Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 29/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 64a, art. 64b § 1, art. 64c § 1, art. 64d § 1, art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez A.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 roku, którą po wniesieniu odwołania przez w/w, na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 104 i art. 127 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2022 roku wydaną przez Burmistrza Miasta w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 13 lipca 2022 roku A.P. złożyła w siedzibie organu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z sprawowaną opieką nad matką – F.P.

Na podstawie zebranych przez organ oświadczeń ustalono, iż A.P. sprawuje opiekę nad matką – F.P. i jest jedyną osobą, która może taką opiekę sprawować. Jest to opieka całodobowa, polega na pomocy w codziennym funkcjonowaniu w tym: przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, utrzymywaniu czystości w mieszkaniu, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, załatwianiu spraw urzędowych oraz dotyczących procesu leczenia. Natomiast na podstawie orzeczenia, wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2022 roku ustalono, że F.P. posiada od dnia [...] maja 2022 roku znaczny stopień niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2011 roku. Orzeczenie wydano na stałe. F.P. choruje na przewlekłą niewydolność krążenia mózgowego, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę tętnic, niedoczynność tarczycy, stan po udarze, ma problemy z poruszaniem się i z pamięcią. Nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie w środowisku zamieszkania, wymaga pomocy i opieki osoby trzeciej. Powyższe ustalenia organ I instancji poczynił w oparciu o wywiad przeprowadzony na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 roku Burmistrz Miasta, powołując się na art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, 1b i 5 oraz art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania A.P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką F.P.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, po przedstawieniu regulacji prawnych zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych określających przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. w art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 w powiązaniu z art. 128 k.r.o. i odniesieniu tych regulacji do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ww. ustawy dotycząca okresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 lit. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18, roku życia

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że F.P. urodziła się w dniu [...] stycznia 1940 roku, a jej niepełnosprawność powstała gdy miała ukończone 70 lat. Z tego względu przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka negatywna zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniosła A.P., w uzasadnieniu podnosząc, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji i powołując się na zły stan zdrowia matki i konieczność opieki nad nią. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 7, art. 69 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, i art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2022 roku, powołując się między innymi na art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 104 i art. 127 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawił regulacje prawne zwarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązki organów prowadzących przedmiotowe sprawy związane z prowadzonymi postepowaniami wyjaśniającymi poprzedzającymi wydanie decyzji merytorycznych, a wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Następnie stwierdził, że niesporne w sprawie są okoliczności, dotyczące stanu zdrowia matki skarżącej, która - jak wynika z orzeczenia, wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2022 roku, znak [...] posiada od dnia [...] maja 2022 roku znaczny stopień niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2011 roku. Orzeczenie wydano na stałe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie kwestionuje, że matka skarżącej wymaga opieki oraz pomocy osoby drugiej w codziennym życiu, jak również nie kwestionuje, że A.P. właściwie sprawuje opiekę nad matką. Wątpliwości nie budzi również fakt, iż A.P., będąca córką niepełnosprawnej F.P., jest osobą na której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny i zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z chorą matką i z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną nie podejmuje zatrudnienia. Istota sporu w niniejszej sprawie związana jest z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych określającego w jakim okresie winna powstać niepełnosprawność osoby wymagającej opieki a ustaleniem, że w przypadku F.P. – matki skarżącej powstała ona dopiero w 70 roku jej życia. Przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy stwierdza bowiem, że warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Kolegium stwierdziło, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., Sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w punkcie 2 ww. wyroku Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niegodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium zauważyło, że skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Dalej Kolegium między innymi stwierdziło, że istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej, określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Dokonując analizy skutków prawnych takiej treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego Kolegium ostatecznie stwierdziło nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony (na co wskazywano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 roku została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną - art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W ocenie organu odwoławczego zaistniała zatem podstawa do uwzględnia złożonego w niniejszej sprawie odwołania, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, który stanowił podstawę odmowy przyznania A.P. świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tezy przeciwnej tj. zakładającej, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego byłoby sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy ma obowiązek wcielać w życie (wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., Sygn. akt I OSK 2758/17).

Powyższe, zdaniem Kolegium, skutkuje uznaniem, że organ I instancji w toku postępowania rażąco naruszył przepisy prawa materialnego, w tym przypadku art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 oraz art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Z tego względu Kolegium uznało za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organowi I instancji wydać decyzję adekwatną do wniosku strony. Zaznaczył, że decyzja ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła A.P. wnosząc o jej uchylenie w całości i jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa;

2. niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;

3. naruszenie przez organy przepisów postępowania, poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności zgodnie z prawdą obiektywną, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. wadliwość podstawy faktycznej będącej wynikiem naruszenia przepisów postępowania, poprzez wydanie decyzji bez rozważenia w sposób bezstronny i wszechstronny sprawy, co w ocenie wnoszącej sprzeciw skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego;

5. niewłaściwą interpretację przesłanek poprzez ich ocenę w sposób nazbyt elastyczny i sprzeczny z naturą i celem samej decyzji;

6. naruszenie art, 8 k.p.a. - zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

7. naruszenie zasady określonej w art. 5 kodeksu cywilnego, co skutkuje nadużyciem prawa podmiotowego;

W uzasadnieniu sprzeciwu, po przestawieniu stanu faktycznego sprawy, stanowiska organu odwoławczego i dokonaniu oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku ( sygn. akt K 38/13 ) odpowiadającej analizie dokonanej przez Kolegium, wnosząca sprzeciw stwierdziła, że na podstawie przesłanek faktycznych i prawnych występujących w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło zmienić skarżoną decyzję i przyznać wnioskowane jej świadczenie. A.P. podkreśliła, że bezspornym jest, że jej matka F.P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga konieczności stałej opieki drugiej osoby. Zaznaczyła też, że jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką, wymagającą całodobowej opieki i wsparcia. Zrezygnowała z pracy (nie podejmuje zatrudnienia) aby zapewnić jej opiekę, którą rzeczywiście sprawuje (czego urząd nie kwestionuje).

W odpowiedzi na wniesiony środek odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron. Tym niemniej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 (wszystkie dostępne na stronie internetowej https:orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622).

Przed dokonaniem oceny wniesionego sprzeciwu według wyżej wymienionych kryteriów należy odnieść się do zachowania przez skarżącą warunków formalno- procesowych wniesienia powyższego środka zaskarżenia.

Sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że wobec wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stronie, zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami, przysługiwał jako środek odwoławczy sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zatem pouczyło stronę o trybie i terminie jej zaskarżenia, bowiem w decyzji zawarto pouczenie, iż stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona skarżącej 21 listopada 2022 roku, stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał w dniu 6 grudnia 2022 r. Sprzeciw, który strona nazwała skargą na decyzję został natomiast wniesiony dopiero 15 grudnia 2022 roku (data nadania przesyłki poleconej w urzędzie pocztowym), a więc po upływie terminu. Nie można jednak uznać, że wskazany środek zaskarżenia w okolicznościach niniejszej sprawy (błędne pouczenie), winien zostać odrzucony na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie nie można bowiem pominąć okoliczności, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył stronę o trybie i terminie jej zaskarżenia, tj. o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak podnosi się w doktrynie, konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017r. str. 621).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do wyrażanego, zarówno w orzecznictwie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, z dnia 26 października 2017 roku, sygn. akt II OZ 1206/17, z dnia 15 listopada 2022 roku, sygn. akt II OZ 658/22) jak i piśmiennictwie, poglądu, iż skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego - odmienna wykładnia prowadzi bowiem do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest zatem obowiązek rozpatrzenia go przez ten sąd bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślenia przy tym wymaga, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (postanowienia NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1446/17; z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17).

W ocenie Sądu, wskazane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] października 2022 r. przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2022 r. nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo, iż wskazane przez organ odwoławczy okoliczności świadczą o tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania to nie sposób przyjąć, że do wyjaśnienia pozostał konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać okoliczność, jak błędnie przyjął organ I instancji, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia, jak również w trakcie pobierania nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, powyższy przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być, jak słusznie wskazało orzekające Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b ustawy utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jednocześnie, Kolegium oceniło, że za bezsporne należy uznać takie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jak dotyczące stanu zdrowia matki skarżącej, która, jak wynika z orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2022 roku, posiada od dnia [...] maja 2022 roku znaczny stopień niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od dnia [...] kwietnia 2011. Organ nie kwestionował również, że matka skarżącej wymaga opieki oraz pomocy osoby trzeciej, czy że wnosząca sprzeciw A.P. będąca córką F.P. tę opiekę faktycznie sprawuje. Powyższe okoliczności zostały w sposób jednoznaczny wykazane w protokole z wywiadu przeprowadzonego w oparciu o art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pracownika socjalnego. Bezspornym również było, że A.P. z uwagi na sprawowaną opieką nad matką nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Kolegium w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdziło, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przy tak ustalonym stanie faktycznym i interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych winien wydać decyzję adekwatną do wniosku. Nadto dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione inne negatywne przesłanki uzasadniające odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie stwierdziło konieczności przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postepowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, dokonanie odmiennej niż organ I instancji interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzasadniało zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Istotą do rozstrzygnięcia sprawy kwestię związaną z wykładnią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy sam wyjaśnił (stanowisko organu Sąd podziela). Tymczasem, decyzję kasacyjną uzasadniają wyłącznie takie naruszenia przepisów postępowania, w wyniku których do wyjaśnienia pozostał konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, zakres tych wyjaśnień w niniejszej sprawie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Przy uwzględnieniu sprzeciwu dyspozycja art. 151a § 1 p.p.s.a. nie pozostawia sądowi wyboru i uprawnia wyłącznie do uchylenia wadliwej decyzję kasacyjnej w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.