Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2141/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d, ust. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił L. P. przyznania świadczenia wychowawczego na jej córkę. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2407), w szczególności na przepis art. 1 ust. 2 oraz wskazał, że zainteresowana uzyskała decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy dopiero w styczniu 2020 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioskodawczyni wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zwróciła uwagę na potrzebę zastosowania w okolicznościach sprawy art. 108 ust. 1 pkt 2 oraz art. 102 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 35 ze zm.), zgodnie z którymi legalność pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wynika również ze złożenia w terminie kolejnego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przed upływem terminu wcześniejszego zezwolenia oraz że decyzja w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy wygasa z mocy prawa z dniem uzyskania kolejnego zezwolenia.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy i wyjaśnił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy karta pobytu zainteresowanej w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia nie była ważna, a jedynie na podstawie tej właśnie przesłanki odwołująca mogła domagać się przyznania przedmiotowego świadczenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kompletnie nieracjonalna byłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro przepis nie wskazuje, że chodzi o kartę ważną, oznacza to, że również na podstawie karty, która utraciła ważność można domagać się przyznania świadczenia. To z kolei oznacza, że według najbardziej logicznych zasad wykładni przepisów prawa wnioskodawczyni powinna legitymować się ważną kartą pobytu w chwili składania wniosku o świadczenie dobry start. Przepisy ustawy o cudzoziemcach w odniesieniu do karty pobytu nie zawierają regulacji analogicznej do przepisu art. 108 ust. 2 tej ustawy, który przyjmuje swoistą fikcję prawną legalności pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej pomimo upływu terminu, na jaki została wydana decyzja w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec karty pobytu nie można twierdzić, że jej ważność jest przedłużona w wyniku złożenia wniosku o wydanie kolejnej decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy. Wniosek ten powoduje jedynie możliwość umieszczenia stosownej adnotacji w dokumencie podróży, nie skutkując jednocześnie wydłużeniem terminu ważności karty pobytu. Przepis powołanej ustawy stanowiący przesłankę do uzyskania świadczenia wskazuje natomiast jednoznacznie na osoby posiadające karty pobytu. W ocenie organu II instancji muszą to być ważne karty pobytu, idąc tropem logicznej wykładni przepisów prawa. Powyższe wskazuje jednoznacznie na to, że intencją ustawodawcy było przyznanie świadczeń dla cudzoziemców, którzy nie pozostają w stanie oczekiwania na wydanie kolejnej decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy. Decyzja ta może przecież być negatywna dla danej osoby. Wykładnia omawianego przepisu zmierza w prostej linii do uznania, że intencją ustawodawcy było, aby świadczenia były wypłacane osobom legitymującym się aktualną decyzją nakładającą się czasowo na okres składania wniosków o świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że jest świadome pewnego zastrzeżenia wynikającego z orzecznictwa, które w sposób jednoznaczny rozstrzygnęło kwestię adnotacji "dostęp do rynku pracy" na korzyść osób ubiegających się o świadczenie. Należy mieć również świadomość pewnej niespójności systemowej wynikającej chociażby z cytowanych wyżej przepisów ustawy o cudzoziemcach zakładających wydłużenie legalności pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wobec osób, które w terminie złożyły wniosek o wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Przypomniało, że organy administracji działają zgodnie z zasadą legalizmu i dokonując systemowej wykładni przepisów, nie mogą posuwać się do metod prowadzących do zbytniego rozszerzenia interpretacji danych norm, tym bardziej jeżeli dotyczą przesłanek uzyskania danego świadczenia mających co do zasady bezwzględnie obowiązujący charakter. W ocenie organu odwoławczego można co prawda lansować tezę, zgodnie z którą, skoro ustawa o cudzoziemcach przedłuża legalność pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (vide złożenie wniosku o wydanie kolejnej decyzji), to znaczy, że osoba taka powinna mieć również prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego. Tym bardziej, że podstawą prawną pobytu nie jest sama karta pobytu, a przedmiotowa decyzja, ewentualnie przepis prawa (art. 108 ust. 2). Ze względu na zasadę legalizmu, jak również wspomnianą okoliczność, zgodnie z którą wydanie kolejnej decyzji pozytywnej nie jest pewne, w ocenie organu II instancji taka interpretacja nie jest możliwa.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła L. P.. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 kpa poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu odwołania, w szczególności do braku zastosowania art. 102 i 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach,

- art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 102 i 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Dodatkowo wyjaśniła, że posiadała zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] maja 2018 r. w celu wykonywania pracy, wniosek o wydanie kolejnej zgody złożyła [...] kwietnia 2018 r., a zatem przed upływem terminu dotychczasowego pobytu. Jej pobyt w okresie oczekiwania na wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy był legalny, w tym czasie sytuacja odwołującej się była prawnie uregulowana. Czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie zależy od skarżącej i nie jest jej winą, że w czasie składania wniosku o przyznanie świadczenia wciąż oczekiwała na rozpoznanie sprawy. Skarżąca nie zgodziła się taką wykładnią przepisów, z których wynika, że sytuacja prawna obcokrajowca w okresie oczekiwania na wydanie orzeczenia jest nieuregulowana i że de facto nie można do takiej osoby stosować przepisów prawa. Zdaniem skarżącej nie jest trafny pogląd organu II instancji, stwierdzający, że w czasie oczekiwania na kolejne zezwolenie na pobyt czasowy wcześniejsza karta pobytu staje się nieważna. Jest to interpretacja sprzeczna z przepisem art. 102 ustawy o cudzoziemcach, który wprost reguluje kwestię wygaśnięcia z mocy prawa zezwolenia na pobyt czasowy. Karta pobytu odzwierciedla zezwolenie wydane mocą decyzji właściwego organu, nie można zatem traktować tych dokumentów i ich mocy prawnej niezależnie.

W ocenie skarżącej, gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy art. 102 i 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych ((prawdopodobnie skarżącej chodziło o art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), doszedłby do przekonania, że w tym okresie w mocy pozostawało uprzednio wydane zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, a tym samym karta pobytu była ważna i na takiej też podstawie odwołująca się przebywała w Polsce w dacie składania wniosku w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2407).

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d i ust. 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać to świadczenie. Świadczenie przysługuje m.in. matce dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego, opiekuna prawnego albo dyrektora domu pomocy społecznej.

W sprawie nie jest sporne, że skarżąca jest cudzoziemką, posiadała zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] maja 2018 r. wraz z adnotacją zezwalającą na wykonywania pracy (dostęp do rynku pracy), wniosek o wydanie kolejnej zgody na pobyt złożyła [...] kwietnia 2018 r., a zatem przed upływem terminu wskazanego w udzielonym zezwoleniu na pobyt czasowy. Skarżąca wystąpiła o świadczenie wychowawcze na swoją małoletnią córkę, która z nią zamieszkuje i pozostaje pod jej opieką. Wniosek o przyznanie świadczenia skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Sporna jedynie pozostaje kwestia, czy skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie, ponieważ w ocenie organów orzekających może ono zostać przyznane cudzoziemcowi, jedynie jeżeli w dniu składania wniosku posiada ważną kartę pobytu wraz z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Natomiast karta pobytu skarżącej w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia była już nieważna i nie ma w tej sprawie znaczenia prawnego fakt, że w tym czasie przez właściwy organ rozpatrywany był kolejny wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, ponieważ w niniejszej sprawie nie ma w ocenie organów zastosowania art. 108 ust. 1 pkt 2 oraz art. 102 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 35 ze zm.). Zdaniem skarżącej takie stanowisko organów jest błędne. Przebywała ona oraz przebywa nadal legalnie w Polsce. Zgodnie z prawem przed upływem terminu pozwolenia na pobyt wystąpiła o zezwolenie na dalszy pobyt. Nie miała żadnego wpływu na fakt, że jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda pozytywnie rozpatrzył dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. Zdaniem skarżącej w takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 108 ust. 1 pkt 2 oraz art. 102 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zgodnie z którymi legalność pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wynika również ze złożenia w terminie kolejnego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przed upływem terminu wcześniejszego zezwolenia oraz fakt że zgodnie z powołanymi przepisami decyzja w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy wygasa z mocy prawa z dniem uzyskania kolejnego zezwolenia. W tej sytuacji zdaniem skarżącej spełniła ona wszystkie warunku do uzyskania wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, wynikającym ze ściśle literalnego rozumienia powołanych przepisów.

Zwrócić należy wagę, że mimo braku aktualnej karty pobytu organ I instancji nie odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia, tylko postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zawiesił postępowanie w sprawie do czasu otrzymania przez wnioskodawczynię karty pobytu od Wojewody. Oznacza to, że w dniu wydawania postanowienia fakt, że skarżąca wystąpiła o nową kartę pobytu i na dzień złożenia wniosku jeszcze jej nie posiadała, nie był w ocenie organu I instancji powodem do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, lecz kwestia ta stanowiła zdaniem organu tzw. zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Dopiero po otrzymaniu przez skarżącą nowej karty pobytu wraz z odpowiednią adnotacją, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Takie działanie organu I instancji uznać należy za co najmniej pozbawione logiki i niezgodne z powołanym powyżej art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jeśli bowiem organ uważał, tak jak wynika to obecnie z uzasadnienia wydanej decyzji, że fakt wcześniejszego złożenia przez skarżącą wniosku o nową kartę pobytu jest bez znaczenia prawnego dla rozpatrzenia sprawy, to nie wiadomo, w jakim celu zawieszał wszczęte postępowanie i czekał na jej wydanie i co organ uznał za zagadnienie wstępne, które wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent nie wyjaśnił niestety tej kwestii.

W rozpatrywanej sprawie kwestie proceduralne mają jednak znaczenie jedynie uboczne, jako że przedmiotem oceny Sądu jest merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego. Organ II instancji dokonał przy tym pogłębionej analizy obowiązującego stanu prawnego i wskazał na konieczność dokonania wykładni normy prawnej, która wynika z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Podkreślił przy tym, że wspomniany przepis (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r.) jako beneficjentów świadczenia wskazuje cudzoziemców posiadających kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W rozpatrywanej sprawie w chwili składania wniosku i w całym okresie zasiłkowym, którego wniosek dotyczył, skarżąca posiadała kartę pobytu, której okres ważności ujawniony na karcie upłynął. Organy uznały zatem, że posiadana przez skarżącą karta pobytu nie była ważna, a więc nie mogła stanowić podstawy do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji prawidłowo zidentyfikował przy tym normę szczególną, wynikającą z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, jako normę znajdującą zastosowanie do sytuacji prawnej skarżącej, która w odpowiednim terminie złożyła wniosek o wydanie kolejnej decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Legalność pobytu o którym mowa w tym przepisie potwierdza przy tym odcisk stempla w dokumencie podróży cudzoziemca, o czym mowa w ust. 1 pkt 1. Zdaniem organu, skoro przepis art. 108 ust. 1 pkt 2 wskazuje jedynie na legalność pobytu cudzoziemca, a nie odnosi się do przedłużenia ważności wydanej mu karty pobytu, osobom takim nie przysługuje świadczenie wychowawcze.

Zdaniem Sądu dokonana przez organ II instancji wykładnia nie jest właściwa. Przepis art. 108 ustawy o cudzoziemcach stanowi regulację szczególną, która określa sytuację cudzoziemca, który złożył w terminie wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, w okresie do wydania odpowiedniej decyzji przez właściwy organ. Przepis ten odnosi się zatem do sytuacji szczególnej, z założenia krótkotrwałej i ogranicza się do wskazania, że pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "uważa się za legalny" od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Przepis ten ustanawia zatem swoistą "fikcję prawną" legalności pobytu cudzoziemca w okresie, w którym jego prawidłowo wniesiony wniosek jest przez organy Państwa procedowany. Należy zwrócić uwagę na dwa aspekty tej regulacji, mające znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Po pierwsze przepis ten nie zawiera żadnych wskazówek co do tego, na jakich zasadach ów "legalny" pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej się odbywa. W tym zakresie regulacja ta ma zatem charakter niepełny. Po drugie ustanowiona tym przepisem "fikcja prawna" ma charakter bezwzględny, bowiem legalność pobytu cudzoziemca w tym okresie nie jest w żaden sposób zależna od końcowego sposobu rozstrzygnięcia sprawy jego wniosku o pozwolenie na pobyt czasowy.

W sytuacji, w której znalazła się skarżąca, owa niepełna regulacja tymczasowa wynikająca z art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach musi znaleźć zastosowanie do wielomiesięcznego okresu przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca uzyskała (pozytywną) decyzję o ponownym przyznaniu jej prawa pobytu czasowego po roku i dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku. Istnieje zatem konieczność ustalenia w drodze wykładni, jaki jest zakres uprawnień cudzoziemca w okresie, w którym legalność jego pobytu wynika z art. 108 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu jedyną właściwą odpowiedzią w tej kwestii jest uznanie, że w tym okresie przysługujące cudzoziemcowi uprawnienia nie są mniejsze niż przysługiwały mu w chwili złożenia wniosku. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było ograniczenie przysługujących cudzoziemcowi praw do określonego katalogu, wskazałby taki katalog w ustawie. W szczególności z ustawy nie wynika, aby w okresie takiego "uznanego za legalny" pobytu uprawnienia cudzoziemca ograniczały się jedynie do możliwości osobistego brania udziału w dotyczącym go postępowaniu administracyjnym, a więc "legalność" pobytu sprowadzała się jedynie do tolerowania jego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej. Taka zawężająca interpretacja przysługujących cudzoziemcowi uprawnień jest nie do przyjęcia, szczególnie w sytuacji, w której postępowania, jak w przypadku skarżącej, toczą się przez miesiące i lata. Jeśli w praktyce przepis szczególny, regulujący kwestie incydentalne i z założenia krótkotrwałe, musi znajdować zastosowanie w sytuacjach, które z założenia występować nie powinny, tym bardziej nie można interpretować go w sposób, w którym jego lakoniczność skutkuje daleko idącymi ograniczeniami praw osób, których ma on dotyczyć, zwłaszcza że ograniczenia takie nie wynikają z literalnej treści omawianej regulacji prawnej.

Owa założona przez ustawodawcę incydentalność i krótkotrwałość stosowania art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach stanowi również dostateczne wyjaśnienie podnoszonej przez organ kwestii braku wskazania osób objętych działaniem tego przepisu w katalogu uprawnionych do świadczenia wychowawczego w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Konieczność rozstrzygania w każdym wydawanym akcie prawnym, czy uprawnienia przyznane cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" rozciągają się na okres, w którym oczekują oni na wydanie kolejnej decyzji o przyznaniu prawa pobytu czasowego, pojawić by się mogła dopiero po uznaniu, że polski system prawny przewiduje, że okresy te mogą ciągnąć się latami. Z oczywistych względów założenie takie nie jest racjonalne, a występująca w tym zakresie sytuacja musi być uznana za szczególną i nadzwyczajną, nawet jeśli w praktyce dotyka coraz szerszego kręgu osób.

Sąd nie ma wątpliwości, że jedyną uprawnioną wykładnią skutków art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach dla uprawnień cudzoziemców wynikających z innych przepisów, jest uznanie, że jeśli przepisy szczególne nadają jakieś uprawnienie cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", to uprawnienie to przysługuje również osobom, które kartę taką posiadały, przed upływem terminu jej ważności złożyły stosowny wniosek i uzyskały potwierdzenie tego faktu odciskiem pieczęci w dokumencie podróży. Wobec braku odmiennej regulacji, opisanej w art. 108 fikcji prawnej "legalnego pobytu" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie można bowiem rozumieć inaczej, niż jako pobytu na takich samych zasadach jak wynikające z posiadania ważnej karty pobytu, mimo że jej termin ważności upłynął. Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca, istota uprawnień cudzoziemca nie wynika z posiadania dokumentu, lecz z faktu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na pobyt czasowy, której obowiązywanie dokument ten jedynie potwierdza.

Sąd nie podziela przy tym poglądu skarżącej, że o "przedłużeniu" obowiązywania wcześniej wydanej decyzji decyduje przepis art. 102 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Przepis ten stosuje się jedynie do skrócenia z mocy prawa okresu obowiązywania takich decyzji w sytuacji nabycia przez cudzoziemca uprawnień z innego tytułu.

W rozpatrywanej sprawie wydana wcześniej skarżącej decyzja o przyznaniu prawa pobytu czasowego wygasła wraz z upływem wskazanego w niej terminu i wydana jej karta pobytu utraciła ważność, jednak unormowana w art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach fikcja prawna "legalnego pobytu" skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje uznawanie wynikających z decyzji i posiadanego dokumentu uprawnień skarżącej aż do dnia wydania kolejnej decyzji (niezależnie od późniejszego sposobu rozstrzygnięcia złożonego wniosku).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że bezwzględny charakter fikcji prawnej legalnego pobytu cudzoziemca wynikającej z art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oznacza, że w rozpatrywanej sprawie uprawnienia skarżącej wywodzą się wyłącznie z wcześniej przyznanego jej prawa pobytu czasowego i wydanej karty pobytu. Okoliczność, że skarżąca uzyskała kolejną (pozytywną) decyzję o przyznaniu jej prawa pobytu czasowego ma dla sprawy tylko takie znaczenie, że z dniem, w którym decyzja ta zyskała walor ostateczności, przysługujące jej wcześniej z mocy art. 108 uprawnienia wygasły i od tego dnia wynikają one z nowej decyzji. Pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie o prawie pobytu czasowego w kolejnej decyzji nie jest zatem zagadnieniem wstępnym do przyznania uprawnień za okres poprzedzający wydanie takiej decyzji, może mieć jedynie wpływ na utratę przyznanych uprawnień, jeśli cudzoziemcowi odmówiono przyznania prawa do pobytu czasowego.

Niezależnie od przytoczonych rozważań podkreślić należy, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4. ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy za- uważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 682), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, w ocenie Sądu również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka ma prawo skutecznego domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania i obowiązkowego kształcenia dziecka. Oznacza to, że powołaną regulację prawną należy wykładać w sposób zgodny z wolą prawodawcy, którą jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z ich wychowaniem. Dlatego też za co najmniej nieuprawnione należy uznać stanowisko organów, zgodnie z którym przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należy wykładać w sposób literalny, ścisły, który prowadzi do ograniczenia dostępności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, dla osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy poprzez niedokonanie właściwej wykładni naruszyły art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, a naruszenie to miało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy.

Wyjaśnić należy, że orzekając w niniejszej sprawie, Sąd miał także na względzie przepisy Konstytucji (art. 72 ust. 1 zd. 1 oraz art. 32 ust. 1) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 22, art. 27 i 28). Oznacza to, że Sąd w niniejszej sprawie uznał, że ma zarówno prawo, jak i obowiązek wykładni zastosowanego przepisu prawnego z uwzględnieniem powołanych przepisów Konstytucji, z konsekwencjami rzutującymi na sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. Orzekając Sąd miał także na względzie zasadę zawartą w art. 7a kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, dokonać ponownej analizy sprawy, a następnie podjąć odpowiednie działania wynikające z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W przypadku, gdyby organ uznał za konieczne wydanie decyzji, uzasadni ją w zgodzie z art. 107 § 3 kpa, a w szczególności szczegółowo wyjaśni ustalony stan faktyczny i prawny oraz wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony. umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.