Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 713/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej jako ustawa lub u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. G. (dalej jako inwestor lub skarżący) z dnia [...] r. uzupełnionego w dniu [...] r. w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania stolarni na zakład produkcji śmietany, przewidzianej do realizacji na działkach nr 1 oraz 2 k.m. [...], obręb G., przy ulicy [...] w B., ustalił wnioskowane warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Jako rodzaj inwestycji podano: "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania stolarni na zakład produkcji śmietany." W zakresie ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym wskazano: "przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa." W ramach ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu podano: "sposób użytkowania obiektów analizowanego obszaru - budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, budynki usługowe, obiekty infrastruktury technicznej; sposób zagospodarowania terenu analizowanego obszaru - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, drogi publiczne i wewnętrzne, tereny otwartej zieleni (lasy), obiekty infrastruktury technicznej." Wskazano również, że przedmiotowa inwestycja posiada charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (funkcja podstawowa) z usługową funkcją uzupełniającą i zamierzenie to stanowi kontynuację tej funkcji.

W odwołaniach od tej decyzji właściciele sąsiednich nieruchomości A. D. i M. K. zarzucili, że planowana działalność ma charakter produkcyjny, która w okolicy nie występuje, a istniejąca na terenie objętym wnioskiem stolarnia od wielu lat nie funkcjonuje.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Produkcja śmietany nie jest bowiem – w ocenie Kolegium – działalnością uzupełniającą zabudowę mieszkaniową.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO inwestor zarzucił, że została ona wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się błędnym przyjęciem, że planowana inwestycja nie uzupełni dotychczasowej zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że charakter produkcyjny budynku objętego wnioskowaną inwestycją jest ciągły, zmianie ma ulec jedynie przedmiot działania. Nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością, w której przed jego złożeniem wykonywano działalność produkcyjno-usługową. Zarzucono też, że w ramach analizowanego przedsiębiorstwa znajdującego się na działkach ujętych na mapie, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji, prowadzona jest także działalność produkcyjna, tj. produkcja artykułów piśmiennych, ujęta w Polskiej Klasyfikacji Działalności (dot. firmy K. S., "A."). Doszło zatem do błędu w rozumowaniu organu II instancji, jakoby w analizowanym obszarze nie znajdowały się żadne budynki stricte produkcyjne. Ponadto wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób szerszy wykazałoby, iż zabudowa usługowo-produkcyjna oraz produkcyjna jest obecna w pobliżu działki objętej wnioskiem.

Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1287/16 uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na braki należytego rozpoznania i rozważenia sprawy co do ewentualnego występowania w obszarze analizowanym funkcji produkcyjnej mogącej stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem. W tym względzie Sąd wskazał na działalność firmy K. S. "A." przy ul. [...], w odniesieniu do której z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że może tam być prowadzona działalność z zakresu produkcji materiałów piśmiennych.

WSA wskazał, że punktu odniesienia dla kontynuacji funkcji nie może stanowić istniejąca wcześniej na działkach objętych wnioskiem stolarnia, zwłaszcza, gdy od dłuższego czasu już nie funkcjonuje. Chodzi bowiem o kontynuację funkcji w odniesieniu do działalności na działce sąsiedniej.

Po ponownym rozpoznaniu odwołań SKO decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia celem dokładnego ustalenia funkcji zabudowy na działkach przy ul. [...] oraz ul. [...] i nr [...].

Orzekając w sprawie ponownie Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na działkach nr 1, 3, 4 i 5 k.m. [...], obręb G. przy ul. [...] w B. jako niespełniającej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady kontynuacji funkcji oraz naruszającej wynikające z powołanych przepisów art. 1 ust. 2 u.p.z.d. wymagania.

W uzasadnieniu stwierdził, że w toku postępowania doszło do podziału objętej wnioskiem działki nr 2 na działki nr 3, 4 i 5, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia kolejnej (trzeciej) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

W oparciu o wyniki analizy organ stwierdził, iż w odniesieniu do projektowanej inwestycji brak kontynuacji funkcji w zakresie objętej tym zamierzeniem funkcji produkcyjnej. Objęta wnioskiem nieruchomość znajduje się bowiem w obszarze stanowiącym kompleks zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z punktowo występującą zabudową usługową, m.in. w zakresie usług poligraficznych świadczonych przez położoną w pobliżu hurtownię papierniczą "A". Hurtownia ta świadczy kompleksowe rozwiązania w zakresie funkcjonowania biura, oferuje do sprzedaży artykuły papiernicze, szkolne, dekoracyjne oraz zabawki. Nie jest tam prowadzona żadna funkcja produkcyjna, w tym produkcja materiałów piśmiennych, poza hurtownią papierniczą jest tam prowadzona działalność poligraficzna, która jest funkcją usługową. Nadto ta funkcja (usługowa i poligraficzna) usytuowana jest przy ul. [...] z której odbywa się główny wjazd dla klientów na teren hurtowni (z ulicy [...] odbywa się pomocniczy wjazd np. dla dostaw towaru) i która ma zupełnie inny charakter niż ulica [...]. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał też aby wcześniejsza działalność produkcyjna na działkach objętych wnioskiem była prowadzona legalnie. W tym zakresie przedstawiono bowiem jedynie wydane w 1972 r. pozwolenie na użytkowanie warsztatu produkcji okleiny. Od objętego wnioskiem budynku płacony jest podatek od nieruchomości jako od budynku gospodarczego lub warsztatu, a nie budynku produkcyjnego. Zdaniem organu pierwszej instancji projektowana inwestycja, to "mini mleczarnia", która może stwarzać różnorakie uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania przez błędną kwalifikację usług poligraficznych na działce sąsiedniej, jako nie mającej cech działalności produkcyjnej oraz przez błędne przyjęcie, że projektowana inwestycja będzie stwarzała uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem odwołującego nie zostało też wykazane aby objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne prowadziło do naruszenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Zarzucono też, że organ pierwszej instancji nie dopuścił dowodu z przesłuchania stron i ewentualnie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność działalności produkcyjnej prowadzonej na innych sąsiednich nieruchomościach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołania sprawa została należycie wyjaśniona do jej załatwienia, a swoją decyzję organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił. Nawet gdyby uznać działalność poligraficzną za działalność produkcyjną to w obszarze analizowanym ma ona uboczny charakter, gdy w przypadku inwestycji projektowanej ma ona podstawowy charakter, w sytuacji gdy w jej wyniku ma zostać wyprodukowane do 50 ton śmietany rocznie. Brak jest przy tym podstaw do dopuszczenia na okoliczność charakteru działalności poligraficznej dowodu z opinii biegłego. SKO podkreśliło nadto, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy ład przestrzenny to również zgodność z istniejącą na danym terenie funkcją jego wykorzystania, która w rozpatrywanej sprawie nie występuje. W świetle treści odwołań od pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji organu pierwszej instancji za zasadne uznało też SKO stanowisko, że projektowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na istniejący na tym terenie ład przestrzenny.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO z dnia [...] r. reprezentowany przez adwokata R. G. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucił, że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. (sygn. II SA/Gl 496/18) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organy nie wyjaśniły jaka faktycznie jest prowadzona działalność na nieruchomości przy ul. [...]. W szczególności dotyczy ustalenia, czy funkcjonująca tam hurtownia prowadzi działalność poligraficzną jako usługową. To przesądzi, czy na obszarze analizowanym występuje kontynuacja funkcji produkcyjnej.

Podejmując postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ustaleń we wskazanym przez WSA zakresie. Nastąpiło to poprzez analizę strony internetowej firmy K. S. "A.". Wynika z niej, że działalność główna tej firmy to dostarczanie kompleksowych rozwiązań w zakresie funkcjonowania biura, oraz dostarczanie towaru do klienta, a także sprzedaż art. biurowych i piśmienniczych, art. higienicznych, art. szkolnych i akcesoriów komputerowych. Na stronie internetowej podmiotu znajduje się cennik prowadzonych przez ten podmiot usług poligraficznych, które polegają na wykonywaniu pieczątek różnych typów, laminowania, bindowania, wydruków na ploterze i druku wizytówek.

W konsekwencji zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Wskazało, że na obszarze analizowanym brak działki, na której prowadzona byłaby działalność produkcyjna. Trudno bowiem druk wizytówek, czy też bindowanie dokumentów za taką uznać.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi administracji naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. 24 § pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez osoby wchodzące w skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przedmiotową kwestią zajmowały się na poprzednim etapie postępowania,

2) art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów Państwa, zaniechanie przez organ II instancji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych j prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechaniem przez organ II instancji, przed wydaniem decyzji, umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również poprzez brak odniesienia się organu 1 instancji do wszystkich zarzutów odwołania jak i do zaleceń Sądu zawartych w wyroku dnia 28 września 2018 roku,

4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepełne zgromadzenie i nie wszechstronne rozpatrzeń materiału dowodowego przejawiające się dokonaniem czynności dowodowej w sposób sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, a następnie błędnym uznaniem, działalność poligraficzna prowadzona na obszarze analizowanym nie stanowi podstawy określenia warunków zagospodarowania dla projektowanego zamierzenia,

5) art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a. poprzez niepełne zgromadzenie i niewszechstronne rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiające się dokonaniem ustaleń przez organ, co do który koniecznym było posiadanie wiadomości specjalnych, bez wykorzystania opinii biegłych danej dziedziny,

6) art. 7, 77, 80 i 86 k.p.a. poprzez niepełne zgromadzenie i niewszechstronne rozpatrzę materiału dowodowego przejawiające się zaniechaniem przesłuchania stron i uczestnik postępowania oraz mylnym przyjęciem przez organ jakoby planowana inwestycja naruszała "zasady współżycia społecznego a także art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepełne zgromadzenie i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego przejawiające się mylnym uznaniem, iż budynek objęty wnioskiem nie jest budynkiem o charakterze produkcyjnym,

7) § 6 ust. 2 w zw. z §3 ust 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe tj. zbyt małe określenie rozmiaru obszaru analizowanego, co poskutkowało nieobjęciem tym obszarem zabudowań posiadających funkcje zbieżne do wnioskowanej inwestycji,

8) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Dz.U.2016.778, ze zm.) (dalej u.p.z.p.) poprzez jej błędną wykładnię, przejawiającą się niewłaściwym przyjęciem, iż planowana inwestycja nie uzupełni dotychczasowej zabudowy i pozostaje z nią w sprzeczności.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazał, że art. 24 § 1 pkt 5 odnosi się do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie wymaga wyłączenia pracowników organu na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ wyższej instancji lub sąd. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w wydaniu "zaskarżonej decyzji". Tu SKO powołało się na wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięć tutejszego Sądu (wyroki z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1287/16 oraz z dnia 26 września 2018 r. sygn. II SA/Gl 496/18). Zgodnie zatem z treścią art. 153 p.p.s.a. przy rozpoznawaniu niniejszej skargi Sąd był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższych orzeczeniach. Były nimi związane również organy obu instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. WSA zaś przesądził, że gdy chodzi o kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, stanowiącej odniesienie w ramach "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji projektowanej, należy odróżnić działalność usługową od działalności produkcyjnej. Z uwagi na produkcyjny charakter projektowanego zamierzenia Sąd polecił dokonanie jednoznacznych ustaleń charakteru działalności gospodarczych prowadzonych na innych nieruchomościach w obszarze analizowanym, w tym wskazywanych przez skarżącego, jako mogących stanowić punkt odniesienia dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Przesądził przy tym jednoznacznie, że mogąca stanowić taki punkt odniesienia zabudowa "musi znajdować się na działce sąsiedniej, a zatem nie chodzi tu o nieruchomość objętą wnioskiem, gdzie to w przeszłości prowadzono działalność produkcyjną i ją zaprzestano". Zwrócił przy tym Sąd uwagę, że nawet sam skarżący nie potrafił podać na rozprawie sądowej kiedy działalność produkcyjna była prowadzona. Ta wypowiedź skarżącego koresponduje przy tym ze stwierdzeniami sąsiadów składających odwołania od pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji organu pierwszej instancji, w których zarzucili oni, że na nieruchomości objętej wnioskiem "stolarnia" nie funkcjonuje od wielu lat. Przesądził nadto Sąd, że punktem odniesienia może być jedynie faktycznie prowadzona działalność produkcyjna na danej nieruchomości. Nie ma zatem w tym względzie znaczenia wpis do ewidencji działalności gospodarczej, względnie prowadzenie takiej działalności poza terenem analizowanym przez podmiot gospodarczy mający na tym terenie siedzibę.

Na początku należy odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Skarżący uważa, iż twierdzi udział tych samych osób przy wydawaniu kolejnych decyzji organu odwoławczego stanowi przesłankę przewidzianą w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie [...] w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Przepis powyższy dotyczy bowiem sytuacji, gdy jedna osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Wyraźnie wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. I GSK 1036/18 – za CBOSA) stwierdzając, że "przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych".

Zgodnie z art. 59 ust 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższej oceny dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

Sąd nie będzie odnosił się obecnie do tej kwestii, gdyż prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego została przesądzona w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2017 r. i z dnia 26 września 2018 r.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organy administracji w niniejszej sprawie był brak kontynuacji funkcji. Otóż wnioskodawca zamierza podjąć działalność w zakresie produkcji śmietany. Zarówno Prezydent Miasta B., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznały, że na obszarze analizowanym nie występuje funkcja produkcyjna. Wnioskodawca podnosił zaś, że znajduje się tam siedziba podmiotu prowadzącego między innymi działalność poligraficzną. Dlatego też Sąd w wyroku z dnia 26 września 2018 r. wyraźnie nakazał organowi odwoławczemu ustalenie, czy działalność firmy K. S. "A." ma charakter produkcyjny, czy też usługowy. Sąd przesądził również, iż ustalenie to m charakter decydujący.

Organ odwoławczy dokonał ustaleń w tym zakresie dokonując analizy oferty zawartej na stronie "www" firmy. Jak wynika z powyższego "A" z siedzibą w B. jest firmą dostarczającą kompleksowe rozwiązania w zakresie funkcjonowania biura. Naszym głównym celem jest sprawna i szybka obsługa oraz dostarczenie towaru do klienta. Jakość takich usług zapewniają wykwalifikowani pracownicy, którzy mogą przekazać w sposób fachowy i wyczerpujący wszelkie informacje o produkcie, który Cię interesuje". W zakresie usług poligraficznych podmiot ten wykonuje zlecenia w zakresie wyrobu pieczątek (nanoszenia na gotowe automaty określonych treści), laminowania, bindowania, grawerów, wydruków na ploterze oraz wyrobu pieczątek.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że "działalność poligraficzna" przedsiębiorcy sprowadza się do wykonywania określonych usług. Nie można uznać wytwarzania wizytówek za działalność o charakterze produkcyjnym. Inna wykładnia prowadziłaby bowiem do absurdalnych wniosków, że za działalność produkcyjną można by uznać np. biuro pisania podań. Posługuje się ono bowiem metodami tożsamymi, z tymi wykorzystywanymi do wytwarzania wizytówek.

W konkluzji należy stwierdzić, iż rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, iż na obszarze analizowanym brak choćby jednej działki, dostępnej tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji wnioskowanej, czyli produkcyjnej. To zaś, niezależnie od wskazań udzielonych przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 września 2018 r., uniemożliwiło ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W konsekwencji należy uznać, iż zarzuty skargi oznaczone nr 6, 7 i 8 są nieuzasadnione.

Sąd nie dopatrzył się po stronie SKO naruszeń procedury, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Należy jeszcze raz podkreślić, ze sprawa była dwukrotnie przedmiotem orzekania WSA w Gliwicach. Wiele kwestii, na które powołuje się skarżący zostało przesądzonych, a organ odwoławczy był uprawniony do badania sprawy tylko w tak ściśle określonych granicach.

Skład orzekający odniósł się wyżej do kwestii możliwości uznania działalności "A" za "produkcyjną". Ustalenia organu odwoławczego uznaje w tym zakresie za wystarczające i pozwalające na wydanie rozstrzygniecie w sprawie (zarzuty nr 4 i 5 skargi).

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a. poprzez niepełne zgromadzenie i nie wszechstronne rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiające się dokonaniem ustaleń przez organ, co do który koniecznym było posiadanie wiadomości specjalnych, bez wykorzystania opinii biegłych danej dziedziny. Organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, we wskazanym przez WSA zakresie. Sąd nie dostrzegł również w sprawie potrzeby sięgania do opinii biegłego. To organ administracji dokonuje ustalenia, czy występują w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.