Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 204/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Teza: Przed nałożeniem przez zarządcę drogi na podmiot zajmujący nielegalnie pas drogi publicznej obowiązku jego przywrócenia do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem w trybie art. 36 u.d.p., organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, przy udziale właściwego organu nadzoru budowlanego, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej dopuszczalne jest zastosowanie przez zarządcę drogi sankcji administracyjnej restytucji pasa drogowego, przewidzianej w art. 36 zd. 1 u.d.p.

TEZY

Przed nałożeniem przez zarządcę drogi na podmiot zajmujący nielegalnie pas drogi publicznej obowiązku jego przywrócenia do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem w trybie art. 36 u.d.p., organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, przy udziale właściwego organu nadzoru budowlanego, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej dopuszczalne jest zastosowanie przez zarządcę drogi sankcji administracyjnej restytucji pasa drogowego, przewidzianej w art. 36 zd. 1 u.d.p.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 października 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] - reprezentowaną przez adwokat A. K. – zwaną dalej też "skarżącą" lub "spółką", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 marca 2020 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu - zwanego dalej także "zarządcą drogi" lub "organem pierwszej instancji" - z dnia 10 października 2019 r. (nr [...]) nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogi gminnej ul. [...] w [...], zajmowanego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. zarządca drogi udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] (działka nr a, km [...]) o powierzchni 19,80 m2 w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego przy restauracji "[...]" w okresie od dnia 26 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. oraz naliczył z tego tytułu stosowną opłatę. W decyzji pouczono skarżącą, że z dniem upływu terminu, na który udzielono zezwolenia należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. wystąpiła do zarządcy drogi o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji na okres od dnia 24 stycznia 2019 r. do dnia 23 stycznia 2021 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. wezwał spółkę do uzupełnienia w terminie siedmiu dni braków formalnych tego wniosku poprzez przedłożenie pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu, pozytywnej opinii Architekta Miejskiego oraz pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 1 lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła o wydłużenie tego okresu, wskazując, że procedurę uzyskania opinii Architekta Miejskiego uruchomiła w dniu 5 grudnia 2018 r. W odpowiedzi zarządca drogi, pismem z dnia 6 lutego 2019 r., negatywnie ustosunkował się do prośby spółki. Wyjaśnił, że wobec pozostawienia podania bez rozpatrzenia spółka może złożyć kolejny wniosek wraz z kompletem niezbędnych dokumentów.

Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 24 stycznia 2019 r. W aktach sprawy brak informacji o zaskarżeniu tej decyzji.

W dniu 18 marca 2019 r. organ pierwszej instancji w trakcie oględzin pasa drogowego ul. [...] w [...] stwierdził jego zajęcie bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, co zostało opisane w protokole i utrwalone w formie dokumentacji fotograficznej. Następnie zawiadomieniem z tego samego dnia 18 marca 2019 r. zarządca dróg miejskich wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] w [...] na wysokości numeru [...] (działka nr a, km [...]). W toku postępowania rozpoznawczego organ pierwszej instancji w dniu 16 kwietnia 2019 r. przy udziale przedstawicieli spółki przeprowadził kolejne oględziny ogródka gastronomicznego restauracji "[...]" umieszczonego w pasie drogowym ul. [...] w [...]. W protokole oględzin ujęto między innymi wymiary obiektu (6.7m x 3,3m) oraz zastrzeżenie skarżącej spółki, że niemożność przedłożenia kompletu dokumentów w postępowaniu w sprawie "zalegalizowania zajęcia pasa drogowego" wynika z oczekiwania na opinię Architekta Miejskiego. Ustalenia oględzin utrwalono także w formie dokumentacji fotograficznej. Pismem z dnia 18 września 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą spółkę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego. Przedstawiciel spółki A skorzystał z tych uprawnień w dniu 4 października 2019 r.

Decyzją z dnia 10 października 2019 r. zarządca drogi nakazał A Sp. z o.o. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogi gminnej nr [...] ul. [...] w [...] poprzez usunięcie z chodnika i z jezdni ogródka gastronomicznego o pow. 19,80 m2, zajmującego pas drogowy od dnia 1 stycznia 2019 r. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji zarządca drogi wskazał, że - wobec pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku spółki o wydanie zezwolenia ("przedłużenie zezwolenia") na zajęcie pasa drogowego - skarżąca dokonała zajęcia pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] bez stosownego zezwolenia.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania - tj.: art. 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez wadliwą ocenę dowodów, czyli wniosku skarżącej spółki skierowanego do Urzędu Miasta Opola z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz pisma spółki z dnia 1 lutego 2019 r. skierowanego do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, informującego o takim wystąpieniu, z których to dowodów jednoznacznie wynika, że A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego już w dniu 5 grudnia 2018 r., a nie w dniu 24 stycznia 2019 r., jak przyjmuje organ pierwszej instancji. Zarzucono także naruszenie art. 7b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak współdziałania między jednostkami organizacyjnymi Miasta Opola w zakresie wymiany dokumentów i wniosków w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ostatni zarzut odwołania dotyczył naruszenia § 4 ust. 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie warunków sytuowania ogródków gastronomicznych na obszarze Miasta Opola polegające na uznaniu, że wnioski z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz z dnia 1 lutego 2019 r. nie stanowią oświadczenia o ponowieniu działalności ogródka gastronomicznego w kolejnych latach w tej samej formie, co powinno skutkować przyjęciem, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia 24 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło i szeroko omówiło przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ odwoławczy uznał, że został on ustalony prawidłowo. Spółka niewątpliwie nie posiadała w okresie już od dnia 1 stycznia 2019 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zajmowała go natomiast przez umieszczenie ogródka gastronomicznego. Podkreślono, że fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnia oraz brak zezwolenia nie były przez stronę kwestionowane w toku postępowania dowodowego. Również pozostałe zarzuty odwołania nie zostały uwzględnione, co organ odwoławczy szeroko uzasadnił.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że utrzymywanie w pasie drogowym obiektu budowlanego posadowionego na podstawie otrzymanego zezwolenia po jego wygaśnięciu, obliguje zarządcę drogi do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia strefy pasa drogowego do stanu poprzedniego, zdatnego do wypełniania podstawowej funkcji komunikacyjnej. Tym samym zarządca drogi ma obowiązek wydania decyzji orzekającej na podstawie art. 36 u.d.p. o obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocniczka skarżącej zarzuciła rozstrzygnięciom organów administracji obu instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji zarządcy drogi z dnia 10 października 2019 r. nakazującej skarżącej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, w tym w szczególności w sytuacji, w której brak tego zezwolenia nie był okolicznością zależną od skarżącej, a wynikał jedynie z nieuzasadnionej zwłoki organu związanej z "brakiem wewnętrznej kooperacji między jednostkami organizacyjnymi" Miasta Opola.

Drugi zarzut procesowy dotyczy naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został poddany przez organy należytej weryfikacji. Organ pierwszej instancji dokonał dowolnej i nieuzasadnionej oceny materiału dowodowego – zwłaszcza wniosku skarżącej z dnia 4 grudnia 2018 r. skierowanego do Urzędu Miasta Opola oraz jej pisma z dnia 1 lutego 2019 r. skierowanego do MZD w Opolu, mimo pośredniego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że w sprawie doszło do bezczynności organu na skutek pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Trzeci zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 7b K.p.a. poprzez przyjęcie przez Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do braku współdziałania organów, gdy tymczasem sam organ odwoławczy ustalił, że w sprawie mamy do czynienia z jednym organem, tj. Prezydentem Miasta Opola i to w obrębie jego jednostek organizacyjnych nie było należytej współpracy, która prowadziłaby do załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Czwarty zarzut procesowy dotyczy naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco sprzeczny z zasadą prowadzenia go w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, między innymi przez uznanie przez Kolegium, że "brak współdziałania między jednostkami organizacyjnymi tego samego organu obciąża rzekomo skarżącą i uznanie, że to ona powinna zadbać o zabezpieczenie własnych interesów, a co jest jednocześnie sprzeczne z naczelną zasadą prawdy obiektywnej (...), bo stanowi przerzucenie ciężaru odpowiedzialności z odpowiadającego za swoje działania organu, na skarżącą".

W zakresie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy wskazano naruszenie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.p.", poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nakazania skarżącej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, gdy tymczasem organ drugiej instancji w rozpatrywanej równolegle (i też zaskarżonej do Sądu) sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w ramach kompetencji do powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy, uznał, że ogródek gastronomiczny skarżącej wypełnia definicję obiektu budowlanego w związku z definicją tymczasowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym przepis art. 36 u.d.p. "nie ma w realiach kwalifikacji organu drugiej instancji zastosowania, gdyż nie stosuje się go do obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce".

W związku z przedstawionymi zarzutami pełnomocniczka skarżącej wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze pełnomocniczka skarżącej sformułowała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocniczka skarżącej spółki podtrzymała skargę oraz zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. Zasadę ochrony pasa drogowego formułuje art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nadal zwanej "u.d.p.". Wynika z niej generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym wymieniono jakie formy ingerencji w pas drogowy są zabronione, przy czym wyliczenie to posiada charakter przykładowy i otwarty. A zatem z zasady tej wynika generalny zakaz wykorzystywania przestrzeni publicznej pasa drogowego na tzw. cele niedrogowe (w tym różne formy komercyjnego wykorzystania pasa drogowego). Zakaz ten nie jest bezwzględny bowiem w art. 40 ust. 1 u.d.p. dopuszczono jego uchylenie w indywidualnym przypadku Ustawa dopuszcza bowiem korzystanie z pasa drogowego, poprzez jego zajęcie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wymaga ono jednak uchylenia tego zakazu w indywidualnym przypadku w formie, wydanego w drodze decyzji, zezwolenia zarządcy drogi albo zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; art. 40 ust. 1 ustawy. Zezwolenie to dotyczy działań i czynności polegających na: 1) prowadzeniu robót w pasie drogowym, 2) umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Kompetencja zarządcy drogi w tym zakresie ma charakter reglamentacyjny. Dlatego powyższa zasada każdorazowo musi stanowić punkt wyjścia dla zarządcy drogi ilekroć ocenia on czy zachodzą okoliczności przemawiające za uchyleniem zakazu i wydaniem zezwolenia (zawarciem umowy) lub za odmową jego uchylenia i wydania zezwolenia (zawarcia umowy).

Każdorazowa sytuacja, w której określony podmiot wykorzystuje przestrzeń pasa drogowego na cele niedrogowe, przy jednoczesnym braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi na takie działanie, stanowi delikt administracyjny sankcjonowany przepisami u.d.p. Przy czym dla odpowiedzialności administracyjnoprawnej zajmującego pas drogowy nie ma znaczenia przyczyna braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy u.d.p. przewidują dwojakiego rodzaju konsekwencje prawne zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Są to dwa rodzaje sankcji administracyjnych, które mogą być nakładane przez zarządcę drogi niezależnie od siebie, w formie decyzji administracyjnych, w postępowaniach administracyjnych wszczynanych z urzędu. Pierwsza z nich, określona w art. 36 u.d.p., polega na nałożeniu na zajmującego nielegalnie pas drogowy (sprawcę deliktu administracyjnego) obowiązku przywrócenia (restytucji) pasa drogowego do stanu poprzedniego. Druga zaś, określona w art. 40 ust. 12 u.d.p., to administracyjna kara pieniężna.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły i utrwaliły stan faktyczny sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od dnia 1 stycznia 2019 r. zajmowała pas drogi publicznej ul. [...] w [...] na wysokości numeru [...] przez umieszczenie ogródka gastronomicznego i nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Organy obu instancji zgodnie objęły opisany delikt administracyjny sankcją administracyjną o charakterze niepieniężnym, o której mowa w art. 36 u.d.p. - czyli nałożyły na skarżącą spółkę obowiązek przywrócenia nielegalnie zajętego pasa drogowego do zgodnego z przeznaczeniem stanu użyteczności.

W ocenie Sądu, organy administracji nieprawidłowo odtworzyły jednak granice materialne tej sprawy administracyjnej (sprawy przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego), przez co nie rozpatrzyły jej w całokształcie regulacji materialnoprawnej. W konsekwencji prowadziło to do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego.

Stosownie do treści art. 36 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy zostanie spełniona przesłanka określona w zdaniu drugim tego przepisu, a mianowicie, gdy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem nie wymaga podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przed nałożeniem przez zarządcę drogi na podmiot zajmujący nielegalnie pas drogi publicznej obowiązku jego przywrócenia do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem w trybie art. 36 u.d.p., organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, przy udziale właściwego organu nadzoru budowlanego, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej dopuszczalne jest zastosowanie przez zarządcę drogi sankcji administracyjnej restytucji pasa drogowego, przewidzianej w art. 36 zd. 1 u.d.p. W sytuacji natomiast gdyby okazało się, że pas drogowy został zajęty przez obiekt budowlany wymagający wydania decyzji o rozbiórce, to zarządca drogi nie może nałożyć tej sankcji i wydać decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. Sankcja administracyjna będzie wówczas nakładana przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.)

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zarządca drogi zaniechał wyjaśnienia tej kwestii, co jest tym bardziej istotne, że, jak słusznie wywodzi w skardze pełnomocniczka skarżącej spółki, organ drugiej instancji w rozpatrywanej równolegle sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uznał, że ogródek gastronomiczny skarżącej wypełnia definicję obiektu budowlanego w związku z definicją tymczasowego obiektu budowlanego.

Rozważenie, czy w konkretnej sprawie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania sankcji przywrócenia pasa drogowego do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem stanowi element prawidłowo prowadzonego postępowania rozpoznawczego, odpowiadającego opisanym w art. 7 i 77 K.p.a. standardom wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, obejmując uchyleniem również decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 P.p.s.a.) z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, które winno być postępowaniem dwuinstancyjnym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 697 zł, obejmującą wpis od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz.1800 ze zm.).