Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 477/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

1. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań T. F., Z. F., M. S. oraz B. O. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z [...] listopada 2021 r., nr [...], ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej o mocy do 0,499 MW wraz z urządzeniami technologicznymi i infrastrukturą towarzyszącą dla części działki nr ewid. [...] w G., gmina [...] - uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli T. F., Z. F., M. S. oraz B. O.. W ocenie SKO, ww. odwołania zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co skutkuje jej wadliwością, a w konsekwencji koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. SKO wskazało na elementy niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Podało, że znajdujący się w aktach sprawy pierwotny wniosek inwestora z 19 marca 2019 r., uzupełniany 18 lutego 2020 r. i zmieniony 26 marca 2021 r., nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych określonych art. 52 ww. ustawy, tj.:

- w części graficznej: brak kompletnego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie graficznej. Brak jest jakiegokolwiek rysunku, rzutu, szkicu, stanowiącego graficzne przedstawienie całości planowanej inwestycji, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Braku tego nie może sanować mapa załączona do pierwotnego wniosku z naniesionymi lokalizacjami poszczególnych części składowych planowanej inwestycji - przedstawienie elementów inwestycji dotyczy tylko ich ewentualnej lokalizacji, która może ulec zmianie na dalszych etapach procesu budowlanego (w aktualnie prowadzonym postępowaniu nie jest ona wiążąca dla organu) i nie obrazuje wielkości i rodzaju poszczególnych elementów inwestycji - w ponownie prowadzonym postępowaniu powinna, zatem zostać uzupełniona przez inwestora;

- w części tekstowej zaś inwestor nie wskazał w sposób jasny i pełny wszystkich parametrów technicznych nowej inwestycji, o których mowa w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W części wniosku str. 2 pn. "Gabaryty projektowanych obiektów - parametry techniczne charakteryzujące inwestycję" wyliczono wprawdzie poszczególne części składowe inwestycji, jednak nie wskazano wszystkich poszczególnych parametrów zabudowy tych części, o których mowa w § 5 - 8 ww. rozporządzenia. Nie wszystkie z tych elementów - z racji charakteru inwestycji - posiadają wszystkie ww. parametry zabudowy np. szacht kondensacyjny czy silos magazynowy lub płyty fundamentowe, jednak pozostałe z nich, tj. budynek gospodarczy, zbiornik wstępny, zbiornik końcowy, budynek techniczny, zbiornik przeciwpożarowy powinny zostać precyzyjnie opisane, czego nie uczyniono. Inwestor nie wskazał wszystkich wymaganych prawem parametrów - mimo, że dokonywał pisemnego uzupełnienia wniosku 18 lutego 2020 r. m.in. w tym zakresie. W stosunku do budynku gospodarczego nie wskazano pełnej geometrii dachu, tj. kierunku głównej kalenicy w stosunku do drogi, jeśli chodzi o budynek techniczny czy szach instalacyjny - podobnie, nie wskazano także tego parametru; nie sprecyzowano także parametrów zbiornika przeciwpożarowego. Ponadto wszystkie parametry zabudowy wskazano w sposób ogólny, nieprecyzyjny, poprzez użycie określenia "do", co w istocie daje pole do ustalenia parametrów zabudowy w dużej rozpiętości. W sytuacji, gdy żądanie zawarte we wniosku inwestora wiąże organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, to sprecyzowanie zakresu żądania jest podstawą do dokonywania analizy i ceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi.

Ponadto, w punkcie "Przewidywane zapotrzebowania na media" str. 3 wniosku pierwotnego, dotyczącym określenia zapotrzebowania na poszczególne media, inwestor wskazał, że jeśli chodzi o wodę to będzie to 0,60 m3/dobę, jednak nie przedłożył żadnej umowy z gestorem tego medium potwierdzającym, że istnieje uzbrojenie tego terenu w wodę. W piśmie uzupełniającym z 18 lutego 2020r. również nie przedłożył takiego dowodu w postaci stosownej umowy z gestorem sieci. W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy z 13 marca 2020r., z którego wynika, że istnieje możliwość dokonania przyłącza wodociągowego do działki nr ew. [...] jednak na cele bytowe. Nie wiadomym czy takie oświadczenie jest wystarczające w kontekście wskazanego zapotrzebowania do celów prowadzenia biogazowi rolniczej. Każde planowane przedsięwzięcia jest - jako nowa inwestycja - wskazywane we wniosku, o którym mowa w art. 52 ustawy, a który musi spełniać te same określone wymogi formalno-prawne. Jednym z nich jest uzbrojenie terenu, które uznaje się za spełnione, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 3 ustawy). Ponadto, w sytuacji, gdy do realizacji wnioskowanej inwestycji będzie potrzebne wskazane we wniosku zapotrzebowanie na wodę to, należy sprawdzić czy istniejąca umowa z gestorem sieci jest wystarczająca, aby uznać, że realizacja inwestycji będzie możliwa oraz czy nadal pozostaje aktualna. Podobnie - mimo że we wniosku (str. 3) wskazano, że powstające ścieki będą magazynowane w zbiorniku bezodpływowym, to nie przedłożono jakiejkolwiek umowy z ich odbiorcą, z której wynikałoby, że powstałe ścieki będą usuwane z terenu inwestycji. To samo dotyczy odbioru odpadów - tutaj również nie przedłożono jakiegokolwiek dowodu na ich odbiór przez podmiot do tego uprawniony. Inwestorka wskazała we wniosku ilości i rodzaje odpadów, które będą powstawały w wyniku realizacji inwestycji (str. 3 wniosku), jednak nie przedstawił żadnego dowodu na zapewnienie odbioru tych odpadów (umowy, promesy), co zdaniem SKO powoduje, że nie można uznać, że teren inwestycji jest w ogóle i wystarczająco uzbrojony. To na inwestorze spoczywa obowiązek udokumentowania istniejącego uzbrojenia działki inwestorskiej w potrzebne media infrastruktury odpowiednimi umowami z gestorami sieci, bądź promesami na dostawę mediów. Wnioskodawca powinien zatem oprócz wskazania konkretnego zapotrzebowania na poszczególne media (podanego w danych jednostkach), przedstawić umowy czy zapewnienia z odpowiednimi gestorami sieci. W ocenie SKO, na chwilę obecną nie można uznać, że teren inwestycji jest uzbrojony w wodę i posiada zabezpieczony sposób odbiorów odpadów, które będą powstawały w znacznych ilościach;

SKO wyjaśniło też, że we wniosku nie sprecyzowano, do jakiej konkretnie drogi publicznej będzie dostęp, tj., do jakiej drogi i o jakiej kategorii, nazwie, numeracji i kto pozostaje jej zarządcą. Inwestor wskazał jedynie, że będzie to dostęp bezpośredni do drogi gminnej. Wniosek pozostaje zatem niekompletny. Wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją uznaniową, to organ I instancji powinien wezwać do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając inwestorowi stosowny termin na ich uzupełnienie, z jednoczesnym wskazaniem rygom niezastosowania się do wezwania.

W myśl art. 61 § 5 k.p.a. organ administracji publicznej przekazuje informacje, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, przy pierwszej czynności skierowanej do strony, chyba, że strona posiada te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie. Tymczasem, w aktach sprawy brak jest dowodu na wypełnienie przez organ powyższego obowiązku.

Organ odwoławczy (przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych) stwierdził, że w jego ocenie nie budził wątpliwości ukształtowany i ugruntowany przez ostatnie lata pogląd, że organ właściwy do wydania takiej decyzji ustala warunki zabudowy dla całego terenu inwestycyjnego (który stanowić może jedna lub więcej nieruchomości wyodrębnionych ewidencyjnie), lecz nie dla wybranej przez inwestora jedynie części danej nieruchomości. Powyższe wynikało z racji częstego obchodzenia prawa (szczególna ochrona gruntów rolnych i leśnych) w celu realizacji inwestycji, a także możliwości zmiany lokalizacji konkretnej inwestycji w obrębie nieruchomości inwestorskiej (dopiero na etapie projektu technicznego i ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor ma obowiązek dokonać jej uszczegółowienia). Zauważył jednak, że od niedawna w orzecznictwie wykształcił się pogląd dopuszczający możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części nieruchomości wyodrębnionej administracyjnie.

Inwestor 27 stycznia 2021 r., złożył pisemne oświadczenie, w którym wyjaśnił i sprecyzował, że jego wniosek dotyczy wyłącznie część działki nr ew. [...] obejmującej grunty o klasie IV i V, co w konsekwencji miałoby skutkować zamiarem i realizacją inwestycji poza gruntami rolnymi klasy IlIb, a więc poza gruntami podlegającymi szczególnej ochronie prawnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestor 26 marca 2021 r. dokonał modyfikacji wniosku. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w związku ze zmianą wniosku sporządzono nowy projekt decyzji, w którym ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji tylko dla części działki nr ew. [...], a następnie poddano go procedurze uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, z organami, o których mowa w pkt 6 i 8 w tym przepisie.

SKO wskazało, że niewiadomym pozostaje, czy znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji przekazany do ponownego uzgodnienia tym organom (str. 401 akt sprawy) dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dla wskazanej części działki inwestorskiej czy dla całości. Ze str. 1 projektu wynika jedynie informacja, że wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków dla części działki nr ew. [...], natomiast już w ustalonych warunkach zabudowy określonych w pkt 1-9, str. 1- 4 projektu decyzji organ w ogóle nie określił i nie skonkretyzował miejsca planowanej inwestycji. Organ nie wskazał adresu inwestycji, nie wymienił numeru nieruchomości, jej lokalizacji i nie sprecyzował, czy tak ustalone warunki dotyczą całości czy tylko części działki nr ew. [...] w m. G., gmina [...]. Braku tego nie może stanowić pkt 9 sentencji decyzji, w którym wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji wskazano na załączniku graficznym do decyzji (liniami A-G), ani informacja zawarta na końcu uzasadnienia projektu decyzji o zmianie wniosku przez inwestora w zakresie miejsca realizacji inwestycji.

Ponieważ to "sentencja decyzji", która zawiera konkretne ustalenia wiąże organy administracji publicznej (i strony postępowania), to brak wskazania miejsca realizacji inwestycji w sentencji decyzji przez organ stanowił o wadliwości projektu decyzji. Z kolei poddanie wadliwego projektu decyzji pod uzgodnienia organom właściwym skutkowało wydaniem przez nich rozstrzygnięć bez uwzględnienia pełnego stanu faktycznego sprawy. Ma to szczególne znaczenie w kontekście dokonanego zajęcia w sprawie stanowiska przez właściwego starostę, poprzez tzw. milczącą zgodę. Jako organ właściwy do ochrony gruntów rolnych, starosta ten dokonał de facto uzgodnienia projektu decyzji w stosunku do inwestycji bez wskazania konkretnej lokalizacji. Mając na uwadze fakt, że nieruchomość ta stanowi m.in. grunty klasy Illb (a więc podlega szczególnej ochronie prawnej).

Organ odwoławczy podał, że w jego ocenie wydanie pozytywnego uzgodnienia budzi wątpliwości, gdyż uprawomocnienie się takiej decyzji (bez wskazania miejsca inwestycji) mogłoby prowadzić do realizacji inwestycji na tego rodzaju gruntach. Tym bardziej, że ani z części graficznej projektu decyzji (ani następnie z decyzji) nie wynika, gdzie leżą grunty klasy Illb na działce nr ew. [...] - na mapach uwidoczniony jest tylko rodzaj gruntów rolnych dotyczący klasy V; brak jest zatem możliwości - na podstawie części graficznych projektu decyzji, jak i samej decyzji ustalenie gdzie przebiega granica między klasą Illb, a pozostałymi gruntami na działce nr ew. [...], a także gdzie konkretnie miałaby zostać zrealizowana inwestycja. W swojej modyfikacji wniosku z marca 2021 r., inwestor ograniczył się tylko do pisemnego oświadczenia, bez wskazania gdzie konkretnie ma być zlokalizowane przedsięwzięcie.

Dokonując uzgodnienia poprzedniego projektu decyzji dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] (a więc całego terenu), Starosta [...] w swoim postanowieniu z [...] stycznia 2021 r. uzgodnił negatywnie pod względem ochrony gruntów rolnych projekt decyzji Wójta w części dotyczącej przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytek klasy Illb na glebach pochodzenia mineralnego w działce nr ewid. [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przedkładając właściwym organom do uzgodnienia projekt decyzji, określi w nim więc szczegółowo rodzaj, zakres i lokalizację planowanej inwestycji. Dokona również uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem, tj. Państwową Inspekcją Sanitarną.

Opisując treść art. 61 ust. 1-3 u.p.z.p. SKO stwierdziło, że organ I instancji ustalił, że wnioskowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. przepisu i z tej racji nie podlega badaniu warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W związku z powyższym wydana decyzja (oraz jej część składowa w postaci analizy) zawiera zbadanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z pozostałymi warunkami, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 -5 u.p.z.p. Zdaniem SKO, planowana inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Ponadto, w art. 2 pkt 22 ww. ustawy wskazano, że odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Z dniem 30 października 2021r. zmieniono art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy z 17 września 2021r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1873 i z 2021 r., poz. 1015), który otrzymał brzmienie "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące".

Ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Jeżeli inwestor zamierzałby realizować inwestycję w postaci odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to niewątpliwie ich zakres w sposób znaczny oddziaływałaby na porządek architektoniczny i wymagałby zbadania warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Przed zmianą dotyczącą mocy wytwarzanej energii (uprzednio było to do 100kW) istniało ugruntowane orzecznictwo sądowo administracyjne wskazując na konieczność badania wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w przypadku inwestycji stanowiących urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W sytuacji kolejnej zmiany przepisów u.p.z.p. (art. 10 ust. 2 a) dokonanej z dniem 30 października 2021 r., zmianie uległ zakres dopuszczalnej mocy (do 500 kW), pochodzących z urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zatem zawnioskowane przez inwestora przedsięwzięcie o mocy 499 kW, a więc nieprzekraczające mocy 500 kW, kwalifikuje się do zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Energia wytwarzana z planowanej biogazowi będzie wykorzystywana na cele własne, a jedynie nadwyżka wyprodukowanej energii będzie odsprzedawana odbiorcy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. ustawą Prawo energetyczne (pisemne oświadczenie inwestora z 18 lutego 2020 r. w aktach sprawy). Organ II instancji poddał ocenie analizę urbanistyczną. Analiza ta jest dowodem w sprawie i podlega normalnej ocenie dowodowej, jak inne dowody na mocy art. 77, 80 k.p.a.

Mając na uwadze część graficzną analizy SKO podało, że w sprawie wyłączeniu od badania podlegał warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to brak było potrzeby badania zachowania zasady zachowania dobrego sąsiedztwa.

Brak konieczności badania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie zwalniał i nie będzie zwalniał organu I instancji z obowiązku przeprowadzenia analizy (w postaci odrębnego dokumentu będącego załącznikiem do decyzji) w zakresie zbadania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera Załącznik Nr 1 w postaci części tekstowej analizy w zakresie zbadania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 -5 ustawy. Poddając ocenie prawidłowość ustaleń w niej zawartych organ odwoławczy wskazał, że:

- odnośnie warunku z pkt 3 - uzbrojenie terenu - z analizy tekstowej oraz z treści decyzji wynika, że warunek ten pozostaje spełniony, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Wątpliwości budzi kwestia zaopatrzenia terenu inwestycyjnego w wodę, a także zapewnienie odbioru ścieków oraz odpadów. W sytuacji określenia we wniosku zapotrzebowania na wodę, inwestor jednocześnie nie załączył do wniosku żadnego dokumentu, potwierdzającego uzbrojenie terenu inwestycyjnego w wodę (nawet dotychczas istniejącego); podobnie, jeśli chodzi o zapewnienie odbiorcy ścieków i wskazanej ilości i rodzajów odpadów. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wniosek inwestora powinien zostać uzupełniony: o stosowną umowę / promesę od gestora tych sieci. Dopiero bowiem porównanie określonego zapotrzebowania oraz zapewnienia (umowy) dostawcy energii pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy teren jest wystarczająco uzbrojony w to medium;

- odnośnie warunku z pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ II instancji dodał, że ma wątpliwości odnośnie spełnienia powyższego warunku. Z pisemnych informacji o działce nr ew. [...] wynika, że stanowi ona w części grunty orne klasy Illb, a projekt decyzji został w sposób tzw. milczący uzgodniony z właściwym starostą. Projekt decyzji nie wskazywał w ogóle w części tekstowej lokalizacji inwestycji (wskazując tylko, że wniosek inwestora dotyczy części działki nr ew.[...]), jak również w części graficznej. Prawidłowość i dopuszczalność w ogóle uzgodnienia takiego projektu budzi znaczne wątpliwości, tym bardziej, że wcześniej, w toku sprawy starosta wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia w zakresie lokalizacji inwestycji na części działki nr ew. [...]. Należy więc ponownie sporządzić projekt decyzji z jednoznacznym i dokładnym sprecyzowaniem miejsca inwestycji i oznaczeniem go w części graficznej decyzji, a następnie poddać go procedurze uzgodnieniowej.

- odnośnie warunku z pkt 5 - zgodność decyzji z przepisami odrębnymi - część tekstowa analizy wskazuje, z jakimi konkretnie aktami prawnymi jest zgodna wydana decyzja (pkt II ppkt 5 analizy). Organ wymienił enumeratywnie uregulowania prawne, które pozostają zgodne z decyzją, co wskazuje na spełnienie powyższego warunku. Natomiast na str. 3 decyzji pn. "Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" wskazano, że ze względu na położenie terenu inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] należy uwzględnić ograniczenia i przepisy zawarte w ustawie Prawo ochrony przyrody oraz Rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zmienionym Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] lutego 2013 r. Jednocześnie organ nie wskazał, jakie to są konkretnie ograniczenia i przepisy. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że działka inwestorska położona jest na terenie ww. obszaru objętego szczególna ochroną prawną. Organ powinien przedłożyć treść powołanego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (brak wskazania publikatora) - zarówno część tekstową jak i część graficzną z naniesioną działką inwestorską. Organ powinien także przedłożyć do akt sprawy Uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] lutego 2013 r. ( [...]).

Dopiero udowodnienie, że teren inwestycji objęty jest ww. rozporządzeniem, może stanowić podstawę do analizy, czy doszło do naruszenia zakazów w nim zawartych. O ile bowiem część tekstowa ww. aktu (jako powszechnie obowiązującego) jest możliwa do zweryfikowania, to jego część graficzna, tj. mapa z naniesionymi granicami obszaru chronionego oraz wyraźną lokalizacją działki nr ew. [...] pozwoli na jednoznaczne ustalenie, czy nieruchomość ta faktycznie wchodzi w skład ww. obszaru. W sytuacji pozytywnej weryfikacji tej okoliczności, będzie możliwym zastosowanie norm wynikających z ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., w tym zakazów, o których mowa w § 3 tego aktu.

Zdaniem SKO, najważniejszą kwestią w sprawie i poprzedzającą uzupełnienie analizy urbanistycznej, jest konieczność ustalenia, czy dla wnioskowanej inwestycji konieczne jest uzyskanie tzw. decyzji środowiskowej wydawanej w trybie ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.). Organ I instancji wprawdzie wskazał w treści swojej decyzji (str. 13 -14), że dla planowanego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba uzyskania takiej decyzji - to jednak powyższe stwierdzenie było przedwczesne. Wójt uznał, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 45 i 82) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) wskazując, że parametry, rozmiary, rodzaj i kształt przedsięwzięcia wskazany we wniosku inwestorskim powoduje, że nie można zaliczyć jej do progów określonych w ww. rozporządzeniu, kwalifikujących inwestycję do prowadzenia postępowania w sprawie wydania tzw. decyzji środowiskowej.

Z treści wniesionych odwołań wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, małżonek inwestora wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie biogazowi rolniczej o mocy do 499 kW, a więc inwestycji praktycznie identycznej. SKO posiadało z urzędu wiedzę w tym zakresie, z racji rozpatrywania odwołań od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tejże sąsiedniej inwestycji. Okoliczność ta została w ogóle pominięta przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu. Wójt nie wskazał ani w uzasadnieniu decyzji, ani w analizie stanowiącej część decyzji, że na tym obszarze może funkcjonować inwestycja, która niewątpliwie posiada wpływ na otoczenie, w tym szeroko rozumiane środowisko naturalne.

Opisując § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, SKO powołało się na przesłanki przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdziło, że organ I instancji zobligowany będzie do dokonania ustaleń w przedmiocie planowanej na terenie sąsiednim wobec inwestorskiego biogazowi rolniczej - jej zakresu, rodzaju oraz jej powiązania z wnioskowaną inwestycją. Prawdopodobnie zamiarem inwestora (i jej małżonka) - w ramach jednej zabudowy zlokalizowanej na sąsiednich działkach - jest rozszerzenie prowadzonej działalności, jednak rolą i obowiązkiem organu jest w takim przypadku zbadanie oddziaływań skumulowanych obu przedsięwzięć. W wyniku tej analizy może okazać się bowiem, że zachodzą skumulowane oddziaływania, o których mowa w ww. rozporządzeniu, co w konsekwencji może rodzić nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia tzw. decyzji środowiskowej. W takiej sytuacji, organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, do czasu przedłożenia przez inwestora decyzji środowiskowej. Kwestią więc kapitalną w spornej sprawie pozostaje ustalenie przez organ I instancji, czy wnioskowana inwestycja wymaga jednak wydania tzw. decyzji środowiskowej i od tego ustalenia uzależnione jest dalsze prowadzenie sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można więc uznać, że decyzja jest prawidłowa, a uzasadnienie decyzji wystarczające i pełne. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Organ I instancji nie dokonał pełnej, kompletnej należytej kontroli analizy urbanistycznej, co skutkowało wadliwością decyzji i koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien uwzględnić wskazania zawarte przez organ odwoławczy, a uzasadnienie decyzji skonstruować w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał na następujące wady w wydanej przez organ I instancji decyzji:

a) "sentencja" decyzji Wójta z [...] listopada 202lr. (jak i poprzedzający ją sporządzony projekt tej decyzji) nie określa w ogóle miejsca lokalizacji planowanej inwestycji. W decyzji (str. 1) wskazano tylko, jakich nieruchomości dotyczył wniosek z 19 marca 2019 r. inwestora – M. S., jednak sentencja decyzji w ogóle nie wskazuje gdzie ta inwestycja ma być zrealizowana - brak wskazania adresu, numeru nieruchomości wyodrębnionych geodezyjnie (nie wiadomo czy całe czy tylko część - jak wnioskował inwestor), na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Stanowi to naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.;

b) określony w "sentencji" zaskarżonej decyzji w pkt 3 ppkt e) szereg parametrów inwestycji, zawartych w ppkt od I do VII, str. 2 - 3 decyzji, został ustalony w sposób nieprawidłowy. Określenie poprzez dopuszczenie poszczególnych parametrów, jako ustalonych "do" wskazanej wysokości czy wartości, ma charakter dowolności i uznaniowości. Takie ustalenie parametrów skutkuje dużą dowolnością w realizacji inwestycji, co może znacznie zmienić kształt i zakres wnioskowanego przedsięwzięcia. Parametry nowej zabudowy powinny być zatem w decyzji o warunkach zabudowy określone konkretnie. Można przychylić się do poglądu, że nie jest sprzeczne z przepisami ich określenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości i ich uzasadnienia w oparciu o analizę oraz treść przepisów stanowiących podstawę wyznaczenia. Jednocześnie, dopuszczenie ich zwiększenia lub zmniejszenia o określony procent, o ile nie wynika z przepisu rozporządzenia (np. § 6 ust. 1 rozporządzenia), musi zostać przez organ uzasadnione w oparciu o analizę. Parametry nowej zabudowy ustalone przez Wójta pozostają więc w sprzeczności z przepisami prawa;

c) decyzja została wydana wadliwie w zakresie załącznika graficznego Nr 1 do zaskarżonej decyzji. Art. 54 pkt 3 u.p.z.p. (stosowanym tutaj poprzez art. 64 ust. 1 ustawy) stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, chodzi o kopie mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; Mapa stanowiąca Załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji nie spełnia ww. wymogów. Stanowi ona zwykłą kserokopię mapy, niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem, co powoduje, że nie ma ona charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.

W decyzji organ I instancji wskazał (w pkt 2 rozdzielnika), że jest ona adresowana do "stron postępowania wg odrębnego wykazu", co niewątpliwie stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie ustalonych przez organ stron postępowania powinno znaleźć się w decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a., lub w przepisach szczególnych jest decyzją wadliwą. Organ administracji publicznej zobowiązany jest oznaczyć w decyzji wszystkie strony postępowania

Organ odwoławczy podkreślił, że żądania odwołujących w sprawie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji zasługują na uwzględnienie, z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części.

Odnośnie wskazanych różnic pomiędzy inwestycjami o różnym zakresie (tj. różnice w oddziaływaniach na środowisko biogazowni o mocy 500 kW, dla której wymagany jest szereg zgód i opinii środowiskowych od biogazowni o mocy 499 kW) SKO wyjaśniło, że inwestycje o większej mocy, stanowiące często działalność produkcyjną (odsprzedaż wytwarzanej energii), obwarowane są dodatkowymi ustawowymi wymogami, np. w zakresie konieczności uzyskania tzw. decyzji środowiskowej, co wynika z ich znacznie większego oddziaływania na szeroko rozumiane środowisko naturalne; procedury zmierzające do ich realizacji różnią się zatem od siebie. Odnośnie kwestii łącznego oddziaływania tego samego rodzaju inwestycji zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach i zbadania tzw. oddziaływań skumulowanych SKO podzieliło stanowisko w tym zakresie. Organ I instancji powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu zbadać powiązania między tymi przedsięwzięciami i dokonać z urzędu analizy w zakresie konieczności zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy do czasu przedłożenia przez inwestora tzw. decyzji środowiskowej. Również argument o konieczności zbadania dopuszczalności planowanej inwestycji w kontekście jej lokalizacji w granicach obszaru chronionego krajobrazu [...] (obowiązujących na tym terenie zakazów i nakazów) powinien podlegać szczegółowej analizie przez organ I instancji. SKO nie jest organem właściwym i kompetentnym do dokonywania badania zgodności inwestycji z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z kolei odnośnie zarzutów dotyczących zbyt bliskiego usytuowania inwestycji względem sąsiedniej zabudowy o charakterze mieszkalnym i wynikającymi z tego faktu potencjalnymi uciążliwościami organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktualnym postępowaniu badaniu nie podlegał warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (wyłączenie poprzez art. 61 ust. 4 ustawy). W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

SKO nie uwzględniło zarzutów dotyczących naruszenia praw osób trzecich w wyniku wydania decyzji. Podało, że w decyzji o warunkach zabudowy nakłada się na inwestora szereg obowiązków mających na celu ochronę interesów osób trzecich, tj. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia, elektryczne, promieniowanie, zapylenie; ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody łub gleby; dokumentację projektową należy opracować zgodnie z przepisami prawa budowlanego i aktami wykonawczymi. Decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszaniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez u.p.z.p.

Za nieuzasadnione i przedwczesne uznało SKO zarzuty dotyczące naruszenia norm środowiska (hałas, zacienienie, uciążliwości zapachowe, nadmierne pole elektromagnetyczne) czy np. przepisów ppoż. Decyzja o warunkach zabudowy nakłada na inwestora jedynie ogólny obowiązek ochrony przed uciążliwościami dla osób trzecich, natomiast to na dalszych etapach badana jest zgodność z przepisami Prawa budowlanego. Dopiero ubiegając się o pozwolenie na budowę, inwestor ma obowiązek sporządzić szczegółową dokumentację techniczną i wykazać prawo do dysponowania nieruchomością, a organy budowlane badają zgodność wykonanej dokumentacji z przepisami szczególnymi. Kwestie te będą bowiem przedmiotem odrębnego postępowania przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym także możliwości usytuowania obiektu, odległości od budynków sąsiednich i co za tym idzie kwestie potencjalnych uciążliwości dla otoczenia z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Ewentualne skutki wydania decyzji o warunkach zabudowy nie mogą więc stanowić merytorycznych elementów treści decyzji o warunkach zabudowy, a roszczenie może być kierowane wyłącznie do inwestora. decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna chronić interesy osób trzecich. Ochrona ta nie może być tak daleko idąca, jak w następnych etapach postępowania zmierzających do realizacji inwestycji (np. decyzja o pozwoleniu na budowę).

W aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p.). Hipotetyczne obawy odwołujących co do naruszenia ich prawa własności nie mają racji bytu z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Aby uzyskać pozwolenie na budowę, inwestor zobowiązany jest wstąpić na drogę postępowania administracyjnego, toczącego się w ramach przepisów prawa budowlanego. Zatem, na obecnym etapie postępowania, SKO nie jest uprawnione do badania i oceny potencjalnego naruszenia praw osób trzecich. Na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, czy możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma pozwolenie na budowę konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Istota bowiem tego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zabudowa objęta wnioskiem może być realizowana na danym terenie w myśl przepisów szczególnych. Również zakres ochrony osób trzecich musi w tym postępowaniu odpowiadać jego podstawie materialnej, co oznacza, że może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego.

2. M. S. złożyła od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, gdyż Wójt wydał swoją decyzję ustalającą warunki zabudowy z należytą starannością i przestrzegając prawa. SKO błędnie zarzuciło, że rysunki nie były naniesione na mapę w odpowiedniej skali, nie są też wymagane rzuty budynków, ani budowli na tym etapie postępowania (a jedynie szkic). Zdaniem skarżącej, nie jest także wymagane podpisanie umów z firmami zbierającymi odpady, ponieważ kto inny może wygrać przetarg za 2 lub 3 lata, jak inwestycja powstanie. Rodzaj inwestycji objęty decyzją, czyli biogazownia do 0,5 MW nie wymaga badania warunków dostępu do drogi publicznej, ani badania ciągłości funkcji. Wymaganie dokonania uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną również jest zbędne. W danym terenie nie występuje żadna biogazownia, więc nie ma podstaw do badania oddziaływań skumulowanych.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organ odwoławczy w sposób nadzwyczaj skrupulatny i dokładny dokonał analizy decyzji pierwszoinstancyjnej, prawidłowo wskazując na te braki w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia SKO, że nie został przez Wójta wyjaśniony konieczny zakres sprawy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.).

U.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

SKO zasadnie zwróciło uwagę, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnić należy, że kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Tym niemniej, w sprawie niniejszej, dotyczącej inwestycji w postaci biogazowni, słusznie zwróciło uwagę SKO na to, że wydanie pozytywnej decyzji przez organ I instancji wymagało odniesienia się do faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego małżonek inwestora wystąpił już o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy również dla budowy biogazowni, ale o mocy do 499 kW. W tym bowiem zakresie, na co słusznie zwróciło uwagę SKO, mogą mieć potencjalne zastosowanie przepisy dotyczące wymogu uzyskania decyzji środowiskowej z ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Budowa dwóch biogazowni (skarżącej i jej małżonka) powinna być zatem oceniona przez organ I instancji pod kątem ich kumulatywnego oddziaływania na środowisko.

Jak wynika z § 3 pkt 47 (a nie, jak błędnie wskazało SKO "pkt 45") rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej. Jeżeli więc małżonkowie starali się – niezależnie – o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch biogazowni leżących w sąsiedztwie, których łączna moc przekraczałaby 0,5 MW, to wówczas rzeczywiście stanowić by one mogły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji wymagałyby uzyskania decyzji środowiskowej, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373). Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 pkt 1b cyt. ustawy, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając m.in. powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując akta sprawy podziela stanowisko SKO odnoszące się do niewyjaśnienia przez organ I instancji następujących kwestii, mających istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, słusznie zwróciło uwagę SKO, że inwestor nie wykazał uzbrojenia terenu w instalację doprowadzająca wodę i odprowadzająca potencjalne ścieki (gdyż nie załączył do wniosku żadnego dokumentu, potwierdzającego uzbrojenie terenu).

Po drugie, skoro rzeczywiście z akt wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] stanowi w części grunt rolny o klasie IIIb, a w części grunt o klasie IV i V, to określenie położenia zamierzenia budowlanego wyłączającego zajęty grunt spod produkcji rolnej (tak w części opisowej, jak i graficznej) było prawnie istotne w świetle przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), a w szczególności art. 11 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Po trzecie, skoro warunki zabudowy dotyczyć mały obszaru wchodzącego w skład obszaru chronionego krajobrazu [...], to w decyzji je ustalającej organ I instancji zobowiązany był zamieścić stosowne ograniczenia, wynikające potencjalnie z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 916) i rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W takim też zakresie, do obowiązków organu I instancji – na co słusznie wskazało SKO – była analiza ww. ustawy i rozporządzenia, oparta na treści konkretnych przepisów, czego organ I instancji nie uczynił.

Ocena decyzji pierwszoinstancyjnej, dokonana przez SKO, jako organ odwoławczy, pozwoliła na ustalenie, że jest ona obaczona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Tut. Sąd podkreśla jednak, że wady postępowania Wójta wskazują także na naruszenie przez ten organ art. 7, 11 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organ I instancji ani nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego, ani nie dokonał oceny wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, co doprowadziło do tego, że nie mógł dokonać swobodnej oceny całego materiału dowodowego w sprawie i nie wymienił w sposób pełny w uzasadnieniu swej decyzji wszystkich istotnych przesłanek rozstrzygnięcia. Takie wady decyzji i postepowania organu I instancji spowodowały, że SKO nie mogło zastosować dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO słusznie więc zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., jako że zaistniały wszelkie przesłanki do uchylenia decyzji Wójta do ponownego rozpoznania, zaś gdyby SKO przeprowadziło postępowanie merytoryczne we własnym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), pozbawiając stronę prawa do pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organa dwóch instancji.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO zawiera też jasne wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.