Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2625/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.10 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art.5 ust.7 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-technicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Na skutek kontroli przeprowadzonej w [...] w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. przez upoważnionych pracowników Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], (protokół kontroli nr [...]), stwierdzono nieprawidłowości natury sanitarno-technicznej tj. w złym stanie znajdowały się ściany i sufity w ciągach komunikacyjnych na korytarzach I i II piętra oraz na klatce schodowej między I i II piętrem (brudne, miejscami z ubytkami farby i tynku).

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej również jako PWI[...]) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. naruszeń, informując o tym Powiat [...] jako podmiot prowadzący szkołę.

Pismem z dnia z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) Powiat [...] poinformował PWI[...], iż nie jest adresatem tego postępowania. Wszelkie działania i bezpośredni nadzór nad szkołą sprawuje jej dyrektor. Wszelkie obowiązki organ winien więc nałożyć na dyrektora szkoły, gdyż w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r., Nr 6, poz. 69 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), a w szczególności § 2, to dyrektor zobowiązany jest zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce. Wskazano również, że decyzją Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2000 r., Zespół Szkół Elektronicznych w [...] otrzymał w trwały zarząd nieruchomość gruntową, zabudowaną budynkiem szkoły, w ramach którego dyrektor placówki zobowiązany został do wykonywania praw i obowiązków z niego wynikających tj. realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę.

II.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] (znak: [...]) PWIS w [...] nakazał Powiatowi [...], w budynku [...] w [...], ul. [...], do dnia [...] sierpnia 2017 r., doprowadzić do właściwego stanu sanitarno-technicznego: ściany i sufity w ciągach komunikacyjnych na korytarzach oraz w klatce schodowej między l i II piętrem poprzez odnowienie ich powierzchni.

W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał się na:

▪ art. 12 ust. 1a pkt 1, w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.),

▪ art. 5 ust. 5a i 7 pkt 1 i 2, art. 34a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. - dalej jako u.s.o.),

▪ art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 151);

▪ art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji PWIS wskazał, iż w myśl art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2 u.s.o., organ prowadzący jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkole oraz wykonywanie remontów i zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zaś zgodnie z art. 34a ust. 1 i 2 pkt 2 powołanej ustawy, do jego zadań należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem w placówce oświatowej przepisów prawa regulujących wymagania sanitarno-higieniczne.

Stwierdzone w szkole nieprawidłowości naruszają art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który określa obowiązki właściciela nieruchomości, który jest zobowiązany utrzymywać ją w należytym stanie sanitarno-higienicznym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym.

Uznając naruszenia za istotne organ przyjął, że zasadne jest nakazanie ich usunięcia. Ustalając termin realizacji obowiązków, PWIS wziął pod uwagę zakres prac oraz fakt, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, mogą być one wykonywane tylko podczas nieobecności uczniów.

Ustosunkowując się do zgłoszonego zarzutu, że Powiat [...] nie powinien być stroną postępowania wskazano, iż status strony ustała się na podstawie konkretnej normy prawnej, która pozwala we właściwy sposób sformułować występowanie jej interesu prawnego lub obowiązku. Choć zgodnie z art. 29 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, to jednak w określonej sytuacji, na podstawie przepisów prawa materialnego nie można uznać, że może być nią dyrektor lub też sama szkoła. Z art. 5 ust 2 pkt 1 u.s.o. wynika, że placówka oświatowa może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponieważ zapisy art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) nakładają na powiat realizację zadań z zakresu edukacji publicznej, w art. 5a u.s.o. określona została norma prawna stanowiąca, że zakładanie i prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych, w tym przypadku [...] w [...], jest zadaniem własnym powiatu. Ponadto powyższa ustawa nałożyła na organ prowadzący obowiązek realizacji zadań określonych w art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2, które stanowią, że organ prowadzący jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkole oraz wykonywanie remontów i zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Skoro więc żaden obowiązujący przepis prawa nie przewiduje samoistnej odpowiedzialności za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, to nie ma formalnej możliwości przyznania statusu strony postępowania dotyczącego nakazania usunięcia nieprawidłowości placówce oświatowej. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony. Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny dyrektora lub szkoły, zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże z uwagi na to, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje im uprawnień do żądania podejmowania przez organ prowadzący stosownych czynności, nie można uznać ich za stronę postępowania.

W związku z powyższym PWIS w [...], wszczynając postępowanie administracyjne w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w [...] w [...], uznał organ prowadzący placówkę - Powiat [...] - za stronę postępowania, z uwagi, że przepisy prawa materialnego ujętego w ustawie o systemie oświaty jednoznacznie wskazują jego interes prawny.

Ustosunkowując się do argumentu podniesionego przez Powiat, a dotyczącego zapisów rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, PWIS w [...] stwierdził, że strona w niewłaściwy sposób zinterpretowała zapisy ww. aktu prawnego, uznając dyrektora placówki za odpowiedzialnego za przestrzeganie wszystkich wymagań określonych w rozporządzeniu, jedynie w związku z § 2. Strona nie zauważyła, że rozporządzenie wyznacza katalog norm prawnych (wymagania m.in. dotyczące wyposażenia sanitarno-technicznego budynku), które powinny zostać spełnione w celu zapewnienia w placówce bezpiecznych i higienicznych warunków, nie stanowiąc o bezpośredniej odpowiedzialności za ich spełnienie dyrektora placówki. Wskazane w ww. rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 95a u.s.o., wymagania wprost odnoszą się do zapisów art. 5 ust 7 pkt 1 i 2 u.s.o., stanowiących o odpowiedzialności organu prowadzącego za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, w tym wykonywania remontów i zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Zgodnie z zapisami art. 34a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.o. organ prowadzący ma obowiązek sprawowania nadzoru nad działalnością szkoły w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów, dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów.

Nieskuteczny jest także argument, iż decyzja Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie trwałego zarządu wykonywanego przez [...] w [...] i nie zwalnia organu prowadzącego od realizacji zadań, które zostały na niego narzucone przez u.s.o. Przeprowadzenie prac remontowych związanych z wykonaniem decyzji wymaga poniesienia kosztów finansowych, których w żaden sposób nie jest w stanie pokryć szkoła z uwagi, że swoje bieżące wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu, który jest ustalany przez organ prowadzący placówkę, zaś ewentualne dochody własne zobowiązany jest przekazywać bezpośrednio do skarbu państwa zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualny tekst jednolity. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Oddanie nieruchomości w trwały zarząd, w tym przypadku również wiąże się z ograniczeniem uprawnień placówki, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) niezależnie od władania nieruchomością, wszelkie prace polegające na zabudowie, rozbudowie, przebudowie, odbudowie lub remoncie wymagają zgody organu nadzorującego, tj. Powiatu.

III.

Odwołaniem z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) Powiat [...] zaskarżył w całości ww. decyzję PWIS wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 28 i art. 77 k.p.a. oraz § 2 rozporządzenia.

W uzasadnieniu wskazano, iż stroną odpowiedzialną za wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją powinien być dyrektor szkoły, który zgodnie z § 2 rozporządzenia jest zobowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. Po raz kolejny podniesiono również, że decyzją Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2000 r. [...] w [...] otrzymał w trwały zarząd nieruchomość gruntową, zabudowaną budynkiem szkoły, w ramach którego dyrektor placówki zobowiązany został do wykonywania praw i obowiązków z niego wynikających - tj. realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę.

IV.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], [...], [...], Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PWIS w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i nakazał ich wykonanie do dnia 31 grudnia 2017 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przywołując podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważył, iż zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należało do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c dotyczącego zakładania i prowadzenia publicznych szkół artystycznych oraz placówek. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiadał przy tym za jej działalność.

Do jego zadań należało w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawował nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

Podlegało mu w szczególności przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów.

W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji przez GIS powyższe kwestie znajdują odpowiednie uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Dodatkowo, art. 57 Prawa oświatowego stanowi, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W wyżej wymienionym zakresie nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Przez powyższe należy zdaniem GIS rozumieć, iż w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących bezpieczeństwa i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie i finansowo jest organ prowadzący daną szkołę. W niniejszym przypadku organem prowadzącym [...] w [...] jest Powiat [...]. Ewentualne uznanie, iż adresatem zaskarżonej decyzji powinien być dyrektor tej placówki skutkowałoby faktem, iż koszt poniesiony tytułem wykonania nakazów nałożonych zaskarżoną decyzją obciążyłby majątek prywatny dyrektora szkoły, nie zaś zasoby finansowe Powiatu [...]. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074/12).

Ustosunkowując się do argumentu dotyczącego trwałego zarządu nieruchomością gruntową na której zlokalizowana jest przedmiotowa szkoła, organ wskazał, iż przeprowadzenie prac remontowych związanych z wykonaniem decyzji wymaga poniesienia kosztów finansowych, których w żaden sposób nie jest w stanie pokryć szkoła z uwagi na to, że swoje bieżące wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu, który jest ustalany przez organ prowadzący placówkę. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd, w tym przypadku również wiąże się z kolejnym ograniczeniem uprawnień placówki, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od władania nieruchomością, wszelkie prace polegające na zabudowie, rozbudowie, przebudowie, odbudowie lub remoncie wymagają zgody organu nadzorującego, tj. Powiatu [...].

W związku z powyższym, adresatem decyzji nakazującej przeprowadzenie niezbędnego remontu szkoły słusznie został wskazany Powiat [...], a nie dyrektor szkoły.

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Powiat [...] (dalej jako Skarżący), zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego zobowiązany do wykonania obowiązków określonych przedmiotową decyzją, a tym samym nie będącego stroną postępowania;

2) art. 10 w zw. z art. 57 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie i uznanie, że Powiat [...] odpowiada za bezpieczne i higieniczne warunki w szkole;

3) § 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Powiat [...] odpowiada za bezpieczne i higieniczne warunki w szkole;

4) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ I instancji obowiązku należytego i pełnego zbadania stanu prawnego i faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz orzeczenie o zwrocie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem Powiatu, organ dopuścił się naruszenia art. 10 w zw. z art. 57 Prawa oświatowego. Protokół kontroli został skierowany bezpośrednio do dyrektora szkoły, natomiast Powiat oznaczono w nim prawidłowo jako organ prowadzący. W ocenie Skarżącego, bezspornym jest, że zgodnie z art. 57 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący placówkę sprawuje nadzór na jego działalnością. Jednakże wskazany nadzór obejmuje sprawy finansowe i administracyjne. W szczególności w ramach nadzoru mieści się badanie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, a także przestrzeganie przepisów odnoszących się do organizacji pracy szkoły. Podnieść należy, że nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowywania zasobów środków pieniężnych, natomiast przez sprawy administracyjne należy rozumieć wszystkie zadania, których realizacja jest konieczna dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które jednocześnie nie mieszczą się w katalogu pojęciowym spraw finansowych. Istotnym jest, że nadzór organu prowadzącego w żadnym wypadku nie oznacza możliwości ingerencji przez nadzorującego w sprawy zastrzeżone dla dyrektora szkoły lub placówki. Nadzór zgodnie z definicją słownika języka polskiego oznacza kontrolowanie lub pilnowanie kogoś lub czegoś. Tym samym, nadzór nie oznacza ponoszenia odpowiedzialności przez nadzorującego za czynności podejmowane przez nadzorowanego. W konsekwencji, niezasadnym jest przypisywanie przez organ odpowiedzialności Powiatowi [...] za stwierdzone naruszenia, a następnie ponoszenie opłaty za czynności kontrolne, gdy właściwym podmiotem jest dyrektor szkoły.

Zgodnie z ustawą Prawo oświatowe, szkołą kieruje nauczyciel, któremu powierzono stanowisko dyrektora albo osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący za zgodą odpowiedniego organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Do obowiązków dyrektora należy, w szczególności, kierowanie działalnością szkoły oraz reprezentowanie jej na zewnątrz, dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponoszenie odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także organizowanie administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły, wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, jak również wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów szczególnych.

W myśl § 2 rozporządzenia, dyrektor szkoły zobowiązany jest zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. Następnie § 3 wskazuje, że dyrektor, co najmniej raz w roku, dokonuje kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły lub palcówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki oraz określa kierunki ich poprawy. Kontroli dyrektor poddaje m.in. wejście do szkoły, ogrodzenie terenu, stan zewnętrzny budynków, stan pomieszczeń i ich wyposażenie, korytarze, klatki schodowe, jak również sale lekcyjne. W związku z tym, na podstawie ww. przepisów, odpowiedzialność za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków w szkole ponosi dyrektor placówki, a nie organ prowadzący.

Jednocześnie, w świetle art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący jest jedynie organem zapewniającym warunki działania szkoły lub placówki, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Tym samym, skoro organ prowadzący jest organem zapewniającym, to oznacza, że nie jest organem wykonującym, gdy takie obowiązki zostały nałożone na dyrektora szkoły.

Dodatkowo, do okresowych kontroli obiektów budowlanych odnosi się również art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), który stanowi, że na właścicielu lub zarządcy spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska przy zachowaniu należytego stanu technicznego i estetycznego budynku lub budowli, czy też obiektu małej architektury. W związku z tym, że stwierdzone nieprawidłowości przez organ należy zakwalifikować jako prace konserwatorsko-profilaktyczne, należą one do wyłącznej kompetencji dyrektora placówki, z uwagi na fakt, iż są to prace niezbędne do utrzymania budynku w należytym stanie technicznym.

Na marginesie wskazano na decyzję z dnia [...] maja 2000 r. powierzającą [...] w trwały zarząd nieruchomość zabudowaną budynkiem szkoły. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd dyrektorowi szkoły rodzi po jego stronie zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, które zostały określone w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z tym należy przyjąć, że tylko jednostka organizacyjna, której nieruchomość została oddana w trwały zarząd, jest uprawniona do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości za zgodą organu nadzorującego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt SA/Gl 730/11, oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ogranicza uprawnienia właścicielskie tych podmiotów lub ich uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego. Podmioty te z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawione zostają faktycznego władztwa nad nią, mimo, że nieruchomości te pozostają w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a.

VI.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w sprawie nie była kwestionowana ani konieczność wykonania ani zakres nałożonego obowiązku wyremontowania części budynku szkoły (w ramach ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonej przez WSE kontroli). Kwestia ta nie była w ogóle sporna pomiędzy organem i Powiatem, a także nie była przez Skarżącego kwestionowana.

Nie może być także wątpliwości co do tego, iż co do zasady w ramach uprawnień przyznanych organom inspekcji sanitarnej przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, możliwe jest - mówiąc ogólnie - nałożenie obowiązku doprowadzenia danego budynku do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi, tak aby nie stwarzał zagrożenia dla korzystających z niego osób.

To co jest natomiast osią sporu w niniejszej sprawie, to kwestia właściwego określenia podmiotu, który zobowiązany został do wykonania stwierdzonego obowiązku. Zdaniem Strony, decyzję należało skierować do dyrektora szkoły, bowiem Powiat, będący podmiotem jedynie tworzącym szkołę, nie odpowiada za wykonanie nałożonych nań obowiązków, w tym za prowadzenie szkoły i zagwarantowanie w niej bezpiecznych i higienicznych warunków. Podstawę do tego rodzaju twierdzeń Strona wywodzi przy tym z przepisu § 2 rozporządzenia w powiązaniu z art. 10 w zw. z art. 57 Prawa oświatowego w kontekście art. 28 k.p.a. Dodatkowo, podkreśla przekazanie terenu na którym posadowiony jest budynek szkoły w trwały zarząd [...].

VIII.

W tak zakreślonych istotnych okolicznościach sprawy należy zwrócić uwagę, iż niezasadny jest zarzut nr 4 skargi, dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi należytego i pełnego zbadania stanu prawnego i faktycznego sprawy. Pomijając fakt, iż zarzut ten nie jest szerzej rozwinięty w uzasadnieniu skargi, należy zauważyć, że organy obu instancji nie uchybiły przepisom postępowania, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia materiał dowodowy prawidłowo zgromadzony w sprawie, a także zapewniły Powiatowi prawo wypowiedzi na każdym etapie sprawy i wyjaśniły podstawę prawną wydanych decyzji.

Ogólnie zaznaczyć trzeba, iż nie jest naruszeniem wskazanych przepisów postępowania okoliczność, iż organ na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń co do stwierdzonych uchybień z zakresu stanu sanitarnego budynku, dokonuje jednak wadliwej ich oceny pod kątem zastosowanej następnie normy prawa materialnego, w tym przypadku skierowania decyzji do określonego podmiotu. Kwestia ta (prawidłowego określenia adresata decyzji), w okolicznościach niniejszej sprawy, może być zwalczana nie w ramach zarzutów proceduralnych (błędów ustaleń faktycznych), lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego organy przyjęły, iż obowiązek winien zostać nałożony na Powiat.

Sąd zwraca także uwagę na to, iż w trakcie postępowania odwoławczego w życie weszła ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. Prawo oświatowe. Ustawa ta wprowadzona została na podstawie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.) z dniem 1 września 2017 r. W przepisach przejściowych i dostosowujących brak jest jednak normy prawnej, która regulowałaby kwestie międzyczasowe takie jak zaistniałe w sprawie niniejszej, tj. nakazywałaby stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów dotychczasowych. Słusznie zatem organ II instancji, rozstrzygając sprawę i oceniając decyzję PWIS, odwołuje się w uzasadnieniu do nowych przepisów - art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego.

Jedynie więc dodatkowo Sąd zauważa, iż pomimo zmiany prawa, dotychczasowy przepis art. 5 ust. 7 u.s.o. posiada swój wierny odpowiednik w postaci art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Podobnie przepis art. 34a ust. 1 i 2 u.s.o. posiada swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w art. 57 ust 1 i 2 Prawa oświatowego.

Pomimo więc wprowadzonej zmiany prawa, zasadnicze przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, w znaczeniu materialnym, pozostały w istocie niezmienione.

IX.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd zauważa, iż nie podziela argumentacji Powiatu (zarzuty 1-3 skargi) wskazującej, iż adresatem decyzji nakazowej powinien być dyrektor szkoły a nie organ prowadzący szkołę czyli Powiat.

Powołane jako podstawa rozstrzygnięcia organu I i II instancji przepisy ustawy o systemie oświaty (w szczególności art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2) oraz ustawy Prawo oświatowe (w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3) należy wykładać funkcjonalnie, tj. przy uwzględnieniu zarówno odpowiedzialności spoczywającej z mocy prawa na organie tworzącym szkołę (obowiązek), jak również przy uwzględnieniu, nawet hipotetycznej, możliwości skutecznego wyegzekwowania obowiązków nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej.

Z przywołanych przepisów wyraźnie wynika, iż to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność, zaś do jego zadań, wymienionych przez ustawodawcę jedynie przykładowo, należy m.in. zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (warunki działania szkoły) oraz wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Z woli ustawodawcy obowiązek we wskazanych zakresach został wprost i bezpośrednio nałożony na podmiot prowadzący szkołę. Nie ma więc wątpliwości co do zakresu wskazanej normy prawnej i to zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie jak i zastępującym ją nowym akcie prawnym. Choć w praktyce podmiot prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły, bezpośrednio nią zarządzającego, to jednak obowiązków wykonania prac remontowych nie można skutecznie przerzucić na podmiot zarządzający, wyłączając tym samym własną odpowiedzialność Powiatu - jako organu prowadzącego szkołę. Działanie takie naruszałoby ustawowe obowiązki, o których mowa była wcześniej.

Należy także podkreślić, iż dyrektor szkoły jest podmiotem administrującym tą jednostką. Jego obowiązki, powierzone tak ustawą, jak również w drodze wewnętrznej regulacji podmiotu prowadzącego szkołę, nie mogą wyłączać obowiązków spoczywających na podmiocie prowadzącym, wypływających - co wymaga podkreślenia - wprost z przepisu prawa.

W kontekście powyższego nie jest więc zasadne twierdzenie, wspierane § 2 rozporządzenia, iż to właśnie dyrektor szkoły winien zostać zobowiązany do remontu części jej budynku. Obowiązek w tym zakresie spoczywa bowiem na podmiocie prowadzącym szkołę.

Z art. 28 k.p.a. wynika, iż jedyną i wystarczającą przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie.

Sąd w niniejszym składzie nie ma wątpliwości, iż z obowiązujących obecnie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego wynika obowiązek zachowania przez organ prowadzący szkołę (a zatem Powiat w tej spawie) jej budynku w odpowiednim stanie techniczno-sanitarnym, co realizowane jest poprzez włożenie na ten podmiot obowiązków przeprowadzania remontów. Bez znaczenia jest zatem powierzenie zarządzania szkołą jej dyrektorowi, to bowiem organ prowadzący szkołę, niezależnie od innej odpowiedzialności dyrektora szkoły, odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust 1 pkt 1 i 3 wspomnianej ustawy.

Dodać należy, iż rozumowanie prezentowane przez Powiat (wskazujące dyrektora szkoły jako podmiot wyłącznie zobowiązany do remontu budynku szkoły) prowadzić mogłoby także do całkowitej nieskuteczności potencjalnej egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji organu sanitarnego w razie jej skierowania do dyrektora właśnie. Wobec prowadzonej przez szkołę gospodarki finansowej, bazującej w całości na powierzonych środkach publicznych (państwowych lub samorządowych), brak byłoby możliwości dokonania np. wykonania zastępczego, bowiem egzekucja obowiązku z osoby dyrektora szkoły okazałaby się nieskuteczna. Pomimo stosowanych środków, podmiot ten nie miałby realnej możliwości wpływu na podmiot prowadzący szkołę, celem doprowadzenia do wykonania nałożonego obowiązku. Powyższe jest tym bardziej wyraźne, jeżeli zestawić omawiane przepisy ustawy o systemie oświaty i Prawa oświatowego z ich uniwersalnym znaczeniem do wszystkich potencjalnych stanów. Odnosiły i odnoszą się one bowiem do wszystkich podmiotów prowadzących szkoły, bez względu na to, czy są to podmioty prawa publicznego (jak np. samorządy terytorialne), czy też są to osoby fizyczne lub prawne. Jeżeli zatem przyjąć, iż odpowiedzialnym za remont budynku, jak chce Powiat, byłby wyłącznie dyrektor danej placówki oświatowej, to potencjalna egzekucja obowiązku np. w sytuacji prowadzenia szkoły przez stowarzyszenie, czy osobę fizyczną, okazałaby się całkowici nieskuteczna.

Tym samym zdaniem Sądu organem do którego należało skierować decyzje PWIS i GIS jest Powiat [...] a nie dyrektor [...]. To Powiat ma obowiązek prawny, wynikający ze wskazanych przepisów, wykonywania remontów szkoły. To, kim się w tym zakresie posługuje, czy jak jest ukształtowany model zarządzania określoną placówką, nie ma znaczenia dla jego przymiotu strony i istniejących obowiązków.

Wspierając tę argumentację Sąd zauważa także, niejako posiłkowo, iż nawet zachowanie przepisów prawa regulujących bezpieczeństwo i higienę pracy i nauki w szkołach i placówkach, a także sprawowanie prawidłowego nadzoru nad podległymi szkołami przez Powiat (w tym przypadku), nie zwalnia organu prowadzącego szkołę od odpowiedzialności cywilnej za skutki np. wypadków z udziałem uczniów. Jako słuszne należy uznać twierdzenie, iż pojęcie "bezpieczeństwa i higieny w środowisku pracy lub nauki" nie można ograniczać poprzez konstruowanie szczególnego sposobu zarządzania placówkami edukacyjnymi. Wskazuje to zatem, iż cały system prawny koncentruje finalną odpowiedzialność za stan szkoły i zachodzące w niej zdarzenia na podmiocie ją prowadzącym a nie na podmiocie nią zarządzającym, jakim jest dyrektor.

Nadto, odnosząc się do eksponowanego w skardze § 2 rozporządzenia należy wskazać, iż ustanowiono w nim jedynie pewną ogólną regułę, która nie może jednak stanowić podstawy prawnej do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzania prac remontowych lub innych prac inwestycyjnych. Obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce jest ściśle skorelowany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. a obecnie w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego. Przepis § 2 rozporządzenia nie może zatem być odczytywany jako zwalniający podmiot prowadzący szkołę z obowiązku przeprowadzania w niej remontów. Jest przy tym bez znaczenia, kim się ten podmiot posługuje do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Podobnie żadnego znaczenia nie ma wskazywany przez Skarżącego art. 57 Prawa oświatowego. Przepis ten, podobnie jak art. 34a u.s.o. przewiduje obowiązki nadzorcze względem prowadzonej szkoły, które jednak również nie mogą być rozumiane jako zwalniające (ograniczające) podmiot prowadzący szkołę z prowadzenia remontów szkoły. Nie jest więc tak, iż obowiązki organu prowadzącego szkołę ograniczają się jedynie do sprawowania odpowiedniego nadzoru nad szkołą, a bezpośrednio nad jej dyrektorem.

Także przekazanie w trwały zarząd [...] terenu na którym jest umiejscowiona szkoła, nie powoduje zwolnienia Powiatu z ciążących na nim obowiązków.

W tej sytuacji skarga Powiatu jako niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 3003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), podlegała oddaleniu.