Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skarg "A" Sp. z o.o. w T., K. B., J. B., E. Z., J. B., B. Z., J. Z. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z [...] r. Rada Miasta T. przystąpiła do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z [...] r. z późniejszymi zmianami, w granicach administracyjnych Miasta T. O podjęciu uchwały Prezydent Miasta ogłosił w prasie miejscowej "[...]" nr [...] z [...] r., informując jednocześnie o prawie składania pisemnych wniosków do Prezydenta Miasta w terminie do [...] r., a także poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń UM od [...] do [...] r. O podjęciu uchwały powiadomiono pismami z [...] r. instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania Studium. Pismami z [...] r. zawiadomiono Komendanta Miejskiego Policji, Geologa Wojewódzkiego, Rejonowy Zarząd Gospodarki Wodnej w G., [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. i jego Inspektorat w B. Pismem z [...] r. o podjęciu uchwały zawiadomiono Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Do zmiany Studium w wyniku publicznego ogłoszenia nie zgłoszono żadnych wniosków. Wnioski i informacje zgłosiła cześć organów i instytucji zawiadomionych na piśmie, zostały one przekazane zespołowi sporządzającemu projekt zmiany Studium.

Przygotowując projekt zmiany zwrócono się do jednostek organizacyjnych UM o udzielenie informacji o stanie faktycznym i zamierzeniach inwestycyjnych w zakresie spraw wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 – 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Przeprowadzono postępowanie dotyczące sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko w związku z art. 53 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Uzgodniono zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K. W związku ze skutkami wejścia w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) ponownie ogłoszono o przystąpieniu do zmiany Studium w prasie lokalnej ([...] nr [...] z [...] r.), w internecie, poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń UM w okresie od [...] do [...] r., ponownie informując o prawie składania wniosków do dnia [...] r. Dokonano również ponownego zawiadomienia na piśmie instytucji i organów uprawnionych do opiniowania i uzgadniania Studium. Ten etap prac planistycznych dokumentuje Tom I Dokumentacji Prac Planistycznych.

W związku z dokonanym zawiadomieniem wpłynęły wnioski R. K., B. B. i T. S., które zostały uwzględnione. Wnioski zgłosiły także organy i instytucje, które zawiadomiono na piśmie o przystąpieniu do zmiany Studium, zostały one przekazane zespołowi autorskiemu sporządzającemu projekt Studium. Ponownie dokonano rozeznania stanu faktycznego i planowanych inwestycji na terenie miasta (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z [...] r. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. pismem z [...] r. uzgodnili zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Sporządzona została w postępowaniu Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu zmiany Studium. Ten etap prac planistycznych dokumentuje Tom II Dokumentacji Prac Planistycznych.

Projekt zmiany Studium został uzgodniony przez Zarząd Województwa [...] w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa postanowieniem z [...] r. nr [...] oraz przez Wojewodę [...] w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym postanowieniem z [...] r., nr [...]. Do projektu zmiany Studium uzyskano także opinie na podstawie art. 11 pkt 5 i 8 u.p.z.p. Na posiedzeniu w dniu [...] r. Projekt zmiany Studium uzyskał także pozytywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, powołanej zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr [...] z [...] r.

Projekt zmiany Studium został wyłożony do publicznego wglądu na okres od [...] do [...] r., o czym ogłoszono w "[...]" nr [...] z [...] r. (sprostowanie ogłoszenia pierwotnego z [...] r.), w "[...]" z [...] r. oraz w "[...]" nr [...] z [...] r., a także poprzez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń UM od [...] r. do [...] r. i na stronie internetowej UM. Termin składania pisemnych uwag określono na [...] r. Przewidziano przeprowadzenie sześciu dyskusji publicznych dla poszczególnych dzielnic i terenów wraz z dyskusją podsumowującą. Ten etap prac planistycznych dokumentuje Tom III Dokumentacji Prac Planistycznych.

Z dyskusji publicznych przeprowadzonych z mieszkańcami sporządzono protokoły i nagrania, skarżący w nich nie uczestniczyli.

Do projektu zmiany Studium zgłoszono 561 uwag, ujętych w wykazie zawartym w tomie IV Dokumentacji Prac Planistycznych. Daty wniesienia uwag ujawnione w tym wykazie dotyczą daty wpływu uwagi, część z nich nosi datę późniejszą niż [...] r. (poz. 119-124, 226-229, 231, 234, 249-251, 255-257, 300, 307, 353, 358, 359-365, 421, 431, 459, 463-464, 469-470, 493, 497, 519-520). Począwszy od nr 522 wykaz zawiera uwagi, które nie podlegały rozstrzygnięciu, były bezprzedmiotowe, stanowiły prośby o objaśnienia postanowień Studium.

Zarządzeniem z [...] r. nr [...], sprostowanym zarządzeniem z [...] r., nr [...], zmienionym zarządzeniem z [...] r., nr [...], Prezydent Miasta T. rozpatrzył uwagi wniesione do projektu. Uchwałą nr [...] z [...] r. Rada Miasta T. przyjęła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Załączniki do uchwały stanowią tekst i mapa oraz rysunek Studium, a także rozstrzygnięcie Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu. Na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) sporządzono podsumowanie do przyjętej zmiany Studium wraz z informacją o udziale społeczeństwa w postępowaniu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. O przyjęciu Studium ogłoszono w prasie lokalnej, przez obwieszczenie i ogłoszenie. Zgodnie z art. 55 ust. 4 ustawy uchwałę przekazano RDOŚ w K. oraz PPIS w K..

Jak wynika z dokumentów nadesłanych z dokumentacją planistyczną, gmina posiada Strategię Rozwoju Miasta T.: "T. 2013", przyjętą uchwałą Rady Miasta z [...] r., nr [...]. Natomiast protokół nr [...] z posiedzenia Rady Miasta T. VI Kadencji , które odbyło się w dniu [...] i [...]r. w sali sesyjnej Urzędu Miasta T., na str. 13 i nn. zawiera opis przebiegu procedury uchwalenia zmiany Studium. Wynika z niego, że wykaz pism, wniosków i uwag zgłoszonych po terminie ich składania i po ukazaniu się zarządzenia Prezydenta w sprawie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik nr 40 do protokołu. Nad każdą uwagą nieuwzględnioną głosowano odrębnie, a głos oddany za" oznaczał przychylenie się do stanowiska Prezydenta. Przyjęto, że po odczytaniu numeru uwagi, których treść radnym dostarczono w formie elektronicznej i papierowej przewodniczący otworzy dyskusję nad poszczególną uwagą lub grupą uwag o takiej samej treści, a następnie po zamknięciu dyskusji przeprowadzi glosowanie. W pierwszej kolejności radni przegłosowali uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta, a następnie uchwalili Studium.

Skargi na uchwałę w sprawie zmiany Studium, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli: "A" sp. z o.o. w T., K. B., J. B., J. B. i E. Z., Stowarzyszenie [...], B. Z. i J. Z. Skarga Stowarzyszenia została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z 25 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1/14.

[...] Sp. z o.o. w skardze wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść uchwały:

- art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu określonego wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniach na budowę w zakresie lokalizacji w Studium obszarów obiektów wielkopowierzchniowych, pomimo wydania na rzecz inwestora ostatecznych decyzji nr [...] i [...],

- art. 8 ust. 7 w zw. z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuzyskanie opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o projekcie Studium z uwagi na niezachowanie wymogu odpowiedniego składu i braku rekomendacji dla co najmniej połowy jego członków przez samorząd zawodowy,

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez pozostawienie części uwag celem rozpoznania ich przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Studium jest aktem nadrzędnym w stosunku do planu i wiąże przy jego tworzeniu,

- art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak określenia w Studium dokładnego przebiegu dróg publicznych i tym samym nieuwzględnienie kierunków rozwoju i przebiegu dróg publicznych, infrastruktury drogowej, a także komunikacji publicznej,

- art. 11 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie dyskusji publicznej nad projektem, brak ponownego wyłożenia projektu Studium celem zapoznania się z jego postanowieniami , brak merytorycznej dyskusji i uzasadnienia dla sposobu rozstrzygnięć wniesionych uwag, brak jasnego i zrozumiałego określenia decyzji podjętej w odniesieniu do poszczególnych wniosków o zmianę projektu polegającej na stwierdzeniu, że została uwzględniona w części,

- art. 11 pkt 11 u.p.z.p. poprzez wybiórcze rozpoznanie części uwag wniesionych do projektu po zakreślonym terminie i pozostawienie części uwag również wniesionych po terminie bez rozpoznania,

- art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie kompetencji przyznanej wyłącznie radzie do uchwalenia Studium, spowodowane niewłaściwym przeprowadzeniem głosowania nad rozpatrzeniem uwag poprzez brak ich odczytania i dyskusji merytorycznej podczas sesji rady nad poszczególnymi uwagami i powielenie rozstrzygnięć podjętych przez Prezydenta Miasta.

K. B., J. B., J. B. i E. Z. w skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zgłosili takie same zarzuty jak w powyżej przedstawionej skardze "A" sp. z o. o.

B. Z. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zgłosił analogiczne zarzuty jak w dwóch powyższych skargach, z różnicą dotyczącą naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie podniósł, że w Studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania poprzez nieuwzględnienie wniosku o objęcie działek nr [...] i [...] obszarem zabudowy usługowej i wielofunkcyjnej intensywnej, celem usankcjonowania istniejącej zwartej zabudowy handlowej. Na działkach tych od lat funkcjonuje targowisko i zasadne jest objęcie terenu funkcją odpowiadającą rzeczywistemu wykorzystaniu. Wbrew regułom racjonalnego zagospodarowania terenu i potrzebom Studium wprowadza niezasadne zmiany w zakresie funkcji.

J. Z. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zgłosił analogiczne zarzuty jak w trzech powyższych skargach, z różnicą dotyczącą naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie podniósł, że w Studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu określonego decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniach na budowę. Mimo wydania na rzecz skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...], terenu tego nie przeznaczono w Studium na lokalizację obiektów wielkopowierzchniowych.

W uzasadnieniach skarg podniesiono, że uchwalając Studium gmina jest zobowiązana do uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Uwarunkowania te określane są także decyzjami Prezydenta o warunkach zabudowy. Niezgodne z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. jest stanowisko gminy zajęte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że nie ma podstaw do uwzględniania w Studium ustaleń określonych w decyzjach o warunkach zabudowy i w pozwoleniu na budowę. Nie jest zasadne nieuwzględnienie w Studium lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego budowanego przy ul. [...] w T., takiego obiektu dotyczy obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Dopuszczenie w tym rejonie zabudowy wielkopowierzchniowej byłoby legalizacją stanu faktycznego wynikającego z udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę.

Studium nie precyzuje wielu istotnych elementów zagospodarowania przestrzeni publicznej w zakresie przebiegu dróg i spraw zgłoszonych przez mieszkańców. Część problemów zgłoszonych w uwagach została pozostawiona do rozstrzygnięcia w planach miejscowych, co nie jest prawidłowe. Studium jest aktem wiążącym przy uchwalaniu planu, jeśli w studium pewne kwestie nie zostały uregulowane, w planie będą mogły być kształtowane dowolnie. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przebieg dróg publicznych powinien być ustalony. Skoro uwagi te zostały złożone do Studium, to w nim powinny się znaleźć postulowane zmiany, a nie dopiero w planie miejscowym.

Rażąco także naruszono procedurę uchwalania Studium. Niejasny jest sposób częściowego uwzględnienia uwag, brak jest bowiem wskazania, w jakim zakresie poszczególne uwagi zostały uwzględnione i czy zmiany naniesiono na projekt graficzny Studium. Wadliwe było głosowanie nad uwagami przez radę, nie było poprzedzone merytoryczną dyskusją nad poszczególnymi uwagami, radni powielili stanowisko Prezydenta, w konsekwencji kształt Studium został ustalony przez organ wykonawczy gminy, co rażąco narusza art. 12 ust. 1 u.p.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto Prezydent rozpoznał także część uwag wniesionych po terminie, przy czym rozpoznał je wybiórczo, albowiem część wniesionych po terminie została pozostawiona bez rozpoznania. Z naruszeniem przepisów przeprowadzono także dyskusję publiczną nad projektem. Przeprowadzono ja tylko raz, mieszkańcy mogli tylko raz wnosić uwagi, nie zostały one w ogóle mówione przez radę, mieszkańcy nie mieli rzeczywistego wpływu na treść Studium. Brak było ponownego wyłożenia Studium po rozpoznaniu uwag, stąd mieszkańcy nie mogli odnieść się do ich uwzględnienia. Nie rozdzielono głosowania nad Studium i rozpatrzeniem uwag. W dacie przyjęcia Studium brak też było strategii rozwoju gminy, z którą Studium powinno być spójne. Nie uzyskano skutecznie opinii Miejskiej Komisji Architektoniczno-Budowlanej, albowiem jej skład nie był właściwy. Połowa jej składu powinna legitymować się rekomendacją samorządu zawodowego, posiadały ją zaś tylko dwie osoby.

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta T. wniosła o ich odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skarg wskazała na przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. i podniosła, że uchwały stanowiące odpowiedź na wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostały opublikowane zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej na stronie internetowej UM T. w Biuletynie Informacji Publicznej. Od daty tej publikacji należy liczyć bieg terminu 30 dniowego do wniesienia skargi, a nie od daty późniejszego doręczenia uchwały za pośrednictwem poczty. Skargi zostały wniesione po terminie 30 dni od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od publikacji uchwały w BIP.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skarg, odniesiono się do poszczególnych zarzutów, uznając je za bezpodstawne. Nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem konieczność uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu nie obejmuje obowiązku uwzględnienia postanowień wydanych w indywidualnych sprawach decyzji administracyjnych w przedmiocie warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę. Odnosząc się do wskazanych w poszczególnych skargach terenów i wydanych decyzji wyjaśniono jednocześnie, że:

- objęty skargą Spółki oraz skargą K. B., J. B., J. B. i E. Z. teren przy ul. [...], dla którego wydano decyzje wskazane w skargach nie został przeznaczony pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co nie ma znaczenia dla uprawnień skarżących do realizacji inwestycji w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Inwestycja objęta tym pozwoleniem może być realizowana niezależnie od postanowień Studium. Brak też podstaw do czynienia analogii z innymi terenami przewidzianymi w Studium pod taką zabudowę, albowiem tereny te różnią się od terenów skarżących cechami opisanymi szczegółowo w odpowiedziach na skargi, które to cechy uzasadniają ustalenie dla wybranych obszarów przeznaczenia od wielkopowierzchniowe obiekty handlowe;

- objęty skargą B. Z. teren działki [...] był objęty jego uwagą nr [...]. Działka w Studium położona jest w obszarze MUW – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej intensywnej, co oddaje jej zagospodarowanie i sankcjonuje obecnie funkcjonującą zwartą zabudowę handlową. Postulat poszerzenia granic obszaru zabudowy usługowej i wielomieszkaniowej intensywnej oraz granic obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych wielkopowierzchniowych (WOH8) do bezpośredniego styku z fasadą istniejącego budynku wielorodzinnego jest niewłaściwy ze względów funkcjonalnych i społecznych – brak jest możliwości odseparowana usług od zabudowy mieszkaniowej. Natomiast działki nr [...] dotyczyły uwagi nr [...] i [...]. Jest ona położona w obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MUW). Jej powierzchnia wynosi zaledwie 142 m2, zatem kwestia ustalenia szczegółowych zasad jej zagospodarowania wykracza poza zakres Studium sporządzanego w skali 1:10 000. Na etapie ewentualnego planu będzie dopiero możliwe określenie przeznaczenia działki, Studium nie wyklucza jednak ani zabudowy wielorodzinnej, ani usługowej. Uwaga nr [...] dotycząca usunięcia z działki przebiegu ciągu pieszego została uwzględniona;

- objęty skargą J. Z. teren działek został objęty uwagą nr [...]. Nie została ona uwzględniona i nie zmieniono w Studium kierunków przeznaczenia terenu z obszarów zabudowy usługowo-mieszkaniowej niskiej (UM). Wyeliminowanie funkcji mieszkaniowej i ograniczenie się wyłącznie do funkcji usługowej może być realizowane na etapie sporządzania planu miejscowego, gdyż dopiero w planie określa się przeznaczenie poszczególnych działek. Natomiast lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych została wykluczona ze względu na nieuniknione konflikty z otoczeniem i brak możliwości odseparowania od istniejącej zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a także brak możliwości skomunikowania z drogą krajową. Nadto powoływane przez skarżącego pozwolenie na budowę (decyzja [...]) dotyczy obiektów sprzedaży i obsługi samochodów, taki obiekt nie zalicza się do obiektów handlu detalicznego, którego dotyczą ograniczenia powierzchni sprzedaży.

Nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 7 w związku z art. 11 pkt 5 u.p.z.p., skład Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jest prawidłowy, jej członkowie w przeważającej części są członkami Okręgowych Izb Architektów RP, co spełnia wymóg rekomendacji. Opisano przebieg konsultacji z Komisją projektu Studium. Wyjaśniono, że gmina ma aktualną strategię rozwoju i Studium zostało opracowane z nią w zgodzie, zatem nie naruszono art. 9 ust. 2 u.p.z.p. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., albowiem zakres szczegółowości ustaleń dla układu komunikacyjnego miasta jest wystarczający i odpowiada celom Studium jako aktu planowania (w odpowiedziach na skargi opisano szczegółowo rozwiązania przyjęte w Studium w zakresie układu komunikacyjnego, w nawiązaniu do istniejącego stanu faktycznego i uwarunkowań). Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. również ze względu na wymagany przepisami poziom ogólności postanowień Studium, wobec czego część konkretnych uwag i postulatów nie nadawała się do uwzględnienia w Studium, co szczegółowo opisano w pkt D odpowiedzi na skargi. Nie naruszono art. 11 pkt 10 u.p.z.p., co potwierdza dokumentacja prac planistycznych (szczegółowo w odpowiedziach na skargi opisana). Natomiast obowiązujące regulacje nie przewidują obowiązku ponownego wyłożenia projektu Studium po rozpatrzeniu zgłoszonych uwag. Gołosłowny jest też zarzut, że radni nie mieli możliwości zapoznania się z materiałem prac planistycznych i zgłoszonymi uwagami. Nie naruszono art. 12 ust. 1 u.p.z.p., a potwierdza to protokół z sesji i przebiegu głosowania. Nie naruszono także art. 11 pkt 11 u.p.z.p. Prezydent rozpatrzył wszystkie uwagi wniesione w terminie, a także te, które wpłynęły do organu po terminie, ale przed wydaniem pierwotnego zarządzenia, zatem miał możliwość do nich się ustosunkować. Bez rozpoznania pozostawiono natomiast uwagi wniesione po terminie wydania pierwotnego zarządzenia, choć udzielono na nie pisemnych odpowiedzi i wyjaśnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentacji podanej w odpowiedziach na skargi, a dotyczącej podstaw do ich odrzucenia ze względu na uchybienie terminowi do wniesienia skarg. Stanowisko zaprezentowane przez Radę Miejską w tym zakresie nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę na uchwałę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wyczerpanie środków zaskarżenia jest bowiem warunkiem wstępnym uruchomienia kontroli sądowej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zatem czynnością warunkującą skuteczność skargi i musi być dokonane indywidualnie przez danego skarżącego, w ramach jego interesu prawnego. Taki procesowy charakter czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wyklucza możliwość przyjęcia, że udzielona na nie odpowiedź organu mogłaby nie być wnoszącemu doręczana indywidualnie, odpowiedź taka, nawet gdy przybiera postać uchwały, odnosi się do indywidulanego żądania i zgodnie z ogólnymi zasadami doręczania pism, jeśli została podjęta, podlega doręczeniu zainteresowanej stronie. Ustawa przewiduje milczenie organu po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wówczas bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna wniesienie wezwania. Gdy organ zajmie stanowisko, termin ten liczy się dla strony od daty doręczenia jej odpowiedzi organu. Doręczenie to musi być dokonane wobec wnoszącego wezwanie, brak w tym zakresie podstaw do stosowania powołanej przez radę ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z podanych względów brak podstaw do uznania wniesionych skarg za niedopuszczalne ze względu na upływ terminu, skargi zostały wniesione w terminach, liczonych prawidłowo od dat doręczeń dokonanych wobec każdej ze stron skarżących, co uzasadniało ich merytoryczne rozpoznanie. Kontrola przeprowadzona przez Sąd nie doprowadziła jednak do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo.

Skarga wnoszona na uchwałę organu samorządu terytorialnego nie ma charakteru skargi powszechnej. Wnoszona jest na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli upływ wskazanego terminu stoi na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem, uchwała lub zarządzenie tracą wówczas moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Warunkiem jest jednak uprzednie wykazanie, że zachodzą przesłanki nieważności kontrolowanej uchwały. W przypadku Studium kryteria nieważności określa przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Żadnej z tych przesłanek nieważności w odniesieniu do kontrolowanej uchwały Sąd nie stwierdził.

Po pierwsze, nie można przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia właściwości organów. Niewątpliwie uchwałę podjęła uprawniona do tego Rada Miasta, a zarzuty dotyczące powielenia przez radnych stanowiska Prezydenta, czy też dotyczące braku zaangażowania radnych w merytoryczną dyskusję nad projektem i uwagami nie dowodzą, że uchwały nie podjął organ właściwy. Protokół z sesji poświęconej przyjęciu Studium przeczy takiej tezie. Wynika z niego, że radni uprzednio rozpatrzyli uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta, poddawano przy tym pod głosowanie każdą z uwag, a następnie dopiero uchwalili Studium. Stworzona została niewątpliwie sytuacja umożliwiająca radnym zabranie głosu, jest to wystarczające do spełnienia wymagań proceduralnych, przepisy nie sankcjonują zaś pasywności radnych, w tym zakresie ponoszą oni ewentualnie odpowiedzialność przed wyborcami w toku wyborów.

Kryterium wniesienia skargi do sądu na uchwałę stanowi naruszenie interesu prawnego taką uchwałą. Ugruntowane jest rozumienie interesu prawnego jako sfery uprawnień (i obowiązków) wyznaczanych dla podmiotu przez przepisy prawa, co odróżnia ten interes od interesu faktycznego, związanego z zamiarami i celami podmiotów, których realizacji nie może on jednak domagać się poprzez wysuwanie żądań prawnych. Należy na to zwrócić szczególną uwagę przy kontroli takiego aktu jak Studium, które co do zasady służy określeniu polityki przestrzennej gminy i jest aktem wiążącym dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Właśnie ze względu na fakt tego związania istnieje możliwość przyjęcia, że określone postanowienia Studium, jako wiążące na przyszłość przy sporządzaniu planu, mogą także ingerować w sferę uprawnień i obowiązków indywidualnych podmiotów. Może to mieć znaczenie w sytuacji, gdy Studium w jednoznaczny sposób określa przeznaczenie danego terenu, wykluczając np. jego zabudowę czy ograniczając jej charakter, a ograniczenie w zagospodarowaniu nie jest usprawiedliwione względami faktycznymi lub prawnymi. Należy bowiem pamiętać, że co do zasady właściciel terenu nie ma roszczenia do gminy o przeznaczenie go pod preferowane przez siebie, choćby względami ekonomicznymi, zagospodarowanie. Przestrzeń, mimo że jest przedmiotem własności, jako dobro o ograniczonej ilości, stanowi wartość wspólną i musi być zagospodarowywana z uwzględnieniem poszanowania nie tylko prawa własności danego terenu, prawa własności terenów sąsiednich, ale także z poszanowaniem takich interesów ogólnych i wspólnych, jak ład przestrzenny, walory środowiska naturalnego, walory kulturowe czy racjonalne wykorzystanie przestrzeni. W sytuacji, gdy postanowienia Studium nie dotyczą bezpośrednio sfery interesu prawnego skarżącego, nie może on skutecznie kwestionować ich legalności.

Nie są zasadne podnoszone w skargach zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowe jest stanowisko Rady, że przepis ten nie daje podstaw do uwzględniania przy sporządzaniu Studium treści udzielonych pozwoleń na budowę i decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 w Studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia terenu, zagospodarowania i uzbrojenia. Przepis nakazuje w konsekwencji uwzględniać dwojakiego rodzaju uwarunkowania, zarówno prawne, jak i faktyczne. W zakresie, w jakim stanowi o uwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia, odnosi się do dotychczasowego stanu prawnego, albowiem o przeznaczeniu terenu decyduje plan miejscowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Nie mają natomiast takiego skutku decyzje ustalające warunki zabudowy w sytuacji braku planu, przedmiotem decyzji jest zmiana zagospodarowania terenu i zmiana sposobu użytkowania obiektu (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Uwzględnianie stanu zagospodarowania i uzbrojenia terenu odnosi się natomiast do stanu faktycznego. Uwzględnianie uwarunkowań nie oznacza jednak obowiązku powielania w Studium postanowień zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy czy pozwoleniach na budowę. Po pierwsze, pozwolenie na budowę uprawnia, ale nie zobowiązuje inwestora do realizacji inwestycji, zatem samo pozwolenie nie określa jeszcze stanu zagospodarowania. Niewątpliwie natomiast ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stabilizuje uprawnienia inwestora do realizacji określonej inwestycji, która po realizacji może przekształcić się w element stanu faktycznego zagospodarowania. Natomiast same decyzje o warunkach zabudowy, ponieważ mogą być wydawane alternatywnie dla tego samego terenu i dla różnych podmiotów, nie stanowią ani o stanie faktycznym, ani prawnym zagospodarowania. Nie dając też samodzielnie uprawnień do realizacji inwestycji, podlegają stwierdzeniu wygaśnięcia w przypadku określonym w art. 65 u.p.z.p., co również pośrednio dowodzi tego, że ustawodawca nie łączy trwałych skutków z decyzjami o warunkach zabudowy i dopuszcza odmienne ustalenia przyjęte w planie miejscowym, poprzedzanym wszak przez studium. Natomiast ustalenia Studium przyjęte dla poszczególnych terenów, których dotyczą skargi nie wprowadzają zagospodarowania sprzecznego ze stanem faktycznym, nie wykluczają też zabudowy. Jak wykazano w odpowiedziach na skargi, co znajduje potwierdzenie w ustaleniach Studium dla poszczególnych jednostek, uwzględniono w Studium uwarunkowania istniejącego zagospodarowania, które było m. in. podstawą do odmowy wprowadzania obiektów handlowych wielkopowierzchniowych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Precyzyjnie też Rada przedstawiła kryteria, w oparciu o które zaakceptowano w mieście kilka stref lokalizacji takich obiektów handlowych. Nie stanowi naruszenia interesu prawnego poszczególnych skarżących ograniczenie dopuszczalnego zagospodarowania i wyeliminowanie zabudowy handlowej wielkopowierzchniowej, skarżącym nie przysługuje bowiem roszczenie o wprowadzenie na określonym terenie takiej zabudowy. Podobnie nie ma podstaw do tego, aby na etapie Studium, którego zadaniem jest określenie polityki i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, domagać się precyzyjnego określenia przeznaczenia danego terenu i wykluczenia jednej z dopuszczonych form zabudowy. Skoro nie wyłączono terenów żadnego ze skarżących z prawa zabudowy i nie wprowadzono ograniczeń uniemożliwiających utrzymanie istniejącego zagospodarowania, to nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego skarżących.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, zatem obowiązek ten może się konkretyzować na etapie sporządzania planu, a nie studium. Nieuwzględnienie uwag z tego powodu, że dotyczą kwestii podlegających konkretyzacji w planie miejscowym nie może stanowić o naruszeniu tego przepisu.

Nie naruszono także zasady sporządzania Studium określonej w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. W Studium określa się kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury. Tekst Studium potwierdza, że zawarto w nim zarówno opis uwarunkowań w zakresie systemu transportu (część A, pkt X), jak i kierunki rozwoju systemu transportu (część B, pkt VI), odnoszące się do układu drogowego, transportu zbiorowego, zasad polityki parkingowej, transportu kolejowego i rowerowego. Poziom szczegółowości tych postanowień jest adekwatny do charakteru sporządzonego Studium i nie jest jasne, w oparciu o jakie standardy normatywne w skargach zarzuca się brak ustalenia dokładnego przebiegu dróg.

Sprzeczny ze stanem faktycznym jest także zarzut sporządzenia Studium bez uprzedniego sporządzenia strategii rozwoju gminy (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Jak wskazano wyżej, Strategię taka gmina posiada, dokument ten znajduje się w materiałach planistycznych, natomiast skargi nie określają w żaden sposób, czy i jak naruszono jej postanowienia w odniesieniu do Studium.

Sąd nie stwierdził także istotnych naruszeń trybu sporządzania Studium, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tryb ten reguluje art. 11 i 12 u.p.z.p. W sprawie w szczególności właściwie zastosowano przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), co mało znaczenie dla uzgodnień i opinii do Studium. Nie naruszono w szczególności art. 11 pkt 5 w związku z art. 8 ust. 6 (wadliwie powoływanym jako ust. 7) u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości uzyskanie wymaganej opinii od właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, opinia taka znajduje się w dokumentacji, spełniony został zatem warunek z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. Przepis art. 8 u.p.z.p. dotyczy natomiast powoływania takich komisji, w szczególności na poziomie gminnym. Kompetencja w tym zakresie należy do Prezydenta Miasta, który z niej skorzystał, a podstawą działania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w T. jest zarządzenie Prezydenta nr [...] z [...] r. W niniejszym postępowaniu sądowym brak jest podstaw do kontrolowania przez Sąd tego zrządzenia i weryfikowania, czy skład komisji jest prawidłowy, nie jest to objęte zakresem sprawy. Brak jest także dostatecznych podstaw do poddawania w wątpliwość kompetencji jej członków, legitymujących się przynależnością do izby samorządu zawodowego. Mając na uwadze dokonaną przez ustawodawcę rezygnację z wymogu uzyskania rekomendacji i zmianę przepisu art. 8 ust. 6 u.p.z.p. podnoszone w skargach kwestie nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania Studium.

Przepis art. 11 pkt 10 u.p.z.p. stanowi o wyłożeniu projektu studium i organizacji dyskusji publicznej. Czynności takie miały miejsce, co potwierdza dokumentacja planistyczna. Zupełnie gołosłowne i oparte na ogólnikach są zarzuty skarg dotyczące jakości dyskusji i ich znaczenia dla przyjęcia Studium, nie odnoszą się one do faktu naruszenia jakiejkolwiek normy ustawy. Odmiennie niż w przypadku procedury uchwalania planu miejscowego, przepis art. 11 pkt 10 u.p.z.p. nie przewiduje ponowienia instytucji uzgodnień, co rodzi wątpliwości co do konieczności ponawiania czynności planistycznych, przewidzianych przez ustawę w kolejności następującej po dokonaniu uzgodnień. W ocenie Sądu brak takiego ponowienia nie świadczy co do zasady o istotnym naruszeniu procedury.

Zarzut braku jasności rozstrzygnięć w przedmiocie rozpatrzenia uwag również nie da się zakwalifikować jako istotnych naruszeń, albowiem są one pochodną kompetencji komunikacyjnych i zrelatywizowane do cech danego odbiorcy. Nie wykazano natomiast w skargach, że sposób ich sformułowania i zakres narusza jakieś standardy prawne. W ocenie Sądu materiał dotyczący rozpatrzenia uwag i przedstawiona w nim argumentacja są wystarczające dla ujawnienia powodów podjętych przez Prezydenta rozstrzygnięć.

Nie stanowi także podstawy do stwierdzenia przesłanki nieważności uchwały zarzut dotyczący naruszenia art. 11 pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem Prezydent ma obowiązek wyznaczyć termin do wnoszenia uwag dotyczących projektu, który nie może być krótszy niż 21 dni do zakończenia okresu wyłożenia studium. Taki termin został wyznaczony, w ustawowej wielkości. Nie można zatem mówić o naruszeniu tego przepisu. Natomiast kwestia skuteczności uwag wniesionych po tym terminie nie została w ustawie uregulowana. Wykaz uwag zawiera datę wpływu do organu, ale już nie datę nadania pisma z uwagą na poczcie. Jak dokumentują akta administracyjne, część uwag, które wpłynęły do organu po [...], była w tym terminie nadana na poczcie, co świadczy o zachowaniu terminu do wniesienia. Pisma i protesty wniesione do projektu Studium na etapie uchwały i posiedzenia rady niewątpliwie nie mogły być uznane za uwagi do wyłożonego projektu, ten etap był już bowiem zamknięty, brak ich rozpoznania nie świadczy o nierównym traktowaniu mieszkańców. Natomiast rozpoznanie uwag wniesionych przed etapem polegającym na ich rozpoznaniu przez Prezydenta nie narusza w sposób istotny procedury, świadczy o tendencji do pełnego uwzględnienia głosów mieszkańców i nie narusza interesu prawnego skarżących, których uwagi do projektu także były w tej grupie.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg.