Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1098/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1049
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. i Cz. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 714/16 w sprawie ze skargi T. J. i Cz. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 628/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę T. J. i Cz. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...]sierpnia 2016 r., nr [...], przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze działając na podstawie art. 71 a ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1049 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał współwłaścicielom T. i Cz. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego mieszczącego się w części parteru budynku położonego przy ul. W. [...] w Kamiennej Górze tj. działalność handlową nie powodującą naruszenia warunków higieniczno-sanitarnych.

Decyzja została podjęta po przeprowadzeniu wszczętego w dniu 13 marca 2014 r. postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego przy ul. W. [...] w Kamiennej Górze. W toku tego postępowania w dniu 28 marca 2014 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że w części parteru budynku znajduje się zakład fryzjerski. Współwłaściciele lokalu – Cz. i T. J. oświadczyli, że w 1993 r., w którym nabywali ten lokal prowadzona w nim była działalność związana ze sprzedażą sprzętu RTV, a obecnie lokal jest dzierżawiony przez P. Cz.. Dzierżawca lokalu wyjaśnił, że zakład fryzjerski jest prowadzony w tym lokalu od 17 lutego 2014 r., nie wykonywano w nim żadnych prac remontowych - co potwierdzili współwłaściciele lokalu, a on sam nie występował do Starosty Powiatowego w Kamiennej Górze o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania tego lokalu.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r. wstrzymał inwestorowi tj. P. Cz. użytkowanie lokalu znajdującego się w parterze budynku przy ul. W. [...] w Kamiennej Górze oraz nałożył na niego obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. określonych dokumentów.

W dniu 1 lipca 2014 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w trakcie której stwierdził, że lokal usługowy położony w części parteru w budynku przy ul. W. [...] w Kamiennej Górze jest nadal użytkowany - wykonywane są usługi fryzjerskie. Lokal jest w ciągłej eksploatacji, co potwierdziła swoim oświadczeniem M. Ś. - pracownik zakładu.

Wobec nierespektowania przez inwestora nakazu wstrzymania użytkowania lokalu ustanowionego tym postanowieniem organ decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu położonego w części parteru przy ul. W. [...] w Kamiennej Górze (tj. działalność związaną ze sprzedażą nie powodującą naruszenia warunków higieniczno-sanitarnych).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. Cz. zaskarżając również poprzedzające je postanowienie.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego został niewłaściwie skierowany, gdyż w rozpatrywanym przypadku podmiotem, do którego należało kierować nakaz winien być wskazany w art. 61 ustawy Prawa budowlanego właściciel lub zarządca budynku.

W dniu 15 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze przeprowadził rozprawę administracyjną. W jej trakcie T. i Cz. J. stwierdzili, że przed wynajęciem lokalu P. Cz. w lokalu funkcjonował optyk. Pracował tam sam właściciel (poprzedni najemca) lub jego żona. P. Cz. stwierdził, że zatrudnia 5 osób w systemie zmianowym przy czym jednocześnie nie pracuje w lokalu więcej niż dwie osoby.

W oparciu o powyższe ustalenia, mając również na uwadze treść opinii technicznej na temat możliwości adaptacji lokalu na potrzeby zakładu fryzjerskiego organ stwierdził, że zmiana działalności prowadzonej w lokalu na zakład fryzjerski zmieniła warunki bezpieczeństwa pracy w lokalu, zdrowotne i higieniczno-sanitarne, czyli, że skutkowała zmianą sposobu użytkowania części obiektu.

W efekcie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wstrzymał użytkowanie lokalu znajdującego się w parterze budynku przy ul. W. [...] w Kamiennej Górze użytkowanego jako lokal fryzjerski oraz nałożył na jego właścicieli obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. określonych dokumentów.

W wyznaczonym terminie Cz. i T. J. nie przedstawili wymaganych dokumentów. Ponadto kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze w dniu 11 grudnia 2014 r. wykazała, że przedmiotowy lokal w dalszym ciągu jest użytkowany pomimo nakazu wynikającego z postanowienia, powyżej wskazanego.

Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Cz. i T. J., decyzją z dnia [...] maja 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał T. i Cz. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania należącego do nich lokalu położonego w części parteru budynku przy ul. W. [...] w Kamiennej Górze, w którym obecnie prowadzony jest zakład fryzjerski.

W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i Cz. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 548/15, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w sposób nie dość precyzyjny, a rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. Sąd wskazał, że z materiału sprawy wynika, że zakład fryzjerski funkcjonuje w lokalu, który powstał z połączenia dwóch odrębnych wcześniej lokali, użytkowanych w inny sposób. Przedmiotowe postępowanie i orzeczenia wydawane w jego toku przez organy dotyczyły tej części lokalu w formie obecnie istniejącej, która poprzednio wykorzystywana była na działalność zakładu optycznego. Określenie w rozstrzygnięciu zakresu nałożonego na T. i Cz. J. obowiązku poprzez sformułowanie " ... należącego do nich lokalu położonego w części parteru budynku..." nie spełnia przyjętych jako standardy proceduralne wymogów dotyczących redagowania rozstrzygnięcia jako elementu składowego decyzji administracyjnej. Przywołany zwrot nie odpowiada warunkowi konkretyzacji i precyzyjności w określaniu przedmiotu obowiązku i jego zakresu, które mogłyby powodować uzasadnione wątpliwości w przypadku przymusowego egzekwowania.

Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie nakładany na adresatów rozstrzygnięcia obowiązek powinien być określony w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości, co do zakresu, czyli wielkości (powierzchni) lokalu objętej konicznością przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Sąd wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń i oceny przyjętej przez organy właściwe instancyjnie co do dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 71a ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 9 stycznia 2015 r. i orzekając co do istoty sprawy nakazał T. i Cz. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania należącego do nich lokalu (nr księgi wieczystej [...]) położonego w części parteru budynku przy ul. [...] w Kamiennej Górze, w którym obecnie prowadzony jest zakład fryzjerski. W uzasadnieniu wskazał, między innymi, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do okresu kiedy zapadły poprzednie decyzje w sprawie, bowiem później wyszło na jaw, że lokal, w stosunku do którego zmieniono sposób użytkowania obejmuje dodatkowe pomieszczenie o pow. ok. 16 m2. Jednak ujawnione w toku postępowania zgłoszone zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości nie może być uznany za skuteczny. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania dokonano 9 października 2014 r., a w dniu 28 października 2014 r. kompetentny organ zgłosił sprzeciw, natomiast pomimo decyzji o sprzeciwie zmiana sposobu użytkowania na zakład fryzjerski miała miejsce najpóźniej 20 listopada 2014 r. lokal w całości był już użytkowany jako zakład fryzjerski. Potwierdza to także decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, powodują, że brak podstaw do wyłączenia z toczącego się postępowania części lokalu. Zdaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, koronnym dowodem na to, że w spornym lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu jest decyzja Dolnośląskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego (nr [...]) w której organ ten wskazał szereg naruszeń wymagań sanitarno-higienicznych zaistniałych w wyniku podjęcia w lokalu działalności w postaci usług fryzjerskich, bez uprzedniego dostosowania go do wymagań z tego zakresu (np. wymogi normatywne, wynikające z § 3 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy). Organ wskazał, że niedostosowanie lokalu do zmienionej działalności w zakresie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy (w stosunku do działalności dotychczasowej) stanowi o zmianie sposobu użytkowania lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest istotne, czy lokal jest przystosowany do wykonywania nowej działalności. Istotne dla wyniku postępowania jest natomiast czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Jak wynika z akt organu pierwszej instancji, organ ten nałożył na stronę obowiązek postanowieniem z dnia 27 października 2014 r., do którego skarżący się nie dostosowali, a co więcej nie dostosowali się do obowiązku zakazu użytkowania lokalu, wobec czego organ wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na koniec uzasadnienia orzeczenia organ wskazał, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia warunku prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wskazanie na przywrócenie stanu poprzedniego poprzez działalność związaną ze sprzedażą nie musi być jednoznaczna z poprzednim sposobem użytkowania. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za konieczne dokonać modyfikacji zaskarżonej decyzji, poprzez orzeczenie reformatoryjne.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a to treści art. art. 139 K.p.a., poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, mimo braku rażącego naruszenia prawa przez decyzję organu pierwszej instancji lub rażącego naruszenia przez nią interesu społecznego, a jednocześnie poza zakresem organu pierwszej instancji,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 130 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że wskutek uchylenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. (nr O [...]) decyzją nieostateczną, niezaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, od której strona się odwołała, uległ zmianie stan sprawy,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na niedostatecznym uwzględnieniu okoliczności sprawy, a to stanu technicznego lokalu, potwierdzonego decyzją organu inspekcji sanitarnej i protokołem kontroli, wskazującymi na usunięcie przyczyny bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi,

4) naruszenie prawa materialnego, a to treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu poprzez wadliwe uznanie, ż prowadzenie zakładu fryzjerskiego w spornym lokalu stanowi na tyle istotną zmianę sposobu użytkowania, że determinuje wymaganie uprzedniego zgłoszenia,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na pominięciu przez organ, że brak jest (zdaniem strony skarżącej) wpływu prowadzonej obecnie działalności na bezpieczeństwo oceniane w sferze określonej zasadami budowlanej wiedzy technicznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd przypomniał, że sąd w poprzednim orzeczeniu wyraźnie zaznaczył, że na dotychczasowym etapie postępowania nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń i oceny przyjętej przez organy właściwe instancyjnie co do dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Inaczej mówiąc, sąd nie zakwestionował ani samowolnej zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości, ani wynikających z tego faktu skutków dla inwestora. Wskazał jedynie na konieczność doprecyzowania nałożonego na stronę obowiązku. W ocenie Sadu, organ drugiej instancji wykonał we wskazanym zakresie z nałożone wyrokiem sądu obowiązki. Z akt wynika jednoznacznie, że strona skarżąca nie wywiązała się z nałożonego postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r. zobowiązania, a co więcej mimo nakazu natychmiastowego unieruchomienia zakładu, zakład ten działał dalej, ignorując nałożony zakaz.

W takim przypadku ustawodawca nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości wydania orzeczenia o innej treści, niż zaskarżona. Wobec niewywiązania się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, organ zobowiązany był do zastosowania dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd uznał również, że organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony. Celem rozstrzygnięcia odwoławczego było doprecyzowanie nakazu wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze decyzją z dnia [...]stycznia 2015 r. poprzez uszczegółowienie treści orzeczenia, w zakresie sposobu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nim działalności usługowej w zakresie zakładu fryzjerskiego. W rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius, albowiem sytuacja prawna odwołującego się nie uległa pogorszeniu wskutek rozpatrzenia odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. Organ odwoławczy nie nałożył na skarżącego nowego obowiązku, lecz doprecyzował obowiązki tożsame z tymi wskazanymi w decyzji organu I instancji poprzez dookreślenie, (zgodnie z wytycznymi sądu) czego ma dotyczyć nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd podniósł, że uchylenie decyzji ostatecznej zostało podyktowane uprzednim brakiem wiedzy Wojewody Dolnośląskiego o tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania, objęta zgłoszeniem, już się dokonała. Wobec tego wprawdzie w sposób nieostateczny, ale uprzednia decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nadto, uszło uwadze strony skarżącej, że w tamtej decyzji jako inwestor (zgłaszający – adresat decyzji) był określony P. Cz., a nie tak jak w tej sprawie – T. i Cz. J.

Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że organ pominął faktyczny i poparty kontrolą stan techniczny lokalu. Istotą sporu jest okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania z lokalu odbyła się bez uprzedniego zgłoszenia, a nadto skarżący nie skorzystali z możliwości konwalidacji dokonanej samowoli. Zatem obecny stan lokalu nie może wpływać na trafność kontrolowanych orzeczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Cz. i T. J. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a., polegające na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia przez organ drugiej instancji na niekorzyść strony odwołującej się, mimo braku rażącego naruszenia prawa przez decyzję pierwszej instancji lub rażącego naruszenia przez nią interesu społecznego, a jednocześnie poza zakresem przedmiotowym decyzji organu pierwszej instancji, w tym - wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji - naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się może nastąpić także w trybie doprecyzowania, jako celu rozstrzygnięcia odwoławczego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 130 § 2 K.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji skutku uchylenia decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) jego decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]), mimo że wydana w tym zakresie decyzja w postępowaniu wznowieniowym (nr [...]) nie jest ostateczna i została zaskarżona jako wadliwa przez jej stronę odwołaniem datowanym na 01.07.2016 r., a tym samym wadliwość przyjęcia wykonalności (skuteczności) decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na niedostatecznym uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, w tym stanu technicznego lokalu umiejscowionego na parterze budynku przy ul. [...] w Kamiennej Górze, w szczególności wynikającego z faktu wygaśnięcia decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], stwierdzającej usunięcie przez stronę przyczyny bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi przebywających w przedmiotowym pomieszczeniu usług fryzjerskich oraz wynikającego z formalnie skutecznej i dostatecznym pod względem sanitarno-porządkowym stanie części lokalu objętej niniejszym postępowaniem, zgodnie z datowanym na 14 września 2015 r. protokołem kontroli sporządzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kamiennej Górze;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu, wyrażających się błędnym przyjęciem, że prowadzenie zakładu fryzjerskiego w przedmiotowym lokalu, w szczególności w jego aktualnym stanie, stanowi na tyle istotną zmianę sposobu użytkowania, że determinuje wymaganie uprzedniego dokonania zgłoszenia zmiany;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na pominięciu w ramach jego wykładni i stosowania wymogu oceny istotności tej zmiany w kontekście zasad bezpieczeństwa dalszego użytkowania części obiektu budowlanego, podczas gdy w niniejszej sprawie braku jest wpływu prowadzonej aktualnie działalności w przedmiotowym lokalu na bezpieczeństwo dalszego użytkowania tego lokalu; bezpieczeństwo oceniane w sferze dziedziny określonej zasadami budowlanej wiedzy technicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a., polegającego na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia przez organ drugiej instancji na niekorzyść strony odwołującej się.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oczywiste jest, ze w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie z art. 57a P.p.s.a. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę T. J. i Cz. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...]sierpnia 2016 r., nr [...], przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego orzekł w granicach sprawy. Orzekanie to obejmowało m.in. zbadanie, czy decyzja ta została wydana w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany zarzutami lub wnioskami skargi.

Okoliczności wskazywane w omawianym zarzucie procesowym nie pozwalają na przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z opisem naruszenia można natomiast powiązać powołane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 P.p.s.a. Od razu jednak należy stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym nie naruszono art. 139 K.p.a. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że zgodnie z przepisami art. 138 K.p.a., przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa będąca przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. W sprawie wszczynanej na wniosek przedmiot sprawy jest determinowany żądaniem sformułowanym we wniosku. W sprawie wszczętej z urzędu, wywołanej deliktem z zakresu materialnego prawa administracyjnego, dotyczącej nałożenia na podmiot obowiązku, przedmiot sprawy nie jest ustalany ostatecznie w chwili wszczęcia postępowania. Zakres rozstrzygnięcia zależy od poczynionych w trakcie postępowania ustaleń odnoszących się do popełnionego przez podmiot naruszenia (deliktu). Odnosząc te wstępne uwagi do sytuacji procesowej, która wystąpiła w niniejszej sprawie, wskazać należy, że pierwsze wezwanie do złożenia wyjaśnień skierowano do T. i Cz. J. w dniu 24 września 2014 r. Następnie w dniu 15 października 2014 r. odbyła się rozprawa w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego położonego na parterze budynku nr [...] w Kamiennej Górze. Jeszcze przed wydaniem przez PINB w Kamiennej Górze decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., adresowanej do T. i Cz. J., doszło do rozszerzenia zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenie sąsiednie w stosunku do dotychczasowego przebiegu postępowania legalizacyjnego. Ustalenie to wskazano wprost w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. (strona 5). Z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, że najpierw skierowano do T. i Cz. J. postanowienie z dnia 27 października 2014 r. o wstrzymaniu użytkowania lokalu, a następnie, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 11 grudnia 2014 r., stwierdzono wykonanie roboty polegającej na połączeniu lokalu objętego postępowaniem z pomieszczeniem sąsiednim poprzez wybicie otworu w ścianie. Na skutek tych prac w połączonym pomieszczeniu powstało kolejne stanowisko fryzjerskie. Warto jeszcze odnotować, ze o trwających nowych pracach wewnątrz lokalu, co do którego już toczyło się postępowanie organu nadzoru budowlanego informowała PINB w Kamiennej Górze K. O.-B. pismem z dnia 21 września 2014 r. W konsekwencji nie można twierdzić, że to nowe pomieszczenie nie zostało objęte decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. Inna kwestią, zauważoną przez WSA we Wrocławiu był brak precyzji decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., co do zakresu lokalu, który powinien być objęty obowiązkiem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. WSA skonstatował wówczas, że określenie w taki sposób wymogów co do prawidłowego formułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Sąd zauważył, że potrzeba tej precyzji wynika z połączenia dwóch lokali oraz prowadzenia poprzednio postępowania w odniesieniu do części, która poprzednio była wykorzystywana na działalność zakładu optycznego. Niezależnie od braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., stwierdzić w tym miejscu należy, że ustalenia faktyczne nie wchodzą w zakres oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Natomiast niewątpliwie wiążące są tezy o konieczności precyzyjnego orzeczenia zakresu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Wracając do analizy zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. z uwagi na rozszerzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na sąsiednie pomieszczenie jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego wobec skarżących przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz sformułowaniu w decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania "lokalu użytkowego" położonego w budynku nr 5, a także wobec niewątpliwego ustalenia w dalszym postępowaniu, że to sąsiednie pomieszczenie stanowi część spornego lokalu użytkowego, trzeba uznać, że przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego decyzja DWINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. była samowolna zmiana sposobu użytkowania całego lokalu użytkowego zapisanego w Kw nr [...] , położonego na parterze budynku nr [...], przy ul. B. Kamiennej Górze. Porównanie sentencji decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w odniesieniu do T. i Cz. J., tj. decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz decyzji DWINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. prowadzi do wniosku, że w postępowaniu odwoławczym doszło do sprecyzowania zakresu obowiązku, a nie pogorszenia sytuacji prawnej skarżących.

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie prowadzi zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 130 § 2 K.p.a., polegającego na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji skutku uchylenia decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]) jego decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]), mimo że wydana w tym zakresie decyzja w postępowaniu wznowieniowym (nr [...]) nie jest ostateczna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że postępowanie ze zgłoszenia wniesionego w dniu 9 października 2014 r., które zostało przez PINB zakończone decyzją z dnia [...]października 2014 r. mogło dotyczyć przyszłych zamierzeń budowlanych zgłaszającego zmianę P. Cz. Postępowanie z tego zgłoszenia nie miało wpływu na trwające już postępowanie organu nadzoru budowlanego w odniesieniu do naruszeń w zakresie użytkowania objętego zgłoszeniem lokalu użytkowego. W sytuacji, w której, jak wynika z powyższych ustaleń i rozważań, toczyło się postępowanie legalizacyjne dotyczące lokalu użytkowego – w odniesieniu do najemcy postępowanie toczyło się od wielu miesięcy, a w odniesie do właścicieli lokalu od dnia 24 września 2014 r. – legalnie mogły zostać wprowadzone do obrotu prawnego tylko zachowania nieobjęte przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Ponadto, jest oczywiste, że samowolna zmiana sposobu użytkowania "pomieszczenia sąsiedniego" nie została dokonana w warunkach braku sprzeciwu w ustawowym terminie.

Na uboczu można zauważyć, że decyzja wydana w trybie wznowieniowym działa na przyszłość, nie eliminuje uchylanego ewentualnie rozstrzygnięcia ze skutkiem ex tunc. Można jeszcze odnotować, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., uchylająca decyzję wydaną w trybie wznowienia i umarzająca postępowanie ze zgłoszenia, z uwagi na brak skuteczności zgłoszenia, jest ostateczna.

Nie było w dacie wydania decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że zgłoszenie przez P. Cz. zmiany sposobu użytkowania w dniu 9 października 2014 r. skutkuje oceną o dokonaniu przez skarżących legalnej zmiany sposobu użytkowania jakiejkolwiek części objętego postępowaniem naprawczym lokalu użytkowego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegającego na niedostatecznym uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, w tym stanu technicznego lokalu umiejscowionego na parterze budynku przy ul. [...] w Kamiennej Górze, stwierdzić należy, że jest to zarzut bezzasadny. Skarżący mieli obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 27 października 2014 r., czego nie uczynili. Tak więc w fazie procedowania w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego należało przedłożyć dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2. Podniesienie na etapie odwołania, że warunki sanitarne zostały poprawione w stosunku do okresu dokonania samowolnej zmiany nie usuwa przesłanki wskazanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także nie zastępuje obowiązku nałożonego funkcjonującym w obrocie prawnym postanowieniem.

W zakresie zarzutów materialnoprawnych organy i Sąd pierwszej instancji, z mocy art. 153 P.p.s.a., były związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu poprzedniego wyroku wydanego w niniejszej sprawie, tj. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 548/15. Przypomnieć należy, że niezależnie od konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na konieczność doprecyzowania nakazu, Sąd stwierdził, że na dotychczasowym etapie postępowania nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń i oceny przyjętej przez organy właściwe instancyjnie co do dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Na skutek tego związania, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz w niniejszym postępowaniu sądowym, nie było podstaw do zakwestionowana oceny o charakterze dokonanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że prowadzenie zakładu fryzjerskiego stanowi na tyle istotną zmianę sposobu użytkowania, że determinuje wymaganie uprzedniego dokonania zgłoszenia zmiany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.