Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1872/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art, 50 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 201/20 w sprawie ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2019 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 201/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych: 1. oddalił skargę w całości; 2. przyznał od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – adwokatowi T. K. – wynagrodzenie w wysokości 295,20 zł, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., [...] Prezydent Miasta W. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W.) odmówił C. J. przyznania prawa do pomocy w postaci usług opiekuńczych, realizowanych w miejscu zamieszkania, od listopada 2019 r.

W dniu [...] października 2019 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie mu pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 5 godzin przez siedem dni w tygodniu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przy czym jego niepełnosprawność istnieje od 11. roku życia. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z [...] września 2019 r., stan jego zdrowia, pomimo leczenia, nie ulega poprawie z powodu zmian organicznych – skarżący wymaga stałego leczenia psychiatrycznego i opieki środowiskowej MOPS.

Przeprowadzając wywiad środowiskowy, organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie mieszka pod wskazywanym przez siebie adresem zamieszkania (W., ul. [...]). Poza umówionymi wizytami, pracownicy socjalni nigdy nie zastali skarżącego w miejscu, które podaje jako miejsce zamieszkania. Ponadto ustalono, że skarżący ma dwoje małoletnich dzieci, nad którymi regularnie sprawuje opiekę. Dzieci te mieszkają z matką w miejscowości położonej w województwie opolskim. Z akt sprawy wynika także, że skarżący nie sprawia wrażenia osoby mającej trudności z poruszaniem się i wykonywaniem zwykłych czynności życiowych. W ocenie pracownika socjalnego, skarżący pozostaje w stałym kontakcie z matką swoich córek i może korzystać z jej wsparcia.

Z akt sprawy wynika także, że był objęty pomocą Działu Usług Opiekuńczych od września 2017 r. i przez kilka miesięcy usługi te świadczyła na jego rzecz matka jego dzieci. Od września 2018 r. wnioskodawca odmówił dwukrotnie przyjęcia pomocy ze strony innej opiekunki. Z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2017 r. wynika, że skarżący nie wymaga, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, jest jednak całkowicie niezdolny do pracy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 50 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2019 r., poz. 1507 ze zm. dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne, Kolegium podkreśliło, że ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej, alimentacyjnej, zdrowotnej, majątkowej, dochodowej i materialnej osoby wnoszącej o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych jest koniecznym elementem prowadzonego w tej sprawie postępowania. Wywiad taki musi zostać przeprowadzony w mieszkaniu wnioskodawcy, ponieważ tylko wtedy możliwe staje się ustalenie całokształtu warunków jego bytu, w tym ocena, czy z powodu wieku lub stanu zdrowia dana osoba wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Zgodnie z art. 4 u.ś.r., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Współdziałanie to powinno m.in. polegać na umożliwieniu przez wnioskodawcę ustalenia jego sytuacji życiowej. Przejawem współdziałania jest także umożliwienie przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania osoby występującej o pomoc.

Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, skarżący, będąc osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, doznaje przede wszystkim ograniczeń na polu aktywności zawodowej (jest całkowicie niezdolny do pracy). Nie wymaga jednak, zgodnie z zaświadczeniem o stopniu niepełnosprawności, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki ze strony innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Powyższe stwierdzenie pozostaje w pozornej sprzeczności z zaleceniem lekarza psychiatry dotyczącym celowości świadczenia na rzecz skarżącego pomocy środowiskowej MOPS. Jednocześnie jednak, ustalenia zawarte w treści wywiadu środowiskowego oraz opinie zawarte w adnotacjach urzędowych załączonych do akt sprawy wskazują jednoznacznie, że skarżący nie mieszka w miejscu, które oficjalnie podaje jako miejsce zamieszkania, poza tym pozostaje w stałym i dobrym kontakcie z matką swoich dzieci oraz jest w stanie się tymi dziećmi regularnie opiekować (codziennie w godzinach popołudniowych).

Mając powyższe na względzie, Kolegium stwierdziło, że skarżący nie spełnia warunków przyznania mu pomocy w formie usług opiekuńczych. Pomoc środowiskowa MOPS, zalecona przez lekarza psychiatrę, może polegać natomiast na udzieleniu skarżącemu wsparcia w postaci poradnictwa specjalistycznego czy objęcia świadczeniami przewidzianymi w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 2020 r., poz. 176), w tym zajęciami z zakresu reintegracji społecznej.

Skarżący wywiódł skargę na opisaną wyżej decyzję, a jego pełnomocnik w piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. uzupełniająco zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak powołania dowodu z opinii biegłych lekarzy, w sytuacji gdy ocena stanu zdrowia skarżącego i tego czy wymaga on pomocy w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, wymagała posiadania wiadomości specjalnych, tzn. wiedzy medycznej, w szczególności w sytuacji, w której przedstawił on zaświadczenie lekarskie z [...] września 2019 r. wskazujące, że wymaga takiej pomocy, a pracownicy organów administracji nie posiadali wiedzy specjalnej pozwalającej na weryfikację przedstawionego przez skarżącego zaświadczenia i stanu jego zdrowia, zaś czynności przeprowadzane przez pracowników organów administracji, nie posiadających wiedzy medycznej, w postaci wywiadu środowiskowego itp., nie mogą stanowić podstawy weryfikacji informacji zawartych w zaświadczeniu lekarskim przedstawionym przez skarżącego, które to, jeżeli budziło wątpliwości organów, powinno być zweryfikowane w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych lekarzy;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez pominięcie, że organ pierwszej instancji błędnie zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii biegłych celem weryfikacji stanu zdrowia skarżącego;

3) art. 84 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych lekarzy w sytuacji, w której celem wyjaśnienia sprawy wymagane były wiadomości specjalne w postaci wiedzy medycznej celem oceny stanu zdrowia skarżącego i tego czy wymaga on pomocy w postaci usług opiekuńczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.

Przedmiotem zaskarżenia jest ostateczna decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia w formie usług opiekuńczych. Sąd przypomniał, że zasady przyznawania tego świadczenia uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , z których wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Decyzje takie mają charakter uznaniowy.

Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać wnioskowaną pomoc w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega więc na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Sąd wojewódzki podkreślił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 50 u.p.s. Sąd przywołał treść ww. przepisu i stwierdził, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.s. (wobec osoby samotnej), następuje w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia (art. 50 ust. 5 ustawy). Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy, a z drugiej strony – możliwości organów pomocy społecznej. Formą pomocy społecznej są także świadczenia niepieniężne w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 ustawy). Można w nich wyróżnić usługi o charakterze gospodarczym (zakupy, porządki, przygotowanie posiłków) oraz usługi o charakterze pielęgnacyjnym (ubieranie, karmienie, utrzymanie higieny).

Istota tej pomocy sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej sprawie organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia tej pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o przyznanie różnorakich usług opiekuńczych, które jak wymienił w formularzu "Katalog usług opiekuńczych uzgodniony z klientem", miałyby dotyczyć pomocy w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych w ramach usług opiekuńczych o charakterze gospodarczym: zakup artykułów spożywczych i niezbędnych artykułów gospodarstwa domowego, pomoc w tych zakupach, przygotowanie posiłku na śniadanie i obiad, dokonywanie bieżących porządków w mieszkaniu jak mycie podłóg, odkurzanie, wietrzenie pomieszczeń, raz w miesiącu utrzymanie porządku w szafach, utrzymywanie w czystości naczyń i sprzętu kuchennego oraz sanitariatów, pranie bielizny osobistej i dziennej, dbałość o czystość bielizny pościelowej, palenie w piecu, przynoszenie węgla, zamawianie wizyt lekarskich i badań, realizacja recept, załatwianie urzędowych spraw, dysponowanie dochodem klienta na wniosek, dalej także w ramach zapewnienia kontaktów z otoczeniem w ramach usług opiekuńczych o charakterze gospodarczym – pomoc w zaspakajaniu potrzeb duchowych, to jest organizowanie wyjść, spacery, pomoc w dotarciu do ośrodka wsparcia, w ramach opieki higieniczno-pielęgnacyjnej – zmiana pościeli i posłanie łóżka.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, odmowa przyznania skarżącemu świadczenia w formie usług opiekuńczych, była uzasadniona. Z analizy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, m.in. wywiadu środowiskowego, zaświadczenia lekarza, jednoznacznie wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, niezdolnym do pracy, ale z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie wymaga on stałej opieki, lecz korzystania z systemu wsparcia środowiskowego w samodzielnej egzystencji przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki (pkt 6 orzeczenia). Rodzaj schorzenia skarżącego był znany organom choćby z racji przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2019 r. i jakkolwiek lekarz psychiatra podał w zaświadczeniu, wydanym na prośbę pacjenta (skarżącego), że z powodu występującego schorzenia skarżący wymaga pomocy środowiskowej MOPS w wymiarze 5 godzin dziennie przez cały tydzień, to w świetle wyżej przytoczonych rozważań i uregulowań prawnych ta okoliczność faktyczna nie wiązała organów. Jak podkreślił Sąd, decydujące są pozostałe okoliczności, a zwłaszcza zakres i charakter żądanych przez wnioskodawcę usług opiekuńczych oraz czy są one uzasadnione stanem sprawy, w tym ustaleniami co do sposobu rzeczywistego funkcjonowania wnioskodawcy i jego faktyczną zdolnością radzenia sobie oraz możliwościami organu.

Sąd wojewódzki stwierdził, że zbędne było przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych psychiatrów lub ortopedy skoro organy nie podważały w żadnym wypadku stanu zdrowia skarżącego i zarazem ustalenia co do stanu faktycznego sprawy nie wymagały żadnych wiadomości specjalnych. W zaświadczeniu lekarskim jest mowa tylko ogólnie o tym, że skarżący wymaga pomocy, lecz bez sprecyzowania o jakie jej formy chodzi. Tymczasem z treści wypowiedzi skarżącego w toku postępowania administracyjnego wynika, że domaga się on różnorakich form usług opiekuńczych, świadczonych w wymiarze po 5 godzin każdego dnia tygodnia, łącznie ze świętami i dniami wolnymi. Jak jednak jednoznacznie ustaliły organy, w sposób nie nasuwający wątpliwości, skarżący w mieszkaniu, które podaje jako swoje miejsce stałego pobytu, przebywa co najwyżej sporadycznie, korzysta z pomocy matki swych dzieci i od dłuższego czasu skoncentrował swój ośrodek życiowy w innej miejscowości, w innym województwie. Pracownicy, poza umówionymi z wyprzedzeniem wizytami, nie zastali skarżącego w miejscu deklarowanym jako adres zamieszkania.

W rezultacie, zdaniem Sądu, czynności, o wykonywanie których skarżący wnioskował, sprowadzałyby się tylko do utrzymywania mieszkania w należytym porządku pod nieobecność skarżącego lub sprzątania po okresowym, krótkotrwałym pobycie. Zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Skoro wniosek dotyczył świadczenia usług w miejscu deklarowanym jako miejsce zamieszkania wnioskodawcy, to koniecznym warunkiem jest przede wszystkim faktyczne, stałe przebywanie w tym miejscu, fizyczne funkcjonowanie pod danym adresem, a nie w innej miejscowości. W ustalonych okolicznościach faktycznych wykonanie decyzji w wymiarze żądanym przez skarżącego byłoby iluzoryczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. J., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak powołania dowodu z opinii biegłych lekarzy, w sytuacji gdy ocena stanu zdrowia skarżącego i tego czy wymaga on pomocy w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, wymagała posiadania wiadomości, specjalnych, tj. wiedzy medycznej, w szczególności w sytuacji, w której przedstawił on zaświadczenie lekarskie z [...] września 2019 r., wskazujące, że wymaga takiej pomocy, a pracownicy organów administracji nie posiadali wiedzy specjalnej pozwalającej na weryfikację przedstawionego przez skarżącego zaświadczenia i stanu jego zdrowia, zaś czynności przeprowadzane przez pracowników organów administracji, nie posiadających wiedzy medycznej, w postaci wywiadu środowiskowego itp., nie mogą stanowić podstawy weryfikacji informacji zawartych w zaświadczeniu lekarskim przedstawionym przez skarżącego, a które to, jeżeli budziło wątpliwości organów, powinno być zweryfikowane w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych lekarzy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe oddalenie skargi;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego sprawy, albowiem organ pierwszej instancji błędnie zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii biegłych celem weryfikacji stanu zdrowia skarżącego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie prawa skarżącego do pomocy w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania będących przedmiotem postępowania administracyjnego – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe oddalenie skargi.

Powyższe okoliczności powinny zostać wzięte przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę z urzędu, zaś ich pominięcie stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, ich dostrzeżenie powinno bowiem skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu odwoławczego w całości i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych w ponownym postępowaniu administracyjnym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, które to koszty w całości, ani w części nie zostały opłacone.

W piśmie z [...] lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionują prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i ich zakres.

Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, wskazać należy, że w myśl art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem ( art. 50 ust. 3 u.p.s.).

Usługi opiekuńcze zatem mogą być przyznane nie tylko osobie samotnej (ust. 1), ale również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2).

Przyznanie pomocy usług opiekuńczych pozostawione jest uznaniu organu administracji. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być uzasadniane w sposób jasny i przekonujący, a także winny zawierać precyzyjne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3528/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie samotnej (art. 50 ust. 1 u.p.s.), ale również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Dlatego w każdej sprawie organ pomocy społecznej powinien w pierwszej kolejności ustalić sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, następnie rozważyć stan jej zdrowia i na tej podstawie ustalić zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia tej pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnień decyzji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika czy przyczyną odmowy przyznania usług opiekuńczych jest stan zdrowia, "stopień sprawności fizycznej" i "zaradność życiowa" skarżącego, i na czym polegająca, czy też fakt, że skarżący nie jest osobą samotną i niezamieszkującą we W., korzystającą z pomocy I. O. A zatem czy podstawę prawną działania organu stanowił art. 50 ust. 1, czy też art. 50 ust. 2 u.p.s. Co prawda w podstawie prawnej decyzji z [...] listopada 2019 r., nr [...] organ powołał art. 50 ust. 2 u.p.s., to trzeba wskazać, że samo przywołanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego nie oznacza już, że to ten przepis stanowił podstawę działania organu, bo to z motywów wydania decyzji, zawartych w jej uzasadnieniu, powinno wynikać, jaki był stan faktyczny i prawny sprawy, w tym jaka była podstawa prawna działania organu, i z jakich powodów podjął on określone rozstrzygnięcie.

Zgodzić się trzeba z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że okoliczność nieprzebywania skarżącego pod jego adresem W. ul. [...] i okresu jego trwania nie został należycie wyjaśniony przez organy administracji.

Z akt sprawy nie wynika, że skarżącemu dano możliwość odniesienia się do tych twierdzeń w toku postępowania ani też nie przesłuchano na tę okoliczność obecnej w siedzibie organu i podczas wywiadu I. O. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, akta administracyjne organu pierwszej oraz drugiej instancji nie zawierają również żadnych innych dokumentów świadczących o powyższym fakcie, jak również o opiece skarżącego nad małoletnimi dziećmi, chociażby notatek urzędowych sporządzonych przez pracowników organu. Nie ma również innych wywiadów środowiskowych, o których mowa w decyzji organu pierwszej instancji.

Jakkolwiek wywiad środowiskowy stanowi podstawowy instrument ustalenia stanu faktycznego, jakim dysponuje organ pomocy społecznej, to nie jest to instrument jedyny, zwłaszcza gdy ustalenia te wymagają uzyskania informacji od innych osób.

Wskazać zatem trzeba, że określenie potrzeb w zakresie opieki i pomocy nie wymaga, co do zasady, wiedzy fachowej biegłych lekarzy specjalistów. Opieka i pomoc, o której mowa w przepisach ustawy, nie mogą być utożsamiane z leczeniem, które pozostaje w zakresie wyłącznych kompetencji lekarzy. Jednak wobec treści zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2019 r. organ powinien zwrócić się do lekarza, który wystawił to zaświadczenie, o jakiej formie "opieki MOPS" mowa w tym zaświadczeniu i dlaczego, zdaniem wystawiającego to zaświadczenie, opieka jest wymagana "przez cały tydzień, w ilości 5 godzin dziennie".

W rozpoznawanej sprawie jest to niezbędne, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane [...] stycznia 2017 r., i że z zaskarżonej decyzji organu wynika, że od września 2017 r. przez kilka miesięcy skarżący był objęty pomocą Działu Usług Opiekuńczych.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powiązanych z tymi przepisami art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organy uwzględnią stanowisko Sądu w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.