Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1786/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184 ust. 1 i 2, art. 207 par. 1 pkt 2, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3 272 zł (trzy tysiące dwieście siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. Spółkę z o. o. w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z [...] listopada 2014r., nr [...] (dalej: Dyrektor WUP, organ I instancji) w przedmiocie określenia kwoty 28.500 zł dofinansowania przypadającej do zwrotu oraz umorzenia postępowania w zakresie kwoty 5 074 zł. Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżąca zawarła z Województwem Zachodniopomorskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (zwanym dalej IP) umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pt. [...]. Realizacja projektu została zaplanowana na okres od 1 maja 2012 r. do 30 listopada 2013 r., który następnie został wydłużony do 31 grudnia 2013 r. Strona w wyniku umowy miała otrzymać dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1.637.860 zł stanowiącej nie więcej niż 100% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. W określonych dniach przekazywano kolejne transze dofinansowania, których łączna wysokość wynosiła 1.637.860 zł.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że projekt kwalifikuje się do kategorii nr 3 (według zapisów Zasad kontroli w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013), tj. projekt jest realizowany w sposób częściowo poprawny, ale występują istotne uchybienia/nieprawidłowości, potrzebne są znaczne usprawnienia. Beneficjent nie podpisał Informacji pokontrolnej z [...] listopada 2013 r. oraz powtórnej Informacji pokontrolnej nr [...] z [...] grudnia 2013 r.

W dniu [...] maja 2014 r. wystawione zostały Zalecenia pokontrolne zobowiązujące stronę do zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne w kwocie 25.500 zł wraz z odsetkami. Za nieprawidłowość uznane zostały koszty zarządu rozliczone we wnioskach o płatność zatwierdzonych przez Instytucję Pośredniczącą określone jako koszty pośrednie. Ponadto poinformowano skarżącą, że za niekwalifikowalne zostaną uznane również wydatki związane z kosztami zarządu ujęte w końcowym wniosku o płatność, w przypadku rozliczania ich w dotychczasowej formie.

Ustalono, że pełnomocnictwo udzielone D. S. w dniu 30 marca 2012 r. przez Zarząd Spółki dotyczy wyłącznie projektów realizowanych przez T. Sp. z o.o., nie dotyczy natomiast ogólnego zarządzania jednostką, co wynika wprost z treści zawartej umowy zlecenia. Ponadto w dniu 30 marca 2012 r. Uchwałą Zarządu Spółki, D. S. umocowany został do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów EFS realizowanych przez skarżącą. Jednocześnie Zarząd postanowił, iż koszty wykonywanych przez D. S. zadań rozliczane będą w ramach realizowanych projektów. Ustalono również, iż w dniu 2 kwietnia 2012r. Spółka zawarła umowę zlecenia z ww. osobą (Zleceniobiorca), której przedmiotem była realizacja usług z zakresu zarządzania realizowanymi przez stronę projektami współfinansowanymi z EFS - POKL. Wynagrodzenie z tytułu realizacji tych obowiązków określone zostało § 4 ust. 1 umowy zlecenia w wysokości nie niższej niż 6.391 zł brutto miesięcznie.

Skarżąca złożyła zastrzeżenia oraz wyjaśnienia, które nie zostały uwzględnione. Dlatego też pismem z [...] maja 2014r. zostały przekazane jej Zalecenia Pokontrolne. Organ I instancji pismem z [...] sierpnia 2014r. wezwał stronę do zwrotu kwoty 25.500 zł. Ponadto pismem z [...] września 2014r. Dyrektor WUP wezwał stronę do zapłaty dodatkowej kwoty środków uznanych za niekwalifikowalne.

W związku z tym, iż wezwania do zapłaty okazały się nieskuteczne, organ I instancji pismem z 11 września 2014r., uzupełnionym pismem z 10 października 2014r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne.

Decyzją z [...] listopada 2014r. Dyrektor WUP określił stronie przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 28.500 zł wraz z odsetkami oraz umorzył postępowanie w zakresie zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 5.074 zł.

W ocenie organu I instancji koszty "delegacji obowiązków" nie mogą stanowić kosztów pośrednich w ramach kosztów zarządu, gdyż koszty te mogą być ponoszone wyłącznie w przypadku zadań związanych z realizacją projektu przez osoby zarządzające spółką, przy okazji działalności podstawowej, a nie zlecenia całości zadań związanych z realizacją projektów osobie trzeciej. Wskazał, iż umowa zawarta [...] kwietnia 2012 r. pomiędzy spółką a D.S. dotyczy wyłącznie usług świadczonych z zakresu zarządzania realizowanymi przez Beneficjenta projektami współfinansowanymi z EFS - PO KL (§ 1 ust. 1 umowy). W ramach przedmiotowej umowy D.S. wykonuje czynności wyłącznie z zakresu realizacji projektów współfinansowanych z EFS - PO KL i o ile w oparciu o stworzoną przez skarżącą konstrukcję prawną można przyjąć, iż jest on osobą uprawnioną do reprezentowania spółki, w zakresie realizacji projektu współfinansowanego z EFS - PO KL, to zakres czynności przypisanych tej osobie dotyczy wyłącznie projektów, a nie ogólnego zarządzania jednostką. Dlatego też w ocenie Dyrektora WUP wydatki w wysokości 28.500 zł nie mogły być rozliczone jako koszty pośrednie.

Uzasadniając umorzenie postępowania w zakresie przypadającej do zwrotu kwoty w łącznej wysokości 5 074 zł, organ wskazał, że na wskazaną kwotę składają się wydatki uznane za niekwalifikowalne w końcowym wniosku o płatność dotyczące kosztów pośrednich i kosztów zarządzania ponoszonych w okresie o jaki został wydłużony okres realizacji tj. do 01.12.2013 r. do 31.12.2013 r.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) decyzją z [...] lutego 2015r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WUP z [...] listopada 2014r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, beneficjent założył rozliczanie w ramach kosztów pośrednich, rozliczanych na podstawie faktycznie poniesionych wydatków, koszty zarządu w wysokości 28.500 zł. Wyjaśnił, że koszty pośrednie, to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W ww. katalogu wskazano m.in. koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki). Minister zaznaczył, że o sposobie rozliczania kosztów pośrednich decyduje beneficjent, a w przedmiotowej sprawie beneficjent zdecydował o rozliczaniu kosztów pośrednich na podstawie faktycznie poniesionych wydatków, co wskazano we wniosku o dofinansowanie, a zatem odwołujący miał obowiązek pełnego udokumentowania kosztów pośrednich oraz spełnienia wymogów ogólnych i szczegółowych ich kwalifikowalności.

Organ odwoławczy ustalił zakres upoważnienia D. S. oraz, że osoba ta nie jest zatrudniona w spółce na mocy umowy o pracę, a także, że została powołana do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów EFS. W zamian za wykonywane obowiązki podmiot ten miał otrzymywać wynagrodzenie nie niższe niż 6 391 zł brutto miesięcznie. Wynagrodzenie miało zostać w całości pokryte w ramach kosztów zarządu rozliczanych w ramach kosztów pośrednich poszczególnych projektów. Minister wyjaśnił, że wykazywana część wynagrodzenia w ramach kosztów pośrednich tego projektu przedstawiała się następująco: 6 391 zł/160 godz. = 39,94 zł (w zaokrągleniu 40 zł). Koszty zarządu w projekcie: 37,5 godz. x 40 zł = 1.500 zł (m-c) x 19 m-cy = 28.500 zł za cały projekt).

Zdaniem organu II instancji rozliczanie w ramach kosztów pośrednich wynagrodzenia Daniela Sokołowskiego stanowi naruszenie zapisów podrozdz. 4.4 pkt 1 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z 15 grudnia 2011 r. (dalej: "Wytyczne"). Zapis ten stanowi, że koszty pośrednie to m.in. koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta w postaci kosztów zarządu, tj. kosztów wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wynagrodzenie osób wykonujących czynności w ramach kosztów pośrednich może zostać rozliczone w ramach projektu jako część wynagrodzenia danej osoby z tytułu zaangażowania u beneficjenta, przypisaną do projektu w oparciu o rzetelną metodologię. Skarżąca może zatem refundować ze środków projektu pewien procent standardowego wynagrodzenia osoby wykonującej czynności zarządu, odpowiadający poziomowi udziału czynności dotyczących projektu w całokształcie czynności służbowych danej osoby.

Minister powołał się na pełnomocnictwo z 30 marca 2012 r. oraz umowę zlecenia z [...] kwietnia 2012 r. i wskazał, że w tych dokumentach nie ma mowy o delegowaniu D. S. do realizacji poza projektowej działalności spółki. Wykonywane przez niego obowiązki sprowadzały się tylko i wyłącznie do realizacji projektów EFS. Dlatego taż, zdaniem Ministra należało uznać, że zakres obowiązków tej osoby był przypisany do konkretnego celu, jakim był realizacja projektów EFS. A zatem zakres czynności pełnomocnika był przypisany wyłącznie do projektów EFS. Kwestią rozstrzygającą był fakt, że nadzorowane przez D. S. projekty były współfinansowane z jednego programu operacyjnego, tj. Umowa została zawarta tylko w celu kwalifikowania dodatkowych kosztów zarządu, których spółka nie ponosiła przed zaangażowaniem D. S. jako pełnomocnika spółki. Kosztów pośrednich zarządu nie można bowiem utożsamiać z wypłatą na rzecz wykonującej ten zarząd osoby wynagrodzenia czy też dodatkowego wynagrodzenia na jej rzecz w ramach wydatków projektu i w związku z nim, bo wówczas taki wygenerowany koszt będzie kosztem bezpośrednim.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] lutego 2015r. spółka zarzuciła rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;

- pkt. 1) lit. a) Podrozdziału 4 - Koszty pośrednie Rozdziału 4 - Szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.), poprzez błędną wykładnię definicji kosztów zarządu zawartej w Wytycznych i uznanie, iż wynagrodzenie wypłacone D. S. rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) jest wydatkiem niekwalifikowalnym i narusza § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu podczas, gdy przedmiotowe wynagrodzenie spełnia wszystkie przesłanki konieczne dla uznania, iż jest to wydatek kwalifikowalny w ramach kosztów pośrednich - kosztów zarządu;

- art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wydatki na wynagrodzenie wypłacone D. S. rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) stanowiły wydatki kwalifikowalne do dofinansowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1, aft. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który pozwalałby na dokonanie prawidłowej oceny kwalifikowalności do dofinansowania wydatków na wynagrodzenie D. S., do czego organ był zobowiązany zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., niewykazaniu należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego sprawy jak tego wymaga art. 7 k.p.a., sformułowaniu wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji nieprzedstawieniu uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do uznania przez organ, że wydatki na wynagrodzenie ww. osoby były niekwalifikowalne i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie stron do organów władzy publicznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora WUP z [...] listopada 2014 r., podczas gdy decyzja ta jako naruszająca przepisy postępowania oraz postanowienia Wytycznych powinna zostać uchylona.

W oparciu o powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej.

Autor skargi wyjaśnił, że wykładnia pojęcia "zakresów czynności nie przypisanych wyłącznie do projektu", o którym mowa w Wytycznych dokonana przez organy jest niekorzystna dla spółki i prowadzi do ograniczenia możliwości rozliczania przez beneficjentów w ramach kosztów pośrednich części wydatków na wynagrodzenie osób uprawnionych do reprezentowania jednostki. Zdaniem wnoszącego skargę w praktyce uniemożliwia rozliczanie kosztów zarządu tym beneficjentom, których działalność skupia się głównie na realizacji projektów EFS i dla których koniecznym jest delegowanie części obowiązków zarządu w tym zakresie na inne osoby. Działalność związana z realizowaniem szkoleń w ramach projektów współfinansowanych ze środków UE jest wiodącą działalnością skarżącej, która od 2011 roku zrealizowała bądź jest w trakcie realizacji ponad 20 tego typu projektów. Zdaniem skarżącej, to właśnie w związku z pojawieniem się istotnej liczby realizowanych projektów, a co za tym idzie mocno zwiększonym obciążeniem obowiązków i odpowiedzialności jednoosobowego Zarządu, pojawiła się konieczność powołania dodatkowych osób wykonujących zadania Zarządu.

Zakres obowiązków D.S., na co zwrócił uwagę autor skargi zdecydowanie wykraczał poza zakres przedmiotowego Projektu, gdyż zgodnie z uchwałą Zarządu z [...] marca 2012 r. oraz umową z [...] kwietnia 2012 r. osoba ta została upoważniona do wykonywania zadań związanych z zarządzaniem realizowanymi przez spółkę projektami współfinansowanymi ze środków UE, a jego stanowisko ma charakter biznesowy. Głównym zadaniem tej osoby jest: reprezentowanie spółki we wszystkich działaniach dotyczących realizacji projektów współfinansowanych z EFS, przy czym stanowisko to nie jest związane bezpośrednio z kierowaniem tym projektem ani żadnym innym projektem realizowanym przez skarżącą. Jest on osobą, co podkreślił skarżący zaproszoną do współpracy w zakresie świadczenia usług zarządzania realizowanymi przez spółkę projektami współfinansowanymi ze środków UE i zobowiązany jest pełnić rolę nadzorczą i zarządczą nad personelem bezpośrednio zaangażowanym w realizację projektów i wynagradzanym w ramach kosztów zarządzania tychże projektów oraz podejmować strategiczne decyzje dotyczące realizacji przedmiotowych projektów. Obowiązki ww. osoby dotyczą nadzoru nad realizacją wielu projektów i mają na celu przede wszystkim realizację założeń biznesowych spółki.

Nie sposób zatem w ocenie wnoszącego skargę stwierdzić, iż wydatki na wynagrodzenie Daniela Sokołowskiego powinny być rozliczane w ramach kosztów bezpośrednich, gdyż wydatki te dotyczą bowiem całej działalności firmy w zakresie realizacji projektów współfinansowanych z EFS, która jest przeważającą działalnością skarżącej spółki.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawu.

Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest kwestia zwrotu części dofinansowania z tytułu rozliczonych przez spółkę kosztów zarządu jako kosztów pośrednich, co w ocenie organów było nieprawidłowe, gdyż koszty te mają cechy kosztów bezpośrednich, a nie pośrednich.

W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Co więcej stan faktyczny, mimo powołania przez stronę przepisów wskazujących na braki w ustaleniu stanu faktycznego, przez spółkę nie jest kwestionowany, gdyż nie podaje ona żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Należy zatem wskazać, że spór dotyczy nie braków w ustaleniach faktycznych, a jedynie interpretacji tego stanu.

Z niewątpliwego stanu faktycznego wynika, że uchwałą Zarządu spółki D.S. został upoważniony do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów EFS, realizowanych przez skarżącą. Postanowiono również, że koszty wykonywania tych zadań rozliczane będą w ramach realizowanych Projektów. W tym samym dniu skarżąca udzieliła tej osobie pełnomocnictwa, które upoważniało D. S. do:

1) składania oświadczeń woli i ofert, wniosków o dofinansowanie (w tym w przetargach oraz w postępowaniach zgodnie z ustawą Prawo Zamówień Publicznych),

2) negocjowania, uczestnictwa w rokowaniach nad treścią dokumentów i umów,

3) składania wszelkich zapytań, udzielania wszelkich wyjaśnień do treści złożonych dokumentów w tym ofert i/lub wniosków,

4) wszelkich działań faktycznych i prawnych zmierzających do zawarcia umów handlowych, partnerskich, o współpracy i konsorcjalnych, w tym także umów w ramach dofinansowania z EFS w POKL 2007-2013 na warunkach według uznania pełnomocnika,

5) zmiany, wypowiadania, rozwiązywania w imieniu spółki wszelkich umów z osobami trzecimi, w tym także umów w ramach dofinansowania z EFS w POKL 2007-2013 na warunkach według uznania pełnomocnika,

o ile powstałe lub mogące powstać po stronie spółki zobowiązanie lub rozporządzenie dotyczące ww. umowy nie przekroczą równowartości kwoty 5.000.000 zł.

Ponadto w dniu 2 kwietnia 2012 r. skarżąca zawarła z ww. osobą umowę zlecenia, która określiła zakres jego obowiązków, do których w szczególności należało:

1) składanie w imieniu Zleceniodawcy oświadczeń woli i ofert w ramach realizowanych projektów współfinansowanych z EFS,

2) zawieranie, zmiana, wypowiadanie, rozwiązywanie w imieniu Zleceniodawcy umów handlowych w ramach realizowanych projektów współfinansowanych z EFS,

3) zawieranie, zmiana, wypowiadanie, rozwiązywanie z osobami trzecimi umów o współpracy, umów partnerskich oraz umów związanych z bieżącą działalnością Zleceniodawcy w ramach realizowanych projektów współfinansowanych z EFS,

4) składanie (podpisywanie) wniosków o dofinansowanie wraz z załącznikami, umów o dofinansowanie projektów współfinansowanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, budżetu państwa oraz budżetu UE oraz z innych źródeł w ramach EFS,

5) składanie wszelkich oświadczeń woli zgodnych z interesem i przedmiotem działania Zleceniodawcy w toku postępowania o przyznanie ww. środków, jak i podczas realizacji projektów współfinansowanych z EFS przez Zleceniodawcę.

Nie budzi także wątpliwości żadnej ze stron sporu, iż ww. osoba nie jest zatrudniona w spółce na mocy umowy o pracę oraz że została powołana do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów EFS (oświadczenie z 28 maja 2013 r.).

Należy także przypomnieć, że skarżąca w dniu [...] kwietnia 2012 r. podpisała z Województwem [...] –Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]" (dalej: umowa).

Z treści § 3 ust. 1 zdanie pierwsze umowy wynika, że Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu na podstawie wniosku, w ust. 2 oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 7, zaś w ust. 4 ww. artykułu zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania treści aktualnie obowiązujących Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 7 umowy. Zgodnie z kolei z § 1 pkt 7 ilekroć w umowie jest mowa o "wydatkach kwalifikowanych" należy przez to rozumieć wydatki kwalifikowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej: www.wup.pl.

W treści § 8 ust. 1 umowy zapisano, że dofinansowanie będzie przekazywane Beneficjentowi w formie zaliczek w wysokości określonej w harmonogramie.

Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 i 2 umowy ustalono, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które są naliczane zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p.

Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 u.f.p.).

Zgodnie z art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

W tym miejscu trzeba wskazać, że D.S. za wykonywanie zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów EFS otrzymywał stosowne wynagrodzenie, które w myśl § 4 ust. 1 umowy zlecenia wynosiło nie mniej niż 6.391 złotych brutto miesięcznie i miało być rozliczane w ramach realizowanych Projektów (uchwała Zarządu Spółki)

W przedmiotowej sprawie zakwestionowano koszty zarządu w wysokości 28.500 zł poniesione jako koszty pośrednie w oparciu o ww. umowę zlecenia, pełnomocnictwo i uchwałę Zarządu Spółki. Organy orzekające wskazały, że zakwestionowana kwota stanowi koszt niekwalifikowany, gdyż jest niezgodny z treścią Wytycznych podrozdział 4.4 pkt 1.

Obowiązujące wytyczne (wersja z 14 sierpnia 2012 r., a także wcześniejsze z 22 października 2010 r. i z 15 grudnia 2011 r.) w podrozdziale 4.4 zawierają zapis dotyczący kosztów pośrednich, który stanowi ich wiążącą definicję. Z zapisu tego wynika, że koszty pośrednie stanowią następujące koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta: koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki).

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania sprawy, to trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą w zakresie możliwości rozliczania przez nią kosztów zarządu jako kosztów pośrednich.

Trzeba zauważyć, że Wytyczne określają warunki tzw. kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach tego programu (pkt 3.1.1.). Wszystkie one muszą być spełnione łącznie, aby określony wydatek mógł być uznany za kwalifikowalny, a więc zaliczony do kosztów poniesionych przez beneficjenta w związku z realizacją programu. Niespełnienie nawet jednego z tych wymagań sprawia, że beneficjent ponosi odpowiedzialność w postaci utraty dofinansowania, niezależnie od tego, czy zadanie stanowiące przedmiot projektu zostało faktyczne wykonane i koszty związane z jego wykonaniem zostały faktyczne poniesione. Oznacza to obciążenie beneficjenta dużym ryzykiem poniesienia konsekwencji finansowych za uchybienia, które mogą mieć nieraz formalny, drobny charakter.

W ocenie sądu jest oczywiste, że realizacja projektu może wymagać wykonania pewnych obowiązków ze strony zarówno osób uprawnionych do reprezentacji Beneficjenta (zarząd spółki), jak również osób we właściwy sposób upoważnionych do wykonania określonych czynności zarządczych. Istotą kosztów pośrednich w odniesieniu do kosztów zarządu jest jednak to, że zgodnie z pkt 1 podrozdział 4.4 koszty te to takie, których nie można przypisać do konkretnego zadania.

Trzeba również zauważyć, że w myśl pkt 2 podrozdziału 4.4. Wytycznych niedopuszczalna jest sytuacja, w której koszty, o których mowa w pkt 1 (m.in. zarządu) zostaną wykazane w ramach kosztów bezpośrednich, w szczególności w zadaniu "zarządzanie projektem". Oznacza to, że podmiot dokonujący oceny kwalifikowalności na etapie wyboru projektu ma obowiązek zweryfikować, czy w ramach określonych w budżecie projektu kosztach bezpośrednich nie zostały wykazane koszty, które stanowią koszty pośrednie. Dodatkowo, na etapie realizacji projektu podmiot zatwierdzający wniosek o płatność weryfikuje, czy w zestawieniu poniesionych wydatków bezpośrednich załączanym do wniosku o płatność nie zostały wykazane wydatki pośrednie.

Mając na uwadze powyższe zapisy należy wskazać, że dokonana przez organy orzekające w sprawie interpretacja zapisów Wytycznych jest nieprawidłowa bowiem nie uwzględnia pkt 2 podrozdziału 4.4 Wytycznych, specyfiki tej spółki oraz pracy faktycznie wykonanej przez D. S. – pełnomocnika zarządu spółki. Odnośnie specyfiki spółki trzeba wyjaśnić, czemu nie zaprzeczyły w żaden sposób organy orzekające, a co szczególnie było podnoszone przez stronę, że działalność spółki w zasadniczej mierze skupia się na realizacji projektów w ramach EFS, która to działalność w ocenie skarżącej jest działalnością podstawową, a nie poboczną. Innymi słowy koszty zarządu zawsze zasadniczo będą związane z realizowanymi projektami unijnymi i przy interpretacji pkt 1 lit. a podrozdziału 4.4. Wytycznych dokonanej przez organ nie mogłyby zostać rozliczone.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2015r., II GSK 1076/14 zasadnie wyjaśnił, że z treści postanowień Wytycznych wynika, że cyt. "mają one głownie na celu zapobieganie niejako podwójnemu płaceniu za wykonywanie tych samych zadań i czynności związanych z zarządzaniem projektem. Ogólne koszty zarządu jednostką mają oczywiście związek z realizowanym projektem i z tego tytułu mogą być uznane za pośrednie koszty projektu. Mogą powstać wskutek przyjęcia przez beneficjenta dodatkowego zadania - podjęcia się realizacji projektu, bądź spowodować zwiększenie w związku z tym zadaniem dotychczas ponoszonych przez jednostkę ogólnych kosztów jej zarządu. A zatem według NSA tego rodzaju koszty są kwalifikowalne, podlegają zaliczeniu do kosztów programu także i wtedy, gdy jednostka realizująca program (beneficjent) dotychczas nie ponosiła ogólnych kosztów zarządu w postaci wynagrodzenia osób sprawujących zarząd, ponieważ te funkcje były wykonywane społecznie". NSA jednoznacznie wskazał, że treść Wytycznych nie daje podstaw do odrzucenia kosztów pośrednich zarządu jednostką beneficjenta, które zostały dopiero wygenerowane wskutek przystąpienia beneficjenta do realizacji programu.

W sprawie bezsporne jest, że zarząd spółki mógł powierzyć określone obowiązki i uprawnienia w zakresie zarządzania realizowanymi projektami w ramach EFS określonej osobie. Takie działanie spółki było jak najbardziej dopuszczalne przepisami prawa. Przypomnieć również należy, że za wykonaną pracę (zlecenie) należne jest umówione wynagrodzenie.

Słusznie w tym zakresie podnosi spółka, że zastosowana przez organy orzekające w sprawie interpretacja wytycznych jest zawężająca i nie wynikająca z treści samych Wytycznych. Zasadnie bowiem stwierdza skarżąca, że Wytyczne wskazują na koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania spółki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu. Ze wskazanego wyżej zakresu praw i obowiązków D. S. (pełnomocnictwo, umowa zlecenia, uchwała Zarządu spółki) w żaden sposób nie wynika, że jego czynności przypisane są tylko do projektu pt. "[...]". Zakres czynności tej osoby jest bardzo szeroki i obejmuje zarówno zarządzanie już realizowanymi projektami w ramach EFS, jak również zarządzanie działalnością spółki w zakresie pozyskiwania nowych projektów (§ 1 ust. 2 pkt 4 umowy zlecenia z 2 kwietnia 2012r.), a także dotyczył reprezentowania spółki w innych aspektach jej działalności (patrz pełnomocnictwo). Zatem zasadnie wskazywała skarżąca, że zakres czynności jej pełnomocnika nie ogranicza się tylko zarządu konkretnym projektem. Co więcej organ w toku postępowania administracyjnego, ani też w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że podejmowane czynność przez pełnomocnika dublowały się z czynnościami innych pomiotów zaangażowanych w realizację tego konkretnego projektu. Zasadnie w powołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że do kosztów pośrednich można zaliczyć koszty, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego projektu. Zatem skoro pełnomocnik strony zarządza wszystkimi projektami realizowanymi w ramach EFS (zasadniczy przedmiot działalności spółki) i podejmuje w tym zakresie określone czynności w imieniu spółki, to trudno jest uznać za zasadne twierdzenia organu, że skoro zakres czynności pełnomocnika był przypisany wyłącznie do projektów EFS, to jest to kwestia rozstrzygająca. Wytyczne bowiem powołują się na termin projekt (liczba pojedyncza), a nie projektów (liczba mnoga). Powyższe powoduje, że zakresu czynności pełnomocnika nie można przyporządkować do konkretnego projektu. Sąd wyjaśnia, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, że reprezentować spółkę może zarówno sam jej zarząd, jak również określone prerogatywy tego zarządu mogą zostać przekazana na rzecz np. pełnomocnika. A skoro tak, to brak jest jakichkolwiek powodów aby odróżniać zarząd sprawowany przez członków zarządu od zarządu sprawowanego przez ustanowionego pełnomocnika. Organ w żaden sposób nie był w stanie zaprzeczyć, jak również nie podejmował takich prób, że głównym zadaniem D. S. było reprezentowanie spółki we wszystkich działaniach dotyczących realizacji projektów współfinansowanych z EFS. Nie podejmował natomiast zadań związanych z bezpośrednim kierowaniem spornym projektem ani żadnym innym projektem realizowanym przez spółkę. Powyższe bowiem nie wynika, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Trzeba także zaznaczyć, że na żadnym z etapów postępowania administracyjnego organy nie kwestionowały, że pełnomocnik wykonywał swoją pracę (zlecenie). W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, oczywistym jest, że w wypadku realizacji programów unijnych powstają dodatkowe obowiązki dla członków zarządu (czy też pełnomocników) i zasadne jest aby za wykonywanie tych dodatkowych obowiązków zapłacić wynagrodzenie. Nie racjonalne byłoby oczekiwanie, że skoro spółka realizuje programy unijne generujące dodatkowe obowiązki, to nie można rozliczyć tych kosztów zarządu, gdyż będą one związane z realizacją projektów.

Dlatego też w ocenie sądu, wkład pracy D.S. przeznaczony na realizację programu jest niewątpliwie kosztem poniesionym w związku z realizacją programu i jako taki podlega refinansowaniu na ogólnych zasadach określonych w umowie o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki". Ponieważ koszty zarządu nie mogły zostać rozliczone jako koszty bezpośrednie (pkt 2 podrozdziału 4.4 Wytycznych), to w sytuacji zakwestionowania możliwości ich rozliczenia jako kosztów pośrednich, kosztów tych nie można byłoby rozliczyć w ogóle, mimo ich akceptacji na etapie wniosku o dofinansowanie projektu.

Nie bez znaczenia dla powyższej interpretacji są pozostałe zapisy Wytycznych oraz ustawy o finansach publicznych. Trzeba wskazać, że organy nie kwestionowały poniesionych wydatków jako nieracjonalnych, nieefektywnych, czy też będących zbędnymi dla realizacji projektu (podrozdział 3.1, pkt 1 i 2 Wytycznych). Zatem należy wskazać, że wydatki te nie były zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych, spełniały wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat) oraz miały bezpośredni związek z celami projektu.

Ponadto wydatki na koszty zarządu odpowiadają również zasadom dotyczącym ponoszenia wydatków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Dlatego też w ocenie sądu organy orzekające w sprawie, stosując zapisy Wytycznych nie uwzględniły powyższego, nie uwzględniły także specyfiki tej spółki oraz faktu wykonania pracy przez tę osobę oraz wcześniejszej akceptacji tych kosztów na etapie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (nadzór nad projektem miał sprawować zarząd, który delegował swoje uprawnienia na rzecz pełnomocnika). Dlatego też organy naruszyły art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez nieprawidłową interpretację Wytycznych, czym naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Sąd chce także zwrócić uwagę na rozróżnienie definicji "zarządu w projekcie" i "zarządu w spółce". W wypadku uznania za prawidłowe stanowiska organu pojęcia te w zasadzie byłyby tożsame. Zebrane w sprawie dowody wskazują natomiast, że pełnomocnik istotnie wykonywał pracę w charakterze zarządu spółki nad określonym zagadnieniem, a nie zarządu w projekcie. To on bowiem mógł dokonywać w imieniu spółki skutecznych wobec podmiotów trzecich oświadczeń woli, tj. mógł reprezentować spółkę w określonych umową i pełnomocnictwem czynnościach.

Reasumując skoro pełnomocnik zarządu był osobą zarządzającą realizowanymi przez stronę projektami współfinansowanymi ze środków UE i zobowiązany był pełnić rolę nadzorczą i zarządczą nad personelem bezpośrednio zaangażowanym w realizację projektów i wynagradzanym w ramach kosztów zarządzania tychże projektów, to w ocenie sądu koszty te mogły zostać rozliczone jako koszty pośrednie, a nie jak wskazywały organy koszty bezpośrednie. Obowiązki ww. osoby dotyczyły bowiem nadzoru nad realizacją w szczególności wielu projektów i miały na celu przede wszystkim realizację założeń biznesowych spółki.

Sąd mając na uwadze także fakt, że powyższe uchybienia popełnił również Zarząd Województwa [...] w swojej decyzji, postanowił na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylić również decyzję organu I instancji.

Pozostałe zarzuty skargi, a w szczególności zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego, sąd uznał za niezasadne, gdyż stan faktyczny co do zasady został ustalony w sposób prawidłowy, a jedynie sporna była interpretacja Wytycznych i subsumpcja stanu faktycznego do zapisów Wytycznych.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd za niezasadny uznał wniosek strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Skarżąca nie umotywowała tego wniosku w sposób, który uprawniałby sąd do takiego orzeczenia. Trzeba podkreślić, że możliwość uwzględnienia przez sąd takiego wniosku jest uzależniona od zaistnienia pewnych nadzwyczajnych, szczególnych okoliczności, które pojawiając się w danej sprawie zwiększają w znacznym stopniu nakład pracy niezbędny do prawidłowej realizacji obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Ze skargi nie wynika, aby pełnomocnik podejmował jakieś nadzwyczajne kroki, czy też wykazał się ponadprzeciętną, szczególną aktywnością, która uzasadniałaby zasądzenie kosztów zastępstwa poza wysokość stawki minimalnej w sprawie. Również sam charakter sprawy nie uzasadnia takiego wniosku.