Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 170/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy budynku i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót i zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] października 2020 roku, nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (dalej: "PINB") wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016 r., poz. 290; dalej: "P.b.") prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie rozbudowanym budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w A. oraz nałożył na A. K., A. K., E. K., K. K., M. K., M. K., U. O. i E. H. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2017 r.: (1) zaświadczenia Burmistrza Miasta A. (dalej: "Burmistrz") o zgodności rozbudowanego ww. budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego), (2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanego budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; (3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności rozbudowy parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym konstrukcji drewnianej. W wyniku przeprowadzonych dnia [...] stycznia 2016 r. oględzin ustalono, że ww. budynek został samowolnie rozbudowany od strony podwórka na poziomie parteru o część murowaną o wymiarach zewnętrznych: długość 10,50 m, szerokość 3,65 m (od strony działki nr 16) i 5,95m (od strony działki nr 14). PINB ustalił, że działka nr [...] stanowiła wcześniej współwłasność braci C. i J. K., zaś obecnie stanowi współwłasność ich następców prawnych, tj.: J. K., E. B., A. Ś. (następcy prawni C. K.) oraz A., A., E., K., M. i M. K., U. O. i E. H. (następcy prawni J. K.; dalej zwani wspólnie: "inwestorami"). Wedle ustaleń organu budynek ten użytkowny jest w części parteru i w całości poddasza przez: J. K., E. B. i .Świetlicką oraz ich rodziców, zaś w pozostałej części parteru i w całości rozbudowanej części przez inwestorów oraz ich matkę D. U. i jej obecnego męża. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zaś zeznań przesłuchanych świadków, PINB ustalił, że rozbudowa realizowana była etapami, tj. dwa pokoje mieszczące się w obrysie budynku wybudowano wcześniej, natomiast korytarz i łazienka, które są wysunięte poza obrys ściany okapowej budynku, zostały wykonane w okresie późniejszym. Ustalono również, że inwestorami ww. rozbudowy byli od czasu jej rozpoczęcia w latach 80-tych XX w. do 1995 r. J. K. i jego żona D. (obecnie U.), natomiast zakończenie prac nastąpiło po 1997 r., a więc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy P.b. Stwierdzając, że inwestorzy nie legitymowali się pozwoleniem na ww. budowę, PINB dopuścił możliwość legalizacji przedmiotowej rozbudowy.

W zakreślonym ww. terminie inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów legalizacyjnych. W dniu [...] listopada 2016 r. E. B., A. Ś. i J. K. złożyły PINB pismo, w którym oświadczyły, że posiadają większość udziałów we współwłasności nieruchomości (tj. 83,4%) oraz nie wyrażają zgody na legalizację rozbudowy. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. inwestorzy poinformowali PINB, że przed Sądem Rejonowym w A. toczy się postępowanie o zobowiązanie E. B., A. Ś. i J. K. do zmodyfikowania złożonego oświadczenia o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (sygn. akt [...]). W związku z powyższym pismem z dnia [...] maja 2017 r. PINB poinformował strony o wyznaczeniu inwestorom, na mocy aft. 9 k.p.a., nowego terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, tj. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w A.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., PINB zawiesił postępowanie w sprawie legalizacji rozbudowy ww. budynku mieszkalnego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") z dnia [...] kwietnia 2018 r nr [...], jednakże oba ww. postanowienia zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 427/18). Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt II OSK 852/19) NSA oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku, wywiedzioną przez PWINB. Postępowanie o zarząd rzeczą wspólną zakończyło się wydaniem przez Sąd Okręgowy w S. postanowienia z dnia [...] września 2018 r. (sygn. akt [...]), zmieniającego postanowienie Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] czerwca 2018 r. (sygn. akt [...]) w ten sposób, że zobowiązano J. K., E. B. i A. Ś. do zmodyfikowania złożonego przez nie oświadczenia z dnia [...] listopada 2016 r. przed PINB o nie wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. w przedmiocie legalizacji dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego na oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w celu umożliwienia legalizacji dokonanej rozbudowy tego budynku. Postanowienie to stało się prawomocne dnia [...] września 2018 r.

Inwestorzy przedłożyli do akt projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego datowany na [...] lutego 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] PINB ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. W dniu [...] marca 2020 r. M. K. uiścił opłatę legalizacyjną w wymaganej wysokości. PWINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał ww. postanowienie w mocy, zaś wyrokiem z dnia 31 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 430/20) WSA w Białymstoku oddalił skargę J. K. na ww. postanowienie PWINB. Skarga kasacyjna wywiedziona od tego wyroku przez J. K. nie została jeszcze rozpoznana przez NSA (sygn. akt II OSK 46/21).

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 P.b., PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z samowolnie dokonaną rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 37,9 m2, powierzchni użytkowej 29,54 m2, kubaturze 159,32 m3, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji oraz jednocześnie zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy przez złożenie dokumentacji, o której mowa w art. 57 P.b. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał na okoliczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz wskazał, że po przeanalizowaniu całości akt sprawy i sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego, stwierdził jego zgodność z przepisami P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie stawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471; dalej: "ustawa nowelizacyjna").

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję wskazując, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany został sporządzony przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałej części uzasadnienia tej decyzji PWINB odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach wniesionych przez J. K., A. Ś. i E. B. Wskazał w tym względzie, że co prawda dojście do kotłowni znajdujące się pod przedmiotową rozbudową nie odpowiada przepisom (tzn. jest zbyt niskie), jednakże projekt budowlany w części opisowej zawiera stwierdzenie o konieczności wykonania korytarza o wysokości minimalnej 1,9 m, co oznacza, że wymagane będzie obniżenie gruntu w dojściu do kotłowni, w celu zapewnienia jego zgodności z przepisami. Ponadto PWINB stwierdził niezasadność zarzutu o niezachowaniu, wymaganej przepisami planu miejscowego, minimalnej wysokości obiektu (tj. 7 m), wskazując, że wysokość ta jest przewidziana dla samodzielnych obiektów, a nie dla inwestycji polegających na ich rozbudowie, a także, że budynek jako całość nie jest jednokondygnacyjny, a zatem nie dotyczy go wymóg zachowania minimalnego spadku dachu (30 stopni), zawarty w planie miejscowym. Poza powyższym PWIN wskazał, że: projekt przewiduje szereg czynności, które należy wykonać w celu usprawnienia wentylacji, a odległość komina wentylacyjnego od okien pomieszczeń mieszkalnych nie jest uregulowana prawnie; rozbudowa została posadowiona na ławach fundamentowych oraz stopach żelbetowych, widoczne spękania nie są nadmierne, a stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku jest dobry; wykonanie ściany oddzielenie pożarowego nie było wymagane ze względu na pozostawanie rozbudowy we wspólnej z całym budynkiem strefie pożarowej oraz, że z wyroku WSA w Białymstoku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 427/18 nie wynika konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. PWINB podzielił przy tym wątpliwości odwołujących się, co do głębokości posadowienia fundamentów wskazanej w ekspertyzie technicznej (tj. 1,80 m poniżej otaczającego terenu), którą uznał za błędną i niezgodną z rysunkiem przekroju pionowego, na którym tą głębokości określono na około 1 m poniżej terenu. PWINB uznał jednak ten błąd za nie wpływający na zapadłe rozstrzygnięcie, bowiem zgodnie ze sztuką budowlaną, fundamenty obiektów tego typu powinny posiadać głębokość równą co najmniej głębokości przemarzania gruntu na danym obszarze. PWINB uznał zatem, że nie było konieczności wykonywania fundamentu o głębokości 1,80 m, który byłby nieproporcjonalnie głęboki dla parterowej części budynku, zaś złożenie podpisu przez konstruktora na rysunku przekroju pionowego oznacza, że zaakceptował on takie rozwiązanie.

Skargę na ww. decyzję wniosła do sądu administracyjnego J. K., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego:

1) Art. 48 ust. 2 P.b. w zw. z § 35 pkt 4 i pkt 5 planu miejscowego przez wydanie decyzji mimo tego, że samowola budowlana posiada niespełna 5 m wysokości, podczas gdy minimalna wymagana wysokość zabudowy wynosi 7 m oraz mimo tego, że nie zachowano 30 stopniowego spadku dachu, co wskazuje na brak zgodności rozbudowy z ustaleniami planu miejscowego;

2) Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. przez niewykonanie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 427/18), tj. brak orzeczenia nakazu rozbiórki mimo tego, że żaden z obowiązków legalizacyjnych nie został wykonany w terminie;

3) Art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez zignorowanie praw skarżącej, niewydanie nakazu rozbiórki, naruszenie równości wobec prawa przez niezasadne dążenie organów do zalegalizowania samowoli budowlanej bez względu na słuszne prawa skarżącej, naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasad legalizmu przez zignorowanie prawomocnego wyroku;

4) Art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b. przez zatwierdzenie projektu budowlanego bez sprawdzenia zgodności samowoli budowlanej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej;

5) Art. 4, art. 5 i art. 7 P.b. przez wadliwe uznanie, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065 ze zm.; dalej: "warunki techniczne"), podczas gdy nie spełnia ona prawem przewidzianych warunków, w tym w zakresie: wejścia do piwnicy i kotłowni istniejącego budynku mieszkalnego, ochrony przeciwpożarowej, wentylacji, a także zagraża istniejącemu budynkowi powodując pękanie fundamentów;

6) § 49, § 51, § 57, § 62, § 72, § 147 ust. 2, § 203, § 204, § 206, § 207, § 210, § 217, § 218, § 232, § 235 i § 291 warunków technicznych przez zatwierdzenie samowoli budowlanej mimo niespełniania przez nią warunków technicznych; skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że głębokość przemarzania gruntu wynosi 140 cm dla Polski północno-wschodniej;

7) Art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania, w tym m.in. niezbadanie wpływu samowoli na istniejący budynek mieszkalny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 427/18).

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Odpowiedź na skargę złożył również A. K. wnosząc o jej oddalenie oraz przychylając się do stanowiska organu odwoławczego.

Ponadto odpowiedź na skargę złożyła uczestniczka postępowania A. K., która wniosła o jej oddalenie, wskazując, że skarżąca nie wykazała, aby rzekome naruszenie przez organ przepisów procesowych wymienionych w zarzutach skargi, miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych względów aniżeli te w niej podniesione.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sądu z dnia 13 maja 2021 r. skarga została skierowana do rozpoznania w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID") w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, wydanego na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2176). Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB utrzymująca w mocy, wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 P.b., decyzję PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót związanych z samowolnie dokonaną rozbudową budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w A. oraz zobowiązującą inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie na zasadzie art. 49 ust. 5 P.b. Słusznie przy tym organy obu instancji zastosowały w sprawie wszczętej dnia [...] stycznia 2016 r., przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej dnia [...] września 2020 r. na mocy ustawy nowelizacyjnej. Jak stanowi bowiem art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Wedle art. 48 ust. 1 i 2 P.b. jeżeli budowa obiektu budowlanego (lub jego części), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a P.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b., (tj. w niniejszej sprawie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Przedłożenie w wyznaczonym terminie ww. dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, o czym stanowi art. 48 ust. 5 P.b. W przypadku zaś niedopełnienia w terminie ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego nakazuje decyzją rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (vide: art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 P.b.).

Jak wynika z powyższego, legalizacja obiektu, a tym samym i przedłożenie przez stronę wymaganych dokumentów, jest jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Strona jednakże powinna mieć na względzie, że bez ww. dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje on z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 306/20, II SA/Bk 306/20, Lex nr 3035640). Zatem w dużym stopniu to od inwestora więc zależy, czy w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie.

Aby jednak można było wdrożyć procedurę legalizacyjną, konieczne jest stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia). W tym względzie podkreślić należy, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W niniejszej sprawie, okoliczność zrealizowania rozbudowy budynku mieszkalnego przez poprzedników prawnych inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stanowiła kwestii spornej. Jak ustalono w sprawie, rozbudowa została rozpoczęta w latach 80-tych XX w. przez rodziców inwestorów – J. K. i D. (obecnie U.) oraz zakończona po 1997 r., tj. po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy P.b. W ramach rozbudowy dobudowano do parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym: dwa pokoje, korytarz i łazienkę (na poziomie parteru), powiększając powierzchnię użytkową ww. budynku, a przy tym i jego kubaturę oraz powierzchnię zabudowy. Jak stanowiło ówczesne brzmienie art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 P.b., które nie umożliwiały w owym czasie realizacji tego typu robót na podstawie zgłoszenia. Wedle art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć m.in. budowę, przez którą z kolei rozumie się, na podstawie art. 3 pkt 6 P.b., rozbudowę. Rozbudowa zaś - mimo, że nie została normatywnie zdefiniowana, jest uznawana za zmianę, tj. powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, długość, szerokość, czy powierzchnia zabudowy. Potocznie więc rozbudowę można zdefiniować jako powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie lub pomieszczenia, stanowiące jego integralną część (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Go 226/20, CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że roboty budowlane, wykonane samowolnie przez poprzedników prawnych inwestorów, stanowią rozbudowę, a zatem zostały właściwie zaklasyfikowane.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia w określonym terminie wymienionych tam dokumentów legalizacyjnych, umożliwiając tym samym dokonanie legalizacji przedmiotowej rozbudowy. Niezasadnie co prawda wstrzymano inwestorom prowadzenie robót budowlanych, skoro jak wynika z ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu tego postanowienia, roboty budowlane wówczas były już zakończone. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie - o ile wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych, ma rację bytu wyłącznie, gdy obiekt nie został całkowicie wybudowany, o tyle w przypadku, gdy dany obiekt został już samowolnie wybudowany i jest ono zbędne, istnieją podstawy do zastosowania art. 48 ust. 3 P.b. i wydania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia w ustalonym terminie dokumentów, o których mowa w tym przepisie (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r., II SA/Sz 851/18, CBOSA).

Wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzedzone jest oceną, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego lub z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), a także czy nie narusza ona przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (vide: art. 48 ust. 2 i 3 P.b.). Na tym etapie jednak nie kończą się ustalenia organu w ww. zakresie, bowiem w przypadku dopełnienia przez inwestora, nałożonych na niego ww. postanowieniem obowiązków, organ obowiązany jest stwierdzić, czy złożone przez inwestora zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada prawu, a następnie, zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b., zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami planu miejscowego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2) oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3). W przypadku natomiast stwierdzenia naruszeń, w ww. zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, lub jego części (vide: art. 49 ust. 3 zd. 1). W razie zaś spełnienia wyżej opisanych wymagań, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, a jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (vide: art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b.)

W regulacji art. 48 i art. 49 P.b. ustawodawca określił kolejne etapy postępowania legalizacyjnego, przyjmując, że na każdym z nich organ nadzoru budowlanego poddaje swojej ocenie inne zagadnienie, lub ewentualnie bada je w innym aspekcie. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek podstawą wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1- 3 P.b., to jednak w orzecznictwie przyjmuje się w sposób jednolity, że jest to ocena o charakterze ramowym i nieostatecznym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., II OSK 3621/19, CBOSA). Formalnym wyrazem dopuszczenia przez organ możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót jest bowiem dopiero wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlanego (i ewentualnie pozwalającej na wznowienie robót). Stwierdzenie, że spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1- 3 P.b jest podstawą wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, jest zasadne zatem tylko w takim znaczeniu, w jakim wskazuje ono, że inwestor będąc adresatem tego postanowienia ma prawo oczekiwać, że jego wydanie oznacza, że przyjmowana przez organ ocena legalizowanych robót budowlanych potwierdza brak przeszkód do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r., IVII SA/Wa 2252/17, CBOSA), m.in. takich jak nieusuwalna niezgodność z ustaleniami planu miejscowego.

Pogląd ten został zaprezentowany również w zapadłym w dniu 31 lipca 2020 r. wyroku WSA w Białymstoku, oddalającym skargę Justyny Korękiewicz na postanowienie PWINB z dnia 23 kwietnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB ustalające inwestorom opłatę legalizacyjną (sygn. akt II SA/Bk 430/20), w którym sąd wskazał, że kwestia ewentualnej niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi będzie przedmiotem analizy przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, czyli na następnym, po ustaleniu opłaty legalizacyjnej, etapie postępowania legalizacyjnego. Co do zasady więc, w incydentalnym postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, organ nie powinien wyprzedzająco badać zagadnień merytorycznych, dotyczących oceny projektu budowlanego i samej inwestycji, jako że są one przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, wieńczącej postępowanie legalizacyjne. Inne rozumowanie prowadziłoby do wniosku o zbędności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w postępowaniu legalizacyjnym. Przyjęcie przez ustawodawcę, że warunkiem wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b., jest nie tylko uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ale też spełnienie wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b., nakazuje uznać, że wymienione tam warunki podlegają ocenie pod kątem ich spełnienia przez inwestora w postępowaniu zmierzającym do wydania jednej z ww. decyzji. Na etapie poprzedzającym ich wydanie nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną (por. powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie, VII SA/Wa 2252/17). W konsekwencji stwierdzić należy, że zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innymi przepisami, w tym techniczno–budowlanymi, znajduje swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, wydawanych na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b.

Tymczasem zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja PINB, nie zawierają w zasadzie żadnej argumentacji, z której wynikałoby, na jakiej podstawie stwierdzono o spełnieniu w kontrolowanej sprawie wymagań z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b. Uzasadnienie decyzji PINB, nie odpowiadające dyspozycji art. 107 § 1 pkt 6 i ust. 3 k.p.a., zawiera w tym względzie (tj. odnoszącym się do meritum sprawy) jedynie lakoniczne sformułowanie o zgodności projektu budowlanego z przepisami P.b., do której to konkluzji organ doszedł "po przeanalizowaniu całości akt sprawy i sprawdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego". Konkluzja ta ani nie odpowiada zakresowi badania z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b., ani też nie została umotywowana jakimikolwiek ustaleniami lub rozważaniami odnoszącymi się do projektu budowlanego, w tym do projektu zagospodarowania działki, czy do zapisów obowiązującego na przedmiotowym terenie planu miejscowego. Była zatem konkluzją dowolną, w zupełności oderwaną od materiału dowodowego i nie popartą w zasadzie żadnymi ustaleniami faktycznymi.

Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (już nieco bardziej obszernym) PWINB wyjaśnił z jakich względów uznał, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniach, to jednak trudno uznać je za wyczerpujące i jednocześnie za odpowiadające dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Nie wynika bowiem z niego z jakich względów i na jakiej podstawie faktycznej organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz odpowiada przepisom techniczno-budowlanym. Nie wskazuje ono też, aby PWINB w ogóle badał kompletność projektu budowlanego. Nie sposób zatem uznać na jego podstawie, że organ odwoławczy dokonał zbadania wymagań z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., tym bardziej, że jako materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu prawnego, powołał art. 51 ust. 4 P.b., a więc przepis należący do regulacji tzw. postępowania naprawczego. W tym zaś względzie zauważyć należy, że postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze unormowane w art. 50-51 P.b., są dwoma odrębnymi trybami postępowania, prowadzącymi do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładającymi na nich odmienne obowiązki. Mimo zaś tego, że oba są ukierunkowane na likwidację samowoli budowlanej, stosowane są one rozłącznie. Tryb naprawczy ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w warunkach sprecyzowanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 P.b. lub w art. 49b ust. 1 P.b. Zastosowanie trybu naprawczego jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części.

Jeżeli chodzi natomiast o zakres badania projektu budowlanego na etapie postępowania legalizacyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 P., w orzecznictwie wskazuje się, że badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, dotyczące zarówno rodzaju, jak i zakresu robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 106/19, CBOSA). Analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ winien przeprowadzić kompleksowo, nie ograniczając się do wybiórczego przytaczania niektórych jego zapisów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r., II SA/Kr 1090/16, CBOSA).

Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby PWINB w ogóle przeprowadził analizę zapisów planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym obszarze. W uzasadnieniu nie przytoczono bowiem ani oznaczenia stosownego aktu planistycznego, ani też nie zawarto żadnych odniesień do jego poszczególnych zapisów, które miałyby znaczenie z punktu widzenia badania zgodności z nim projektu budowlanego (w szczególności projektu zagospodarowania działki). Nie wiadomo również, które konkretnie miejscowe regulacje planistyczne, PWINB miał na względzie, stwierdzając niezasadność zarzutów odnoszących się do takich parametrów inwestycji jak minimalna wysokość obiektu budowlanego, czy kąt nachylenia połaci dachowych. Konkluzja organu odwoławczego o tym, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, nie została więc poparta jakąkolwiek argumentacją, która zestawiałaby konkretne rozwiązania architektoniczne z odnoszącymi się do nich zapisami określonego aktu planistycznego, co świadczy o pozorności badania przez organ odwoławczy zgodności inwestycji z miejscowym prawem planistycznym, a tym samym o dowolnych w tym względzie ustaleniach faktycznych i prawnych. Co więcej w żadnym fragmencie uzasadnienia PWINB nie odniósł się w tym względzie do projektu zagospodarowania działki, jak nakazuje to brzmienie art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b., ani też nie wskazał, aby dokonując oceny omawianej kwestii, opierał się wyłącznie na zaświadczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., a które winno podlegać odrębnej weryfikacji. Wskutek powyższych uchybień, zaskarżona decyzja nie poddaje się w ww. zakresie kontroli merytorycznej.

Biorąc zaś pod uwagę tą cześć uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy odniósł się do zarzutów dotyczących: zbyt niskiego dojścia do kotłowni, niesprawnej wentylacji, złego stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku, wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia w ekspertyzie głębokości posadowienia fundamentów, a także braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, stwierdzić należy, że powołana tam argumentacja, mimo, że odnosząca się po części do zapisów projektu budowlanego, nie stanowi, w ocenie sądu, o należytym zrealizowaniu przez PWINB obowiązku, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 P.b. (tj. zbadania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń), a ponadto nie przemawia za stwierdzeniem o zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Nie stanowi bowiem kwestii spornej, że znajdujące się pod rozbudową dojście do kotłowni jest zbyt niskie. Wedle danych zawartych w projekcie budowlanym posiada ono wysokość 1,42 m, podczas gdy § 72 ust. 1 warunków technicznych wymaga dla pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi minimalną wysokość od 2,2 m do 2,5 m w zależności od występowania czynników szkodliwych dla zdrowia, przy jednoczesnym dopuszczeniu minimalnej wysokości 1,9 m przy stropach pochyłych. Wedle autora projektu budowlanego: "Ze względu na niskie dojście do kotłowni należy wykonać korytarz o wysokości min. 1,9 m (...)". Przytaczając ów fragment części opisowej projektu, organ odwoławczy wskazał, że aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie rozbudowy, inwestorzy muszą doprowadzić obiekt do zgodności z projektem. Tymczasem przedłożony przez inwestorów projekt nie zawiera żadnych rozwiązań architektonicznych lub konstrukcyjnych, których wykonanie miałoby na celu doprowadzenie owej przestrzeni użytkowej do stanu zgodnego z prawem. Co więcej nie wiadomo z jakich względów autor projektu określił wymaganą wysokość przedmiotowego pomieszczenia na 1,9 m, podczas gdy ze sporządzonego przez niego przekroju rozbudowanej części nie wynika, aby występowały tam pochyłe stropy.

W ocenie sądu, przedłożony przez inwestorów projekt ma raczej charakter inwentaryzacji, bowiem stanowi odzwierciedlenie stanu istniejącego na gruncie, z jedynie opisowym ujęciem nieskonkretyzowanych zaleceń do wykonania. Nie wynika z niego bowiem ani to w jaki sposób ów proponowany przez autora projektu korytarz powinien zostać wykonany, ani też to, czy wykonanie takiego korytarza jest w ogóle technicznie możliwe, zważywszy m.in. na dostrzeżone przez PWINB wątpliwości dotyczące głębokości posadowienia fundamentów rozbudowy. Brak jest projektu koniecznych do przeprowadzenia w tym zakresie robót budowlanych. Skoro – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie konieczne jest doprowadzenie rozbudowanej części obiektu do stanu zgodnego z projektem, to projekt ten musi zawierać odpowiednie rozwiązania konstrukcyjne, które pozwolą na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem przedłożony przez inwestorów projekt takich rozwiązań nie zawiera. Trudno za nie uznać jedynie opisowe zalecenia wskazujące na konieczność wykonania nie tylko ww. korytarza, ale również dodatkowych kanałów wentylacyjnych, czy prac w obrębie dachu. Co więcej część zawartych tam zaleceń ma charakter warunkowy, tzn. zostały one zarekomendowane do wykonania w przypadku stwierdzenia niezgodności z warunkami technicznymi (stolarka drzwiowa) lub w przypadku stwierdzenia wadliwości (przewody wentylacyjne), podczas gdy projekt budowlany przedkładany do oceny organu w trakcie postępowania legalizacyjnego, powinien zawierać proponowane rozwiązania budowlane, mające na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości lub niezgodności z prawem, w tym z warunkami technicznymi, co oznacza, że uchybienia te powinny zostać stwierdzone jeszcze przed opracowaniem tego projektu.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z obowiązującym prawem (o ile samowola mu nie odpowiada), co z kolei generuje potrzebę posiadania przez inwestora projektu, którego realizacja do takiego stanu doprowadzi. Przedłożony przez inwestorów projekt nie zawiera jednak takich rozwiązań.

W wyniku zatem dokonania pobieżnej oraz wybiórczej oceny przedłożonej przez inwestorów dokumentacji projektowej, organ odwoławczy nie dostrzegł, że przekazany projekt budowlany nie zawiera sposobu usunięcia niezgodności samowoli budowlanej z przepisami. Nie zweryfikował również, czy projekt ten tych przepisów nie narusza (vide: § 72 warunków technicznych, czy też przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej), co oznacza, że nie dokonał on w istocie weryfikacji w zakresie jego kompletności, o której mowa w art. 49 § 1 pkt 2 P.b. Zaniechał on zatem zbadania prawidłowości dokumentów legalizacyjnych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie: wdrożenie postępowania legalizacyjnego oznacza umożliwienie inwestorowi zalegalizowania rozpoczętej z naruszeniem prawa budowy, ale pod określonymi warunkami, w tym w szczególności przy zapewnieniu zgodności takiej samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., II OSK 3073/17, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy naruszył szereg przepisów – nie tylko proceduralnych, ale również tych o charakterze materialnym – stanowiących podstawę trybu legalizacji, w którym toczyło się kontrolowane postępowanie. Nie dochował on bowiem dyspozycji art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., nie zastosował art. 49 ust. 3 P.b. mimo ww. dostrzeżonego przez sąd braku kompletności projektu budowlanego, a ponadto wydając zaskarżoną decyzję powołał niewłaściwą podstawę prawną oraz wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, mimo tego, że budowa została zakończona w latach 90-tych XX w.

Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sąd uznał, że sprawa w swoim całokształcie wymaga ponownego przeanalizowania. Organy zatem dokonają całościowej i wyczerpującej analizy sprawy w kontekście dyspozycji art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b., mając przy tym na uwadze dostrzeżoną przez sąd niekompletność projektu budowlanego, o której wyeliminowanie zwrócą się do inwestorów w trybie art. 49 ust. 3 P.b. W zależności zaś od przebiegu postępowania, wydadzą rozstrzygnięcie kończące postępowanie legalizacyjne. Prowadząc ponowne postępowanie, organy powinny mieć przy tym na względzie zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę informowania stron, a wydawane akty prawne sporządzać z zachowaniem dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W tym ostatnim względzie w szczególności powinny zawsze wskazywać oraz opisywać materiał dowodowy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, które za danym rozstrzygnięciem przemawiają - wyjaśniając przy tym z jakich względów zostały one uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania. Wydanie decyzji powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego relewantnego w sprawie - stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Końcowo należy zaś zauważyć, że postępowanie legalizacyjne jest dobrowolne, a warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie przez inwestora (inwestorów) w terminie nałożonych przez organ obowiązków. W sytuacji więc niewykonania ich w zakreślonym terminie, zachodzi podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. Okoliczność tą winien mieć na względzie w szczególności PINB, który bezpodstawnie, na mocy art. 9 k.p.a., (pozornie – bowiem po upływie pierwotnego terminu) przedłużył inwestorom termin realizacji obowiązków legalizacyjnych, do dnia zakończenia cywilnego postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną, które – jak to zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 427/18), nie stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, sąd wyjaśnia, że jakkolwiek w chwili przedłużenia przez PINB inwestorom terminu do wykonania obowiązków legalizacyjnych, zachodziła podstawa do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej, to jednak do chwili orzekania w niniejszej sprawie nastąpiła istotna modyfikacja stanu faktycznego – tzn. inwestorzy przedłożyli dokumentację legalizacyjną oraz uiścili opłatę legalizacyjną w wysokości ustalonej postanowieniem przez organ. Ponadto uwadze skarżącej umknęło, że wyrok ten zapadł w wyniku sądowej kontroli incydentalnego postanowienia o zawieszeniu postępowania lagalizacyjnego, a nie wskutek kontroli postępowania głównego, co oznacza, że zalecenia tam zawarte wiążą organy co do stwierdzenia o braku zasadności zawieszenia postępowania głównego na kontrolowanym wówczas etapie sprawy. Na obecnym zaś etapie, jakkolwiek organy winny mieć na względzie okoliczność uiszczenia przez inwestorów opłaty legalizacyjnej, jednakże w przypadku ponownego braku dochowania przez nich terminu przedłożenia uzupełnionej i kompletnej dokumentacji legalizacyjnej, jej uiszczenie nie powinno stanowić przeszkody do orzeczenia o nakazie rozbiórki i zwrocie tej opłaty.

W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie 1 wyroku zaskarżoną decyzję oraz decyzję PINB ją poprzedzającą.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżącej w wysokości 500 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. Ww. kwota odpowiada uiszczonemu przez skarżącą wpisowi od skargi (k. 21).