Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 778/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 66 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i K. Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku usytuowanego na działce nr [...] w obrębie nr [...], przy ul. C. w S. poprzez wykonanie, w terminie do dnia 30 października 2015 r.: remontu więźby dachowej, remontu instalacji elektrycznej I piętra, II piętra i poddasza, a także dostarczenie oświadczenia osób, pod nadzorem których wykonywane były ww. roboty o ich wykonaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami (w przypadku instalacji dodatkowo dołączenie protokołu badania wykonanego po jej remoncie) oraz zakazał użytkowania II piętra i poddasza ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 61 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane i stwierdził, że podczas oględzin w dniu 1 lipca 2014 r., na które nie stawiły się strony postępowania pomimo prawidłowego zawiadomienia, ustalił, iż stan techniczny budynku jest zły, obiekt ulega dalszej degradacji i dewastacji; właściciele nie podejmują żadnych prac naprawczych; na poddaszu przebywają osoby, chociaż jego pomieszczenia nie nadają się do zamieszkania.

Organ powołał się także na ustalenia z kontroli lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, która odbyła się w dniu 22 października 2013 r., stwierdzając, że wynika z nich, iż lokal znajdował się w bardzo złym stanie technicznym: występowały liczne zacieki, zniszczone ściany (grzyb), sufity i podłogi, na pozarywanych podłogach widoczne kałuże wody, brak wody, instalacja elektryczna w złym stanie. Organ dodał, że do akt sprawy włączono książkę obiektu budowlanego, a także protokół kontroli okresowej budynku z 5 lipca 2014r, w którym stwierdzono "znaczne zużycie techniczne, zakres i charakter zalecanych robót wymagają opuszczenia pomieszczeń przez ich użytkowników", oraz protokoły z przeprowadzonych badań i sprawdzeń stanu instalacji w obiekcie.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i K. Z., nie kwestionując potrzeby wyeliminowania nieprawidłowości w stanie technicznym należącego do nich budynku, wnieśli o ponowne rozważenie kwestii zakazu użytkowania I i II piętra tego obiektu. Wyjaśnili, że w budynku kilkakrotnie interweniowała straż pożarna, a także policja. W protokole kontroli instalacji elektrycznej zagrożenie pożarowe stwierdzono na I i II piętrze, a także na poddaszu, natomiast zakaz użytkowania dotyczy tylko II piętra i poddasza. Odwołujący się wskazali na przykłady nieprawidłowego użytkowania mieszkań przez lokatorów i poinformowali, że wyrokiem Sądu Rejonowego uzyskali nakazy ich eksmisji. Wyjaśnili przy tym, że: "Przez 20 lat trzykrotnie podejmowaliśmy próby eksmisji uciążliwych lokatorów, co udało się w 2014 roku, ale Urząd Miasta wypłacił nam odszkodowanie w wysokości 2.200 zł (...)". Stwierdzili też, że w obecnej chwili są bezrobotni i nie posiadają środków na remonty, które umożliwiłyby naprawę zdewastowanego przez lokatorów budynku aby im zapewnić bezpieczeństwo. Nie dostaną również na ten cel kredytu, ponieważ stan po remoncie i dochody z wynajmu nie gwarantują spłaty, bo są zbyt małe. W związku z powyższym wnieśli o orzeczenie zakazu użytkowania nie tylko drugiego, ale i pierwszego piętra.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 8 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzeni organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na treść art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 66 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a następnie stwierdził, że skoro nieodpowiedni stan techniczny więźby dachowej oraz stan instalacji elektrycznej nie są kwestionowane, tak więc wydanie zaskarżonej decyzji - co do zasady – było uprawnione.

Organ odwoławczy, powołując się na poglądy zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, wyjaśnił też, że art. 66 ustawy – Prawo budowlane nie określa bliżej treści decyzji wydawanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ale muszą one nakazywać dokonanie takich robót budowlanych, które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie obiektu lub jego części. Zadaniem art. 66 ustawy – Prawo budowlane jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego decyzja wydana w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. W ocenie organu odwoławczego osnowa zaskarżonej odwołaniem decyzji nie spełnia tych kryteriów. Zawiera sformułowany ogólnie nakaz remontu więźby dachowej i remontu instalacji elektrycznej, użyty jako "hasło pojęciowe" (art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane). Tak oszczędna osnowa podjętej decyzji (remont instalacji elektrycznej powinno się zastąpić jej wymianą), pozbawiona rzeczowego zakresu i precyzji w określeniu koniecznych do wykonania robót budowlanych, nie doprowadziłaby obiektu do odpowiedniego stanu, a ponadto uniemożliwiłaby wyegzekwowanie wydanej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt organu pierwszej instancji wynika nadto wątpliwość, czy przedstawiony opis nieprawidłowości wyczerpuje przedmiot sprawy, czyli kondycję techniczną budynku jako całości. W uzasadnieniu nakazu nie ma pełnych danych na temat stanu budynku. Ustalenia są fragmentaryczne (jedno mieszkanie), powierzchowne i wtórne (zaczerpnięte głównie z dokumentacji obiektu, a nie z "proceduralnej autopsji"). Nie jest wiadome, dlaczego organ nadzoru budowlanego nie zakazał użytkowania również pierwszego piętra budynku, o co wnoszą w odwołaniu strony.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że nieusprawiedliwiona nieobecność prawidłowo zawiadomionych stron, obowiązanych do okazania przedmiotu oględzin, powinna być powodem do ukarania ich grzywną, a nie do tłumaczenia niedostatków w materiale dowodowym.

Organ wyjaśnił nadto, że jeżeli właściciel obiektu nie przystępuje do likwidacji zaistniałych w nim nieprawidłowości technicznych, organ nadzoru budowlanego jest obligowany nakazać mu wykonanie koniecznych robót budowlanych w celu ich usunięcia - bez względu na wolę czy sytuację życiową właściciela. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie prawnej mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W skardze na powyższą decyzję M. Z., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, art. 5 Kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 77 i art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu, jak sama stwierdziła nieudolnie, kwestii konieczności uprzedniego eksmitowania osób zamieszkałych w budynku, w odniesieniu do których zapadł wyrok sądowy o eksmisji, nie wykonany przez Prezydenta Miasta poprzez niedostarczenie lokalu socjalnego. Zdaniem skarżącej, skierowanie przedmiotowego nakazu jedynie do właścicieli budynku w części dotyczącej zakazu użytkowania lokalu jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Prezydent Miasta powinien otrzymać decyzję w niniejszej sprawie jako strona postępowania bądź jako organ, do którego należy wykonanie decyzji organu budowlanego. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ odwoławczy mógł rozpatrzyć sprawę merytorycznie, gdyż nie wymaga ona postępowania wyjaśniającego lecz jedynie jego uzupełnienia, o czym świadczą wskazywane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia wady decyzji organu I instancji (w tym brak precyzji/oszczędna osnowa podjętej decyzji).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

Badając zgodność z prawem decyzji kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował ww. przepis albowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - wskazany przez organ odwoławczy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo powołał i zastosował również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Zasadnie zatem, uwzględniając odwołanie skarżącej i K. Z., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego, położonego przy ul. C. [...] w S., który stanowi własność skarżącej i K. Z. W związku z informacją uzyskaną od M. M., najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku, o złym stanie technicznym budynku, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 22 października 2013 r. kontrolę doraźną w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...]. Następnie - na wniosek M. Z. z dnia 2 czerwca 2014 r., organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie utrzymania i użytkowania w nieodpowiednim stanie technicznym przedmiotowego budynku. W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 1 lipca 2014 r. kontrolę obiektu. Podczas tej kontroli nie byli obecni współwłaściciele budynku, tj. skarżąca i K. Z W toku kontroli stwierdzono, że "stan techniczny obiektu jest zły", oraz że nie podjęto żadnych prac naprawczych od czasu poprzedniej kontroli. Organ powołał się także na protokół kontroli doraźnej z dnia 22 października 2013 r., dotyczącej – jak sam stwierdził - jedynie lokalu nr [...], a przeprowadzonej przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał na inne zawarte w aktach administracyjnych dokumenty - dotyczące stanu technicznego budynku, jednak opisał jedynie te dokumenty, nie dokonał natomiast ich samodzielnej analizy, która pozwalałaby na zastosowanie nakazów wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Po przedstawieniu i opisie dokumentacji zawartej w aktach sprawy organ pierwszej instancji zacytował bowiem jedynie przepisy art. 61, art. 66

i art. 91a ww. ustawy, na czym zakończył uzasadnienie wydanej decyzji.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji tego organu. Z tego względu organ odwoławczy wydał właściwe rozstrzygnięcie, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Przede wszystkim wskazać należy, że organ pierwszej instancji winien był w toku postępowania kierować się treścią przepisu prawa materialnego, który wyznaczał zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis art. 66 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 - 3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości; decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Przytoczone przepisy umieszczone zostały w rozdziale 6. ustawy – Prawo budowlane o tytule "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zawarty w tym rozdziale art. 61 ustawy – Prawo budowlane określa obowiązki właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego związane z użytkowaniem i utrzymaniem obiektu budowlanego, które powstają po zakończeniu procesu inwestycyjnego i oddaniu tego obiektu do użytkowania. W pierwszej kolejności ustawodawca nałożył na właściciela obiektu obowiązki wynikające z zasad określonych w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a więc łączące się z technicznym zużyciem obiektu budowlanego (vide art. 61 pkt 1 ustawy). Przepis art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 7".

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że organ administracji wydaje decyzję przewidzianą w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane po ustaleniu zaistnienia chociaż jednej z przesłanek określonych w punktach 1 - 4 (por. zachowujący aktualność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA/1420/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43224).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję, której podstawę materialnoprawną stanowił

art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. W odniesieniu do "nieodpowiedniego stanu technicznego" obiektu budowlanego, o czym mowa w tym przepisie, trzeba zauważyć, że - wobec braku legalnej definicji tego pojęcia, nałożenie skonkretyzowanych obowiązków mających doprowadzić do usunięcia tego stanu musi wywodzić się z obowiązujących norm prawnych, określających warunki techniczno - budowlane właściwego obiektu. Przy czym organ administracji nie ma obowiązku ustalania ani osób odpowiedzialnych za ten stan, ani też jego przyczyn. Nieodpowiedni stan techniczny generalnie bowiem wynika ze stopnia zużycia technicznego związanego z wykorzystywaniem określonego obiektu budowlanego, w tym także niewłaściwym jego użytkowaniem, nieprawidłową eksploatacją, czy też brakiem konserwacji oraz remontów. Nie ma przy tym wątpliwości, że "nieodpowiedni stan techniczny" obiektu budowlanego może być zarówno wynikiem zużycia technicznego, jak i naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym wyjaśnia się, że przepis art. 66 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno

- budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania).

Należy wyjaśnić także, iż określenie "nieodpowiedni stan techniczny" budynku trzeba odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W takim tylko przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 427/07, Baza Orzeczeń LEX nr 505912).

Do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane niezbędne jest zatem udowodnienie faktu zaistnienia stanu obiektu, o jakim mowa w tym przepisie. W tym celu organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tak, aby ustalony – aktualny stan budynku

- nie budził żadnych wątpliwości, znajdując przy tym odniesienie do konkretnie wskazanych norm techniczno - budowlanych. Jednocześnie, oceniając zgodność stanu technicznego budynku z przepisami techniczno – budowlanymi, organ musi dokonać sprawdzenia, jaki stan techniczny budynku został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ pierwszej instancji rozpatrzył ją na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy

- Prawo budowlane, nie wyjaśniając istotnych kwestii warunkujących ocenę prawidłowości takiego postępowania.

Po pierwsze, w dniu 1 lipca 2014 roku nie odbyły się oględziny, lecz – jak wynika z akt administracyjnych sprawy (vide "adnotacja służbowa" z dnia 1 lipca 2014 r.

– poz. 4 w wykazie akt sprawy organu I instancji) dokonano "kontroli nieodpowiedniego stanu technicznego budynku". W trakcie tej kontroli lakonicznie stwierdzono, że "stan techniczny budynku jest zły. Od czasu poprzedniej kontroli obiekt ulega dalszej degradacji i dewastacji. Nie podjęto żadnych prac naprawczych w budynku /wskazanych w protokole kontroli stanu techn. z dn. 29.10.2013 r./ (...) na poddaszu budynku nadal przebywają osoby pomimo tego, że pomieszczenia ze względu na zły stan techn. nie nadają się do zamieszkania".

W ocenie Sądu, w celu prawidłowego ustalenia aktualnego stanu przedmiotowego budynku niezbędnym było dokonanie jego szczegółowych oględzin, których w tej sprawie zabrakło. Z opisanej powyżej "adnotacji służbowej" nie wynika bowiem w żaden sposób dlaczego kontrolerzy uznali, że "stan techniczny budynku jest zły". Ogólne stwierdzenia, dotyczące "dalszej degradacji i dewastacji budynku", tej oceny nie uzasadniają. Ponadto stwierdzenie o złym stanie technicznym budynku jest jedynie oceną, a nie ustaleniem stanu faktycznego. Co za tym idzie, tak przeprowadzony dowód nie dawał podstaw do czynienia ustaleń w zakresie stanu technicznego budynku.

Po drugie, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy i jakie obowiązujące przepisy zostały naruszone na skutek opisanych w decyzji nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku. Postępowanie wyjaśniające nie dało zatem odpowiedzi na pytanie, w związku z naruszeniem jakich przepisów (np. techniczno

- budowlanych), organ ten przyjął, że stan techniczny budynku jest "nieodpowiedni",

a w ocenie Sądu powinno to być podstawą orzekania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Dopiero bowiem ustalenie naruszonych przepisów obowiązującego prawa może dać podstawę do szczegółowej oceny, czy prawidłowo ustalony stan techniczny budynku można uznać za nieodpowiedni. Tak z kolei ustalony stan faktyczny pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia o precyzyjnym zakresie, które będzie mogło doprowadzić budynek do stanu technicznego zgodnego z obowiązującymi przepisami. Zasadnie organ odwoławczy uznał przy tym, że określenie nakazanych czynności jako "remontu więźby dachowej oraz instalacji elektrycznej" nie spełnia tego wymogu, jest określeniem zbyt ogólnym, nie pozwala bowiem na wywiedzenie z treści decyzji, jakie konkretne czynności doprowadzą do odpowiedniego stanu technicznego budynku. Dodać należy, że również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy

– w postaci dokumentacji z kontroli - nie dawał odpowiedzi, czy i jakie przepisy zostały naruszone przez istniejący stan techniczny budynku oraz jakie konkretne czynności winny być wykonane w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Samo powołanie się na treść tej dokumentacji, bez odniesienia ustaleń faktycznych z niej wynikających do konkretnych przepisów prawa, jak już wskazywano powyżej, nie może uzasadniać zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Po trzecie, decyzja organu pierwszej instancji, w zakresie w jakim rozstrzygała o zakazie użytkowania II piętra i poddasza przedmiotowego budynku, który organ może orzec na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia, z jakich przyczyn organ ten ograniczył ww. zakaz jedynie do części budynku, skoro opisane w decyzji nieprawidłowości zdają się dotyczyć całego budynku (więźba dachowa, instalacja elektryczna na I i II piętrze oraz na poddaszu). Nie zawierała także żadnego uzasadnienia konieczności wprowadzenia tego zakazu, tj. analizy stwierdzonych nieprawidłowości i ich wpływu na możliwość użytkowania budynku lub jego części. W tym zakresie decyzja wymagała szczegółowego uzasadnienia, którego w decyzji organu pierwszej instancji zabrakło.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawa materialnego. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymaga podkreślenia, że co do zasady organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego konkretnej sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony udział w każdej fazie postępowania. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest wymóg zawarty

w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiający obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Postępowanie przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji narusza wskazane przepisy, ustalony w jego decyzji stan faktyczny jest bowiem niepełny i pomija istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia aspekty sprawy. Na jego podstawie nie można ocenić, czy organ trafnie zastosował sankcje wynikające z przepisów art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, skoro organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania zmierzającego do ustalenia "nieodpowiedniego stanu technicznego" przedmiotowego budynku i jego wpływu na możliwość użytkowania obiektu. Wady te uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za trafne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Konieczność wykonania wskazanych powyżej czynności - mających na celu właściwe rozpoznanie przedmiotowej sprawy - obejmuje taki zakres, który zasadnym czyni przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Analizując zarzut skargi, w którym skarżąca stwierdziła, że organ nie odniósł się do żądania właścicieli budynku dotyczącego uprzedniego eksmitowania osób zamieszkałych w budynku, przed wykonaniem remontu budynku, Sąd zważył, co następuje. Przedmiot rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie stanowi ocena stanu technicznego obiektu budowlanego będącego własnością skarżącej (oraz K. Z.) i możliwości jego dalszego użytkowania, zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego. Nie mogą zatem stanowić przesłanek do orzekania w niniejszej sprawie ani oczekiwania właścicieli obiektu, którzy chcieliby aby organ spowodował w tym postępowaniu opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] (czyli nakazał osobom zajmującym ten lokal bez tytułu prawnego jego opuszczenie, z pominięciem przepisów dotyczących egzekucji wyroku sądu cywilnego o eksmisji), ani też sam wyrok sądu cywilnego, zgodnie z którym orzeczono eksmisję osób zajmujących lokal nr [...] w przedmiotowym obiekcie, przyznając im jednocześnie prawo do lokalu socjalnego i nakazując wstrzymanie eksmisji do czasu złożenia przez Gminę Miejską w S. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Przepisy prawa budowlanego jednoznacznie nakładają na właścicieli użytkowanego budynku obowiązek zapewnienia jego właściwego stanu technicznego i niedopuszczanie do pogorszenia jego stanu. O ile zatem zostanie wykazane, że stan techniczny budynku jest nieodpowiedni, to rolą organu jest precyzyjne nałożenie obowiązków celem doprowadzanie obiektu do możliwości bezpiecznego użytkowania go w dotychczasowej funkcji. W pierwszej kolejności, rzeczą organu nadzoru budowlanego - wobec powstałych wątpliwości i zgłaszanych zastrzeżeń co do stanu technicznego obiektu i ewentualnych możliwości powstania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi bądź mienia, powinno być niezwłoczne i rzetelne wyjaśnienie tych wątpliwości. Priorytetem musi być w tej sytuacji ocena zagrożenia, które ewentualnie mogłoby wywoływać użytkowanie budynku mieszkalnego przez zamieszkujące je osoby, i zastosowanie środków koniecznych dla wyeliminowania zagrożeń i doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, zgodnego z wymaganiami powszechnie obowiązujących przepisów prawa i zasad wiedzy techniczno - budowlanej. Brak jest przy tym podstaw prawnych aby właściciel budynku, który - poprzez zaniechanie i zaniedbanie swoich obowiązków polegających na zapewnieniu właściwego użytkowania i utrzymania w odpowiednim stanie technicznym obiektu, doprowadził budynek do stanu nieodpowiedniego, w związku z trudnościami w wyegzekwowania opuszczenia tego obiektu przez osoby trzecie, osiągnięcie tego celu niejako "przerzucał" na organ nadzoru budowlanego. Odmienny jest bowiem tryb egzekwowania wyroku eksmisyjnego oraz ewentualnego zapewnienia lokalu socjalnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 730/12, Baza Orzeczeń LEX 1248599).

Nie do zaakceptowania jest także pogląd skarżącej, że organ bezzasadnie skierował decyzję wyłącznie do właścicieli budynku. Jeśli postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczy doprowadzenia w trybie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane budynku jako całości do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, to nie budzi wątpliwości, że w takim przypadku stroną i adresatem nałożonego obowiązku winien być właściciel budynku, nie zaś najemca lokalu, czy też inny podmiot (według skarżącej – Prezydent Miasta), bowiem to na właścicielu ciąży obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1089/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1134974).

Wbrew stanowisku skarżącej, w tej sprawie nie zachodziły także podstawy do współdziałania organów nadzoru budowlanego i Prezydenta Miasta. Postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku oraz postępowanie w sprawie egzekucji wyroku eksmisyjnego są od siebie niezależne. Jedno jest postępowaniem administracyjnym, a drugie cywilnym.

Należy również wyjaśnić skarżącej, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W postępowaniu administracyjnym nie mają zatem zastosowania zasady współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 lutego 2013 r., sygn. I SA/Wa 2000/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1312453).

Również sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 r., sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę M. Z. jako bezzasadną oddalił.