Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 879/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (zwany dalej Dyrektorem ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania J.Z., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. (zwanego dalej Kierownikiem ARiMR) z dnia [...] nr [...], którą organ ten, po wznowieniu postępowania, uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. w łącznej kwocie [...] zł i przyznał stronie, po potrąceniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [...] zł płatność na 2005 r. w wysokości [...] zł, w tym z tytułu JPO kwotę [...] zł i z tytułu UPO kwotę [...] zł.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] J.Z. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Wnioskiem objęto 12 działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha kwalifikując je w pełni do tych płatności wskazując na ich położenie na działkach ewidencyjnych, powierzchnię i sposób użytkowania. We wniosku były wymienione między innymi działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...].

Ten wniosek został poddany kontroli administracyjnej, która wykazała, że:

- powierzchnia niektórych zadeklarowanych działek rolnych położonych na wskazanych działkach ewidencyjnych jest większa od powierzchni całkowitej z ewidencji gruntów;

- suma powierzchni działek rolnych położonych na wskazanej działce ewidencyjnej jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tej działce w ewidencji gruntów;

- powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej jest większa od powierzchni całkowitej z ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na wezwanie do udzielenia wyjaśnień strona dokonała [...] korekty wniosku: wskazano powierzchnię działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej [...] w wysokości [...] ha i podano, że wykorzystywana jest jako łąka.

Do korekty dołączono wypis z rejestru gruntów.

Decyzją z dnia [...] Kierownik ARiMR przyznał stronie płatność na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł w tym z tytułu JPO kwotę [...] zł i UPO kwotę [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ strona nie złożyła od niej odwołania.

Podczas obsługi sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW na rok 2006 i weryfikacji wniosku w toku kontroli administracyjnej na podstawie wizualizacji działek ewidencyjnych w systemie informatycznym ZSZiK ustalono, że działki [...], [...], [...], [...], [...] położone w powiecie [...], gmina K., miejscowość D. (objęte niniejszą płatnością bezpośrednią na 2005 r.) w rzeczywistości stanowią obszar nieużytkowany rolniczo lub w złej kulturze rolnej (samosiejki, wrzosowiska, drzewa).

W związku z tym postanowieniem z [...] Kierownik ARIMR wznowił, na podstawie art. 149 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] o przyznaniu płatności na 2005 r. uzasadniając, iż ujawniono nowe okoliczności w sprawie istniejące, a nie znane organowi w dniu wydania decyzji.

Wezwany do złożenia wyjaśnień wnioskodawca w formie pisemnej, a nie na formularzu - korekta wniosku, potwierdził w piśmie z dnia [...] to, iż na działkach [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się tereny nieuprawnione do płatności, ponieważ jest to obszar nieużytkowany rolniczo (samosiejki, wrzosowiska, drzewa). Wskazał przy tym, że wypełniając wniosek o przyznanie płatność uważał, że grunty te należy podać w całości jako pastwiska, bo na nich prowadził wypas koni, a drzewa i krzewy nie stanowiły przeszkody dla zwierząt, a przeciwnie były dla nich osłoną podczas upałów. Zaznaczył, że gdy w 2006 r. otrzymał mapki i wyjaśnienia jak wypełnić wniosek, to natychmiast skorygował podane uprzednio powierzchnie składając osobiście wyjaśnienia u Kierownika ARiMR. Wówczas otrzymał informację, że niesłusznie naliczone płatności w kwocie [...] zł zostaną mu potrącone w kolejnym roku, biorąc tylko pod uwagę ONW. Wskazał też, że po jego korekcie przyjechali kontrolerzy, którzy nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości oraz że otrzymane dopłaty przeznaczył na zakup sprzętu rolniczego.

Podczas kontroli administracyjnej przeprowadzonej po wznowieniu postępowania ustalono, że różnica pomiędzy obszarem stwierdzonym - [...] ha, a obszarem zadeklarowanym we wniosku - [...] ha wyniosła [...] ha, czyli [...] %.

Decyzją z dnia [...] Kierownik ARiMR uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. w łącznej kwocie [...] zł i przyznał stronie, po potrąceniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [...] zł, płatność na 2005 r. w wysokości [...] zł w tym z tytułu JPO kwotę [...] zł i z tytułu UPO kwotę [...] zł. W podstawie prawnej powołał się na art. 151 § w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej u.p.b z 2003 r.), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej (...), art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92.

W uzasadnieniu wskazał na zmniejszenie powierzchni zgłoszonych działek rolnych położonych na określonych działkach ewidencyjnych w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku wizualizacji wynoszące [...] ha, czyli [...] %.

W piśmie z dnia [...] określonym jako odwołanie od powyższej decyzji strona podniosła te same okoliczności, na jakie wskazała we wcześniejszym piśmie z dnia [...]. Dodatkowo zaznaczyła, że nie miała czym zmierzyć powierzchni, którą wykorzystywała rolniczo, nie miała fotomap tylko wypisy z rejestru gruntów, teren był górzysty, a pastwiska i łąki były wymieszane z nieużytkami. Wskazała też, że część powierzchni działek zawyżyła, a części w ogóle nie podała.

Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.p.b. z 2003 r. producentowi rolnemu przysługuje płatność na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Natomiast, jeśli chodzi o rozumienie pojęcia "utrzymanie gruntów w dobrej kultury rolnej", to zacytowano treść przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 36, poz. 326) wydanego na podstawie art. 2 ust. 6 powyższej ustawy. Zaznaczono też, że w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w pkt 23, 24, 26 preambuły istnieją zapisy nakazujące wykorzystanie wszelkich środków, dostępnych dla administracji rządowej, w celu wyjaśnienia rozbieżności wykrytych w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej. W związku z tym zauważono, że jednym z takich środków weryfikacyjnych są zgromadzone w systemie ZSZiK warstwy wektorowe i rastrowe jako dane graficzne GIS, uznawane według rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 i rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 jako dane referencyjne, w oparciu o które prowadzi się kontrole administracyjne oraz postępowanie wyjaśniające.

Dalej zaznaczono, że strona składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w sekcji IX czytelnym podpisem w polu nr 15 potwierdziła prawdziwość podanych danych oraz oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, gdzie w "Instrukcji wypełniania wniosku" znajdują się informacje mówiące o tym, iż przy wypełnianiu wniosku dokumentami pomocnymi, które odzwierciedlają stan prawny posiadania gruntów rolnych, czyli podstawowe informacje z zakresu danych ewidencji gruntów i budynków (tzn. położenie, numer działki ewidencyjnej, powierzchnia działki ewidencyjnej) są: wypis z ewidencji gruntów i budynków – wydany przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wypis z ewidencji gruntów i budynków o niepełnej treści (informacja). Innymi pomocnymi dokumentami są np. akt notarialny kupna-sprzedaży lub darowizny, decyzja administracyjna, pisemna umowa dzierżawy, wieloletnia umowa dzierżawy, kopia mapy ewidencyjnej. Natomiast w zakresie powierzchni użytkowanych rolniczo, tzn. działek rolnych, organ wskazał, że dane zawarte we wniosku winny być zgodne ze stanem faktycznym na gruncie.

W związku z tym organ odwoławczy, za organem pierwszej instancji, uznał, że dokonana weryfikacja działek ewidencyjnych objętych wnioskiem na rok 2006, w tym weryfikacja działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], która wykazała występowanie w niniejszej sprawie terenów wyłączonych z produkcji rolniczej lub w złej kulturze rolnej dla zadeklarowanej powierzchni tych działek [...] ha, stanowiła nową okoliczność nie znaną organowi przy wydaniu ostatecznej decyzji i podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie uchylenia ostatecznej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy.

W skardze z dnia [...] skarżący podkreślał jeszcze raz, że dopiero w 2006 r. po otrzymaniu ortofotomapy mógł podać prawidłową powierzchnię gruntów rolnych i prawidłowo zadeklarować powierzchnię upraw

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie.

Na rozprawie dnia 7 grudnia 2009 r. pełnomocnik strony zarzucił organom administracji publicznej nie dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy powołując się przy tym na preambułę rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 pkt 67 i 68, gdzie uregulowano sytuacje, kiedy rolnik nie może zostać ukarany pozbawieniem lub zmniejszeniem płatności. Podnosił przy tym, że obowiązkiem państwa było zapewnienie i dostarczenie środków do prawidłowego złożenia deklaracji, co w tym przypadku oznaczało obowiązek dostarczenia prawidłowych map, które skarżącemu dostarczono w późniejszych okresach i które wykorzystał w następnych okresach rozliczeniowych. Ponadto, wskazując na art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, art. 3a u.p.b. z 2003 r. i art. 2 pkt 27 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, wyraził pogląd, iż dopiero po dostarczeniu map strona mogła prawidłowo zawnioskować o płatności. Według pełnomocnika doszło do naruszenia art. 77 k.p.a., a także do naruszenia zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei według art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w tym trybie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie można organom administracji publicznej skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego.

W przedmiotowej sprawie strona nie kwestionuje faktu, że we wniosku o dopłaty bezpośrednie za 2005 r. z tytułu JPO i UPO wystąpiły nieprawidłowości w zakresie podanej powierzchni określonych działek rolnych. Uznaje jednak, że występujące w sprawie okoliczności, a mianowicie fakt otrzymania dopiero w 2006 r. mapek i wyjaśnień, a także niezwłoczne zgłoszenie tych nieprawidłowości Kierownikowi ARiMR, wyłączały możliwość wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] przyznającej te świadczenia. Strona przyjmuje też, że nie było podstaw do ponownego orzeczenia w tym zakresie poprzez potrącenie kwoty płatności w wysokości [...] zł i przyznanie tylko kwoty [...] zł z tytułu JPO i nie przyznanie żadnej kwoty z tytułu UPO.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej w drugiej instancji w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, należy ustalić, czy zaistniały w sprawie podstawy faktyczne i prawne do wydania stosownych decyzji w całym tym postępowaniu.

W pierwszej kolejności należy ustalić niezbędny stan prawny zakreślający granice procesowe i materialne, a tym samym prawa i obowiązki samego wnioskodawcy występującego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i organów administracyjnych przyznających te świadczenia, a w dalszej kolejności prawa i obowiązki wynikające z postępowania o wznowienie postępowania.

Jeśli chodzi o przepisy krajowe, to na dzień składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2005 r. i wydania decyzji z dnia [...] obowiązywała ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm., zwana tak jak powyżej u.p.b. z 2003 r.), której tytuł od dnia 1 czerwca 2006 r. brzmiał "o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru". Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 59 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm., zwaną dalej u.p.b. z 2007 r.) z dniem 27 lutego 2007 r., czyli z momentem wejścia w życie tej ostatniej ustawy. Tak więc, na dzień przyznania świadczenia za 2005 r., czyli w 2006 r. obowiązywała ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r., a na dzień wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i wydania w tym trybie, po uchyleniu poprzedniej ostatecznej decyzji, decyzji orzekającej co do istoty sprawy, obowiązywała już ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r.

W związku z tym należy ustalić właściwe normy materialne i procesowe, które miał zastosowanie w tej sprawie.

Zgodnie z art. 2 u.p.b. z 2003 r. (podkreślenia i pogrubienia Sądu):

1. Osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi".

2. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

Szczegółowe wymagania, co do utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, określało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia z dnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 z późn. zm.) wydane na podstawie art. 2 ust. 6 u.p.b. z 2003 r., które po uchyleniu tej ustawy po dniu 27 lutego 2007 r. nadal obowiązywało na mocy art. 58 u.p.b. z 2007 r.

Przepis art. 7 u.p.b. z 2007 r. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Od dnia 15 marca 2008 r. przepis ten otrzymał następujące brzmienie: rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Pojęcie "działki rolnej" zdefiniowano w art. 2 pkt 1 u.p.b. z 2007 r. podobnie jak we wcześniejszej ustawie wskazując, że jest to działka w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, czyli zgodnie z tym przepisem, zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw.

Poza tym w art. 57 u.p.b. z 2007 r. postanowiono, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o dobrej kulturze rolnej, należy przez to rozumieć normy. Pojęcie "normy" zdefiniowano na potrzeby tej ustawy w art. 2 pkt 3 u.p.b. z 2007 r. wskazując, że są to normy w rozumieniu art. 2 pkt 33 rozporządzenia nr 796/2004, czyli normy określone przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz załącznikiem IV tego rozporządzenia, jak również zobowiązania w odniesieniu do trwałych użytków zielonych określonych w art. 4 tego rozporządzenia.

Jeśli chodzi o przepisy procesowe stosowane na dzień wydania decyzji w sprawie wznowienia postępowania, to w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego umieszczono ogólną regulację art. 3, zgodnie z którą:

1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Po nowelizacji od dnia 15 marca 2008 r. art. 3 ust. 2 pkt 4 u.p.d. z 2007 r. miał brzmienie: zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Jeśli chodzi o przepisy prawa wspólnotowego regulujące kwestie, zarówno materialne jak i w pewnym zakresie procesowe, do których odnoszą się te ustawy, to są one zawarte między innymi w:

1/ rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem Rady nr 1782/2003",

2/ rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem Komisji nr 796/2004",

3/ rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji nr 1973/2004";

Zgodnie z pkt (2) preambuły rozporządzenia Rady nr 1782/2003 płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej powinna zostać powiązana ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej. Zasady takie powinny służyć włączeniu w organizację wspólnego rynku podstawowych norm z zakresu ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Jeżeli takie podstawowe normy nie są spełniane, Państwa Członkowskie powinny cofnąć pomoc bezpośrednią w całości lub w części w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości. Takie cofnięcie pomocy powinno zostać zastosowane bez uszczerbku dla sankcji obecnie istniejących lub które w przyszłości zostaną wprowadzone na mocy innych przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego.

Natomiast stosownie do art. 30 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 przy określaniu powierzchni działek rolnych:

- można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana (ust. 2) i

- warunki kwalifikujące działki rolne do pomocy weryfikuje się za pomocą wszelkich właściwych środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymagane są dodatkowe dowody (ust. 4).

Jeśli chodzi o stronę formalną wniosku, to zgodnie z art. 22 rozporządzenia Rady nr 1782/2003:

1. Każdego roku rolnik składa wniosek o płatności bezpośrednie podlegające zintegrowanemu systemowi, wyszczególniając, stosownie do sytuacji:

– wszystkie działki rolne gospodarstwa,

– liczbę i kwotę uprawnień do płatności,

– wszelkie inne informacje przewidziane na mocy niniejszego rozporządzenia lub przez odnośne Państwo Członkowskie.

2. Państwo Członkowskie może zadecydować, że wnioski o pomoc mają zawierać wyłącznie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc złożonego w poprzednim roku. Państwo Członkowskie rozprowadza uprzednio wydrukowane formularze w oparciu o powierzchnie określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiał graficzny pokazujący położenie takich powierzchni.

3. Państwo Członkowskie może zadecydować o tym, że jeden wniosek o pomoc obejmuje kilka lub wszystkie systemy wsparcia wyszczególnione w załączniku I lub inne systemy wsparcia.

Mając na uwadze ostatnio powołany przepis wspólnotowy ustawodawca do ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych od dnia 28 marca 2006 r. dodał przepis art. 3a. Według tego przepisu:

1. Producent rolny składa wniosek o przyznanie płatności na formularzu udostępnionym przez Agencję.

2. Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny, o których mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, producentowi rolnemu, który złożył wniosek o przyznanie płatności w poprzednim roku.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, producent rolny składa kolejny wniosek o przyznanie płatności na formularzu przesłanym przez Agencję i dołącza do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny.

Podobna regulacja wynika z obecnie obowiązującego art. 25 u.p.b. z 2007 r., zgodnie z którym:

1. Rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku i zgody, o której mowa w art. 28 ust. 1, na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję.

2. Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny, o których mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, rolnik składa kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym przez Agencję i dołącza do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny.

Poza tym treść składanego wniosku powinna zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ustalenia uprawnień w szczególności szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy działka rolna jest nawadniana (art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia Komisji nr 796/2004).

W celu zweryfikowania zgodności takiego wniosku z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, organy przeprowadzają kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości na początkowym etapie w szczególności za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, których przedmiot został określony w art. 24 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Natomiast elementem kontroli na miejscu są wszystkie działki rolne zadeklarowane do przyznanej pomocy i obejmują rzeczywiste określenie ich obszarów poprzez pomiar za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru (art. 29 i art. 30 rozporządzenia Komisji nr 796/2004).

Z powyższych regulacji wynika, że podstawą przyznania świadczenia z tytułu płatności obszarowych jest między innymi okoliczność posiadania przez wnioskodawcę działek rolnych, czyli obszaru gruntu o zadeklarowanej powierzchni, na którym prowadzi się określone uprawy i utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej.

Tak więc, w przypadku, gdy po wydaniu decyzji przyznającej płatność, która stała się ostateczna, wyjdzie na jaw (czy to poprzez zgłoszenie samej strony, czy w wyniku weryfikacji tych okoliczności w drodze kontroli administracyjnej, np. przez porównanie zadeklarowanych powierzchni za inne okresy lub w wyniku kontroli na miejscu), że jednak w rzeczywistości powierzchnia działek rolnych była inna niż wskazana we wniosku, a okoliczność ta na dzień wydania decyzji nie była znana organowi, to zachodzi podstawa do wznowienia postępowania zwyczajnego zakończonego ostateczną decyzją w myśl art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku, gdy po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie organ stwierdzi istnienie tej podstawy jest zobowiązany uchylić ostateczną decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z brzmienia przepisu art. 149 k.p.a. wynika, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch połączonych ze sobą spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przesłanka istotnych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji jest spełniona, gdy ujawnią się w sprawie nowe okoliczności faktyczne, okoliczności te będą miały charakter nowych w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania, okoliczności te nie były znane w dniu wydania decyzji, nowe okoliczności muszą być istotne dla sprawy, czyli takie, które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że te powołane przepisy Kodeks postępowania administracyjnego będą miał zastosowanie z mocy art. 3 ust. 1 u.p.b. z 2007 r., ponieważ brak jest stosownych regulacji procesowych prawa wspólnotowego i szczegółowych uregulowań ustawowych prawa krajowego obowiązujących na dzień wydania decyzji w sprawie wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższe przepis i następujące elementy faktyczne niniejszej sprawy, czyli:

- wystąpienie w 2005 r. w ramach zadeklarowanej powierzchni działek rolnych obszaru gruntu nieuprawnionego do płatności (samosiejki, wrzosowiska, drzewa) mieszczącego się na części zadeklarowanych działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D. o łącznej powierzchni [...] ha,

- dowiedzenie się o tym fakcie przez organ dopiero podczas weryfikacji tych działek w kontroli administracyjnej przy wykorzystaniu wizualizacji działek ewidencyjnych w systemie informatycznym ZSZiK przy obsłudze sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich oraz z tytułu ONW na rok 2006,

należy uznać, że organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i uchylił ostateczną decyzję ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nowa istotna okoliczność faktyczna została ujawniona organowi, kiedy wnioskodawca dołączył do wniosku na 2006 r. załączniki graficzne przygotowane na podstawie danych GIS. Ta przesłanka w rozpoznawanej sprawie zaistniała, ponieważ dane zawarte we wniosku w zakresie oświadczenia o sposobie wykorzystywania działek rolnych o powierzchni [...] ha nie były zgodne z obiektywnie istniejącym stanem faktycznym na gruncie. Dla zasadności wznowienia postępowania nie mają tutaj znaczenia okoliczności, w jakich ustalono ową istniejącą już w 2005 r. rozbieżność pomiędzy oświadczeniem zawartym we wniosku, a rzeczywiście istniejącym stanem rzeczy.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej ogólnie wyrażonych w skardze i szczegółowo wymienionych przez pełnomocnika na rozprawie należy stwierdzić, że nie mogą być uwzględnione.

Dokonując wykładni przepisów zawartych w pkt (67) i (68) preambuły rozporządzenia Komisji nr 796/2004 i ustalenia wynikających z nich określonych praw dla strony należy także brać pod uwagę obowiązki, jakie ciążą na stronie wnioskującej o przyznanie świadczeń. Obowiązki te wynikają z innych regulacji, tak ogólnych (zawartych w samej preambule), jaki i szczegółowych, czyli znajdujących się dalszej części tego aktu, a także w innych obowiązujących regulacjach wspólnotowych i krajowych.

Zgodnie z treścią pkt (67) zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności odnoszące się do kryteriów kwalifikowalności powinny z zasady nie być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. Natomiast według pkt (68) rolnicy, którzy w jakimkolwiek momencie powiadomią właściwe władze krajowe o nieprawidłowościach występujących we wnioskach pomocowych, nie powinni podlegać zmniejszeniom płatności lub wykluczeniom bez względu na powód nieprawidłowości pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony przez właściwe władze o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, i że władze nie poinformowały go wcześniej o wykrytych we wniosku nieprawidłowościach.

Z pkt (67) wynika, że warunkiem nie stosowania zmniejszeń oraz wykluczeń z płatności jest w pierwszym rzędzie dostarczenie przez wnioskodawcę informacji odpowiadających faktom, a jeśli ta niezgodność występuje, to wykazanie (udowodnienie), że te nieprawidłowości wyniknęły nie z winy strony. Ciężar wykazania istnienia tych warunków spoczywa na stronie, co wynika również z ogólnego przepisu art. 3 ust. 3 u.p.b. z 2007 r., gdyż to strona wywodzi z tego skutki prawne w postaci zanegowania możliwości stosowania przez organ zmniejszenia lub wykluczenia przyznanej płatności.

Natomiast zawiadomienie strony o nieprawidłowościach występujących we wnioskach, o którym mowa w pkt (68), należy tak rozumieć, że zawiadomienie ma dotyczyć określonych wniosków, w ramach których nieprawidłowości wystąpiły. Nie można uznać, że zostały wyczerpane warunki wynikające z tego przepisu w sytuacji, gdy strona nie dokonuje korekty wcześniej złożonego nieprawidłowego wniosku, tylko deklaruje prawidłową powierzchnię działek rolnych w nowym wniosku za następny rok.

Obowiązek dostarczenia przez wnioskodawcę informacji odpowiadających takim faktom jak posiadanie określonej powierzchni działek rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej ewentualnie skorygowania tych danych po złożeniu wniosku wynika, np. z następujących regulacji:

1/ preambuły rozporządzenia Komisji nr 796/2004;

a/ pkt (16) w pojedynczym wniosku rolnik powinien nie tylko zgłosić obszar używany do celów rolniczych, ale także jego uprawnienia do płatności (...),

b/ pkt (26) jeśli wnioski pomocowe zawierają oczywiste błędy, powinna istnieć możliwość ich skorygowania w każdym momencie.

c/ pkt (28) rolnicy powinni być uprawnieni do wycofania swoich wniosków pomocowych lub ich części w każdej chwili pod warunkiem że właściwe władze nie poinformowały rolnika o nieprawidłowościach zawartych we wniosku lub w przypadku gdy właściwe władze nie zgłosiły kontroli na miejscu, która ujawniła nieprawidłowości w stosunku do części wniosku, którego dotyczy wycofanie,

2/ art. 12 ust. 1 i art. 30 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, które to przepisy wskazują na konieczność wykazania we wniosku powierzchni faktycznie użytkowanej działki rolnej,

3/ art. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, którego treść została powyżej zacytowana,

4/ art. 2 u.p.b. z 2003 r.,

5/ art. 2 pkt 1 i art. 7 u.p.b. z 2007 r.

6/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia z dnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 z późn. zm.).

Przy wywiązywaniu się z tych obowiązków wnioskodawca korzysta z pomocy ARiMR, która jest zobowiązana przesłać stronie nie tylko formularz ale też materiał graficzny w postaci fotomap, dopiero wówczas, gdy strona składa kolejny wniosek o przyznanie płatności. Przy składaniu pierwszego wniosku taki obowiązek pomocy ze strony organu nie ma umocowania prawnego. Wynika to wyraźnie z cytowanego wyżej przepisu art. 22 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, na który pełnomocnik strony powoływał się na rozprawie. Podobną treść miał przepis art. 3a ust. 2 u.p.b. z 2003 r., który obowiązywał na dzień składania wniosku za 2005 r. i w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności za ten okres, a obecnie wynika to z art. 25 ust. 2 i 3 u.p.b. z 2007 r.

W przedmiotowej sprawie strona nie złożyła za 2004 r. wniosku o przyznanie stosownych świadczeń, dlatego przy złożeniu pierwszego wniosku za 2005 r. ARiMR nie była zobowiązana przesyłać stronie między innymi materiału graficznego. Mimo stwierdzenia nieprawidłowości, co do powierzchni zadeklarowanych działek rolnych za ten okres, strona nie udowodniła w toku postępowania o wznowienie postępowania, że złożyła stosowną korektę. Zadeklarowanie innej powierzchni działek rolnych we wniosku za 2006 r. nie oznacza zgłoszenie nieprawidłowości w ramach wcześniejszego wniosku. Po ponownej kontroli wniosku za 2005 r. i wezwaniu do złożenia wyjaśnień z dnia [...] strona utraciła prawo do korekty wniosku za 2005 r.

Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania organy nie naruszyły ani przepisu art. 77 k.p.a., gdyż w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, ani zasady zaufania do organów.

Mając to wszystko na uwadze należy ostatecznie stwierdzić, że organ nie tylko działał zgodnie z prawem przy wszczęciu postępowania o wznowieniu postępowania, uchyleniu ostatecznej decyzji, ale też przy ponownym rozpoznaniu wniosku, co do istoty sprawy. Kierownik ARiMR, stosując prawidłowo odpowiednie przepisy materialne, zasadnie przyznał stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2005 r., po potrąceniu kwoty [...] zł, w wysokości [...] zł (w tym z tytułu JPO kwotę [...] zł i z tytułu UPO kwotę [...] zł). W związku z tym Dyrektor ARiMR wydając zaskarżoną decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji także nie naruszył prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.