Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 263/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Dnia [...] r. Rada Miasta C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych ich najemcom w budynkach komunalnych, wyrażenia zgody na stosowanie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych oraz ustalenia stawki oprocentowania przy ratalnej sprzedaży lokali mieszkalnych. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 i 2a, art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).

W uchwale Rada przyjęła, że sprzedaży podlegają samodzielne lokale mieszkalne znajdujące się w domach stanowiących własność Gminy C. (§[...]). W § [...] uchwały określone zostało, jakie lokale mieszkalne nie podlegają sprzedaży. Z kolei w § 3 ustalono wysokość udzielanych bonifikat od ceny lokalu uzależniając ją m.in. od okresu eksploatacji budynku, a także ilości lokali znajdujących się w budynku. Jednocześnie zastrzeżono, że bonifikaty są należne jeżeli nabywca lokalu zrezygnuje z roszczenia o wypłatę zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej (§ 3 ust. [...]).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. [...] uchwały z uwagi na naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm) oraz art. 6 ust. 3 i 4 i art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r.

Nr 31, poz. 266 ze zm.), a także art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik na wstępie wskazał, że zaskarżona uchwała spełnia wymogi aktu prawa miejscowego. Okoliczność ta ma o tyle znaczenie w ocenie skarżącego, że tylko do takich aktów przepisy prawa przewidują nieograniczony termin na ich ewentualne zaskarżenie. Skarżący przedstawił obszernie argumenty na poparcie swojego twierdzenia, w szczególności podkreślając, że uchwała w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób gminy dotyczy w istocie zasad zarządu mieniem tej gminy.

W dalszej części wskazano na możliwość regulowania w uchwale rady gminy kwestii bonifikat udzielanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy z uwzględnieniem ogólnych zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 1 tej ustawy właściwy organ po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy. W szczególności zaś, w myśl art. 68 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy istnieje możliwość udzielenia bonifikaty obniżającej ustaloną cenę, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny w drodze bezprzetargowej. Unormowania zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie uprawniają natomiast rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, a przede wszystkim nie uprawniają – zdaniem Rzecznika - do określenia zasad rozliczenia z tego tytułu. W istocie bowiem nabycie przez najemcę zajmowanego lokalu mieszkalnego za obniżoną cenę powoduje, zgodnie z § 3 ust. [...] uchwały, utratę przez niego możliwości otrzymania zwrotu wpłaconej uprzednio kaucji mieszkaniowej. Kwota kaucji, która zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, winna być zwrócona najemcy po nabyciu przez niego własności najmowanego mieszkania, zostaje de facto, na podstawie zaskarżonego postanowienia uchwały, rozliczona w ramach uiszczonej ceny nabycia tego mieszkania.

Dodatkowo Rzecznik Praw Obywatelskich powołując się na obowiązujący obecnie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał, iż zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej na pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać dwunastokrotnego miesięcznego czynszu za dany lokal obliczonej według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Zasady zwracania wpłaconej kaucji, a w szczególności określania wysokości należnej do zwrotu kwoty regulują także przepisy ustawy

o ochronie praw lokatorów. Stosownie bowiem do treści art. 6 ust. 3 tej ustawy zwrot zwaloryzowanej kaucji następuje w kwocie równej iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu kaucji i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji, jednak w kwocie nie niższej niż kaucja pobrana. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 4 ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu. Podobnie kwestię zwrotu zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej pobranej w przeszłości reguluje art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z ust. 1 tego art. kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia tego lokalu przez najemcę lub nabycia jego własności przez najemcę. W myśl natomiast art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów kaucja wpłacona przez najemcę w okresie obowiązywania ustawy, o której mowa w art. 39 (czyli ustawy z dnia 2 lipca 1994 r.

o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych – Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu, w terminie określonym w ust. 1. Zwrócona kaucja nie może być jednak niższa od kwoty kaucji wpłaconej przez najemcę.

Powyższe unormowania nakazują – zdaniem Rzecznika – zwrot kaucji mieszkaniowej zawsze, gdy dochodzi do nabycia lokalu mieszkalnego przez najemcę. W określonych wypadkach przewidują również mechanizm ustalenia wysokości zwracanej z tego tytułu kwoty pieniężnej. Tym samym przepis § 3 ust. [...] zaskarżonej uchwały pozbawiając możliwości ubiegania się przez byłego najemcę o zwrot kaucji mieszkaniowej pomimo nabycia zajmowanego lokalu na własność pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy.

Jednocześnie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał , że kaucja mieszkaniowa ma charakter cywilnoprawnej umowy obligacyjnej dwustronnie zobowiązującej łączącej gminę z najemcą będącym zazwyczaj osobą fizyczną. Oznacza to, iż obie strony tego stosunku są względem siebie zarówno dłużnikiem, jak i wierzycielem. Modyfikacja treści tego stosunku prawnego odbywać się musi przede wszystkim

w drodze porozumienia stron. Za niedopuszczalne uznać należy jednostronne modyfikowanie treści stosunku prawnego dwustronnego wyłącznie przez jedną stronę tego stosunku, także w sytuacji, gdy stroną umowy najmu jest podmiot publiczny,

a pozbawienie możliwości ubiegania się o zwrot kaucji następuje w drodze uchwały organu samorządu gminnego. W tej sytuacji pozbawia się bowiem najemców możliwości ubiegania się o zwrot wpłaconej kaucji mieszkaniowej w drodze jednostronnej czynności podjętej przez stronę umowy najmu. Żadne unormowanie

nie uprawnia – zdaniem Rzecznika – rady gminy do ingerowania w drodze uchwały

w sposób wykonywania umów najmu zawieranych na obszarze gminy, nawet

w przypadku, gdy jedną ze stron tej umowy jest gmina. Rada gminy nie jest bowiem organem uprawnionym do ustalania, w sposób bezwzględnie wiążący dla drugiej strony, zasad rozliczania kaucji mieszkaniowych, nawet w sytuacji gdy rozliczenie to następuje przy sprzedaży lokalu mieszkalnego stanowiącego własność gminy na rzecz dotychczasowego najemcy.

Ponadto w ocenie Rzecznika o ile dopuszczalne jest, aby strony umowy najmu porozumiały się co do tego, iż rozliczenie kaucji mieszkaniowej, należnej najemcy po zakończeniu stosunku najmu nastąpi w powiązaniu z rozliczeniem z tytułu ceny nabycia zajmowanego mieszkania przez najemcę na własność, to stwierdzenie, iż udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży mieszkania zwalnia gminę z obowiązku zwrotu kaucji mieszkaniowej jest bezpodstawne i bezprawne. W każdym przypadku po zakończeniu stosunku najmu gmina zobowiązana jest bowiem zwrócić uiszczoną uprzednio kaucję mieszkaniową. Wszyscy nabywcy mieszkań komunalnych, będący ich najemcami, korzystają wszakże z jednorazowej bonifikaty, niezależnie od tego, czy kiedykolwiek i w jakiej dacie wpłacili kaucję mieszkaniową. Podkreślenia wymaga również fakt, że w uchwale nie przewidziano w ogóle możliwości nabycia zajmowanych lokali mieszkalnych przez tych najemców, którzy nie zgodzą się na rezygnację z roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej. W istocie zatem najemca może albo nabyć zajmowany lokal godząc się jednocześnie na rezygnację z dochodzenia zwrotu kaucji mieszkaniowej, albo zrezygnować z nabycia zajmowanego mieszkania na własność w ogóle.

Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich wzbudza także skuteczność zrzeczenia się najemcy roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej. W świetle wyżej przytoczonych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów roszczenie to staje się wymagalne dopiero z momentem nabycia własności przez najemcę. Odrębna własność lokalu – zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet w chwili zawierania umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego roszczenie o zwrot kaucji uznać należałoby za niewymagalne.

Ponieważ zaskarżony przepis § 3 ust. [...] został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego narusza on, poza wskazanymi wyżej przepisami, także wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności.

Dodatkowo skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2006 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1058/05, w którym w tożsamym zakresie podzielone zostały zarzuty Rzecznika.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Przyznał jednocześnie, że po przeanalizowaniu zaistniałej sytuacji należy uznać, że doszło do naruszenia przepisów i dlatego przygotowywana jest kolejna uchwała Rady w tym przedmiocie, która zgodna będzie z aktualną interpretacją i obowiązującymi przepisami prawa.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] 2007 roku, Prezydent Miasta C. poinformował, że w dniu [...] roku Rada Miasta C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy C., która ma wejść w życie z dniem [...] roku. Do pisma dołączono odpis tej uchwały.

Ustosunkowując się do tego ostatniego pisma skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że "nowa" uchwała pomimo, iż uchyla zaskarżoną uchwałę, to w § [...] stanowi, że sprawy sprzedaży lokali mieszkalnych wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, a nie zakończone umową notarialną przenoszącą własność lokalu, należy prowadzić na podstawie jej przepisów z wyłączeniem osób, które przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały złożyły wniosek i wpłaciły kwotę na poczet sporządzenia operatu szacunkowego. Osoby te mogą nabyć lokal na dotychczasowych zasadach. Skarżący powołał się ponadto na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 roku, sygn. akt W.5/94.

Na rozprawie w dniu 13 września 2007 roku pełnomocnik Gminy C., powołując się na podjętą w trybie autokontroli uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] roku, wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Rzecznik Praw Obywatelskich, stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, w tym na akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. Rzecznik może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie takiego aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma jednak zastosowania do wnoszenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W pierwszej więc kolejności rozważyć należało terminowość wniesienia skargi, co wiąże się z ustaleniem charakteru prawnego aktu będącego przedmiotem skargi. Uchwała Rady Miasta C., której przepis został zaskarżony, podjęta została w dniu [...] r., następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r. ( Nr [...], poz. [...]) i weszła w życie – zgodnie z brzmieniem § [...] – z dniem [...] r. Wobec tego, że skarga została wniesiona do Sądu przez Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu [...] 2007 r. jej terminowość uzależniona była od uznania powyższej uchwały za akt prawa miejscowego. Uchwałą tą Rada Miasta C. uregulowała zasady sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność tej Gminy, określone normatywnie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Uchwała zatem reguluje tryb zarządzania mieniem gminy w odniesieniu do mieszkań komunalnych. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała rady gminy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy jest aktem prawa miejscowego. Nie może być więc kwestionowane, że uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] r. posiada właśnie taki charakter. Warto zauważyć, że także uchwałodawca traktował omawianą uchwałę jako akt prawa miejscowego, skoro uznał, iż podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Podobnie Wojewoda [...] jako organ nadzoru skierował do publikacji w wymienionym Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zaskarżoną uchwałę, tym samym nie dopatrzył się, by uchwała określająca zasady zbywania mieszkań komunalnych nie miała charakteru aktu prawa miejscowego, zatem źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej uchwały podzielić należy stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczenia z tego tytułu. Tymczasem Rada Miasta C. w § 3 ust. [...] zaskarżonej uchwały postanowiła, że "bonifikaty określone w niniejszym paragrafie są należne, jeżeli nabywca lokalu zrezygnuje z roszczenia o wypłatę zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej". Kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może zaś być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów). Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji (art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Z uwagi na różne okresy nawiązywania stosunków najmu lokalu i konieczności urealnienia wartości wpłaconych przez najemców kaucji ustawodawca przewidział trzy reżimy zwrotu tych świadczeń. Pierwszy dotyczy kaucji wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.). Aczkolwiek z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wynika czy możliwa jest waloryzacja tego świadczenia, a jeśli tak – jakie są mechanizmy urealnienia wartości kaucji, to nie może budzić wątpliwości, że w takim wypadku zwrot kaucji winien nastąpić po dokonaniu waloryzacji na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego. Drugi reżim dotyczy kaucji wpłaconych w okresie obowiązywania ustawy

o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, tj. w okresie od

12 listopada 1994 r. do 10 lipca 2001 r. Kaucja podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłaceniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu (art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Wreszcie trzeci obejmuje kaucje wpłacone po ostatnio wymienionej dacie, a zwaloryzowana kwota kaucji winna odpowiadać iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji (art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów). Analiza dalszych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zasad gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, w tym trybu sprzedaży lokali mieszkalnych skłania do konkluzji, że brak jest podstaw do regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu, w szczególności zaś w sytuacji, gdy do sprzedaży mieszkania komunalnego dochodzi przy zastosowaniu bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawy do takich rozliczeń nie daje wymieniony ostatnio przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia jedynie organ wykonawczy gminy do udzielenia, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży nieruchomości jako lokal mieszkalny. Zasady dotyczące rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego zostały w całości uregulowane w omówionych przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów. Zatem, zwrot kaucji mieszkaniowej przysługuje najemcy także przy sprzedaży przez wynajmującego mieszkania po udzieleniu bonifikaty. Skoro Rada w zaskarżonym przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisie § 3 ust. [...] uchwały uregulowała w sposób odmienny niż określony ustawowo sposób rozliczania kaucji przy sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego, przepis ten należy uznać jako wydany bez upoważnienia ustawowego i z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm art. 6 ust. 4 (poprzednio ust. 2) i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Trafnie więc zauważa strona skarżąca, iż w tej sytuacji Rada Miasta uchwalając przepis § 3 ust. [...] uchwały naruszyła konstytucyjną zasadę praworządności.

Zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 3 ust. [...] uchwały z dnia [...] r. odwołuje się bezpośrednio do zapisów ustępów poprzedzających, zgodnie z którymi Rada Miasta C. udzieliła bonifikaty w wysokości od [...]% do [...]% od ustalonej ceny lokalu mieszkalnego (w zależności od wieku, położenia i stanu technicznego lokalu). Wobec tego, zdaniem składu orzekającego, sąd administracyjny władny jest objąć kontrolą w oparciu o kryterium legalności inne postanowienia § 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta odnoszące się do udzielonej bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych. Pozwala na to przepis art. 134 ust. 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, a przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3).

W myśl art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana

w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynika, że po pierwsze – wyliczenie przypadków, w których może zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie – udzielenie bonifikaty pozostawione jest uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości (odmienności dotyczą jedynie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków – art. 68 ust. 3). Po trzecie wreszcie, co jest istotne – udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, ma charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decyduje organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc zdecyduje się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany jest uzyskać zgodę rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany jest pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy i zgoda rady gminy co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości ma charakter indywidualny, tzn. winna być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości, co nie wyklucza możliwości określania przez radę gminy w uchwale abstrakcyjnej (generalnej) przypadków, w których dopuszcza się zastosowanie bonifikaty (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2924/03 i w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 225/06, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 285 i nast.). Jak słusznie argumentuje Sąd w ostatnio powołanym wyroku uchwała rady gminy w odniesieniu do konkretnych przypadków faktycznych nie może ustalać jako zasadę zastosowanie obniżki ceny (bonifikaty) w ściśle określonej wysokości, w niniejszej sprawie od [...]% do [...]% ceny. Takie postanowienia uchwały stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszają przy tym konstytucyjną zasadę sprawiedliwości, która nie wyczerpuje się w przyjęciu kryterium równości, lecz polega na różnicowaniu kryteriów podziału w odniesieniu do odmiennych sytuacji.

Uwzględniając powyższe rozważania zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że Rada Miasta C. była uprawniona do podjęcia generalnej uchwały w sprawie udzielenia bonifikat najemcom nabywającym na własność zajmowane lokale mieszkalne, jednakże – co umknęło Rzecznikowi – z wyłączeniem wysokości tej bonifikaty. Tymczasem w § 3 ust. [...]-[...]uchwały Rada udzielając bonifikaty przy sprzedaży najemcom lokali mieszkalnych, jednocześnie określiła jej wysokość na konkretny odsetek ustalonej ceny lokalu. Zgodnie z tym co powiedziano postanowienia uchwały w tym fragmencie przekraczają zakres upoważnienia ustawowego. Na marginesie wskazać trzeba, że przyjęcie takiego poglądu wychodzi naprzeciw zachowaniu zasady równości i sprawiedliwości przy sprzedaży mieszkań komunalnych dotychczasowym najemcom. Istnieje bowiem możliwość zastosowania jednolitych dla wszystkich najemców kryteriów uwzględniając ustaloną cenę, a także wysokość zwaloryzowanej kaucji podlegającej zwrotowi (podobnie: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt II SA/GL 1058/05; ZNSA nr 3 z 2007 r., str. 104).

Zakwestionowaniu legalności § 3 uchwały nie stoi na przeszkodzie podjęta przez Radę Miasta C. w dniu [...] roku uchwała nr [...] w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy C., na mocy której utraciła moc zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała (§[...] "nowej" uchwały). Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Rzecznika wyrażonym w jego piśmie procesowym z dnia [...] 2007 roku, że zaskarżona uchwała w zakwestionowanym zakresie wywoływała skutki prawne w stosunku do najemców lokali mieszkalnych przy nabywaniu ich własności, zatem stanowiła podstawę do przyznania określonych praw i obowiązków. Ponadto z § [...] "nowej" uchwały wynika wprost, że w określonych sytuacjach mają mieć zastosowanie postanowienia zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu uchylenie przez Radę Miasta przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994, nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę".

Podjęte w sprawie działania Rady Miasta C. należy ocenić na gruncie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., którego celem jest wyeliminowanie zbędnych postępowań sądowoadministracyjnych. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przypadku skargi na uchwałę rady gminy przepis ten ma jednak ograniczone zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 147 § 1 p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę organu gminy powoduje stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zatem organ gminy w trybie autokontroli uchyli w całości lub części zaskarżony akt, działanie takie nie może być potraktowane jako spełniające w całości żądanie strony, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia wywiera skutek ex nunc, a stwierdzenie nieważności takiego aktu wywiera skutek ex tunc. Konkludując, postępowanie uruchomione skargą wniesioną do sądu administracyjnego staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadku upływu roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, jednakże tylko o tyle, o ile akt ten nie jest aktem prawa miejscowego.

Skoro zatem zaskarżona uchwała, jak wskazano na wstępie, jest aktem prawa miejscowego, to tym samym Sąd był zobowiązany do skontrolowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bowiem w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem ciążył na nim obowiązek stwierdzenia jej nieważności.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność nie tylko zaskarżonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 3 ust. [...] zaskarżonej uchwały lecz całego jej § 3. Sąd miał przy tym na uwadze, że w świetle powyższych wywodów niezgodne z prawem są zapisy § 3 ust. [...]–[...] i ust. [...] zaskarżonej uchwały, jednakże pozostawienie w obiegu prawnym w tak okrojonym kształcie zapisu § 3 byłoby w ocenie sądu nieracjonalne i mogłoby stanowić problemy interpretacyjne w jego stosowaniu.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.