Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 6/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 38 (1)
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Asesor WSA Katarzyna Stuła – Marcela, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym 1) stwierdza bezczynność organu oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

W dniu 7 stycznia 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął wniosek S.L. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

W piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. (dalej: MOPS, organ I instancji) poinformował wnioskodawcę, że nie otrzymał jeszcze limitu środków finansowych z Funduszu przeznaczonych na realizację zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych w 2020 r. Wobec powyższego przesunięto, zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 kwietnia 2020 r.

W piśmie z dnia 8 lutego 2020 r. strona skierowała do SKO ponaglenie, domagając się wydania decyzji o udzieleniu dofinansowania w terminie 7-dniowym. Podniosła, że sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, to jest w terminie 7-dniowym. Decyzji nie otrzymała, a więc organ jest bezczynny.

W piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. wnioskodawca zawarł "wezwanie ostateczne" i wskazał MOPS ostateczny termin załatwienia sprawy na dzień 21 lutego 2020 r.

W piśmie z dnia 21 lutego 2020 r. MOPS poinformował stronę, że sprawa nie pozostała bez rozpoznania, organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

W postanowieniu z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ II instancji wskazał, że w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r., wysłanym za pośrednictwem platformy e- PUAP poinformowano stronę, że termin rozpatrzenia wniosku przesuwa się do dnia 30 kwietnia 2020 r. i podano niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy. W sprawie nie można także stwierdzić przewlekłości działania organu, gdyż MOPS nie podejmował żadnych zbędnych czynności mających na celu pozorowanie jego aktywności.

W piśmie z dnia 6 marca 2020 r. strona wskazała, że oczekuje, iż sprawa zostanie załatwiona do 15 marca 2020 r.

W piśmie z dnia 23 marca 2020 r. MOPS wskazał na postanowienie Kolegium z dnia [...]r. i jednocześnie wezwał stronę do złożenia wyjaśnień co do wysokości dochodu oraz przesłanie dokumentów uwierzytelniających dochód.

W piśmie MOPS z dnia 20 kwietnia 2020 r. ponownie podano, że organ nie otrzymał jeszcze limitu środków finansowych z Funduszu przeznaczonych na realizację zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych w 2020 r. Wobec powyższego przesunięto zgodnie z art. 36 k.p.a. termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 kwietnia 2020 r. Z uwagi na powyższe oraz w związku z rosnącym zagrożeniem związanym z rozprzestrzenianiem się COVID-19 przesunięto, zgodnie z art. 36 k.p.a. termin rozpatrzenia wniosku do dnia 29 maja 2020 r.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2020 r. skarżący złożył skargę na bezczynność w związku z nierozpatrzeniem jego wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności organu,

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od momentu wydania wyroku.

3. zobowiązanie organu do przedstawienia potwierdzeń doręczeń skarżącemu kierowanych do niego pism w przypadku powoływania się organu na skuteczność doręczeń,

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

5. procesowanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek z dnia 7 stycznia 2020 r. jest już drugim wnioskiem strony o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego (wcześniejszy, z maja 2019 r. objęty jest skargą na bezczynność organu zarejestrowaną pod sygnaturą I SAB/Gl 7/20 – dopisek Sądu). Niestety do dnia 8 lutego 2020 r. MOPS nie rozpoznał wniosku skarżącego, dlatego też w tym dniu skarżący wniósł ponaglenie, a następnie w dniu 19 lutego 2020 r. powtórne ponaglenie. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał i nie doręczył decyzji w sprawie dofinansowania udziału w turnusie rehabilitacyjnym. Stronie nie jest także wiadome, aby organ podjął jakiekolwiek inne czynności mające na celu rozpoznanie wniosku. Od dnia wniesienia wniosku do dnia wniesienia skargi minęły 4 miesiące, co oznacza, że organ, zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, pozostaje bezczynny nie krócej niż 3 miesiące.

Jednocześnie skarżący nadmienił, że jego ponaglenie nie zostało uznane przez Kolegium za zasadne. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, gdyż wskazane w tym rozstrzygnięciu fakty nie są zgodne ze stanem faktycznym. Kolegium wskazało bowiem, że MOPS doręczał stronie różne pisma, decyzje i postanowienia za pośrednictwem ePUAP. Tymczasem skarżący stanowczo podkreślił, że organ nigdy nie doręczył skarżącemu jakiegokolwiek pisma przez ePUAP począwszy od czerwca 2019 r. aż do dnia wniesienia skargi (dowód: zrzut ekranu ePUAP). Postanowienia SKO były doręczane przez ePUAP, pocztą tradycyjną doręczono jedynie wydaną (w sprawie objętej sygn. I SAB/Gl 7/20), odmowną decyzję z dnia [...]r. Po tym terminie organ nie doręczył skarżącemu żadnego dokumentu zarówno w sposób tradycyjny, jak i poprzez ePUAP oraz specjalistyczny system SOW. Nadto organ nie doręczył swoich decyzji za pośrednictwem e-maila ani też nie ogłosił ich telefonicznie bądź osobiście. Skarżący nic nie wie na temat pism wysyłanych do niego przez organ, dlatego też ze zdumieniem przyjął informacje o nich znajdujące się w postanowieniu Kolegium.

Skarżący począwszy od 18 czerwca 2019 r. aż do dnia wniesienia skargi wskazywał organowi, że całą korespondencję z nim należy kierować przez ePUAP albo system SOW. Jedynie doręczenie przez ePUAP można uważać za skuteczne i prawidłowe. Tymczasem do momentu wniesienia skargi organ nigdy nie przekazał skarżącemu niczego przez ePUAP lub system SOW. Nie uczyniono tego także listownie lub osobiście. Kolegium źle oceniło materiał dowodowy, co ma wpływ na wydane przez niego postanowienia. Zdaniem skarżącego MOPS w C. po prostu chowa do szuflady wszystkie pisma, które winien doręczyć, nie nadaje sprawom biegu i nie doręcza ich skarżącemu.

Skarżący podkreślił, że wnosił o doręczenie mu wszelkiej korespondencji za pośrednictwem ePUAP lub system SOW, a zatem doręczenie jest skuteczne wyłącznie w momencie potwierdzenia przez adresata odbioru zgodnie z art. 46 § 3 k.p.a.. Skarżący nie otrzymał od organu jakiegokolwiek pisma w jakiejkolwiek sprawie i nie potwierdził odbioru jakiegokolwiek pisma pochodzącego od organu. Jeśli jakiekolwiek pismo od organu istnieje to należy je uznać za niebyłe ze względu na brak jego prawidłowego doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1333/11). Na potwierdzenie powyższego skarżący załączył do skargi zrzut ekranu ze swojej skrzynki odbiorczej ePUAP, systemu SOW oraz e-maila. Brakuje tam jakiegokolwiek listu od MOPS w C., za wyjątkiem potwierdzeń doręczenia listów skarżącego (UPP) oraz korespondencji z kwietnia 2020 r. w innych sprawach (system SOW). Jednocześnie skarżący zaznaczył, że regularnie posługuje się systemem ePUAP i nie ma trudności z doręczaniem pism. Żadne problemy w zakresie doręczeń nie nastąpiły także w korespondencji z Kolegium. Zdaniem strony, najwyraźniej organ nie wysyła jakichkolwiek pism do skarżącego lub jego pracownicy robią to nieumiejętnie, skutkiem czego jest brak doręczeń. W konsekwencji skarżący nie ma wiedzy o czynnościach organu i ewentualnych kierowanych do niego pismach. Organ nie kontaktuje się także ze stroną w tej sprawie telefonicznie, e-mailowo, osobiście, przez ePUAP, system SOW lub listownie. W tym stanie rzeczy zmuszony jest nieustannie ponaglać organ i denerwować się lekceważeniem organu. Skarżący wyjaśnił także, iż nigdy nie uczestniczył w turnusie rehabilitacyjnym, zrobił wszystko, co należy aby uzyskać taką możliwość, a MOPS lekceważy jego wnioski bez żadnego powodu. Podał, że jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności od 2015 r. Choruje na wiele chorób m. in. [...]. Regularnie jest pod opieką lekarzy i stale się leczy. Jego schorzenia występują od czasów wczesnego dzieciństwa i częściowo są wrodzone, dlatego też skarżący potrzebuje ciągłego wsparcia w życiu i leczeniu. Jednym z absolutnie koniecznych elementów jego życia jest korzystanie z [...] ([...]), dzięki której jest w stanie spać w nocy i funkcjonować w dzień. Bez permanentnego jej użytkowania praktycznie śpi cały dzień przy równoczesnym niedotlenieniu mózgu. Nadto skarżący musi uczestniczyć regularnie w rehabilitacji ruchowej i zażywać lekarstwa, aby pozostałe jego schorzenia nie pogłębiały się. Z powodu jego chorób może pracować jedynie w ograniczonym zakresie. Pomimo posiadania wysokich kwalifikacji zawodowych i kompetencji nie może regularnie wykonywać wyuczonych zawodów: pilota i przewodnika turystycznego, nauczyciela historii i WOS-u, czy marynarza.

W 2019 r. skarżący jednak podjął starania o podjęcie pracy. Stąd też doradca klienta w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. polecił mu skorzystanie z możliwości rehabilitacji społecznej, zawodowej i zdrowotnej organizowanej w ramach turnusów rehabilitacyjnych. W dniu 31 maja 2019 r., po skompletowaniu licznych dokumentów, skarżący przesłał do MOPS w C. wniosek o dofinansowanie jego udziału w turnusie rehabilitacyjnym. Wniosek był kompletny i zawierał wszelkie wymagane prawem załączniki.

W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik MOPS wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, podając, że w dniu 7 stycznia 2020 r. skarżący złożył wniosek do MOPS w C. o przyznanie mu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. skarżący został poinformowany, że MOPS w C. nie otrzymał jeszcze limitu środków finansowych z Funduszu przeznaczonych na realizację zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2020 r. i z tej przyczyny termin rozpatrzenia wniosku został przesunięty do dnia 30 kwietnia 2020 r.

Kwestionując zasadność przesunięcia terminu rozpatrzenia sprawy, skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z ponagleniem na bezczynność organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wskazało, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, podkreślając, że sprawa nie może zostać załatwiona z uwagi na okoliczności niezależne od organu.

Rozstrzygnięcie to nie przekonało skarżącego, który wystąpił do WSA w Gliwicach domagając się stwierdzenia bezczynności w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że MOPS w C. nie otrzymał jeszcze limitu środków finansowych z Funduszu przeznaczonych na realizację zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2020 r. Z uwagi na ten fakt oraz w związku z rosnącym zagrożeniem związanym z rozprzestrzenianiem się C0VID-19 organ przesunął termin rozpatrzenia wniosku do dnia 29 maja 2020 r.

Dalej pełnomocnik organu przywołał treść art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, organ jest obowiązany zawiadomić strony. W tym kontekście stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym organ nie miał możliwości załatwienia sprawy w terminie z przyczyn niezależnych od organu i dwukrotnie poinformował o tym skarżącego. Brak otrzymania limitu środków finansowych z Funduszu przeznaczonych na realizację zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2020 r. stanowi obiektywną przyczynę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy w terminie.

Zauważono przy tym, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 36 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione".

Nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w/ terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wykluczałoby możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Przedłużanie terminu rozpoznania sprawy przez organ z powołaniem przyczyny jego przedłużenia oraz każdorazowym informowaniem o tym strony, należy zatem uznać za prawidłowe działanie organu.

W piśmie z dnia 12 lipca 2020 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę i wskazał, że:

1. podtrzymuje skargę,

2. większość przytaczanych przez organ faktów jest nieprawdziwa,

3. nie zgadza się z większością opinii organu,

4. wnosi o zobowiązanie organu do przedłożenia Sądowi potwierdzeń doręczeń skarżącemu decyzji wymienionych w pismach organu, gdyż zaprzecza, że otrzymał od organu większość ze wskazanych dokumentów,

5. przepisy prawa nie umożliwiają zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący stanowczo zdementował opinię pełnomocnika organu dotyczącą doręczania mu decyzji i innych pism przez organ. Stwierdził, że organ doręczył mu jedynie dwa pisma przez ePUAP i miało to miejsce już po wniesieniu skarg do WSA. Pierwsze z nich to decyzja organu ws. dofinansowania do udziału w turnusie rehabilitacyjnym z dnia [...]r., zaś drugie dotyczy skierowania ponaglenia skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Inne pisma nie wpłynęły do skarżącego, któremu nie jest znana ich treść (dowód: zrzuty ekranu skrzynki ePUAP skarżącego).

Dalej skarżący podniósł, że organ, który twierdzi, że strona otrzymała jakieś pismo, winien przedstawić zwrotne potwierdzenia odbioru w formie tradycyjnej lub elektronicznej. Skarżący wniósł zatem o zobowiązanie organu do przedłożenia takich potwierdzeń.

Jednocześnie skarżący podał, iż w sprawie jego wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. organ nie pozostaje już bezczynny, ponieważ w dniu [...]r. doręczył mu za pośrednictwem ePUAP decyzję w tej sprawie. W międzyczasie nie doręczono jednak skarżącemu jakiegokolwiek pisma, w tym decyzji organu. Organ pozostawał w tej sprawie bezczynny w okresie od 7 stycznia 2020 r. do 28 maja 2020 r., a więc przez ponad pięć miesięcy. Za ten okres winna być stwierdzona bezczynność.

Skarżący zwrócił także uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nieprawidłowo oceniło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie zauważył, że MOPS nie doręczał skarżącemu żadnych dokumentów poza decyzją z dnia [...]r., a w aktach brakuje potwierdzeń doręczeń rzekomych pism organu.

Strona wskazała również na treść art. 46 § 3 k.p.a. i podniosła, iż w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Tymczasem w niniejszej sprawie adresat nie potwierdza i nigdy nie potwierdził doręczenia mu przez ePUAP pism wskazywanych przez organ. Oznacza to, że ewentualne doręczenia rzekomych pism były nieskuteczne. W konsekwencji skarżący nigdy nie otrzymał rzekomych pism i nie zna ich treści. Przyjmowanie przez organ, że skarżący pisma otrzymał, kiedy nie jest to prawdą, narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego: zasadę oficjalności doręczeń (art. 39 k.p.a.), zasadę pisemności (art. 14 k.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.).

Na poparcie powyższego strona przywołała sentencje wyroków NSA: z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 447/17 oraz z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1503/17. Wskazano w nich w szczególności, że nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Istotnym elementem instytucji doręczenia jest wymóg dokonywania poręczeń pism za pokwitowaniem.

Skarżący podkreślił także, iż niedoręczenie decyzji, postanowień, zawiadomień, pism przez organ powoduje, że dane akty administracyjne prawnie nie istnieją, są niebyłe z punktu widzenia skarżącego i prawa administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 86/10). W razie niedoręczenia decyzji mamy do czynienia z tzw. decyzją nieistniejącą (nieaktem). Nie ma przy tym prawnego znaczenia okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2020 r. pełnomocnik organu powtórzył dotychczasową argumentację, podkreślając, że wbrew twierdzeniom skarżącego, "kierował do niego wszelką korespondencję i otrzymywał potwierdzenie jej otrzymania, co znajduje odzwierciedlenie w aktach postępowania. W takiej sytuacji całkowicie chybione są twierdzenia S.L. o jej nieotrzymaniu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważenia wymaga, że skarżący wyczerpał tryb przedskargowy, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.

Posługując się w poniższych rozważaniach m.in. argumentacją przedstawioną w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Gl 10/18 oraz z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I SAB/Gl 12/18 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którą skład orzekający w pełni podziela, wskazać należy na wstępie na istotę postępowania sądowego zainicjowanego skargą na bezczynność organu.

Rozpoznanie tej szczególnej kategorii spraw wymaga zbadania, czy organ administracji wywiązał się z obowiązku terminowego załatwienia konkretnej sprawy. Rola sądu administracyjnego badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie, do którego był zobowiązany i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I FSK 277/15; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 490/15; z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 1508/18). Zakres kognicji sądów administracyjnych, wyznaczający jednocześnie zakres rozpatrywanej sprawy, wynika z art. 3 p.p.s.a. W § 2 pkt 8 i 9 tego przepisu wskazano, że sąd administracyjny orzeka w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wymienionych w nim sprawach.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2660/18). Organ administracyjny pozostaje zatem bezczynny, jeżeli nie dokona wymaganej czynności w terminie określonym przez ustawodawcę, zaś sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność bada jedynie, czy organ rozpatrujący konkretną sprawę, przekroczył termin przewidziany do jej załatwienia.

Wskazania w tym miejscu wymaga, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Na mocy art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest – na mocy art. 36 k.p.a. - zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W przepisie tym nie zostały jednak określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 k.p.a. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia.

Nadto wskazać również należy na generalną zasadę szybkości postępowania, wyrażoną we wspomnianym art. 12 § 1 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z nim organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania.

Niniejsza sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność została zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 7 stycznia 2020 r. o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Działania organu I instancji w przedmiotowej sprawie obejmowały:

- pismo z dnia 10 lutego 2020 r. informujące wnioskodawcę, że organ nie otrzymał jeszcze limitu środków finansowych z Funduszu przeznaczonych na realizację zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych w 2020 r. i przedłużające, zgodnie z art. 36 k.p.a., termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 kwietnia 2020 r.,

- pismo z dnia 21 lutego 2020 r. informujące stronę, że sprawa nie pozostała bez rozpoznania, organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania,

- pismo z dnia 23 marca 2020 r., w którym wezwano stronę do złożenia wyjaśnień co do wysokości dochodu oraz przesłania dokumentów uwierzytelniających dochód,

- pismo z dnia 20 kwietnia 2020 r., w którym ponownie podano, że organ nie otrzymał jeszcze limitu środków finansowych z Funduszu przeznaczonych na realizację zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych w 2020 r. i przesunięto termin rozpatrzenia wniosku, zgodnie z art. 36 k.p.a., do dnia 29 maja 2020 r.,

- decyzję z dnia [...]r. o dofinansowaniu turnusu rehabilitacyjnego.

Sąd uwzględnił jednak skargę na bezczynność organu, gdyż opisanym przejawom aktywności organu nie towarzyszyło właściwe doręczanie (komunikowanie) ich skarżącemu. Konstatacja ta nie dotyczy jedynie decyzji z dnia [...]r.

Posługując się w poniższych wywodach argumentacją przedstawioną przez WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 592/19, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stwierdzić należy, co następuje.

Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 700 – dalej: ustawa o informatyzacji. Zgodnie z art. 46 § 9 k.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i § 10 k.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i § 10 k.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji (Dz.U. z 2019 r., poz. 700), urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego.

Powyższe oznacza, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a.

Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia stronie pisma drogą elektroniczną może być jedynie urzędowe poświadczenie doręczenia. Tożsamy pogląd w omawianej kwestii, na tle zbliżonego stanu faktycznego wyraził NSA w postanowieniach z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17, LEX nr 2508328; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17; z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 425/18 oraz z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 157/18 oraz w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3523/18).

W skardze inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie skarżący stanowczo twierdził, że żadna korespondencja związana z jego wnioskiem z dnia 7 stycznia 2020 r. nie została mu doręczona. Profesjonalny pełnomocnik organu nie odniósł się jednakże do tej zasadniczej kwestii w odpowiedzi na skargę, a przesłane Sądowi akta zawierały jedynie oznaczoną jako "raport" informację, że "sposób wysyłki" poszczególnych pism (opisanych według znaku, daty i adresata) to ePUAP; w późniejszym piśmie z dnia 2 września 2020 r. pełnomocnik organu podał, iż jest to raport z programu eDOK). Bezsporne jest także, iż skarżącemu nie doręczano żadnych pism pocztą tradycyjną. W piśmie z dnia 12 lipca 2020 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, oświadczył, że doręczono mu za pośrednictwem e-PUAP jedynie decyzję z dnia [...]r..

Mając na uwadze powyższe Sąd w piśmie z dnia 1 września 2020 r. wezwał pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie wszystkich Urzędowych Poświadczeń Doręczenia (UPD), wygenerowanych z systemu e-PUAP, poświadczających na okoliczność doręczania skarżącemu korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wskazał przy tym, że w szczególności należy przedstawić wszystkie dokumenty dowodzące, iż organ dokonywał doręczeń pism kierowanych do strony skarżącej w toku postępowania, od momentu jego wszczęcia do dnia udzielenia odpowiedzi na nn. wezwanie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik organu w piśmie z dnia 2 września 2020 r. podał, iż "w załączeniu przesyła Urzędowe Poświadczenia Odbioru korespondencji kierowanej do skarżącego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego korespondencji w przedmiotowej sprawie wraz z raportem z programu eDOK dotyczącym jej wysyłki: Sąd stwierdza, że w załącznikach do wspomnianego pisma znajduje się jedynie Urzędowe Poświadczenie Doręczenia (UPD) decyzji z dnia [...]r. oraz pisma z dnia 6 czerwca 2020 r.

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (art. 109 § 2 k.p.a.). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2 k.p.a.). Jak wskazano m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009, nr 1 poz. 1, zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest podstawowym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. W tym kontekście fakt doręczenia decyzji administracyjnej jej adresatowi ma znaczenie podstawowe. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna.

Czynności materialnotechniczne doręczenia uregulowane w k.p.a. są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Nie jest więc w żaden sposób dopuszczalne dokonywanie w toku postępowania administracyjnego jakiejkolwiek modyfikacji uregulowań prawnych w powyższym zakresie poprzez zastosowanie do oceny skuteczności doręczeń innych przepisów procedury administracyjnej, w tym np. przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a. dotyczących reguł postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą dla późniejszego rozstrzygnięcia (...). Poinformowanie strony o podjęciu decyzji nie jest równoznaczne z jej ogłoszeniem, czy doręczeniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 106/08).

W niniejszej sprawie, jak wykazano, wymogi prawidłowego doręczenia korespondencji adresowanej do skarżącego nie zostały spełnione. Jak już była mowa, właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia stronie pisma drogą elektroniczną może być jedynie Urzędowe Poświadczenie Doręczenia, których organ (pomimo stosownego wezwania) nie przedłożył Sądowi. Nie przedstawił przy tym żadnych innych dowodów utrwalających procedowanie w sposób opisany w art. 14 § 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że przyczyną bezczynności organu może być brak skutecznego wprowadzenia decyzji do obrotu (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gl 33/09), a także nie doręczanie (i nie komunikowanie stronie w sposób opisany w art. 14 § 2 k.p.a.) pism zawierających istotne dla przebiegu postępowania informacje, w tym zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził bezczynność organu. Odstąpiono natomiast od wnioskowanego w skardze zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie i w tym zakresie postępowanie umorzono. Bezsporne jest bowiem, że wniosek strony został załatwiony przed wyrokowaniem, gdyż organ wydał i prawidłowo doręczył decyzję z dnia [...]r. Uwzględniając przejawy aktywności organu z jednoczesną wadliwością doręczeń Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Odstąpiono także od rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a orzekł jak w sentencji.