Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1397/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 110 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 348,  art. 350,  art. 354
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania (spr.), Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi V. A. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa


UZASADNIENIE

Zarząd [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej m.in. § 24 ust. 1, § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.", organ rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu V. A. zamieszkałej przy ul. [...] w W. (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2). Określono, że uchwała chodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że V.A. wraz czworgiem dzieci wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu [...].

Zaznaczył, że w myśl § 22 ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (§ 4), należy poddać wnikliwej analizie m.in. posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu.

Organ wskazał, iż na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że V. A. (obywatelka G.) posiada zezwolenie na pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych do dnia [...] października 2016r. Wnioskodawczyni wraz z dziećmi zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] sierpnia 2013 r. Lokal ten jest własnością osoby obcej dla wymienionej.

Organ zaznaczył, że wniosek został przeanalizowany i zweryfikowany przez Wydział Zasobów Lokalowych, zaopiniowany przez Wydział Prawny oraz Komisję Mieszkaniową. Zarząd Dzielnicy, z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do lokalu, jak i brak wystąpienia w sprawie udzielenia wnioskodawczyni pomocy mieszkaniowej przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie, podjął uchwałę o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu jej na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Pismem z dnia 16 maja 2016 r. V. A. wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Wskazała, że uchwała z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [....] została wydana z naruszeniem § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.

W uzasadnieniu podniosła, że spełnia wszelkie określone w ww. uchwale kryteria, od których uzależniony jest najem lokalu na czas nieoznaczony. Zaznaczyła, że fakt dysponowania tytułem prawnym do lokalu nie powinien samoistnie stanowić kryterium decydującego o odmowie zawarcia umowy najmu. Podstawowe kryterium winno stanowić ustalenie, czy zajmowane mieszkanie zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe rodziny. Możliwość wynajmu lokalu na czas nieoznaczony uzależniona została bowiem - zgodnie z ww. uchwałą - od pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę odmowy wynajmu lokalu na czas nieoznaczony wyłącznie wtedy, gdy lokal zajmowany przez wnioskodawcę zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe, a zatem wówczas, gdy wnioskodawca i jego rodzina nie znajduje się w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu ww. uchwały.

Skarżąca wskazała również, że w rozpatrywanej sprawie organ nie przeprowadził wnikliwej analizy jej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie ustalił, czy użyczany lokal zabezpiecza jej potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie może zostać uznana za osobę pozostającą w trudnych warunkach mieszkaniowych.

Skarżąca zaznaczyła nadto, że jej sytuacja finansowa nie pozwala na zapewnienie dzieciom lokalu o wyższym standardzie. Użycza lokal, ponieważ nie ma innego wyjścia, bowiem ze wszystkich sił stara się uniknąć bezdomności.

Podniosła również, że chybiona jest argumentacja organu dotycząca braku wystąpienia [...] Centrum Pomocy Rodzinie w sprawie udzielenia jej pomocy mieszkaniowej. Wprawdzie § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. przewiduje możliwość wystąpienia o zawarcie umowy najmu lokalu przez tę organizację, ale dotyczy to wyłącznie osób legitymujących się statusem uchodźcy lub ochroną uzupełniającą, do których skarżąca nie należy.

Skarżąca zaznaczyła nadto, że organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie okresu ważności jej dokumentu pobytowego. Wskazała, że zgoda na pobyt ze względów humanitarnych jest zezwoleniem o charakterze bezterminowym, natomiast charakter terminowy ma wyłącznie karta pobytu, która po określonym terminie ważności ulega przedłużeniu.

Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wskazał, że ww. wezwanie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. V. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez odmowę zawarcia umowy najmu i niezakwalifikowanie i nieumieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanki braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 22 ust. 2 ww. uchwały w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zaniechanie poddania wnikliwej analizie możliwości zamieszkiwania skarżącej w lokalu przy ul. [...] w W., wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżąca posiada umowę najmu lokalu oraz zaniechanie dalszych czynności procesowych w celu ustalenia, czy mimo posiadania tytułu prawnego do lokalu skarżąca pozostaje z dziećmi w trudnych warunkach mieszkaniowych.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co oznacza, że do terminu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a., nie zaś art. 52 § 3 p.p.s.a.

Ponadto skarżąca podniosła, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę odmowy najmu lokalu na czas nieoznaczony wyłącznie wtedy, gdy zajmowany lokal zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy, a zatem wówczas, gdy wnioskodawca i jego rodzina nie znajduje się w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. Zaznaczyła, że mieszka z czworgiem dzieci w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 25m2, tym samym na osobę przypada 5m2. Podkreśliła, że znajduje się wraz z rodziną w bardzo trudnej sytuacji finansowej, bowiem opiekując się dziećmi i będąc samotną matką, nie może podjąć pracy.

Skarżąca zaznaczyła również, że § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały stanowi, iż odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle ww. przepisu, posiadanie tytułu prawnego do lokalu w formie użyczenia, nie może wykluczać zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu [...].

Skarżąca podniosła nadto, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją organu, że posiadanie karty pobytu w Polsce do dnia [...] października 2016 r. w jakikolwiek sposób ogranicza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu. Wskazała, że mieszka w Polsce wraz z dziećmi na podstawie zgody na pobyt humanitarny wydanej w oparciu o art. 348 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm.). Pobyt ten jest nieograniczony w czasie, a zgoda może zostać cofnięta jedynie w przypadkach określonych w art. 350 ww. ustawy. Data upływu ważności, na którą powołuje się organ ([...] października 2016 r.) jest jedynie terminem upływu ważności karty pobytu, tj. samego dokumentu, który w myśl art. 243 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy wydaje się każdorazowo na 2 lata.

Zdaniem skarżącej, nie ma racji organ twierdząc, że z wnioskiem o najem lokalu z zasobu [...] powinno wystąpić [...] Centrum Pomocy Rodzinie, bowiem obowiązek taki dotyczy jedynie lokali wynajmowanych przez osoby, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.

Końcowo skarżąca podniosła, że przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie obejmowały wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ustalił czy lokal, w którym skarżąca zamieszkuje wraz z rodziną zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie pozostaje ona w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu § 4 ww. uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia 7 marca 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zgłosiło się do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia V.A. na liście osób oczekujących na najem lokalu została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. w kwestii spełnienia warunków formalnych do wniesienia skargi, wskazać należy, że zaskarżona uchwała została doręczona skarżącej w dniu 29 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 16 maja 2016 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem ww. uchwały z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 20 czerwca 2015 r. (doręczonym skarżącej w dniu 28 czerwca 2016 r.) organ nie stwierdził podstaw do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z wezwaniem skarżącej. Skarga do Sądu na ww. uchwałę nr [....] z dnia [...] grudnia 2015 r. została wniesiona przez skarżącą w dniu [...] lipca 2016 r. a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4).

Z powyższego wynika, że wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie tylko do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.). Takiego charakteru nie ma jednak uchwała Zarządu Dzielnicy [....] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Jest ona bowiem innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego (v. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., to - na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 p.p.s.a. - 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie w sprawie niniejszej zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4).

Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiążą wniesienia skargi z terminem do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być skuteczne. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu (v. uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. LEX nr 260435). Tym samym terminy, o których mowa w art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, odnoszą się do organu załatwiającego sprawę, a nie do strony, która zamierza wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zatem jedynym wiążącym terminem jest 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.) i jak już zaznaczono powyżej, termin ten został przez skarżącą dochowany, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.

Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej – V. A. z dnia [...] marca 2015 r. o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...]. We wniosku skarżąca podała, że jest samotną matką, ma czworo dzieci. W dniu [...] października 2014 r. otrzymała prawo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych. Wskazała, że obecnie zamieszkuje wraz z dziećmi w użyczonym lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w W. na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. Korzysta ze świadczeń pieniężnych przekazywanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej [...].

Odmawiając zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, organ powołał § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy wskazując, że skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu, a nadto, że [...] Centrum Pomocy Rodzinie nie wystąpiło z wnioskiem o udzielenie jej pomocy mieszkaniowej.

Powyższe rozstrzygnięcie jest wadliwe, bowiem istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie zostały przez organ ustalone i poddane analizie w sposób odpowiadający - określonym w ww. uchwale - wymogom procesowym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego w danej sprawie wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę jej załatwienia (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13; z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2411/14; publ. j.w.). W niniejszej sprawie taką regulację stanowi § 4 ww. uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten został wprawdzie wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jednak przesłanki zawarte w jego treści nie zostały poddane jakiejkolwiek analizie.

Zgodnie z ww. przepisem, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku zadecydował fakt posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu, wynikający z zawartej umowy użyczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana, jednakże nie powinna stanowić kryterium decydującego o odmowie zakwalifikowania na listę osób oczekujących na najem lokalu. Podstawowe kryterium winno bowiem stanowić ustalenie, czy zajmowany przez skarżącą i jej rodzinę lokal mieszkalny, zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe rodziny. Możliwość wynajmu lokalu na czas nieoznaczony - zgodnie z powołanym wyżej § 4 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. - uzależniona jest m.in. od pozostawania wnioskodawcy w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę odmowy najmu lokalu na czas nieoznaczony wyłącznie wtedy, gdy lokal zajmowany przez wnioskodawcę zabezpiecza jego potrzeby mieszkaniowe, a więc wtedy, gdy wnioskodawca nie znajduje się w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu ww. przepisu.

Sądowi orzekającemu znany jest z urzędu utrwalony już pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu (np. w postaci umowy najmu lokalu) stanowi podstawę odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2474/16; z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1793/16; z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1089/16; publ. j.w.). Pogląd ten znajduje oparcie w treści § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego (...) może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2, oraz znajduje się w niedostatku. Zatem posiadanie przez osobę ubiegającą się o najem lokalu socjalnego jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu wyłącza ją z grona osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

W niniejszej sprawie jednakże skarżąca nie ubiegała się o najem lokalu socjalnego, lecz o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...], do którego ma zastosowanie § 4 ww. uchwały, ustanawiający inne kryteria aniżeli określone w § 12, mianowicie bezdomność albo zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, co wypełnia przesłankę "pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych". Tej zasadniczej różnicy organ orzekający w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołał § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, należy poddać wnikliwej analizie posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1. W myśl tego przepisu, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Stosownie do § 22 ust. 5 ww. uchwały, który również został powołany przez organ, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczenia bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Zaznaczenia wymaga, że wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie wskazanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego por red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobligowany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to również istotne z tego powodu, że informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 uchwały, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia oraz ocenę, czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie istotne okoliczności faktyczne danej sprawy.

W ocenie Sądu, argumentacja organu nie pozwala na uznanie, że jest ona wynikiem wnikliwej analizy przesłanki określonej w § 22 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ zbadał, jaka jest powierzchnia mieszkalna lokalu użyczanego przez skarżącą, w szczególności, czy na jedną osobę przypada mniej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a w konsekwencji, czy skarżąca pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych, czy też nie. Podkreślić przy tym należy, że posiadanie przez wnioskodawcę jakiegokolwiek "innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1", nie stanowi w każdym przypadku podstawy do odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu na czas nieoznaczony. Przepis procesowy § 22 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały winien być bowiem stosowany w korelacji z § 4, który wymienia materialnoprawne przesłanki najmu lokalu. Dopiero wyniki analizy "innego tytułu prawnego do lokalu" prowadzące do uznania, że wnioskodawca nie pozostaje w "trudnych warunkach mieszkaniowych" w rozumieniu § 4 mogłyby (fakultatywnie w myśl § 22 ust. 5, a nie obligatoryjnie) stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu na czas nieoznaczony. Takiej analizy - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały - organ nie przeprowadził błędnie przyjmując, że sam fakt posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu wyklucza ją z grona osób mogących ubiegać się o najem lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu gminy.

Zauważyć również należy, że stosownie do § 22 ust. 2 pkt 5 ww. uchwały, w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4 organ winien poddać wnikliwej analizie: (a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, (b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest rozważań w tym zakresie.

Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., postanowień § 4 nie stosuje się do osób będących cudzoziemcami, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dla których z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu wystąpi [...] Centrum Pomocy Rodzinie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że ww. organizacja nie wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej skarżącej, wywodząc z tego faktu negatywną przesłankę zakwalifikowania wniosku o najem lokalu na czas nieoznaczony.

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163) wymienia cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, bądź przybywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy o cudzoziemcach, tj. w celu połączenia się z rodziną i są członkami rodziny cudzoziemca zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z nadaniem mu statusu uchodźcy lub udzieleniem mu ochrony uzupełniającej.

Skarżąca, co należy zaznaczyć, przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie - udzielonej przez właściwy organ - zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Skarżąca korzysta więc z odrębnej instytucji przewidzianej w art. 348 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm.), zatem brak wystąpienia w niniejszej sprawie z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie nie może stanowić podstawy do odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącej.

Zgoda na pobyt ze względów humanitarnych jest udzielana bezterminowo, zaś przesłanki jej cofnięcia lub wygaśnięcia z mocy prawa określają przepisy art. 350 oraz art. 354 ustawy o cudzoziemcach. Stąd, nie ma racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że "zgodę wydał Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej na okres do dnia [...] października 2016 r.". Wskazana data nie wiąże się bowiem z udzieleniem zgody na pobyt ze względów humanitarnych, lecz z terminem ważności karty pobytu, tj. dokumentu, który w myśl art. 243 ust. 2 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach wydaje się każdorazowo na 2 lata. Przy czym, zgodnie z art. 242 ww. ustawy, karta pobytu jest dokumentem, który w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Zaznaczyć należy, że skarżąca w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2016 r. poinformowała, iż otrzymała nową kartę pobytu, ważną do dnia [...] lipca 2018 r., jednocześnie złożyła kserokopię wydanej karty pobytu do akt sądowych. Z powyższych względów brak jest podstaw do uznania, że status skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyklucza możliwość zakwalifikowania jej i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Okoliczność ta nie była zresztą analizowana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a zatem nie można przyjąć, że stanowiła przesłankę odmownego załatwienia wniosku o najem lokalu.

Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując uchwałę o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu, nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie, czy skarżąca wraz z rodziną pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz czy spełnia przesłankę kryterium dochodowego, o czym stanowi § 4 pkt 1 i 2 ww. uchwały. Stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę stanu faktycznego, nie w pełni ustalonego i wyjaśnionego, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 i 5 ww. uchwały.

Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano.

W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...], określone w § 4 ww. uchwały. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ należycie wyjaśni swoje stanowisko odnosząc się również do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok, zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności uchwały - stosownie do dyspozycji ww. przepisu.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.