Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 514/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 138 PAR.2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 34 I 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o. o. Sp. komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26.10.2015 r., nr [....] , znak [....] Prezydent Miasta K. 1/ udzielił pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego: części budynku gospodarczego na dz. nr [....] (w granicy z dz. nr [....] ) obr. [....] przy ul. [....] w K. inwestorowi: [....] Sp. z o. o. w K. , 2/ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi [....] Sp. z o. o. w K. co do przedsięwzięcia: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., wentylacji mechanicznej, c.o., energii elektrycznej, ppoż., przebudowa zjazdu, budowa dojścia i dojazdu, budowa infrastruktury technicznej: przebudowa sieci energii elektrycznej, budowa instalacji zewnętrznych kanalizacji deszczowej i sanitarnej, budowa przyłączy wod.-kan. przy ul. [....] w K. zlokalizowanego na działce nr NR [....] obr. [....] j. ewid. [....] ". Decyzja stwierdzała, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a także wymaganiami ochrony środowiska, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W odpowiedzi na zastrzeżenia [....] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w K. - organ wskazał, że na mapie do celów projektowych, na terenie działki uwidocznione są trzy obiekty budowlane: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy usytuowany w granicy z działką [....] oraz obiekt gospodarczy, bez fundamentów, pełniący funkcję zadaszenia na drewno. W dniu 15.06.2015 r. inwestor dokonał korekty wniosku, przeznaczając do rozbiórki część budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z sąsiednią nieruchomością. Zgodnie z przedstawioną dokumentacją fotograficzną i inwentaryzacją, drewniany obiekt przewidziany do rozbiórki nie ma połączenia konstrukcyjnego ani też funkcjonalnego z obiektem murowanym na sąsiedniej nieruchomości, dlatego też brak jest podstaw prawnych do żądania przez organ przedłożenia zgody właściciela części murowanej na rozbiórkę części drewnianej. Kolejny obiekt budowlany, pokazany na aktualnej mapie do celów projektowych, kolidujący z inwestycją, pełni funkcję zadaszenia na drewno i dla tego obiektu brak jest konieczności uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, bądź zgłoszenia zamiaru jego rozbiórki. Istniejący na terenie inwestycji budynek jednorodzinny, kolidujący z inwestycją, może zostać rozebrany na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia z dnia 29.12.2014 r. znak: [....] . Nadto w dniu 6.11.2014 r., tut. organ wydał decyzję nr [....] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jednego z budynków gospodarczych. Wojewoda [....] w dniu 23.12.2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania, a to [....] Sp. z o.o, Spółka Komandytowa. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [....] . Zdaniem organu powyższe postępowanie nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza, że nastąpiło skuteczne zgłoszenie dotyczące rozbiórki. Dalej organ wskazał, że zaprojektowany budynek posiada w kondygnacji podziemnej garaż, na I-szej kondygnacji nadziemnej pomieszczenia usługowe, a na pozostałych kondygnacjach mieszkania. Wysokość projektowanego budynku zmniejsza się w miarę oddalania od ulicy, a zbliżania się do budynku nr [....] . Zgodnie z informacją autora projektu budowlanego zawartą w opracowaniu pn. "Analiza wpływu obiektu na nieruchomości sąsiednie" przyjęty rzut budynku w kształcie odwróconej litery L oraz tarasowo zmniejszająca się kubatura (w miarę oddalania się od ul. [....] i zbliżania się do budynku 5c) zostały przewidziane w celu maksymalnego doświetlenia nieruchomości sąsiednich. Z przedłożonej analizy wynika, że mieszkania znajdujące się na parterze budynku nr [....] , od strony projektowanego budynku, mają zapewniony minimalny czas nasłonecznienia wynoszący 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700. Powyższy fakt potwierdza, że zapisy § 60 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki, pozostają spełnione.

Obawy strony związane z możliwością uszkodzenia sieci infrastruktury na działkach nr [....] i [....] są zdaniem organu niezasadne, bowiem zespół koordynujący usytuowanie sieci uzbrojenia podziemnego w dniu 31.12.2014 r. uzgodnił lokalizację inwestycji. Autor projektu budowlanego w piśmie z dnia 04.09.2015 r. wyjaśnił, że z uwagi na obawy strony związane z możliwością uszkodzenia istniejącego muru oporowego zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną, inwestor zlecił wykonanie operatu geodezyjnego korony muru i rzędnych przyległego terenu oraz wykonał zdjęcia. Zdaniem autora wspomniany mur oporowy jest murem ogrodzeniowym i jest już wykonany w bezpośrednim sąsiedztwie drzew, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy. Organ nadmienił, że inwestor legitymuje się uzgodnieniem inwestycji w zakresie ochrony zieleni.

Odwołania od przedmiotowej decyzji wnieśli [....] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [....]. W odwołaniach zarzucono że znajdująca się w aktach analiza zacienienia jest niekompletna, bowiem przedstawia rzuty cienia od projektowanego budynku tylko w pełnych godzinach, a ponadto nie uwzględniła elementów konstrukcji wystających ponad płaszczyznę dachu. Podniesiono ponadto, że nie wszystkie strony uczestniczyły w postępowaniu oraz że organ I instancji, pomimo wniosku, nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozbiórki znajdującego się na terenie inwestycji budynku mieszkalnego. W odwołaniu zgłoszono również zastrzeżenia w zakresie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane odnośnie do rozbiórki części budynku wzniesionego na dwóch nieruchomościach.

Decyzją Wojewody [....] z 29.02.2016r. [....] , powyższa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji jest wadliwe, bowiem organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg osób, które winny uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Opracowanie dotyczące nasłonecznienia wskazuje, że projektowana inwestycja wprowadza ograniczenia w nasłonecznieniu pokoi w budynku przy ul. [....] . Jako strony postępowania występują: Wspólnota Mieszkaniowa budynku reprezentowana przez zarząd tej Wspólnoty, zarządca budynku oraz [....] Sp.z o.o. Sp.K. w K. , będący jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, obok reprezentantów wspólnoty mieszkaniowej, w postępowaniu winni również uczestniczyć właściciele poszczególnych lokali, w których następuje ograniczenie w nasłonecznieniu pokoi, bowiem legitymują się oni indywidualnym interesem uzasadniającym przyjęcie posiadania przez nich przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym. Okoliczność ta skutkuje uznaniem, że nieprawidłowo został ustalony krąg stron postępowania. Stanowi to naruszenie zasad procedury administracyjnej: art. 28 Prawa budowlanego, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i daje podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji organu I instancji.

Dalej organ wskazał, że w oparciu o wykonane opracowanie pt. linijka słońca, brak jest możliwości dokonania przez organ odwoławczy oceny, czy inwestycja nie wprowadza niedopuszczalnych ograniczeń w nasłonecznieniu pokoi w tym budynkach. Organ winien mieć możliwość nie tyko określić krąg stron postępowania, które winny uczestniczyć w postępowaniu, ale również zbadać, czy spełnione są wymogi wynikające między innymi z § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinnv odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w dokumentacji projektowej brak jest wyjaśnienia zagadnień związanych z odprowadzeniem wód opadowych z terenu inwestycji. Konieczność wyjaśnień w tym zakresie wynika z faktu, że zbliżona do granicy część podziemna budynku została obsypana ziemią ze spadkiem w kierunku sąsiedniej nieruchomości. Ustaleń organu I instancji wymaga również poprawność złożonego oświadczenia o zgodzie na rozbiórkę obiektu (strona nr 2 akt I instancji), pod kątem spełnienia wymogów dla tego oświadczenia, które wynikają z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Stwierdził nadto organ odwoławczy, że brak jest odniesienia się przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do zakresu obowiązkowej kontroli, którą organ winien przeprowadzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i o której mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności brak jest stanowiska w kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 8.04.2014 r. Nr [....] . W odniesieniu natomiast do zgłaszanego w odwołaniu zarzutu o braku stanowiska organu I instancji w kwestii zawieszenia postępowania w związku z prowadzonym przez Wojewodę [....] postępowaniem w sprawie rozbiórki budynku znajdującego się na terenie inwestycji, wyjaśniono, że postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone i w sprawie została wydana decyzja z 24.02.2016 r. znak: [....] .

Reasumując Wojewoda stwierdzał, że sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla rozstrzygnięcia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny jego poprawności. Dodał także, że brak jest możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, określonej w § 15 k.p.a. Należało więc uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skargę od tej decyzji złożyła [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w K. , wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto domagała się zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z postępowaniem sądowym wywołanym skargą z dnia 30 marca 2016 roku na decyzję Wojewody [....] z dnia 24 lutego 2016 roku, znak: [....] .

Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4 w zw. z art. 140, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a polegające na niezapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu przed Wojewodą [....] podmiotom, które organ ten uznał także za strony postępowania, tj. właścicielom lokali położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na sąsiadujących z planowaną inwestycją działkach nr nr [....] [....] , w których nastąpi - wskutek realizacji planowanej inwestycji objętej wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne i ograniczenie w nasłonecznieniu pokoi (zw. dalej: "Właścicielami Lokali");

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

tj. art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegające na nieskierowaniu zaskarżonej decyzji także względem właścicieli lokali;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na nie zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na inne toczące się przed Wojewodą Małopolskim postępowanie dotyczące wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę kolidującego z inwestycją domu jednorodzinnego;

4) naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronom zapoznania się z treścią decyzji wydanej w postępowaniu o znaku: [....] , z dnia 24 lutego 2016 roku, doręczonej skarżącemu w dniu 29 lutego 2016 roku, oraz bez umożliwienia stronom wyrażenia swojego stanowiska względem znaczenia ww. rozstrzygnięcia na potrzeby niniejszego postępowania;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., polegające

na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów wniesionych odwołań, w tym niewypowiedzenie się w zakresie tych okoliczności, które Prezydent Miasta K. winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a to w kwestiach:

-czy rozbiórka kolidującego z inwestycją domu jednorodzinnego może się odbyć na podstawie zgłoszenia,

-czy konieczne jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy w postaci tego, czy: rozbiórka części budynku położonej na działce nr [....] (w granicy z działką nr [....] ) nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla części budynku położonej na działce nr [....] ; w szczególności czy rozbiórka części budynku położonej na działce nr [....] nie będzie skutkować utratą oparcia przez pozostałą część budynku położoną na działce nr [....] , a w konsekwencji nie doprowadzi do zawalenia się pozostałej części,

-czy planowane prace budowlane zostaną przeprowadzone z zachowaniem drzew istniejących w granicy z działkami nr nr [....] [....]

-czy konieczne jest wezwanie inwestora, [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, do przedłożenia: projektu dotyczącego zabezpieczenia istniejącego muru oporowego na działce sąsiedniej, skorygowanego rysunku branży drogowej, będących skutkiem dokonywanych przez inwestora

po pismach skarżącego korekt w rysunku zagospodarowania terenu budowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w momencie w którym Wojewoda [....] uznał, że właściciele lokali posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, winien zawiadomić ich o toczącym się postępowaniu drugoinstancyjnym (art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.) oraz zrealizować względem nich poszczególne obowiązki przewidziane szeregiem przepisów k.p.a., a służące zapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a zwłaszcza w sytuacji uchylenia decyzji, kończącej się powstaniem wytycznych dotyczących okoliczności wymagających wyjaśnienia w dalszym toku postępowania.

Niezależnie od samego udziału właścicieli lokali w postępowaniu, skoro Wojewoda [....] uznał, że właściciele lokali posiadają przymiot strony, to decyzja powinna być skierowana także względem nich. Powyższe stanowiło naruszenie art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., a równocześnie faktycznie uniemożliwiło właścicielom lokali skorzystanie ze swojego prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Co do kwestii zawieszenia postępowania, okoliczność, że postępowanie dotyczące rozbiórki zostało zakończone decyzją Wojewody [....] poprzedzającą o pięć dni skarżoną decyzję, nie eliminuje faktu, że doszło w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tejże decyzji do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Równocześnie Wojewoda [....] nie spostrzegł, że do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. doszło w postępowaniu przed Prezydentem Miasta K. Nadto Wojewoda [....] winien - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - poinformować strony o wydaniu decyzji w sprawie o znaku [....] , przyznać stronom możliwość zapoznania się z całością akt tegoż postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się względem każdego z dokumentów, które wziął za podstawę swojego rozstrzygnięcia, w szczególności wskazanej decyzji w sprawie o znaku [....] . Skarżący podniósł, że ta ostatnia decyzja została zaskarżona do WSA w Krakowie, zatem wnosił o zawieszenie niniejszego postępowania w związku z tamtym.

Końcowo wskazano, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów ma szczególne znaczenie w zakresie tego rodzaju zarzutów, które kwestionują zgromadzenie przez organ pierwszej instancji całości niezbędnego materiału dowodowego oraz kwestionują wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w przypadku gdy organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W kontekście powyższej kompetencji organu odwoławczego, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wskazujących na konieczność ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, wskazanych w skardze, stanowi istotne naruszenie procesowe, grożące koniecznością wielokrotnego uchylania decyzji organu pierwszej instancji i przewłoką postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być całkowicie bezzasadna.

Zanim jednak rozważone zostaną szczegółowe argumenty skargi, należy przypomnieć, że decyzja organu I Instancji została uchylona przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego istotne jest stwierdzenie, czy organ postąpił prawidłowo z punktu widzenia wskazanego przepisu, mimo tego, że skarga wprost takich zarzutów nie formułuje (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Jak wspomniano, Wojewoda, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzone przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. II SA/Kr 1083/11 Lex nr 1152739).

Organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną, wskazał na następujące braki postępowania wyjaśniającego:

1/ w oparciu o wykonane opracowanie pt. linijka słońca, brak jest możliwości dokonania przez organ administracji oceny, czy inwestycja nie wprowadza niedopuszczalnych ograniczeń w nasłonecznieniu pokoi w zamieszkałych budynkach sąsiednich;

2/ w dokumentacji projektowej brak jest wyjaśnienia zagadnień związanych z odprowadzeniem wód opadowych z terenu inwestycji, zaś konieczność wyjaśnień w tym zakresie wynika z faktu, że zbliżona do granicy część podziemna budynku została obsypana ziemią ze spadkiem w kierunku sąsiedniej nieruchomości;

3/ należy dokonać ustaleń i ocenić poprawność złożonego oświadczenia o zgodzie na rozbiórkę obiektu, pod kątem spełnienia wymogów dla tego oświadczenia, które wynikają z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego;

4/ brak jest odniesienia się przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do zakresu obowiązkowej kontroli, którą organ winien przeprowadzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i o której mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; w szczególności brak jest stanowiska w kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 8.04.2014 r. Nr [....] ;

Poza kwestią uzupełnienia materiału dowodowego, choć z nią związany, pozostaje problem wskazany przez Wojewodę, iż nieprawidłowo został ustalony krąg stron postępowania, bowiem oprócz Wspólnoty jako takiej, winni w postępowaniu uczestniczyć również właściciele poszczególnych lokali, w których następuje ograniczenie w nasłonecznieniu pokoi.

Wskazując na powyższy obszar niezbędny do zbadania oraz na konieczność wezwania do udziału w sprawie osób zainteresowanych w rozumieniu art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. DZ.U. 2016.290, dalej p.b.), stwierdzić należy, że zostały wyczerpane przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze bowiem zostały naruszone przepisy postępowania odnośnie ustalenia osób mających interes prawny do bycia stroną (art. 28 ust. 2 p.b.). Przypomnieć w tym miejscu należy, że "Co do zasady, krąg stron postępowania administracyjnego powinien być ustalony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i to na początkowym etapie czynności procesowych. Tylko wówczas osobom mającym status strony zapewnia się czynny udział w postępowaniu" ( tak Marta Romańska w: Komentarz do k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Molczyk, komentarz do art. 28 k.p.a. Lex/el). O ile nie miało to miejsca, uchybienie to winno być skorygowane, do czego zmierza orzeczenie organu odwoławczego. Jak to jednakże wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r. ( I OSK 1946/14, Lex nr 1769227): "Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (zob. w tej materii: wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1862/07; wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Po drugie, wskazany wyżej zakres postępowania wyjaśniającego określony przez organ odwoławczy jako niezbędny do przeprowadzenia, jest konieczny do wyjaśnienia sprawy i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto jest na tyle znaczący, że prowadzenie w tymże zakresie postępowania przez organ odwoławczy pozbawiłoby strony jednej instancji. Wprawdzie bowiem w decyzji znajduje się ogólne stwierdzenie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz kompletny, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Niemniej, zwłaszcza w kontekście złożonych zarzutów, takie stanowisko uznać należy za niewystarczające. Wymagają bowiem pogłębionego omówienia kwestie zgodności projektu w szczególności z tymi elementami decyzji o warunkach zabudowy, które dotyczą warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich ( art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 i 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm). Związanie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ale też w takim tylko zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją. Wskazać też należy, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie inwestycyjne niż określone w decyzji o warunkach zabudowy. (por. uzasadnienie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 marca 2010 r. II SA/Go 902/09 -LEX nr 606631). Jednakże elementów tych nie sposób ocenić na tle tak lakonicznej wypowiedzi organu I instancji. Niezależnie od tego, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. musi zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nadto kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Tutaj też podzielić trzeba ocenę organu odwoławczego, że wyrażenie wyniku tego badania w jednym zdaniu jest w warunkach niniejszej sprawy niewystarczające. Jak to określił Naczelny Sądy Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. II OSK 1485/14, LEX nr 2037383: "Ustawodawca w art. 35 ust. 4 p.b. wskazał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 p.b. A zatem, a contrario, jeżeli warunki te nie są spełnione, organ zobligowany jest wydać decyzję negatywną. Redakcja tego przepisu nie pozostawia również wątpliwości, że wydanie decyzji odmownej uzasadnia niespełnienie choćby jednego w warunków wymienionych w omawianym przepisie". Wobec powyższego warunki te wymagają szerszego omówienia, co słusznie wskazał organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej. Ponadto, co do zakresu postępowania wyjaśniającego, zachodzi konieczność zbadania i wyjaśnienia szczegółowych kwestii, jak kwestia zacienienia, zwłaszcza w kontekście poszczególnych lokali na sąsiedniej nieruchomości - czy inwestycja nie wprowadza niedopuszczalnych ograniczeń w nasłonecznieniu pokoi w tym budynkach, oraz wyjaśnienia problemu wód opadowych. Wskazane zagadnienia znacznie poszerzają zakres badania i z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności w warunkach niniejszej sprawy nie powinny być badane dopiero na poziomie organu odwoławczego. Z wymienionych przyczyn prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Przechodząc do szczegółowych zarzutów skargi, rozpocząć należy od zarzutu naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niezapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu przed Wojewodą [....] podmiotom, które organ ten uznał także za strony postępowania, tj. właścicielom lokali, w których nastąpi ograniczenie nasłonecznienia. Zarzut ten uznać trzeba za bezzasadny. Jak to wyjaśniła Marta Romańska w: Komentarz do k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Molczyk, komentarz do art. 28 k.p.a. Lex/el.: "Krąg stron postępowania odwoławczego co do zasady powinien pokrywać się z kręgiem stron postępowania przed organem pierwszej instancji (tak też np. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., III SA/Gl 416/13, LEX nr 1345992). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawa administracyjna, rozstrzygnięta już decyzją organu pierwszej instancji. Jednak w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wadliwie pominął jakąś osobę jako stronę postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest to uchybienie skorygować. Następuje to przez zawiadomienie takiej osoby o postępowaniu i odebrania od niej oświadczenia, czy i jakie czynności procesowe powinny być w nim powtórzone lub uzupełnione. Jeśli uchybień będących wynikiem pozbawienia określonej osoby możliwości działania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie da się skorygować w postępowaniu odwoławczym, to organowi drugiej instancji pozostaje wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.". W ocenie Sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie występuje taka właśnie sytuacja, a mianowicie, że uchybień tych nie dało się skorygować przed organem II instancji. Określenie bowiem, który z właścicieli lokali ma interes prawny do występowania w sprawie, zależne jest od sporządzenia opinii dotyczącej wskazania, w których ewentualnie lokalach sąsiedniej zabudowy inwestycja wprowadza niedopuszczalne ograniczenia w ich nasłonecznieniu. Z kolei prowadzenie takiej opinii przed organem odwoławczym powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie prawa stron do kwestionowania w drodze odwoławczej w sposób pośredni jej wyników, skoro prowadziłaby ona przecież do wydania przez organ decyzji określonej treści w II instancji. Z tych względów nie ma racji skarżący, zarzucając naruszenie art. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4 w zw. z art. 140, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., oraz art. 109 § 1 k.p.a., gdyż dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego o wskazaną opinię przez organ I instancji należy wezwać strony mające interes prawny do udziału w postępowaniu, co zapewni im pełnię praw.

Kolejny zarzut skargi dotyczył braku zawieszenia postępowania przez Wojewodę, z uwagi na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu – domu jednorodzinnego, usytuowanego na działce, gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja. Zarzut ten stał się o tyle bezprzedmiotowy, że w dniu 24.02.2016 r. we wskazanej sprawie znak: [....] . Wojewoda [....] umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w K. , z uwagi na fakt, że zostało wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu.

Nie są zasadne nadto zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Wojewodę bez uprzedniego umożliwienia stronom zapoznania się z treścią decyzji wydanej we wspomnianym postępowaniu o znaku: [....] . Organ II instancji nie miał bowiem takiego obowiązku z urzędu, natomiast w aktach brak wniosku dowodowego czy jakiegokolwiek innego dotyczącego tego zagadnienia.

Warto także wskazać, że brak było podstaw do zawieszenia przez sąd niniejszej sprawy w związku z postępowaniem sądowym wywołanym skargą na wskazaną decyzję Wojewody o znaku: [....] . Sprawa ta zakończyła się na etapie sądowoadministracyjnym nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Kr 465/16 oddalającym skargę [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w K. kwestionującą wspomniane wyżej umorzenie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania (między innymi) sądowoadministracyjnego. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy rozpoznawania skargi od decyzji kasatoryjnej, a zatem, jak o tym będzie jeszcze mowa, nie mogła skutkować merytorycznym zakończeniem sprawy. W jej wyniku bowiem, teoretycznie, albo decyzja kasatoryjna jako prawidłowa mogła się ostać, albo musiałaby ulec uchyleniu, a sprawa wróciłaby do rozpoznania przez organ II instancji. W żadnej z tych sytuacji wynik sprawy niniejszej nie zależał od sprawy wskazywanej jako mająca być przyczyną zawieszenia, albowiem w każdym przypadku sprawa trafia do rozpoznania merytorycznego przez organy administracji

( w I bądź II instancji).

Ostatnia grupa zarzutów dotyczyła naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie skarżący zarzucił, że organ II instancji nie odniósł się w decyzji do następujących zagadnień:

-czy rozbiórka kolidującego z inwestycją domu jednorodzinnego może się odbyć na podstawie zgłoszenia,

-czy konieczne jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy w postaci tego, czy: 1/rozbiórka części budynku położonej na działce nr [....] (w granicy z działką nr [....] ) nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla części budynku położonej na działce nr [....] ; w szczególności czy rozbiórka części budynku położonej na działce nr [....] nie będzie skutkować utratą oparcia przez pozostałą część budynku położoną na działce nr [....] , a w konsekwencji nie doprowadzi do zawalenia się pozostałej części,

2/ planowane prace budowlane zostaną przeprowadzone z zachowaniem drzew istniejących w granicy z działkami nr [....] i [....] ,

3/ czy konieczne jest wezwanie inwestora, [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, do przedłożenia: projektu dotyczącego zabezpieczenia istniejącego muru oporowego na działce sąsiedniej oraz skorygowanego rysunku branży drogowej, będących skutkiem dokonywanych korekt w rysunku zagospodarowania ternu budowy, dokonywanych przez inwestora po pismach skarżącego.

Odpowiadając na te zarzuty, zgodzić się należy, że co do zasady, organ odwoławczy "nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów". (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015r. II SA/Kr 812/15, LEX nr 1939332). Jednakże trzeba wziąć pod uwagę także specyfikę decyzji kasacyjnej i jej kontroli w ramach rozpoznania skargi przez sąd. Mianowicie, "decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy" (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2015r. II SA/Gd 342/15, Lex nr 1948809). "Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1094/14, LEX nr 1646776). Podkreślono to szczególnie w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2014r. II GSK 1510/13, LEX nr 1658373 z tezą: " Organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Związany jest natomiast prawnie wskazaniami przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania". Z przywołanych wyżej wskazań poczynionych przez sądy w oparciu o wykładnię przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że istotnie wiąże organ I instancji wskazanie okoliczności, które mają podlegać zbadaniu, w przeciwieństwie do braku związania ocenami prawnymi organu odwoławczego. Jest to oczywista konsekwencja uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, iż organ odwoławczy musi w ten sposób ukierunkować postępowanie, które ma być ponownie prowadzone. Na tle jednakże zarzutów skargi pojawia się istotne pytanie, czy fakt wskazania określonych okoliczności mających podlegać badaniu wyklucza zajęcie się przez organ I instancji innymi, nie wskazanymi przez organ odwoławczy. Oczywiście tak nie jest, skoro sprawa ma podlegać badaniu ponownie jako całość. Innymi słowy, organ I instancji ma zbadać sprawę ponownie w pełnym zakresie, będąc związanym kierunkiem wyznaczonym przez organ odwoławczy i zaleconymi do badania okolicznościami, ale nie będąc w żadnym razie ograniczonym tylko do nich. Jest tak dlatego, że przy ponownym prowadzeniu dowodów w ramach postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego ponownie jako całości nie sposób przewidzieć, jakie będą wyniki tego postępowania i jaki stan faktyczny zostanie ustalony. Z kolei sąd administracyjny przy kontroli decyzji kasacyjnej ma także specyficzne zadanie. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13LEX nr 1592135: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Reasumując powyższe uwagi i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy, ponownie stwierdzić należy, że organ odwoławczy powinien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Niemniej biorąc pod uwagę, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana w całości, uchybienie to nie może zaważyć na ocenie prawidłowości wydania decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji będzie bowiem ponownie analizował całość aspektów faktycznych sprawy, w tym prawidłowość przedstawionych rozwiązań projektowych, także w aspekcie bezpieczeństwa planowanych robót inwestycyjnych. Marginalnie tylko podnieść należy, że w razie uprawomocnienia się wyroku w postępowaniu dotyczącym decyzji o umorzeniu w sprawie rozbiórki domu jednorodzinnego, w obrocie prawnym pozostanie skutecznie przyjęte zgłoszenie z dnia 29.12.2014r. znak [....] . Co zaś do rozbiórki części budynku położonej na działce nr [....] ( w granicy z działką nr [....] ), uszło uwadze skarżącego, że zgodnie z zaleceniem organu II instancji, ustaleń organu I instancji wymaga również poprawność złożonego oświadczenia (strona nr 2 akt I instancji) o zgodzie na rozbiórkę obiektu, pod kątem spełnienia wymogów dla tego oświadczenia, które wynikają z art. 33 ust. 4 pkt 1 p.b. To zaś oznaczać będzie siłą rzeczy konieczność badania sytuacji faktycznej tego obiektu, celem ustalenia stosunków własnościowych na gruncie.

Z wymienionych przyczyn, skoro zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.