Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 588/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. W. i W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania D. W. i W.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z akt administracyjnych wynika, że w wyniku pisma D. W. i W. W. z dnia 15 grudnia 2006 r. zawierającego wniosek o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wszczęte zostało postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce o nr ew. [...] położonej w [...]. Powyższa inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. M. i R. M. pozwolenia na budowę, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...].

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce w przy ul. [...], róg ul. [...] w [...] stanowiąca podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym D. W. i W. W. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] i odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek D. W. i W. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]marca 2001 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia H. M. i R. M. na budowę ww. inwestycji. Powodem odmowy było ustalenie, iż ww. decyzja Wojewody [...] była już kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., IV SA 2051/01 oddalił skargę D. W. i W. W. GINB uznał zatem, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa.

Z uwagi na powyższe, PINB w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektu.

Po rozpoznaniu odwołania D. W. i W. W. od ww. decyzji [...]WINB decyzją z dnia [...]maja 2011 r., Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze ze względu na brak interesu prawnego odwołujących się.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1703/11 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...].

[...]WINB decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2277/11 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2527/10 oraz decyzję GINB z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę H. M. i R. M. Z uwagi na wytyczne zawarte w ww. wyroku NSA, GINB pismem z dnia 9 września 2013 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...].

PINB w [...] przeprowadził w dniu 7 listopada 2013 r. czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] znajduje się niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny budynek mieszkalny z częścią usługowo - handlową o wymiarze w rzucie 20,05 mx 11,03 m z dachem wielospadowym krytym blachą falistą. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] PINB w [...] odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od ww. decyzji przez D. W. i W. W. [...]WINB wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że D. W. i W. W. reprezentowani przez adwokata E. O. wnioskiem z dnia 15 grudnia 2006 r. wystąpili o wydanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Organ odwoławczy podniósł, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do oceny organu administracji.

[...]WINB zauważył, że inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę H. M. i R. M.. Decyzja ta uprawniała inwestorów do budowy budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową trzykondygnacyjnego o wymiarze w rzucie ok. 20,00 mx 11,00 m o wysokości mierzonej od poziomu terenu do podbitki wynoszącej ok. 5,41 m. Według projektu zagospodarowania budynek winien znajdować się w odległości 3,00 m od północnej i wschodniej granicy działki. Zwrócił uwagę, że PINB w [...] przeprowadził w dniu 7 listopada 2013 r. czynności kontrolne podczas których ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] znajduje się niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny budynek mieszkalny z częścią usługowo - handlową o wymiarze w rzucie 20.05 m x 11,03 m z dachem wielospadowym krytym blachą falistą. Przedmiotowy budynek w elewacji północnej posiada otwór drzwiowy usytuowany ok. 4,00 m od ogrodzenia. Ponadto budynek usytuowany jest w odległości ok. 3,00 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony północnej i w odległości zmiennej ok. 2,90 m - 3,00 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony wschodniej. Wysokość ścianki kolankowej w przedmiotowym budynku wynosi ok. 1,45 m. Od strony wschodniej budynku istnieje płyta balkonowa o wymiarze w rzucie ok. 1,50 m x 5,60 m, z drzwiami balkonowymi wsuniętymi 1,00 m od zewnętrznego lica ściany. Wysokość budynku mierzona od poziomu przyległego terenu do podbitki dachowej wynosi ok. 5,35 m, zaś wysokość poszczególnych kondygnacji wynosi: parter (w pomieszczeniu warsztatowym) ok. 4,45 m, piętro ok. 3,00 m i poddasze ok. 2,45 m.

PINB w [...] po dokonaniu analizy zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolnych z dnia 7 listopada 2013 r. stwierdził, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] zostały wykonane bez istotnych odstępstw od warunków zawartych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę.

Ponadto organ zauważył, że inwestorzy uzyskali prawo do użytkowania ww. obiektu budowlanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] pozwalającej na użytkowanie części usługowo - handlowej (serwis i wymiana opon) budynku mieszkalnego z częścią usługowo- handlową usytuowanego w [...] na działce nr [...] przy ul. [...] róg [...] oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczącej części mieszkalnej budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową znajdującego się na w/w działce oznaczonej nr ewid. [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że w ramach posiadanych kompetencji jest uprawniony do zbadania, czy inwestycja jest realizowana zgodnie z zapisami pozwolenia na budowę, a także czy nie powoduje zagrożenia życia i bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie organ jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. [...]WINB zauważył jednocześnie, że organem właściwym w sprawie badania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę jest Wojewoda [...]. Zwrócił uwagę, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2277/11 GINB wszczął postępowanie nadzorcze, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] odnosząc się w tym rozstrzygnięciu do zarzutów skarżących dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. W. i W. W., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i przez to w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny dowodów, a przede wszystkim zakresu żądania zawartego we wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 15 grudnia 2006r.;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania zmierzającego do dokładnego ustalenia żądania strony, tj. jego podstawy prawnej, gdyż przywołany w petitum żądania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1409) stoi w sprzeczności z uzasadnieniem wniosku, co w konsekwencji wpłynęło na treść skarżonych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego;

3. przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest prowadzone przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie do sprawy, zakończonej skarżonymi decyzjami organów nadzoru budowlanego, podczas gdy z uzasadnienia wniosku pełnomocnika skarżących oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów w sposób oczywisty wynika, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie;

5. naruszenie przez [...]WINB przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydanej w sposób sprzeczny z przepisami prawa procesowego i materialnego wskazanymi wyżej.

W uzasadnieniu skarżący (reprezentowani przez adwokata E. O.) podnieśli, że organy nadzoru budowlanego pominęły zgłoszony wniosek dowodowy, a w konsekwencji nie dokonały analizy zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja. Ponadto żaden z organów nie odniósł się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r Nr [...] udzielającej H. M. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową oraz przyłącza energetycznego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...].

Skarżący podnieśli, że organy nie odniosły się też w żaden sposób do tego, czy zrealizowana inwestycja w części lub w całości nie zagraża życiu lub zdrowiu skarżących, mimo iż [...] WINB wprost wskazał, że należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wskazali na związek przyczynowy, który zachodzi pomiędzy decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu prezentując w tym zakresie stan prawny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. W związku z tym zarzucili organom nadzoru budowlanego, że nie odnosząc się do wyżej wskazanych decyzji ostatecznych wydanych przez Samorządfowe Kolegium Odwoławcze w [...] i Wojewodę [...], o których dołączenie do materiału dowodowego wnioskowała pełnomocnik skarżących, oraz pomijając wpływ tej części inwestycji, która służy prowadzeniu zakładu wulkanizacyjnego na bezpieczeństwo skarżących, organy obu instancji nie dochowały obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej.

Wskazali, że z uzasadnienia wniosku wynika, że podstawą żądania nie jest brak pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a zrealizowanie jej w sposób sprzeczny z przepisami prawa, a przede wszystkim przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]. Pełnomocnik skarżących nigdy bowiem nie kwestionowała, że inwestorzy zrealizowali inwestycje na podstawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego sugeruje wykorzystywanie przez organ braku znajomości meandrów Prawa budowlanego przez strony, co należy uznać za sytuację niedopuszczalną.

Ponadto skarżący podnieśli, że organy dysponowały wiedzą na temat prowadzonego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie przez GINB niewątpliwie miałoby wpływ na treść postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 15 grudnia 2006r. Pomimo tej wiedzy żaden z organów nie zawiesił prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest postępowanie prowadzone przed GINB.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z treści znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku D. W. i W. W. z dnia 15 grudnia 2006 r. wynika jednoznacznie, że żądanie skarżących dotyczyło nakazania rozbiórki budowli w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie w uzasadnieniu wskazali szereg okoliczności faktycznych związanych z realizacją spornej inwestycji, w szczególności dotyczących prowadzonych postępowań administracyjnych, jednakże w konkluzji uzasadnienia tego wniosku wskazali, że "W chwili obecnej, gdy zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na budowę –wniosek o nakazanie rozbiórki budowli powinien być uwzględniony." Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżących, że przywołany w petitum żądania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane stoi w sprzeczności z uzasadnieniem wniosku z dnia 15 grudnia 2006 r. albowiem intencją skarżących była rozbiórka spornej budowli. Podkreślenia wymaga, że na etapie składania tego wniosku istniała w obrocie prawnym decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany spornej inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, została później wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1533/07, a postępowanie prowadzone w tym trybie zakończyło się ostatecznie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] i odmawiającą jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w dacie składania wniosku z dnia 15 grudnia 2006 r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy spornej inwestycji, ani też ostateczna decyzja zezwalająca na realizację tej inwestycji. Oczywistą intencją skarżących było zatem wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu nakazania rozbiórki spornej budowli. Dodatkowo należy podkreślić, że wniosek został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata E. O., która nadal reprezentuje skarżących w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Jakkolwiek zatem organy administracji publicznej mają obowiązek dokonywać właściwych ustaleń co do zakresu żądania strony inicjującej postępowanie, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, to jednak obowiązek ten doznaje osłabienia w sytuacji, gdy strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Organy nie mogą dokonywać dowolnej interpretacji składanych wniosków, ani też prowadzić postępowanie w przedmiocie ustalonym według swojej oceny i uznania. Stanowiłoby to oczywiste pomieszanie zasady oficjalności (gdy organy prowadzą postępowanie z urzędu) z zasadą skargowości (gdy to żądanie strony wyznacza zakres i granice postępowania).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 8 i art. 9 kpa poprzez niedokonanie właściwej oceny zakresu żądania zawartego we wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 15 grudnia 2006r. Niezależnie od wskazanego przepisu art 48 Prawa budowlanego nie ulega wątpliwosci, że intencją skarżących było wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy spornej inwestycji oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z ugruntowanego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika, że takie postępowanie może toczyć się w oparciu o art 51 Prawa budowlanego, nie zaś art 48 tej ustawy, skoro inwestycja w dacie jej realizacji została wybudowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy jednak podkreślić, że dla skuteczności wsczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego w ninieszej sprawie literalne podanie art 48 Prawa budowlanego w petitum wniosku nie ma żadnego znaczenia. Podstawową przeszkodą do prowadzenia postępowania naprawczego jest bowiem pozostawanie w obrocie prawnym osatecznej deyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, a w dodatku bezsporny, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. M. i R. M. pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy wniosek skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r. Ponadto inwestorzy uzyskali prawo do użytkowania ww. obiektu budowlanego na podstawie decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] pozwalającej na użytkowanie części usługowo - handlowej (serwis i wymiana opon) budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową usytuowanego w [...] na działce nr [...] przy ul. [...]róg [...] oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczącej części mieszkalnej budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową znajdującego się na ww. działce oznaczonej nr ewid. [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego, jak również brak jest podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki. Postępowaniem legalizacyjnym, które może być prowadzone w takim przypadku jest tryb naprawczy przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji wystąpienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem organy nadzoru dokonały w niniejszej sprawie oceny możliwości prowadzenia takiego postępowania, ustalając w sposób niewątpliwy, że inwestycja nie została zrealizowana w sposób, który wypełniałby przesłankę z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] listopada 2013 r. czynności kontrolne podczas których ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] znajduje się niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny budynek mieszkalny z częścią usługowo - handlową o wymiarze w rzucie 20.05 m x 11,03 m z dachem wielospadowym krytym blachą falistą. Przedmiotowy budynek w elewacji północnej posiada otwór drzwiowy usytuowany ok. 4,00 m od ogrodzenia. Ponadto budynek usytuowany jest w odległości ok. 3,00 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony północnej i w odległości zmiennej ok. 2,90 m - 3,00 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony wschodniej. Wysokość ścianki kolankowej w przedmiotowym budynku wynosi ok. 1,45 m. Od strony wschodniej budynku istnieje płyta balkonowa o wymiarze w rzucie ok. 1,50 m x 5,60 m, z drzwiami balkonowymi wsuniętymi 1,00 m od zewnętrznego lica ściany. Wysokość budynku mierzona od poziomu przyległego terenu do podbitki dachowej wynosi ok. 5,35 m, zaś wysokość poszczególnych kondygnacji wynosi: parter (w pomieszczeniu warsztatowym) ok. 4,45 m, piętro ok. 3,00 m i poddasze ok. 2,45 m. Z analizy dokumentacji i na podstawie protokołu oględzin należy wskazać, .że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] zostały wykonane bez istotnych odstępstw od warunków zawartych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów w sposób oczywisty organy nadzoru budowlanego nie naruszyły także art 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie bowiem ten przepis został literalnie wskazany w podstawie decyzji, jednakże był on w istocie jednym z szeregu przepisów Prawa budowlanego, których ewentualne zastosowanie było przedmiotem analizy organów orzekających w ninieszej sprawie. Warto bowiem wskazać, że dużą wagę organy poświęciły nie tylko kwestii realizacji inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale także wystąpienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W rezultacie przedmiotem oceny organów było także ewentualne nakazanie rozbiórki budynku w trybie legalizacyjnym określonym w art 51 Prawa budowlanego, choć przepis ten wprost nie został powołany w podstawie decyzji. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji sprowadzają się w istocie do odmowy nakazania rozbiórki budowli w ramach posiadanych kompetencji ustawowych ze względu na okoliczności faktyczne i prawne istniejące w dacie orzekania. Okoliczności te, nie podważane w żaden sposób przez skarżących, sprowadzają się do ustalenia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] oraz braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika także jednoznacznie brak podstaw do podjęcia interwencji ze strony organu nadzoru budowlanego z powodu zagrożenia życia lub zdrowia. Nie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego nie będą w przyszłości zobowiązane do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przypadku eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...]. Niemniej jednak w dacie wydania zaskarżonej decyzji taka sytuacja nie wystąpiła.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, należy uznać, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie pewnej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wprawdzie wynik prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] niewątpliwie może mieć znaczenia dla ewentualnego dalszego prowadzenia postępowania w sprawie legalności spornej inwestycji. Nie można jednak zapominać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, a ewentualna eliminacja ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie musi być traktowana jako wyjątek od zasady trwałości określonej w art. 16 kpa, nie zaś jako reguła, czy zdarzenie, które wystąpi z dużym prawdopodobieństwem. Nie można zatem oczekiwać, że organy nadzoru budowlanego będą zawieszać każde postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji z powodu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu sytuacja przedstawia się odwrotnie. Dopiero ewentualne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do podjęcia szeregu czynności przez organy nadzoru budowlanego, chociażby w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Warto także w tym miejscu wskazać, że ostateczna decyzja o odmowie wydania nakazu rozbiórki nie tworzy w tym zakresie "powagi rzeczy osądzonej" albowiem takowa istnieje wyłącznie w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Ewentualne zmiany w tym stanie mogą zatem spowodować podjęcie przez organy nadzoru budowlanego odpowiedniego postępowania naprawczego.

W ocenie Sądu szereg okoliczności podnoszonych w uzasadnieniu skargi dotyczących związku przyczynowego, który zachodzi pomiędzy decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz naruszenia przez inwestycję ustaleń przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] nalezy podnosić w postępowaniu prowadzonym przez GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę H. M. i R. M. Argumenty te mogą być analizowane przez organ prowadzący ww. postępowanie szczególnie przy uwzględnieniu treści uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Natomiast dla oceny legalności zaskarżonej decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] pozostają one bez znaczenia prawnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.