Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 314/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 268 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Teza: Ustanowiony w art. 268 ust. 2 Prawa wodnego wyjątek od zasady uiszczania opłat za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dotyczy jedynie poboru wód dokonywanego wyłącznie do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Zwolnieniem tym nie jest natomiast objęty taki pobór wód, który dokonywany jest wprawdzie z ujęć, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, to jednak realizowany jest równocześnie zarówno dla celów górniczo-wydobywczych, jak i innych celów.

TEZY

Ustanowiony w art. 268 ust. 2 Prawa wodnego wyjątek od zasady uiszczania opłat za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dotyczy jedynie poboru wód dokonywanego wyłącznie do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Zwolnieniem tym nie jest natomiast objęty taki pobór wód, który dokonywany jest wprawdzie z ujęć, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, to jednak realizowany jest równocześnie zarówno dla celów górniczo-wydobywczych, jak i innych celów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 280/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w C. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 280/19, oddalił skargę M. Sp. z o.o. w C. (dalej także Spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informacją z [...] lutego 2019 r., nr [...], ustalił M. Sp. z o.o. w C. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych z ujęcia wody "B." dla potrzeb zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości w wysokości 75 349 zł.

Nie zgadzając się z tą opłatą Spółka w terminie prawem przewidzianym złożyła reklamację, w której wyjaśniła, że dokonuje poboru wód z ujęcia systemem należącym do systemu odwodniania zakładu górniczego, a cały pobór wód ma na celu odwodnienie kopalni.

Po rozpatrzeniu reklamacji Spółki Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał jej za zasadną i decyzją z [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 2, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm. – dalej w niniejszym uzasadnieniu Prawo wodne). określił Spółce za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 75 349 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." dla potrzeb zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem poboru wody jest nie tylko pobór wód na cel górniczy, lecz przede wszystkim realizacja ustawowego obowiązku zaopatrzenia w wodę ciążącego na mieście C. a realizowanego za pośrednictwem Skarżącej. Realizację celu górniczego należy rozumieć jako wtórny i będący wynikiem poboru wody celem zaopatrzenia miasta C. Organ wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie występują wątpliwości interpretacyjne, które powinny być interpretowane na korzyść Skarżącej.

Powyższa decyzja została w terminie prawem przewidzianym zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze Spółki zarzucono naruszenie zarówno przepisów Prawa wodnego, jak i przepisów postępowania oraz wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sporna opłata została prawidłowo naliczona, jako opłata za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B.", a nie za usługę w postaci "zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości". Wskazanie, że pobór ten był dokonywany dla potrzeb zaopatrzenia ludności w wodę, oznaczało jedynie wskazanie celu, dla którego dokonywany był pobór wód podziemnych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przewiduje obowiązek uiszczania opłaty za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych, a więc co do zasady za taką usługę wodną, z jakiej korzysta skarżąca Spółka pobierając wodę z ujęcia wody "B.".

Zdaniem Sądu I instancji w art. 268 ust. 2 Prawa wodnego potwierdzono istnienie obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych wynikający z innego przepisu – art. 268 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Wyłączenie obowiązku ponoszenia opłat wywodzić natomiast należy z treści art. 268 ust. 2 Prawa wodnego a contrario, co z punktu widzenia techniki prawodawczej nie było trafne.

W ocenie WSA w Lublinie niewłaściwa redakcja utrudnia stosowanie przepisu i sprawia, że zawarte w nim wyłączenie spod obowiązku ponoszenia opłat w konkretnych przypadkach może budzić wątpliwości.

Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał, że do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dochodzi wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki, a mianowicie, gdy: 1) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych wykonywany jest do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania oraz 2) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dokonywany jest z ujęć wód podziemnych lub powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów kontrolowanej sprawy WSA w Lublinie stwierdził, że pobór wody odbywa się wprawdzie z ujęcia wchodzącego w skład odwodnienia kopalni kredy i ma na celu jej odwodnienie, ale jest on dokonywany także w celu innym niż pobór wód do celów górnictwa i wydobywania, w tym wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego. Przedmiotowy pobór wód realizuje bowiem dwa cele, to jest odwodnienie kopalni kredy oraz zaopatrzenie ludności w wodę, a więc cel niezwiązany z górnictwem i wydobywaniem.

Sąd I instancji podkreślił, że cele odwodnienie kopalni kredy oraz zaopatrzenia ludności w wodę realizowane są równolegle i nie sposób uznać, że któryś z nich ma charakter pomijalny lub subsydiarny. Skoro zaś woda podziemna z ujęcia "B." pobierana jest dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy oraz dla potrzeb zaopatrzenia ludności w wodę to wykracza to poza zakres zwolnienia opisanego w art. 268 ust. 2 Prawa wodnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło M. Sp. z o.o. w C., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego:

1. art. 268 ust. 2 Prawa wodnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." nie podlega zwolnieniu z opłaty zmiennej z tego powodu, że z przedmiotowego ujęcia wody realizowane są dwa równoległe cele poboru wody, co nie mieści się w dyspozycji normy prawnej z art. 268 ust. 2 Prawa wodnego w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do takiego zwolnienia;

2. art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiadał hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, ze względu na spełnienie wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania zwolnienia z art. 268 ust. 2;

3. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 8 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędne zakwalifikowanie usługi zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości z wody pochodzącej z odwodnienia kopalni jako usługi wodnej podlegającej przepisom Prawa wodnego, w sytuacji, gdy do usługi dystrybucji wody (zaopatrzenia w wodę) pochodzącej z odwodnienia kopalni zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na mocy art. 8 Prawa wodnego;

przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w oparciu o wadliwe ustalenia stanu faktycznego w zakresie mechanizmu poboru wody z ujęcia wody "B." w celu odwodnienia kopalni kredy i przeznaczenia (dystrybucji) wody pochodzącej z odwodnienia kopalni na potrzeby zaopatrzenia okolicznej ludności w wodę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 7a, art. 81a, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 272 ust. 2 i art. 268 ust. 1 Prawa wodnego.

Uzasadniając powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie podniosła między innymi, że argumentacja Sądu jest niespójna, a ustalenia niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, bowiem pobór wód z ujęcia "B." dokonywany jest w celu odwodnienia kopalni kredy, a następnie woda pochodząca z tego odwodnienia wykorzystywana jest do zaopatrzenia mieszkańców w wodę, przy czym nadmiar pobranej wody, który pozostaje po zaopatrzeniu w wodę okolicznych miejscowości jest zrzucany do rzeki – cieku S. Powyższe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przesądza o tym, iż jedynym celem poboru wody z tego ujęcia jest odwodnienie kopalni, a to co dalej dzieje się z wodą to cel wtórny, nie można zatem uznać, że cele te realizowane są równolegle. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że brak odwadniania kopalni za pomocą ujęcia "B." jest równoznaczny z brakiem doprowadzenia dla miasta i okolicznych miejscowości wody z tego ujęcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano nadto, iż fakt zwolnienia z opłaty stałej za usługi wodne poboru wód podziemnych pochodzących z odwodnienia kopalni na cele zbiorowego zaopatrzenia w wodę został potwierdzony pismem Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2018 r., a fakt zwolnienia z opłaty zmiennej mailem tego samego organu z 21 czerwca 2018 r. Stanowisko to uległo zmianie na skutek pisma Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie, z którego treścią wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego strona nie mogła się zapoznać.

Ponadto Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji pomimo wątpliwości interpretacyjnych związanych z techniką legislacyjną zastosowaną w przypadku brzmienia art. 268 ust. 2 Prawa wodnego nie zastosował art. 7a K.p.a., a w konsekwencji naruszył także art. 81a tej ustawy, przy wykładni i stosowaniu, których to przepisów należy wziąć pod uwagę także art. 11 ust. 1 i art. 10 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 648).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Przechodząc do oceny zgłoszonych zarzutów, zauważyć należy, że istota problemu prawnego występującego w sprawie sprowadza się do dokonania wykładni art. 268 ust. 2 Prawa wodnego i rozstrzygnięcia w ten sposób sporu czy zwolnienie od opłaty za usługi wodne ustanowione w art. 268 ust. 2 Prawa wodnego odnosi się – jak przyjął organ i Sąd I instancji – tylko do opłat za usługi polegające na poborze wód, wyłącznie do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania (dalej w tekście niniejszego uzasadnienia także celów górniczo-wydobywczych), czy też jak - postuluje strona skarżąca kasacyjnie - zwolnienie to obejmuje każdy pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, który jest realizowany dla celów górniczo-wydobywczych, niezależnie od tego czy pobór ten realizuje także inne cele, względnie do czego wykorzystywana jest pozyskana w jego wyniku woda.

Co za tym idzie rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, w pierwszym rzędzie dokonać należy wykładni przepisów Prawa wodnego, albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyroki NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2386/18, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Na wstępie przypomnieć trzeba, iż ustawodawca w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1). W art. 268 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca wskazał za jakie usługi wodne uiszcza się opłaty w pkt 1 obejmując tym obowiązkiem między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Wyjątki od generalnej zasady, iż opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych wprowadzane zostały w art. 268 ust. 2 i 3 Prawa wodnego.

Istotny dla rozpoznawanej sprawy art. 268 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, iż opłatę za usługi wodne, o której mowa w ust. 1 pkt 1, za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania ponosi się wyłącznie za pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku poboru wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, nawet gdy ma to miejsce dla celów górniczo-wydobywczych, taka usługa wodna podlegać będzie opłacie za usługi wodne.

Jednocześnie z przepisu tego wynika, że nie podlega opłacie za usługi wodne taki pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, który spełnia łącznie dwie przesłanki: po pierwsze jest realizowany z ujęć, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, a po wtóre jest realizowany do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż z faktu, że art. 268 ust. 2 Prawa wodnego ustanawia wyjątek od generalnej zasady wynikającej z art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, że za usługę wodną w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłatę wynika, że musi być on wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona.

Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, iż ustanowiony w art. 268 ust. 2 Prawa wodnego wyjątek od zasady uiszczania opłat za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dotyczy jedynie poboru wód dokonywanego wyłącznie do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Zwolnieniem tym nie jest natomiast objęty taki pobór wód, który dokonywany jest wprawdzie z ujęć, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, to jednak realizowany jest równocześnie zarówno dla celów górniczo-wydobywczych, jak i innych celów.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż opłata zmienna za pobór wód w IV kwartale 2018 r. wymierzona została Skarżącej kasacyjnie Spółce z uwzględnieniem tych zasad, albowiem objęto nią wyłącznie wody pobrane z ujęcia "B." i wykorzystane następnie dla celów zaopatrzenia w wodę mieszkańców C., natomiast w stosunku do wód pobranych wyłącznie do celów górniczo-wydobywczych zastosowano zwolnienie z art. 268 ust. 2 Prawa wodnego.

Za przyjęciem tego rodzaju wykładni art. 268 ust. 2 Prawa wodnego przemawiają nadto względy natury celowościowej i systemowej.

Ten sposób wykładni realizuje bowiem zasady gospodarowania wodami wskazane w pominiętym tak przez organ, jak i Sąd I instancji art. 9 Prawa wodnego, stanowiącym, że gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (ust. 1), gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (ust. 3), a także, że gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód (ust. 4).

W szczególności uwzględnia on bowiem zasadę wynikającą z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, iż opłaty za usługi wodne winny stanowić zwrot kosztu usług wodnych, uwzględniający koszty środowiskowe i koszty zasobowe.

Zaproponowany sposób wykładni analizowanego przepisu współgra także z wyrażonym w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE (RDW) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, której implementacji w polskim systemie prawnym dokonała ustawa Prawo wodne z 2017 r., wymogiem, by Państwa Członkowskie uwzględniały zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (czy też szerzej korzystający) płaci".

Odnosząc się do przytoczonych wyżej regulacji, zauważyć trzeba, że w sytuacji, gdy pobór wód z ujęcia, które należy do systemu odwadniania zakładów górniczych realizowany jest zarówno dla celów górniczo-wydobywczych, jak i innych celów, w tym jak w kontrolowanej sprawie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, to dochodzi do sytuacji, gdy korzystający z wód korzysta w nich w zakresie, który podlega uiszczaniu opłat za usługi wodne.

Uwzględniając potrzebę całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 9 ust. 1 Prawa wodnego) koniecznym jest zatem obciążenie skarżącej kasacyjnie opłatą za tego rodzaju korzystanie z wód, jakim jest pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, albowiem gdyby do realizacji tego rodzaju obowiązkowego zadania własnego gminy Spółka nie korzystała z wód pobieranych z ujęcia, które należy do systemu odwadniania zakładów górniczych, to musiałaby niezbędne dla realizacji tego obligatoryjnego zadania wody pobrać z innego źródła, co wiązałoby się z koniecznością uiszczania opłat.

Niezależnie zatem od tego z jakiego ujęcia pobierane są wody służące następnie do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę bezspornym pozostaje, że traktowany jako całość i stanowiący podlegające ochronie dobro wspólne zasób wód powierzchniowych i podziemnych jest obciążany skutkami wykorzystywania go do zaopatrzenia mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego w wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi.

Na powyższe wskazuje zresztą pośrednio także argumentacja podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie wskazano, iż gdyby ujęcie wody "B." nie było eksploatowane dla celów odwodnienia kopalni kredy, to w ogóle nie byłoby eksploatowane i pobór wód z niego nie byłby realizowany. W takiej sytuacji faktycznej Skarżąca kasacyjnie – czego jednakże w skardze kasacyjnej nie dopowiedziano – musiałby zatem w inny sposób uzyskać, a więc pobrać te 554 035 m3 wody, które w IV kwartale 2018 r. po pobraniu z ujęcia "B." zostały następnie przez Spółkę wykorzystane na potrzeby zaopatrzenia w wodę mieszkańców miasta C. i okolicznych miejscowości.

Racjonalnym jest zatem, by podmiot korzystający w tym celu z wód uiszczał opłatę za tego rodzaju usługę wodną.

Dalej zauważyć należy, że inny jest koszt środowiskowy i zasobowy pobierania wód jedynie do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania i następnie odprowadzania tak pobranych wód z powrotem do rozumianego jako całość systemu wód powierzchniowych i podziemnych, na przykład – jak w niniejszej sprawie – poprzez odprowadzenie ich do cieków wodnych prowadzących wody powierzchniowe, w porównaniu do wykorzystania wód pobranych za pomocą ujęć, które należą do systemu odwadniania zakładów górniczych, dla zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę.

Oczywistym bowiem jawi się, iż w tym ostatnim przypadku wody trwale wyprowadzane są z zasobu wód powierzchniowych i podziemnych stanowiących własność Skarbu Państwa i wykorzystywane w sposób, który ostatecznie powoduje przekształcenie ich w znacznej części w ścieki komunalne. Brak jest zatem racjonalnych przesłanek by ustawowe zwolnienie od uiszczania opłat za usługę wodną poboru wód dla celów górniczo-wydobywczych, uzasadnione specyfiką tejże usługi, w tym jej kosztu środowiskowego i zasobowego rozszerzać na przypadki pobierania wód do innych celów, generujących dodatkowe koszty zasobowe i środowiskowe i związanych z bardziej intensywnym wykorzystaniem ograniczonego dobra jakim są zasoby wodne Państwa.

Inaczej rzecz ujmując, gdy po stronie podmiotu realizującego uprawnienia do korzystania z wód, występuje element wykorzystywania dobra powszechnego jakim są wody podziemne dla realizacji własnych obligatoryjnych zadań, z którymi wiąże się pogorszenie stanu rozumianego jako całość zasobu wodnego Państwa, to brak jest przesłanek dla odstąpienia od zastosowania do tego rodzaju poboru ogólnej zasady, iż korzystający z wód płaci.

Powyższe przesądza o bezzasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczonych nr I.1 i I.2 oraz zarzutu o tożsamym charakterze błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania i oznaczonego nr II.3.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 8 Prawa wodnego zauważyć należy, że również on nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa wodnego nie został poprawnie sformułowany, co nie pozwala na jego zrozumienie. Art. 35 ust. 3 Prawa wodnego składa się dziewięciu punktów stanowiących jednostki redakcyjne o zróżnicowanej treści normatywnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano wprawdzie treść całego wskazanego jako wzorzec kontroli przepisu, ale w uzasadnieniu nie ma uszczegółowienia tego zarzutu, w tym w szczególności wskazania, która z jednostek redakcyjnych została naruszona i na czym naruszenie to polegało. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 Prawa wodnego zauważyć natomiast należy, iż Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją wymierzono opłatę za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B.". Organ nie wymierzał skarżącej opłaty za usługę w postaci "zaopatrzenia w wodę Miasta C.", co jest zgodne z treścią art. 8 Prawa wodnego, według którego przepisów ustawy nie stosuje się do usług wodnych w zakresie magazynowania, uzdatniania lub dystrybucji wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz odbioru ścieków, objętych przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 i 1566). Art. 8 Prawa wodnego reguluje zasadę autonomii materii normatywnej dwóch ustaw: Prawa wodnego oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie określonym w tym przepisie. Organ, w uzasadnieniu decyzji z 19 marca 2019 r., wyjaśnił, że miał na uwadze treść art. 268 ust. 2 Prawa wodnego oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2010 r., udzielającą M. Sp. z o.o. w C. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wody "B." dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy C. sp. z o.o. Zakład C. oraz zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Akceptacja wykładni przepisu art. 8 Prawa wodnego zaproponowanej w skardze kasacyjnej prowadziłaby zaś wprost do sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie Spółka, jako podmiot korzystający z wód podziemnych, nie ponosiłaby opłat za pobór tych wód przeznaczonych do zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 39/20, CBOSA).

Nie okazały się także trafne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1457/11, publ. ONSAiwsa 2012/6/101). Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1046/17, CBOSA).

Wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, albowiem zawiera ono wszystkie wskazane wyżej elementy i wprost wynikają z niego przesłanki jakimi kierował się Sąd I instancji wydając orzeczenie o określonej treści.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, CBOSA). Skoro zatem Sąd I instancji wskazał, dlaczego w jego ocenie zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, to nawet ewentualna wadliwość poczynionych przez ten Sąd ustaleń faktycznych i prawnych leżących u podstaw tego stanowiska nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sądowi I instancji nie sposób przypisać także zarzucanego przez kasatora naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., albowiem rozbieżności pomiędzy uzasadnieniem wyroku Sądu, a stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dotyczą ustaleń faktycznych, które są w kontrolowanej sprawie niesporne i sprowadzają się do ustalenia, że skarżąca kasacyjnie Spółka dokonuje poboru wód podziemnych z ujęcia "B." stanowiącego element systemu odwadniania zakładu górniczego w postaci kopalni kredy, zaś pobrane w ten sposób wody, których całkowita ilość determinowana jest potrzebami w zakresie realizowania celów górniczo-wydobywczych, są następnie w części wykorzystywane dla potrzeb realizacji zadania własnego gminy jakim jest zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców w wodę, zaś w części zbędnej dla realizacji tych celów odprowadzane do wód płynących.

Rozbieżności pomiędzy skarżącą kasacyjnie Spółką, a Sądem I instancji (oraz właściwym organem Wód Polskich) dotyczą natomiast nie faktów, lecz ich kwalifikacji prawnej oraz skutków realizowanych działań na gruncie przepisów Prawa wodnego ustanawiających obowiązek uiszczania opłat za usługi wodne i zwolnienia od tych opłat. Nie sposób zatem przypisać Sądowi I instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w żadnym razie nie wynika, by Sąd ten nie zapoznał się z całością akt sprawy administracyjnej, względnie by swoje orzeczenie oparł na materiale dowodowym, którego w tych aktach brak.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano odpowiednimi zarzutami dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że została ona wydana w oparciu o kompletny materiał dowodowy i prawidłowo uzasadniona, czemu Sąd ten dał wyraz wprost wskazując, iż organ zebrał niezbędny materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz nie naruszył dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przez orzekające w sprawie organy i pośrednio Sąd I instancji przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, iż obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy zostały w sposób jednoznaczny ustalone przez organ, a ocenę tą zaaprobował orzekający w sprawie Sąd I instancji niezasadnie jedynie stwierdzając, iż wykładnia art. 268 ust. 2 Prawa wodnego może budzić wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości takie jednakże w sprawie nie zachodzą, w szczególności gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej uwzględni się także wykładnię systemową i celowościową.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że sam fakt, iż strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 K.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto należy, iż – jak wskazano – już powyżej w sprawie nie zaistniały wątpliwości co do stanu faktycznego, na który składają się określone i niesporne działania Spółki polegające na poborze wody z ujęcia "B.", określony sposób korzystania z pobieranych wód oraz status tego ujęcia wód podziemnych jako elementu systemu odwodnienia zakładu górniczego, a występujące rozbieżności dotyczyły jedynie kwalifikacji prawnej realizowanych działań.

Dla zaistnienia naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. nie ma także jakiegokolwiek znacznie okoliczność, iż organ w toku postępowania pierwotnie w pismach nie mających charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego wyrażał inny pogląd co do wykładni art. 268 ust. 2 Prawa wodnego i zasadności uiszczania przez Spółkę opłat za usługę wodną niż przyjęty w decyzji. Z treści wskazanego jako wzorzec kontroli art. 7a § 1 K.p.a. nie wynika bowiem obowiązek opierania władczych rozstrzygnięć organów, na wcześniejszych, nie mających takiego charakteru pismach, w których organ wyrażał odmienne i jak się ostatecznie okazało błędne poglądy prawne.

Na powyższą ocenę jakiegokolwiek wpływu nie mają także powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacje zawarte w art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, albowiem analogicznie jak omówione wyżej przepisy K.p.a. posługują się one pojęciami wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które to przesłanki zastosowania tych przepisów w kontrolowanej sprawie nie zaistniały.

Jakiegokolwiek związku z kontrolowaną sprawą nie ma nadto przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażona w art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zasada zaufania do przedsiębiorcy i domniemania, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. W sprawie nie była bowiem kwestionowana legalność działań polegających na wykonywaniu poboru wody, a przedmiotem sporu pomiędzy Spółką a organem Wód Polskich była jedynie zgodność z prawem nałożenia w związku z tym na Spółkę obowiązku uiszczania z twego tytułu opłaty zmiennej za usługę wodną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8, 9 i 11 K.p.a. wskazać należy, iż nie może być oceniane jako naruszenie tych regulacji brak zapoznania Spółki przez organ orzekający w sprawie z pismem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Warszawie. Pismo tego rodzaju nie ma bowiem charakteru dowodu służącego ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a jedynie opinii prawnej. Przypomnieć zaś trzeba, iż ustalenia i oceny dotyczące tego, czy dane działanie strony stanowi podlegające opłacie korzystanie z usługi wodnej, czy też jest objęte zwolnieniem od tej opłaty stanowi element subsumcji (stosowania) normy prawnej, do ustalonego stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że musi być dokonane przez orzekający w sprawie organ, który z założenia zna prawo i powołany jest do jego stosowania.

Co za tym idzie nie mają tu istotnego znaczenia opinie podmiotów innych niż właściwy w sprawie organ, co skutkuje tym, że nawet o ile organ opinie takowe pozyska, to nie musi z nimi zapoznawać stron postępowania, w szczególności gdy – jak w kontrolowanej sprawie na tego rodzaju opinię nie powołuje się dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Zauważyć wręcz trzeba, że ewentualne przeprowadzenie takowego dowodu i powoływanie się na niego w uzasadnieniu decyzji, zamiast dokonania samodzielnej wykładni znajdujących w sprawie zastosowania przepisów uznać należałoby za naruszenie prawa procesowego, albowiem skutkowałby ono zastąpieniem właściwego organu administracji przez inny, wyrażający opinię prawną, podmiot w orzekaniu w sprawie. Prawem przewidzianym sposobem zajęcia przez organ stanowiska w sprawie było natomiast sporządzenie informacji, a następnie rozpoznanie reklamacji i wydanie decyzji, której zgodność z prawem mogłaby następnie zostać zweryfikowana poprzez orzekający w sprawie sąd administracyjny. Odpowiednia decyzja została przez organ wydana i uzasadniona.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż strona skarżąca kasacyjnie odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 K.p.a. nie wykazała w uzasadnieniu skargi wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego wyroku, co w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stanowiącego, że skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, samodzielnie przesądzało o bezzasadności tegoż zarzutu.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu, a oceny tej nie zmienia wyrażony w jego uzasadnieniu błędny pogląd prawny, iż zawarte w art. 268 ust. 2 Prawa wodnego wyłączenie spod obowiązku ponoszenia opłat może budzić wątpliwości.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.