Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1373/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/05 w sprawie ze skargi B. P. i D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Budownictwa kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. i D. P. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] którą to decyzją odmówiono potwierdzenia posiadania uprawnień do zaliczania wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organy administracji wydające kontrolowaną decyzję oparły się na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

W oparciu o treść wyroku Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 9 kwietnia 1991 r. sygn. akt III C 1034/90 oraz kopię wyciągu z dnia 4 stycznia 1938 r. z wykazu hipotecznego księgi wieczystej hip. nr [...]. (dawny [...]) przyjęto w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość należała do B[...] P[...], położona była w [...] przy ulicy [...].

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 1991 r. sygn. akt II Ns 1222/91 spadek po B. P. zmarłym w dniu 18 sierpnia1966 r. nabyli: J. P., B. P. i D. P.. Na podstawie zaś postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 7 lutego 1991 r. sygn. akt II Ns 2405/90 spadek po J. P., zmarłej 14 lutego 1985 r. nabyli B. P. i D. P.

Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie Białorusi, z której ewakuacja ludności polskiej odbywała się w trybie układu z dnia 9 września 1944 r. zawartego pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności białoruskiej z terytorium Polski. Minister, powołując się w tych warunkach na treść art. 1 - w/w układu stwierdził, że układające się strony, po podpisaniu niniejszego układu zobowiązały się przystąpić do ewakuacji wszystkich Polaków i Żydów będących obywatelami polskimi do dnia 17 września 1939 r. mieszkających w zachodnich okręgach B.S.R.R. i chcących się przesiedlić na terytorium Polski.

Ewakuacja dotyczyła przy tym jedynie tych osób, które wyraziły chęć ewakuowania się, co do przyjęcia których wyrażona została zgoda Rządu Białoruskiej S.R.R. i Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Chęć ewakuowania się mogła być wyrażona ustnie, jak i pisemnie.

Organ odwoławczy stwierdził też, iż w rozpatrywanej sprawie właściciel pozostawionej w Wołkowysku nieruchomości B. P., zgodnie z poświadczonym notarialnie oświadczeniem A. H., przybył na tereny obecnej Polski w 1940 r. przekraczając "zieloną granicę" na rzece Bug i do 1945 r. mieszkał w [...] a zatem - podzielając stanowisko Wojewody, że B. P. nie podlegał repatriacji w trybie wskazanych wyżej układów z 1944 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli D i B. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia powodem odmowy uwzględnienia wniosku D. I B. P. była okoliczność, że ojciec ich B. P. opuścił tereny kresów wschodnich jeszcze przed datą zawarcia w/w układu z dnia 22 września 1944 r. zawartego pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, przekraczając nielegalnie granicę. Zdaniem organów obu instancji nie można było w tym przypadku mówić, że były właściciel majątku pozostawionego na Kresach Wschodnich był osobą, która repatriowała się do Kraju w oparciu o wspomniany wyżej układ.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonanie w tej sprawie przez organy literalnej, a wręcz dosłownej interpretacji przepisów cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. nie można uznać za prawidłowe, gdyż w myśl utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego ( vide: uchwały 7 sędziów z dnia 30 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 1/90 OSNC 1990/10-11/129 i z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90 OSNC 1991/8-9/97 ), które choć miało miejsce pod rządami dawnych regulacji prawnych dotyczących przedmiotowej materii, nie straciło swej aktualności także w stosunku do ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. (będącej podstawą rozstrzygnięcia). Zdaniem Sądu krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu za pozostawione mienie nie może być ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów obiektywnych tzn. na podstawie tylko brzmienia umów międzynarodowych, regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. terenów wschodnich. Kryteria obiektywne nie mogą być bowiem jedyną podstawą ocen zachowań Polaków, którzy w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. znaleźli się poza dawnymi granicami Państwa Polskiego. Obywatele polscy zamieszkujący na tzw. ziemiach wschodnich byli po dniu 17 września 1939 r. całkowicie pozbawieni ochrony prawnej przez polski porządek prawny i poddani byli powszechnej dyskryminacji prawnej. W związku z powyższym w tych sytuacjach muszą być brane także pod uwagę kryteria subiektywne, które pozwalają na ocenę zachowań Polaków w konkretnych, indywidualnych warunkach w jakich znalazły się poszczególne osoby.

Ponadto - zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem - na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie umów zawartych w latach 1944 - 1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły poddać się "procedurze" określonej w tych umowach, gdyż w tym okresie - z przyczyn od siebie niezależnych - nie przebywały w ZSRR, a pozostawiły swoje mienie nieruchome na terenach nie wchodzących obecnie w skład Państwa, zamieszkiwały na tych terenach przed 1 września 1939 r. i opuściły ZSRR przed rozpoczęciem ewakuacji (np.: zbiegły na terytorium obecne Polski z obawy przed represjami, zostały wywiezione na roboty przymusowe do Niemiec skąd powróciły do Polski, czy przybyły do kraju w szeregach wojska).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organ nie zajął się w ogóle kwestią z jakiej przyczyny B. P. opuścił swoje miejsce zamieszkania. Skarżący twierdzili i wynikało to z oświadczenia wspomnianej A. H., iż nastąpiło to nie dobrowolnie, a na skutek konieczności uniknięcia represji ze strony władz radzieckich, a więc wyjaśnienie tej okoliczności - w świetle wyżej przytoczonego orzecznictwa - miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze powyższe wytyczne oraz treść przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), której regulacje są już zgodne ze wskazaną wyżej linią orzecznictwa.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a.) – orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) przez przyjęcie, iż z art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. wynika możliwość uzyskania prawa do zaliczenia przez osoby, które nie poddały się procedurze repatriacji na podstawie wymienionych w tym artykule umów i układów,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało

istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż obowiązkiem organów, czemu - zdaniem Sądu - uchybiono, było dokonanie ustalenia czy poprzednik prawny skarżących mógł się poddać procedurze repatriacji na podstawie układów i umów zawartych w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25.07.2005 r. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

Uzasadniając swe zarzuty organ stwierdził, iż dokonując wykładni art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. trzeba wziąć pod uwagę fakt, iż art. 1 ma znaczenie normatywne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na samą treść art. 1 ustawy, który wymienia wyraźnie tylko 4 układy i umowy, zwane "układami republikańskimi". Racjonalność działania ustawodawcy pozwala założyć, iż przepis ten ma znaczenie prawne, a nie stanowi tylko nic nie znaczącej deklaracji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż ustawa określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w tzw. "układach republikańskich". Przepis ten jasno wyznacza zakres stosowania przepisów ustawy tylko i wyłącznie do nieruchomości, za pozostawienie których właściciele mieli otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu układów. Artykuł 2 precyzuje, iż prawo do zaliczenia za nieruchomości, o których mowa w art. 1 nie przysługuje każdemu. Osoby takie muszą spełniać jeszcze dodatkowe warunki. Ustawodawca uznał, iż nie każda osoba, która pozostawiła nieruchomość w związku z wojną i repatriowała się na podstawie umów, musi uzyskać prawo do zaliczenia wynikające z ustawy.

Zdaniem strony wnoszącej kasację należy zakwestionować postawiony zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania w zakresie nie dokonania ustalenia czy poprzednik prawny skarżących mogły się poddać procedurze ewakuacji, a jeżeli nie to z jakich przyczyn. Skoro prawo do zaliczenia przysługuje tylko osobom repatriowanym na podstawie "układów republikańskich", to ustalanie kwestii, w świetle materiału dowodowego sprawy, związanych z przyczynami takiego, a nie innego sposobu przybycia na teren Polski nie ma i nie może mieć znaczenia dla sprawy, a więc nie doszło do naruszenia przepisów w sposób, który uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. naruszenia art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.- dalej zwanej ustawą).

Stwierdzić trzeba, iż przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów tejże ustawy.

Jak wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. norma ta określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w:

1) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski;

2) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski;

3) układzie z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski;

4) umowie z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski, i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski, i o ich ewakuacji do ZSRR."

Z kolei w art. 2 omawianej ustawy zawarto warunki, jakie musiała spełniać osoba ubiegająca się o prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Przepis ten stwierdzał, iż prawo to przysługuje właścicielom tych nieruchomości, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki tj. zamieszkiwali w dniu 1 września 1939 r. na terenach, o których mowa w art. 1, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (pkt 1) i posiadają obywatelstwo polskie (pkt 2).

Tak więc w myśl ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje osobom, które repatriowały się do kraju na podstawie układów wymienionych w art. l ustawy. Regulacje zawarte w artykule 1 i 2 ustawy należy odczytywać łącznie, we wzajemnej całości, bowiem określony zakres przedmiotowy (nieruchomości za które przysługuje prawo do zaliczenia ich wartości) pozwala na ustalenie kręgu osób uprawnionych do nabycia praw określonych omawianą ustawą. Artykuł 2 ustawy precyzuje, iż prawo do zaliczenia za nieruchomości, o których mowa w art. l przysługuje osobom spełniając warunki w tych normach określone.

Trafnie zarówno strona wnosząca kasację, jak i Sąd pierwszej instancji wskazały, iż stan prawny uregulowany ustawą z dnia 12 grudnia 2003r. został zmieniony z dniem 7. 10. 2005 r. t.j. z datą wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej(Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).

Gdyby uznać, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2003 r. jest trafna, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że uregulowanie zawarte w art. 1 ust. 2 ("Przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej") ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest całkowicie zbędne. Takie zaś rozumowanie pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stanowi: "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne". Zasadnie więc podniesiono w kasacji, że gdyby nadać przepisom ustawy z 12 grudnia 2003 r. takie znaczenie, jakie przyjęto w zaskarżonym wyroku, to nie byłoby różnicy między tą regulacją, a unormowaniem zawartym w art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Przedstawiony wyżej pogląd wyrażono również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r. ( sygn. akt I OSK 1230/06 ), które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Zauważyć należy, iż uchwalona w dniu 8 lipca 2005 r. ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która uchyliła ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r., na podstawie której orzekano w przedmiotowej sprawie, zawiera odmienną konstrukcję prawną określającą krąg osób uprawnionych. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawa ta dotyczy "realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie" wymienionych następnie porozumień międzynarodowych. Oznacza to, że przepis ten określa zarówno zakres podmiotowy,, jak i przedmiotowy prawa do rekompensaty jako wynikający bezpośrednio z wymienionych porozumień, a więc w szczególności dotyczy osób, które repatriowały się w ich ramach lub podlegały wypędzeniu. Dopiero więc treść art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. zawiera zapisy, które pozwalają na takie określenie kręgu podmiotowego osób uprawnionych do nabycia uprawnień tą ustawą przypisanych, o jakiej mowa w zaskarżonym wyroku.

Trafnie też zauważono we wniesionej skardze kasacyjnej, iż zmiana dokonana ustawą z 8 lipca 2005 r., dotyczy zarówno zakresu przedmiotowego i podmiotowego uzyskania prawa do zaliczenia (obecnie rekompensaty), bowiem pozwala osobom nie objętym działaniem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. uzyskać prawo do rekompensaty.

W konsekwencji więc stwierdzić trzeba, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja była zgodna z przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., w oparciu o którą została wydana, a wobec tego, że Sąd kontrolując tą decyzję winien był uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania tejże decyzji, należało wniesioną na tą decyzję skargę oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W warunkach niniejszej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek Sąd uznał fakt braku uporządkowania legislacyjnego sytuacji "zabużan", co zmusza te osoby do poszukiwania ochrony prawnej na drodze sądowej, a w konsekwencji naraża je na ponoszenie kosztów, których w przypadku jasnych i stabilnych norm prawnych nie byłoby. W tych okolicznościach zasądzanie od B i D. P. kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organów Państwa, które nie dopełniło ciążących względem nich obowiązków byłoby swoistym paradoksem, a w każdym razie działaniem nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.