Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 808/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 ust. 2 w zw. z  art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. T. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2017 r. A. K. oraz K. K. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] o powierzchni 0,2006 ha, położonej w T., stanowiącej własność G. T..

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta T. decyzją z [...] marca 2020 r., [...] orzekł:

1) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2006 ha, położonej w T., w obrębie numer [...], nr kw [...] na rzecz: A. K. (5/8 części nieruchomości), A. K. (1/8 części nieruchomości), W. S. K. (1/8 nieruchomości), A. K. (1/8 części nieruchomości),

2) nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu,

3) o zwrocie przez wyżej wymienionych na rzecz G. T. kwoty [...]złotych zwaloryzowanego odszkodowania, proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości,

4) o rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania,

5) o ustaleniu terminów płatności rat.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpoznaniu odwołania G. T. (zwanej dalej "Skarżącą Gminą"), decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że niniejsza sprawa jest tożsama w zakresie stanu faktycznego i prawnego ze sprawą zakończoną decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] marca 1999 r., [...], którą orzeczono o odmowie zwrotu A. K. i K. K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,2006 ha położonej w T.. Wskazana decyzja Prezydenta M. T. została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 1999 r.. Skarga na decyzję SKO została odrzucona przez Naczelny Sad Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku (postanowienie z 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1324/99).

Po rozpoznaniu skargi wniesionej od decyzji Wojewody z [...] lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] listopada 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego w T. z [...] maja 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] marca 1999 r. o odmowie zwrotu nieruchomości występowały te same podmioty, co w niniejszej sprawie, a wniosek dotyczył tej samej, co obecnie nieruchomości – działki nr [...] o pow. 0,2006 ha położonej w T. przy ul. [...] w T.. Doszło jednakże do zmiany stanu prawnego: przepis art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n.") w brzmieniu obowiązującym w dacie poprzedniego orzekania przez organy administracji (tj. I instancji – [...] marca 1999 r., II instancji – [...] maja 1999 r.) stanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (a więc m.in. art. 136 ust. 3 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wyszczególnionych w tym przepisie ustaw. Jednakże wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zawiera istotne rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania normy prawnej z art. 136 u.g.n. Z przepisu tego wynika mianowicie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 działu III u.g.n. (także jej przepisu art. 136 u.g.n.) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (między innymi) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez względu na to, który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych tą ustawą miał miejsce. Tym samym nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że po zmianie brzmienia art. 216 u.g.n. - poprzez dodanie z dniem [...] września 2004 r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art.136 i art.137 u.g.n. również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

W konsekwencji Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, a zatem nowo złożony wniosek o zwrot nieruchomości winien być merytorycznie rozpoznany przez organy obu instancji.

W wyniku ponownego postępowania Wojewoda K. – P. zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]:

1) uchylił punkt 3 decyzji organu I instancji (tj. ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2020 r.) i w tym zakresie orzekł o zwrocie przez A. K., A. K., W. S. K. i A. K. na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość gruntową, proporcjonalnie do udziałów posiadanych w nieruchomości; Wojewoda określił kwoty przypadające na poszczególne osoby;

2) uchylił punkt 4 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz wskazał wysokość rat odnośnie każdej z osób wymienionych w punkcie 1 swojej decyzji;

3) uchylił punkt 5 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu terminu płatności rat, które określił w pkt 2 swojej decyzji;

4) w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy.

Wojewoda uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda ustalił bowiem, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) została zbyta przez Annę i K. K. na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej (akt notarialny z [...] czerwca 1988 r. Rep. A 499/1988) w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. W akcie wprost zapisano, że nabycie następuje na cel uzasadniający wywłaszczenie, a także, że jednym z przedłożonych dokumentów jest ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 1987 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej w T..

Wojewoda wskazał ponadto na wskazywane także przez Starostę dodatkowe dokumenty odnoszące się do celu wywłaszczenia: opracowania Biura Projektów Budownictwa Komunalnego dotyczące założeń techniczno – ekonomicznych związanych z realizację projektu "Zajezdnia tramwajowa MPK w T.", opracowania graficzne "Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Tereniu Zajezdni Tramwajowej MPK w T." (z których pierwsze opracowanie – "Plansza zbiorcza uzbrojenia" – to załącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej z [...] czerwca 1987 r. znak: [...], a drugie to "Plansza zadań inwestycyjnych").

Wobec tego Wojewoda ustalił, że celem wywłaszczenia działki nr [...] była budowa zajezdni tramwajowej, przy czym na wskazanej nieruchomości miały znaleźć się określone budowle i urządzenia, które wpisywały się w realizację całego zadania inwestycyjnego.

Odnośnie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości Wojewoda wskazał na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz odnoszący się do art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] marca 2014 r. sygn. P 38/11, zgodnie z którym ww. przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda, w ślad za Starostą, zauważył, że na przestrzeni lat podejmowano pewne działania celem podjęcia planowanej inwestycji (przygotowano teren budowy, uzbrojono teren w dwa ciągi kanalizacji deszczowej, przebudowano linię 15 kV oraz linię 10 kV, przebudowano trafostację oraz wzniesiono fundamenty stacji prostownikowej), jednakże ostatnie roboty zostały wykonane w 1992 r. W roku 1993 nie zaplanowano już żadnych środków na ten cel i podjęto decyzję o całkowitym zawieszeniu rozpoczęcia budowy zajezdni.

Wojewoda wskazał także, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano nawet poszczególnych elementów planowanej inwestycji. Jak wskazano w protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej [...] stycznia 2019 r. teren przedmiotowej nieruchomości jest zadrzewiony i porośnięty krzewami.

Wojewoda podniósł, że niezasadne są zarzuty Skarżącej Gminy odnośnie braku zrealizowania wszystkich zgłaszanych wniosków dowodowych. Działania podjęte przez organ I instancji, pomimo braku zrealizowania wniosków dowodowych strony, pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

W rezultacie Wojewoda stwierdził, że cel, dla którego wywłaszczono działkę nr [...], nie został zrealizowany pomimo upływu 31 lat. Zasadny jest zatem zwrot tej nieruchomości.

Z kolei odnośnie zwrotu, na mocy art. 140 ust. 2 u.g.n., przez wywłaszczonych lub jego ich spadkobierców, odszkodowania na rzecz Skarżącej Gminy – Wojewoda podniósł, że zgodnie z aktem notarialnym z [...] czerwca 1988 r. na przedmiotowej nieruchomości znajduje się "budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z werandą", zaś jako cenę sprzedaży ustalono [...] zł.

Z oferty kupna przedmiotowej nieruchomości z [...] kwietnia 1988 r. [...] wynika, że na całość ceny za zabudowaną nieruchomość w kwocie [...]zł (tj. w kwocie, którą wskazano także w akcie notarialnym) składają się: kwota [...]zł za grunt, kwota [...]zł za składniki roślinne oraz kwota [...]zł za składniki budowlane.

Wojewoda podniósł, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] podlega zwrotowi w stanie z dnia orzekania o zwrocie. Aktualnie działka ta jest niezabudowana i porastają ją tylko stare drzewa i krzewy. Brak wcześniej posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Skoro tak – rozpatrując kwestię zwracanego odszkodowania należało orzec o zwrocie jedynie tej części odszkodowania, która została wypłacona za zwracany obecnie grunt tj. kwoty [...]zł, którą należało zwaloryzować.

Za niezasadne uznał Wojewoda domaganie się przez Skarżącą Gminę, aby przy rozliczeniach związanych ze zwrotem nieruchomości uwzględnić wartość 3 mieszkań, które wywłaszczani otrzymali z tytułu odjęcia im prawa własności. Zdaniem Wojewody wielkość oraz charakter odszkodowania, jakie otrzymali wywłaszczani za działkę nr [...] można ustalić jedynie w oparciu o treść aktu notarialnego z [...] czerwca 1988 r. Zgodnie ze wskazaną umową, jedynym wynagrodzeniem, jakie otrzymali wywłaszczani, było świadczenie pieniężne w kwocie [...]zł. Brak w tym dokumencie jakichkolwiek informacji o przyznaniu nieruchomości zamiennych tytułem sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda nie wykluczył, że być może fakt pozbawienia wywłaszczonych i osób z nimi zamieszkujących jedynego miejsca zamieszkania spowodował, że zostały im przydzielone niejako "poza kolejnością", ale zgodnie z obowiązującymi wówczas w tym zakresie odrębnymi przepisami, tytuły prawne do lokali mieszkalnych. Okoliczność ta, jako pozostająca poza formalną treścią aktu notarialnego z [...] czerwca 1988 r. nie może mieć jednak wpływu na fakt, że tytułem sprzedaży w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem poprzedni właściciele otrzymali jedynie świadczenie pieniężne we wskazanej kwocie. Zwrotowi podlegać będzie zatem tylko to świadczenie i to w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej jedynie wartości gruntu.

Wojewoda wskazał, że na potrzeby postępowania sporządzono operat szacunkowy, w którym określono wartość odtworzeniową działki nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 1988 r. (z budynkiem mieszkalnym) i cen aktualnych – na kwotę [...]zł oraz wartość działki według obecnego stanu (bez budynku mieszkalnego) i cen aktualnych na kwotę [...]zł. Wojewoda uznał jednakże, że nie doszło do zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu, a tym samym nie zachodzą okoliczności uzasadniające podwyższenie zwracanego odszkodowania.

Wojewoda wskazał, że rozłożenia na raty zwracanego odszkodowania dokonał stosownie do wniosku poprzednich właścicieli.

Wojewoda podniósł ponadto, powołując się na wyrok WSA w Lublinie z 15 października 2019 r. sygn. II SA/Lu 44/19 oraz wyrok NSA z 12 maja 2015 r. sygn. I OSK 2292/13, że brak jest podstaw do rozstrzygnięcia w decyzji kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła G. T..

Skarżąca Gmina zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, 8, 9, 11 i 77 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez to, że w toku postępowania administracyjnego nie wszystkie pisma dotyczące działań organu były kierowane do wiadomości stron postępowania, a organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez Skarżącą we wnioskach dowodowych i nie przeprowadził z urzędu dowodów w związku ze zgłaszanymi przez Skarżącą zastrzeżeniami i wnioskami, w tym m.in. w pismach z dnia: [...].03.2019 r., [...].04.2019 r., [...].08.2019 r., [...].09.2019 r., [...].10.2019r., [...].10.2019 r., [...].12.2019 r., [...].01.2020 r., [...].02.2020 r. oraz z [...].02.2020 r. a organ drugiej instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego mimo istnienia ku temu podstaw;

2. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ przed przeprowadzeniem dowodu i bez odniesienia się do wniosku dowodowego może pominąć wniosek dowodowy strony uznając, że ustalona już została prawda obiektywna, podczas gdy organ nie powinien uchylać się od przeprowadzenia określonych dowodów, zwłaszcza wnioskowanych przez stronę, a chcąc pominąć wniosek dowodowy strony organ zobowiązany jest wykazać, że ten konkretny dowód nie pozwala na ustalenie okoliczności mającej dla sprawy istotne znaczenie;

3. art. 107 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 k.p.a. poprzez:

1) niewymienienie w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji wszystkich przepisów, na podstawie których organ orzekał tj. m.in. art. 136 ust. 3b i art. 139 u.g.n.

2) niewyjaśnienie podstawy przyjęcia do waloryzacji tylko wartości gruntu oraz przyjęcia przez organ podstawy do wyliczenia wartości gruntu na kwotę [...]zł przy braku w aktach sprawy operatu szacunkowego z okresu poprzedzającego nabycie nieruchomości w 1988 r. oraz innych dokumentów, które dawałyby podstawę do przyjęcia takiej wartości gruntu,

3) brak szczegółowego opisu przedmiotowej nieruchomości z chwili nabycia przez Skarb Państwa w 1988 r., co winno zostać ,,skonfrontowane" z jej obecnym stanem zagospodarowania,

4) brak uzasadnienia dla przyczyn pominięcia wniosków dowodowych Skarżącej z odniesieniem się do każdego z zawnioskowanych dowodów,

5) brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji, w zakresie postawionego przez Skarżącą zarzutu nadużycia prawa, do oceny podstaw faktycznych zarzutu wskazywanych przez Skarżącą tj. okoliczności uzyskania przy wywłaszczeniu poza wypłaconym odszkodowaniem, również praw do wielu lokali mieszkalnych, których zwrotu organ nie orzekł w trybie z art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n.;

6) brak uzasadnienia różnicy pomiędzy ustaloną przez organ II instancji kwotą zwaloryzowanego odszkodowania, a kwotą tego odszkodowania wskazywaną przez Skarżącą, jako prawidłową;

7) brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy rozłożona na raty wierzytelność powinna zostać zabezpieczona hipoteką, co powodowałoby konieczność zamieszczenia stosownego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji;

4. art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni treści art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. celu tych norm prawnych i okoliczności, że wykonywanie roszczeń przez wnioskodawców zmierza do naruszenia interesu publicznego i interesu Skarżącej, wobec czego stanowi nadużycie prawa w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować odmową ich realizacji przez organ;

5. art. 7 k.p.a w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie postawionego przez Skarżącą zarzutu nadużycia prawa w prawie administracyjnym w sytuacji, gdy sprzeczne z interesem społecznym i niesprawiedliwe społecznie jest orzeczenie zwrotu nieruchomości w zamian za którą przy wywłaszczeniu nie tylko wypłacono odszkodowanie lecz przyznano również prawa do wielu lokali mieszkalnych, których zwrotu organ nie orzekł w trybie z art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. l u.g.n.

Wskazując na powyższe naruszenia Skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2021 r. w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2020 r. w całości.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca podniosła m.in., że organy błędnie ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania. Uwzględniając fakt, że odszkodowanie wypłacono poprzednim właścicielom w wysokości [...] zł a dodatkowo uwzględniając, że w związku z ze sprzedażą przedmiotowej nieruchomości i koniecznością opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania - otrzymali do dyspozycji 3 odrębne lokale mieszkalne (o pow: 48,49 m2, 36,62 m2, 64,71 m2) - zdaniem Skarżącej winni zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości pełnej ceny wynikającej z aktu notarialnego tj. kwotę [...]zł. Zdaniem Skarżącej przyznanie dla członków rodziny poprzednich właścicieli praw do lokali (jednego spółdzielczego własnościowego prawo do lokalu, dwóch lokatorskich prawa do lokalu) było powiązane ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Zdaniem Skarżącej nieuwzględnienie lokali w ramach ewentualnych rozliczeń z osobami wnioskującymi o zwrot nieruchomości można uznać za naruszenie interesu społecznego G. T. jako wspólnoty samorządowej i tym samym za niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Przedmiotowe lokale zostały bowiem przydzielone ww. osobom - w takiej ilości, w dogodnej lokalizacji i o takiej powierzchni - w konsekwencji wykupu nieruchomości w 1988 r. Były to mieszkania przyznane poza kolejnością, w nowych budynkach, Na takie lokale inni mieszkańcy T. musieli oczekiwać nawet przez kilkanaście lat. Skarżąca zwróciła też uwagę, że po kilku latach lokale te za pewną odpłatnością mogły zostać przekształcone w spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Po sprawdzeniu na portalu gratka.pl ogłoszeń podobnych mieszkań (położonych w zbliżonej lokalizacji) zgłoszonych do sprzedaży ustalono, że łączna wartość prawa własności lub spółdzielczego własnościowego prawa do takich lokali w chwili obecnej może wynieść nawet ok. [...] zł tj. po ok. [...] zł za 1 m. W związku z tym konieczne jest uwzględnienie ww. lokali w ramach rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości. Wnioski dowodowe zgłoszone przez Skarżącą Gminę w zakresie lokali mieszkalnych oraz rozliczeń z nimi związanych - nie zostały przez organ wykonane – co powinno zostać skorygowane.

Skarżąca Gmina podniosła także, że nie można było z całą pewnością wykazać, że zaoferowane przez Skarżącą dowody nie dostarczą faktów mających znaczenie dla sprawy.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w sentencji decyzji organy obu instancji nie zabezpieczyły wierzytelności Skarżącej Gminy wynikającej z obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (rozłożonego na 10 rat rocznych) poprzez ustanowienie stosownej hipoteki, co jest konieczne i winno zostać uzupełnione. Zabezpieczenie to jest obligatoryjne bez względu na to, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Działanie organu w oparciu o uznanie administracyjne możliwe jest jedynie w zakresie wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności (por. wyroki WSA W Rzeszowie: z 6.08.2014 r., II SA/Rz 611/14, LEX nr 1502467, i z 21.08.2014 r., II SA/Rz 478/14, LEX nr 1503905). Wprawdzie z przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki, jednak nie zwalnia to organu z analizy, czy zabezpieczenie nie powinno polegać na ustanowieniu hipoteki. Takiej analizy brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca Gmina zwróciła także uwagę, że jak wynika z mapy zasadniczej, do przedmiotowej nieruchomości dochodzi sieć wodociągowa (wD50) oraz energetyczna (oND). W trakcie oględzin przedstawiciel Skarżącej Gminy wskazał na potrzebę sprawdzenia tych informacji (co zostało ujęte w protokole). Organ nie odniósł się jednak do tego zagadnienia. Tymczasem ma to istotne znaczenie gdyż jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa zapłacił poprzednim właścicielom w 1988 r. m.in. za przyłącze wodociągowe, przyłącze elektroenergetyczne, osadnik na nieczystości, przyłącze osadnika, ogrodzenie oraz nasadzenia na gruncie. W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca określiła wartość ww. składników w łącznej wysokości [...] zł. W konsekwencji jeśli niektóre z tych składników nadal występują na terenie nieruchomości, to wnioskodawcy niniejszego postępowania winni zwrócić Gminie zwaloryzowane odszkodowanie, które zostało im zapłacone za te składniki.

Skarżąca zwróciła uwagę, że informację o ww. składnikach nieruchomości uzyskała dopiero po poinformowaniu przez organ o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym (tj. w październiku 2019 r.) Co istotne informacje na temat ww. składników oraz ich stanu w momencie nabycia nieruchomości w 1988 r. - rzeczoznawca pozyskała na podstawie oświadczenia A. K. z [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca Gmina w piśmie z [...] października 2019 r. zwracała organowi uwagę na konieczność sprawdzenia czy te składniki nadal znajdują się na przedmiotowym terenie. Wskazywano również na potrzebę pozyskania archiwalnych zdjęć lotniczych nieruchomości z momentu jej nabycia przez Skarb Państwa, które potwierdzą jaki faktycznie był jej stan w tamtym czasie. Wnioski te nie zostały wykonane.

Skarżąca Gmina podniosła, że pomimo poinformowania organu o znajdującej się w Archiwum Wydziału Architektury Urzędu M. T. obszernej (zawartej w kilkunastu teczkach) dokumentacji związanej z budową zajezdni tramwajowej – przedstawiciel organu nie zapoznał się z nią. Dokumentacja ta nie została także załączona do akt sprawy. W związku z tym Skarżąca wraz z pismem z [...] lutego 2020 r. przekazała organowi (Staroście) kopie części tej dokumentacji, m.in. kopię wielkoformatowej mapy - stanowiącej załącznik do decyzji z [...].06.1987 r. (znak: [...]) wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w T., zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej. Na przedmiotowej mapie został przedstawiony Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Zajezdni Tramwajowej MPK w T. (plansza zbiorcza uzbrojenia) z uwzględnieniem na poszczególnych nieruchomościach planowanych: obiektów, urządzeń infrastruktury technicznej (w tym linii energetycznych, sieci wodociągowej, cieplnej, kanalizacji deszczowej, ściekowej, telefonicznej, oświetleniowej itp.), układu drogowego i linii przewidzianych do demontażu. Zdaniem Skarżącej mapa ta jest istotnym dokumentem gdyż stanowi załącznik do ww. decyzji z [...] czerwca 1987 r. (znak: UAN-116/III/85/87) - powołanej w akcie notarialnym z [...] czerwca 1988 r. (Rep. A 4909/1988), na podstawie którego Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość.

Skarżąca podkreśliła, że wraz z pismem z [...] lutego 2020 r. przekazała organowi szereg decyzji – pozwoleń na budowę elementów infrastruktury planowanej zajezdni (decyzje z [...] maja 1989 r., [...] czerwca 1989 r., [...] lipca 1989 r. i [...] stycznia 1990 r.). Zadania wynikające z tych pozwoleń na budowę zostały w części wykonane, w tym np.: w części budynek stacji prostownikowej Nr [...], prace w zakresie sieci infrastruktury technicznej, przejście podziemne, itd. Potwierdza to wizja terenowa oraz dokumentacja otrzymana z Miejskiego Zakładu Komunikacji w T. Sp. z o. o., z której wynika zakres dokonanych prac i nakładów w związku z budową zajezdni tramwajowej. Skarżąca wymieniła szereg instalacji oraz urządzeń zrealizowanych w ramach budowy zajezdni tramwajowej w latach 1988 – 1992 oraz wskazała na dokumenty potwierdzające wydatki w tym względzie.

Skarżąca wskazała, że jak wynika z dokumentów realizacja zadania została wstrzymana decyzją Zarządu M. z uwagi na brak środków ?nansowych.

W ocenie Skarżącej Gminy wszystkie poczynione na nieruchomości nakłady powinny zostać uwzględnione, w tym m.in. w ramach ich wyceny. Jak wynika z operatu szacunkowego dotyczącego "oszacowania wartości działki nr [...]", zrealizowane nakłady w tym w przedmiocie urządzeń infrastruktury technicznej, nie zostały przez rzeczoznawcę wzięte pod uwagę.

Zdaniem Skarżącej Gminy ogłoszenie zamówienia publicznego w zakresie sporządzenia wyceny nieruchomości nastąpiło przedwcześnie gdyż rzeczoznawca majątkowy winien dysponować pełną wiedzą i dokumentami, które są niezbędne do sporządzenia prawidłowych operatów szacunkowych. Zlecenie wyceny przed zebraniem całości materiału dowodowego mogło przyczynić się do tego, że rzeczoznawca majątkowy wyłoniony do sporządzenia operatu szacunkowego miał problem w ustaleniu stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości z momentu jej nabycia przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] czerwca 1988 r. (Rep. A 4909/1988).

Skarżąca Gmina podkreśliła, że jak wynika z pkt 5.4 (str. 7) operatu szacunkowego, określenie przez rzeczoznawcę stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, w tym znajdujących się na jej terenie składników budowlanych, ogrodzenia, ich parametrów oraz stanu technicznego nastąpiło wyłącznie na podstawie informacji uzyskanych od poprzedniego właściciela, który jest jednocześnie stroną niniejszego postępowania. W ocenie Skarżącej Gminy jest to zdecydowanie niewystarczające i tym samym budzi spore zastrzeżenia.

Zdaniem Gminy ustalenie stanu faktycznego nieruchomości na dzień [...] czerwca 1988 r. winno być uprawdopodobnione na podstawie wszelkich, dostępnych dokumentów np. map z tamtych lat, zdjęć lotniczych z tamtego okresu (którymi dysponuje Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartogra?cznej w W.), dokumentów budowanych oraz zdjęć (w tym będących w dyspozycji poprzedniego właściciela) itp. Sporządzenie wyceny składników budowlanych, roślinnych i przyłączy wyłącznie na podstawie oświadczenia poprzedniego właściciela jest zdaniem Skarżącej Gminy nie do przyjęcia i dlatego winno zostać skorygowane po uprzednim zebraniu wszelkich, dostępnych dokumentów oraz innych dowodów. K. była pomoc organu w tym zakresie, o co wielokrotnie wnoszono. W związku z tym trudno zgodzić się z twierdzeniem rzeczoznawcy wyrażonym w pkt. 1 pisma z [...] listopada 2019r., że "Ustalenie stanu faktycznego nieruchomości na dzień [...].06.1988 r. na podstawie wszelkich, dostępnych dokumentów tj. "map z tamtych lat, zdjęć lotniczych, dokumentów budowlanych" byłoby w ocenie rzeczoznawcy niewystarczające." Zdaniem Skarżącej Gminy zdecydowanie niewystarczającym jest oparcie wyceny składników budowlanych, roślinnych i przyłączy w wyłącznie na podstawie oświadczenia poprzedniego właściciela będącego jednocześnie stroną postępowania administracyjnego.

Skarżąca zakwestionowała także prawidłowość wyceny budynku mieszkalnego, który istniał na przedmiotowej nieruchomości, poprzez odniesienie się do cen podanych w Biuletynie Cen i Obiektów Budowlanych Sekocenbud zamiast np. danych, które wynikają ze Scalonych Normatywów do Wycen Budynków i Budowli Nr [...] III kw. 2019r., które w ocenie tut. Gminy są bardziej zbliżone do cen rynkowych. Skarżąca podniosła także zastrzeżenia co do wyceny wartości ogrodzenia, szamba oraz innych elementów nieruchomości.

Ponadto zdaniem Skarżącej Gminy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z nadużyciem prawa przez wnioskujących o zwrot nieruchomości. Przepisy art. 136 ust. 3 zd. ost i art. 140 ust. 1 u.g.n. wskazują na konieczność dokonania zwrotu nieruchomości zamiennej. Skarżąca wskazała, że przepisowi art. 140 ust. 1 u.g.n., w drodze wykładni celowościowej, może być nadane takie znaczenie, ze chodzi o zwrot wszystkich nieruchomości, do których wywłaszczony otrzymał prawa w związku z dokonanym wywłaszczeniem. Na tle niniejszej sprawy byłyby to lokale mieszkalne. Żądanie zwrotu nieruchomości (działki nr [...]) w tych okolicznościach narusza więc interes publiczny. Interes Skarżącej również został naruszony żądaniem zwrotu, skoro Skarżąca w ramach rozliczeń przy zwrocie nieruchomości nie może uzyskać lokali przekazanych niegdyś wnioskodawcom.

Skarżąca Gmina podniosła ponadto, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do podstaw faktycznych postawionego przez Skarżącą zarzutu nadużycia prawa. Nie sposób zgodzić się z poglądem Wojewody, że okoliczność przyznania prawa w ustawie czyni zarzut niezasadnym. Zarzut nadużycia prawa postawić można przecież jedynie wtedy, kiedy prawo istnieje, a więc ma umocowanie w normie prawnej. Instytucja nadużycia prawa ze swej istoty ma służyć korekcie tych wyników subsumpcji normy prawnej pod stan faktyczny, które są formalnie prawidłowe, jednak prowadzą do skutków nie dających się zaakceptować z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i zasad współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej Gminy.

I. W przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim oddzielić kwestie związane z ustaleniem przesłanek zwrotu nieruchomości od kwestii związanych z rozliczeniem pomiędzy Skarżącą a wnioskodawcami (tj. wnioskującymi o zwrot działki nr [...]) z tytułu zwrotu nieruchomości.

Ponadto należy rozważyć kwestię zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności Skarżącej Gminy.

II. W pierwszej z wymienionych kwestii słusznie Wojewoda wskazał na określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. przypadki, kiedy spełniona jest przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, warunkująca zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ponadto zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. należy odczytywać w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, zgodnie z którym ww. przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W świetle powyższego istotnym dla sprawy jest zbadanie, czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Cel wywłaszczenia należy ściśle wiązać z nieruchomością, której zwrot jest rozważany. Ewentualny zwrot nieruchomości ma bowiem nastąpić ze względu na zbędność danej, konkretnej – a nie innej nieruchomości, dla osiągnięcia celu, który miał być osiągnięty na danej, konkretnej – a nie sąsiedniej nieruchomości. Cel wywłaszczenia odnoszony do konkretnej nieruchomości determinuje zatem zakres prowadzonego postępowania dowodowego. W postępowaniu o zwrot takiej nieruchomości, która miała być wykorzystana w realizacji inwestycji przekraczającej granice tej nieruchomości – nie jest zadaniem organu ustalenie, czy owa inwestycja została zrealizowana poza granicami danej nieruchomości. Zadaniem organu jest zbadanie, czy inwestycja została zrealizowana na danej nieruchomości (lub przynajmniej na jej części).

Jak wynika z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślić jednak należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z [...] września 2020 r. sygn. II GSK 795/18).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ administracji miał obowiązek ustalić cel wywłaszczenia odnoszący się do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd stwierdza, że Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość miała stanowić część planowanej zajezdni tramwajowej i miały się na niej znaleźć określone budowle i urządzenia.

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał wprawdzie owych konkretnych budowli i urządzeń i poprzestał na wskazaniu na dokonane w tym zakresie ustalenie organu I instancji i dokumenty, które były podstawą tych ustaleń (opracowania graficzne pod nazwą "Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Tereniu Zajezdni Tramwajowej MPK w T." z których pierwsze opracowanie – "Plansza zbiorcza uzbrojenia" – to załącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej z [...] czerwca 1987 r. znak: [...], a drugie to "Plansza zadań inwestycyjnych"). Tym niemniej wskazanie takie pozwala na odwołanie się do części uzasadnienia decyzji organu I instancji na str. 7 – 8, gdzie organ ten, wskazując na ww. dokumenty i dokonując ich analizy ustala, że na terenie działki nr [...] przewidziano konkretnie budowę torów postojowych, umiejscowienie kabli niskiego napięcia oświetlenia zewnętrznego oraz głośników dyspozycyjnych (str. 8 akapit, fragment po wyliczeniu od myślników urządzeń i budowli) .

Wojewoda ustalił także, że tak określony cel, pomimo upływu 31 lat od wywłaszczenia, nie został zrealizowany. Na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono bowiem żadnych budowli lub urządzeń mających wejść w skład zajezdni tramwajowej. W tej sytuacji zbędne jest, w świetle art. 7 i 77 § 1 k.p.a., prowadzenie postępowania dowodowego odnośnie tego, czy urządzenia, budowle lub budynki mające wchodzić w skład zajezdni tramwajowej – zostały zrealizowane na innych (niż działka nr [...]) nieruchomościach, które miały stanowić teren zajezdni tramwajowej.

Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania – ale nie jakiekolwiek naruszenie, ale takie które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Skarżąca Gmina nie wskazała, jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć wskazane przez nią uchybienie polegające na braku realizacji czy braku odniesienia się do jej wniosków dowodowych polegających na poszukiwaniu kolejnych dowodów odnośnie realizowania inwestycji - budowy zajezdni tramwajowej.

W świetle powyższych rozważań Sądu uchybienia w tym zakresie – jako odnoszące się do ustalania stanu faktycznego poza granicami przedmiotowej nieruchomości - nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

III. Odnośnie rozliczeń pomiędzy Skarżącą Gminą a wnioskodawcami z tytułu zwrotu nieruchomości należy rozważyć kwestie:

a. określenia zakresu świadczenia otrzymanego przez wnioskodawców (poprzednich właścicieli nieruchomości) - będącego odpowiednikiem odszkodowania, które ma być przez nich zwrócone w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

b. sposobu określenia wielkości zwracanego odszkodowania;

c. prawidłowości oparcia się organu na obecnym operacie szacunkowym;

d. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

IV. Rozważając kwestię jakie świadczenie (odszkodowanie) otrzymali poprzedni właściciele nieruchomości zasadnie organ odwołuje się do treści aktu notarialnego z [...] czerwca 1988 r. Zgodnie z umową zawartą w formie tego aktu poprzedni właściciele sprzedali nieruchomość Skarbowi Państwa za cenę [...] zł (§ 3 aktu notarialnego). Słusznie wskazuje organ, że w ww. akcie brak jest informacji o przyznaniu byłym właścicielom jakichkolwiek nieruchomości zamiennych. Brak jest także jakichkolwiek zapisów wskazujących, że częścią zapłaty za nieruchomość jest przekazanie byłym właścicielom praw do lokali mieszkalnych. Twierdzenia Skarżącej Gminy nie odnoszą się zatem do samej czynności wywłaszczenia, ale do czynności, które nastąpiły po dokonaniu wywłaszczenia.

Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z § 5 aktu notarialnego "Wydanie nieruchomości w posiadanie nabywcy nastąpi dzisiaj, z tym że zajmowane pomieszczenia opuszczą zbywcy niezwłocznie po otrzymaniu mieszkań i odnośnie wykonania tego zobowiązania poddają się rygorowi egzekucji wprost z tego aktu". W tak sformułowanym warunku wydania części nieruchomości (tj. pomieszczeń mieszkalnych na zbywanej nieruchomości) nowemu właścicielowi nie wskazano kto tj. czy sprzedający czy Skarb Państwa, ma czynić starania o otrzymanie mieszkań dla dotychczasowych właścicieli. Nie wskazano również, że koszty "otrzymania mieszkań" będzie ponosił Skarb Państwa. Nie wskazano także, co ma być owym "otrzymaniem mieszkania". Równie dobrze "otrzymaniem mieszkania" mogło być zatem zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie w interesie nabywcy nieruchomości było jak najszybsze opuszczenie nabytej nieruchomości przez ich dotychczasowych właścicieli. Podejmowanie przez Skarb Państwa czynności w celu zapewnienia byłym właścicielom mieszkań nie wynikało zatem z realizacji zapisu umowy sprzedaży (aktu notarialnego) określającego wartość sprzedanej nieruchomości i nakładającego na Skarb Państwa obowiązek określonego świadczenia względem sprzedających, ale z chęci jak najszybszego objęcia w posiadanie całej nabytej nieruchomości. W tej sytuacji – wbrew stanowisku Skarżącej Gminy – zbędne było prowadzenie postępowanie dowodowego w celu ustalenia ilości i rodzaju nabytych przez byłych właścicieli nieruchomości praw do mieszkań.

W związku powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przez organ w analizowanym zakresie.

W powyższego wynika, że nie doszło także do nadużycia prawa poprzez brak orzeczenia o zwrocie na rzecz Skarżącej Gminy lokali mieszkalnych - a raczej praw do lokali mieszkalnych, nabytych przez były właścicieli w ramach starań o uzyskanie nowego miejsca zamieszkania. Brak bowiem podstaw aby uznać, że prawa te stanowiły część wynagrodzenia za zbytą nieruchomość.

V. Zasadne są natomiast zarzuty Skarżącej Gminy dotyczące określenia zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi – w zakresie dotyczącym oparcia się w tym względzie przez Wojewodę na wyliczeniu obejmującym wyłącznie zwaloryzowanie wartości gruntu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Stosownie do art. 140 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.

Stosownie zaś do art. 140 ust. 3 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Z cytowanych przepisów wynika, że w celu ustalenia kwoty, którą powinni zwrócić byli właściciele (ewentualnie ich następcy prawni) w związku ze zwrotem nieruchomości, organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jakie było odszkodowanie za nieruchomość i całe te odszkodowanie zwaloryzować. Możliwość poddania waloryzacji jedynie części odszkodowania ustawodawca przewiduje w przypadku zwrotu części nieruchomości lub zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości (art. 140 ust. 3, ust. 3a u.g.n.) – co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.

W przedmiotowej sprawie zaistniała natomiast sytuacja opisana w art. 140 ust. 3 u.g.n. tj. doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości. Działania te polegały na usunięciu z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy oraz części składowych (nasadzeń, ogrodzenia itp) – co było niezbędne dla zrealizowania celu wywłaszczenia.

W takim przypadku ustawodawca przewiduje, że należy całą zwaloryzowaną kwotę odszkodowania pomniejszyć o kwotę różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu.

Jak wynika z treści art. 140 ust. 3 u.g.n. aby ustalić ową różnicę należy:

a) określić stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia,

b) określić stan nieruchomości na dzień zwrotu,

c) określić jaka jest wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia,

d) określić jaka jest wartość nieruchomości według stanu na dzień zwrotu,

e) dokonać porównania pomiędzy wartościami z punktu c) i d) – czyli między wartością nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i wartością nieruchomości wg stanu na dzień zwrotu.

W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość prawa własności nieruchomości według stanu na dzień [...] czerwca 1998 r. (data wywłaszczenia) oraz cen aktualnych – na kwotę [...]zł. Rzeczoznawca określił także wartość prawa własności według stanu nieruchomości na [...] sierpnia 2019 r. (dzień zwrotu nieruchomości) na kwotę [...]zł. Różnica wartości nieruchomości wynosi zatem 540.434 – 168.203 = [...] zł.

Organ winien był zatem co do zasady, stosownie do cytowanego art. 140 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. najpierw dokonać waloryzacji całej kwoty odszkodowania otrzymanej przez poprzednich właścicieli tj. zwaloryzować kwotę [...]zł i dopiero od tej kwoty odjąć ww. różnicę wartości zwracanej nieruchomości.

Słusznie podnosi Skarżąca Gmina, że w tej sytuacji brak jest przepisu prawa pozwalającego na poprzestaniu na waloryzacji kwoty będącej odpowiednikiem wartości jedynie części wywłaszczonej nieruchomości tj. w przedmiotowej sprawie – waloryzacji jedynie wartości gruntu zwracanej nieruchomości, z pominięciem wartości pozostałych składników wywłaszczonej nieruchomości.

W tym względzie organ dopuścił się zatem naruszenia art. 140 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji tracą znaczenie zarzuty odnoszące się do sposobu ustalenia wartości samego gruntu przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia. Wiedza o tej wartości nie jest potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Do rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest natomiast wiedza o stanie faktycznym nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia. Wiedza ta jest bowiem podstawą wyceny, którą winien dokonać rzeczoznawca majątkowy.

VI. Odnośnie prawidłowości oparcia się organu na obecnym operacie szacunkowym konieczne jest rozważenie, czy był on aktualny w dniu orzekania przez Wojewodę tj. w dniu [...] kwietnia 2021 r.

Okoliczność tą Sąd rozważał mając na względzie, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu mając na względzie przebieg postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę na treść art. 156 ust. 3 u.g.n. zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony [...] sierpnia 2019 r. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy w części 11 w punkcie 2 wyraźnie zastrzegł możliwość wykorzystywania operatu przez okres 12 miesięcy – a więc zgodnie z cytowanym art. 156 ust. 2 u.g.n.

Tak określony okres 12 miesięcy na wykorzystanie operatu szacunkowego upływał [...] sierpnia 2020 r.

Istniała możliwość przedłużenia tego okresu o kolejne 12 miesięcy tj. do [...] sierpnia 2021 r.

Jak stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Operat szacunkowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie został jednakże opatrzony przez rzeczoznawcę majątkowego klauzulą o jego aktualności, brak też w aktach analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Oznacza to, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda nie dysponował operatem szacunkowym, który zgodnie z prawem mógłby wykorzystać do rozstrzygnięcia sprawy. Już sama ta okoliczność przesądza o tym, że organ uchybił wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Brak aktualnego operatu szacunkowego, w świetle wcześniejszych rozważań Sądu, uniemożliwia wydanie zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak operatu uniemożliwia bowiem określenie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia oraz według stanu na dzień zwrotu nieruchomości, bez czego nie można w zgodzie z prawem określić wysokości odszkodowania, które winni zwrócić Skarżącej Gminie poprzedni właściciele nieruchomości.

VII. Niezależnie od powyższego uchybienia dotyczącego braku aktualności operatu szacunkowego częściowe zasadne są zarzuty Skarżącej Gminy odnoszące się do samej treści operatu.

Ocena zarzutów Skarżącej Gminy w tym zakresie wymaga zwrócenia uwagi, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu.

Ocena prawidłowości operatu nie należy do organu, ale do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n, podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. I OSK 633/21).

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast.u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi tym samym sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom (por. ww. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. I OSK 633/21 i wskazane w nim orzecznictwo).

Z powyższego wynika, że nie mogą odnieść skutku zarzuty Skarżącej Gminy odnoszące się do wyboru podstawy oszacowania wartości budynku, który istniał na przedmiotowej nieruchomości tj. odwołania się przez rzeczoznawcę do cen jednostkowych z wydawnictwa Sekocenbud zamiast do danych wynikających ze Scalonych Normatywów do Wycen Budynków i Budowli. Zarzut ten dotyczy sfery prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W tym zakresie organ administracji nie mógł dokonać oceny operatu. Jak wyżej wskazano – w tym zakresie Skarżąca mogła skorzystać z możliwości zakwestionowania operatu przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n. tj. mogła wystąpić o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Inna kwestią są natomiast zarzuty odnoszące się do ustalenia samego stanu faktycznego mającego znaczenie dla dokonania wyceny tj. ustalenia jaki był stan faktyczny nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia oraz jaki jest stan faktyczny nieruchomości w momencie jej zwrotu.

Zgodnie z art. 155 ust. 1 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Wśród źródeł informacji o nieruchomościach ustawodawca wymienia "w szczególności" dane zawarte w ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego. Wymienienie przez wskazany przepis źródeł danych o nieruchomości po słowach "w szczególności" oznacza, że są to źródła jedynie przykładowe. Rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy może zatem odwoływać się do wszelkich dostępnych źródeł informacji o nieruchomościach. Muszą to być jednakże dane, które są możliwe do zweryfikowania. Nie jest zatem wykluczone że – jak w przedmiotowej sprawie – rzeczoznawca w celu ustaleniu stanu nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, co do stanu zabudowy i nasadzeń, oprze swoje ustalenia o treść oświadczenia byłego właściciela, który zamieszkiwał na szacowanej nieruchomości i znal jej stan. Nie oznacza to jednak braku możliwości zweryfikowania takich ustaleń rzeczoznawcy. W szczególności nie wyklucza to zweryfikowania stanu nieruchomości w oparciu o dokładne oględziny nieruchomości czy ewidencję sieci terenu – czego domagała się w toku postępowania Skarżąca Gmina podnosząc w odwołaniu, że z według aktualnej mapy zasadniczej (k. 130 akt administracyjnych) na teren działki nr [...] dochodzi sieć wodociągowa (wD50) oraz energetyczna (oND) – a jak wynika za akt postępowania w 1988 r. Skarb Państwa zapłacił między innymi za przyłącze wodociągowe, przyłącze elektroenergetyczne, osadnik na nieczystości, ogrodzenie oraz nasadzenia. Słusznie podnosi Skarżąca, że jeżeli niektóre z tych składników nadal znajdują się na nieruchomości – ma to wpływ na wielkość odszkodowania zwracanego przez poprzednich właścicieli. Jeżeli bowiem nadal istnieją pewne składniki nieruchomości, które były na nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia, to w konsekwencji mniejsza może być różnica wartości nieruchomości (wynikająca z różnicy stanu faktycznego nieruchomości w momencie wywłaszczenia i w momencie zwrotu) i tym samym mniejsza będzie kwota, o którą należy pomniejszyć przysługujące Skarżącej Gminie od byłych właścicieli zwaloryzowane odszkodowanie.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tych wniosków i argumentów Skarżącej Gminy. W tym zatem zakresie organ uchybił swoim obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynika sprawy poprzez konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

VIII. Odnośnie kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarżącej Gminy z tytułu zwrotu przez wywłaszczonych zwaloryzowanego odszkodowania Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2016 r. sygn. I OSK 2766/14 (LEX nr 2167299), że w świetle art. 141 ust. 2 u.g.n. orzeczenie w sprawie zabezpieczenia wierzytelności jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wskazał NSA wykładnia językowa zdania pierwszego 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należało, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość. W tym przypadku stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia. Za składnik decyzji o zwrocie należy zatem uznać postanowienia dotyczące formy wybranego zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznoprawnego. Z kolei organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy. Brak rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia czyni wadliwą decyzję o zwrocie w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Taka sytuacja tj. brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia ma miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji (przy braku wskazania, że strony uzgodniły inny sposób zabezpieczenia roszczenia) ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. mającego wpływ na wynik sprawy.

IX. Ze względu na powyższe, a także mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r.

X. W ponownym postępowaniu organ winien, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, uzupełnić postępowanie dowodowe odnośnie stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia oraz w momencie jej zwrotu. Rozstrzygnięcie organy winno być oparte o aktualny, w momencie orzekania, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Określenie kwoty odszkodowania zwracanego Skarżącej Gminie organ winien dokonać zgodnie ze stanowiskiem Sądu tj. dokonując najpierw waloryzacji całego odszkodowania określonego w akcie notarialnym z [...] czerwca 1988 r. i następnie dokonując jego ewentualnego zmniejszenia o różnicę wartości nieruchomości. W decyzji winno być także zawarte rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarżącej Gminy.

XI. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.