Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 83/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego A Spółki z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w sprawie warunków zabudowy postanawia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z 5 sierpnia 2019 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłość, której dopuścił się Wójt Gminy, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. odmawia uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej Gospodarstwa Rolnego A Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 5 sierpnia 2019 r. A. wniosło do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 500 kW, zlokalizowanej w miejscowości K. na działce nr [..], obręb K., gmina P.

Postanowieniem z 12 lutego 2020 r. Wójt zawiesił postępowanie na 9 miesięcy z uwagi na uchwałę nr XIX/171/2020 z 24 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren inwestycji. Postanowieniem z 27 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Pismem z 13 lutego 2020 r. inwestor wniósł "zażalenie na bezczynność organu". Postanowieniem z 26 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o braku podstaw do ponaglenia.

Następnie inwestor wniósł skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Prawomocnym wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. II SAB/Gd 39/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Postanowieniem z 8 czerwca 2020 r. Wójt podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 20 lipca 2020 r. Wójt Gminy wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, powołując się na fakt, iż inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Następnie, decyzją z 23 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie musi spełniać przesłanki dobrego sąsiedztwa ze względu na treść art. 61 ust. 3 ww. ustawy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 12 listopada 2020 r. Wójt Gminy wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na projektowanej działce lub decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, bądź przedłożenie badań geologiczno – hydrologicznych wskazujących, jakie są zasoby wody poziomej i możliwości jej poboru na działce nr [..].

Przy piśmie z 10 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu 22 grudnia 2020 r., data wpływu do właściwego referatu – 4 stycznia 2021 r.) inwestor przedłożył wyniki badań geologiczno – hydrologicznych potwierdzających istnienie zasobów wody na działce nr [..] i możliwości jej wydobycia.

Pismem z 22 stycznia 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 26 lutego 2021 r.

Postanowieniem z 16 lutego 2021 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego w zakresie ochrony środowiska na okoliczność analizy wpływu inwestycji na środowisko. Pismem z 24 lutego 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 maja 2021 r.

W dniu 12 marca 2021 r. inwestor wniósł ponaglenie. Postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

Na wniosek Biura Opracowań Ekologicznych przygotowującego dla organu ekspertyzę pismem z 22 marca 2021 r. Wójt wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w celu zbadania faktycznego oddziaływania inwestycji na środowisko i odpowiedzi na pytania doprecyzowujące treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Pismem z 7 maja 2021 r. organ ponownie wezwał inwestora do złożenia ww. wyjaśnień w terminie 7 dni. Jednocześnie Wójt wskazał, że wzywa do rzetelnego przedłożenia informacji, gdyż jest to niezbędne w celu dalszego prowadzenia postępowania.

W piśmie z 4 maja 2021 r. (data wpływu do organu 10 maja 2021 r.) inwestor wskazał, że wójt nie jest uprawniony do badania wpływu planowanej inwestycji na środowisko w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie inwestora, jest to działanie bez podstawy prawnej, które naraża inwestora na szkodę. Ponadto, inwestor udzielił informacji na część pytań, w szczególności wskazał wydajność pompy, obsługującej inwestycję, informując że ni przekroczy ona 5 m3/h.

Pismem z 31 maja 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 16 czerwca 2021 r.

Inwestor wniósł skargę z 2 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 7 czerwca 2021 r.) na przewlekłość organu, w której wniesiono o:

1) stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie;

4) przyznanie skarżącemu od Wójta Gminy sumy pieniężnej w wysokości 3000,00 zł.

oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przypomniał, że w ponagleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, że organ I instancji w sprawie o wydanie warunków zabudowy nie może badać wpływu inwestycji na środowisko, ponieważ ustaleniu takiej okoliczności służy ewentualne postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a planowane zamierzenie inwestycyjne jest zwolnione z przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wyższego stopnia nie przychylił się jednak do stanowiska skarżącego, wskazując na art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. W związku z powyższym zdaniem Kolegium, wpływ oceny na środowisko uznany został przez ustawodawcę jako okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego, ewentualny wpływ planowanej inwestycji na środowisko nie jest badany na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko jest przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, kończącego się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie takie musi poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli planowana inwestycja kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący podniósł nadto, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przepis ten nie daje jednak podstawy do badania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wpływu inwestycji na środowisko. Literalna wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że inwestor ma wskazać dane charakteryzujące wpływ przyszłej inwestycji na środowisko, a nie wykazać, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Takie rozumienie ww. przepisu wynika przede wszystkim z faktu, że wskazane dane charakteryzujące inwestycje mają posłużyć jedynie temu, aby organ ustalił, czy jest konieczne wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odmienny pogląd doprowadziłby do istnienia dwóch niezależnych procedur w przedmiocie badania wpływu inwestycji na środowisko i w konsekwencji do chaosu prawnego, w szczególności w sytuacji wydania dwóch odmienny rozstrzygnięć w tym przedmiocie.

Następnie w skardze wskazano, że planowane zamierzenie obejmuje budowę biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 500 kW i nie stanowi zamierzenia zaliczanego do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na mocy wyraźnego wyłączenia zawartego w § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji, skoro planowane zamierzenie inwestycyjne (biogazownia rolnicza o mocy 500 kW) została wyłączona z przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to tym bardziej nie może być zakwalifikowana do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko. Brak więc jest podstaw do wydania decyzji środowiskowej, czego skutkiem jest również brak podstaw do badania wpływu inwestycji na środowisko. Powyższe skutkuje niemożnością badania wpływu inwestycji na środowisko nie tylko na etapie decyzji o środowiskowych i uwarunkowaniach, ale także na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącego, organ I instancji bezpodstawnie prowadził postępowanie w celu ustalenia wpływu inwestycji na środowisko. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest to okoliczność niemająca istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji organ powinien poddać ocenie jedynie spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. i sprawę rozstrzygnąć decyzją administracyjną w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego, Wójt Gminy przewlekle prowadzi postępowanie, gdyż podejmuje zbędne dla rozstrzygnięcia czynności, tj. prowadzi postępowanie dowodowe celem ustalenia wpływu planowanej inwestycji na środowisko, podczas gdy okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Pismem z 15 czerwca 2021 r. Wójt zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 16 lipca 2021 r. z uwagi na nowy dowód w sprawie, tj. decyzję środowiskową.

Decyzją z 1 lipca 2021 r. Wójt umorzył w całości przedmiotowe postępowanie z uwagi na uchwałę nr XXXII/307/2021 Rady Gminy z dnia 23 kwietnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje m.in. działkę nr [..] w K. Organ stwierdził, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami ww. miejscowego planu. Ponadto, jak wynika z otrzymanej opinii środowiskowej inwestycja kwalifikuje się do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę z 1 lipca 2021 r. Wójt wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wskazał, że nie wydał wnioskowanej decyzji w terminie jednego miesiąca, jednak okoliczność ta była uzasadniona skomplikowanym stopniem postępowania. W ocenie organu, analiza akt administracyjnych postępowania nie daje podstaw do uznania, że w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania, na dowód czego organ przedstawił chronologię podejmowanych czynności. Wójt stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania organ podejmował wymagane czynności administracyjne w celu rzetelnego załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zaś zbadanie stanu faktycznego mające na celu interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Następnie Wójt wyjaśnił, że z uwagi na możliwy wpływ zamierzenia budowlanego na tereny sąsiednie, tj. [.]., zespół parkowo-pałacowy (znajdujący się w rejestrze zabytków województwa), a także na tereny mieszkalne i usługowe będące w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, organ dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska w celu zbadania faktycznego oddziaływania na środowisko. Z treści przepisów art. 7 i 77 k.p.a. jednoznacznie wynika, że poza inicjatywą strony, poza zaleceniami organu nadzoru instancyjnego, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest z urzędu wyjaśniać w procedurze administracyjnej wszystkie istotne okoliczności sprawy i wyjaśnić ją wszechstronnie. Tymczasem z opinii środowiskowej dotyczącej inwestycji wynika wprost, że ujęcie wody stanowiące część planowanej biogazowni rolniczej wypełnia wszystkie warunki stawiane przez § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej budowa biogazowi rolniczej o mocy do 500 kW na działce ewidencyjnej [..] w K. wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z opinii biegłego wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej biogazowi został sformułowany nieprecyzyjnie w sposób niepozwalający na dokonanie jednoznacznie oceny planowanego przedsięwzięcia. Biegły wskazuje, że rażąco zaniżono wielkość dobowego zaopatrzenia w wodę, co oddaliło podejrzenie przekraczania wydajności studni. W tych okolicznościach sprawy zarzuty strony skarżącej organ uznał za bezzasadne a podejmowane przez Wójta czynności, w tym dotyczące oceny wpływu inwestycji na środowisko, za konieczne.

Pismem z 12 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę na przewlekłość Wójta Gminy, z wyjątkiem wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji, gdyż ta została już wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się co do samej zasady uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą są słuszne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa dotyczy przewlekłości postępowania Wójta Gminy w rozpatrzeniu wniosku z 5 sierpnia 2019 r. skarżącej, tj. A., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 500 kW, zlokalizowanej w miejscowości K. na działce nr [..].

Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła tego wymogu, kierując ponaglenie z 12 marca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. uznało to ponaglenie za bezzasadne. Jednakże przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, a więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA).

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).

Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, że sąd badał, czy doszło do przewlekłości w postępowaniu, które toczyło się po wydaniu przez Kolegium decyzji z 23 września 2020 r. Przypomnieć bowiem należy, że sprawa z wniosku skarżącej Spółki z 5 sierpnia 2019 r. została już oceniona przez tutejszy sąd, który wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. II SAB/Gd 39/20, oddalił skargę na bezczynność i przewlekłość Wójta. Następnie zaś, decyzją z 20 lipca 2020 r. Wójt zakończył postępowanie w pierwszej instancji, wydając decyzję odmowną, która została uchylona na mocy decyzji Kolegium z 23 września 2020 r. W konsekwencji, kontrolując, czy Wójt dopuścił się przewlekłości sąd orzekający w niniejszym postępowaniu badał przedmiotowe postępowanie od czasu zwrotu akt z Kolegium po wydaniu decyzji kasacyjnej z 23 września 2020 r., co jak wynika z analizy dokumentacji sprawy nastąpiło 23 listopada 2020 r.

Ponadto, należy również przypomnieć, że po wniesieniu skargi Wójt wydał decyzję z 1 lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uczyniło zaskarżone postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Zaznaczyć jednak trzeba, że fakt, iż postępowanie przed organem administracyjnym zostało formalnie zakończone po wniesieniu skargi do sądu nie uniemożliwia sądowi przeprowadzenia kontroli co do wystąpienia stanu przewlekłości w tym postępowaniu i co do jej charakteru, co też należało uczynić w świetle żądania skarżącej, wynikającego z jej pisma z 12 sierpnia 2021 r., w którym oświadczyła, że podtrzymuje wniesioną skargę na przewlekłość z wyjątkiem żądania zobowiązania Wójta do wydania decyzji, która została w między czasie wydana.

W ocenie sądu, chronologia czynności podejmowanych przez Wójta Gminy w rozpatrywanej sprawie (badanej po przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia) wskazuje, że mamy do czynienia ze stanem kwalifikowanym jako przewlekłe prowadzenie postępowania, aczkolwiek – wbrew stanowisku skarżącej Spółki – dopiero na ostatnim etapie tego postępowania.

Analizując, czy organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły sąd musiał odnieść się do przepisów prawa materialnego relewantnych w niniejszej sprawie, a następnie przez ich pryzmat ocenić, czy ich zastosowanie przez organ było celowe.

Materialnoprawną podstawą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod planowaną inwestycją są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Jednocześnie należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako u.u.i.ś., bowiem art. 59 tej ustawy obliguje do przeprowadzenia w określonych sytuacjiach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się m.in. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w szczególności przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. Ustalając, czy istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko należy odnieść się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), dalej jako rozporządzenie. Jak wynika z przepisów tego aktu wykonawczego, instalacje do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej są wyłączone z listy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz z listy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zob. § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 47 i 48 rozporządzenia). Stanowisko skarżącej co do braku potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest więc słuszne, jeśli chodzi o kwalifikację inwestycji jako instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego.

Przedmiotem wniosku skarżącej Spółki było żądanie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 500 kW. Fakt, że planowana inwestycja w zakresie produkcji biogazu na zasadzie wyjątku została w ww. rozporządzeniu wyłączona z katalogu przedsięwzięć potencjalnie znacząco odziaływujących na środowisko nie przesądza jednakże o braku konieczności zbadania innych elementów tego przedsięwzięcia, które mogą mieć wpływ na jego kwalifikację środowiskową, a także przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym tych dotyczących wpływu biogazowi na środowisko, a związanych z charakterystyką tej inwestycji. W tej pierwszej kwestii, a więc związanej z kwalifikacją środowiskową przedsięwzięcia, zasadnie organ I instancji analizował, czy urządzenia towarzyszące planowanej inwestycji nie mieszczą się w kategorii opisanej w ww. rozporządzeniu jako "urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych lub sztuczne systemy zasilania wód podziemnych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 37, o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę (§ 3 pkt 73) lub też jako "urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych z tej samej warstwy wodonośnej, o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 1 m3 na godzinę, inne niż wymienione w pkt 73, jeżeli w odległości mniejszej niż 500 m znajdują się inne urządzenia lub inny zespół urządzeń umożliwiający pobór wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 1 m3 na godzinę, z wyłączeniem zwykłego korzystania z wód" (§ 3 pkt 74 rozporządzenia RM). Biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia oraz jego sąsiedztwo z dwoma ujęciami wód podziemnych w miejscowości K. (w odległości około 450 m), w zestawieniu z zadeklarowanymi we wniosku parametrami wydajności godzinowej studni głębinowych, nie budzi wątpliwości sądu, że kwestie te wymagały wyjaśnienia przez organ prowadzący postępowanie, czemu służyły kolejne wezwania kierowane do inwestora o uzupełnienie wniosku - z 12 listopada 2020 r., a następnie z 22 marca 2021 r. Dopiero w piśmie z 4 maja 2021 r. inwestor wskazał wydajność pomp głębinowych w zakresie dobowego zapotrzebowania inwestycji na wodę, modyfikując zarazem pierwotną deklarację w tym zakresie z 3 m3/h do 5 m3/h. Zdaniem sądu, określenie tych parametrów było istotne w niniejszej sprawie nie tylko ze względu na kwalifikację środowiskową inwestycji, ale także z perspektywy wymogów, stawianych postepowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, wynikających z powołanych niżej przepisów.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (lit. a) oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (lit. c).

Co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia sześciu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Jednakże na mocy ust. 3 tego przepisu dwóch pierwszych warunków nie stosuje się m.in. dla instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei wymieniony pkt 13 lit. b) dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. W konsekwencji, w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla biogazowi rolniczej konieczne jest łączne spełnienie następujących warunków:

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika zatem z powołanych przepisów u.p.z.p., każde planowane zamierzenie inwestycyjne winno zostać przeanalizowane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy m.in. pod kątem jego wpływu na środowisko, a także parametrów technicznych, w tym uzbrojenia. Zauważyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi jeszcze tak uszczegółowionego etapu procesu inwestycyjnego jak postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, nie mniej jednak nie oznacza to, że warunki zabudowy dla danej inwestycji są ustalane w oderwaniu od jej planowanych parametrów i oddziaływania na środowisko.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że w postępowaniu toczącym się po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Kolegium i po zwrocie akt, tj. od listopada 2020 r., pismem z 12 listopada 2020 r. Wójt wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na projektowanej działce lub decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych bądź przedłożenie badań geologiczno – hydrologicznych wskazujących, jakie są zasoby wody poziomej i możliwości jej poboru na działce inwestycyjnej. W odpowiedzi z 10 grudnia 2020 r., które jak wynika z akt sprawy wpłynęło do właściwego referatu dopiero 4 stycznia 2021 r., inwestor przedłożył wyniki badań geologiczno – hydrologicznych potwierdzających istnienie zasobów wody na działce nr [..] i możliwości jej wydobycia. Po otrzymaniu odpowiedzi organ po raz pierwszy przedłużył termin załatwienia sprawy (do 26 lutego 2021 r.). W międzyczasie, na skutek pisma właścicielki okolicznego zabytku, postanowieniem z 16 lutego 2021 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego (środowiskowej), a następnie pismem z 24 lutego 2021 r. kolejny raz zawiadomił o przedłużeniu termin załatwienia sprawy (do 31 maja 2021 r.). Następnie zaś organ wezwał skarżącą w dniu 22 marca 2021 r. do złożenia wyjaśnień na potrzeby sporządzanej opinii biegłego, w tym do przedstawienia parametrów urządzeń związanych z wykorzystaniem wody dla potrzeb inwestycji (studnia głębinowa o wydajności określonej we wniosku miała nie przekroczyć 3 m3 na godzinę). W dniu 7 maja 2021 r. organ ponownie wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. Z kolei w dniu 10 maja 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź skarżącej z 4 maja 2021 r., w której inwestor wskazał, że wydajność pompy wynosić będzie 5 m3/h.

Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestie związane z charakterystyką urządzeń towarzyszących inwestycji, w szczególności zaś w zakresie wykorzystania wody dla potrzeb inwestycji, są istotne w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, co wynika nie tylko z potrzeby oceny, czy przedsięwzięcie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także z przepisów u.p.z.p., zakreślających zakres analizy w tym postępowaniu. Długotrwałe nieustosunkowanie się do wezwań organu (bez względu na subiektywne stanowisko strony co do konieczności udzielenia żądanych informacji bądź braku takiej konieczności) w kwestiach istotnych dla oceny jego wniosku czyni zarzut jego przewlekłości nieuzasadnionym. Wskazać jednocześnie należy w odniesieniu do treści odpowiedzi skarżącej z 4 maja 2021 r. i jej stanowiska o braku uprawnienia organu do badania wpływu inwestycji na środowisko na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, że w kontekście powyżej przywołanych przepisów jest ono niezasadne. W konsekwencji, do dnia precyzyjnego określenia parametrów urządzeń wodnych towarzyszących planowanej inwestycji przez wnioskodawcę czynności podejmowane prze organ uznać należy za uzasadnione przedmiotem i charakterem postępowania. Jednocześnie zauważyć należy, że w piśmie z 4 maja 2021 r. inwestor złożył wyjaśnienia dotyczące tych parametrów, tym samym czyniąc zadość obowiązkom, umożliwiającym załatwienie jego wniosku. W ocenie sądu zatem, do tej daty nie można przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w dalszej kolejności nie znajduje uzasadnienia fakt, że po otrzymaniu w dniu 10 maja 2021 r. odpowiedzi skarżącej w powyższym zakresie organ jeszcze dwukrotnie zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (pisma z 31 maja 2021 r. – do 16 czerwca 2021 r., oraz z 15 czerwca 2021 r. – do 16 lipca 2021 r.), by w dniu 1 lipca 2021 r. wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Tym bardziej zaś gdy podstawą umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej było uchwalenie w dniu 23 kwietnia 2021 r. uchwały nr XXXII/307/2021 Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę skarżącej, który – jak wiadomo sądowi z urzędu – został ogłoszony w dniu 25 maja 2021 r. (Dz. Urz. Woj. z 2021 r., poz. 1912). Stosownie do § 95 tej uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc obowiązuje od 9 czerwca 2021 r. A zatem przedłużanie terminu do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy: 1) organ dysponował pełną charakterystyka inwestycji, umożliwiającą merytoryczne załatwienie sprawy, zarazem - 2) od 25 maja 2021 r. organ miał wiedzę, że uchwała w przedmiocie planu miejscowego wejdzie w życie – było niecelowe i zbędne. W konsekwencji, stan przewlekłości w ocenie sądu zaistniał od 31 maja 2021 r., kiedy nastąpiło kolejne przedłużenie terminu załatwienia analizowanej sprawy administracyjnej.

Mając na względzie przytoczone powyżej okoliczności sprawy sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie1 sentencji wyroku. Jednakże zdaniem sądu, w świetle powyższych rozważań, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w ostatniej jego fazie, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 2 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, więc dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje m.in. podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te, w ocenie sądu, nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Powyżej wyjaśniono powody, dla których zarzuty skarżącej Spółki o braku podstaw do wzywania jej o dodatkowe informacje okazały się niezasadne. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż za każdym razem stosował art. 36 k.p.a. informując stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazując nowy termin, a ponadto przypomnieć należy, że kluczowe jest to, że organ oczekiwał na konkretne informacje od skarżącej, które nie zostały przekazane niezwłocznie, a które następnie wymagały weryfikacji. Wobec czego, zdaniem sądu, nie można przypisać Wójtowi, że przewlekłość, której dopuścił się, miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę jednocześnie okres pozostawania w stanie przewlekłości.

W punkcie 3 sentencji wyroku sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zdaniem sądu, w opisanych okolicznościach sprawy, zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób, w szczególności z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru przewlekłości.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 580 zł (100 zł tytułem wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.