterium ilości zmuszałoby do poszukiwania jakiejś stałej, sztywnej granicy ilościowej odpadów, poniżej której powinny być one kwalifikowane jako komunalne, a powyżej której jako komunalne kwalifikowane być nie powinny. Gdyby wolą Ustawodawcy było uwzględnienie kryterium ilości odpadów, z przepisów z pewnością jasno wynikałaby taka granica ilościowa. Tymczasem takiej granicy brakuje. W ocenie Sądu wskazuje to, że kryterium ilości odpadów nie może być uwzględniane w ocenie, czy dane odpady są komunalne, czy nie. Skoro definicja art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach milczy na temat tego kryterium, jedyną okolicznością (poza enigmatycznym "charakterem"), jaka powinna być uwzględniana, jest skład odpadów. Co do zasady można zgodzić się z ww. pismami przedstawicieli samorządu terytorialnego, zawartymi w aktach, które potwierdzają, że odpady wytwarzane w związku z działalnością gospodarczą, nie są komunalne. Należy jednak do takiej oceny zgłosić istotne zastrzeżenie – zależy, co jest przedmiotem takiej działalności gospodarczej. Jeśli jest nią np. prowadzenie biura rachunkowego, warsztatu samochodowego albo usługi budowlane, odpady wytwarzane w jej toku nie mogą być uznane za komunalne, skoro w normalnych warunkach w gospodarstwie domowym nie świadczy się usług rachunkowych, nie naprawia się pojazdów ani nie prowadzi się prac budowlanych. Niemniej w niniejszej sprawie przedmiotem działalności na nieruchomości Spółki były usługi hostelu oraz usługi restauracyjne. Udzielanie klientom noclegu oraz stołowanie takich klientów jest więc działalnością ściśle odpowiadającą tym typowym, powszechnym czynnościom, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, tzn. organizowaniu noclegu, żywieniu domowników oraz zapewnianiu im wypoczynku. Z takimi czynnościami wiąże się powstawanie dokładnie takich samych odpadów, jakie powstawały na nieruchomości Skarżącej w związku z działalnością restauracji i hostelu. W ocenie Sądu jest to wiedza notoryjna, która nie wymagała przeprowadzania żadnego dowodu. Jedyna różnica rzeczywiście dotyczyła tylko ilości wytwarzanych odpadów, ale – jak wyżej Sąd ocenił – taka ilość nie ma znaczenia w świetle art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach.

Ze wspomnianą kwestią łączy się zatem wskazywane w skardze przerzucenie przez Organy ciężaru dowodu na Skarżącą, tj. rzekome obarczenie jej obowiązkiem wykazania, że odpady odbierane przez firmę Byś, nie miały charakteru komunalnych. Otóż zaakcentować należy notoryjność wiedzy, co jest przedmiotem działalności hostelu i restauracji. Przedsiębiorcy prowadzący taką działalność gospodarczą wytwarzają, w ocenie Sądu, dokładnie takie same odpady, jakie wytwarza się w gospodarstwie domowym, gdyż hostel i restauracja to miejsca, które służą w istocie za krótkotrwałe gospodarstwo domowe – mieszkają i stołują się tam goście. Jeśli było inaczej, tzn. jeśli na nieruchomości Spółki ze względu na skład powstawały jakiejś inne, nietypowe dla hostelu i restauracji odpady, Skarżąca powinna to wykazać, a nie uciekać się do procesowego, jałowego w tym wypadku sporu o ciężar dowodu. Spółka nie powinna oczekiwać, że Organy udowodnią, iż w hostelu i restauracji powstają podobne odpady, co w typowym gospodarstwie domowym. N. [...] powszechna nie podlega obowiązkowi dowodzenia.

W kolejnej kwestii skargi, tj. w kwestii braku rozpoznania przez SKO zarzutu sformułowanego na podstawie art. 237 O.p., tj. zarzutu samego wszczęcia postępowania administracyjnego, Sąd wskazuje na okoliczność znaną z urzędu, iż wskutek zawarcia tego zarzutu w odwołaniu Spółki od decyzji Prezydenta SKO wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. To postanowienie stało się zresztą przedmiotem skargi do tut. Sądu, który wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Wa 1916/19, skargę uwzględnił. Tłumaczy to, dlaczego obecnie, w zaskarżonej decyzji SKO, kwestia ta nie została w ogóle poruszona – została ona bowiem wyodrębniona do incydentalnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Kolejnym zarzutem skargi było "bezrefleksyjne" oparcie określonej w decyzji opłaty o dane pochodzące z umowy pomiędzy jednym z najemców (spółką prowadzącą hostel), a operatorem prywatnym (firmą "B. [...]"), zamiast - jak wskazano w skardze – ustalenia wielkości opłaty na podstawie "obiektywnie dostępnych", "rzetelnych" danych. Sąd podziela ocenę Organu, że ilość odpadów wynikająca ze wspomnianej umowy i faktury odzwierciedla rzeczywistą wielość odpadów, jaka była wytwarzana na nieruchomości. Trudno przecież przyjąć, że którakolwiek ze stron tej umowy zgodziłaby się na ponoszenie zawyżonych kosztów wykonania umowy. Gdyby ilość odpadów była większa, niż wynikająca z umowy, firma "B. [...]" zażądałaby zwiększenia swojego wynagrodzenia lub obniżenia tej ilości. Analogicznie – gdyby ta rzeczywista ilość była mniejsza, spółka D. [...] zażądałaby zmniejszenia wynagrodzenia usługodawcy. Obydwie strony umowy zaakceptowały jednak takie jej warunki finansowe, przez co stwierdzić należy, że przyjęcie wskazanych w decyzji wartości nie było "bezrefleksyjne", lecz w pełni racjonalne i uzasadnione. Organy nigdy nie twierdziły przy tym, że dla wysokości opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość odpadów wytwarzanych na nieruchomości (zarzut nr 4 skargi). Wręcz odwrotnie – całe postępowanie dowodowe koncentrowało się wokół kwestii, ile faktycznie odpadów powstaje na tej nieruchomości. Trudno o lepszy dowód takiej ilości, niż umowa zawarta pomiędzy faktycznym użytkownikiem nieruchomości, a firmą utylizującą odpady, zawarta w przekonaniu, że umowa ta pozostanie nieujawniona wobec Prezydenta.

Zarzut nr 5 skargi został omówiony wyżej – zarzut ten stanowi w istocie ponowienie uwagi, że odpady powstające na nieruchomości, których usunięcie zlecono firmie "B. [...]", nie mają charakteru komunalnego.

W kwestii zarzutu nr 6 należy odwołać się do literalnego brzmienia art. 9u ust. 2 ustawy w zw. z art. 379 i art. 380 P.o.ś. w zw. z przepisami u.s.d.g. Otóż pierwszy z tych przepisów stanowi tylko tyle, że do kontroli przestrzegania przepisów ustawy stosuje się konkretne dwa artykuły Prawa ochrony środowiska – art. 379 i 380. Te dwa przepisy mają natomiast charakter kompetencyjny i techniczny, tzn. nadają wójtowi (prezydentowi miasta) uprawnienie do sprawowania kontroli przestrzegania wymogów ustawy, pozwalają temu wójtowi na upoważnienie funkcjonariuszy straży miejskiej do wykonywania czynności kontrolnych w imieniu wójta, określają zakres uprawnień kontrolnych (np. prawo wstępu na teren nieruchomości), a w końcu nakazują sporządzić protokół. Fakt, że w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (Skarżąca trafnie uznała, że to właśnie ta ustawa powinna być przedmiotem rozważań w sprawie, skoro kontrole odbywały się w czasie jej obowiązywania) istniał rozdział 5, który regulował zasady kontroli przedsiębiorcy nie oznaczał, że do kontroli przestrzegania przepisów ustawy stosować należało ten rozdział 5. Konieczność jego stosowania nie wynikała ani z art. 9u ust. 2 ustawy, ani z art. 379 i 380 P.o.ś., zaś wymóg stosowania do kontroli tego rozdziału 5 Autor skargi wywiódł jedynie z komentarza do Prawa ochrony środowiska. Sąd nie zgadza się z tą tezą komentatora. Przeczy jej literalne brzmienie art. 9u ust. 2 ustawy w zw. z art. 379 i art. 380 P.o.ś., ale także ratio legis instytucji kontroli przestrzegania przepisów ustawy. Kontrola taka nie jest kontrolą przedsiębiorcy. Przymiot przedsiębiorcy jest tylko uboczną cechą kontrolowanego wytwórcy odpadów, cechą, która nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia celów, kryteriów i podstaw prawnych kontroli. Kontrola odbywa się bowiem nie ze względu na status przedsiębiorcy, lecz ze względu na status wytwórcy odpadów, który przynależy każdemu, kto takie odpady produkuje, i który jest aktualny niezależnie od ewentualnych, innych cech kontrolowanego podmiotu.

W kwestii ostatniego zarzutu skargi (zarzut wydania decyzji "otwartej") Sąd ponownie podkreśla potrzebę literalnej wykładni przepisów ustawy. Otóż z art. 6o ust. 2 ustawy wynika wprost, że decyzja w przedmiocie określenia wysokości opłaty musi mieć charakter "otwarty". Jest to przejaw pewnego rozwiązania kompromisowego pomiędzy zasadą samoobliczenia opłaty, a zasadą jej ustalenia w decyzji ustalającej. Generalnie sam wytwórca odpadów deklaruje jej wysokość, ale jeżeli organ stwierdzi wadliwość takiej deklaracji, wydaje decyzję, która wskazuje wysokość opłaty tak długo, jak długo wytwórca odpadów nie zadeklaruje wartości innej wskutek zmiany danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty (art. 6o ust. 3 ustawy). Nie ma przeszkód, aby wytwórca odpadów natychmiast po otrzymaniu decyzji złożył deklarację z inną wartością opłaty, niż wynikająca z tej decyzji. O ile organ nie zakwestionuje takiej deklaracji, jest ona wiążąca na przyszłość. O ile jednak organ uzna ją za wadliwą, może wszcząć stosowne postępowanie i wydać decyzję określającą opłatę na innym, wyższym poziomie, zaś spór stron o ten poziom podlegać mógłby kontroli sądu administracyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 Ppsa, Sąd uchylił decyzje obu instancji we wskazanym zakresie oraz umorzył postępowanie administracyjne w tym samy zakresie. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd oddalił skargę.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Wyjaśnienia wymaga, że skarga została uwzględniona w niewielkim, znikomym zakresie, dotyczącym opłat co do okresów marzec - grudzień 2015 r. oraz styczeń – kwiecień 2016 r., za które określono opłatę w relatywnie niewielkiej (deklarowanej) wysokości. Suma tych wysokości odniesiona do sumy opłat za wszystkie okresy objęte decyzją stanowi wartość jedynie 2, 85%. Dlatego Sąd zasądził na rzecz Spółki, na podstawie art. 206 Ppsa, takie koszty, jakie stanowią właśnie 2, 85% kosztów, które zostałyby zasądzone, gdyby skarga została uwzględniona w całości, z uwzględnieniem wartości przedmiotu zaskarżenia (48 967 zł) oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (3 600 zł).