Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 396/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2001 nr 129 poz 1444
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
article: 102 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: 107 par. 3, art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (nr [...]), którym odmówiono przyznania W. R. i M. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej "A.-P." w Z., na wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu w sprawie motocykla marki JAWA, bez numeru rejestracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

We wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. wspólnicy spółki cywilnej "A.-P." M. R. i W. R. zwrócili się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. o przyznanie im zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także wskazany wyżej motocykl.

Jako podstawę wniosku przywołano art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. We wniosku domagano się wypłaty należnego zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia zarówno za usunięcie z drogi pojazdu, jak i za parkowanie za cały okres przechowywania według stawek ustalonych przez Radę Powiatu w Z..

Postanowieniami z dnia: 2 października 2015 r. (nr [...]), 17 marca 2016 r. (nr [...]) oraz 15 listopada 2016 r. (nr [...]) Starosta Z. odmawiał wszczęcia postępowania na wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie motocykla JAWA, bez numeru rejestracyjnego. Postanowienia te w wyniku zaskarżenia na drodze zażalenia zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W uzasadnieniu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazywano między innymi, że w wyniku wszczętego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, wskazał Starostę Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku "A.-P." spółki cywilnej M. R. i W. R. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów również w odniesieniu do motocykla JAWA, bez numeru rejestracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta Z. – na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 265) – odmówił przyznania W. R. i M. R. zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu w sprawie wyżej wymienionego pojazdu.

Organ pierwszej instancji wskazał, że pojazd został usunięty z drogi w dniu 30 marca 2002 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 czerwca 2000 r. Komendant Miejski Policji w Z. zawarł z pełnomocnikiem spółki cywilnej "A.-P." W. R. umowę w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Umowę zawarto na okres trzech lat. Jednak w trakcie obowiązywania tej umowy doszło do zmiany ustawy Prawo o ruchu drogowym (nowelizacja z dnia 1 stycznia 2002 r. – Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) oraz do uchylenia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 64), poprzez § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 134, poz. 1133) w sprawie usuwania pojazdów.

Nowelizacja ustawy – Prawo o ruchu drogowym w art. 130a ust. 5 i 6 oraz uchylenie i wprowadzenie nowego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r., nałożyło na właściwego miejscowo starostę obowiązek wyznaczenia w porozumieniu z Komendantem Policji podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z pasa drogowego i prowadzenia parkingów, a na jednostki Policji obowiązek wydawania dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg jednostkom wyznaczonym przez starostę.

"A.-P." s.c. M. R. i W. R., jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) została wyznaczona przez Starostę Z. na wniosek strony w dniu 20 czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało termin określony, gdyż obejmowało okres 12 miesięcy, to jest do dnia 20 czerwca 2004 r.

Jak podkreślił organ pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w dniu usunięcia pojazdu (30 marca 2002 r.) mogło dojść tylko między podmiotami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach, a więc pomiędzy starostą a prawidłowo wyznaczonym przez starostę podmiotem (jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parkingi strzeżone). Okoliczność, że dyspozycję usunięcia pojazdu wydał Komendant Miejski w Z. nie stanowi o tym, że spółka cywilna była podmiotem wyznaczonym zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami. Także okoliczność wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego decyzji o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny, czy strona była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2001 r. Nr 129, poz. 1444), starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy. Utracił także moc § 10 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr. 5, poz. 64), stanowiący o zawieraniu umów przez Komendanta Powiatowego Policji z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie będą wykonywać czynności usuwania i parkowania pojazdów (§ 11 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów). Z akt sprawy wynika, że spółka wnioskodawców nie była w dniu usunięcia pojazdu podmiotem wyznaczonym przez Starostę Z. do wykonywania zadań o charakterze publicznym polegającym na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Również funkcjonariusz Policji, który wystawił dyspozycję usunięcia pojazdu nie był organem administracji publicznej, ani tym bardziej organem uprawnionym do wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z dróg i parkingów na jakich pojazdy takie mają być umieszczane.

Podsumowując Starosta Z. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przymusie administracyjnoprawnym, gdyż przymus taki musi wynikać z konkretnej normy prawnej. W ocenie organu brak jest też przepisu, który po dniu 1 stycznia 2002 r. nakładałby na Spółkę obowiązek usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu. Między Skarbem Państwa, a tym bardziej Starostą Z. i "A.-P." s.c. nie powstał zatem stosunek administracyjnoprawny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W wyniku zażalenia wniesionego przez W. R. postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Organ drugiej instancji wskazał, że wyżej wymieniony pojazd na zlecenie Policji został odholowany na parking prowadzony przez Spółkę Cywilną "A.-P." M. R. i W. R.. Na mocy umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a "A.-P." s.c., spółka została wyznaczona do usuwania, przemieszczenia i parkowania pojazdów usuniętych z drogi na parkingach strzeżonych. Umowa została zawarta na okres 3 lat. Podstawą zawarcia tej umowy stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64).

Jednakże zmiana ustawy – Prawo o ruchu drogowym skutkowała zmianą rozporządzeń wykonawczych do ustawy, w tym rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół. Zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133). Na mocy § 3 ust. 1 obowiązek wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów strzeżonych celem przechowywania takich pojazdów został nałożony na właściwego miejscowo starostę. Stąd też dopiero pismem z dnia 20 czerwca 2003 r. Starostwo Powiatowe w Z. wyznaczyło przedsiębiorstwo "A.-P." s.c. M. R. i W. R., jako jednostkę do powyższych czynności.

Zatem – jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – od dnia 1 stycznia 2002 r. (utrata mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół) do dnia 20 czerwca 2003 r., żaden przedsiębiorca nie był wyznaczony do usuwania i przechowywania pojazdów usuwanych z drogi. S. zażalenie domaga się zaś zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, to jest od 30 marca 2002 r.

Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy bezspornym jest to, że w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 20 czerwca 2003 r. Spółka nie była przedsiębiorcą wyznaczonym do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych, a zarzut zażalenia odnośnie niedopełnienia przez Starostę obowiązku wyznaczenia jednostki do usuwania i parkowania pojazdów przez ponad rok, nie może być zasadnym argumentem w niniejszym postępowaniu.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez W. R. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone,

2) naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3) naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, skutkującą:

. błędnym uznaniem, że umowa z dnia 21 czerwca 2000 r. w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów zawarta na okres 3 lat wygasła z mocy prawa na skutek nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r.,

. pominięciem przy ocenie zasadności wniosku skarżącego faktu, iż w dniu 20 czerwca 2003 r. Starosta Z. wyznaczył "A.-P." s.c. W. oraz M. R., jako jednostkę uprawnioną do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego,

. nieuwzględnieniem okoliczności, iż w wyroku Sądu Okręgowego w Z. z 23 listopada 2004 r., sygn. akt I C [...], zapadłym z powództwa W. oraz M. R. – wspólników "A.-P." s.c. – wspólnicy ci nie otrzymali wynagrodzenia za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, względnie od dnia wyznaczenia "A.-P." s.c. jako jednostki uprawnionej do usuwania i przechowywania pojazdów, do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie za okres od przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skoro pomiędzy Skarżącym a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego w zakresie usuwania i przechowania pojazdu, to wynagrodzenie za wyżej wymienione czynności jest nienależne pomimo, iż w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej "A.-P." M. R. i W. R., została zwarta umowa w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na okres 3 lat w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach,

2) art. 129 ust. 2 pkt 10, art. 130a ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) – poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić należności pieniężnych bezpośrednio od właściciela usuniętego pojazdu,

3) art. 77 ust. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie objętego żądaniem motocykla oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, dlatego należało ją uwzględnić.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. –dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzone w powołanych granicach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniem uzasadniającym ich uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem motocykla marki JAWA, bez numeru rejestracyjnego. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikiem pozostawali M. R. oraz W. R., nie była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy motocykl usunięto z drogi w dniu 30 marca 2002 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm. – dalej jako "p.r.d."), w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444).

Wymaga zwrócenia uwagi, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64, z późn. zm.). Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi Komendant Powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej "A.-P." M. R. i W. R.. Umowa ta została zawarta na okres 3 lat, co oznacza, że obowiązywała ona również w 2002 roku, a więc w okresie, w którym doszło do usunięcia i parkowania pojazdu.

Stan prawny w tym zakresie zmienił się istotnie w 2002 roku. Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł w życie przepis art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, z którego wynikało, że pojazdy są usuwane z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Niewątpliwie zatem poczynając od dnia 1 stycznia 2002 r., brak było podstaw do zawierania umów, o których mowa była w powołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół. Nie oznacza to jednak, aby zawarte wcześniej w tym trybie umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów wygasły.

W kwestii tej zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 928/15, gdzie wskazano wprost, że prawidłowe jest stanowisko co do tego, że po dniu 1 stycznia 2002 r. umowy zawarte na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół – nie wygasły. Zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym spowodowała, że nie można już było zawierać umów na podstawie § 10 tego rozporządzenia, albowiem stosownie do dodanego przepisu art. 130a ust. 5 i 6, "w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu".

Należało zatem przyjąć, że w dacie usunięcia pojazdu (motocykla), którego dotyczy zaskarżone postanowienie, to jest 30 marca 2002 r., do usuwania pojazdów uprawnione były wyłącznie jednostki wyznaczone przez starostę. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji a spółką cywilną "A.-P.". Oznacza to, że jeżeli w ramach tej umowy przedsiębiorca usuwał pojazdy i przechowywał je, to należne jest mu stosowne wynagrodzenie. Jak wynika z przywołanej umowy, doprowadziła ona do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach. Skoro bowiem wnioskodawcy zawarli w dniu 21 czerwca 2000 r. umowę, której treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, to umowa taka doprowadziła do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała wpływu na postanowienia tej umowy, która nadal była realizowana, a skarżący w jej ramach nadal usuwali pojazdy i przechowywali je, w tym także usunęli i przechowywali wyżej wymieniony pojazd (motocykl).

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego, stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08). Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c, nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu. Jest to – ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu – droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały z związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawcy winni otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego. W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że właściwym organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę – jest Starosta Z., bowiem kwestia ta została już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku "A.-P." spółki cywilnej M. R. i W. R. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów. Wprawdzie organy wadliwie nie dołączyły odpisu tego orzeczenia do akt sprawy administracyjnej, jednak okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Takich ustaleń dokonało bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach orzeczeń, którymi uchylano kolejne postanowienia Starosty [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.

Okoliczność ta znana jest też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, organom i stronom, z racji rozpoznawania innych analogicznych spraw z udziałem tych samych stron i organów. Wskazane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocne, przez co wiąże tak strony, jak i organy administracji, w tym Starostę Z..

Wymaga zwrócenia uwagi, że postanowienie to przesadza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcą stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może bowiem mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego. Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco wyznaczył Starostę Z. jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku z dnia [...] lipca 2012 r., dlatego organ ten był zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia tego wniosku.

Zgodzić się można z organami co do tego, że istniejący w omawianej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie. Niejednoznaczność, czy niespójność obowiązujących przepisów nie zwalnia jednakże organu administracji od obowiązku ich stosowania. Bez względu na istniejące wątpliwości organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.; obecnie: j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę wydania postanowienia przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dlatego stwierdzić również należy, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii zaś wysokości należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu należy zauważyć, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór, zobowiązany jest przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym bowiem wypadku zagadnienie to pozostawione zostałoby organom i skutkowało przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia we własnym zakresie należności, której żąda dozorca. Organ nie posiada zaś kompetencji do kreowania za stronę treści żądania, z jakim ona występuje. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wysokości wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać winna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy całkowicie zaniechały wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dla określenia wysokości należnego wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

W pierwszej kolejności organ winien podjąć czynności mające na celu należyte sprecyzowanie przez wnioskodawcę treści żądania objętego wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r., gdzie zawarto jedynie ogólnikowe i niedostateczne sprecyzowane roszczenia, w tym co do ich wysokości w przypadku poszczególnych pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku.

Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, przy czym warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza, że skarżący musi wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00).

Organy administracji publicznej nie są uprawnione w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, do arbitralnego, uznaniowego kształtowania przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Dopóki takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopóty rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem nad nim dozoru, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokona merytorycznego rozpoznania wniosku, z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).