Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3854/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 49 ust. 1, 4, 5a, 5b
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.
article: art. 210 § 4
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant referent stażysta Krzysztof Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. P. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. P. (dalej: "Skarżący", "Strona") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ", "Minister") z dnia [...] września 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezes Zarządu PFRON wydał po raz pierwszy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającą umorzenia zaległości Stronie z tytułu wpłat na PFRON. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, Minister decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który następnie wydał kolejną decyzję z dnia [...] maja 2016 roku. W decyzji tej Prezes Zarządu PFRON odmówił P. P., który prowadził działalność gospodarczą pod firmą Zakład Produkcyjno-Usługowy [...] w S., umorzenia zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON w kwocie w 2 472 zł wraz z odsetkami w kwocie 1 226 zł za okres od listopada 2010 r. do grudnia 2010 roku.

2. Od tej decyzji odwołanie wniósł Skarżący. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie w całości zaległości Strony z tytułu wpłat, o których mowa w art. 31 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 2046 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"), tj. środków uzyskanych z tytułu zwolnień z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego oraz z podatku od czynności cywilnoprawnych za listopad 2010 roku oraz za grudzień 2010 roku w wysokości 2 472 zł wraz z odsetkami w kwocie 1 226 zł, z powodu ich całkowitej nieściągalności. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: "O.p.) Strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Strona zarzuciła decyzji naruszenie:

a) art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia przez organ I instancji, że zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;

b) art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 oraz art. 233 § 2 zd. 2 O.p., które to naruszenie polegało na zaniechaniu rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonaniu szczątkowej i dowolnej jego oceny pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji, w tym zaniechanie zbadania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, a w konsekwencji wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

c) art. 121, art. 124 oraz art. 210 § 4 O.p. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, w szczególności: niewyjaśnienie w sposób należyty, jakie wnioski organ wywodzi z poszczególnych dowodów oraz całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym pod kątem przestanek umorzenia, o których mowa w art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji; brak odniesienia się w uzasadnieniu do okoliczności faktycznych wskazanych przez organ odwoławczy przy przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; zaniechanie uzasadnienia przez organ I instancji motywu wyboru rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON; zdaniem Strony to wszystko w konsekwencji uniemożliwiało właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tychże motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób i wskazuje na dowolność działania organu i tym samym narusza podstawowe zasady postępowania wyrażone w O.p. (zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz zasadę przekonywania).

3. Minister decyzją z dnia [...] września 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu wpłat na PFRON. W uzasadnieniu wskazał, że P P. do dnia 31 stycznia 2011 r. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno-Usługowy [...] P. P. w S. Od listopada do grudnia 2010 r. był zobowiązany do dokonywania wpłat na PFRON. Pracodawca złożył deklaracje na formularzu DEK-II lecz nie dokonał wynikającej z niej wpłaty. W dniu 17 marca 2015 r. Skarżący złożył wniosek o umorzenie zaległości wobec PFRON wraz z odsetkami za zwłokę, uzasadniając swoją prośbę ich całkowitą nieściągalnością. Strona we wniosku podniosła, iż prowadząc działalność zatrudniała ponad 100 pracowników. W grudniu 2010 r. wszyscy pracownicy zostali zwolnieni, a działalność została zakończona z dniem 31 stycznia 2011 r. z powodu trudności finansowych. Obecnie strona jest emerytem, którego emerytura została zajęta przez komornika w wysokości 538,18 zł, co stanowi 25% świadczenia emerytalnego. Kwota wolna od zajęcia komorniczego stanowi minimum niezbędne do zaspokojenia bieżących potrzeb życiowych. Przeciwko Skarżącemu były prowadzone egzekucje komornicze, które zostały umorzone na podstawie art. 824 § 1 pkt 3 k.p.c., co świadczy o braku majątku Strony, z którego można prowadzić egzekucję. Skarżący jest rozwiedziony, w związku z tym nie istnieje możliwość uregulowania zaległości przez małżonka dłużnika i nie ma możliwości przeniesienia na osoby trzecie odpowiedzialności za zobowiązania wobec PFRON. Według Skarżącego zachodzą w jego przypadku okoliczności wymienione w art. 49 ust. 5b pkt 3, pkt 6 oraz pkt 7 ustawy o rehabilitacji. Do wniosku Strona załączyła kserokopie dokumentów potwierdzających ww. okoliczności, które wskazują na jej trudną sytuację majątkową, która doprowadziła do niemożności pokrycia zobowiązań i braku płynności finansowej.

Zdaniem Ministra, organ I instancji dokonał jednak niezbędnych działań w celu zebrania całości materiału dowodowego w sprawie, a następnie dokonał jego wnikliwego rozpatrzenia. Podkreślił, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wpłat są decyzjami o charakterze uznaniowym, co oznacza, że Prezes Zarządu PFRON może, ale nie musi skorzystać z uprawnienia określonego w art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji. Organ administracji wydając rozstrzygnięcie może więc, pomimo zaistnienia przesłanek, od których przepis prawa uzależnia wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony, odmówić uwzględnienia wniosku strony. Niekwestionowane w sprawie jest wystąpienie przesłanek umożliwiających umorzenie należności Skarżącego, jednak korzystając ze swojego prawa wyboru rozstrzygnięcia organ wydał decyzję negatywną. W ocenie Ministra brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez te organy administracji, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz przyznanie Skarżącemu prawa pomocy w zakresie częściowym, tj. zwolnienie go z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych (opłat sądowych i wydatków) w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (t.j. art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 oraz art. 127 i art. 233 § 1 pkt 2 O.p., które to naruszenie polegało na zaniechaniu rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonaniu szczątkowej i dowolnej jego oceny pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji i w konsekwencji, wobec braku uchylenia wadliwej decyzji i orzeczenia w jej miejsce co do istoty sprawy, względnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia przez organ orzekający merytorycznie w sprawie, wydania decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji i to z przekroczeniem ram uznania administracyjnego i naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

c) art. 121, 124 oraz art. 210 § 1 i 4 O.p. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechanie uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON, w sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdził, że nie jest kwestionowane wystąpienie w sprawie przesłanek umożliwiających umorzenie należności strony;

d) naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 O.p. poprzez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej wydanej decyzji, mianowicie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w sytuacji, gdy niniejsza sprawa dotyczy wpłat, o których mowa w art. 31 ust. 3 pkt 1 lit. a) tejże ustawy, co w konsekwencji uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu odwoławczego, zrozumienie tychże motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, a także wskazuje na dowolność działania organu i tym samymi narusza podstawowe zasady postępowania wyrażone w O.p., w tym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz zasadę przekonywania.

5. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowień), to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgodnie z prawem odmówiono Skarżącemu umorzenia zaległych wpłat na PFRON. Przypomnieć należy, że wpłaty na PFRON są rodzajem daniny publicznej, ale nie są jednak podatkiem (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1388/12).

3. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie z art. 49 ust. 1 i 4 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji").

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, "Pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych." Takim pracodawcą był Skarżący, gdyż prowadził działalność gospodarczą pod firmą "Zakład Produkcyjno-Usługowy KAM" w Szamotułach i zatrudniał ponad 100 pracowników.

Zgodnie zaś z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji: "Do wpłat, o których mowa w (...) stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i art. 49b, przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu". Artykuł 49 ust. 4 ustawy o rehabilitacji stanowi, że "Od decyzji Prezesa Zarządu Funduszu dotyczących wpłat, o których mowa w ust. 1, pracodawcy przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.".

Wskazać w tym miejscu należy, że skoro art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji daje pierwszeństwo przepisom tej ustawy przed przepisami O.p., a więc przepisem art. 67a O.p. traktującym o podstawach umorzenia zaległości oznacza to, że przepis art. 67a O.p. nie jest podstawą prawną decyzji o odmowie umorzenia zaległości we wpłatach na PFRON. Zatem przepis art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi lex specialis do O.p. oraz wyłącza stosowanie art. 67a § 1 O.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3441/08).

Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji – "zaległości z tytułu wpłat, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części decyzją Prezesa Zarządu Funduszu wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności".

Zgodnie z art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2016 r. – aktualna regulacja odsyła do art. 67d O.p. przewidującego podobne przesłanki umorzenia), całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 49 ust. 5a, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 z późn. zm.);

3) nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

5) wysokość zaległej wpłaty nie przekracza pięciokrotnej kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

6) stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

4. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca używając w art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zwrotu "mogą" przesądził, że decyzja organu administracyjnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że przy ustalonym stanie faktycznym organ ten ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Jest to tzw. uznanie administracyjne. Instytucja decyzji uznaniowych nie znajduje swej definicji ani w prawie administracyjnym materialnym, ani procesowym. Termin ten jest obecnie używany zamiennie z określeniami: "uznanie administracyjne", "akt uznaniowy", "kompetencja uznaniowa" czy "uznaniowe prerogatywy organu", które wyparły dawniej stosowane wyrażenie "swobodne uznanie" (por. J.M. Biłas, Sądowa kontrola decyzji uznaniowych wydawanych przez organy administracji, Rocznik Samorządowy 2015 r. nr 4, s. 29).

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu. Zakres uprawnienia sądów administracyjnych do kontroli decyzji uznaniowych określa również pośrednio sama konstrukcja demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i jej fundamentalna zasada podziału władzy (art. 10 Konstytucji). Ocena działań organu przez sąd dotyczy przede wszystkim elementów prawidłowego działania, nie zaś samego merytorycznego rozwiązania wybranego w ramach uznania. Sąd nie zastępuje, ani nie wyręcza organu administracji w decyzjach merytorycznych, bowiem zarówno on, jak i jednostka stają się w sporze stronami, a sąd jest arbitralnym podmiotem trzecim. Sąd nie może ingerować w merytoryczną część rozstrzygnięcia, gdyż przejąłby na siebie funkcję administrowania, pogwałcając tym samym zasadę trójpodziału władzy (por. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 237). Kontrola Sądu obejmuje natomiast prawidłowość podjęcia decyzji przez organ, w tym zbadanie, czy ramy uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy organy działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru - prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ administracyjny. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające tej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Należy przy tym zauważyć, że charakter uznaniowy decyzji administracyjnych nie oznacza, że decyzje te mogą być w swych ocenach dowolne. Zakres uznania administracyjnego nie jest zatem uprawnieniem nieograniczonym (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 500/16; z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1811/15; z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1812/15).

Zdaniem Sądu, istnieją granice uznania administracyjnego, a prawidłowe zastosowanie przepisu dotyczącego umorzenia danin publicznych wymaga uwzględnienia także zasad słuszności i sprawiedliwości rozstrzygnięcia. W przeciwnym bowiem przypadku mogłoby to oznaczać dowolność, a nawet samowolność organu przy rozstrzyganiu określonych spraw. Rozstrzygnięcia takie mogłyby być również niezrozumiałe dla ich adresatów. Aby ramy uznania administracyjnego nie zostały przekroczone organ powinien uzasadnić przyczyny uwzględnienia bądź nieuwzględnienia wniosku o przyznanie ulgi (w tym przypadku umorzenia należności). Aby uznanie to nie było uznane za dowolne, powinno być szczegółowo uzasadnione, w sposób spełniający rygory i standardy art. 210 § 4 O.p. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1030/10).

Odmowa udzielenia ulgi powinna być uzasadniona ze wskazaniem przyczyn odmowy i okoliczności, które przesądziły o takim rozstrzygnięciu sprawy. Fakt, że samo przyznanie bądź odmowa udzielenia ulgi odbywa się w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wynikający z art. 210 O.p. Decyzja w sprawie "ulgowej", zwłaszcza odmowa udzielenia wnioskowanej ulgi, nie może jako jedynego kryterium odmowy wskazywać uznaniowości decyzji podejmowanych w tymże trybie, a ma wykazać, że okoliczności sprawy (ze wskazaniem jakie konkretne) przesądziły o tym, że wniosek o udzielenie ulgi nie mógł zostać w tym konkretnym przypadku uwzględniony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 marca 2010 r., syg akt I SA/Gl 878/09).

Kwestionowana decyzja Ministra została wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, które upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji państwowej do określonego zachowania się – działania lub zaniechania. Ta szczególność polega na przyznaniu organowi administracji możności dokonania w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r. sygn. akt K 43/02). W przypadku decyzji uznaniowych sądowa kontrola takich rozstrzygnięć sprowadza się do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania jak i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 763/10).

W ocenie Sądu, zasadne są zatem zarzuty zawarte w skardze, wskazujące na to, że zaskarżona decyzja narusza art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji. Organy przyjęły bowiem w sprawie, że zwrot "mogą być umarzane" oznacza dowolność i pełną swobodę organu w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu wpłat na PFRON, nawet w przypadkach uzasadniających inne rozstrzygniecie (co podkreślają w decyzji również organy). Zdaniem Sądu, takie rozumienie decyzji uznaniowych zaprezentowane przez organ nie jest zasadne i przeczy istocie uznania administracyjnego.

5. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, bezsporne są następujące okoliczności:

a) Skarżący był (jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą) zobowiązany do dokonywania wpłat na PFRON (wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 31 stycznia 2011 r.);

b) istnieją zaległości Skarżącego we wpłatach na PFRON w wysokości 2 472 zł wraz z odsetkami w kwocie 1 226 zł;

c) Strona jest emerytem, korzystającym z opieki lekarskiej, którego emerytura została zajęta przez komornika w wysokości 538,18 zł, co stanowi 25% świadczenia emerytalnego;

d) przeciwko Skarżącemu były prowadzone egzekucje komornicze, które zostały umorzone na podstawie art. 824 § 1 pkt 3 k.p.c.,

e) wobec dłużnika prowadzona jest egzekucja jeszcze w siedmiu innych sprawach, w których zadłużenie wynosi 1 319 778,53 zł, w tym wierzytelności uprzywilejowane, korzystające z pierwszeństwa w zaspokojeniu w kwocie 1 240 883,92 i 4 402,88 zł;

f) Skarżący jest rozwiedziony, w związku z tym nie istnieje możliwość uregulowania zaległości przez małżonka dłużnika i nie ma możliwości przeniesienia na osoby trzecie odpowiedzialności za zobowiązania wobec PFRON.

W ocenie Sądu, w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 49 ust. 1, ust. 5a, ust. 5b ustawy o rehabilitacji, organ obowiązany był wnikliwie ocenić sytuację osobistą, zdrowotną, finansową i majątkową Skarżącego, pod kątem wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji. Organ powinien więc konkretnie odnieść się od wysokości dochodów skarżącego, posiadanego przez niego majątku (lub jego braku), wysokości dochodzonych należności i innych ewentualnych możliwości spłaty powstałych zaległości. Oczywiście w tym zakresie organ może, a nawet powinien posiłkować się ewentualnymi postanowieniami wydanymi przez organy egzekucyjne lub inne podmioty (np. ZUS). W tym zakresie obowiązany był przeprowadzić postępowanie dowodowe, którego ustalenia powinny być odzwierciedlone w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu, już pobieżne zestawienie wskazanych wyżej faktów może bowiem wskazywać (a przynajmniej uprawdopodobniać), że Skarżący:

- trwałe zaprzestał prowadzenia działalności i jednocześnie nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów O.p. (por. art. 49 ust. 5b pkt 3 ustawy o rehabilitacji);

- w postępowaniach egzekucyjnych stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (por. art. 49 ust. 5b pkt 6 ustawy o rehabilitacji) i w związku z tym jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (por. art. 49 ust. 5b pkt 7 ustawy o rehabilitacji).

Zauważyć należy, że w świetle przepisów art. 49 ust. 5a i ust. 5b ustawy o rehabilitacji, przesłanki do przyznania przewidzianej tymi przepisami ewentualnej ulgi mają charakter samoistny. Jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wymienionych w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji, to nie jest konieczne wystąpienie innej przesłanki przewidzianej w tym przepisie. Zdaniem Sądu, w analizowanym przypadku możliwe były do zastosowania przynajmniej trzy odrębne podstawy uzasadniające inne rozstrzygniecie organu, co mogłoby ewentualnie doprowadzić organy do innych decyzji. Powyższej refleksji zabrakło organom przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W żaden sposób nie znalazło to również potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji odmownej.

6. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie w ramach uznania administracyjnego nie uzasadniono nawet w minimalnym zakresie przyczyn nieuwzględnienia wniosku o przyznanie ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, brak wyczerpującego odniesienia się przez organy do oświadczeń Skarżącego i dokumentów złożonych w toku postępowania (np. karty informacyjnej leczenia szpitalnego), a przede wszystkim brak wnikliwej analizy sytuacji finansowej i majątkowej Skarżącego w kontekście przesłanek z art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji. Stanowi to naruszenie wskazanych w skardze art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 1 i § 4 O.p. w stopniu mogącym mieć istotny (zasadniczy) wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał bowiem ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest dowolna i powierzchowna. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na swoją lakoniczność i ogólność nie spełnia wymogów stawianych w art. 210 § 4 O.p. Z kolei, jak już wyżej zaznaczono, decyzjom uznaniowym (zwłaszcza negatywnym) stawiane są wyższe wymagania w kwestii uzasadnienia. Rozstrzygnięcie negatywne powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 79/94).

Fakty i dowody rozważone i zaaprobowane przez organ stosujący prawo tworzą stan faktyczny sprawy, prezentowany w uzasadnieniu faktycznym, który podlega subsumcji pod adekwatne do niego regulacje prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie i przedstawienie w decyzji stanu faktycznego jest zagadnieniem pierwszoplanowym przy stosowaniu prawa, ponieważ stanowi podstawę subsumcji oraz wykładni operatywnej prawa materialnego, konstytuując indywidualnych charakter sprawy rozpatrywanej i załatwianej w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 2208/16).

Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ podatkowy zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Odmienne postępowanie narusza zasady postępowania podatkowego, a zwłaszcza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz zasadę przekonywania strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 72/18).

Zdaniem Sądu, nie można aprobować takich decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, w których z jednej strony organy mają pełną świadomość całkowitej nieściągalności wymaganych należności a z drugiej strony stwierdzają (bez podania konkretnych argumentów), że umorzenie takie nie jest zasadne. Z decyzji organu II instancji (s. 5) wynika, że "(...) nie kwestionowane jest wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek umożliwiających umorzenie należności strony, jednak korzystając ze swojego prawa wyboru rozstrzygnięcia organ wydał decyzję negatywną". Innymi słowami - organ wskazał, że są podstawy do umorzenia, ale i tak nie umorzy zaległości bo daje mu taką możliwość "uznanie administracyjne". Lakoniczność i bezrefleksyjność takiej decyzji wskazuje nie na decyzję "uznaniową" ale na decyzję "dowolną" lub "swobodną" wydaną właściwie bez żadnego uzasadnienia. Decyzja uznaniowa musi być podjęta w granicach obowiązujących przepisów i nie może mieć cech dowolności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1731/16). Zaskarżona decyzja takie cechy dowolności posiada.

Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie i taka decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 210 § 4 O.p. W analizowanej sprawie organ nie uzasadnił wyboru rozstrzygnięcia - odmowy uwzględnienia wniosku, w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności wskazane w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji (o czym organ w decyzji wspomina). Sama okoliczność, że organ nie ma obowiązku umorzenia przedmiotowych należności, nie stanowi takiego uzasadnienia. Zatem, podstawowym uchybieniem decyzji jest niewystarczające uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia a w zasadzie brak takiego uzasadnienia. Jak już wyżej zaznaczono decyzjom uznaniowym, zwłaszcza negatywnym, stawiane są wyższe wymagania w kwestii uzasadnienia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja nie zawiera w istocie powodów odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, gdyż wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/WA 1449/05). Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Wprost przeciwnie, wydanie odmownej decyzji w ramach uznania administracyjnego wymaga szczególnie starannego wykazania, że nie zostały spełnione przez stronę przesłanki warunkujące przyznanie danego świadczenia albo, że wystąpiły okoliczności uzasadniające jego odmowę. To na organach administracyjnych ciąży w przypadku decyzji uznaniowych nie tylko obowiązek wyważenia interesów, precyzyjne ustalenie stanu prawnego i faktycznego, ale i skrupulatne opisanie tych działań w uzasadnieniu.

Z uzasadnienia decyzji nie sposób bowiem odtworzyć toku rozumowania organu i wywnioskować jakie konkretnie okoliczności przesądziły o odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Niespełnienie tych wymogów oznacza natomiast dowolność rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 września 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 326/12; wyrok NSA z 3 października 2012 r., sygn. akt II FSK 503/11). Nie może bowiem być tak, że okolicznością tą jest "uznaniowość" decyzji, gdyż "uznaniowość" jest prawem organów, jednakże nie oznacza to, że prawo to zwalnia organ z uzasadnienia i wykazania zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Powyższe zaniechanie doprowadziło do sytuacji, w której uniemożliwia się sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie należy ocenić zaskarżoną decyzję jako dotkniętą wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku.

7. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na mocy art. 200 oraz art. 209 tej ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (bez zwrotu wpisu, z którego Skarżący został wcześniej zwolniony) w wysokości 497 zł na które składało się wynagrodzenie adwokata (480 zł) i koszt opłaty skarbowej (17 zł).