Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 225/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: Art. 141 § 4, art. 3 § 2, art. 134, art. 149 § 1 i 2, art. 184 i art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz Wójta Gminy Celestynów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 164/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Wójta Gminy Celestynów w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt 2 i 3 i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną Wójta Gminy Celestynów; 3. oddala wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 164/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Wójta Gminy Celestynów w przedmiocie rozpoznania wniosku, w punkcie 1 stwierdził, że rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy Celestynów pozostawał w bezczynności; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; w punkcie 3 wymierzył Wójtowi Gminy Celestynów grzywnę w wysokości [...]/10 (pięćset) złotych; w punkcie 4 zasądził od Wójta Gminy Celestynów na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. sp. z o. o. w O., reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła w dniu 2 sierpnia 2013 r. skargę na bezczynność Wójta Gminy Celestynów oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazd do składowiska odpadów w miejscowości Świerk na terenie działek ewidencyjnych nr [...]/1, nr [...]/2 i nr [...]/3, położonych w miejscowości G. w gminie Celestynów.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zarejestrowana pod odrębną sygnaturą akt: IV SA/Wa 163/14, a sprawa niniejsza o sygn. akt: IV SA/Wa 164/13 dotyczy skargi na bezczynność Wójta Gminy Celestynów w rozpatrzeniu powyższego wniosku skarżącego.

W skardze podniesiono, że:

- wniosek został złożony przez skarżącego do organu w czerwcu 2012 r.;

- dopiero w dniu 6 sierpnia 2012 r., mimo braku przeszkód we wcześniejszym dokonaniu czynności, organ zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w O. o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.); wobec braku stanowiska Zarządu Dróg Powiatowych w O. organ postanowieniem z [...] listopada 2012 r. zawiesił postępowanie do czasu jego zajęcia, podczas gdy nie było to prawidłowe z uwagi na treść art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej, zgodnie z którym niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że zostało ono dokonane; postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. uzgodnił projekt decyzji, a na skutek zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił je i uzgodnił projekt decyzji wskazując inne warunki realizacji inwestycji;

- w dniu 2 stycznia 2013 r. organ wystąpił do Wójta Gminy Wiązowna o uzgodnienie projektu decyzji; postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy Wiązowna nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...]/4 z obrębu Wola Ducka; skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, a organ postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia; postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. i umorzyło postępowanie Wójta Gminy Wiązowna stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wystąpienie o uzgodnienie było zbędne; po wydaniu tego rozstrzygnięcia organ wadliwie nie podjął postępowania, oczekując na wynik postępowania sądowego zainicjowanego skargą organu na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona);

- pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na bezczynność organu, które nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu orzeczenia sądowego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że:

- po wpłynięciu wniosku do organu nastąpiło uzupełnienie przez skarżącego braków formalnych wniosku, po czym zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

- w dniu 6 sierpnia 2012 r. projekt decyzji został przesłany organom uzgadniającym w celu jego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zajęcie stanowiska przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. znacznie się przedłużyło, zaś po głębszym przeanalizowaniu sprawy wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wójta Gminy Wiązowna, który nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...]/4 z obrębu Wola Ducka; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie rozpatrujące zażalenie skarżącego na postanowienie Wójta Gminy Wiązowna wpłynęło do organu dopiero w dniu 15 kwietnia 2013 r., co spowodowało przedłużenie postępowania; organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. podjął je, a pismami z dnia 19 sierpnia 2013 r. poinformowano strony o jego zakończeniu;

- skarga jest bezzasadna w związku z rozpatrywaniem zażalenia skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na bezczynność organu.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. sp. z o. o. w O. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. uchylił powyższe postanowienie uznając m. in., że:

- nie przedstawiono w nim zwięźle stanu sprawy, nie odniesiono się do zarzutów skargi w zakresie bezczynności organu oraz nie uzasadniono dlaczego uznano brak rażącego naruszenia prawa ze strony organu, co nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej postanowienia Sądu pierwszej instancji;

- w związku z równoległym wniesieniem skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, Sąd powinien wyjaśnić, co rozumie przez bezczynność oraz ocenić, czy mamy z nią do czynienia w sprawie, w której przez ponad 16 miesięcy nie wydano rozstrzygnięcia i czy ma ona charakter rażącego naruszenia prawa;

- Sąd pierwszej instancji powinien wypowiedzieć się co do kwestii wynikającej z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.);

- w przypadku rozpoznawania merytorycznie złożonej skargi Sąd pierwszej instancji winien wydać wyrok (art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie postanowienie;

- sformułowanie sentencji orzeczenia w punkcie 1 i 2 jest wewnętrznie sprzeczne; w pierwszym punkcie Sąd umorzył postępowanie sądowe, a w drugim punkcie orzekł merytorycznie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; tymczasem jeśli Sąd umarza postępowanie sądowoadministracyjne, to jednocześnie nie może orzekać merytorycznie; natomiast jeśli uznaje, że umorzenie postępowania dotyczy tylko jego pewnego zakresu, a w pozostałym zakresie należałoby skargę rozpoznać merytorycznie, to powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w sposobie sformułowania sentencji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013 r. miała charakter rażący oraz o wymierzenie organowi grzywny. Okresów bezczynności organu upatruje od dnia złożenia wniosku do dnia 6 sierpnia 2012 r., czyli podjęcia pierwszej czynności w sprawie. Pomiędzy podejmowaniem kolejnych czynności były bardzo długie przerwy, a postępowanie dwukrotnie niezasadnie zawieszono. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. kolejne decyzje były uchylane, w efekcie czego sprawa nadal pozostaje w toku. Pięciokrotnie przekroczono termin do wydania decyzji. Istotne z punktu widzenia interesu społecznego znaczenie inwestycji przemawia za tym, że zwłoka w wydaniu decyzji miała charakter rażący. Przedłużaniem postępowania jest także doręczanie pism osobom, które nie są stronami postępowania. Łącznie organ był w bezczynności przez około 8,5 miesiąca.

Pełnomocnik organu na rozprawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane przez organ i zaznaczył, że wbrew wywodom strony skarżącej, wniosek nie był kompletny i wymagał wezwania do uzupełnienia braków, co organ uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku, a uwarunkowania faktyczne sprawy są niesporne.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji powinien m.in. wyjaśnić, co rozumie przez bezczynność oraz ocenić, czy mamy z nią do czynienia w sprawie, w której przez ponad 16 miesięcy nie wydano rozstrzygnięcia i czy ma ona charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie decyzji w terminie (patrz: wyrok o sygn. akt: II OSK 1031/12 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Termin do wydania decyzji określa art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z kolei przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć prowadzenie go nieefektywnie, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie - mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 1031/12 i II OSK 549/13 - dostępne w CBOSA). Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt: II OSK 480/14) postanowienia Sądu pierwszej instancji, toczy się postępowanie ze skargi A. sp. z o. o. w O. na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (sygn. akt: IV SAB/Wa 163/14). W tym kontekście Sąd w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zbada, czy trafny jest zarzut skarżącego o dokonywaniu przez organ czynności pozornych, niepotrzebnych (np. zwrócenia się o uzgodnienie do Wójta Gminy Wiązowna). W niniejszym postępowaniu Sąd, w związku z tym, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu oraz w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązującego Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłość do zbadania, czy organ prowadzi postępowanie przewlekle, nie może zająć stanowiska w tej kwestii.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy Celestynów pozostawał w bezczynności w niżej wymienionych okresach.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez skarżącego do organu w dniu 20 czerwca 2012 r. Organ pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku, co nastąpiło 9 lipca 2012 r. (data wpływu pisma do organu). W dniu 23 lipca 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, zaś w dniu 6 sierpnia 2012 r. zwrócił się do organów uzgadniających o uzgodnienie w stosownym zakresie projektu decyzji. Żaden przepis nie zobowiązuje jednak organu do codziennego podejmowania czynności procesowych w sprawie. Nie jest więc niedopuszczalna sytuacja, iż są dni, w których organ nie dokonuje żadnej czynności procesowej. Generalnie bowiem załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do okresów tych zaś nie zalicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (np. złożenie wniosku niekompletnego, obarczonego brakami formalnymi, co powoduje konieczność wezwania do jego uzupełnienia). O bezczynności organu nie można więc mówić do dnia 30 sierpnia 2012 r., tj. do upływu 2 tygodni od dnia doręczenia Zarządowi Dróg Powiatowych w O. wystąpienia o uzgodnienie (co nastąpiło 9 sierpnia 2012 r.) oraz upływu siedmiu dni przeznaczonych na nadejście ewentualnej korespondencji (z orzeczeniem w przedmiocie uzgodnienia) do organu. W czasie 2 tygodni od doręczenia Zarządowi Dróg Powiatowych w O. wystąpienia o uzgodnienie organ ten był bowiem obowiązany do zajęcia stanowiska, zaś - zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Bezczynność organu w wydaniu decyzji nastąpiła od dnia 30 sierpnia 2012 r. i trwała do dnia 23 listopada 2012 r. (bezczynność niecałe trzy miesiące), kiedy to organ zawiesił postępowanie. Skarżący nie złożył środka zaskarżenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania, zaś zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania. Jednocześnie, jak już wskazano wyżej, kwestia oceny, czy dana czynność procesowa organu (np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania) jest pozorna, niepotrzebna, jako mieszcząca się w pojęciu "przewlekłości", wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Organ następnie pozostawał w bezczynności od dnia 2 stycznia 2013 r. gdy podjęto postępowanie, do dnia 5 marca 2013 r. (dwa miesiące bezczynności), gdy zostało ono zawieszone oraz od dnia 25 lipca 2013 r., gdy podjęto postępowanie, do dnia 24 października 2013 r., gdy wydano decyzję, z wyjątkiem okresu niezbędnego do zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, otrzymania zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień z 19 sierpnia 2013 r. i upływu czasu niezbędnego na zapoznanie się z aktami sprawy (bezczynność około trzech tygodni).

Podniesiono, że nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu zarzut przedłużania postępowania przez doręczanie pism osobom, które nie są stronami postępowania, jako że może być on rozpatrywany jedynie przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania.

W nawiązaniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę podniesiono, że nie ma przeszkód we wniesieniu skargi na bezczynność organu przed rozpatrzeniem zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na bezczynność organu, złożonego przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., bowiem stanowi ono jedynie formalny wymóg wniesienia skargi (art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśniając, że w związku z wydaniem decyzji nie miał podstaw do zobowiązania organu do jej wydania.

W związku z długością bezczynności organu (około 5 miesięcy) nie można uznać, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza że strona nie podejmowała w toku postępowania działań w celu jej zwalczania. O rażącym charakterze naruszenia prawa może decydować istotny interes społeczny upatrywany w znaczeniu inwestycji, jednak strona w toku postępowania także nie wykorzystywała, zwłaszcza w pierwszej jego części, dostępnych środków dla zwalczania bezczynności, akcentując obecnie negatywne skutki wydłużenia procesu inwestycyjnego. Sąd orzekł o tej kwestii w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie 3 sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł uznając, że stanowi to adekwatną sankcję za ponad pięciomiesięczną bezczynność organu, mając na uwadze generalne uwarunkowania ekonomiczne funkcjonowania gminy o charakterze wiejskim, jaką jest Gmina Celestynów.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Wójt Gminy Celestynów oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w O..

Wójt Gminy Celestynów zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) poprzez obrazę art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowaniu administracyjnym Wójt Gminy Celestynów pozostawał w bezczynności w wydaniu decyzji w okresach: od dnia 30 sierpnia 2012 roku do dnia 23 listopada 2012 r.; od dnia 2 stycznia 2013 roku do dnia 5 marca 2013 r.; od dnia 25 lipca 2013 roku do dnia 24 października 2014 r. z wyjątkiem okresu niezbędnego do zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, otrzymania zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień z 19 sierpnia 2013 roku i upływu czasu niezbędnego na zapoznanie się z aktami sprawy;

b) naruszenie przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie było ku temu żadnych podstaw, albowiem Sąd błędnie uznał, z pominięciem stanowiska organu, że organ dopuścił się bezczynności w rozstrzyganiu sprawy uczestnika;

c) naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności podnoszonych w niniejszej sprawie, co czyni niemożliwym kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

2) na podstawie art. 174 punkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy Wójt Gminy Celestynów nie powinien występować o uzgodnienie projektu decyzji, podczas gdy takie uzgodnienie było konieczne, co spowodowało przedłużenie prowadzonego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 164/14 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie, w przypadku uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadliwym wykonaniem obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegającym przede wszystkim na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli postępowaniu doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania we wskazanych w uzasadnieniu sądu okresach.

Okresu od dnia 30 sierpnia 2012 r. do dnia 23 listopada 2013 roku nie sposób uznać na bezczynność Wójta Gminy Celestynów, gdyż w tym czasie organ podejmował czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie sprawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy w dniu 6 sierpnia 2012 r. został przesłany do uzgodnienia m.in. do Zarządu Dróg Powiatowych w O.. Z uzyskiwanych w toku postępowania informacji ustalono, iż ZDP zajmie stanowisko w tej sprawie i że trwają rozmowy nad podpisaniem porozumienia pomiędzy A. sp. z o.o., a Powiatem Otwockim dotyczącego wspólnej realizacji przebudowy drogi powiatowej. Wobec powyższego w dniach 5 października 2012 r. i 19 listopada 2012 r. (a więc w ww. okresie) zostały wysłane ponaglenia do Zarządu Dróg Powiatowych w O.. W dniu 23 listopada 2012 r. Wójt Gminy Celestynów otrzymał od ZDP pismo informujące, że z powodu konieczności zawarcia wyżej wspomnianego porozumienia sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 20 grudnia 2012 r. W związku z powyższym w tym samym dniu zostało zawieszone postępowanie. Nie sposób zatem zgodzić się, aby organ w sposób niezasadny oczekiwał na wydanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Takie stanowisko Wójta Gminy Celestynów było zasadne i oparte w przepisach prawa, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę wydając zaskarżony wyrok.

Za bezczynność Wójta Gminy Celestynów nie sposób uznać również okresu od dnia 2 stycznia 2013 r. do dnia 5 marca 2013 r., gdyż w tym okresie organ skrupulatnie cały czas podejmował decyzje i działania. W dniu 2 stycznia 2013 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wójta Gminy Wiązowna, ponieważ działki na których planowana jest inwestycja przylegają bezpośrednio do drogi na terenie Gminy Wiązowna. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy Wiązowna nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy, z powodu nie spełnienia wymogów planowanej inwestycji wynikających z warunków technicznych, określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Od powyższego postanowienia A. sp. z o.o. złożyła zażalenie. Wobec powyższego Wójt Gminy Celestynów oczekiwał na rozstrzygnięcie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawieszając postępowanie administracyjne w dniu 5 marca 2013 r. Nie był to zatem okres bezczynności organu, a działanie zgodne z treścią art. 6 i 7 k.p.a. Ponadto niezrozumiałe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że działaniem błędnym było wystąpienie z pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy Wiązowna o uzgodnienie projektu decyzji bez wskazania podstawy prawnej tego wystąpienia. Zgodnie z pismem przewodnim jako podstawę prawną wskazano 53 ust. 5 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a samo uzgodnienie było konieczne z uwagi na fakt sąsiadowania inwestycji z drogą będącą w zarządzie Gminy Wiązowna (zgodnie z danymi z ewidencji gruntów). Sąd błędnie zatem uznał, że postępowanie było zawieszane z uwagi na toczące się postępowania "wpadkowe" wobec czego organ miał obowiązek zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ.

Okresu od dnia 25 lipca 2013 roku, gdy podjęto postępowanie do dnia 24 października 2013 roku, gdy wydano decyzję nie sposób również uznać za bezczynność organu. Jak zauważył to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był to okres bezpośrednio przez wydaniem decyzji. W tym okresie organ administracji publicznej zawiadamiał strony (art. 10 k.p.a.), otrzymywał zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień z 19 sierpnia 2013 roku i zapoznawał się z aktami sprawy. W tym okresie Wójt Gminy Celestynów nie podejmował żadnych pozornych działań, mających na celu przedłużenie postępowania i niedopuszczenie do wydania rozstrzygnięcia. W żaden też sposób nie uchylał się od wykonywania swoich obowiązków. Wręcz przeciwnie. Niniejsza sprawa wymagała zastanowienia i skrupulatnego przeanalizowania całości zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego. Organ podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. Wszelkie sprawy dotyczące składowiska odpadów to kwestie bardzo istotne, a zarazem niezwykle drażliwe i ważne dla lokalnej społeczności, dlatego też Wójt rozpoznawał sprawę bardzo wnikliwie mając na uwadze najwyższą staranność i skrupulatność postępowania. Nie sposób wyobrazić sobie, aby tak ważna kwestia dla społeczności lokalnej, jak czystość, mogła by być rozstrzygnięta bez jakiegokolwiek zastanowienia, bez poczynienia analiz. Ponadto zauważyć należy, iż w wyżej wskazanym wyroku WSA w Warszawie wskazał, iż "żaden przepis nie zobowiązuje organu do codziennego podejmowania czynności procesowych w sprawie. Nie jest więc niedopuszczalna sytuacja, iż są dni, w których organ nie dokonuje żadnych czynności procesowej (...)". Wójt Gminy Celestynów podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, jednak nie jest naruszeniem prawa okoliczność, iż nie podejmował ich codziennie.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu, mamy zatem do czynienia z wadliwym wykonaniem obowiązku kontroli polegającym na błędnym stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy Celestynów pozostawał w bezczynności. Tym samym doszło do naruszenia art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie było ku temu żadnych podstaw, albowiem organ nie dopuścił się bezczynności w rozstrzyganiu sprawy uczestnika.

Wskazano także na zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich okoliczności podnoszonych w sprawie, a w tym tych dotyczących braków formalnych pism uczestnika i spowodowanego tym przedłużenia trwania postępowania. To istotna okoliczność sprawy, która została pominięta, miała również bardzo duży wpływ na wynik sprawy, a poprzez nie odniesienie się do niej przez Sąd, kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia jest niemożliwa.

A. sp. z o.o. z siedzibą w O. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 164/14 w części zawartej w punkcie 2 i 3 sentencji tego orzeczenia, tj. stwierdzającej, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz wymierzającej temu organowi grzywnę w wysokości [...]/10 zł.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące obowiązkiem stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy nie uzasadnia takiego stanowiska;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z zm.), art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36, art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu, polegające na:

- przyjęciu, że łączny okres bezczynności Wójta Gminy Celestynów w sprawie rozpoznawanej z wniosku skarżącej wynosił pięć miesięcy, podczas gdy same okresy przerw między poszczególnymi (zbędnymi) czynnościami wynosiły dziewięć miesięcy, a łączny okres bezczynności wynosił kilkanaście miesięcy, a do dnia wydawania zaskarżonego orzeczenia blisko dwadzieścia miesięcy, w tym na pominięciu okoliczności, że organ dysponował materiałem niezbędnym do wydania decyzji odmownej już w lipcu 2012 r., a przy odpowiednio sprawnym prowadzeniu postępowania mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy już w sierpniu 2012 r., przez kilkanaście miesięcy podejmował czynności zbędne, prawnie nieuzasadnione, nie mające merytorycznego charakteru, które nie miały jakiegokolwiek wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy przedłużając stan bezczynności;

- pominięciu przyczyn, z powodu których organ pozostawał w bezczynności, z uwzględnieniem wymagań dotyczących trybu postępowania i charakteru sprawy oraz pominięciu stopnia przekroczenia terminu, braku obiektywnych przeszkód uniemożliwiających wydanie rozstrzygnięcia już w lipcu/sierpniu 2012 r., okoliczności nieinformowania skarżącej o przyczynach zwłoki i terminie załatwienia sprawy, charakteru sprawy i jej znaczenia dla realizacji interesu społecznego oraz faktu zawinionego i świadomego przekraczania przez organ terminu załatwienia sprawy;

-niewłaściwym przyjęciu, że skarżąca nie dokonywała czynności mających na celu przyspieszenie załatwienia sprawy

co stanowi naruszenie funkcji kontrolnej Sądu i miało istotny wpływ na orzeczenie, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów nie miała rażącego charakteru;

3) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 133 w związku z art. 134 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy według stanu na dzień wydawania zaskarżonego orzeczenia co miało istotny wpływ na ustalenie okresu bezczynności organu i tym samym stwierdzenie, że bezczynność ta nie miała rażącego charakteru;

4) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich okoliczności podnoszonych w skardze, dotyczących w szczególności ustalenia okresu bezczynności organu, w tym podejmowania przez kilkanaście miesięcy czynności, które nie prowadziły do wydania rozstrzygnięcia i to pomimo sprzeciwów ze strony skarżącej;

5) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wymierzenie organowi grzywny w zaniżonej wysokości i w oparciu o przesłanki nie podlegające uwzględnieniu przy ustalaniu jej wysokości.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o:

- uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie temu organowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej obowiązującymi przepisami względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów powołanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej na wskazane tam okoliczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie sposób się zgodzić. Stanowi ona wyraz dokonania przez Sąd niewłaściwych ustaleń okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenia przepisów proceduralnych, jak również nieprawidłowego zrealizowania przez ten Sąd funkcji kontrolnej.

Skarżąca kasacyjnie zgadza się z ustaleniem Sądu, że w okresach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wójt Gminy Celestynów pozostawał bezczynny. Ustalenie to nie jest jednak wyczerpujące, bowiem - wbrew ocenie Sądu - organ pozostawał w bezczynności przez okres dłuższy aniżeli wskazany przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Po pierwsze w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - skoro wniosek został uzupełniony zgodnie z wezwaniem organu w dniu 9 lipca 2012 r. to okres do dnia 6 sierpnia 2012 r., w którym to dniu organ dokonał pierwszej czynności mającej wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie (wysłanie projektu decyzji do uzgodnienia Zarządowi Dróg Powiatowych w O.) powinien być uznany za okres bezczynności. Skarżąca kasacyjnie nie oczekuje podejmowania przez organ czynności w sprawie każdego dnia, jednak we wskazanym przypadku mamy do czynienia z podjęciem czynności dopiero po upływie prawie miesiąca od powstania takiej możliwości. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 35 § 3 k.p.a. jest to co do zasady termin na załatwienie sprawy, nie zaś na dokonanie pierwszej czynności mającej znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Znając termin, w którym sprawa powinna być załatwiona organ administracji powinien zorganizować postępowanie i zaplanować podjęcie wszystkich wymaganych czynności w taki sposób, aby w terminie tym wydać rozstrzygnięcie. Obowiązek ten nie dotyczy tylko tego rodzaju czynności, które nie mogły zostać przez organ przewidziane. W przedmiotowej sprawie organ nie doznawał jakichkolwiek przeszkód we wcześniejszym wysłaniu projektu decyzji do uzgodnienia. W szczególności przeszkody takiej nie stanowiła potrzeba wcześniejszego zawiadomienia stron i uczestników postępowania o jego wszczęciu, będąca jedynie czynność formalną, która powinna mieć miejsce niezwłocznie (a nie w dwa tygodnie) po uzupełnieniu wniosku. W ocenie skarżącej kasacyjnie nieuzasadnione byłoby również czynienie przez organ "z góry" założenia, że sprawa objęta skargą podlegała rozpoznaniu w wydłużonym terminie dwóch miesięcy. Nie jest to bowiem sprawa szczególnie skomplikowana, bowiem dotyczy realizacji prostej inwestycji, polegającej na utwardzeniu podłoża, a decyzja (i to tylko ustalająca warunki zabudowy, do której wydania nie doszło w ogóle) podlegała uzgodnieniu z jednym tylko organem. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaje się czynić takie założenie uznając, że dokonując pierwszej czynności o charakterze merytorycznym dopiero w blisko miesiąc po uzupełnieniu wniosku przez inwestora organ nie pozostawał w bezczynności. Tym samym wskazując okresy bezczynności organu Sąd niesłusznie pominął okres od dnia 9 lipca 2012 r. do dnia 8 sierpnia 2012 r., a zatem dodatkowo prawie miesiąc bezczynności organu.

Po drugie, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie i wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako okresy bezczynności organu powinny być uznane okresy od momentu ustania podstawy zawieszenia postępowania wskazanej we właściwym postanowieniu organu administracji do chwili jego podjęcia (choćby przez dokonanie kolejnych czynności w sprawie). O ile bowiem stronie postępowania przysługują środki do zwalczania samego postanowienia zawieszającego postępowanie wydanego niezgodnie z prawem, o tyle jego niezwłoczne podjęcie po ustaniu przeszkody leży tylko i wyłącznie w gestii organu prowadzącego sprawę. Zwłoka organu w podjęciu zawieszonego postępowania może co do zasady stanowić przedmiot skargi na bezczynność. Tym samym okresy, w których organ bezzasadnie nie podejmował zawieszonego postępowania, pomimo ustania przyczyny tego zawieszenia, powinny być uznawane za okresy jego bezczynności. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Celestynów postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zażalenia złożonego przez skarżącą na postanowienie Wójta Gminy Wiązowna odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. to postępowanie zostało podjęte dopiero w dniu 25 lipca 2013 r., a zatem po upływie trzech miesięcy od ustania podstawy zawieszenia wskazanej w ww. postanowieniu. Tak długi okres oczekiwania na podjęcie postępowania świadczy o bezczynności organu, która nie może zostać usprawiedliwiona faktem, że przypadał on na okres formalnego zawieszenia postępowania, którego skarżąca w sposób formalny nie zwalczała. Przyjmując taki tok rozumowaniu należałoby dojść do wniosku, że zawieszenie postępowania może mieć miejsce przez dowolnie długi czas po ustaniu jego przyczyny, co godziłoby w ustawową zasadę szybkości postępowania. W związku z powyższym ww. okres trzech miesięcy oczekiwania na podjęcie postępowania i nie dokonywania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie powinien zostać uznany za okres nieusprawiedliwionej bezczynności Wójta Gminy Celestynów. Już powyższe wywody skutkują zwiększeniem ustalonego przez Sąd łącznego okresu bezczynności tylko do momentu wydania pierwszej decyzji w sprawie z pięciu do dziewięciu miesięcy, co samo przemawia za uznaniem, że bezczynność ta miała rażący charakter.

Niezależnie od powyższego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie oczywiste pozostaje, że Wójt Gminy Celestynów dysponował materiałem niezbędnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy z końcem sierpnia 2012 r. (a gdyby odpowiednio wcześnie wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie - na początku tego miesiąca), kiedy to - jak słusznie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - organ ten powinien był przyjąć domniemanie uzgodnienia projektu decyzji przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. (w trybie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wszystkie czynności podejmowane przez ten organ po tej dacie nie miały (i zgodnie z obowiązującymi przepisami nie powinny mieć) jakiegokolwiek znaczenia dla sposobu rozpatrzenia sprawy. Projekt decyzji nie podlegał bowiem uzgodnieniu z Wójtem Gminy Wiązowna. Dodatkowo podkreślono, że organ zwrócił się o dokonanie tego uzgodnienia dopiero po upływie sześciu miesięcy od wszczęcia postępowania, choć nie istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające wcześniejsze dokonanie tej czynności. Tymczasem zwrócenie się o dokonanie tego uzgodnienia choćby na początku sierpnia 2012 r., tj. wraz z takim wnioskiem (i tak spóźnionym) kierowanym do Zarządu Dróg Powiatowych w O. spowodowałoby skrócenie postępowania o około pół roku. Spóźnione przekazanie projektu decyzji do uzgodnienia Wójtowi Gminy Wiązowna stanowiło zatem zawinioną przez organ przyczynę bezczynności w wydaniu rozstrzygnięcia przez kolejnych sześć miesięcy. Takiego działania nie usprawiedliwia bowiem wskazywanie przez organ, że doszedł on do (błędnego) wniosku o konieczności uzyskania tego uzgodnienia na późniejszym etapie postępowania, po dokładnym przeanalizowaniu sprawy. Obowiązkiem organu było bowiem dokonanie analizy sprawy pod tym kątem w początkowej fazie postępowania. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w określonym terminie czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ nie wykonał określonych czynności w określonych terminach, mając przy tym na względzie także charakter sprawy i obowiązujący w sprawie tryb postępowania (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2008 r., I OSK 331/08, nie publ.) Tymczasem w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w jakikolwiek sposób nie odniósł się do (podnoszonej w skardze) okoliczności dokonywania drugiego z uzgodnień dopiero po sześciu miesiącach od daty wszczęcia postępowania, choć wcześniej organ nie doznawał jakichkolwiek przeszkód w dokonaniu tej czynności. Tymczasem taki tryb procedowania w sprawie musi zostać uznany jako rażąco godzący w zasadę szybkości postępowania. Nie ma bowiem przepisu, który nakazywałby czy nawet usprawiedliwiał uzyskiwanie uzgodnień kolejno czy też zakazywał równoczesnego występowania do kilku organów z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia. Natomiast zwrócenie się o uzgodnienie dopiero po upływie sześciu miesięcy od daty wszczęcia postępowania, w kontekście miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie sprawy rażąco godzi w zasadę ekonomii procesowej. Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd pominął też okoliczność, że dokonywanie tego uzgodnienia było w sposób oczywisty zbędne, podobnie jak zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. do czasu zajęcia stanowiska przez Zarząd Dróg Powiatowych w O., skoro organ powinien był przyjąć domniemanie istnienia tego uzgodnienia z dniem 30 sierpnia 2012 r. (po doliczeniu czasu na doręczenie korespondencji). Co istotne - Sąd przyznając, że takie domniemanie powinno mieć miejsce jednocześnie w dalszej części rozważań zupełnie pominął wpływ czynności podejmowanych później przez organ w tym zakresie na wydłużenie terminu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem, jak wynika z powołanego wyżej orzeczenia, przyczyny nie wydania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie powinny być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu.

Tryb postępowania w przedmiotowej sprawie umożliwiał zatem wydanie rozstrzygnięcia już we wrześniu 2012 r. zakładając konieczność dokonania obowiązku informacyjnego w trybie art. 10 k.p.a., a przy wcześniejszym wystąpieniu o uzgodnienie - już sierpniu 2012 r. Tym samym wszystkie czynności podejmowane przez organ po tym czasie skutkowały jedynie przedłużeniem stanu bezczynności wpływając na jej rażący charakter. Potrzeby ich podejmowania nie da się bowiem wywieść z jakiegokolwiek przepisu prawa, a wręcz pozostawały one w rażącej sprzeczności z tymi przepisami. Tymczasem (cyt.) okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2012 r., II SAB/GI 6/12, nie publ.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2211/10, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lipca 2008 r., II SAB/Lu 41/08, nie publ.) Czynności organu podejmowane po sierpniu 2012 r. nie były prawnie, w tym proceduralnie uzasadnione. Dlatego cały prawie dwunastomiesięczny okres ich dokonywania był okresem nieusprawiedliwionego zaniechania organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem (cyt.) Jeżeli organ administracyjny zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy ma charakter nieuzasadniony, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 r., I SAB/Wa 38/04, nie publ.). Z uwagi na powyższe, wbrew ocenie Sądu zawartej w zaskarżonym orzeczeniu - okoliczność podejmowania przez organ czynności prawnie nieuzasadnionych i nie mających wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy ("niepotrzebnych"), a prowadzących do bezczynności organu rozumianej jako niezałatwienie sprawy, powinna być uwzględniana przy rozpoznawaniu skargi na jego bezczynność. W przedmiotowej sprawie dotyczy to nie tylko czynności powołanych wyżej, ale także np. nieprawidłowego doręczania pism podmiotom, które nie powinny brać udziału w postępowaniu, na co strona skarżąca kasacyjnie zwracała organowi uwagę w jego toku.

Tylko z powyższych rozważań wynika, że do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie (październik 2013 r.) organ pozostawał bezczynny w przedmiotowej sprawie przez minimum około trzynaście miesięcy, tj. najpóźniej od końca września 2012 r. (po doliczeniu okresu niezbędnego na dokonanie czynności w trybie art. 10 k.p.a.) Zatem doszło do trzynastokrotnego, a w najlepszym wypadku ponad sześciokrotnego przekroczenia ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Same okresy przerw pomiędzy dokonywaniem poszczególnych czynności przez organ, nawet tych nie znajdujących uzasadnienia w przepisach czy wprost z nimi sprzecznych, wynosiły - jak wykazano wyżej - około dziewięciu, a nie pięciu miesięcy.

Strona skarżąca kasacyjnie zauważyła również, że w październiku 2013 r. organ wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, choć uzgodnieniom poddawał decyzję ustalającą takie warunki. Uzgodnienia zatem w ogóle nie były potrzebne i tym samym decyzja odmowna mogła zostać wydana już w lipcu 2012 r. W takiej sytuacji uzasadnione jest uznanie, że organ pozostawał bezczynny przez okres piętnastu miesięcy i tyleż razy został przekroczony termin do załatwienia sprawy.

Podniesiono także, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (a nie w chwili złożenia skargi), a ściślej zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego wpływ mogą mieć wydarzenia i czynności podejmowane po złożeniu skargi (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., II SAB/Wa 56/14, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2010 r., II SAB/Go 25/10, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/OI 10/13, nie publ.). Tymczasem wydając zaskarżone orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę jedynie stan faktyczny istniejący do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie objętej skargą na bezczynność, tj. z dnia [...] października 2014 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, z pominięciem okoliczności zaistniałych po tym fakcie, a przed wydawaniem zaskarżonego orzeczenia. Tymczasem okoliczności te wskazują na dalsze okresy zupełnej bezczynności organu w wydawaniu rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że po uchyleniu ww. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jeszcze w lutym 2014 r. organ wydał kolejną decyzję dopiero w dniu [...] maja 2014 r., a zatem po upływie 2,5 miesiąca. Po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w dniu 22 lipca 2014 r. Wójt Gminy Celestynów wydał kolejną decyzję dopiero w dniu [...] września 2014 r., a zatem po ponad 1,5 miesiąca prowadzenia sprawy. Przed wydaniem drugiej i trzeciej decyzji organ nie przeprowadzał jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a decyzje te miały identyczną treść, co decyzja wydana przez ten organ w dniu [...] października 2013 r., a przy tym z zupełnym pominięciem wskazówek co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania zawartych w decyzjach wydanych przez organ II instancji. Tym samym do okresu bezczynności organu, według stanu istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia, należało dodać kolejne cztery miesiące, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uczynił zupełnie pomijając te okoliczności, choć w toku rozprawy strona skarżąca wskazywała na ich istnienie.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie zaskarżone orzeczenie narusza również art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ przy jego wydawaniu Sąd nie dokonał w sposób należyty oceny czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany tzn. czy była ona rażąca w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie przy ustalaniu, czy doszło do rażącego naruszenia art. 35 k.p.a., a zatem czy bezczynność "miała rażący charakter należy brać pod uwagę stopień przekroczenia terminów i długotrwałość prowadzonego postępowania (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Wa 323/13, nie publ.) Znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy (np. ponad rok) powoduje, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r., II SAB/Kr 313/13, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r., II SAB/Kr 57/14, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SAB/Wr 42/14, niepubl.) Podkreślono, że w postanowieniu wydanym w przedmiotowej sprawie (ze skargi na bezczynność) przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrócono szczególną uwagę na długotrwałość postępowania prowadzonego przez organ w kontekście dokonywania oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że tylko zaistnienie obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, uniemożliwiających organowi administracji terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, pozbawia bezczynności rażącego charakteru, przy czym pod warunkiem informowania o nich stron (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., I SAB/Wa 182/12, nie publ.) Sąd zatem zobowiązany jest uwzględnić te okoliczności przy stwierdzaniu czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., I SAB/Wa 590/13, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., II SAB/Wa 718/13, nie publ.) Tymczasem, co wykazano wyżej - w przedmiotowej sprawie organ nie doznawał jakichkolwiek obiektywnych przeszkód w wydaniu rozstrzygnięcia już nawet z końcem lipca 2012 r. (zakładając brak potrzeby uzyskiwania uzgodnień dla decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), a już na pewno z końcem sierpnia 2012 r. (zakładając, że projekt decyzji zostałby przesłany do uzgodnienia odpowiednio szybko) względnie z końcem września 2012 r. (gdyby uznać, że do momentu wysłania projektu decyzji do pierwszego uzgodnienia organ nie pozostawał w bezczynności). Wszelkie czynności dokonywane przez organ po tym terminie obiektywnie rzecz biorąc nie prowadziły do zakończenia sprawy. Nie były bowiem uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, jakie organ powinien był podjąć dążąc do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Okoliczności te stanowią zatem kolejną, poza znacznym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy, podstawę do uznania, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów miała rażący charakter (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2014 r., II SAB/Go 32/14, niepubl.).

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organ działał niesprawnie, wszystkie czynności, które i tak nie miały znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, podejmował z dużym opóźnieniem. Uzasadnione jest nie tylko postawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, ale również zarzutu zawinionego i świadomego (bo wbrew wyrażanej pisemnie argumentacji strony skarżącej kasacyjnie) przekraczania ustawowych terminów do załatwienia sprawy, stanowiącego rażące naruszenie prawa. Dlatego, choć dla stwierdzenia samej bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu - okoliczności te powinny mieć znaczenie przy ocenie dokonywanej przez Sąd czy stwierdzona bezczynność była rażąca (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., I SAB/Wa 243/13, nie publ.).

Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie przy ocenie zwłoki organu nie można abstrahować od charakteru sprawy (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., I SAB/Wa 202/13, nie publ.) Tymczasem sprawa, w której orzekał Wójt Gminy Celestynów dotyczy utwardzenia dojazdu do składowiska odpadów uwzględnionego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych oraz stanowiącego inwestycję celu publicznego o ogromnym znaczeniu dla całego warszawskiego regionu gospodarki odpadami i tym samym - województwa mazowieckiego. Pozbawienie skarżącej kasacyjnie dojazdu do składowiska byłoby bowiem równoznaczne ze wstrzymaniem jego funkcjonowania i doprowadziłoby do zachwiania systemu gospodarki odpadami na wskazanym wyżej obszarze. Skarżąca kasacyjnie nie miałaby możliwości wywożenia odcieków ze składowiska, a odpady byłyby wożone na duże odległości w celu ich zdeponowania na innych składowiskach, co mogłoby doprowadzić do skażenia środowiska, a na pewno pogorszenia jego stanu. Poza tym mieszkańcy obszaru "obsługiwanego" przez składowisko ponosiliby większe koszty związane z przewożeniem odpadów na dalsze składowiska (w innych regionach). Taki sposób prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Celestynów naraża zatem inwestora i okoliczne gminy na poniesienie szkód. W takiej sytuacji ograniczenie inwestorowi możliwości ochrony jego interesów poprzez ewentualne dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od organu (czym skutkuje stwierdzenie, że przez Sąd, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru) nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia w państwie prawa. Należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku choć Sąd słusznie stwierdził, że interes społeczny może mieć wpływ na ocenę, czy bezczynność miała rażący charakter to jednak przy dokonywaniu tej oceny w ogóle nie wziął pod uwagę charakteru inwestycji. Swoją decyzję uzasadnił rzekomym niepodejmowaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie czynności zmierzających do zwalczania bezczynności, co przecież nie ma wpływu na ocenę charakteru sprawy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie ogromne znaczenie inwestycji dla społeczeństwa, znane organowi, stanowi podstawową przesłankę do stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów miała rażący charakter. W takiej sytuacji organ powinien dołożyć wszelkiej staranności w celu szybkiego załatwienia sprawy, a nie czynność tę opóźniać.

Za uznaniem, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów miała rażący charakter przemawia także okoliczność, że organ ten do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie, podczas około szesnastu miesięcy prowadzenia postępowania ani razu nie poinformował skarżącej kasacyjnie o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, ani o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Okoliczność ta została jednak zupełnie pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Co istotne - w toku postępowania strona skarżąca kasacyjnie wielokrotnie we wnoszonych pismach wskazywała organowi na fakt bezpodstawnego przedłużania postępowania, w tym domagała się jego podjęcia czy zaniechania podejmowania zbędnych czynności. Organ jednak pozostawał obojętny na wszelką argumentację mającą przecież merytoryczny charakter kontynuując bezprawne działania i nie udzielając skarżącej kasacyjnie jakichkolwiek wyjaśnień. Z tych przyczyn, możliwych do ustalenia na podstawie akt sprawy, przeczy prawdzie ustalenie dokonane przez Sąd jakoby skarżąca nie dokonywała czynności mających na celu przyspieszenie wydania rozstrzygnięcia. Ustaleniu temu przeczy wprost także fakt wniesienia w dniu 6 czerwca 2013 r. zażalenia na bezczynność i przewlekłość organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie umknął także fakt wynikający z akt sprawy, że to właśnie w związku z wniesieniem skargi na bezczynność stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania doszło do wydania przez Wójta Gminy Celestynów pierwszej decyzji w sprawie. Natomiast niewnoszenie zażalenia na postanowienia zawieszające postępowanie było spowodowane koniecznością oczekiwania na ich rozpoznanie (obecnie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie przez ponad rok), co paradoksalnie tylko wydłużyłoby postępowanie. Niezależnie jednak od tego, brak działań strony mających na celu zdyscyplinowanie organu do wydania rozstrzygnięcia nie może stanowić jakiekolwiek usprawiedliwienia dla jego bezczynności. Takie wnioskowanie zawarte w zaskarżonym wyroku musi zostać uznane za chybione.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a. Obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2009 r., II SAB/OI 49/09, niepubl.) Tymczasem w zaskarżonym orzeczeniu, pomimo istnieniu ku temu podstaw Sąd nie uznał, że z uwagi na nieusprawiedliwioną długotrwałość postępowania doszło do naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a, co powinno mieć wpływ na ustalenie, że bezczynność miała rażący charakter.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w świetle powyższej argumentacji należy uznać, że wydając zaskarżone orzeczenie Sąd, który ma obowiązek wydawać rozstrzygnięcie na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy (art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w oparciu o stan sprawy istniejący w dniu wydawania orzeczenia, pominął szereg okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym przede wszystkim ocenę czy stwierdzona przez Sąd bezczynność organu miała rażący charakter. Tymczasem dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego musiałoby skutkować uznaniem, że z uwagi na czas trwania postępowania, podejmowanie z winy organu czynności nie merytorycznych, nie mających znaczenia dla sposobu rozpatrzenia sprawy oraz charakter inwestycji - bezczynność organu miała rażący charakter i prowadzić do wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, w oparciu o przepisy powołane w sentencji niniejszej skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym naruszenie przez Sąd przepisów powołanych w petitum niniejszej skargi kasacyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonanie prawidłowych ustaleń okoliczności faktycznych musiałoby bowiem prowadzić do ustalenia, że bezczynność organu miała rażący charakter i konsekwentnie prowadzić do wymierzenia grzywny w wyższej wysokości. W ocenie skarżącej kasacyjnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł stanowi naruszenie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zważywszy na właśnie rażący charakter bezczynności organu oraz brak jakichkolwiek okoliczności ją usprawiedliwiających należy uznać za znacznie zaniżone. Podkreślono, że to stwierdzone uchybienia, nie zaś charakter gminy i jej uwarunkowania ekonomiczne, powinien mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, niepubl.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójta Gminy Celestynów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r., sygn. IV SAB/Wa 164/14 A. sp. z.o.o. w O. odniosła się do stanowiska Wójta Gminy Celestynów, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej tego organu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega skarga kasacyjna Wójta Gminy Celestynów. W skardze tej bowiem przede wszystkim zakwestionowano prawidłowość przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ ten pozostawał w bezczynności, a zweryfikowanie poprawności tego stanowiska ma wpływ na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie jego punktu 2 i 3, skoro rozstrzygnięcia tam zawarte są konsekwencją przyjęcia bezczynności Wójta Gminy Celestynów w zakończeniu postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r.

W skardze kasacyjnej Wójta Gminy Celestynów zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005, Nr 6, poz. 120).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Wójt Gminy Celestynów w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia stanu bezczynności po stronie tego organu upatruje naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 149 § 1 tej ustawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 2 tej ustawy przepis ten powiązał z art. 3 § 2 i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W kontekście powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 5828[...]/1). Dodatkowo, aby ocenić zasadność zarzutu naruszenia powyższego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, zarzut ten powinien być prawidłowo sformułowany.

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 149[...]/244; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 5[...]/3/12, LEX nr 135624[...]/1; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Przepis art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje punkty od 1 do 8, w których wskazano przedmioty skarg w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji powiązania zarzutu naruszenia tego przepisu i przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena zasadności powyższych zarzutów wymaga przede wszystkim oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 14[...]/1654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1[...]/12246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z dwóch jednostek redakcyjnych obejmujących § 1 i § 2. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu w związku z pozostałymi przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej nie został rozwinięty, ani też sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie w żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie była możliwa, co czyni również niezasadnym zarzut naruszenia powiązanego z tym przepisem przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i przepisu art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia stanu bezczynności po stronie Wójta Gminy Celestynów strona skarżąca upatruje wreszcie naruszenia art. 149 § 1 tej ustawy. Podnosi bowiem, że art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie było ku temu żadnych podstaw, albowiem Sąd błędnie uznał, z pominięciem stanowiska organu, że organ dopuścił się bezczynności w rozstrzyganiu sprawy uczestnika.

Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W skardze kasacyjnej Wójta Gminy Celestynów podniesiono również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności podnoszonych w niniejszej sprawie, co czyni niemożliwym kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowano bardzo ogólnie podnosząc, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności podnoszonych w niniejszej sprawie, nie sprecyzowano jednak w ramach zarzutu jakie okoliczności strona skarżąca kasacyjnie ma na uwadze. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przede wszystkim – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii braków formalnych pism uczestnika i spowodowanego tym przedłużenia trwania postępowania. Również zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy niezasadnego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia stanu bezczynności po stronie Wójta Gminy Celestynów.

W odniesieniu do tak sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przede wszystkim podkreślić, że powyższy przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W zakresie oceny bezczynności Wójta Gminy Celestynów uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do bezczynności organu. Sąd ocenił stanowisko organu nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności jej stanowiska, niemniej jednak – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii braków formalnych pism wnioskodawcy i spowodowanego tym przedłużenia trwania postępowania wskazując na stronie 6 i 7 uzasadnienia wyroku, że "Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez skarżącego do organu w dniu 20 czerwca 2012 r. Organ pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku, co nastąpiło 9 lipca 2012 r. (data wpływu pisma do organu). (...) Generalnie załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do okresów tych zaś nie zalicza się m. in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (np. złożenie wniosku niekompletnego, obarczonego brakami formalnymi, co powoduje konieczność wezwania do jego uzupełnienia)". Również zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wskazanym przez Wójta Gminy Celestynów okazał się zarzutem niezasadnym.

Nie mógł być uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej Wójta Gminy Celestynów zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut błędnej wykładni art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy Wójt Gminy Celestynów nie powinien występować o uzgodnienie projektu decyzji, podczas gdy takie uzgodnienie było konieczne, co spowodowało przedłużenie prowadzonego postępowania. Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie wyraził bowiem stanowiska, zgodnie z którym art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dawały podstaw do występowania o uzgodnienie projektu decyzji. Sąd pierwszej instancji nie nawiązywał do treści art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w odniesieniu do treści art. 53 ust. 5 tej ustawy stwierdził jedynie, że "W czasie 2 tygodni od doręczenia Zarządowi Dróg Powiatowych w O. wystąpienia o uzgodnienie organ ten był bowiem obowiązany do zajęcia stanowiska, zaś - zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna Wójta Gminy Celestynów nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zasadna jest natomiast skarga kasacyjna A.spółki z o.o. z siedzibą w O.. W skardze tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a istota problemu wskazanego przez stronę skarżącą kasacyjnie dotyczy nieprawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenia organowi grzywny w niewłaściwej, tj. zbyt małej wysokości. A.spółka z o.o. z siedzibą w O. zaskarżyła zatem wyrok Sądu pierwszej instancji jedynie w jego punkcie 2 i 3.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpatrywany w odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia, tj. wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym braku kwalifikacji bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wysokości wymierzonej grzywny. Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia tego przepisu z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 133, art. 134 tej ustawy oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 36, art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. a także z zarzutem naruszenia art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 6 tej ustawy.

Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w granicach tej sprawy postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2015 r., II GSK 1[...]/31/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15)

Sąd pierwszej instancji stosując art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonał wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa użytego w tym przepisie. Nie jest zatem możliwe ustalenie, jakimi kryteriami kierował się Sąd przyjmując, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wykazuje, że okolicznościami uzasadniającymi brak przyjęcia, że bezczynność Wójta Gminy Celestynów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa były długość tej bezczynności ustalona przez Sąd na okres około 5 miesięcy oraz brak podejmowania przez stronę w toku postępowania administracyjnego działań w celu zwalczania tej bezczynności mimo społecznego znaczenia inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zatem, że Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że skoro organ ponad dwukrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a strona postępowania nie skorzystała ze swojego prawa do zakwestionowania bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to nie można postawić mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. Tymczasem dla stwierdzenia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalonym ponad dwukrotnym przekroczeniu przez organ maksymalnego terminu rozpoznania sprawy, konieczne było nie tylko wskazanie przyjętego przez Sąd rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, lecz także szczegółowe przeanalizowanie w tym kontekście wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawania sprawy, w tym odniesienie się do charakteru rozpoznawanej sprawy administracyjnej, przyczyn zaistniałej bezczynności, realizowania przez organ jego obowiązków sygnalizacyjnych. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że wyjaśniane zostało w realiach niniejszej sprawy zastosowanie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzeczenia w przedmiocie rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie objętym punktem 2 zaskarżonego wyroku, tj. oceny, czy bezczynność Wójta Gminy Celestynów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wysokość grzywny za ustalony okres bezczynności Sąd pierwszej instancji umotywował generalnymi uwarunkowaniami ekonomicznymi gminy o charakterze wiejskim.

Zgodnie z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Przepis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli w ten właśnie sposób wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13), zwłaszcza, gdy z treści objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogu tego nie zrealizowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym i w istocie jedynym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny we wskazanej w wyroku wysokości [...]/10 zł jest ustalony okres bezczynności i "generalne" uwarunkowania ekonomiczne gminy o charakterze wiejskim. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Tego rodzaju rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zindywidualizowanych motywów w zakresie wysokości grzywny, a ograniczenie się przez Sąd jedynie do stwierdzenia, że grzywna we wskazanej wysokości jest adekwatna do stanu stwierdzonej bezczynności organu, powoduje, że za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15).

Z tych względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie drugim i trzecim i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokonując oceny bezczynności Wójta Gminy Celestynów z punktu widzenia jej zakwalifikowania jako przejawu rażącego naruszenia prawa oraz podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny wyjaśni przyjęty przez Sąd sposób wykładni art. 149 § 1 - 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie podstaw orzekania w przedmiocie rażącego naruszenia prawa i grzywny, a także szczegółowo uargumentuje sposób zastosowania tych przepisów w realiach niniejszej sprawy.

Nie mógł być uwzględniony wniosek A.spółki z.o.o. z siedzibą w O. o zasądzenie kosztów postępowania zawarty w jej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie był wyrokiem oddalającym skargę. Wyrokiem tym skarga A.Spółki z.o.o. z siedzibą w O. została uwzględniona. Okoliczność jednoczesnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie o grzywnie w wysokości niesatysfakcjonującej stronę skarżącą nie daje podstaw do przyjęcia, że wyrok Sądu pierwszej instancji był wyrokiem oddalającym skargę. W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy względy słuszności uzasadniały również odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie objętym wnioskiem o zwrot tych kosztów zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną A.spółka z.o.o. z siedzibą w O. z dnia 20 stycznia 2015 r. - na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.