Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2585/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1, art. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2420/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyją.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2420/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę mienia państwowego z mocy prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził, że Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0512 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą, w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. We wskazanej księdze wieczystej nie ujawniono prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Dokumenty stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej przesądzają wyłącznie o prawie własności Skarbu Państwa. Zatem nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające również nie wykazało, by na rzecz Polskich Kolei Państwowych zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do spornego gruntu. Do akt dołączono jedynie kopię decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] oraz kopię decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat rocznych za zarząd. Zarówno decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości jak i decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia gruntu z komunalizacji. Skoro działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to przyjąć trzeba, że należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość spełnia zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komisja stwierdziła, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu oraz z decyzji o ustaleniu opłat rocznych za użytkowanie gruntu nie może wywodzić tytułu prawnego do nieruchomości. W dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. 27 lutego 1987 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która w art. 38 ust. 2 określała, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) prawo zarządu ustanawiane było w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a następnie w trybie powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Przepisy te zostały bowiem wydane w ściśle określonym celu, tj. na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość rozszerzającego stosowania zawartych w nim regulacji. Sama decyzja o ustaleniu opłaty w postępowaniu komunalizacyjnym nie może być więc uznana za dowód posiadania prawa zarządu nieruchomości. Jeżeli Polskim Kolejom Państwowym w analizowanej dacie nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to mienie to - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegało komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Komisja podkreśliła również, że żadne powojenne przepisy, w tym przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie tworzą w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego, a tylko takie uprawnienie przedsiębiorstwa mogłoby wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie jest równoznaczne z prawnym jej zarządzaniem. Również z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) nie wynikały żadne uprawnienia przedsiębiorstwa do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie lub zarząd. Wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne dotyczące podmiotu władającego, czyli Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, wskazują wyłącznie na stan faktyczny. Nie dowodzą one natomiast tytułu prawnego PKP do określonego gruntu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dodała, że przedsiębiorstwo państwowe PKP z mocy przepisów o utworzeniu i funkcjonowaniu przedsiębiorstwa również nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu Kolei.

Komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

W kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej istotnego znaczenia nie ma również okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Nie istnieją bowiem przepisy prawa, które z komunalizacji wyłączałyby nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe [...], zarzucając organom błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 5 ust. 3 i 4, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 w zw. z art. 80 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy PKP, które nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...], powołując się na regulacje prawne normujące status prawny PKP, mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy [...].

Zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej mieniem właściwych gmin w dniu wejścia w życie tej ustawy staje się między innymi mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych. "Należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo to wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne wynikające z ustanowionego zarządu. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia ogólnonarodowego osoba władająca tym mieniem musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innego dokumentu wydanego na innej podstawie prawnej, z których wynikałby dla PKP tytuł prawny do spornego mienia (zarząd powierniczy i użytkowanie, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Już w latach 30 – tych XX wieku dyrektor właściwej miejscowo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej miał możliwość wystawiania dokumentów stwierdzających, że określona nieruchomość jest w zarządzie powierniczym i użytkowaniu PKP na podstawie art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (art. 1-3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości państwowych, będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", Dz. U. Nr 81, poz. 714). Tego rodzaju wpisów, nie było co wynika z dołączonych do akt sprawy dokumentów wieczystoksięgowych.

Sąd I instancji wskazał również, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że [...] PKP - mimo wezwania Wojewody (pismo organu z dnia 4 lutego 2011 r.) - nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do gruntu (pismo PKP [...] z dnia 21 lutego 2011 r.). Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia tego rodzaju dokumentów w innych zasobach (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r., Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 kwietnia 2011 r.). Odpis z księgi wieczystej Kw nr [...] również nie wskazuje, że PKP legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Z treści księgi wynika, że grunt nabył Skarb Państwa w trybie wywłaszczenia na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. Akta sprawy nie potwierdzają, aby tym gruntem władała osoba inna niż PKP (skarżący we wniosku o uwłaszczenie z dnia 6 maja 2008 r. i w skardze oświadczył, że na spornej nieruchomości znajduje się fragment linii kolejowej nr [...] Most na rzece B. wybudowanej w 1979 r.). Brak również dowodów na to, że sporne mienie należało do organów centralnych, w szczególności wskazywanego przez skarżącego Ministra Komunikacji. W tej sytuacji i skoro z odpisu z Księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa, a władztwo PKP nie opierało się na formalnym tytule prawnym do tegoż gruntu, to organy obu instancji zasadnie przyjęły, że sporne mienie w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa własnością Gminy [...].

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, Sąd I instancji stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że tytuł prawny PKP do gruntu można wywieść z aktów prawnych, na podstawie których utworzono PKP. Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", czy wcześniejsze regulacje prawne normujące ustrój PKP, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że Polskim Kolejom Państwowym do konkretnego mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa służy prawo zarządu.

WSA w Warszawie stwierdził też, że wobec niewskazania PKP w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, w sprawie nie można przyjąć, że wystąpiła przeszkoda do komunalizacji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

W postępowaniu komunalizacyjnym, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, decyzje z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] nie mogą być uznane za dowód istnienia po stronie PKP prawa zarządu mienia. W dacie wydania wskazanej decyzji wywłaszczeniowej, wywłaszczenie następowało na rzecz Państwa, a nie bezpośrednio na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, choćby były one podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przekazanie gruntu na rzecz jednostki państwowej następowało w odrębnym postępowaniu uruchamianym na wniosek właściwej jednostki i kończyło się odrębną decyzją administracyjną (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz.159 ze zm.). W przypadku natomiast decyzji ustalającej opłatę roczną za zarząd gruntem, to decyzja tego rodzaju miała walor dowodowy jedynie w postępowaniu uwłaszczeniowym. Poza tym z decyzji tej w ogóle nie wynika, z jakiego dokumentu miał wynikać tytuł prawny PKP do działki nr [...]. Brak jest zatem jakiegokolwiek dowodu, choćby pośredniego, mogącego potwierdzić, że Polskie Koleje Państwowe w dacie 27 maja 1990 r. władały spornym gruntem w sensie prawnym.

Dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej znaczenia nie miała też regulacja zawarta art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", bowiem przesłanki uwłaszczenia w tym trybie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w późniejszej dacie niż 27 maja 1990 r. Przepis art. 34a powyższej ustawy nie wyłącza komunalizacji następującej z mocy samego prawa w trybie art. 5 ust. 1 (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, Dz. U. Nr 69, poz. 625). W niniejszej sprawie nie można zarzucić Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenia przepisów art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ organ przepisów tych w niniejszej sprawie w ogóle nie stosował. Należy tylko wyjaśnić, że przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej dotyczą tzw. przekazania mienia na mocy konstytutywnej decyzji administracyjnej i mają zastosowanie, gdy nie doszło do komunalizacji mienia z mocy samego prawa. W sprawie niniejszej zastosowanie miał przepis art. 5 ust. 1 ustawy i postępowanie komunalizacyjne prowadzone było na tej konkretnie podstawie.

Chybione są argumenty skargi wskazujące na to, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 80 (w pierwotnej wersji art. 87) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten przekształca z mocy prawa dotychczasowe prawo użytkowania przysługujące państwowym jednostkom organizacyjnym do gruntu w zarząd. Skarżący nie przedstawił jednak żadnego dokumentu potwierdzającego istniejące po stronie PKP prawo użytkowania, które z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (1 sierpnia 1985 r.) miałoby ulec przekształceniu w zarząd.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że jedynym podmiotem mogącym rościć sobie prawa do mienia nieruchomego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...], jest PKP [...]. Wobec tego organy administracji właściwie ukierunkowały prowadzone postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia tytułu prawnego PKP do spornego mienia według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Poszukiwanie dowodów na to, kto przed utworzeniem PKP w dniu 28 września 1926 r. władał, i pod jakim tytułem prawnym, spornym mieniem wykraczało poza przedmiot niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie znaczenie miał stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Skoro – co przyznaje sama skarżąca Spółka (s. 5 skargi) - nieruchomość nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostki organizacyjnej, zbędnym było poszukiwanie dowodów na to, że inne państwowe jednostki organizacyjne władały w sensie prawnym spornym gruntem, tym bardziej, że brak jakiegokolwiek dowodu, choćby pośredniego, aby gruntem w dacie 27 maja 1990 r. władał minister właściwy do spraw transportu wywodzący swoje prawa od przedwojennego Ministra Komunikacji. Z powyższych względów - zdaniem Sądu I instancji - brak było podstaw do uwzględnienia skargi złożonej przez Polskie Koleje Państwowe [...].

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2420/13 złożyły Polskie Koleje Państwowe [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji;

b) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej:

• w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek do komunalizacji spornego mienia,

• polegającej na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia,

• polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

c) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu tych przepisów i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

d) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" przedsiębiorstwa państwowego Polskich Kolei Państwowych;

e) błędne zastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", polegające na ich niezastosowaniu; przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i mimo, że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

f) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, iż grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 grudnia 1989 r.)";

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczaniu opłat za zarząd, mimo że decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu jest dowodem istnienia zarządu; w myśl obowiązującej w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wskazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skargi, względnie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów podstawowy zarzut skargi, że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

c) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną, PKP [...] wskazała, że art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie można traktować jako immanentnej całości, bowiem są to dwie odrębne, autonomiczne normy. Ust. 1 stanowi bowiem tylko, że grunty wydzielone i nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie, ale wydzielenie i nabycie przez państwowe jednostki organizacyjne mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji terenowych organów administracji państwowej o oddaniu w zarząd na podstawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu, na podstawie chociażby rozporządzenia o PKP. Całkowicie błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna (także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa jak w przypadku PKP), na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zobowiązana była do wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej. Nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takowe prawo posiada z mocy prawa, to jest na podstawie lex specialis, jakim jest rozporządzenie o PKP. Prawo zarządu na podstawie tego przepisu mogły uzyskać jedynie jednostki, które takim prawem się dotychczas nie legitymowały.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśliła ponadto, że nabycie tytułu prawnego przez PKP na podstawie art. 4 rozporządzenia o PKP miało miejsce z mocy prawa i kwestie inwentaryzacji, wyceny, ewidencjonowania są całkowicie irrelewantne z punktu widzenia przejścia tytułu, również dlatego, że miały miejsce po fakcie tego przejścia. Brak zatem dokumentów po stronie PKP w zakresie inwentaryzacji, czy ewidencji nie zwalnia organu z ustalenia zajścia wobec spornych gruntów podstawowej przesłanki, jaką jest pozostawanie linii kolejowej w zarządzie Ministerstwa Komunikacji w dacie wejścia w życie rozporządzenia. Brak tego elementu postępowania dowodowego (a okoliczność tę da się ustalić na podstawie dokumentów urzędowych, zupełnie w oderwaniu od dokumentacji posiadanej przez PKP) powoduje już sam w sobie, że decyzja jest nielegalna i podlega uchyleniu, albowiem narusza prawo materialne, a w konsekwencji przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w dotychczasowym orzecznictwie pojawia się pogląd, zgodnie z którym PKP, aby przeciwdziałać komunalizacji, musi wykazać się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Należy postawić pytanie – jaki zindywidualizowany tytuł do działki geodezyjnej miał terenowy organ administracji państwowej, czy jakakolwiek nieruchomość kiedykolwiek za protokołem została przejęta przez terenowe organy administracji państwowej. Rozumowanie organów zaaprobowane przez Sąd wskazuje, że w istocie istnieją dwa odrębne porządki prawne – nieistniejące domniemanie, że wszystko należy do jakiejś gminy i stało się jej mieniem z określoną datą oraz rygorystyczny, pozaustawowy system, z którego wynika szereg niewymienionych w jakimkolwiek akcie prawnym warunków formalnych, stworzonych w drodze wykładni, które muszą być spełnione, aby można było przeciwdziałać komunalizacji. Według tego poglądu tytuł do działki ewidencyjnej musi być wystarczająco zindywidualizowany. Brak dokumentu z numerem działki ewidencyjnej świadczy o komunalizacji. Ale nie każdy dokument, który wymienia numer działki, może być dokumentem stwierdzającym istnienie tytułu. Dokumentem takim nie może być decyzja wymierzająca opłatę z tytułu zarządu.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że sporna nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 r. Nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostce organizacyjnej. Nieracjonalnym jest zatem oczekiwanie, aby cokolwiek w zakresie stanu prawnego nieruchomości zmieniło wejście w życie po siedemdziesięciu prawie latach art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Organy administracji nie wykazały, aby kiedykolwiek od 1919 r. nieruchomość została przekazania we władanie jakiegokolwiek terenowego organu administracji państwowej.

Nieprawdą jest też, że jedynie tytuł prawny po stronie PKP mógłby wyłączać komunalizację. Nikt w tej sprawie nie ustalał, czy nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej. Równie dobrze grunt mógł należeć do innych osób prawnych, innych terenowych organów administracji państwowej niż podstawowe. Aby poczynić ustalenia prawne w tym zakresie należy zupełnie inaczej ustalić stan faktyczny. Nie można apriorycznie przyjmować, że ustalenie, iż PKP nie ma tytułu w specyficznym, pozaustawowym tego słowa rozumieniu, powoduje, że nieruchomość należy do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego.

Nieprawdą jest też twierdzenie, że prawo zarządu do nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można ustalić tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Istnieją bowiem tytuły prawnorzeczowe, których nie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Podczas jej obowiązywania w wielu miejscach w Polsce tytuł prawnorzeczowy wynikał z szeregu innych ustaw. Każdy taki tytuł powodował wykluczenie z komunalizacji, mimo że niektóre z podstaw prawnych już nie obowiązywały od lat. Nie jest bowiem tak, że art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej brzmi – własnością gminy jest wszystko, co nie zostało oddane w zarząd lub użytkowanie.

Powołując się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1401/09, skarżąca kasacyjnie wskazała, że tytuł prawy do władania przez PKP "gruntem kolejowym" mógł powstać (i najczęściej powstawał) na długo przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. jest nieprzekonywujące. Co do zasady możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Sąd nie znalazł też żadnych przekonywujących argumentów na potwierdzenie poglądu, że akty prawne regulujące status prawny PKP oraz akty nacjonalizacyjne nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. W ustawodawstwie niejednokrotnie określa się w sposób abstrakcyjny przesłanki, z których wyprowadza się skutki prawne do konkretnych przedmiotów (np. przepisy dotyczące uwłaszczeń). Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których PKP nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie jest trafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Skoro jednak grunty kolejowe mogły być z mocy prawa w zarządzie PKP, to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Fakt, że rozporządzenie wykonawcze na mocy art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej wymieniający składniki mienia państwowego niepodlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza z komunalizacji mienie, które – przede wszystkim – odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. Skoro jednak mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, że w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji wytknięto naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty złamania przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do oceny zagadnień o charakterze prawnomaterialnym.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut dotyczący art. 134 § 1 P.p.s.a., który to przepis – zdaniem skarżącej Spółki – miał być naruszony poprzez nierozpoznanie wszystkich jej zarzutów sformułowanych w złożonej przezeń skardze. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi złożonej do WSA w Warszawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego. Sąd I instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., w żaden sposób nie przekroczył.

Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. można też rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane ze wskazaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, Lex nr 337811 oraz wyroki NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 P.p.s.a. z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącej kasacyjnie - zostały złamane przez organy administracyjne, a których naruszenia WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. Zatem także i z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. ocenić należy za chybiony.

Z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego nie został uwzględniony. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie jest wadliwie skonstruowane i nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taki przypadek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Warszawie w pisemnych motywach swego orzeczenia przedstawił bowiem stan faktyczny, który został ustalony przez organy administracji i który Sąd ten uznał za prawidłowy. Sąd I instancji wskazał też oraz w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Dodać również należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie jest przydatnym instrumentem do kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych oraz jego poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej a także przedstawioną wykładnią prawa materialnego. Ponadto nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie mankamenty mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wtedy gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych kwestii mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich skutków przypisać nie można, gdyż rozstrzygnięcie WSA w Warszawie odpowiada prawu.

Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty dotyczące "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c" i art. 151 P.p.s.a., gdyż wytyki te zostały błędnie sformułowane. Powołane przepisy nie mogą bowiem stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, którym miał uchybić Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy. Wymogu tego w skardze kasacyjnej jednak nie dopełniono. Pełnomocnik Spółki wytykając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie złamanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem konkretnych norm prawa materialnego, a przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z naruszeniem przepisów procesowych innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe błędnie skonstruowane zarzuty wymykają się spod kontroli kasacyjnej. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych jest obowiązkiem każdego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast wyręczać strony i doprecyzowywać za nią zarzutów kasacyjnych.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej przed podjęciem swych decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przeprowadziły z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Ponadto organy prawidłowo uzasadniły swe decyzje, wskazując w uzasadnieniu faktycznym fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym - wyjaśniając podstawę prawną swych rozstrzygnięć, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy przed wydaniem decyzji miały na uwadze, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Stąd zawsze konieczne jest wyjaśnienie sprawy w kontekście stanu faktycznego objętego hipotezą określonych przepisów prawa materialnego a nie na podstawie stanu faktycznego, które strona uznaje za prawidłowy. Dlatego też niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. Powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie obciąża organy prowadzące postępowanie w sprawie. Takie wymogi w żaden sposób nie mogą jednak usprawiedliwiać bierności samej zainteresowanej strony oraz nie zwalniają jej z obowiązku współdziałania z organem w należytym wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia przez stronę postępowania stosownego kontrdowodu, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Organy administracji nie są zobowiązane do wyręczania strony w tym zakresie i poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, i to w sytuacji, gdy ona sama – pomimo wezwania – takich środków nie przedstawiła. Nie można w takich przypadkach zakładać, że przy bierności cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie zasadnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów orzekających obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie Spółka, próbując zwalczać zasadność komunalizacji działki nr [...], ograniczyła się wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń, natomiast nie podważyła skutecznie ustaleń organów, a zwłaszcza nie wykazała właściwymi dowodami, aby nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pod względem prawnym należała Polskich Kolei Państwowych. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny PKP do omawianego gruntu. Nie uczyniła tego, mimo iż w toku postępowania administracyjnego była informowana, że tytułu prawnego do nieruchomości nie można domniemywać, bowiem taki tytuł do spornego gruntu musi wynikać z konkretnych indywidualnych aktów administracyjnych lub umów. Nie można skutecznie powoływać się na ustanowienie zarządu lub istnienie innego tytułu prawnego do gruntu, jeżeli takie zdarzenia prawne nie zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami. Zakres i kierunek postępowania dowodowego w sprawie determinowały przepisy art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz innych, wcześniejszych uregulowań materialnoprawnych, które zostały wyszczególnione przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową i Sąd I instancji, a które precyzowały zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz szczegółowo określały warunki i tryb nabycia przez jednostki tytułu prawnego do państwowych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których mógłby wynikać tytuł prawny PKP do nieruchomości. W tej sprawie mobilizował do współdziałania nie tylko PKP. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ poszukiwał niezbędnych dokumentów także w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, Starostwie Powiatowym w [...] oraz w Urzędzie Miejskim [...]. Dlatego podzielić należy stanowisko, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych, należy na wstępie wyjaśnić, że problematyka komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, do którego pretensje zgłaszają Polskie Koleje Państwowe, jest zagadnieniem od dawna analizowanym przez sądy administracyjne. Od kilku lat orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianym zakresie jest jednolite. Ugruntowane tam poglądy podziela także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Odmienne stanowisko, które zostało wyrażone m.in. w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, miało charakter całkowicie odosobniony. Po wydaniu tego wyroku sądy administracyjne – w szeregu orzeczeniach dotyczących analogicznych spraw prowadzonych z udziałem skarżącej Spółki – takich zapatrywań już nie prezentowały.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, wytknęła m.in. złamanie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez "błędne zastosowanie...polegające na niezastosowaniu" tych przepisów. Taki sposób sformułowania powyższego zarzutu budzi uzasadnione zastrzeżenia, gdyż nie koresponduje on z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Z tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika, że podstawą skargi kasacyjnej może być tylko naruszenie prawa podlegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu norm materialnoprawnych. Omawiany zarzut jest ponadto całkowicie chybiony, gdyż w niniejszej sprawie powołane przepisy nie miały i nie mogły mieć w ogóle zastosowania. Ustawa komunalizacyjna przewiduje dwojaki sposób nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), a mianowicie z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), oraz na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Oczywistym zatem jest, że ocenie organów administracji, a następnie Sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie w art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej można byłoby rozważać wyłącznie w toku odrębnego postępowania. Nie mieściły się one natomiast w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

Z podobnych przyczyn za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący "błędnego zastosowania polegającego na niezastosowaniu" art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Powołane przepisy dotyczą bowiem postępowania uwłaszczeniowego, a w rozpoznawanej sprawie nie miały one zastosowania. Niezależnie od tego wskazać należy, że uwłaszczenie dokonywane na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" może dotyczyć wyłącznie mienia, które na dzień wejścia w życie wskazanej ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., stanowiło własność ogólnonarodową (państwową). Mienie to może być ewentualnie przekazywane na własność właściwych gmin ale tylko w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a), ale zastrzeżenie to nie odnosi się do mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Uwłaszczenie PKP nie może odnosić się do mienia już skomunalizowanego lub podlegającego komunalizacji z mocy prawa. Mienie spełniające przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Przesądził to Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), że art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Data zakończenia postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na tej podstawie nie ma przy tym znaczenia. Decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza ona jedynie stan prawny, który istniał w dniu 27 maja 1990 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Określenie "należało do" jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Treść tego przepisu była jasna i stanowcza. Wynikało z niej jednoznacznie, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Skoro, w myśl obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terenowy organ administracji państwowej, zarządzając gruntem, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł przekazać taki grunt na przykład w zarząd utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był dysponentem tego gruntu. Jeśli organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, przyjąć trzeba, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Tym samym nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej prawnie rozdysponowane "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Natomiast za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Należy mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie istnienia zarządu nie można było domniemywać. Ustanowienie tej instytucji wymagało zachowania formy prawnej przewidzianej w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. stosownej decyzji lub umowy. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie w zaskarżonym wyroku przyjął, że jeżeli przedsiębiorstwo jedynie faktycznie władało określonym mieniem ogólnonarodowym, ale mienie to nie należało do niego w sensie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to tym samym mienie to było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w B., obręb [...], objęta decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2013 r., znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Okoliczność ta miała istotne znaczenie, gdyż jeszcze raz podkreślić trzeba, że o istnieniu zarządu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. Dodać przy tym należy, że decyzja o oddaniu gruntu w zarząd powinna była określać położenie i powierzchnię nieruchomości, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06, Lex 420163). Takiej decyzji o ustanowieniu zarządu w żadnym razie nie mogła zastępować sama decyzja o ustaleniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu (użytkowania) nieruchomością. Opłaty związane z prawnym korzystaniem z gruntu, który stanowił wówczas (w dacie wymierzania opłaty) własność Skarbu Państwa, powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidzianym tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego - ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarcze gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - nie kreowało dla podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu nieruchomością. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, analizując obowiązujące, powojennie ustawodawstwo przyjął, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.

O istnieniu zarządu nie mogło również przesądzać faktyczne wykorzystanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Samo wejście w posiadanie nieruchomości nie jest tożsame z jej nabyciem.

Na aprobatę nie zasługuje także wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Sąd I instancji trafnie bowiem przyjął, że określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Chodziło więc o dysponowanie określonym tytułem prawnym, którego PKP do spornej nieruchomości nie wykazało. Ponadto przedsiębiorstwo państwowe, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów. Tymczasem w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dotyczący art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Powołane przepisy są bowiem błędnie interpretowane przez stronę skarżącą kasacyjnie a nie Sąd I instancji. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, regulujących status przedsiębiorstwa. Ani wskazane rozporządzenie, ani ustawa nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogły one stanowić jedynie podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia. Tym samym przepisy powołanego rozporządzenia oraz ustawy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

Z powyższych względów omówione zarzuty naruszenia uznać należy za chybione. Sądowi I instancji nie można bowiem skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.