Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 634/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 527/17 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017r., sygn. akt I SA/Sz 527/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2017r. w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, umorzenie odsetek za zwłokę, umorzenie kosztów egzekucyjnych, odroczenie terminu spłaty zaległości i wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Zdaniem skarżącego zasadnym jest umorzenie odsetek za zwłokę jako nadmiernego obciążenia, które może negatywnie wpłynąć na spłatę zaległości głównej. Rozpoznając ten wniosek Zakład wskazał art. 28 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej u.s.u.s., i wyjaśnił, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne osób będących równocześnie płatnikami tych składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), zwanego rozporządzeniem. W tej sprawie nie wystąpiła jednakże przesłanka umożliwiająca umorzenie długu, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj. całkowita nieściągalność. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził bowiem, że obciążające skarżącego zobowiązania są niemożliwe do wyegzekwowania z powodu braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, bądź z uwagi na brak możliwości uzyskania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ciążące na skarżącym zobowiązania zostały skierowane na drogę postępowania egzekucyjnego, które prowadzone jest przez Dyrektora Oddziału ZUS w Koszalinie z rachunków bankowych. Z należących do skarżącego nieruchomości prowadzone są postępowania egzekucyjne. Postępowania te trwają nadal, co oznacza, że do czasu ich zakończenia istnieje potencjalna możliwość wyegzekwowania długu. Skarżący w roku 2016 uzyskał dochód w wysokości 544.554,06 zł. Posiada środki na rachunku bankowym. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Skarżący posiada ruchomości oraz nieruchomości. Sytuacja finansowa w jakiej się aktualnie znajduje nie może być zatem uznana za sytuacją trudną. Skarżący posiada stałe źródło dochodu, osiąga wysoki przychód. Wobec tego Zakład odmówił umorzenia wnioskowanych należności.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Zakład wskazał, że okoliczność całkowitej nieściągalności jest zobligowany ustalić na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych, a przede wszystkim dokumentów. Podstawowym dokumentem tego rodzaju jest postanowienie właściwego organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezskuteczność. Możliwość umorzenia długu na zasadach określonych w rozporządzeniu przewidziana jest dla sytuacji szczególnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne, czy nadzwyczajne zdarzenia losowe nie jest realnie możliwe wywiązanie się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, w tym w okresie nieprzedawnionym. Zakład podkreślił, że ciężar wykazania zaistnienia przesłanek do umorzenia – pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - spoczywa na zobowiązanym, który za pomocą dokumentów powinien wykazać, że obiektywnie nie jest w stanie ponieść ciężaru zapłaty należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że nie znajduje się on w sytuacji szczególnej uzasadniającej umorzenie odsetek, gdyż posiada stałe źródło dochodu oraz majątek, z którego można egzekwować zaległości. Nie wykazał, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie był w stanie opłacić należności z tytułu składek ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki, oraz że aktualna sytuacja majątkowa i finansowa ma charakter trwały i przemawia za umorzeniem długu. Nie wskazał też, że poniósł starty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacanie tych składek mogłoby pozbawić go dalszego prowadzenia działalności.

Oddalając skargę G. B. na tę decyzję – Sąd I instancji uznał, że regulacja art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określa prawo wierzyciela do zwolnienia dłużnika z długu. Zwolnienie to uzależnione jest wyłącznie od woli wierzyciela, natomiast dłużnik nie ma możliwości prawnych pozwalających na uzyskanie od wierzyciela oświadczenia w tym przedmiocie. Jednak w przypadku wierzycieli, będących podmiotami dysponującymi środkami publicznymi, do których należy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie występuje dowolność w tym zakresie. Ustawodawca - zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności - wprowadza bowiem daleko idące ograniczenia prawne. Stosownie do art. 28 ust. 1 i ust. 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z zestawienia przypadków nieściągalności oraz § 3 rozporządzenia wynika, że Zakład może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tzn. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tych składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wobec skarżącego nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w Koszalinie z jego rachunków bankowych oraz przez komorników z nieruchomości. Postępowania te trwają nadal i do dnia dzisiejszego nie zostało stwierdzone, że są one nieskuteczne. Taki stan rzeczy przesądza o braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności.

Zdaniem Sądu I instancji każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat, jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Kosztów prowadzonej działalności nie można przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. W ocenie Sądu stawianie problemu w ten sposób ze zapłacę należność główną jak Zakład umorzy mi odsetki jest absolutnym niezrozumieniem instytucji finansów publicznych. Organ administracji trafnie przyjął, że skarżący nie udowodnił w sposób przekonywujący okoliczności, które przemawiają za umorzeniem należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej ten wniosek spoczywa obowiązek współdziałania z organem na okoliczność wykazania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Umarzanie należności z tytułu składek jest bowiem wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wykazał aby w sprawie zaistniały nowe okoliczności. Nie dołączył dokumentacji, która mogłaby wskazywać na ich zaistnienie. Skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej i uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Według oświadczenia w 2014r. osiągnął dochód w wysokości 366.722,14 zł, w 2015r. w wysokości 691.930,80 zł, w 2016r. w wysokości 544.554,06 zł. Średnie dochody miesięczne wynosiły zatem w 2014r. ok. 30,5 tys. zł, w 2015r. ok. 57,5 tys. zł i w 2016r. ok. 45 tys. zł. Skarżący posiada też bardzo duży majątek nieruchomy - 83 nieruchomości, oraz ruchomy.

Sąd zauważył, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieści się w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Zachowano też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w tej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. Skarżący podejmując działalność gospodarczą powinien bowiem liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest zaś dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Skarżący nie opłaca składek od marca 2011r. choć prowadzi działalność gospodarczą.

Według Sądu, to że skarżący odmiennie ocenia materiał dowodowy nie znaczy, że ocena dowodów została dokonana przez organ z przekroczeniem granic zasady swobodnej oceny dowodów. Również sposób uzasadnienia decyzji nie budzi zastrzeżeń, bowiem wynika z niego podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia. Organ w obszernym uzasadnieniu przedstawił ustalony stan faktyczny oraz wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się odmawiając umorzenia należności składkowych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Pojęcie należności obejmuje różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek". A zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Interpretując przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należy zatem przyjąć, że dopuszcza on umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, w tym odsetek finansowanych przez płatnika składek.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł G. B., zaskarżając ten wyrok w całości.

Wyrokowi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na występowaniu istotnego interesu publicznego, jakim jest umożliwienie mojemu mocodawcy pełnej spłaty zaległości w ubezpieczeniu społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnym i funduszu pracy, a w efekcie pominięcie przy rozpoznaniu wniosku istotnych okoliczności faktycznych przemawiających za umorzeniem kosztów postępowania egzekucyjnego;

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez działanie, które powoduje utratę zaufania do organu administracyjnego polegające na generowaniu kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji w momencie w którym dłużnik wyraża dobrowolną chęć spłaty zadłużenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezpodstawnym rozszerzeniu pojęcia "należności z tytułu składek" uznanie, że odsetki od zaległości w spłacie składki stanowią kwotę główną takiej należności, a także na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "całkowitej nieściągalności" zawężając je jedynie do przypadków określonych w ust. 3 przywołanego przepisu, a w rezultacie nieprawidłową odmowę umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę.

W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2017r., sygn. akt I SA/Sz 527/17, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności podnieść należy, że skarga kasacyjna, będąca sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie spełnia stawianych jej przez ustawodawcę wymogów formalnych. Analizując tę skargę z tego punktu widzenia podnieść przede wszystkim trzeba, że skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymagało wskazania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną zaskarżonego wyroku, a więc zakwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku normatywnego wzorca kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, czy to poprzez zarzucenie przyjęcia przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli, czy to poprzez wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy – w przypadku zarzucenia naruszenia przepisów prawa procesowego - powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna – poza art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – nie została skierowana przeciwko przyjętej w poddanym kontroli instancyjnej wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Podstawę prawną tego wyroku stanowił art. 151 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia a przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego była decyzja w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Oznacza to, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego należało zarzucić przede wszystkim naruszenie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w z. z § 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, tj. że bezpodstawnie Sąd I instancji uznał, że w pojęciu interes publiczny nie mieszczą się - wskazywane przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – okoliczności faktyczne, tj. generowanie kosztów egzekucyjnych w sytuacji gdy dłużnik wyraża "dobrowolną chęć spłaty zadłużenia" i z tego względu nie znajduje uzasadnienia naliczanie kosztów postępowania egzekucyjnego czy też przejściowa sytuacja dłużnika, która spowodowała powstanie spornego zadłużenia. Tak sformułowana argumentacja skargi kasacyjnej jest oderwana od realiów tej sprawy, gdyż nie dotyczy postępowania w sprawie umorzenia odsetek od składek. Skarga kasacyjna nie zawiera zatem odpowiedniej argumentacji odnoszącej się do art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, gdyż koncentruje się ona na okolicznościach, które na gruncie wskazanych przepisów nie mają relewantnego znaczenia. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że wyraża gotowość dobrowolnego regulowania zobowiązania; że nie wnosił o umorzenie zaległości z tytułu składek, lecz jej rozłożenie na raty aby nie powodowały one dla niego nadmiernego obciążenia finansowego; że odsetki powodują nadmierne obciążenie finansowe w majątku skarżącego, które może w efekcie doprowadzić do niemożności regulowania bieżącego zadłużenia w zakresie składek; że odsetki są sankcją za nieterminowe regulowanie składek; że zaległość była spowodowana przejściową trudną sytuacją finansową skarżącego i nie miała charakteru celowego; że nie posiada wystarczających środków do jednorazowego uregulowania zaległości; że "nieracjonalne jest dochodzenie w pierwszej kolejności akcesoryjnych środków jakimi są odsetki, a jednocześnie pogłębianie zadłużenia Dłużnika"; że dochodzenie roszczeń powinno być jak najmniej uciążliwe dla zobowiązanego a organy powinny dążyć do tego, żeby windykacja budowała zaufanie społeczne do organów administracji publicznej. Powyższe okoliczności wskazują, iż w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje fakt obciążenia go odsetkami z tytułu nieterminowego regulowania składek w sytuacji gdy było to efektem działań od niego niezależnych; jak i uciążliwości powodowanej windykacją zobowiązań względem ZUS-u. Podnieść jednakże należy, że w postępowaniu mającym za przedmiot umorzenie zaległości – odsetek od należności z tytułu składek nie jest dopuszczalne kwestionowanie faktu istnienia (bytu) samego zobowiązania, gdyż w tym postępowaniu relewantnymi prawnie okolicznościami są wyłącznie takie okoliczności jak całkowita nieściągalność zobowiązania, niemożność poniesienia kosztów egzekucyjnych bez uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; poniesienie strat materialnych w okolicznościach wskazanych w przepisach prawa; przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiająca pozyskiwanie dochodów. A zatem to te okoliczności mogły być wzięte pod uwagę przy ewentualnym rozpoznawaniu wniosku skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu odsetek od składek nie zaś podnoszone w skardze okoliczności faktyczne. Na tego rodzaju okoliczności skarżący kasacyjnie nie wskazuje. Jedynie dość lakonicznie i ogólnikowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że "ograniczenia o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 1-3 UbSpołU nie znajdują zastosowania do odsetek powstałych z tytułu zwłoki w zapłacie należności z tytułu składki. (...) działania ZUS i nieumorzenie odsetek uniemożliwi dalsze prowadzenie działalności mojemu Mocodawcy, a w konsekwencji wygasną tytuły do składek na ubezpieczenie społeczne". Skoro zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać argumentację stanowiącą rozwinięcie treści zarzutów kasacyjnych, to oczywistym jest, że w tej sprawie zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – pomijając, że zawiera on mniejsze jednostki redakcyjne (punkty) które należało wskazać - nie został umotywowany, co stanowi istotną – bo uniemożliwiającą jego merytoryczną ocenę - wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie konkretyzuje bowiem na czym polega naruszenie tego przepisu, zwłaszcza w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, a mianowicie, że przewidziane w tym przepisie – jak stwierdza skarżący kasacyjnie – ograniczenia nie mają zastosowania do umorzenia spornych odsetek. Skarżący kasacyjnie nie zauważa jednak, że przepis ten zawiera wyłącznie przesłankę umorzenia w postaci "całkowitej nieściągalności", nie definiuje natomiast pojęcia "należności z tytułu składek", do których ma zastosowanie ta przesłanka. Nie jest zatem zrozumiałe, z jakiego powodu zdaniem skarżącego przesłanka ta miałaby nie mieć zastosowania do umorzenia odsetek. Wobec niewskazania w skardze kasacyjnej innej podstawy umorzenia odsetek z tytułu tych należności – nie sposób zrozumieć istoty tegoż zarzutu kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia też dlaczego użyte w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. pojęcie "należności z tytułu składek" nie obejmuje odsetek od ich nieterminowego regulowania. Ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że odsetki są świadczeniem akcesoryjnym w stosunku do składek. Z samego tego twierdzenia nie sposób wywieść jednak, że odsetki nie mieszczą się w pojęciu "należności z tytułu składek". To wymagałoby przeprowadzenia przez skarżącego kasacyjnie wywodu prawnego wykazującego, że na gruncie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że odsetki te mieszczą się w tym pojęciu. Skarga kasacyjna nie zarzuca jednak dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwe zastosowanie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., nie zaś jego błędną wykładnię. Ogólnikowe uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje zatem z treścią zarzutu kasacyjnego, zaś treść zarzutu z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Nie jest więc możliwe sprecyzowanie treści zarzutu kasacyjnego, jak i postaci naruszenia prawa, a w konsekwencji odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie. Skarga kasacyjna nie zawiera również żadnej argumentacji w zakresie zakresu pojęcia "całkowita nieściągalność", ograniczając się w treści zarzutu wyłącznie do zarzucenia Sądowi I instancji bezzasadnego zawężenia tego pojęcia. W tym zakresie również nie sposób ustalić, w czym zdaniem skarżącego tkwi błąd Sądu I instancji, czy polega on na pominięciu przesłanki ważny interes publiczny czy słuszny interes strony, a jeśli tak to jak mają się one do okoliczności tej sprawy. Tymczasem prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej. Zważywszy bowiem na zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczony do oceny zasadności sformułowanych zarzutów kasacyjnych i mającej je uzasadniać argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna z uwagi na wady konstrukcyjne w tym zakresie uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Sąd kasacyjny nie może domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie. Te powinny być zwerbalizowane w sposób jasny, precyzyjny i konsekwentny. W przeciwnym razie skarga kasacyjna nie poddaje się merytorycznej ocenie. Wobec tego zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 u.s.u.s. nie może zostać uwzględniony.

Natomiast przepisy, objęte pozostałymi zarzutami kasacyjnymi, tj. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z art. 64e § 2 u.p.e.a. i art. 8 k.p.a., nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, iż ich naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w – niedopuszczalnym jego zdaniem – wszczęciu postępowania egzekucyjnego, co wygenerowało niepotrzebnie koszty egzekucyjne. Odwołując się do negatywnych odczuć społecznych co do przymusowych świadczeń w administracji uważa, że "ściąganie i dochodzenie roszczeń powinno być jak najmniej uciążliwe i powinno dążyć się do tego, żeby windykacja budowała zaufanie społeczne do organów administracji publicznej". Tak sformułowane zarzuty nie zostały skierowane przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia sprawy umorzenia spornych odsetek. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarówno zarzut naruszenia art. 64e § 2 u.p.e.a., jak i art. 8 k.p.a. (który należało powiązać z art. 18 u.p.e.a.) – jako dotyczące kwestii wykraczającej poza przedmiot tego postępowania (umorzenie odsetek od zaległych składek) – nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Kwestionowanie zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, z czym wiążą się koszty egzekucyjne i oczywiste dolegliwości, jak i pominięcie odrębnie ujętych przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, może bowiem mieć miejsce w odrębnym od postępowania w sprawie umorzenia odsetek od składek – postępowaniu egzekucyjnym. W toku tego postępowania ustawodawca przewiduje szereg środków ochrony prawnej. Jeśli zatem skarżący kasacyjnie uważał, że egzekucja jest niedopuszczalna lub zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy mógł skorzystać z jednego z tych środków - zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego lub skargi na czynności egzekucyjne. Mógł też kwestionować wysokość kosztów egzekucyjnych. W postępowaniu o umorzenie odsetek od składek nie bada się natomiast zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i związanych z tym kosztów tego postępowania. W tym więc zakresie skarga kasacyjna również nie podlega merytorycznej ocenie.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązanego z art. 64e § 2 u.p.e.a. i art. 8 k.p.a. nie mają zatem usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.