Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 903/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skarg R. K., R. S. i "A" S.A. w K. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 w przedmiocie ograniczenia eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw 1. oddala skargi R. K. i R. S., 2. odrzuca skargę "A" S.A. w K., 3. zwraca "A" S.A. w K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 486 z późn. zm.) oraz art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 519 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie POŚ), Sejmik Województwa Śląskiego podjął uchwałę nr V/36/1/2017 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa śląskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała, zwana dalej "zaskarżoną uchwałą", bądź "uchwałą antysmogową" opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 12 kwietnia 2017 r. pod poz. 2624.

Na ww. uchwałę wniesiono do tut. Sądu 3 skargi:

1) R. K.– pismem z 18 sierpnia 2017 r.

2) R. S. – pismem z 18 sierpnia 2017 r.

3) "A" S.A. w K. (zwanej dalej Spółką) – pismem z 20 września 2017 r.

Jak wynika ze skarg wszystkie strony skarżące reprezentowane były przez tę samą pełnomocnik adw. I. K., z tym że skarga Spółki sporządzona została, jak wskazano w części nagłówkowej skargi, przez pełnomocnika substytucyjnego adw. J. G.

Wszystkie skargi poprzedzone były wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 21 czerwca 2017 r. w przypadku skargi R. K. i R. S. i 27 lipca w przypadku "A’ S.A.).

Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału II z 10 października i 17 listopada 2017 r. sprawy zostały połączone celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W zawierających te same zarzuty i analogiczne ich uzasadnienie skargach R. K. i R. S. pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawa, zasady sprawiedliwości społecznej, jak również zasady proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa;

art. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa jednolitego;

art. 5 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności i praw człowieka i obywatela oraz zasady ochrony środowiska z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju;

art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa;

art. 9 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego;

art. 15 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady decentralizacji władzy publicznej i zasady pomocniczości;

art. 20 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności gospodarczej;

art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych;

art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw jedynie w drodze ustawy i tylko gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz naruszenie wynikającej z powyższej zasady, zasady proporcjonalności;

art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa;

art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady polegającej na przyjęciu, że w zakresie w jakim źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe, a z umowy międzynarodowej to wynika, prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami;

art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady, iż akty prawa miejscowego są źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej o ile wydane zostały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie;

art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej rangi;

art. 96 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 92 POŚ, poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego którego treść wykracza poza wyrażone w tym artykule upoważnienie ustawowe;

art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, poprzez nakazanie stosowania przez adresatów uchwały normy PN-EN 303-5:2012, mimo iż stosowanie tej normy zgodnie z ustawą nie jest obowiązkowe.

W konsekwencji pełnomocnik w obydwu skargach wniosła o:

stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów dołączonych do skargi;

rozpoznanie sprawy na rozprawie;

zasądzenie od Sejmiku Województwa Śląskiego na rzecz skarżącego, kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego;

wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały;

skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności zaskarżonej uchwały z ww. artykułami Konstytucji RP oraz z ustawą Prawo ochrony środowiska i ustawą o normalizacji.

Uzasadniając interes prawny skarżącego R. K. pełnomocnik wskazała, iż skarżący jest mieszkańcem województwa śląskiego, który korzysta z tradycyjnego pieca węglowego 3 klasy, który użytkuje od ok. 5 lat, co oznacza, że nie spełnia on parametrów instalacji, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą są dopuszczone do stosowania. Zgodnie bowiem z treścią uchwały, kotły użytkowane od 5 do 10 lat muszą być do końca 2023 roku wymienione na kotły co najmniej spełniające 5 klasę, przy czym jeżeli kocioł spełnia klasę 3 lub 4, czas na wymianę jest do końca 2027 roku. Tym samym stosownie do treści zaskarżonej uchwały, skarżący jako eksploatujący instalację spalającą paliwa stałe, będzie zobowiązany do jej wymiany, jak również do niespalania paliw których użytkowanie zostało zabronione na mocy uchwały. Z kolei uzasadniając interes prawny skarżącego R. S. pełnomocnik wskazała, iż skarżący jest mieszkańcem województwa śląskiego, który korzysta z tradycyjnego pieca węglowego pozaklasowego, który użytkuje od ok. 10 lat, co oznacza, że nie spełnia on parametrów instalacji, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą, są dopuszczone do stosowania. Zgodnie bowiem z treścią uchwały, kotły użytkowane powyżej 10 lat muszą być do końca 2021 roku wymienione na kotły co najmniej spełniające 5 klasę. Tym samym stosownie do treści zaskarżonej uchwały, także ten skarżący jako eksploatujący instalację spalającą paliwa stałe, będzie zobowiązany do jej wymiany, jak również do niespalania paliw których użytkowanie zostało zabronione na mocy uchwały.

Z kolei w skardze wniesionej w imieniu "A" S.A. w K. pełnomocnik, formułując te same zarzuty oraz żądania, wskazała, uzasadniając interes prawny strony skarżącej, iż Spółka prowadzi działalność handlową w szczególności w zakresie hutnictwa i górnictwa, jak również działalność produkcją i logistyczną oraz zarządza nieruchomościami. Spółce oraz Politechnice Śląskiej w Gliwicach przysługują wspólne prawa do wynalazku w postaci elektrofiltru służącego do ograniczania emisji z domowych kotłów i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń, co do którego zostało złożone zgłoszenie patentowe do Urzędu Patentowego RP i obecnie procedura w tym zakresie nie została jeszcze zakończona.

Spółka zamierza rozpocząć seryjną produkcję tychże elektrofiltrów oraz wprowadzić urządzenie na rynek krajowy i zagraniczny. W związku z powyższym, ograniczenia i zakazy wprowadzone przedmiotową uchwałą, znacząco, a zarazem bezpodstawnie, ograniczają rynek zbytu na elektrofiltry. Powyższe z pewnością będzie miało wpływ na obniżenie wysokości obrotów i dochodów z prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej.

Do skarg R. K. i R. S. pełnomocnik dołączyła, oprócz pełnomocnictwa, dowodu uiszczenia opłaty i kopii pism związanych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wydruk ze strony internetowej http://powietrze.malopolska.pl/pop/szkolenia-gmin-z-kontroli-wymagan-uchwaly-antysmogowej/, wydruk prezentacji "Uchwała Antysmogowa dla Małopolski" autorstwa Zastępcy Dyrektora Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego oraz wydruk prezentacji pt: "Kontrola przestrzegania ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale antysmogowej – aspekt prawny" oraz wzór wniosku o ukaranie.

Z kolei do skargi "A" S.A. pełnomocnik dołączyła dokumenty związane z badaniami nad elektrofiltrami kominowymi i wydruki publikacji internetowych "Startują elektrofiltry", "Wicepremier Mateusz Morawiecki gościem "A"S.A.", "Elektrofiltry na dożynkach".

W odpowiedziach na skargi pełnomocnik Zarządu Województwa Śląskiego r. pr. P. U. wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych. W przypadku skarg R. K. i R. S. wskazał w uzasadnieniu m.in., iż przedmiotowa uchwała jest efektem rozciągniętych w czasie analiz wielu ekspertów. Prace nad uchwałą rozpoczęto bowiem już w 2016 r., kiedy to Marszałek Województwa Śląskiego, zarządzeniem Nr 33/2016 z dnia 23 maja 2016 r., powołał zespół roboczy ds. ograniczenia niskiej emisji, w skład którego weszła grupa 35 osób z różnych instytucji, w tym uznanych instytucji nadawczych. Efektem prac Zespołu było opracowanie założeń, które legły u podstaw projektu uchwały "antysmogowej". Projekt uchwały został przyjęty przez Zarząd Województwa Śląskiego i przekazany do konsultacji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1405, a w czasie konsultacji - Dz. U. 2016, poz. 353 z późn. zm.), jak i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. 2016, poz. 1817 z późn. zm.).

W dniu 7 kwietnia 2017 r. Sejmik Województwa Śląskiego przyjął uchwałę antysmogową w brzmieniu, jak opublikowana. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, obowiązującym na terenie województwa śląskiego.

U podstaw faktycznych uchwalenia zaskarżonego aktu legło przede wszystkim ustalenie, że coroczne oceny jakości powietrza na terenie województwa śląskiego wykonywane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach wskazują na bardzo zły stan jakości powietrza w województwie ze względu na przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu (pełnomocnik szeroko przytoczył stosowne dane, omówił także raporty Światowej Organizacji Zdrowia). Znaczne udziały indywidualnych urządzeń grzewczych w całkowitej emisji do powietrza wynikają z użytkowania kotłów, czy pieców węglowych o niskiej efektywności energetycznej, niespełniających żadnych norm emisyjnych oraz spalania w nich paliw o niskich parametrach jakościowych - o niskiej kaloryczności i wysokiej zawartości siarki i popiołu, czy wręcz spalania odpadów różnego pochodzenia.

Pełnomocnik organu wskazał następnie, iż podstawą prawną przyjęcia przedmiotowej uchwały był art. 96 POŚ. Przepis ten dał Sejmikowi uprawnienie do wprowadzenia, w drodze uchwały, ograniczenia lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko (ust. 1), wskazując jednocześnie obligatoryjne składniki treści uchwały.

Ustawodawca wskazał przy tym, że uchwała wprowadzająca ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów skarg pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle tych norm Ustawy zasadniczej, uchwała antysmogowa, poprzez nadanie jej przez ustawodawcę charakteru aktu prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie województwa śląskiego.

Stosownie do art. 68 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1), zaś władze publiczne zobligowane są do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (ust. 4). Obowiązujący aktualnie przepis art. 96 POŚ wyraźnie wskazuje, że uchwała sejmiku województwa podjęta na jego podstawie ma realizować między innymi ten właśnie konstytucyjny obowiązek władzy publicznej - zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi. Dla Sejmiku wydaje się oczywistym, że zdrowie i życie ludzkie, jak i odpowiedni stan środowiska, ze zdrowiem i życiem ludzkim ściśle powiązany, przedstawiają wyższą wartość niż wartości materialne.

Niemożliwy do uwzględnienia jest też zarzut dotyczący rzekomego naruszenia uchwałą antysmogową konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Przedmiotowa uchwała bezpośrednio nie określa bowiem ani nie ogranicza prawa własności.

Uchwała antysmogowa realizuje postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (tzw. dyrektywa CAFE). Dyrektywa CAFE zobowiązała państwa członkowskie, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany ochrony powietrza określały odpowiednie działania tak, aby okres, w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy.

Kolejno pełnomocnik organu wskazał, iż skarżący zarzucają nieczytelność § 2 uchwały stwierdzając, że problematyczne jest ocenienie, czy piece, które służą do gotowania, również podlegają uchwale. Kolejnej niejasności dopatrują się w kwestii tego, czy uchwała obejmuje instalacje umiejscowione poza budynkami. Argumenty te wydają się być bezpodstawne, ponieważ § 2 uchwały antysmogowej wyraźnie wskazuje, że rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia i zakazy w zakresie ich eksploatacji to instalacje, w których następuje spalanie paliw stałych w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 220 z późn. zm.), w szczególności kocioł, kominek i piec, jeżeli: dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło lub wydzielają ciepło i przenoszą je do innego nośnika. Z powyższych zapisów jasno więc wynika, że uchwała obejmuje wszystkie instalacje, w których spalane są paliwa stałe, w tym pieco -kuchnie, czy instalacje pozostające na zewnątrz budynku.

Chybiony jest także zarzut skarżących, iż uchwała antysmogowa nie wskazuje adresata tej uchwały. W świetle § 3 przedmiotowej uchwały, który wyraźnie wskazuje, że podmiotami, dla których wprowadza się ograniczenia i zakazy są podmioty eksploatujące instalacje wskazane w § 2, co zostało określone na mocy art. 96 POŚ, zarzut ten nie może się ostać.

Skarżący podnoszą także wadliwość § 6 przedmiotowej uchwały dotyczącego zakazu stosowania paliw, w których udział masowy węgla kamiennego o uziarnieniu poniżej 3 mm wynosi więcej niż 15 %, zarzucając mu niejasność i wieloznaczność. Dla potwierdzenia tego przywołują treść materiałów zamieszczonych na oficjalnej stronie internetowej Sejmiku Województwa Małopolskiego, pochodzących z przeprowadzonego szkolenia dla gmin województwa małopolskiego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uchwała małopolska i uchwała antysmogowa obecnie zaskarżona to dwa różne akty prawa miejscowego, o odmiennej treści, wprowadzone przez odmienne organy i dotyczącego odmiennych obszarów. W zaskarżonej uchwale zapis dotyczący zakazu stosowania paliw, w których udział masowy węgla kamiennego o uziarnieniu poniżej 3 mm wynosi więcej niż 15 %, jest czytelny i jednoznaczny. Ponadto nie dopuszczenie do spalania paliwa o wielkości ziarna 0-3 mm nie oznacza zakazu stosowania wszystkich miałów węglowych.

Odnosząc się do zarzutu skarżących o braku upoważnienia organu do wprowadzenia norm o charakterze systemowym, w sposób bezterminowy i obowiązujący bez względu na wystąpienie szczególnych i wyjątkowych okoliczności należy wskazać, iż jest on również chybiony. Nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w skardze, że celem uchwały podejmowanej na podstawie art. 96 POŚ może być jedynie wprowadzenie incydentalnych i wyjątkowych ograniczeń i zakazów. Cel podjęcia takiej uchwały jest wyraźnie wskazany w art. 96 ust. 1 POŚ i jest nim zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzkie lub na środowisko. POŚ nie zawiera ograniczeń czasowych względem tej normy.

Wnoszący skargę przywołali Rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz Rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe, dokonując własnej oceny, że zamierzonym działaniem władz unijnych było niewprowadzanie ogólnego nakazu wymiany instalacji, ale doprowadzenie do takiej wymiany, a przez to obniżenia emisji, w sposób płynny, nieprzymuszony i rozłożony w szerszej perspektywie czasowej. Ponadto uznali, że w związku z powyższym przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z przepisami wyższej rangi, jakimi są wskazane rozporządzenia.

Jednakowoż oba przywołane wyżej rozporządzenia skierowane są do producentów i sprzedawców kotłów oraz ogrzewaczy pomieszczeń, a nie do użytkowników instalacji, a tym samym argumenty skarżących są bezzasadne, a zapisy rozporządzeń nieprawidłowo zinterpretowane.

W skargach uznano nadto za niedopuszczalne, że wejście w życie uchwały antysmogowej wyznaczono na 1 września 2017 r., a tym samym od tego dnia wskazano datę obowiązywania parametrów emisyjnych dla urządzeń nowo instalowanych, podczas gdy w przywoływanych Rozporządzeniach Komisji wyznaczono daty dużo bardziej odległe.

Sformułowany zarzut w tym zakresie wydaje się być niezrozumiały, ponieważ wyznaczone daty dotyczące producentów urządzeń grzewczych, zostały oddalone w czasie, aby straty poniesione przez nich na skutek posiadania wyprodukowanych już urządzeń nie spełniających określonych norm, a nie wprowadzonych do obrotu, były jak najmniejsze. Data określona w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie naraża użytkownika na straty, ponieważ on dopiero stoi przed wyborem zakupu instalacji.

Co kwestii powoływania w uchwale antysmogowej normy PN-EN 303-5:2012 należy wskazać, iż nie budzi wątpliwości, że Polskie Normy, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483), nie są przepisami prawa. Jednakże nie ma przeszkód, aby w regulacjach prawnych powoływać się na Polskie Normy. Warunkiem takiego powołania jest uprzednia publikacja odpowiedniej Polskiej Normy w języku polskim, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji.

Pełnomocnik organu kolejno wskazał, iż konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach (art. 32 ust. 1 i ust. 2 Ustawy zasadniczej) na terenie Województwa Śląskiego została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich (mieszkańców i podmioty eksploatujące instalacje). Co nader istotne - adresaci uchwały antysmogowej, czyli podmioty eksploatujące instalacje wymienione w § 2 uchwały, mają czas na przygotowanie się do wdrożenia nakazów i zakazów z uchwały tej wynikających albowiem wymiana instalacji została rozłożona w czasie.

Nie jest też tak, jak twierdzą skarżący, że wprowadzając uchwałę antysmogową władze publiczne nie podejmują działań zmierzających do zrekompensowania, przynajmniej w części, kosztów dostosowania instalacji do nowych warunków. Jednostki samorządu terytorialnego lub jednostki z nimi powiązane, nie tylko podstawowego szczebla (gminy), częstokroć kierują do swych mieszkańców programy pomocowe, oparte na treści art. 403 ust. 2 i ust. 4 POŚ. W przypadku Województwa Śląskiego odpowiednie programy realizuje wojewódzka osoba prawna - Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach, który przykładowo w dniu 6 kwietnia 2017 r. ogłosił program "Dofinansowanie zadań realizowanych przez mieszkańców województwa śląskiego na rzecz ograniczenia niskiej emisji".

W odpowiedzi z kolei na skargę "A" SA. w K. pełnomocnik organu dodatkowo podniósł, iż wedle Spółki Sejmik Województwa Śląskiego wybrał najdroższe i najbardziej dotkliwe rozwiązania dla adresatów uchwały, zamiast skorzystać z możliwości montowania elektrofiltrów na kominach, które, jego zdaniem, także zapewnią dotrzymanie przez każdy kocioł normy emisyjnej zgodnej ze wskazaną w PN-EN 303-5:2012. W rzeczywistości jednak elektrofiltr - oprócz samej ceny zakupu - wymaga montażu poprzez ingerencję w przewód kominowy, dostarczenie zasilania i rodzi koszty przeglądów oraz jego konserwacji. Nie są to bowiem urządzenia zupełnie bezobsługowe. Z powyższego wynika, że sam koszt zakupu elektrofiltru stanowi ponad 60% ceny kotła klasy 5, przy czym wymiana kotła jest czynnością jednorazową i nie wymaga ingerencji w przewód kominowy, jak to ma miejsce w przypadku elektrofiltru. Tak więc wywody Spółki w tym zakresie nie wydają się być racjonalne.

Do odpowiedzi na skargę dołączono m.in. wyciągi z projektu Programu ochrony powietrza dla Województwa Śląskiego, uzasadnienie projektu uchwały antysmogowej i załącznik do uchwały nr 484/2017 Zarządu WFOŚiGW w Katowicach.

Pismem z dnia 23 października 2017 r. z wnioskiem o dopuszczanie do udziału w postępowaniu zwróciło się Stowarzyszenie "B" z siedzibą w K. podkreślając, że jego zdaniem zaskarżona uchwała ma fundamentalne znaczenie dla poprawy stanu jakości powietrza na obszarze województwa śląskiego. Postanowieniem z 20 listopada 2017 r. tut. Sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. tut. Sąd oddalił wniosek stron skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wskazując, iż przedmiotem wstrzymania nie mogą być akty prawa miejscowego, które weszły już w życie, a zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 1 września 2017 r. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez "A" S.A. podnoszącą zastrzeżenia co do ustalenia daty wejścia w życie uchwały Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 7/18 oddalił zażalenie wskazując, że jasno z zaskarżonej uchwały wynika, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 września 2017 r. a jedynie wykonanie niektórych obowiązków zostało odłożone w czasie celem umożliwienia adresatom odpowiednie przygotowanie się do ich realizacji.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 16 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo podniosła, że uchwała pomija zagadnienie praw nabytych. Wskazała nadto, że art. 169 POŚ upoważnia ministra, a nie sejmik, do wydania rozporządzeń dotyczących emisji (upoważnienie to w zakresie kotłów zostało już zrealizowane). Tym samym, zdaniem pełnomocnik, powstał dualizm prawny, który może doprowadzić do chaosu.

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu nie zgodził się z ww. twierdzeniem wskazując, że art. 169 POŚ odnosi się do podmiotów wprowadzających do obrotu urządzenia, zaskarżona uchwała dotyczy zaś końcowych użytkowników instalacji i to tylko w obrębie województwa śląskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność wniesionej skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Tym samym skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej wskazanej regulacji może nastąpić bowiem jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości.

Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę na uchwałę musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych gwarantowanych prawem uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

Do cech interesu prawnego zalicza się nadto jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. O istnieniu interesu prawnego można zatem mówić wówczas, kiedy działanie organu dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa wskazującymi, iż naruszony został jego prawny interes.

Odnośnie skargi złożonej przez "A" S.A. w K. wskazać zatem należy, iż zdaniem Sądu Spółka nie legitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały. Spółka swój interes prawny wywodziła bowiem z faktu, iż zamierza rozpocząć seryjną produkcję elektrofiltrów oraz wprowadzić urządzenie na rynek krajowy i zagraniczny. W związku z powyższym, ograniczenia i zakazy wprowadzone przedmiotową uchwałą, powodują negatywne w swych skutkach oddziaływanie na działalność Spółki, gdyż ograniczają rynek zbytu na elektrofiltry. Powyższe z pewnością będzie miało wpływ na obniżenie wysokość obrotów i dochodów z prowadzonej przez "A" S.A. działalności gospodarczej.

Sąd stwierdza, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono zakazu produkcji bądź sprzedaży jakiegokolwiek typu elektrofiltru, nie nałożono też na Spółkę bądź innych producentów filtrów jakichkolwiek obowiązków Kwestia zaś obaw o możliwy w przyszłości spadek zysków jakie wskutek uchwały mogłaby przynieść produkcja i sprzedaż przyszłych elektrofiltrów, notabene jedynie na terenie województwa śląskiego podczas gdy skarżąca jak twierdzi zamierza sprzedawać elektrofiltry zarówno na rynku krajowym, jak i zagranicznym, może dowodzić jedynie istnienia interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Skoro bowiem uchwała nie wprowadza żadnych prawnych ograniczeń związanych z charakterem działalności wykonywanej przez skarżącą, a tym samym nie wpływa bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków skarżącej, Spółka nie należy też do kręgu adresatów uchwały, to ewidentnym jest, że Spółka nie wykazała ani istnienia interesu prawnego ani tym bardziej jego naruszenia. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 5a p.p.s.a skargę należało odrzucić.

Rozpoznając z kolei skargi złożone przez R. K. i R. S. wskazać należy, iż naruszenia interesu prawnego przez skarżoną uchwałę skarżący upatrywali w tym, iż są oni są mieszkańcami województwa śląskiego, którzy korzystają z tradycyjnych pieców węglowych, które nie spełniają parametrów instalacji, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą są dopuszczone do stosowania. Tym samym skarżący, jako eksploatujący instalację spalającą paliwa stałe, będą zobowiązani do jej wymiany, jak również do niespalania paliw, których użytkowanie zostało zabronione na mocy uchwały. W konsekwencji, w ocenie Sądu, są oni adresatami zaskarżonej uchwały, która nakłada na nich określone obowiązki. Tym samym można w ich przypadku dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego zwłaszcza, że stosownie do art. 334 POŚ każdy kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 96 POŚ podlega karze grzywny.

Wniesienie obydwu skarg poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), wniesienie skargi na tą uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę skierować z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący zachowali wskazane powyżej wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności skarżonego aktu.

Odnosząc się merytorycznie do identycznie sformułowanych w skargach R. K. i R. S. zarzutów ocenić je należy, zdaniem Sądu, jako niezasadne.

Obydwie skargi zarzucają, iż skarżona uchwała narusza liczne normy konstytucyjne a także art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska, i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała normuje bowiem kwestie podlegające materii ustawowej (które to kwestie ustawa a nie uchwała jako akt stojący najniższy w hierarchii aktów prawnych powinna regulować), jest ponadto sprzeczna z rozporządzeniami Komisji (UE). Zdaniem skarżących uchwała także wadliwie odwołuje się do Polskich Norm, podczas gdy stosowane są one na zasadzie dowolności.

Odnośnie zarzutów naruszenia przez uchwałę norm konstytucyjnych wskazać należy w pierwszej kolejności, iż stosownie do art. 5 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konstytucja dopuszcza jednak wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych, prawa i wolności jednostki nie mają bowiem charakteru absolutnego. Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Wskazać zatem w tym miejscu należy, że podstawą prawną przyjęcia przedmiotowej uchwały był art. 96 POŚ. Przepis ten dał sejmikom uprawnienie do wprowadzenia, w drodze uchwały, ograniczenia lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko (ust. 1). Ustawodawca w treści art. 96 ust. 6 POŚ wskazał również, że uchwała wprowadzająca ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, obligatoryjnie określa:

granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy,

rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy,

rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze.

Z kolei art. 96 ust. 7 POŚ daje również organowi stanowiącemu samorządu województwa fakultatywne uprawnienie do określenia:

sposobu lub celu wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale;

okresu obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku;

obowiązków podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały.

Ustawodawca wskazał nadto, że uchwała wprowadzająca ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, jest aktem prawa miejscowego.

W konsekwencji zarzuty skarg, iż zaskarżona uchwała wykracza poza ustawową delegację, a nadto określona w niej materia nie może być regulowana aktem innym niż ustawa uznać należy za niezrozumiałe, nie przystają bowiem do aktualnego brzmienia art. 96 POŚ pomijając, jak się wydaje znaczenie nowelizacji art. 96 POŚ, dokonanej ustawą z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2015, poz. 1593). Nowelizacja ta rozszerzyła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 96 poprzez doprecyzowanie zakresu uchwały sejmiku województwa, która może określać rodzaje i jakość paliw dopuszczonych do stosowania oraz minimalne wymagania techniczne dla urządzeń spalania paliw. Dzięki dokonanej nowelizacji ustawodawca przyznał zatem sejmikom województw kompetencję do wprowadzania ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, ponadto jasno określony został dopuszczalny zakres regulacji. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

W konsekwencji powyższych uwag Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres udzielonej organom samorządu delegacji, w pełni realizując jej wskazania i wymogi. Bezzasadnym jest tym samym zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – naruszenie zasad hierarchiczności źródeł prawa, jak również wprost sprzeczny z art. 96 POŚ zarzut niedopuszczalności wprowadzania przez sejmik aktu o charakterze systemowym. Uchwalając przedmiotową uchwałę prawodawca lokalny działał o oparciu o umocowanie ustawowe - art. 96 POŚ, a więc w zgodzie art. 94 Konstytucji, a z żadnego uregulowania nie wynika, aby nakazy i zakazy korzystania z urządzeń służących do spalania musiały być zamieszczone w ustawie. Przeciwnie, przepis art. 96 ust. 1 ustawy POŚ w sposób wyraźny kompetencje w tym zakresie przekazuje sejmikowi województwa. Także wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa zaskarżonej uchwały zostały zachowane. Stosownie do art. 96 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w pełni zapewniony został bowiem udział społeczeństwa w procedowaniu uchwały.

Żadnego oparcia w przepisach nie znajduje też twierdzenie pełnomocnik obydwu skarżących, iż ewentualna uchwała sejmiku może mieć jedynie charakter incydentalny i terminowy. Wniosku takiego nie można bowiem wysnuć z żadnej normy, a brzmienie art. 96 POŚ, który nie wprowadza żadnych wskazanych przez pełnomocnik ograniczeń, o ewentualnym określeniu terminu traktując jedynie w części określającej fakultatywne elementy uchwały, wprost twierdzeniu takiemu przeczy. W nawiązaniu do powyższego zauważyć należy, że w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 16 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo podniosła, że art. 169 POŚ upoważnia ministra, a nie sejmik, do wydania rozporządzeń dotyczących emisji (upoważnienie to w zakresie kotłów zostało już zrealizowane). Tym samym powstał dualizm prawny, który może doprowadzić do chaosu. Zdaniem pełnomocnik jest to argument przemawiający za tezą, iż ewentualne uchwały mogłyby mieć jedynie charakter chwilowy. Rozumowanie to uznać należy za chybione bowiem art. 169 POŚ odnosi się do podmiotów wprowadzających do obrotu urządzenia, zaskarżona uchwała dotyczy zaś końcowych użytkowników instalacji i to tylko w obrębie województwa śląskiego. W istocie nie występuje zatem wspomniany dualizm, ani też innego typu konkurencyjność wymienionych norm.

Kontynuując rozważania wskazać należy, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że formułując zarzuty sprzeczności uchwały z Konstytucją RP obie skargi pomijają kardynalną zasadę, wyrażoną w art. 68 Ustawy zasadniczej, dającą każdemu prawo do ochrony zdrowia (ust. 1), a na władze publiczne nakładającą obowiązek zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (ust. 4). Obowiązujący aktualnie przepis art. 96 POŚ wyraźnie wskazuje, że uchwała sejmiku województwa podjęta na jego podstawie ma realizować między innymi ten właśnie konstytucyjny obowiązek władzy publicznej - zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi.

Podkreślenia wymaga też, że z art. 96 POŚ wynika wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli w różnych województwach, w szczególności, gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Konstytucja gwarantuje też, jak to wskazano powyżej, odpowiednie standardy zdrowia obywatelom. Te ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Sąd wskazuje w tym miejscu, że przy podejmowaniu samej uchwały, ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowej z jednej strony należało zatem zważyć na interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje. a z drugiej strony na zachowanie życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza.

Jak wskazuje Sejmik w odpowiedzi na skargę, co zresztą stanowi fakt powszechnie znany, stan jakości powietrza w województwie śląskim jest rażąco zły, powodując w konsekwencji dramatyczne skutki dla zdrowia i życia ponad 4,5 mln mieszkańców województwa. Z raportu Światowej Organizacji Zdrowia "Ambient Air Pollution Database 2016" wynika, że 33 z 50 najbardziej zanieczyszczonych miast Europy znajduje się w Polsce, z czego aż 10 leży w województwie śląskim. Natomiast raport Światowej Organizacji Zdrowia z 2015 r. "Economic cost of the health impact of air pollution in Europę" wykazuje, że w 2010 roku zanieczyszczenia powietrza w Polsce przyczyniły się do śmierci ponad 48 tys. Polaków. Coroczne oceny jakości powietrza na terenie województwa śląskiego wykonywane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach wskazują przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu. Jak wskazują analizy wielkości emisji wykonane w ramach Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego z 2014 r. największy wpływ na jakość powietrza mają źródła powierzchniowe, obejmujące głównie indywidualne źródła spalania z sektora komunalno-bytowego oraz sektora usługowego. Spośród wszystkich źródeł na obszarze województwa śląskiego generujących emisje zanieczyszczeń do powietrza, indywidualne urządzenia grzewcze na paliwa stałe powodują ponad 51% całkowitej emisji pyłu PM10, blisko 44% całkowitej emisji pyłu PM2,5 oraz 94% emisji benzo(a)pirenu.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę tak duże udziały indywidualnych urządzeń grzewczych w całkowitej emisji do powietrza wynikają z dwóch podstawowych powodów - użytkowania kotłów, czy pieców węglowych o niskiej efektywności energetycznej, niespełniających żadnych norm emisyjnych oraz spalania w nich paliw o niskich parametrach jakościowych - o niskiej kaloryczności i wysokiej zawartości siarki i popiołu, czy wręcz spalania odpadów różnego pochodzenia.

Konfrontacja wskazanych wyżej dóbr chronionych prowadzi do oczywistego wniosku, że względy ogólnospołeczne, do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony.

Zapoznając się w szczególności z materiałami związanymi z przygotowywaniem samej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego, jej projektem, treścią i uzasadnieniem, stwierdzić należy, że wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Sejmik przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyważone w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Podjęta w interesie publicznym uchwała jest niezbędna dla ochrony zdrowia i środowiska. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków to jest zmniejszyć zanieczyszczenie powietrza w województwie, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń i ciężarów ekonomicznych nakładanych na obywateli. Bez wątpienia zatem interes społeczny polegający na zmniejszeniu zagrożeń dla życia i zdrowia ponad 4,5 mln mieszkańców województwa stoi w hierarchii ważności wyżej niż interes ekonomiczny skarżących korzystających z pieców niedopuszczonych uchwałą i niechętnych ich wymianie.

Niewątpliwie zatem nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 2, 3, 7, 15 ust. 1 i 87 Konstytucji RP. Jak to wskazano powyżej uchwała została podjęta na podstawie i w zgodzie z ustawową delegacją przekazującą określone kompetencje sejmikom, dopuszczającą m.in. różnicowanie sytuacji w poszczególnych województwach, a mając na celu ochronę zdrowia i życia mieszkańców pozostaje też w zgodzie z zasadą proporcjonalności

Odnosząc się w dalszym ciągu do konstytucyjnych zarzutów sformułowanych przez pełnomocnik skarżących wskazać należy, że istotnie stosownie do art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ta konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie województwa śląskiego została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkie podmioty eksploatujące instalacje, w których następuje spalanie paliw na terenie województwa śląskiego. Wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżących dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, nie ma wyłączeń, które mogłyby pozostawać w sprzeczności z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała wbrew zarzutom skarg nie tylko nie narusza art. 5 Konstytucji RP, ale wręcz wypełnia wyrażony w niej nakaz zapewnienia ochrony środowiska. Jak mowa wyżej, wykazane zostało, iż paleniska starego typu – instalacje do spalania paliw, w sposób wybitnie negatywny oddziaływają na środowisko naturalne – w konsekwencji na całe społeczeństwo zamieszkałe na terenie województwa śląskiego. Dążenie do poprawy tego stanu rzeczy przez uchwalenie aktu prawa miejscowego, wobec nieskuteczności działań dotychczasowych jest działaniem w pełni konstytucyjnym.

Zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności gospodarczej (zapewne chodzi o art. 22 Konstytucji RP albowiem art. 20 traktuje o społecznej gospodarce rynkowej) jest całkowicie niezrozumiały. Konieczność wymiany przez skarżących w przyszłości ogrzewającego budynek pieca emitującego szkodliwe substancje nie pozostaje bowiem w jakimkolwiek związku ze swobodą prowadzenia działalności gospodarczej, notabene skargi nie wspominają o tym by taką działalność skarżący prowadzili. Skarżona uchwała w żaden sposób zresztą do kwestii wolności gospodarczych się nie odnosi, podobnie jak do ochrony własności i praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP).

Oceniana przez Sąd uchwała nie narusza także zasady dopuszczalności ograniczeń wolności konstytucyjnych tylko w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Po pierwsze, nie jest bowiem wolnością konstytucyjną prawo do korzystania z szkodliwych lub wręcz niebezpiecznych dla zdrowia i życia ludzi urządzeń służących do spalania paliw. Po drugie zaś, ograniczenia w tym zakresie dopuszcza ustawa – art. 96 ustawy o ochronie środowiska, w drodze stanowienia aktów prawa miejscowego, a same te akty jako źródła prawa w art. 87 ust. 2 wskazuje Konstytucja RP.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut sprzeczności skarżonej uchwały z rozporządzeniem Komisji z dnia 28 kwietnia 2015 r. (UE) 2015/1189 w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Zdaniem Sądu stanowisko skarżących w tym zakresie jest chybione. Akty wskazane w skargach dotyczą bowiem wprowadzania do obrotu konkretnych urządzeń, odnoszą się zatem do produkcji i handlu, skarżona uchwała dotyczy natomiast ograniczenia użytkowania instalacji, w których następuje spalanie paliw. Nadto rozporządzenia adresowane są do producentów i sprzedawców kotłów oraz ogrzewaczy pomieszczeń podczas gdy skarżona uchwała nakłada określone powinności na użytkowników instalacji. Notabene przywołane akty unijne nie zakazują państwom członkowskim stosowania surowszych kryteriów w stosunku do tych urządzeń, a tym bardziej wprowadzania ograniczeń i zakazów dotyczących korzystania na obszarach szczególnie zanieczyszczonych z urządzeń spełniających inne kryteria (surowsze) niż opisane w rozporządzeniach.

Nie można zatem uznać, iż zachodzi jakakolwiek niezgodność skarżonej uchwały z szeroko rozumianym prawem wspólnotowym. Przeciwnie, w uzasadnieniu tej uchwały nawiązuje ona do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (tzw. dyrektywy CAFE) zgodnie z którą państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wartości dopuszczalne pyłów nie przekraczały odpowiednich wartości. W konsekwencji, w ocenie Sądu, przedmiotowa uchwała, wbrew twierdzeniom skarg nie tylko nie jest sprzeczna z prawem wspólnotowym ale wręcz ma na celu wypełnienie wymogów jakie w zakresie dążenia do poprawy jakości powierza prawo wspólnotowe wprowadza. Zarzut naruszenia art. 9 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji jest więc całkowicie bezpodstawny. Niejako potwierdzeniem powyższego może być wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 22 lutego 2018 r. stwierdzający, iż Polska naruszyła prawo Unii w dziedzinie jakości powietrza nie podejmując odpowiednich starań w celu obniżenia stężenia PM10, którego wartości były przekraczane. Wyrok dotyczy wprawdzie lat 2007-2015, jednak stwierdzone przekroczenia pyłów miały charakter trwały. Niewątpliwie zatem skarżona uchwała ma na celu realizację wymogów unijnych.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji. Polskie Normy nie są wprawdzie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jednakże z unormowań zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5, a także w art. 5 ust. 1, 2 i 3 tejże ustawy wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07). Powyższe oznacza, że pojęciom niezdefiniowanym można przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. W konsekwencji stosownie do art. 5 ust 4 ustawy o normalizacji Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych.

Także adresat norm kreowanych uchwałą został w ocenie Sądu prawidłowo określony. Są nim bowiem podmioty, które w granicach administracyjnych województwa eksploatują instalacje do spalania paliw wskazane w § 2 uchwały Podmioty objęte zakazami i ograniczeniami określonymi w ustawie są wskazane w sposób obiektywny obejmując wszystkich eksploatujących instalacje i nikt nie podlega wyłączeniu z tej regulacji. W konsekwencji niezrozumiałe są zarzuty pełnomocnik skarżących, iż uchwała nie wskazuje adresatów i nie wiadomo czy należą do nich osoby nie prowadzące działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu chybiony jest też zarzut skarg dotyczący rzekomego naruszenia uchwałą antysmogową konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3). Jak słusznie wskazuje pełnomocnik Sejmiku przedmiotowa uchwała bezpośrednio ani nie pozbawia adresatów prawa własności, ani też go nie ogranicza, a jedynie w sposób pośredni może oddziaływać na jego przyszłe wykonywanie.

Skarżący podnoszą także wadliwość § 6 przedmiotowej uchwały dotyczącego zakazu stosowania paliw, w których udział masowy węgla kamiennego o uziarnieniu poniżej 3 mm wynosi więcej niż 15 %, zarzucając mu niejasność i wieloznaczność. Zarzut ten jest niezrozumiały albowiem kwestionowany zapis jest czytelny i jednoznaczny. Ponadto nie dopuszczenie do spalania paliwa o wielkości ziarna 0-3 mm nie oznacza zakazu stosowania wszystkich miałów węglowych.

Całkowicie bezzasadny jest zdaniem Sądu, argument skarżących, iż terminy i zakresy obowiązywania uchwały są złożone i niejednoznaczne. Uchwała wyraźnie wskazuje bowiem terminy ziszczenia się obowiązków odnoszących się do poszczególnych instalacji licząc od daty ich produkcji do dnia wejścia w życie uchwały.

Sąd nie podziela nadto wątpliwości pełnomocnik co do tego jakie instalacje podlegają uchwale, zostały one bowiem w uchwale precyzyjnie wskazane. Z powyższych zapisów jasno więc wynika, że uchwała obejmuje wszystkie instalacje, w których spalane są paliwa stałe, w tym instalacje pozostające na zewnątrz budynku. Notabene interes prawny skarżących wywiedziony został z faktu korzystania przez nich z pieca w budynku, tym samym wywody dotyczące instalacji zewnętrznych jak się wydaje wykraczają poza granice interesu skarżących.

Podkreślenia nadto wymaga, iż kontrola uchwały dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych w niej konkretnych rozwiązań technicznych. W efekcie nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy wywód pełnomocnik skarżących, iż jej zdaniem Sejmik zastosował wariant walki ze smogiem ekonomicznie gorszy niż inne możliwe rozwiązania.

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza zasad i trybu regulujących jej podejmowanie, bądź właściwości organów, a tym samym Sąd nie dopatrzył się uchybień uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Wbrew treści skarg Sąd nie dopatrzył się także przyczyn dla których miałby zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 193 Konstytucji RP przedstawianie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych stanowi prawo a nie obowiązek Sądu. Z uprawnienia tego Sąd powinien skorzystać dopiero wówczas jeśli dojdzie do przekonania o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Takich wątpliwości, jak to szeroko uzasadniono powyżej, w odniesieniu do kwestionowanej uchwały skład orzekający się nie dopatrzył.

Sąd zwraca także uwagę na fakt, iż część uzasadnienia wniesionych skarg dotyczy nie uchwały zaskarżonej lecz sytuacji i działań organów podjętych w województwie małopolskim (np. szerokie wywody dotyczące wzrostu cen pieców gazowych). Wywody te, jako nie dotyczące niniejszej sprawy, nie mogą podlegać analizie bądź polemice. Także wniosek adw. I. K.-Z. o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów nie mógł być uwzględniony. Dokumenty owe to bowiem nie dotyczące w najmniejszym nawet stopniu kontrolowanej uchwały wydruki ze strony internetowej http://powietrze.malopolska.pl/pop/szkolenia-gmin-z-kontroli-wymagan-uchwaly-antysmogowej/, w tym wydruk prezentacji "Uchwała Antysmogowa dla Małopolski" autorstwa Zastępcy Dyrektora Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, wydruk prezentacji pt: "Kontrola przestrzegania ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale antysmogowej – aspekt prawny" oraz wzór wniosku o ukaranie.

W konsekwencji skargi R. K. i R. S. należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w odniesieniu do skargi Spółki i art. 151 p.p.s.a. w odniesieniu do skarg R. K. i R. S. orzekł jak w sentencji.