Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1318/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 57 § 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./ Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 września 2005 r. ,sygn. akt II SA/Sz 1070/04 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy 1.oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz J. J. kwotę 104 (sto cztery) złote tytułem zwrotu kosztów przejazdu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. po rozpatrzeniu skargi J. J. uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. zawierającą sprzeciw wobec zamierzonego rozpoczęcia użytkowania obiektu w odniesieniu do którego inwestorka J. J. w piśmie z dnia 17 marca 2004 r. złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wyznaczony w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) termin 21-dniowy, uprawniający organ nadzoru budowlanego do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu upłynął z dniem 7 kwietnia 2004 r. Decyzja zaś zawierająca sprzeciw organu wydana w powołaniu na wskazany przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, datowana [...] kwietnia 2004 r., doręczona została skarżącej w dniu 13 kwietnia 2004 r. Nie została zatem wprowadzona do obrotu prawnego przez organ w dopuszczalnym ustawowym 21 dniowym terminie. Z okoliczności tych organ odwoławczy nie wywiódł właściwych konsekwencji procesowych, utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Sąd I instancji wskazał przy tym, że upływ terminu określonego w art. 54 ust. 1 pow. ustawy oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzja taka wydana po upływie 21 dni od daty zgłoszenia zakończenia budowy nie wywołuje żadnych skutków prawnych i ani organ, ani strona nie są nią związane. Termin określony w pow. art. 54 jest bowiem terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Sprzeciw można więc uznać za zgłoszony z dniem doręczenia decyzji stronie, a nie z dniem wskazanym w decyzji jako data jej wydania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jako podstawa skargi kasacyjnej wskazane zostało naruszenie art. 54 ust. 1 pow. ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że skoro przepis art. 54 pow. ustawy nie zawiera jakichkolwiek przesłanek wskazujących, że określony w nim 21 dniowy termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu należy liczyć do dnia doręczenia stronie decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu, to uznać należy, że zastosowanie znajdują tu postanowienia rozdziału 10 kpa "Terminy", a w szczególności przepis art. 57 § 5 kpa stanowiący, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji nadana została w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 7 kwietnia 2004 r. tj. w dwudziestym pierwszym dniu od dnia złożenia przez J. J. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Termin z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego został więc przez organ zachowany.

Autor skargi wywodzi nadto, że 21 dniowy termin na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu jest wyjątkowo krótki i zważywszy zakres czynności jakie muszą być podjęte w tym czasie przez organ – jest w zasadzie nierealny. Należy przy tym mieć na uwadze przepis art. 44 § 1 i § 2 kpa który stanowi, że w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa pismo przechowuje się przez okres 7 dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy powiadamiając o tym adresata, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia ww. siedmiodniowego okresu. Zdaniem autora skargi ustawodawca ustalając tak krótki termin do zgłoszenia sprzeciwu nie mógł uznać, że termin ten będzie zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona stronie przed upływem dwudziestu jeden dni od daty zgłoszenia zakończenia budowy.

Autor skargi kasacyjnej podnosi nadto, że nie podziela stanowiska Sądu wyrażonego w niepublikowanych orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani w przytoczonej przez Sąd uchwale NSA z 4 grudnia 2000 r. która dotyczy decyzji z zakresu prawa celnego z długim terminem jej załatwienia.

Zdaniem autora skargi uznanie, iż datą załatwienia sprawy jest data doręczenia decyzji stronie nie wynika z przepisu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego i nie jest spójna z art. 57 § 5 kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem autora skargi wadliwość wyroku Sądu I instancji polega na niezastosowaniu w sprawie niniejszej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 10 Terminy, a w szczególności – niezastosowanie tych przepisów kpa, które dotyczą sposobu obliczania terminów. Autor Skargi twierdzi, że przepisy postępowania administracyjnego (art. 57 § 5 kpa) mają zastosowanie do normy prawa materialnego zawartej w art. 54 Prawa budowlanego, a zatem jako datę wydania decyzji o sprzeciwie co do rozpoczęcia użytkowania wykonanego obiektu należało uznać datę nadania tej decyzji w placówce pocztowej, a nie – jak to przyjął Sąd I instancji – datę doręczenia tej decyzji inwestorowi. Stanowisko autora skargi jest błędne. Termin określony w art. 54 prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, a nie terminem procesowym.

Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Jeśli więc termin ten dotyczy określonego rozstrzygnięcia, to upływ tego terminu powoduje przedawnienie orzekania w sprawie – stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, bo nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie nie może być zatem wszczęte, a wszczęte – jako bezprzedmiotowe – podlega umorzeniu.

Do obliczania biegu terminu prawa materialnego nie mają zastosowania normy prawa procesowego, odnoszące się tylko do terminów procesowych i tylko do stron postępowania administracyjnego a nie do organów. Termin 21 dniowy określony w przepisie art. 54 Prawa budowlanego jest terminem dla organu administracji w tym znaczeniu, że tylko w tak określonych granicach czasowych organ administracji może zgłosić sprzeciw w sytuacjach wypełniających hipotezę tej normy. Ale jednocześnie jest to także termin dla strony (inwestora), która po upływie 21 dni od daty zgłoszenia zakończenia obiektu może legalnie przystąpić do użytkowania tego obiektu, jeżeli w tym terminie organ nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgłoszenie sprzeciwu oznacza ogłoszenie stronie woli organu administracyjnego. Jeśli więc przez 21 dni od daty zgłoszenia strona nie otrzyma decyzji o sprzeciwie to w 22 dniu może przystąpić do użytkowania. Nie ma tu zatem żadnego znaczenia, kiedy decyzja o sprzeciwie została sporządzona przez organ i kiedy została wysłana do strony. Zgodnie z art. 110 kpa organ jest związany decyzją od dnia jej doręczenia i ta chwila jest istotna dla określenia skutków decyzji – z tą chwilą zostaje zakończone postępowanie administracyjne w danej instancji.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprawa administracyjna wszczęta zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią (sprzeciwem) oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania. Nie można więc uznać za już załatwioną sprawy w której decyzja została wprawdzie sporządzona, ale nie została jeszcze doręczona stronie, której dotyczy. Decyzją taką nie są związani ani organ, ani strona. Ponieważ w sprawie niniejszej niesporne jest, że decyzja o sprzeciwie sporządzona i nadana w urzędzie pocztowym w dniu 7 kwietnia 2004 r. tj. w ostatnim dniu dwudziestojednodniowego terminu, w którym organ może zgłosić sprzeciw, ale niesporne jest także, że decyzja ta dotarła do strony (inwestora) w dniu 13 kwietnia 2004 r. a więc po upływie tego terminu, to Sąd I instancji prawidłowo i zgodnie z pow. art. 54 Prawa budowlanego uznał, że decyzja organu odwoławczego i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zgłaszająca sprzeciw w sprawie rozpoczęcia użytkowania wykonanego obiektu wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy jako wydane po terminie zakreślonym w pow. art. 54 Prawa budowlanego. Krytyczne uwagi autora skargi dotyczące zbyt krótkiego terminu określonego w art. 54 mogą być wykorzystywane przy formułowaniu wniosków de lege ferenda, nie mają natomiast wpływu na ocenę legalności decyzji wydanej na podstawie prawa obowiązującego w dacie orzekania.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 pow. ustawy zasądzając od strony, która wniosła skargę kasacyjną na rzecz strony, której skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została uwzględniona – zwrot kosztów przejazdu na rozprawę w NSA.