Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 562/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 i 80 oraz art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. O. i Z. M. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2013 r. nr [...], 2. stwierdza że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi Ł. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej Z. M. O. wykonane na zasadzie prawa pomocy


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr geod. [...], częściowo na działce nr geod. [...] w K., gm. J.

W dniu 4 marca 2013r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których, jak stwierdził organ ustalono, że na działce nr geod. [...], należącej do W. K. i częściowo na działce nr geod. [...], należącej do K. O. i Z. M. O., znajduje się murowany budynek mieszkalny podpiwniczony parterowy z poddaszem nieużytkowym, ocieplony styropianem. Budynek posiada wymiary 15,47 m x 5,00 m oraz wiatrołap o wymiarach 3,50 m x 3,45 m. Właściciel budynku W. K. posiada decyzję Naczelnika Gminy J. z dnia [...] maja 1980r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, dotyczącą m.in. rozbudowy budynku gospodarczo-socjalnego, obecnie użytkowanego jako mieszkalny, usytuowanego w narożniku działki nr geod. [...], po granicy z działkami nr geod. [...] i [...]. W. K. oświadczył jednocześnie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku została zgłoszona do gminy w 1980 i obecnie w ewidencji jest on zakwalifikowany jako mieszkalny. Budynek posiada dach o konstrukcji drewnianej ze spadkiem na własną działkę, pokryty blachą. Obiekt wyposażony jest w kotłownię na paliwo stałe, instalację wodociągową! kanalizacyjną podłączoną do sieci. Obecnie budynek znajduje się ok. 81 cm na działce nr geod. [...], należącej do Pani K. O. i Z. M. O.

Z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wynikało ponadto, że różnica w wymiarach budynku względem planu zagospodarowania działki z 1980r. wynika z faktu ocieplenia ścian zewnętrznych, natomiast przekroczenie granicy działki nr geod. [...] jest skutkiem późniejszej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

W tych okolicznościach organ przyjął, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem, a zatem nie zaistniały podstawy do działania organów nadzoru budowlanego, co stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] kwietnia 2013r. decyzji o umorzeniu prowadzonego w tym zakresie postępowania [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O. i Z. M. O. argumentując, że inwestor wznosząc kontrolowany budynek mieszkalny w sposób bezprawny zajął należącą do nich działkę. Autorki odwołania zakwestionowały jednocześnie ustalenia organu, iż przekroczenie granicy działki o 81 cm wynikało wyłącznie z faktu ocieplania przedmiotowego budynku.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jak ustalił, bowiem organ I instancji, inwestor wykonał obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem.

W związku z tym, iż organ nadzoru budowlanego, którego głównym zadaniem ustawowym jest legalizacja obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z prawem, nie może prowadzić postępowania względem obiektu, którego stan prawny jest uregulowany, prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Organ II instancji podzielił jednocześnie w całości ustalenia organu I instancji stwierdzając, iż sprawa przekroczenia granicy działki skarżących, do którego doszło przy wznoszeniu kontrolowanego budynku nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego, a strony powinny dokonać stosownych rozliczeń na podstawie przepisów prawa cywilnego, a mianowicie art. 231 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania, organ podkreślił, że w obrębie miejscowości K. od 1980 roku dwukrotnie była przeprowadzana modernizacja operatu gruntów i budynków. Modernizacja prowadzona od 2001 do 2005r. związana była ze wznowieniem punktów osnowy geodezyjnej, zagęszczeniem tej osnowy nowymi punktami, a także pomiaru osnowy i porównania współrzędnych punktów. Oznacza to, że granica zawsze przebiegała w sposób widoczny na aktualnych mapach, jednakże na mapach sprzed modernizacji ewidencji gruntów uwidoczniona była w innym miejscu, co zapewne wynikało z niedoskonałości dostępnych technik geodezyjnych. Ponadto, jak podkreślił organ nadzoru budowlanego, uwidocznienie obecnie właściwego przebiegu granic nie ma też wpływu na ocenę legalności działań inwestora, który wykonał decyzję zgodnie z jej warunkami.

Odnośnie zaś sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, organ uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania jego legalność, albowiem w ewidencji budynków obiekt ten figuruje jako mieszkalny, zatem jego przekwalifikowanie dokonane zostało w sposób oficjalny. Tym bardziej, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. przewidywały jedynie, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgody właściwego organu, nie zastrzegały jednak, że musi ona być wyrażona w formie decyzji.

Wykazywana zaś różnica szerokości budynku względem projektu wynosząca 17 cm może, zdaniem organu II instancji, wynikać z faktu ocieplenia przeciwległej ściany zewnętrznej. Ponadto, kilkunastocentymetrowe odstąpienie od projektu budowlanego dokonane 33 lata temu, obecnie musi zostać uznane przez organy nadzoru budowlanego jako błąd pomiaru w trakcie budowy. Okoliczność ta nie jest wystarczająca do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodły K. O. i Z. M. O., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 6, 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa przez wybiórczą, jednostronną i nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że nastąpiła zmiana granic na mapie i w związku z tym budynek wzniesiony przez W. K. jest wybudowany zgodnie z prawem;

2) art. 7 i 8 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i rzetelny;

3) art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974r. poprzez jego niezastosowanie;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr geod. [...], a częściowo na działce nr geod. [...] w K., gm. J., należącej do skarżących. Decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, albowiem kontrolowany budynek został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem.

Ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji należy poprzedzić przypomnieniem, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie ocena poszczególnych dowodów w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 kpa. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 1236/11, CBOSA).

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc po podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Jak wynika z powyższego punktem wyjścia w kontrolowanym postępowaniu było zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ignorując tym samym opisane zasady procedury administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie kluczową częścią materiału dowodowego stanowił dowód z oględzin, których dokonano w dniu 4 marca 2013r. Jakkolwiek protokół z przeprowadzonych oględzin znajduje się w aktach administracyjnych, tym niemniej został sporządzony w sposób całkowicie nieczytelny, a tym samym dyskwalifikujący ustalenia w nim zawarte jako materiał dowodowy. Z protokołu oględzin trudno jest wyczytać, co faktycznie zostało ustalone w trakcie oględzin, a nawet, jaki budynek był przedmiotem oględzin. Tymczasem protokół z oględzin stanowić powinien potwierdzenie stanu faktycznego zastanego na miejscu tych oględzin w dniu ich przeprowadzenia. Przepis art. 68 § 1 kpa wprost wskazuje, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły osoby biorące udział w oględzinach.

Analizując treść protokołu z dnia 4 marca 2013r. próżno doszukiwać się z nim wskazanych wyżej informacji. Sposób sporządzenia protokołu rodzi spore wątpliwości, czy ustalenia przyjęte przez organ jako podstawa wydanej decyzji są prawidłowe. Nieczytelność treści protokołu przyznał też pełnomocnik organu na rozprawie. Wprawdzie dodał, że "wszystko, co tam zostało opisane zostało zawarte w decyzji organu I instancji", tym niemniej z taką argumentacją zgodzić się nie można, albowiem to oględziny są podstawą ustalenia stanu faktycznego, a następnie rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie. W ocenie Sądu oparcie decyzji organu i jej uzasadnienia na całkowicie nieczytelnych ustaleniach oględzin narusza nie tylko wskazany art. 68 §1 kpa, ale i opisane wyżej zasady z art. 7, 77 § 1 80 kpa.

Wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości postępowania organu I i II instancji, mogących mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, przedwczesne jest wypowiadanie się w przedmiocie właściwego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą powtórzyć czynności dowodowe, ze szczególnym uwzględnieniem dowodu z oględzin, ustalenia którego powinny znaleźć odzwierciedlenie w protokole z tej czynności, sporządzonym w sposób klarowny i czytelny.

Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. Nr 461). Obejmują one opłatę za czynności adwokackie w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23 % stawki w kwocie 55,20 zł.