Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 628/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 151 §1 pkt 1 i art. 28 w związku z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosków A Sp. z o.o. w Ł. oraz B Sp. z o.o. Oddział [...] [...] z siedzibą w Ł. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Uzasadniając organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, iż w dniu 20 lipca 2006r. Spółka A oraz B Spółka [...] złożyły wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w celu uchylenia powyższej decyzji i wstrzymania jej wykonania. Uzasadniając postawione wnioski strony podnosiły, iż nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], skutkiem czego nie mogły należycie zabezpieczyć swoich interesów. Postanowieniami z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie i odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...].

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na materiał dowodowy, jaki zebrał w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie niniejszego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż na jego podstawie ustalił, iż w czasie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] żadna ze Spółek nie była inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu tj. którejś z działek oznaczonych nr: 164/25, 183/4, 188/8, 189/41, 201/20, 201/21, 201/24, 201/25, 255/14 w obrębie [...]. Tym samym w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego brak jest podstawy prawnej do uznania w/w Spółek za strony zakończonego postępowania. Ponadto obszar oddziaływania inwestycji został ustalony w oparciu o art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i postępowanie to nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku Spółek, zatem w oparciu o art. 28 Kpa żadna ze Spółek nie mogła być uznana za stronę tamtego postępowania.

Reasumując organ podniósł, iż nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do uznania B Spółki [...] oraz Spółki A jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...].

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniosła B Spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział [...] [...]. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 1 ppkt a i pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną interpretację "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego", przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 Kpa polegające na pozbawieniu odwołującej się praw strony postępowania, w tym przede wszystkim nie doręczeniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak również art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, iż teren oddany w użyczenie jest właściwym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie pozwolenia na budowę obiektu wraz z sieciami i parkingami na terenie, który zamyka drogi ewakuacyjne i przeciwpożarowe odwołującej Spółki oraz naruszenie przepisów postępowania z uwagi na brak postępowania dowodowego i wyjaśniającego zarzuty strony powołane wyżej, a przede wszystkim nieudostępnienie do wglądu pełnych akt sprawy.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż organ I instancji streścił posiadany materiał dowodowy, który częściowo nie ma znaczenia w sprawie, przedstawił również błędny stan faktyczny, pominął istotne dla strony okoliczności, a dowody zgodne ze stanem rzeczywistym niewłaściwie ocenił. W szczególności błędnie zinterpretował pojęcie "obszar oddziaływania", na które składają się dwa elementy tj. obszar oddziaływania i obiekt budowlany, który w tym przypadku obejmuje budynek sądu, wszystkie media, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe i zjazdy łączące dwie ulice, z których korzysta strona i mieszkańcy Ł. Obszar, na którym stanie Sąd będzie źle oddziaływać na nieruchomość strony, w tym powodować zagrożenie ewakuacyjne i przeciwpożarowe. Zdaniem strony organ II instancji winien zbadać decyzję organu I instancji z punktu widzenia jej celowości i słuszności oraz rzetelności przy uwzględnieniu interesu Spółki. Dalej, jako całkiem niezauważony przez organ, Spółka uznała fakt wydawania pozwolenia na budowę Sądowi na gruncie, do którego nie posiada ważnego tytułu prawnego. Pominął, iż "użyczenie" gruntu na cele budowlane nie jest formą prawidłową, wręcz przeciwnie jest to nieodpłatne, pomijające drogę przetargu przekazanie gruntu ze szkodą dla gospodarki gminy. Wskazuje, iż aby zapobiec takim nieprawidłowościom Prezydent Miasta wydał w dniu 22 maja 2006r. instrukcję w sprawie zasad oddawania w użyczenie nieruchomości, bądź ich części stanowiących własność lub będących w posiadaniu miasta Ł. Sąd Okręgowy nie spełnia żadnego z warunków określonych w przedmiotowej instrukcji, tym samym posiadany tytuł dla celów budowlanych jest niezgodny z prawem, co skutkuje koniecznością uznania, iż pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Uzasadniając podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślił szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania. Następnie wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego we wznowionym postępowaniu celem rozważenia zarzutów B Spółki [...] wezwał Spółkę do przedłożenia tytułu prawnego potwierdzającego fakt użytkowania działek nr 189/37, 189/38, 189/39, 189/40, 201/20, 201/21, 201/22 i 201/25, lub dokumentu stwierdzającego ewentualne ich zasiedzenie. W odpowiedzi Spółka wyjaśniła, iż od 1994 roku jest samoistnym posiadaczem działek otaczających budynek Oddziału [...] [...] i na tej podstawie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę Sądu. Ponieważ nie załączyła żadnego dokumentu potwierdzającego treść pisma, organ zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., gdzie ustalił, iż działki nr 164/25, 183/4, 188/8 i 189/41 (scalone 189/37, 189/38, 189/39 i 189/40) nigdy nie zostały wydzierżawione ani użyczone B Spółce [...] a właścicielem działek jest Gmina Miasto Ł., które zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zostały użyczone Sądowi Okręgowemu w Ł. Natomiast działki o numerach 201/20, 201/21, 201/22 i 201/25 stanowią integralną część pasa drogowego ulicy C, właścicielem jest Skarb Państwa, a władającym zarządca drogi zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Organ odwoławczy podniósł, odnosząc się do zarzutów Spółki zawartych w dowołaniu i wniosku o wznowienie postępowania, iż w myśl art. 28 Kpa pojęcie strony wiąże się z posiadaniem interesu prawnego, czyli stwierdzeniem istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiającą się w tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy jednostka jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może wskazać przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia. Kończąc wywód organ podkreślił, iż podmiot, dla którego przepis prawa materialnego nie przewiduje uprawnienia ani obowiązku nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego, jak i kwestionowania zapadłych w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięć. Wojewoda odniósł się także do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyjaśniając, iż stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia, czy dany podmiot może zostać zaliczony do ustalonego kręgu stron niezbędne jest wskazanie przez taki podmiot przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu objętego badaniem z uwagi na oddziaływanie obiektu, z uwzględnieniem treści art. 3 pkt 20 w/w ustawy definiującego pojecie obszar oddziaływania. Natomiast subiektywne przekonanie jednostki nie przesądza o zakwalifikowaniu jej jako strony postępowania, tym bardziej, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże, że posiada prawo do dysponowania terenem na cele budowlane bez względu na to, czy tytuł prawny wynika z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego czy też stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Odnosząc się do meritum organ odwoławczy wyjaśnił, iż niezrealizowane roszczenia Spółki do nieruchomości nie są podstawą do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zarzut naruszenia interesu publicznego jest bezzasadny, gdyż przepisy Kpa jak i Prawa budowlanego nie zawierają odpowiednika przepisu art. 5 kodeksu cywilnego. W kwestii zarzutu, iż inwestor nie posiada prawa do terenu objętego realizacją inwestycji z uwagi na fakt, że użyczenie gruntu nastąpiło w sposób nieprawidłowy i niezgodny z prawem, wyjaśnił, iż jako organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania czy zawarta umowa użyczenia jest umowa ważną, czy nie, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Kończąc obszerną argumentację uzasadniającą utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Wojewoda dodał, iż postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z należytą starannością, weryfikacji zostały poddane wszystkie twierdzenia strony i co istotne ponad wszelką wątpliwość wykazało, iż Spółka nie posiada tytułu prawnego do wymienionych działek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B Spółka [...] zarzuciła naruszenie przepisów art. 28 Kpa z uwagi na nie przyznanie Spółce przymiotu strony, przepisów rozdziału 4 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie Sądowi Okręgowemu tytułu do gruntu na cele inwestycyjne, przeznaczonego na drogi ewakuacyjne, p-poż i dojazdowe do Spółki. Ponadto naruszenie przepisów postępowania z uwagi na niepełną i sprzeczną ze stanem rzeczywistym ocenę materiału dowodowego oraz pominięcie w swym rozstrzygnięciu niektórych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Uzasadniając sformułowany wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę uwzględniającą interes Spółki, strona argumentowała, iż stroną postępowania jest każdy podmiot, którego prawa lub obowiązki mogłyby zostać naruszone w związku z robotami budowlanymi, zaś inwestycja Sądu Okręgowego dotyka wprost schodów budynku Spółki. Dalej wywodzi, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien być stosowany w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, wyłącznie w sytuacjach gdy określenie stron nie budzi wątpliwości. W przypadkach wątpliwych do postępowania takiego winien mieć zastosowanie przepis art. 28 Kpa, który wymaga istnienia interesu prawnego, który to Spółka posiada gdyż jest użytkownikiem wieczystym zabudowanej działki sąsiadującej z inwestycją budowlaną Sądu Okręgowego. Nadto strona podjęła starania uzyskania uprawnień do sąsiadującej nieruchomości wcześniej niż Sąd. Strona skarżąca podniosła, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwi jej nabycie prawa strony postępowania i umożliwi polubowne załatwienie sprawy, bez przeszkód w realizacji inwestycji. Zwróciła również uwagę, iż w toku postępowania nie miała możliwości wglądu w akta sprawy, zaś organy obu instancji nie odniosły się do faktu, iż Sąd nie posiada tytułu prawnego do terenu, którego dotyczy decyzja.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podniósł, iż zarzuty skargi pokrywają się z zarzutami odwołania i z tego względu podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym wyczerpująco przedstawiono merytoryczne i prawne aspekty rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2007r. uczestnik postępowania Sąd Okręgowy w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wyjaśnił, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa i ogranicza krąg podmiotów, które w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mogą występować w charakterze strony do właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową. Jednocześnie skarżący nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co zdaniem strony uprawniało organ do uznania, iż Spółce nie przysługiwał przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę, w związku z tym nie mogła skutecznie spowodować wzruszenia decyzji ostatecznej. Uczestnik podzielił również stanowisko Wojewody [...], iż Spółka winna wskazać przepis wprowadzający ograniczenia w zagospodarowaniu terenu objętego badaniem ze względu na oddziaływanie obiektu. Odniósł się także do wyznaczenia obszaru oddziaływania, wskazując, iż wyznaczony został w sposób prawidłowy, zaś argumenty strony skarżącej o uciążliwości i utrudnieniach dla otoczenia nie uzasadniają jeszcze uznania działek położonych w sąsiedztwie za objęte wpływem inwestycji, nadto strona nie wykazała negatywnego wpływu inwestycji na sposób korzystania z jej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa, sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a" ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które skutkowałyby jej uchyleniem.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...]i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w wyniku wznowienia postępowania na wniosek m.in. B Spółki [...] Sp. z o.o. Oddział [...] [...] z siedzibą w Ł., która jako podstawę wznowienia postępowania wskazała przepis art. 145 §1 pkt 4 Kpa, zatem podnosiła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Celem postępowania wznowieniowego było sprawdzenie, czy w czasie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Spółka była inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak również czy ów obszar oddziaływania został prawidłowo określony, czy samo postępowanie rzeczywiście dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku Spółki. Organ administracji obowiązany jest bowiem, w przypadku wątpliwości, czy wniosek o wznowienie postępowania złożył pomiot posiadający przymiot strony postępowania, wznowić postępowanie i w toku postępowania wznowieniowego zbadać czy wnioskodawca rzeczywiście posiadał przymiot strony (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999r. sygn.akt II SA 1604/99, System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 47257).

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Z tego względu dopiero we wznowionym postępowaniu organ administracji ustalił, iż skarżąca Spółka nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a konsekwentnie nie posiadała przymiotu strony na gruncie postępowania wznowieniowego. Podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę musi bowiem nie tylko spełniać przesłanki z art. 28 Kpa, ale również, w przypadku wznowienia postępowania, przesłanki do tego by uznać taki podmiot za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Dla jasności sprawy rozdzielić należy pojęcie strony na gruncie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę od pojęcia strony dla potrzeb postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na gruncie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przymiot strony należy badać na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś przepisu art. 28 Kpa. W myśl art. 28 ust. Prawa budowlanego, który ustanawia wyjątek od zasady ogólnej, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten ograniczając krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok WSA z dnia 9 marca 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1626/05, Lex Nr 227773). Porównanie treści obu powołanych przepisów wskazuje na zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W relacji do artykułu 28 Kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Z kręgu tego mocą przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi (por. wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1298/05, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 206467; wyrok WSA z dnia 9 marca 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1626/05, Lex Nr 227773). W świetle powyższego i w zgodzie z wykształconym orzecznictwem należy w pełni podzielić stanowisko organów, iż przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę może być badany wyłącznie na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, konieczna jest analiza czy skarżąca Spółka jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozważenia wymagają dwie kwestie, po pierwsze czy strona skarżąca może udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem), użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się sporna inwestycja i że inwestycja ta narusza jego uzasadnione interesy prawne, dodatkowo wskazując, w jakim zakresie i z naruszeniem, jakich przepisów (por.wyrok WSA z dnia 4 lipca 2006r. sygn.akt VII SA/Wa 121/06, publ. Lex Nr 265567). A następnie czy planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości strony.

Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca wskazywała, iż zarówno ona, jak i jej poprzednicy prawni użytkują od początku lat 70 objęte pozwoleniem na budowę działki o numerach: 189/37, 189/38, 189/39, 189/40, 201/20, 201/21, 201/22, 201/25. Nadto, iż planowana inwestycja wkracza na teren działek nr 189/35 i 189/44. Decyzja wydana na rzecz Sądu Okręgowego w Ł.i z dnia [...] obejmuje działki o numerach 164/25, 183/4, 188/8, 189/41, 201/20, 201/21, 201/24, 201/25, 255/14 i działki te zostały zaliczone do obszaru oddziaływania inwestycji. W toku przeprowadzonego postępowania organy wyjaśniły, a okoliczności te potwierdza wypis z rejestru gruntów, iż działki o numerach 201/20, 201/21, 201/22 i 201/25 stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają we władaniu Zarządu Dróg i Transportu. Przedmiotowe działki stanowią integralną część pasa drogowego ulicy C, niewątpliwie nie mogą stanowić własności skarżącej Spółki, która nie przedstawiła również żadnego innego tytułu uprawniającego ją do użytkowania tych gruntów, nie złożyła także pozwolenia na budowę ciągów komunikacyjnych obejmujących te tereny. Organy ustaliły również, w drodze zapytania do Zarządu Dróg i Transportu, iż nawet jeżeli Spółka użytkowała przedmiotowe działki to czyniła to bez jakiegokolwiek pozwolenia i wiedzy Zarządu. Kolejna grupa działek o numerach 189/37, 189/38, 189/39 i 189/40 (uległy scaleniu w 2001 roku i obecnie występują pod jednym numerem 189/41) to zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki będące własnością Gminy Ł., pozostające we władaniu Urzędu Miasta Ł. Wydział Gospodarowania Majątkiem. Również w odniesieniu do tych gruntów strona nie przedłożyła żadnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo do ich użytkowania lub korzystania na cele budowlane. Ponadto, co istotne, na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] inwestorowi - Sądowi Okręgowemu w Ł., zostały użyczone na czas nieoznaczony nieruchomości niezabudowane oznaczone nr działek 183/4 i 189/41. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony, iż inwestor nie dysponował prawidłowym, zgodnym z prawem, tytułem prawnym do dysponowania gruntem na cele budowlane. Należy bowiem podkreślić, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie takie musi zostać załączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Z przepisów ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby inwestor był zobowiązany przedłożyć konkretny tytuł prawny, ustawodawca wskazał wprost, iż inwestor musi złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Wobec wyraźnego sformułowania powołanych przepisów nie można wymagać od inwestora, aby przedkładał inny tytuł prawny do nieruchomości, na której planuje budowę. Przedmiotowe oświadczenie Sąd Okręgowy w Ł. złożył w Urzędzie Miasta Ł. w dniu [...] i wynika z niego, ze inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów nr 188/8, 183/4, 189/41, 201/20, 201/21, 201/24, 201/25, 255/14, 164/25 na cele budowlane.

Skarżąca Spółka podnosiła ponadto, iż zawarta umowa użyczenia jest umową nieprawidłową co winno uzasadniać uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże wyjaśnić należy, iż dla potrzeb kontroli niniejszej sprawy istotne jest, że umowa użyczenia została zawarta i na jej podstawie inwestor posiadł prawo do dysponowania działkami, w umowie oznaczonymi, do celów budowlanych i złożył wymagane przepisem art. 32 Prawa budowlanego oświadczenie. Zgodnie natomiast z regulacją przepisu art. 3 pkt 11 w/w ustawy przez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Niewątpliwie powołany przepis obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności przez zarząd do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów, również umów zawartych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Jednakże sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania problemów cywilnoprawnych związanych z kwestionowaną umową, dla prawidłowości postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę każda umowa jest wystarczająca, a ustawa wymaga złożenia oświadczenia o prawie dysponowania a nie konkretnej umowy. Zarzuty strony w zakresie prawidłowości zawartej umowy użyczenia nie stanowią przedmiotu sprawy a jak już zostało podniesione z uwagi na jej cywilnoprawny charakter, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, iż strona skarżąca nie wykazała, iż posiada jakiekolwiek prawo do dysponowania przedmiotowymi działkami, które są przedmiotem użyczenia, w szczególności w odniesienia do działki nr 189/41, w stosunku do której strona podnosiła, iż użytkowała te tereny od lat 70.

Kolejny zarzut strony skarżącej dotyczył problemu związanego z oddziaływaniem inwestycji na teren działek nr 189/35 i 189/44, których właścicielem jest Gmina Ł., natomiast wieczystym użytkownikiem pierwszej z nich skarżąca Spółka, zaś drugiej jako współużytkownik wieczysty ze Spółką A. Wydawać mogłoby się, iż w związku z posiadanym tytułem prawnym strona skarżąca winna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże stanowisko to nie znajduje oparcia tak w stanie faktycznym jak i prawnym. W myśl powołanego już przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc zaś o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przez przepisy odrębne w tym przypadku należy rozumieć regulacje odnoszące się do odległości i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości m.in. przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. W każdym postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę taki obszar oddziaływania jest wyznaczany, z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki planowanej inwestycji w świetle wskazanych już przepisów odrębnych. Wyznaczony w niniejszej sprawie obszar oddziaływania nie obejmuje działek o nr 189/35 i 189/44, jednocześnie jednak nawet gdyby w obszarze tym znajdowały się przedmiotowe działki to dodatkowym wymogiem jest wskazanie przez stronę, powołującą się na to negatywne oddziaływanie inwestycji, konkretnego przepisu, przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości, ograniczenie powstałe ze względu na budowę w sąsiedztwie określonego obiektu (por. wyrok WSA z dnia 4 stycznia 2006r. sygn.akt VII SA/Wa 935/05, Lex Nr 196411; wyrok WSA z dnia 21 marca 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1221/05, Lex Nr 228271; wyrok WSA z dnia 4 lipca 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 121/06, Lex Nr 243787). Ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych musi zatem godzić w konkretne uprawnienia strony skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości. Spółka nie wskazała na takie konkretne uprawnienie, które miałoby ulec ograniczeniu wskutek budowy Sądu Okręgowego. W świetle powyższego jedynie powołanie takiego konkretnego przepisu, oczywiście po sprawdzeniu, iż rzeczywiście mamy do czynienia z ograniczeniem prawa do dysponowania gruntem, przesądzałoby przyjęcie, iż planowana inwestycja oddziałuje negatywnie na nieruchomość strony. Natomiast Spółka powołuje się wyłącznie na ogólne sformułowania, na naruszenie rozdziału 4 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnić należy, iż rozdział 4 dotyczy miejsc gromadzenia odpadów stałych, natomiast rozdział 7 zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Strona skarżąca nie uzasadniła swych zarzutów w zakresie naruszenia powyższych regulacji, nie wskazała na czym to naruszenie miałoby polegać. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie możemy mówić o oddziaływaniu na nieruchomości strony, oddziaływania jako takiego w tej sprawie nie ma i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zarzutów strony.

W zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszone przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową dolegliwości nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania ich działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami (wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1217/06, LEX Nr 302453).

Na marginesie należy zgodzić się ze stroną, iż obiekt budowlany należy budować i projektować tak, aby zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to wywiedzione na podstawie przepisu art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego w powiązaniu z powołanym przepisem art. 3 pkt 20 w/w ustawy, jest słuszne, jednakże "osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział na prawach strony, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Tak więc podmiot taki powinien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując, w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony (wyrok WSA z dnia 15 października 2004r., sygn.akt IV SA 4/02, Lex Nr 164450; wyrok NSA z dnia 14 marca 2006r. sygn.akt II OSK 643/05, Lex Nr 198341).

Powyżej przeprowadzona wielowątkowa analiza stanu faktycznego sprawy i podnoszonych przez stronę zarzutów nie pozwala podzielić stanowiska Spółki. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie posiada ona żadnego tytułu prawnego, który pozwoliłby zakwalifikować ją jako stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Konsekwentnie, nie posiada ona również przymiotu strony na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 Kpa, który ustala generalną zasadę, stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą tego interesu jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny. Od tak rozumianego interesu należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, kiedy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i uprawniałby ją do żądania stosownych czynności organu. Skarżąca Spółka nie legitymuje się interesem prawnym, nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny do występowania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Wobec powyższego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty strony skarżącej, iż bezpodstawnie nie zostało jej umożliwione zapoznanie się z aktami sprawy i nie doręczono jej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro Spółka nie była stroną postępowania to organ je prowadzący nie miał żadnego obowiązku doręczać jej swoich rozstrzygnięć i zapewnić udział w czynnościach.

Reasumując powyższe wywody należy podzielić stanowisko organów i podkreślić, iż art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (wyrok WSA z dnia 9 marca 1987 r., sygn.akt II SA 1389/1986, publ. OSP 1989/5/109). Na tle ustalonego w badanej sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz wbrew temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Skarżąca Spółka nie mogła skutecznie powoływać się na przepis art. 145 §1 pkt 4 Kpa ponieważ jako pomiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie mogła brać udziału w tym postępowaniu. Należy wyraźnie podkreślić, iż podmiot, dla którego przepis prawa materialnego nie przewiduje uprawnienia ani obowiązku nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego, jak i kwestionowania zapadłych w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięć. Niewątpliwie strona nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego.

Kontrola zaskarżonych decyzji uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż decyzje te nie naruszają przepisów prawa a przytoczona w nich argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zarzuty nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia ich nieważności w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

AR