Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4046/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 91 § 2, art. 109, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1101/19 w sprawie ze skargi A. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 15 marca 2019 r., nr KO-235/4102/11/19 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku solidarnie na rzecz A. Z. i J. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1101/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Płocku w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Ostateczną decyzją z dnia 23 maja 2018 r., nr 24/2018, Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę 8 budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., obręb ., gm. R..

Decyzją z dnia 18 stycznia 2019 r., nr RB.6730.17.2018, Wójt Gminy R. odmówił uchylenia ww. własnej decyzji z 2018 r.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący – właściciele działki nr [...].

Zaskarżoną decyzją SKO w Płocku utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta z 2019 r.

W ocenie Kolegium, skarżący nie wykazali, że posiadają indywidualny interes prawny, skutkujący koniecznością uwzględnienia ich jako stron postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta z 2018 r. Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", obszar oddziaływania zamknie się w granicach inwestowanej działki, stąd za strony tego postępowania uznano właścicieli działek bezpośrednio przylegających do przedmiotowej działki. Nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, inwestycja nie powoduje również żadnego ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Zdaniem Kolegium, również art. 195 ustawy Prawo wodne nie stanowi uzasadnienia dla istnienia interesu prawnego skarżących. Zarzuty dotyczące potencjalnego naruszenia przez planowaną inwestycję sieci drenażowej, a co za tym idzie stosunków wodnych na działce nr [...] są niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej nie mogą przesądzać o zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania w sprawie. Kolegium za chybiony uznało także zarzut naruszenie przepisu art. 150 § 2 K.p.a., ponieważ to inwestor dokonał podziału działki i zmienił wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Działka nr [...], której dotyczył poprzedni wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jako że stanowiła grunt rolny o klasie Rlllb i RIVa wymagała zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Działka nr [...] stanowi grunty orne RIVa, grunty klasy Rlllb stanowią zaś działkę nr [...], bezpośrednio graniczącą z terenem skarżących. W ocenie Kolegium, działanie inwestora trudno uznać za niezgodne z prawem, a Wójtowi trudno zarzucić celowe niezawiadomienie współwłaścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], tj. świadome wyeliminowanie ich z postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działce inwestora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia art. 140 K.c. i art. 144 K.c. w zw. z art. 195 Prawa wodnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 28 K.p.a.; art. 140 i art. 144 K.c. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o środkach ochrony roślin w zw. z art. 28 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 150 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na niniejszą skargę SKO w Płocku wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1101/19, oddalając skargę, wskazał, że skarżący nie wykazali aby posiadali interes prawny, który uprawniałby ich do kwestionowania w trybie wznowieniowym ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2018 r. Sąd Jako niezasadne ocenił wszystkie zarzuty skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a nadto uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta z 2019 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nieważność postępowania, albowiem z uwagi na nieuczestnictwo skarżących i ich pełnomocnika w rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r., a to z powodu braku wiedzy o wyznaczeniu rozprawy w tym terminie z uwagi na doręczenie pełnomocnikowi skarżących zawiadomienia o rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. o godzinie 14:05, a więc już po odbyciu rozprawy, skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony ich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie stanu faktycznego sprawy (tj. w szczególności, że nieruchomość skarżących leży poniżej nieruchomości inwestycyjnej, że wzdłuż nieruchomości inwestycyjnej w kierunku nieruchomości skarżących, pod ziemią, na głębokości 0,5-1 m posadowione są ciągi drenażowe, które wraz z przykanalikami odsączającymi tworzą sieć drenażową, ograniczającą spływ powierzchniowy wody deszczowej na nieruchomość skarżących z terenu nieruchomości inwestycyjnej) i nieodniesienie stanu faktycznego sprawy do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że analiza zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nastąpiła w sposób wadliwy do tego stopnia, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 15 marca 2019 r. i niedokonanie właściwej kontroli tej decyzji w sytuacji, gdy SKO dokonało błędnego rozważenia materiału dowodowego i wyprowadzenia błędnych wniosków skutkujących przyjęciem, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji powinna zmierzać do ustalenia, że z uwagi na rozmieszczenie głównych ciągów drenażowych w odległości 10-15 m od siebie i biegnące od nich przykanaliki odsączające wodę oraz posadowienie ich na głębokości 0,5-1 m, posadowienie budynków, w których fundamenty z ławą fundamentową posadawia się na głębokości przynajmniej 0,5 metra, spowoduje ingerencję w te ciągi drenażowe, co w konsekwencji spowoduje ich zniszczenie i zaburzenie stosunków wodnych na nieruchomości skarżących oraz pogorszenie plonów, co na gruncie art. 140 i art. 144 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a. stanowi o interesie prawnym skarżących w tej sprawie.

W ramach naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 140 K.c. i 144 K.c. w zw. z art. 195 Prawa wodnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 K.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że potencjalna niewydolność systemu drenażowego na skutek budowy zamierzonej inwestycji nie stanowi o interesie prawnym skarżących uprawniającym ich do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy realizacja zamierzonej inwestycji z uwagi na usytuowanie ciągów drenażowych w odległości 10-15 m jeden od drugiego, usytuowanie na głębokości 0,5-1 m, kierunek grawitacyjnego spływu w stronę nieruchomości skarżących, konieczność posadowienia fundamentów minimum na głębokości 0,5 m powoduje, że zamierzona inwestycja będzie rzeczywiście, a nie potencjalnie, ingerować w system drenażowy, powodując konieczność jego przebudowy, przy czym z uwagi na charakter i cel drenaży jako urządzeń zbierających z powierzchni nadmiar wody deszczowej, przebudowa albo nie będzie możliwa, albo spowoduje zmniejszenie efektywności drenaży, co wpłynie na zdolność produkcyjną nieruchomości skarżących, a nadto lokalizacja inwestycji na nieruchomości, na której znajdują się drenaże, stanowi o zakłóceniu korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę.

W związku z zarządzeniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej trafnie strona wywodzi o ziszczeniu się przesłanki nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza pozbawienie możliwości udziału strony w istotnej części postępowania na skutek wadliwego działania sądu.

W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że przeprowadzenie rozprawy z naruszeniem dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. może, w zależności od okoliczności sprawy, stanowić przesłankę nieważności, określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swych praw) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy przy piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. Sąd podjął próbę zawiadomienia pełnomocnika skarżących o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 9 lipca 2019 r. W chwili orzekania w dniu 9 lipca 2019 r. Sąd I instancji nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki, lecz – wydrukiem ze strony internetowej operatora pocztowego zawierającym informacje dotyczące przedmiotowej przesyłki. Z informacji tych wynikało, że przesyłka z zawiadomieniem o terminie rozprawy skierowana do pełnomocnika skarżących byłą dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 24 czerwca 2019 r. i 2 lipca 2019 r., co pozwalało stwierdzić, że skutek doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego (art. 73 p.p.s.a.) nastąpił w dniu 8 lipca 2019 r., a więc na jeden dzień przed terminem rozprawy. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 9 lipca 2019 r. przesyłka została wydana do doręczenia pełnomocnikowi skarżących, co jednak nie ma znaczenia dla prawnego skutku doręczenia przesyłki, który nastąpił w dniu 8 lipca 2019 r. Należy wskazać, że pomimo fikcji doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy na jeden dzień przed rozprawą tego rodzaju okoliczność nie spełnia dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni". Mamy zatem w niniejszej sprawie do czynienia z nieprawidłowością zawiadomienia pełnomocnika skarżących o terminie rozprawy, co prowadziło też do uchybienia art. 109 p.p.s.a., z którego wynika, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy ani pełnomocnik, ani skarżący nie byli obecni podczas rozprawy.

Skoro nieobecność strony skarżącej wynikała z nieprawidłowości zawiadomienia jej przez sąd wojewódzki o terminie rozprawy, tj. wbrew wymogom wynikającym z art. 91 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji miał obowiązek odroczenia rozprawy w dniu 9 lipca 2019 r. Błędnie stwierdzając prawidłowość doręczenia zawiadomień wszystkich stron o terminie rozprawy, przeprowadzając ją i wydając w tym dniu wyrok, dopuszczono się nieważności postępowania. Skarżący i ich pełnomocnik nie otrzymali zawiadomienia o terminie rozprawy w ustawowym terminie i nie uczestniczyli w niej, co pozwala na stwierdzenie, że skarżący (strony postępowania) zostali pozbawieni możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W tych okolicznościach prowadzić to musi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Z powyższych powodów przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.

Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.