Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 806/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. R. P. F. z siedzibą w B. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej powoływana jako udp) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 oraz art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotyczy wydania zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych we wskazanych pasach drogowych jest rozpatrywana przez SKO po raz trzeci. Poprzednią decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] , Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w zaskarżonej części, tj. w pkt I dotyczącym odmowy wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym ww. słupów reklamowych i przekazało sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność rozpatrzenia wniosku Strony z [...] .11.2018 r. jako wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 udp), a nie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych (art. 39 udp). Decyzja organu I instancji w pozostałym zakresie, tj. umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do części słupów reklamowych jako zlokalizowanych poza granicami pasa drogowego, wobec jej niezaskarżenia przez Stronę, stała się ostateczna.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zaskarżoną decyzją organ I instancji po raz kolejny odmówił udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych w następujących pasach drogowych w ww. lokalizacjach. Jako przyczynę wydania decyzji odmownej w stosunku do części słupów reklamowych organ podał, że nie spełniają one warunków bezpieczeństwa dla ruchu kołowego i pieszego, natomiast w stosunku do pozostałych lokalizacji słupów reklamowych wskazano, że ich lokalizacja jest sprzeczna postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym obszarze.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

art. 8 § 1 i § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej, na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;

art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie przez organ pod uwagę, że od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym co miesiąc wydawane były pozytywne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji oraz zaniechanie dokonania dogłębnej analizy zapisów poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie stanowiska o sprzeczności lokalizacji słupów w oparciu o pismo Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta B.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że [...] .11.2018 r. Skarżący złożył do organu I instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez "stałe elementy małej architektury", tj. słupy informacyjno-reklamowe ze zmiennymi formami reklamowymi. Wniosek obejmował 69 słupów reklamowych, z czego część słupów została wyłączona do odrębnego postępowania. Składając odwołanie od poprzedniej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nr [...] , Skarżący jako podstawowy zarzut wobec niej zgłosił naruszenie art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekwalifikowaniu przez organ postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym zawnioskowanych słupów reklamowych. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Strona, wobec posiadanych decyzji lokalizacyjnych wydawanych na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, wnioskiem z [...] .11.2018 r. wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty za to. Organ tymczasem bezpodstawnie przekwalifikował ten wniosek i wydał negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie słupów drogowych.

Mając na uwadze, że wcześniej, na gruncie analogicznych spraw Skarżący nie podnosił takiego zarzutu, w piśmie z [...] .08.2019 r. SKO wezwało go do sprecyzowania, czy wniosek z [...] .11.2018 r. dotyczył wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy (decyzja lokalizacyjna z art. 39 ust. 3 udp), czy też wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy (decyzja z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 udp), czy też wydania obu tych decyzji. Wskazano, że w prowadzonych dotychczas postępowaniach dotyczących lokalizowania i umieszczania słupów reklamowych w pasach drogowych Skarżący nie podnosił, jakoby składane przez niego wnioski o wydanie zezwolenia nie obejmowały obu kategorii zezwoleń, o których mowa powyżej. Jednocześnie, wbrew stanowisku Skarżącego, z akt sprawy nie wynikało, jakoby dysponował on już wcześniej wydanymi decyzjami lokalizacyjnymi. Ponadto, mając na uwadze zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 kpa, wskazano, że pozytywna decyzja lokalizacyjna warunkuje możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. W związku z tym brak stosownego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a w konsekwencji brak takiej decyzji, będzie skutkował koniecznością wydania decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Skarżącego w piśmie z [...] .09.2019 r. podtrzymał stanowisko co do zasadności zgłoszonego zarzutu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiedziono, że decyzja o zezwoleniu na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym wydawana w oparciu o art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp z natury rzeczy ma charakter jednorazowy. Przez kilkanaście lat niezakłóconej współpracy ze stroną organ I instancji załatwiał wnioski poprzez wydawanie decyzji zarówno zezwalającej na lokalizację reklamy w pasie drogowym, jak i zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, przy czym Skarżący, dysponując pierwszą decyzją lokalizacyjną, wnioski formułował jedynie w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dopiero w lipcu 2019 r. w związku z wydaniem przez WSA w Bydgoszczy wyroków w sprawach II SA/Bd 283/19, II SA/Bd 284/19, II SA/Bd 285/19 oraz II SA/Bd 286/19, organ I instancji wezwał Skarżącego do złożenia dwóch oddzielnych dokumentów zawierających zarówno wniosek o lokalizację, jak i wniosek o zajęcie pasa drogowego, przy czym wezwanie sformułował w taki sposób, że niezastosowanie się do niego, w związku ze stanowiskiem Skarżącego odnośnie posiadania decyzji lokalizacyjnej, prowadziłoby do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dlatego Skarżący, z ostrożności, wypełnił zobowiązanie ściśle z wolą organu. W ocenie Skarżącego pozostaje bez znaczenia, że organ I instancji wcześniej co miesiąc wydawał decyzje lokalizacyjne wskazując w nich termin, na jaki taka zgoda została wydana. Już bowiem jedna pozytywna decyzja lokalizacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu i ubiegania się w oparciu o nią o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty za to zajęcie, zaś ograniczenie decyzji lokalizacyjnej terminem jest błędne.

Jednocześnie, na gruncie tego postępowania organ I instancji w piśmie z [...] .09.2019 r. w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego wyjaśnił, że ostatnią decyzją pozytywną, tj. zezwalającą Skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych w lokalizacjach tożsamych z wnioskiem Strony z [...] .11.2018 r. była decyzja [...] z [...] .08.2018 r. zezwalająca na lokalizację słupów w okresie od [...] .09.2018 r. do [...] .09.2018 r.

Jak już było wielokrotnie wyjaśniane m.in. przez WSA w Bydgoszczy w wyrokach wydawanych na gruncie analogicznego stanu faktycznego, istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym Skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia:

- decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym od

- decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy).

O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 udp. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 (część początkowa), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (art. 39 ust. 3 pkt 3).

O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp, który w ust. 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 udp, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Konsekwencją powyższego jest to, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym - wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9.07.2008 r., II GSK 253/08, z 25.11.2008 r., II GSK 532/08).

Z istoty regulacji związanych z zajęciem pasa drogowego czy też umieszczeniem w pasie drogowym reklamy wynika, że podmiot zamierzający dokonać takiego zajęcia powinien najpierw uzyskać zgodę właściwego zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Wydanie zatem decyzji lokalizacyjnej, czy też zezwalającej na zajęcie pasa drogowego już po fakcie dokonanego zajęcia nie jest dopuszczalne.

W świetle powyższego, mając na uwadze, że Strona, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarła w swoim wniosku z [...] .11.2018 r. żądanie wydania (lub przedłużenia) wyłącznie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i żądanie to podtrzymała na dalszym etapie postępowania, nie wnosząc przy tym o wydanie decyzji lokalizacyjnej, SKO w B. decyzją z [...] .09.2019 r., nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej w pkt I decyzji organu pierwszej instancji nr [...] i przekazaniu sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazano, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy należy rozpoznać wniosek Strony w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 udp, a w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji powinien dokonać oceny, czy wniosek Strony odpowiada wymogom, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm.).

Mimo jednoznacznych wytycznych, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy należy załatwić wniosek Strony jako żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie jako żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej, pismem z [...] .10.2019 r. organ I instancji bez podstawy prawnej wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o złożenie wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację w pasach drogowych słupów reklamowych (decyzja lokalizacyjna w związku z art. 39 ust. 3 udp) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie Strona za pismem przewodnim z [...] .10.2019 r. wniosła o wyrażenie zgody na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp w terminie od [...] .12.2018 r. do [...] .12.2018 r.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) - jest sam wnioskodawca (por. wyrok NSA z 17.09.2019 r., II GSK 2222/17). Postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury (decyzja lokalizacyjna) prowadzone na podstawie art. 39 ust. 3 udp jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie na wniosek stron postępowania, co skutkuje związaniem organu treścią tego wniosku. Strona jest uprawniona do decydowania o zakresie złożonego wniosku w toku całego postępowania administracyjnego. Z pisma pełnomocnika Skarżącego z [...] .09.2019 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego do sprecyzowania żądania, wynika jednoznacznie, że w podaniu z [...] .11.2018 r. Skarżący nie wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych. W świetle powyższego, wobec braku wymaganego wniosku Strony, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Okoliczność, że na wezwanie organu I instancji z [...] .10.2019 r. Skarżący wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na okres od [...] .12.2018 r. do [...] .12.2018 r. złożył, nie jest równoznaczne z tym, że wywołał on skutek prawny od daty złożenia pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. [...] .11.2018 r. W toku prowadzonego postępowania (w odwołaniu z [...] .07.2019 r. oraz piśmie z [...] .09.2019 r.) pełnomocnik Skarżącego jednoznacznie wypowiedział się co do treści żądania zawartego w podaniu z [...] .11.2018 r., że nie stanowiło ono wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 udp.

Biorąc pod uwagę powyższe, przyjąć należy, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasach drogowych 69 słupów reklamowych w okresie do [...] .12.2018 r. do [...] .12.2018 r. został złożony dopiero [...] .10.2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosku tego nie można potraktować bowiem jako uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z [...] .11.2018 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania, brak jest podstaw prawnych do wydania na gruncie niniejszej sprawy decyzji lokalizacyjnej zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych. Z tego względu, złożony przez Stronę wniosek w zakresie decyzji lokalizacyjnej należało załatwić odmownie. Decyzja organu I instancji jest zatem prawidłowa, choć z odmiennych względów niż te, które zostały opisane w uzasadnieniu decyzji. Podstępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 kpa, jest dwuinstancyjne, a z tej zasady wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem. Istota administracyjnego toku instancji nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Kolegium było zatem uprawnione do dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Jednocześnie SKO wskazało, że sprawa dotycząca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w okresie od [...] .12.2018 r. do [...] .12.2018 r. wnioskowanych słupów reklamowych jest prowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. pod nr sprawy: [...].

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych, tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

art. 8 § 1 w zw. z art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji błędnej interpretacji pisma pełnomocnika Skarżącego - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań Skarżącego, że jego wniosek nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 udp, podczas gdy złożył on wniosek zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja lokalizacyjna oraz o zajęcie, tym bardziej, że nie został po złożeniu wniosku z [...] .11.2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków;

art. 39 ust. 3 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez:

- nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj. w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym;

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, że od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym co miesiąc przy stosownej opinii plastyka miejskiego wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach oraz że organ od lat na wniosek Skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych, jak i decyzję zezwalając na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych lokalizacjach w terminie od [...] .12.2018 r. do [...] .12.2018 r. były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu;

- niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację został wniesiony dopiero [...] .10.2019 r., a zatem prawie rok od wskazanego terminu we wniosku z [...].11.2018 r.;

b. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że żądanie zawarte w podaniu z [...] .11.2018 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 udp, podczas gdy Skarżący składał przez kilkanaście lat co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art. 39 udp, jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 udp oraz pominięciu, że na etapie składania wniosku Skarżący nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia ewentualnych braków wniosku.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była niezasadna.

Istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym Skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia:

1. decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym, od

2. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy).

Organ stwierdził, że skoro wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie został poprzedzony wnioskiem o zezwolenie na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym, w takiej sytuacji nie było możliwe wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z poglądem tym należy się zgodzić. O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 udp. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 (część początkowa), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 pkt 3 udp). O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp, który w ust. 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do konstatacji, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym – wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzja o udzielaniu zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 udp), określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008).

Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty winna być udzielana jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Z kolei ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zwrócić jednak należy uwagę na to, że wyżej opisana sytuacja stanowi modelowy system udzielania zgód na podstawie art. 39 i art. 40 udp. Natomiast specyfika tej sprawy polega na tym, że decyzja lokalizacyjna (art. 39 udp) była wydawana, zgodnie z wnioskiem Skarżącego, jedynie na okres miesiąca, co implikowało to, że konieczne było powtarzanie co miesiąc całej opisanej wyżej procedury. W związku z powyższym wskazać trzeba, że, zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca (por. wyrok NSA z 17.09.2019 r., II GSK 2222/17). Skoro zatem Skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku z [...] .11..2018 r. żądanie wydania decyzji zezwalającej na cyt. "zajęcie pasa drogowego", to organ nie był władny do jego przekwalifikowania z naruszeniem art. 61 § 1 kpa na postępowanie o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym (patrz wyroki WSA w Bydgoszczy: z 3.12.2019 r., II SA/Bd 792/19, z 10.09.2019 r., II SA/Bd 283/19 i 17.12.2019 r., akt II SA/Bd 794/19).

W tym miejscu wskazać trzeba, że SKO, będąc świadomym stanowiska wyrażonego w ww. wyrokach, również wydawanych w sprawie Skarżącego, i de facto w identycznym stanie faktycznym, wezwało pismem z [...] .08.2019 r. pełnomocnika Skarżącego do sprecyzowania treści jego wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, pouczając przy tym, że "pozytywna decyzja lokalizacyjna warunkuje możliwość wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy". Z odpowiedzi na powyższe pismo, udzielonej, co należy szczególnie podkreślić, przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), pismem z [...] .09.2019 r. w żaden sposób nie można wywnioskować, że wniosek z [...] .11.2018 r. obejmuje również żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej. Pełnomocnik pomimo jasnej treści ww. pisma SKO i zawartego tam pouczenia nie wskazał, że ww. wniosek obejmuje żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej. Od profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego należy oczekiwać wyjątkowo wysokiego standardu znajomości przepisów prawa i skutków nieprawidłowego sformułowania wniosków i pism składanych do organów administracji publicznej. Sąd, podobnie jak organy, nie może dokonywać odmiennie, niż to wynika wprost z ich treści, ich interpretacji.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że raz wydana decyzja lokalizacyjna, pomimo że ze wskazaniem okresu jej obowiązywania, może stanowić podstawę do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Ze swej istoty okres jej obowiązywania jest ograniczony i, co było w sprawie bezsporne, ostatnia taka decyzja została wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od [...] do [...] .09.2018 r. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego rozciągnięcie okresu jej obowiązywania na dalszy okres, co jest oczywiste i nie wymaga dalszego uzasadniania.

Należy zgodzić się również zgodzić ze stanowiskiem SKO, że nie jest możliwe składanie wniosków o lokalizowanie w pasie drogowym już po okresie, w jakim taka lokalizacja miałaby nastąpić.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 8 kpa. W myśl jego § 2, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Niewątpliwie przez okres kilku lat organ z naruszeniem art. 61 § 1 kpa nieprawidłowo wydawał decyzje, w których wbrew treści wniosku wydawał jednocześnie decyzję lokalizacyjną oraz decyzję o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego. Ta nieprawidłowa praktyka została jednak dostrzeżona przez WSA w Bydgoszczy, który w szeregach wyroków zakwestionował ją, czemu dał wyraz, uchylając zaskarżone decyzje właśnie z tego powodu. Nie można zatem oczekiwać od organów, aby pominęły treść tych wyroków, w których wskazano na prawidłowy tryb postępowania, jakie winno prowadzone podczas rozpatrywania kolejnych wniosków Skarżącego. Niewątpliwie dostrzeżenie nieprawidłowego toku postępowania musiało wpłynąć na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zatem organ stosownie do cyt. art. 8 § 2 kpa odstąpił od utrwalonej praktyki z uzasadnionej przyczyny. Dodać należy, że dalsze procedowanie wniosków Skarżącego w dotychczasowy sposób mogłoby wiązać się z poszkodowaniem innych podmiotów, które składają wnioski w prawidłowy sposób przewidziany w art. 39 i art. 40 udp.

Ponadto, w sytuacji, gdy okazuje się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ nie tylko był uprawniony, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i art. 7 kpa), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Należy przy tym odróżnić możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 kpa w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw, w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując, wskazana powyżej relacja pomiędzy decyzją zezwalającą na lokalizację reklamy w pasie drogowym a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego (dotyczącą umieszczenia w pasie drogowym reklamy) skutkuje tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym w tym miejscu, jakie zostało wskazane we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Brak takiej decyzji lokalizacyjnej wyklucza a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, zatem zarzuty skargi były niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.