Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 301/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9,  art. 15 ust. 2 pkt 8, 20, 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012r. sprawy ze skargi B.Ch. i H.Ch. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P.Ś. – D. – P.G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerze ewidencyjnym: 434 i 435/1; I. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. w pozostałej części odrzuca skargę; III. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz skarżących kwotę 300,00 zł /trzysta złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r., Nr [...] Rada Miejska w P. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) oraz w nawiązaniu do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 25 września 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P.Ś. – D. – P.G., po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miast Dz., B., P. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 16 lutego 2001 r. wraz ze zmianą przyjętą dnia 27 listopada 2009 r. uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P.Ś. – D. –P.G..

Pismem z dnia 3 lutego 2012r. B.Ch. i H.Ch. jako właściciele działek 435/1 i 434 obr.Ś. w P. wezwali Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu ich prawa własności poprzez ustalenia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania dla rejonu P.Ś. – D. –P.G..

W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona przeciwna nie podzieliła zarzutów skarżących, stwierdzając m.innymi, że procedura uchwalenia planu miejscowego była prowadzona zgodnie z przepisami ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tych okolicznościach B.Ch. i H.Ch. wnieśli skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r., Nr [...], zarzucając istotne naruszenie:

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności;

- art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania z ustaleniami Studium,

- art. 20 w/w ustawy o planowaniu (...), poprzez brak stwierdzenia przez radę zgodności planu ze Studium we właściwym trybie:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy o planowaniu (...) oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art.2 ust.3 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez wykluczenie zabudowy związanej z produkcją rolną na gruntach rolnych;

- art.15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu (...) w związku z art.7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust.1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach w związku z § 118 i § 143 zasady techniki prawodawczej.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza ich prawo własności, albowiem uniemożliwia zabudowę działki nr 434 obiektami związanymi z produkcją rolną. Skarżący podkreślili, że możliwość korzystania z tejże nieruchomości została im ograniczona w stopniu znacznie wyższym niż to konieczne z punktu widzenia np. ładu przestrzennego.

W dalszej części skargi skarżący wskazali, że stosownie do art. 9 w/w ustawy, ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z wypisem Studium / pismo Burmistrza P. z dnia 27 stycznia 2011 r./, działka nr 434 obręb Ś. wchodzi w skład obszaru z przeznaczeniem: "Rolnicza Przestrzeń Produkcyjna". Jednocześnie Studium rozróżnia i to w sąsiedztwie w/w nieruchomości obszary oznaczone jako: "Przestrzeń rolnicza bez zabudowy". Taka konstrukcja Studium w sposób oczywisty dowodzi woli organu rozróżnienia dwóch różnych kategorii przeznaczenia terenu ze względu na istniejące uwarunkowania: z możliwością zabudowy, w tym przypadku zagrodowej, oraz bez zabudowy. Tymczasem skarżony plan na obszarze oznaczonym w Studium jako "Rolnicza Przestrzeń Produkcyjna" w granicach przedmiotowej działki nr 434 ustanawia dla symbolu R 1.21 zapis: "Grunty rolne z wykluczeniem zabudowy". Zdaniem skarżących, skoro w Studium znajdują się obszary przestrzeni rolniczej bez zabudowy to ustanowienie tego zakazu w planie na obszarze, dla którego Studium tego zakazu nie przewiduje czyni zapis planu niezgodny ze Studium.

Nadto skarżący powołując się na przepis art.20 w/w ustawy, podnieśli, że Rada uchwalając plan naruszyła procedurę jego uchwalania, jako, że z treści tegoż przepisu wynika, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium. W ocenie skarżących - stwierdzenie zgodności planu ze Studium następuje przed jego uchwaleniem, co oznacza, że powinno to nastąpić w osobnej uchwale lub co najmniej w osobnym głosowaniu rady gminy.

Zdaniem skarżących naruszono także zasady sporządzania planu wyrażone w art.15 ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez brak określenia w zasadach i warunkach scalania nieruchomości odnoszących się do terenu RM 1.03 obejmującego działkę skarżących oznaczoną nr 435/1, kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, a co jest wymagane przepisem § 4 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do stanowiska gminy zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a dotyczącego postanowień art.101 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący podkreślili, że jeżeli określone w § 7 ust. 30 pkt 4 lit. a i b planu - zasady podziału nie są realizacją obowiązku wynikającego z art.15 ust.2 pkt 8 ustawy, to odnoszą się w sposób niedopuszczalny do parametrów podziału działek w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada w ramach władztwa planistycznego nie posiada uprawnienia do określania szczegółowych zasad i wytycznych podziału nieruchomości, wiążących Burmistrza przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji.

Ponadto skarżący stwierdzili odnosząc się do zapisów całego planu, że zostały naruszone zasady sporządzania planu wyrażone w art. 15 ust.2. pkt. 8. ustawy w związku z § 4 pkt. 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez:

- brak określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla terenów innych niż rolne i leśne w § 7 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 4, ust. 5 pkt 4, ust. 6 pkt 4, ust. 7 pkt 4, ust. 8 pkt 4, ust. 9 pkt 4, ust. 10 pkt 4, ust. 11 pkt 4, ust. 12 pkt 4, ust. 13 pkt 4, ust. 14 pkt 4, ust. 18 pkt 4, ust. 19 pkt 4;

- brak określenia szerokości frontów działek w § 7 ust. 9 pkt 4, ust. 10 pkt 4, ust. 11 pkt 4, ust. 12 pkt 4, ust. 18 pkt 4, ust 19 pkt 4;

- brak określenia powierzchni działek, szerokości frontu działek oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego w § 7 ust. 29 pkt 4 oraz § 8 ust.1 pkt 4, ust.2 pkt 4, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 4, ust. 5 pkt 4, ust. 6 pkt 4, ust. 7 pkt 4, ust. 8 pkt 4, ust. 9 pkt 4, ust. 10 pkt 4, ust. 11 pkt 4, ust. 12 pkt 4, ust. 13 pkt 4,

- wprowadzenie zakazu podziału w § 7 ust. 15 pkt 4, ust. 16 pkt 4, ust. 17 pkt 4, ust. 21 pkt 4, ust. 22 pkt 4, ust. 23 pkt 4, ust. 24 pkt 4, ust. 25 pkt 4, ust. 26 pkt 4, ust. 27 pkt 4, ust. 28 pkt 4.

Nie do zaakceptowania jest również - w ocenie skarżących - sytuacja, w której minimalne powierzchnie działek zostały zapisane w planie w ustaleniach dotyczących zasad i standardów kształtowania zabudowy i urządzania terenu w § 7 ust. 2 pkt.3b, ust. 3 pkt.3b, ust. 4 pkt.3b, ust. 6 pkt.3b, ust. 7 pkt.3b, ust. 8 pkt.3b.

Uzasadniając zarzut niezgodności zapisów planu z zasadami techniki prawodawczej, skarżący przytoczyli zapis planu zawarty w § 6 ust. 6 kończący się sformułowanym obowiązkiem uzyskania pisemnego pozwolenia WKZ na "wszelkie prace prowadzone przy zabytku wpisanym do rejestru" oraz zapisy § 6 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 ustanawiające obowiązek uzgodnienia wszelkich prac ziemnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, iż postawione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia tak prawnego, jak i faktycznego.

Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności zapisów planu z ustaleniami Studium, strona przeciwna wyjaśniła, że dla przedmiotowego obszaru / działki oznaczone nr 434 i 435/1/ - w zapisach Studium w rozdziale 2.2 "Szczegółowe zasady zagospodarowania" w ust. 12 znajduje się następujący zapis: "Tereny użytków rolnych w ogólności (tj. w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) maksymalne ograniczanie zabudowy rozproszonej; dopuszczalne intensywne ogrodnictwo oraz uprawy pod szkłem lub folią. Dopuszcza się przeprowadzenie nowych dróg oraz liniowych elementów infrastruktury technicznej. Dopuszcza się zadrzewienia i zakrzaczenia śródpolne, a także zalesienia, budowę stawów i ujęć wody podziemnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, tworzenie gospodarstw agroturystycznych oraz ewentualną, powierzchniową eksploatacje kruszywa...".

Strona przeciwna wskazała, że zgodnie z zasadami określonymi w Studium, do zainwestowania wskazano tylko te nieruchomości, które nie powodują rozproszenia zabudowy oraz te, które były wnioskowane przez właścicieli. Skarżący – H.Ch. w trakcie wyłożenia projektu planu złożył w dniu 27 stycznia 2011r. uwagę o uwzględnienie istniejącej zabudowy na działce nr 435/1 i nie wspominając o wprowadzaniu zabudowy na działce sąsiedniej, tj. nr 434.

Nadto strona przeciwna stwierdziła, że nie znalazła w zapisach Studium postanowień mówiących o obowiązku wprowadzania zabudowy siedliskowej na "terenach użytków rolnych w ogólności". Wręcz odwrotnie - w Studium istnieje zapis mówiący o konieczności maksymalnego ograniczania zabudowy rozproszonej.

Skoro zatem Studium nakłada obowiązek maksymalnego ograniczania zabudowy rozproszonej, to realizacją tego zapisu może być jedynie zapisanie w planie ograniczeń w przeznaczeniu do zabudowy kolejnych gruntów rolnych ustanawiając na nich zakaz zabudowy. W związku z tym, do zabudowy wskazywano grunty już zabudowane lub takie, o które wnioskowali właściciele. Tym samym uchwalony plan jest w ocenie strony przeciwnej zgodny ze Studium.

W odniesieniu z kolei do zarzutu braku stwierdzenia przez Radę zgodności planu ze Studium – zdaniem strony przeciwnej - zarzut ten jest bezpodstawny wobec wskazanej podstawy prawnej w zaskarżonej uchwale, z której wprost wynika, iż zgodność projektu planu z ustaleniami Studium została stwierdzona.

Odnosząc się do zarzutu braku zapisów dotyczących scalania i podziałów - nieruchomości – strona przeciwna wskazała, że zgodnie z art. 101 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przepisy rozdziału drugiego "Scalanie i podział nieruchomości" stosuje się do "(...) nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne...". Nie ma więc zdaniem organu nie tylko konieczności, ale i również możliwości tworzenia w planach miejscowych zapisów z tego zakresu dla działek wskazanych w planie jako "grunty rolne - zabudowa zagrodowa".

Tak więc nietrafne są w ocenie strony przeciwnej - zarzuty skarżących co do wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa przy uchwalaniu planu, tym bardziej, że organ nadzorczy, jakim jest Wojewoda D. nie wniósł zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. z 2012r., poz. 270 t.j./, zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P.Ś. – D. –P.G., podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej u.s.g (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do treści ww. przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie przedstawionych Sądowi akt stwierdzić należy również, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania przez skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które to zaś wezwanie nie zostało uwzględnione przez Radę Miejską w P..

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie spełniona została również przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących. Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - wynika, że skarżącym może być bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. nie wystarczy posiadanie interesu prawnego ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu (por. wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Naruszenie tego interesu następuje zaś wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA).

Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętych zakresem zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania im prawa własności działek oznaczonych numerami geodezyjnym 434 i 435/1, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszący się do wskazanych działek gruntu.

Przechodząc do uzasadnienia stanowiska, że zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, sprowadzającego się do ograniczenia im prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego, Sąd wziął pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. - upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. I tak stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art.140 k.c.).

Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Istotne jest przy tym, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania - uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej /art. 9 ust.1 u.p.z.p./. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest kluczowe - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art.14 ust.5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Przepis zaś art.20 ust.1 u.p.z.p. /w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały/ - uzależniał uchwalenie planu po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Oznacza to, że organy gminy przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są ustaleniami studium. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest jednak od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości ustaleń studium zależy zatem od woli organu uchwalającego studium (por. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2010, II OSK 904/10; z dnia 27 września 2007, II OSK 1028/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwe jest, że uchwałą w sprawie studium rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych planów zagospodarowana przestrzennego. Wprawdzie studium, określając politykę przestrzenną gminy, jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że w akcie tym rada dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i może określić ich przeznaczenie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. II OSK 1028/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro rada może w studium określić przeznaczenie danego terenu, to czyniąc to, w konsekwencji ogranicza swobodę w ustaleniu przeznaczenia danego terenu na etapie postępowania planistycznego.

Niesporne jest w sprawie, że dla nieruchomości skarżących oznaczonej nr geodezyjnym 434 ustalono w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miast Dz., B., P. - w rozdziale II pkt. 2.2 "Szczegółowe zasady zagospodarowania" - następujące przeznaczenie /ust.12/: "Tereny użytków rolnych w ogólności (tj. w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) maksymalne ograniczanie zabudowy rozproszonej; dopuszczalne intensywne ogrodnictwo oraz uprawy pod szkłem lub folią. Dopuszcza się przeprowadzenie nowych dróg oraz liniowych elementów infrastruktury technicznej. Dopuszcza się zadrzewienia i zakrzaczenia śródpolne, a także zalesienia, budowę stawów i ujęć wody podziemnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, tworzenie gospodarstw agroturystycznych oraz ewentualną, powierzchniową eksploatacje kruszywa (...).."

Przenosząc powyższe do zapisów planu o wykluczeniu zabudowy w odniesieniu do w/w działki skarżących o numerze ewidencyjnym 434, stwierdzić należy, że zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu znajdują oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa. W ocenie Sądu, Rada po pierwsze nie wykazała w tym zakresie zgodności z ustaleniami Studium, zwłaszcza, że jak trafnie zauważa skarżący, w ustaleniach Studium, a to w tymże samym rozdziale II ppkt 2.2., lecz w ust.7 ustalono dla określonych /innych/ terenów rolnych zakaz wprowadzania zabudowy, a nadto nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest wprowadzony zakaz zabudowy na przedmiotowej działce. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ ustanawiając na działce skarżącego zakaz zabudowy, pozwala uznać, iż postanowienie organu w tym zakresie jest nie tylko rozstrzygnięciem arbitralnym, lecz narusza także zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą - wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro w analizowanym zakresie uchwały, brak jest zgodności planu z ustaleniami Studium, to stanowi to wystarczającą podstawę dla stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w części wyżej opisanej dotknięta jest nieważnością. Ustalenia w planie miejscowym zakazu zabudowy na opisanej wyżej działce skarżących, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że przedmiotowe ustalenia planu w zakresie, w jakim te ustalenia odbiegają od ustaleń Studium naruszają obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust.4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu, konsekwencją czego jest nieważność uchwały we wskazanej części /art.28 ust.1 u.p.z.p./.

Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż "Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej." /por.wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 232/12 publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przyjęta sporna koncepcja planistyczna nie została w ogóle umotywowana w uzasadnieniu uchwały. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uzasadnienie uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym takiej uchwały, wymaganym przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umożliwia zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości objętych procedurą planistyczną ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych i ustaleń, szczególnie wówczas, gdy skutkują one ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1431/09, nie publ.; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1922/10, nie publ.).

Również w ocenie Sądu naruszony został interes prawny skarżących ustaleniami planu w odniesieniu do działki skarżących o numerze ewidencyjnym 435/1 – poprzez niespełnienie przez uchwalony plan wymogów art.15 ust.2 pkt.8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia, w myśl którego, zapisane w tekście planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać: określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Oznacza to, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję cyt. wyżej art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez w/w rozporządzenie.

Wbrew twierdzeniu strony przeciwnej - z treści badanej uchwały wynika, że Rada Gminy postanowiła w § 7 ust.30 pkt.4 skarżonej uchwały określić zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, oznaczonych m.innymi symbolem RM 1.03 (obejmujące m.innymi w/w działkę skarżących oznaczoną nr 435/1). Brzmienie tegoż przepisu jest jednak następujące:

"...4) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

a) powierzchnia działki powstałej na skutek podziału nie będzie mniejsza niż 1500 m2,

b) szerokość działki nie będzie mniejsza niż 25 m,

c) powyższe zasady nie dotyczą działek wydzielanych pod komunikację wewnętrzną, urządzenia infrastruktury technicznej oraz służących poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej."

Zgodzić się należy ze skarżącymi, że cyt. wyżej zapis § 7 ust.30 pkt.4 mpzp nie odpowiada wymogom w/w § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W ocenie Sądu, wbrew temu co zapisano w uchwale, przytoczone wyżej przepisy nie zawierają szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości o których jest mowa w cyt. wyżej art.15 ust.2 pkt.8 u.p.z.p, lecz sprowadzają się praktycznie do określenia zasad podziałów nieruchomości.

Wskazać w tym miejscu należy, że instytucja podziału nieruchomości i instytucja scalania i podziału nieruchomości różnią się od siebie pomimo, że niewątpliwie obie pozostają w ścisłym związku z planem miejscowym i obie uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 - zwanej dalej u.g.n.). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.g.n. reguluje zasady podziału nieruchomości a według pkt 3 wskazanego przepisu - również zasady scalania i podziału nieruchomości (zasady te zawarte są w Dziale III ustawy: odpowiednio - rozdział 1: "Podziały nieruchomości", rozdział 2: "Scalanie i podział nieruchomości"). Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Według art. 101 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału pn. "Scalanie i podział nieruchomości" regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Przeprowadzona analiza uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wyraźne odrębności pomiędzy instytucją scalenia i podziału nieruchomości a instytucją podziału nieruchomości. W świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy uprawniona była jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości, nie posiadała natomiast uprawnienia do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń. Uprawnień takich nie przyznają organowi stanowiącemu gminy ani regulacje zawarte w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ani też w ust. 3 tego przepisu. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska, przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2235/10, w którym w sposób kategoryczny stwierdzono, że: "...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretną rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)".

W rezultacie stwierdzić należy, że Rada Gminy zacytowanymi wyżej zapisami zawartymi w § 7 ust.30 pkt 4 uchwały, określając w istocie zasady i warunki podziału nieruchomości, wykroczyła poza przyznany jej przez ustawodawcę zakres kompetencji. Jednocześnie nasuwa się też wniosek, że omawiane regulacje nie zawierają - wbrew temu co zapisano w zdaniu wprowadzającym do przywołanego przepisu -szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Brak w nich bowiem jakichkolwiek unormowań dotyczących czynności, która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział, tj. scalania nieruchomości.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że w odniesieniu do opisanej wyżej działki skarżących oznaczonej nr 435/1 naruszony tym samym został przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p., stąd już tylko z tego względu podlega eliminacji z obrotu prawnego w określonej wyżej części.

Zgodzić się należy ze stroną przeciwną, że stosownie do art. 101 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przepisy rozdziału drugiego "Scalanie i podział nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Niemniej jednak, skoro w niniejszej sprawie w cyt. wyżej § 7 ust.30 pkt.4 skarżonej uchwały Rada postanowiła określić zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, to tym samym wskazuje to, że nieruchomości objęte tym przepisem oznaczone symbolem "RM" nie są przeznaczone wyłącznie na cele rolne, gdy określona funkcja wiodąca posiada mieszane przeznaczenie, bo rolne i zabudowa zagrodowa, a nadto ustalona funkcja uzupełniająca - m. innymi usługi agroturystyczne, mieszkalnictwo wskazuje, że istotnie nie są to obszary przeznaczone stricte na cele rolne / § 7 ust.30 pkt.2 lit.a i b./.

W świetle powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zatem na podstawie art. art. 147 § 1 u.p.s.a., art. 152 u.p.s.a. oraz art. 200 u.p.s.a., orzekł jak w pkt I, II i IV sentencji.

W pozostałym zakresie skarga podlega odrzuceniu. Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że dodatkowe zarzuty, zawarte w skardze, nie zostały uprzednio zawarte w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ zaś warunkiem bezwzględnym skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy jest wezwanie tejże do usunięcia naruszenia prawa, wobec niespełnienia tego warunku w zakresie zarzutów innych niż dot. nieruchomości skarżących – działki gruntu oznaczone nr ew. 434 i 435/1, skarga podlegała odrzuceniu. Jeszcze raz bowiem należy przypomnieć, że treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest jednoznaczna: skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia (interesu prawnego lub uprawnienia). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego naruszają istotnie interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa.

Również utrwalone orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, że czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów radzie gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Sz 177/10 - LEX nr 668979).

Skoro, w świetle dotychczasowych rozważań należy uznać, że przedmiot zaskarżenia musi pokrywać się z przedmiotem wezwania, zatem w rozpoznawanej sprawie skarżący skutecznie mogli wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast odnośnie do pozostałych zarzutów, podniesionych bez wyczerpania prawem przewidzianego trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega odrzuceniu, co orzeczono w pkt lll wyroku na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.