Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1094/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Akta stanu cywilnego
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.) – powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływanej dalej także jako: "ustawa" – uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym wraz z urządzeniami budowlanymi, towarzyszącymi na działce nr 85/5 przy ul. A w obrębie [...], gm. K. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła w dniu 13 stycznia 2014r. J. B.. Wyjaśniając zasady ustalania warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 61 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.).

Organ II instancji zauważył, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej nie wynika, aby organ ustalił powyższe okoliczności, co w niniejszej sprawie ma znaczenie kluczowe. W analizie zawarto jedynie stwierdzenie, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., który utracił ważność na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren w granicach inwestycji nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego stanowiącego zadanie rządowe lub samorządowe w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast, w ocenie Kolegium, planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 ustawy i w żadnej mierze nie można tego utożsamiać z inwestycją celu publicznego. Oznacza to, że gdyby teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja był przeznaczony na usługi produkcyjne w poprzednio obowiązującym planie, pominąć należy zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji również stosowne przepisy szczegółowe rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. (Dz.U., nr 164, poz. 1588). Wobec zatem wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, do zamierzenia inwestycyjnego niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zgodności z przepisami odrębnymi. Ustaleń w tym zakresie winien zaś dokonać organ I instancji.

Kolegium uznało, że zarzuty, w zakresie możliwego pogorszenia warunków życia w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji są przedwczesne i nie można brać ich pod uwagę na obecnym etapie planowania realizacji inwestycji. Celem postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, jest jedynie określenie tego, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może być czy też nie realizowana na określonym terenie. W toku tego postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Z całą pewnością ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), która reglamentuje kolejny po ustaleniu warunków zabudowy etap postępowania, prowadzącego do realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, najogólniej rzecz biorąc, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter informacyjny, nie rodzi prawa do terenu ani też nie zezwala na wykonanie robót budowlanych. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego również należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego pozwolenie na budowę, zaś organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu udzielającego zezwolenia na budowę. Skoro decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, to nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję jak i nieruchomości sąsiednich. Z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. Budowę można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, Może ona być wydana jedynie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył L. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego i prawnego uznając, iż organ I instancji nie ustalił, czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niezbadanie w tym zakresie przeznaczenia obszaru przedmiotowej inwestycji w poprzednim planie, podczas gdy mając na uwadze, iż w nieobowiązującym planie miejscowym z 1990r. teren obejmujący obecnie działkę nr 85/5 nie był przeznaczony pod inwestycje produkcyjne, organ I instancji prawidłowo nie zastosował normy z art. 61 ust. 2 ustawy i zbadał spełnienie przez planowaną inwestycje warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza interesu prawnego osób trzecich, w zakresie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy rodzaj (zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym), rozmiar inwestycji (prognozowana roczna ilość produktów - 49,5 ton) i położenie jej w istniejącej tam obecnie zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nielicznej zabudowie zagrodowej będą stanowiły naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady zachowania ładu przestrzennego.

W ocenie skarżącego, organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż Burmistrz K. nie zbadał przeznaczenia terenu inwestycji z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r., zgodnie z którym teren obejmujący obecnie działkę nr 85/5 był przeznaczony pod zwarte budownictwo zagrodowe, mieszkaniowe jednorodzinne i uzupełniająco letniskowe o niskiej intensywności, a w części jako strefa rolno-osadnicza. Obszar ten był zatem przeznaczony już wówczas pod całkiem odmienne od produkcyjnego cele. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które skutkowałyby obowiązkiem zastosowania przez Burmistrza K. art. 61 ust. 2 ustawy, bowiem teren obejmujący obecnie działkę nr 85/5 nie był wg. wcześniejszych planów przeznaczony pod cele produkcyjne.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji pominął także fakt, że rodzaj (zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym), rozmiar inwestycji (prognozowana roczna ilość produktów - 49,5 ton) i położenie jej w istniejącej obecnie zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nielicznej zabudowie zagrodowej będą stanowiły naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady zachowania ładu przestrzennego. Innymi słowy, sama lokalizacja tego typu zakładu jak przedmiotowa inwestycja stanowi naruszenie interesu właścicieli działek sąsiednich, a w zakresie usytuowania inwestycji właściwym jest organ rozstrzygający wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja planowanej inwestycji nie będzie zatem kontynuacją funkcji i nie można jej uznać za możliwą do wprowadzenia, jako funkcji uzupełniającej do istniejącej zabudowy. Nadto, inwestycja będzie stanowić uciążliwość dla istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności mając na uwadze emisję hałasu, zanieczyszczeń i substancji zapachowych, związaną z procesem produkcyjnym i obsługą komunikacyjną. Rozmiar produkcji świadczy o tym, że inwestycja ta będzie obiektem o znacznym stopniu uciążliwości.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i

zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. na okoliczność przeznaczenia w ówczesnym planie terenu obejmującego obecnie działkę nr 85/5.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania J. B. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwie powołaną przez organ odwoławczy podstawę prawną zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), która faktycznie nie przystaje do treści rozstrzygnięcia. W ocenienie Sądu wszakże, wada ta, jakkolwiek wskazująca na brak staranności organu przy sporządzaniu orzeczenia, nie dyskwalifikuje wydanej decyzji. W systemie prawnym funkcjonuje bowiem przepis, który stanowi podstawę dla wydanego rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 k.p.a.) Jego niepowołania przez organ w osnowie zaskarżonej decyzji nie można zatem uznać za naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Decyzja Burmistrza K. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym wraz z urządzeniami budowlanymi, towarzyszącymi na działce nr 85/5 przy ul. A w obrębie [...], gm. K. zasadzała się na, wynikającej ze sporządzonej analizy urbanistycznej, konstatacji o niespełnieniu warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec tego, iż w obszarze analizowanym brak jest funkcji produkcyjnej. Jak wszakże trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w szczególności kopii części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wydaje się, iż dla terenu objętego inwestycją plan taki do dnia 31 grudnia 2002r. obowiązywał. Sporna jest natomiast jego treść, którą skarżący odtwarza posiłkując się wypisem ze wspomnianego planu, odwołującym się wszakże wyłącznie do ustaleń szczegółowych, odnoszących się do jednostki planistycznej 3b NM MR UTL, na terenie której położona była działka, objęta inwestycją. Tymczasem uregulowania szczegółowe, właściwe wyłącznie dla wspomnianej jednostki planistycznej odwołują się także do "ustaleń ogólnych i szczegółowych poz. 1 i poz. 2 dla całości gminy" (poz. 48 in fine). Te zaś dla obszarów, oznaczonych w panie symbolem MR przewidywały "na terenach zabudowy zagrodowej i terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie w pasie zabudowy wyznaczonej w planie, realizację budownictwa (...) usługowego i małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nie przekraczającej granic danej lokalizacji pod warunkiem uprzedniego uzyskania indywidualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i akceptacji władz gminy" (poz.1). Dla obszarów, oznaczonych symbolem MR/MN natomiast - "na terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie w pasie zabudowy wyznaczonym w planie, realizację również (...) budownictwa usługowego i małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nie przekraczającej granic danej lokalizacji pod warunkiem, że tereny nie posiadające w planie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskają ją w trybie indywidualnej procedury w tym zakresie i akceptację władz samorządowych" (poz.2). Koniecznego ustalenia wymagało zatem, czy działka objęta inwestycją położona była w "pasie zabudowy wyznaczonym w planie", dopuszczającym opisaną wyżej lokalizację inwestycji produkcyjnych, następnie zaś takiego zdekodowania norm planistycznych, które pozwolą na jednoznaczne określenie, czy obszar planowanej inwestycji w istocie położony był na terenach przeznaczonych na cel produkcyjny w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestia wspomniana w ogóle nie była przedmiotem analizy organu I instancji, co oznacza, iż postępowanie wyjaśniające w przedmiocie określenia przesłanek, warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w istocie winno być przeprowadzone w znacznej części.

Nie przesądzając zatem treści przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż ewentualna pozytywna ocena spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłaby skutkować potrzebą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela natomiast dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm przesądza bowiem, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011r., sygn.akt II OSK 1564/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotną kwestią pozostaje również charakter analizy funkcji oraz cech zabudowy (na podstawie której ustala się spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy oraz określa parametry inwestycji), a która nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, podlegające prostemu uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010r., sygn.akt II OSK 972/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przedmiotem ustaleń organu urbanistycznego będą, jak wyżej wskazano, okoliczności związane z prawidłowym odczytaniem norm planistycznych i ich ewentualnym zastosowaniem w niniejszej sprawie. Kwestia natomiast prawidłowego zastosowania lub wykluczenia stosowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie konsekwencją powyższych ustaleń

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

LS