Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2536/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1, art. 13 b ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 250/13 w sprawie ze skargi A.P., J.P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Szczecina na rzecz J.P. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 250/13, oddalił skargę A. P. i J. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r., nr XX/564/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą Nr XX/564/12 z dnia 25 czerwca 2012 r. Rada Miasta Szczecin, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) ustaliła strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposób ich pobierania. Obok opłat jednorazowych oraz opłat abonamentowych za parkowanie, w uchwale przewidziano opłaty zryczałtowane.

Opłaty zryczałtowane dla osób fizycznych będących właścicielami pojazdu samochodowego, których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujący pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu, które zameldowane są na pobyt stały na obszarze strefy, określone zostały w ust. 1 pkt 3 lit. b/-c/ (§ 5 ust. 4 uchwały). Opłata zryczałtowana, określona w ust. 4 uprawnia do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Istnieje również możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Dowód wniesienia opłaty określonej w ust. 4 (nalepka) uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce (§ 5 ust. 5 uchwały).

A. P., J. P., E. Ż., T. Ż., M. D. oraz R. P. w skardze na powyższą uchwałę wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej przepis § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały z powodu wydania jej z naruszeniem ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy

Zarzucili, że wskazane przepisy tego aktu zostały przyjęte z naruszeniem ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy, tj. osób fizycznych będących właścicielami pojazdów samochodowych, zameldowanych na pobyt stały na obszarze strefy, w następstwie uregulowania zgodnie z którym opłata zryczałtowana określona w ust. 4 uprawnia do parkowania tylko na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona lub na ulicy przyległej do ulicy, przy czym opłata uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce.

W uzasadnieniu skargi podali, iż jako posiadacze pojazdów samochodowych oraz mieszkańcy Szczecina zameldowani przy ul. Tkackiej [...], posiadają interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały. Skarżący są bowiem użytkownikami dróg publicznych zobowiązanymi do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania w Szczecinie, a więc podmiotami, na których uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki.

Uchwałą tą de facto ograniczono uprawnienia mieszkańców strefy do możliwości parkowania pojazdów samochodowych w miejscu zamieszkania lub w pobliżu miejsca zamieszkania, przymuszając ich tym samym do nabywania abonamentów w podstrefie A za kwotę 1.500 zł (abonament 12-miesięczny) lub w podstrefie B za kwotę 750 zł (abonament 12-miesięczny), i przerzucając na nich także tym samym koszty utrzymania strefy, bowiem na ulicach objętych strefą płatnego parkowania znajduje się ogromna liczba obiektów użyteczności publicznej, lokali gastronomicznych, obiektów handlowych i innych, co powoduje, że znalezienie wolnego miejsca przy jednej tylko ulicy (której nazwa została wydrukowana na nalepce) jest prawie niemożliwe, tym bardziej, że długość tych ulic, głównie tych położonych w rejonie Starego Miasta, nie przekracza 50-100 m, a nadto na większości z nich na znacznej długości obowiązują zakazy postoju i zatrzymywania. Taka sytuacja ma miejsce m.in. przy ul. Tkackiej, przy której skarżący zamieszkują i są zameldowani, a także przy ulicach sąsiadujących z ul. Tkacką.

Dodatkowe ograniczenie uprawnień mieszkańców strefy do swobodnego korzystania i dojazdu do posesji stanowi zła organizacja ruchu w strefie płatnego parkowania w rejonie Starego Miasta i brak jakiegokolwiek współdziałania służb odpowiedzialnych za tę organizację, tj. Biura Strefy Płatnego Parkowania, Zarządu Dróg oraz Straży Miejskiej.

Stałe oraz czasowe utrudnienia powodują, że wykupione przez mieszkańców strefy opłaty zryczałtowane uprawniające do parkowania w strefie przy jednej ulicy pozornie tylko zapewniają im uprawnienie do swobodnego dojazdu do ich posesji i parkowania przy tej jednej konkretnej ulicy w strefie.

Dotychczasowy sposób uregulowania funkcjonowania strefy płatnego parkowania narusza uprawnienia mieszkańców strefy w zakresie dostępu do ich posesji i normalnego funkcjonowania w miejscu ich zamieszkania. Nowa natomiast regulacja, przyjęta zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Szczecina, nie tylko utrzymuje dotychczasowe wadliwe funkcjonowanie tej strefy, ale pogłębia utrudnienia w dostępie do posesji ich mieszkańcom.

Na poparcie swych twierdzeń skarżący przywołali uregulowania dotyczące stref płatnego parkowania, funkcjonujące w innych miastach w Polsce oraz za granicą.

Zdaniem skarżących dotychczasowe uregulowania tej kwestii w Szczecinie, w tym przyjęte i utrwalone w zaskarżonej uchwale, dowodzą, że Rada Miasta Szczecina z naruszeniem uprawnień mieszkańców strefy w dostępie do ich posesji ogranicza możliwość parkowania pojazdów tylko przy jednej ulicy, co w konsekwencji czyni to uprawnienie iluzorycznym.

W tej sytuacji zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiących, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zadaniami użyteczności publicznej (w rozumieniu ustawy) są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż rada gminy nie tylko nie ma obowiązku ustalenia strefy płatnego parkowania (art. 13b ust. 3), ale również w przypadku ustalenia tej strefy – nie ma obowiązku wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2). Ustawodawca w tym zakresie, zgodnie z brzmieniem przytoczonych powyżej przepisów, przyznał radzie gminy (miasta) uprawnienie, z którego rada gminy może, ale nie musi skorzystać, w szczególności w odniesieniu do wprowadzenia wskazanych opłat (abonamentowej i zryczałtowanej) oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, co oznacza że wprowadzenie takich opłat zależy wyłącznie od uznania rady gminy. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych ograniczeń ani wytycznych dla rad gmin (miast) wiążących się ze skorzystaniem z uprawnienia do wprowadzenia wymienionych opłat. Oznacza to, że jeżeli rada gminy (miasta) korzystając z przyznanych jej uprawień zdecyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta z drugiego uprawnienia wprowadzając opłaty abonamentowe lub zryczałtowane szczegółowe ustalenie zasad czy wysokości również pozostaje w gestii rad gmin. Ustawodawca nie nałożył na rady gmin obowiązku wprowadzenia opłat zryczałtowanych dla mieszkańców nieruchomości położonych w obrębie strefy płatnego parkowania, a także nie nakazał aby opłata ryczałtowa była powiązana z możliwością parkowania w obszarze całej strefy płatnego parkowania albo jej części.

Jednocześnie jednak Rada Miasta Szczecin, mając na względzie interes mieszkańców miasta, wprowadziła w zaskarżonej uchwale opłaty zryczałtowane. Opłata zryczałtowana dla mieszkańców strefy może uprawniać nie tylko do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest dana osoba. Istnieje też możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. W niniejszej sprawie dotyczy to co najmniej trzech ulic, które również dają możliwość parkowania mieszkańcom strefy w pobliżu ich miejsca zamieszkania.

W związku z powyższym zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy są zdaniem Rady Miasta całkowicie bezzasadne.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. skargi E. Ż., T. Ż., M. D. oraz R. P. zostały odrzucone na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga okazała się niezasadna i wskazał, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Odwołując się do orzecznictwa Sąd zaznaczył, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Badanie przez Sąd legitymacji procesowej skarżącego odbywa się poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony indywidualny interes. W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu, bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu.

Dalej Sąd wskazał, że skarżący są mieszkańcami Szczecina, zamieszkałymi i zameldowanymi przy ul. Tkackiej oraz posiadaczami pojazdów samochodowych. Naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, iż jako użytkownicy dróg publicznych są obowiązani do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania w Szczecinie. Są więc podmiotami, na których zaskarżona uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki. Jako przepis prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny, naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Szczecin, wskazali przy tym art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Z kolei stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.s.g. zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Zdaniem Sądu wskazane przez skarżących przepisy u.s.g. są sformułowane zbyt ogólnie, aby wywieść z nich uprawnienie każdego członka danej wspólnoty samorządowej do domagania się od gminy, aby ta zapewniła możliwość zaparkowania samochodu w pobliżu miejsca zamieszkania. Natomiast warunkiem skutecznego zakwestionowania przed sądem administracyjnym uchwały (zarządzenia) organu gminy, jest wykazanie naruszenia interesu prawnego, który jest konkretny i zindywidualizowany w odniesieniu do podmiotu wnoszącego skargę. Tymczasem w art. 7 ust. 1 u.s.g. mowa jest nie o zaspokajaniu przez gminę indywidualnych potrzeb obywateli bądź ich kategorii (np. mieszkańców gminy zamieszkujących w obrębie danej strefy parkowania, o których mowa w niniejszej sprawie), lecz o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jako całości.

Według Sądu źródła interesu prawnego skarżących nie można również dopatrzyć się w treści przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 tej ustawy (dający radzie gminy uprawnienie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi) nie tylko nie nakłada na radę gminy obowiązku skorzystania z tego upoważnienia, ale pozostawia również temu organowi swobodę ustalenia kryteriów zróżnicowania stawek opłat za parkowanie dla poszczególnych kategorii użytkowników drogi. Kryteriów takich nie narzucają również lokalnemu prawodawcy pozostałe ustępy art. 13b ustawy o drogach publicznych. Za nietrafne należy zatem uznać wywodzenie interesu prawnego (mającego polegać na uprawnieniu mieszkańca strefy płatnego parkowania do parkowania pojazdu na terenie całej strefy w ramach jednej opłaty zryczałtowanej) ze wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wprawdzie obecnie samochód osobowy stał się dla znacznej części, o ile nie dla większości społeczeństwa przedmiotem codziennego użytku, jednak pomimo to prawa do parkowania pojazdu w pobliżu miejsca zamieszkania – a zwłaszcza na drodze publicznej, czy w obrębie pasa drogowego drogi publicznej – nie da się wywieść również ze sfery uprawnień przysługujących właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości. Tym samym interesu prawnego skarżących, którego naruszenie zarzucają oni w skardze, nie sposób również uzasadnić faktem bycia właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości położonych w obrębie strefy płatnego parkowania.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza skarżącym dostępu do ich własności. Dotyczy bowiem kwestii związanych nie tyle z własnością lokalu położonego w strefie, lecz z używaniem (a właściwie tylko parkowaniem) pojazdów samochodowych, która to czynność nie jest integralnie (nierozerwalnie i bezwzględnie) związana z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Istotą prawa własności jest możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania z niej pożytków oraz możliwość nią rozporządzania. Przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie wkracza w istotę prawa własności bowiem ani bezpośrednio, ani pośrednio nie ogranicza prawa własności przysługującego skarżącym. Fakt czy parkowanie samochodu na drodze publicznej jest płatne w niższej bądź wyższej stawce, czy też w ogóle bezpłatne, nie ma wpływu ani na dostęp do nieruchomości i swobodne z niej korzystanie, czerpanie pożytków z nieruchomości, ani na możliwość rozporządzania nieruchomością.

Zamieszkiwanie w centrum dużego miasta wiąże się z pewnymi niedogodnościami, do których należą m.in. trudności z zaparkowaniem pojazdu, związane z dużą ilością pojazdów i wysokim natężeniem ruchu drogowego. Każdy kto podejmuje decyzję o zamieszkaniu w mieście i nabywa w tym celu nieruchomość powinien również brać pod uwagę związane z tym niedogodności. Zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości położone na terenie objętym starym budownictwem, którego z natury rzeczy dotyczą dalej idące ograniczenia przestrzenne i architektoniczne.

Sąd podkreślił, że uchwała (zarządzenie) powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżony akt naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie Sądu sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, a skarżący nie wykazali tej okoliczności w żadnym z podniesionych zarzutów. Końcowo Sąd stwierdził, że: "Również kontrola z urzędu, prowadzona w granicach sprawy nie wykazała, by doszło do naruszenia prawa procesowego lub materialnego skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżanego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.".

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr XX/564/12 Rady Miasta Szczecin wynikającą także z pominięcia w toku wykładni tego przepisu brzmienia przepisu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm. i ze sprost.), która w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej weszła w życie w dniu 1 marca 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 608).

Zarzucił również naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący dopatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, iż jako użytkownicy dróg publicznych są obowiązani do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania, chociaż skarżący jasno, wprost i dobitnie podnosili w skardze, że naruszenia swojego interesu prawnego dopatrują się w ukształtowaniu w uchwale możliwości parkowania tylko przy jednej ulicy, a nadto poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący wywodzą swój interes prawny z uprawnienia mieszkańca strefy płatnego parkowania do parkowania pojazdu na obszarze całej strefy w ramach jednej opłaty zryczałtowanej, chociaż skarżący wprost, jednoznacznie oraz w graficznym załączniku do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i do skargi wskazywali, że celowe byłoby wyznaczenie mieszkańcom strefy kwartałów do parkowania pojazdów w ramach opłaty zryczałtowanej, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., wadliwie ustalił, że skarżący dopatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, iż jako użytkownicy dróg publicznych są obowiązani w ogóle do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania, tymczasem skarżący jasno, wprost i dobitnie podnosili w skardze, że naruszenia swojego interesu prawnego dopatrują w wadliwym ukształtowaniu w uchwale możliwości parkowania tylko przy jednej ulicy w ramach opłaty zryczałtowanej.

Sąd błędnie również ustalił, że skarżący wywodzą swój interes prawny z uprawnienia mieszkańca strefy płatnego parkowania do parkowania pojazdu na obszarze całej strefy w ramach jednej opłaty zryczałtowanej, chociaż skarżący wprost wskazywali, iż celowe byłoby wyznaczenie mieszkańcom strefy kwartałów do parkowania pojazdów w ramach opłaty zryczałtowanej i tym samym umożliwienie mieszkańcom strefy parkowania pojazdów przy większej liczbie ulic niż jedna.

Sąd z tak przyjętych przesłanek wyprowadził wniosek, że interes prawny skarżących polega na nabyciu uprawnienia do parkowania pojazdów w całej strefie i bez ponoszenia jakichkolwiek opłat, a w konsekwencji uznał brak ich interesu prawnego do zaskarżenia uchwały.

Dalej podniesiono, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. Z zajętego przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu stanowiska wynika, że wprawdzie każdy członek wspólnoty samorządowej, czyli zbiorowości złożonej z wielu jednostek, jest jej cząstką, ale już jego konkretny i zindywidualizowany cząstkowy interes, nie składa się na sumę indywidualnych interesów tworzących zbiorowy interes, czy potrzebę wspólnoty. Zdaniem skarżącego takie wnioskowanie prowadzi ad absurdum, gdyż oznacza, że skarżący jako poszczególni mieszkańcy Szczecina są wprawdzie członkami wspólnoty samorządowej, ale ich jednostkowe interesy (mające na celu odmienne od dotychczasowego ukształtowanie strefy płatnego parkowania) nie służą interesom tej wspólnoty i nie zmierzają do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Oprócz błędu logicznego we wnioskowaniu, stanowisko to pomija okoliczność, że, korzystanie z dróg publicznych w kraju jest wolne od opłat, a wyjątki przewidziane w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), stanowią ograniczenie tego uprawnienia, zatem - wbrew stanowisku Sądu – przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 tej ustawy, dający radzie gminy uprawnienie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, nie pozostawia temu organowi pełnej swobody ustalenia stref parkowania i kryteriów zróżnicowania stawek opłat za parkowanie dla poszczególnych kategorii użytkowników drogi. Ograniczenie w korzystaniu z uprawnienia, także to polegające na ustaleniu w określonym kształcie stref płatnego parkowania na drogach publicznych jest ingerencją w to uprawnienie polegającą na obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z dróg publicznych w określonym obszarze. Taka ingerencja nie może pozostać pozą kontrolą członków wspólnoty samorządowej, na obszarze której rada gminy wprowadziła strefy płatnego parkowania, ani tym bardziej poza kontrolą sądowoadministracyjną, gdyż byłaby równoznaczna z pozbawieniem obywateli drogi sądowej, gwarantowanej konstytucyjnie (art. 45 Konstytucji RP).

Skarżący dalej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych na potwierdzenie posiadania przez członków wspólnot samorządowych interesu prawnego do zaskarżenia uchwał rad wprowadzających strefy płatnego parkowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wystąpiła w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niespójność pomiędzy opisem treści skargi w części wstępnej, a ustaleniami przyjętymi przez Sąd na etapie rozważań prawnych dotyczących badanej legitymacji procesowej skarżącego.

Mianowicie w skardze podane zostało zasadniczo, że skarżący jako posiadacze pojazdów samochodowych oraz mieszkańcy Szczecina posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jako użytkownicy dróg publicznych zobowiązani są do uiszczenia opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania, a więc są podmiotami, na które uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki. Wskazali przy tym na różne stałe i czasowe utrudnienia, które powodują, że wykupione przez mieszkańców strefy w centrum miasta opłaty zryczałtowane uprawniające do parkowania przy jednej ulicy tylko pozornie zapewniają im możliwość parkowania przy konkretnej ulicy oraz nie zapewniają dostępu do posesji. Dlatego wskazywali na potrzebę wprowadzenia uregulowania, na wzór innych miast, tak aby mieszkańcy stref położonych w centrach miast mogli w ramach opłat w danej strefie parkować pojazdy w określonych podstrefach lub sektorach, obejmujących więcej ulic.

Natomiast Sąd Wojewódzki oceniając legitymację procesową do zaskarżenia uchwały zaznaczył, że skarżący, jako mieszkańcy Szczecina (mieszkający i zameldowani przy ul. Tkackiej) oraz posiadacze pojazdów, upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że jako użytkownicy dróg publicznych są obowiązani do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania w Szczecinie, a więc są podmiotami, na które zaskarżona uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że przyjęte przez Sąd w punkcie wyjścia ustalenia nie oddały w pełni istoty zarzutów skierowanych co do zaskarżonej uchwały, co mogło wpłynąć na końcową ocenę w zakresie istnienia interesu prawnego po stronie skarżących.

Niewątpliwie przy ocenie legitymacji procesowej do wystąpienia w niniejszej sprawie ze skargą w trybie art. 101 u.s.g. konieczne było dostrzeżenie, że skarżący nie kwestionowali tego, iż jako użytkownicy dróg publicznych są obowiązani w ogóle do uiszczenia opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania, lecz wskazywali na wadliwe ukształtowanie w uchwale możliwości parkowania tylko przy jednej ulicy w ramach opłaty zryczałtowanej.

Również w dalszych rozważaniach prawnych Sąd Wojewódzki nieprecyzyjnie podał, że według skarżących ich interes prawny polegać miał na uprawnieniu mieszkańca strefy do parkowania pojazdu na terenie całej strefy w ramach jednej opłaty zryczałtowanej, podczas gdy skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze wskazywali na celowość wyznaczenia mieszkańcom strefy kwartałów do parkowania obejmujących więcej ulic niż jedna.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zasadnicza wadliwość wyroku nie wynikała z uchybień w zakresie przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych, lecz ich oceny prawnej w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jako trafny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia wymienionego przepisu, z tym zastrzeżeniem, że naruszenie nie dotyczyło jego wykładni lecz zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Sąd Wojewódzki, odwołując się szeroko do orzecznictwa sądowego przytoczył szereg wypowiedzi wskazujących jak należy weryfikować legitymację procesową strony występującej ze skargą na uchwałę organu gminy. W szczególności trafnie podał, że naruszenie interesu prawnego – w rozumieniu art. 101 u.s.g. – musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W rezultacie skarżący musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienia jako indywidualnego podmiotu lub jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Sąd zwrócił również słusznie uwagę, że interes prawny dający podstawę do skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego.

Wychodząc z tak prawidłowo określonych założeń co do rozumienia treści art. 101 u.s.g., Sąd Wojewódzki na etapie subsumcji stanu faktycznego dokonał błędnej oceny.

Rozważając bowiem interes prawny skarżących doszedł do wniosku, że podany przez nich przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. nie stanowi o zaspokajaniu przez gminę indywidualnych potrzeb obywateli bądź ich kategorii (np. mieszkańców gminy zamieszkujących w obrębie danej strefy parkowania), lecz o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jako całości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżący nie mogli także wywodzić swojego interesu z przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowiących o uprawnieniu rady gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i wprowadzenia m.in. opłat abonamentowych lub zryczałtowanych.

Sąd wykluczył ponadto możliwość, aby interes prawny skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wyprowadzać z faktu bycia właścicielem nieruchomości położonych w obrębie strefy płatnego parkowania, przy czym zauważył, że kwestia odpłatności w niższej lub wyższej stawce bądź bezpłatności za parkowanie na drodze publicznej nie ma wpływu na dostęp do nieruchomości i swobodne z niej korzystanie.

Kwestionując w skardze kasacyjnej powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego, skarżący zasadnie podniósł, że w przeprowadzonej analizie prawnej pominięta została okoliczność, że korzystanie z dróg publicznych w kraju jest wolne od opłat, a wyjątki przewidziane w art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowią ograniczenie tego uprawnienia. Natomiast przepis art. 13b ust. 4 cyt. ustawy, dający radzie gminy uprawnienie do wprowadzenia m.in. opłat abonamentowych lub zryczałtowanych nie pozostawia temu organowi pełnej swobody ustalania stref parkowania i kryteriów różnicowania stawek opłat za parkowanie dla poszczególnych kategorii użytkowników drogi.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki badając legitymację procesową skarżących nie uwzględnił całości regulacji prawnych dotyczących stanu faktycznego przedstawionego w skardze, ograniczając się tylko do analizy wybranych przepisów. Tymczasem przepisy ustawy o drogach publicznych stanowiące o uprawnieniu rady gminy (rady miasta) do ustalenia strefy płatnego parkowania i obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w takiej strefie (art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i ust. 4) muszą być interpretowane w powiązaniu z regulacją całej ustawy, a w szczególności przepisem art. 1 statuującym zasadę, zgodnie z którą korzystanie z dróg przez każdego jest bezpłatne.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że ustalenie strefy płatnego parkowania stanowi ograniczenie uprawnień użytkowników dróg publicznych nie tylko poprzez wprowadzenie obowiązku dokonywania wymaganych opłat, ale też poprzez ograniczenie ruchu drogowego i dostępności dróg publicznych na wybranym obszarze.

Ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, które w kontekście powyższej regulacji przyjmują zasadniczo legitymację osób korzystających z dróg publicznych w oznaczonych miejscowościach do zaskarżania w trybie art. 101 u.s.g. uchwał w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, w związku z ograniczeniami wprowadzonymi w sposobie korzystania z określonego obszaru, jak też z uwagi na nakładane obowiązki dokonywania wymaganych opłat (por. m.in. wyrok: NSA z 9 grudnia 2009 r., I OSK 794/09; NSA z 13 października 2006 r., I OSK 763/05; WSA w Warszawie z 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 550/04, z 25 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2258/09; z 24 października 2012 r., VII SA/Wa 1604/12; WSA w Kielcach z 23 sierpnia 2012 r., II SA/Ke 178/12).

Wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd Wojewódzki w omawianym rodzaju spraw przyjmuje się istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków właścicieli nieruchomości a podejmowaniem uchwał w przedmiocie ustalania stref płatnego parkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2011 r., I OSK 1276/11 stwierdził, że: "Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności)".

Zaakcentować w tym miejscu należy, że całkowicie błędnie Sąd Wojewódzki dla poparcia swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 763/05. W wymienionej bowiem sprawie ocena Sądów obu instancji w kwestii związku między prawem własności nieruchomości a dostępem do miejsc parkingowych w obrębie drogi publicznej i związanych z tym opłat wyrażona została w ramach merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku Sąd pierwszej instancji nie kwestionował legitymacji procesowej skarżącego, a skarga oddalona została wobec stwierdzenia, że uchwała nie narusza prawa, w tym prawa własności skarżącego. Rozpoznanie skargi kasacyjnej oznacza, że legitymacja skarżącego nie została zakwestionowana również w postępowaniu kasacyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie rozgraniczył w sposób właściwy badania legitymacji procesowej skarżącego od merytorycznej kontroli zaskarżanego wyroku.

W rezultacie niekonsekwentnie Sąd Wojewódzki z jednej strony uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego warunkującego zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a z drugiej strony zawarł w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że: "Również kontrola z urzędu, prowadzona w granicach sprawy nie wykazała, by doszło do naruszenia prawa procesowego lub materialnego skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a." Przytoczona konstatacja Sądu jest niezrozumiała w sytuacji, gdy z całokształtu rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, że skarga została oddalona z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżących. Konsekwencją proceduralną takiej oceny jest to, że Sąd nie przeprowadza wówczas kontroli legalności zaskarżonego aktu ani w ramach zarzutów postawionych przez stronę, ani też z urzędu.

W sprawach rozpatrywanych wskutek skarg wniesionych w trybie art. 101 u.s.g. dopiero ustalenie przez Sąd, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego – otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808 i powołany tam wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 2).

Z przyczyn wyżej omówionych należało uznać, że Sąd Wojewódzki niezasadnie stwierdził brak legitymacji procesowej skarżących, która została dostatecznie wykazana na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, bez potrzeby odwoływania się do innych regulacji prawnych, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, której art. 3 ust. 1 wymieniono w zarzucie kasacyjnym.

Zauważyć przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakie ewentualnie podmioty byłyby uprawnione do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W takim stanie sprawy przyjęcie koncepcji zaprezentowanej przez Sąd Wojewódzki w istocie oznaczałoby, że kwestionowany akt pozostałby poza kontrolą sądową.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie przeprowadzenie merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.