Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 276/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. P. i T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2019 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. P. i T. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. P. i T. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 17 lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 15 października 2019 r. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2916 r. kontroli PINB ustalił, że inwestor M. K. rozpoczął roboty budowlane związane z przebudową istniejącego lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na działce nr [..] w B. gm. K., w oparciu o decyzję Starosty (dalej jako "Starosta’) z dnia 4 sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane realizowane były bez dozoru kierownika budowy i polegały na rozbiórce i odbudowie ściany zewnętrznej, co nie było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalono również, że lokal mieszkalny na działce [..] powiązany jest konstrukcyjnie z zabudową szeregową, tj. lokalami mieszkalnymi na działkach nr [..] i [..], czego nie uwzględniała zatwierdzona przez Starostę dokumentacja projektowa. Rozpoczęte przez inwestora roboty budowlane spowodowały naruszenie w części poddasza konstrukcji lokalu mieszkalnego na działce nr [..].

W związku z tym, postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. organ wstrzymał prowadzenie opisanych robót budowlanych i nałożył na niego obowiązek wykonania i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a) inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych w lokalu mieszkalnym robót

budowlanych oraz

b) ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego lokalu mieszkalnego wraz z opisem i niezbędnymi do realizacji wszystkimi robotami budowlanymi – w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Opracowanie winno obejmować aspekt związany z naruszeniem konstrukcji zabudowy sąsiedniej usytuowanej na działce nr [..] oraz sposób wyeliminowania nieprawidłowości. Dokumentacja ta winna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i być zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Następnie, decyzją z dnia 15 listopada 2016 r. nałożono na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia zrealizowanych prac w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na działce nr [..]. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane decyzją WINB z dnia 5 stycznia 2017 r. Jednakże, na skutek skargi małżonków P., Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 132/17 uchylił decyzję organu odwoławczego.

Sąd za prawidłowe uznał zastosowanie w sprawie zastosowanie trybu art. 50 w powiązaniu z art. 51 ustawy Prawo budowlane, który reguluje sposób prowadzenia postępowania naprawczego, właściwego w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Jednakże stwierdził, że zasadne są uwagi i zastrzeżenia skarżących, do których organ odwoławczy się nie odniósł, co do bezpieczeństwa konstrukcji swojego lokalu mieszkalnego oraz dachu i wspólnego komina, zarówno wskutek wykonanych przez inwestora robót budowlanych, jak i tych, które miałyby być wykonane w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tezę taką potwierdza dołączony do skargi dokument w postaci opinii technicznej, w której wskazano na możliwość zawalenia się dachu nad lokalem mieszkalnym małżonków P. wskutek wykonania zaleconych w ekspertyzie, a powtórzonych następnie w decyzji organu pierwszej instancji robót budowlanych dotyczących wzniesienia ściany wewnętrznej o grubości 18 cm z gazobetonu na fundamencie w miejscu istniejących słupów drewnianych, na których oparty jest główny wiązar drewnianej konstrukcji dachowej. Zarzuca się również błąd w założeniu możliwości przemurowania komina na działce nr [..] wskazując, że istniejący komin jest wspólnym kominem dla działek nr [..] i nr [..], a nie należącym jedynie do lokalu na działce nr [..]. Sąd zauważa, że takie też zastrzeżenia były zgłoszone na etapie odwołania, lecz ich wyjaśnienie zostało pominięte przez organ.

Sąd nie zaakceptował też stanowiska organów, że choć w przedłożonej przez inwestora dokumentacji znajdują się braki, gdyż ekspertyza nie określa szczegółowo wszystkich aspektów związanych z realizacją wskazanych w niej robót budowlanych, to jednak wykonanie tych robót pod nadzorem osoby o odpowiednich uprawnieniach będzie wystarczająco zabezpieczało prawidłowość ich wykonania. W szczególności, w odwołaniu wykazywano nieprawidłowości w opisie istniejącego budynku, podważające prawidłowość stwierdzonych do wykonania skonkretyzowanych robót budowlanych ingerujących w lokal mieszkalny należący do skarżących, natomiast w decyzji jednoznacznie wskazano, że roboty budowlane należy tak wykonywać, aby nie naruszyć terenu działek sąsiednich, tylko je zabezpieczać. W kontekście zarzutów skarżących popartych złożonym dowodem, a wcześniej zgłoszonych w odwołaniu, nakazane do wykonania roboty budowlane będą wprost ingerować we własność skarżących, czyli de facto naruszą teren działki sąsiedniej (nr [..]). Zachodzi tu zatem sprzeczność, której również w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono.

W konsekwencji, kwestie, które pozostają do wyjaśnienia, odnoszące się do prawidłowości ekspertyzy i inwentaryzacji złożonej przez inwestora powinny być zweryfikowane przez organ odwoławczy. Do rozpatrzenia pozostaje wniosek skarżących o powołanie biegłego ze specjalności budownictwa.

Rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uznał, że ustalenia zawarte w ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. J. W.-K.i w ekspertyzie autorstwa mgr inż. T. M., dołączonej na etapie postępowania sądowego różnią się od siebie w zasadniczy sposób, zwłaszcza w kwestii oceny istniejącej i projektowanej konstrukcji więźby dachowej, ingerencji w sąsiednią nieruchomość położoną na działce nr [.]. oraz robót naprawczych dotyczących komina. Wobec tego istnieje potrzeba przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny obiektu budowlanego i budynku sąsiedniego oraz zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Organ pierwszej instancji powinien zweryfikować w terenie zarzuty małżonków P. oraz rozbieżności wynikające z ekspertyz.

Po przeprowadzeniu oględzin organ pierwszej instancji postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej, która wyjaśni w sposób wyczerpujący wpływ wykonanych robót budowlanych na stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego i budynku sąsiedniego oraz zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. nałożył na M. K. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia omawianych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji w dniu 26 września 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że choć w decyzji PINB nakazano, by roboty budowlane wykonać w taki sposób, by nie naruszały terenu działek sąsiednich, to z przedłożonej dokumentacji wynika, że prowadzenie robót związanych z konstrukcją dachową i pokryciem nie jest możliwe bez ingerencji w segmenty istniejące, co stanowi sprzeczność, której nie wyjaśniono. Ponadto przedłożona inwentaryzacja budynku mieszkalnego z ekspertyzą techniczną wykonaną w maju 2018 r. przez mgr J. W.-K. w niewielkim zakresie różni się od dokumentacji wykonanej w październiku 2016 r. i nadal nie określa wszystkich aspektów związanych z realizacją robót budowlanych oraz skutków nakazanych czynności dla bezpieczeństwa lokalu sąsiedniego. Organ nie wyjaśnił także różnic w ekspertyzach sporządzonych przez mgr inż. J. W.-K. i przez mgr inż. T. M. oraz zarzutów dotyczących wadliwości sporządzonej przez mgr inż. J. W.-K. inwentaryzacji i ekspertyzy skutkujących błędnym określeniem robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2018 r. ustalono, że dołączona do uchylonej przez organ odwoławczy decyzji ekspertyza nie określa jednoznacznie wszystkich szczegółów związanych z realizacją robót budowlanych. Przede wszystkim nie zawiera rozwiązania dotyczącego połączenia konstrukcji dachowej budynku małżonków P. z projektowaną konstrukcją dachową budynku inwestora. Brak jest również rozwiązania związanego z opierzeniem projektowanego ogniomuru i połączenia pokrycia połaci dachowej z połową sąsiadów. Brak również szczegółowego rozwiązania dotyczącego połączenia belek stropowych projektowanych. Brak widocznego rysunku stropu i jego rozstawu, brak rozstawy krokwi dachowych i połączenia z budynkiem sąsiednim. Inwentaryzacja nie pokazuje również ścianek działowych na poddaszu. Ponadto inwestor zrezygnował z otworu drzwiowego od strony frontowej, zaś ekspertyza otwór ten wykazuje, jak również brak zwymiarowania. Nie pokazano także wentylacji części kuchennej budynku i nie rozwiązano kwestii wiązara wspólnego budynku i przewodu kominowego.

W dniu 9 sierpnia 2019 r. została złożona ocena techniczna przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji wstrzymał M.K. prowadzenie robót budowlanych na działce nr [..] oraz nałożył na niego obowiązek wykonania w terminie 30 dni inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego.

Decyzją z dnia 15 października 2019 r. PINB nałożył na inwestora w celu doprowadzenia zrealizowanych prac w przedmiotowym lokalu mieszkalnym obowiązek wykonania następujących robót budowlanych:

1. rozbiórki i wykonania na nowo konstrukcji dachu zgodnie z rys. nr 2 ekspertyzy, po wcześniejszym przemurowaniu ściany zewnętrznej ceglanej (od strony podwórza) zastępując ją ścianą z gazobetonu gr. 24 cm. Na etapie końcowym połać dachu należy docieplić wełną mineralną gr. min 20cm. Jako pokrycie dachu zastosować blachodachówkę.

2. wymurowanie ściany wewnętrznej (w sąsiedztwie lokalu mieszkalnego na działce nr [..]) o gr 18 cm, na istniejącym fundamencie. Ściana ta powinna zostać wymurowana w miejscu istniejących słupów drewnianych). Ścianę należy wyprowadzić ponad połać dachu w formie murka ogniowego - pomiędzy budynkami na działkach nr [..] i nr [..] - zgodnie z rys. nr 1. Podczas murowania ściany należy w uzgodnieniu z właścicielem zlikwidować ścianę pomieszczenia poddasza (pokoju należącego do właściciela lokalu sąsiedniego na działce nr [..]) poszerzonego o ok. 30 cm. Przy realizacji prac należy zabezpieczyć konstrukcję dachową budynku Państwa P. poprzez właściwe podstemplowanie, a następnie oparciu na ścianie.

3. wykonanie docieplenie budynku warstwą styropianu gr 10-15 cm.

4. wykonanie dachu drewnianego z drewna klasy C30. Dach wsparty na płatwiach 16xl8cm, krokwie 8 x 18cm. Krokwie należy ułożyć na murłatach. Połączenie krokwi z belką murłatą wykonać za pomocą dwóch kotew i gwoździ. Zamontowane krokwie należy odeskować, ułożyć papę, następnie przybić kontrłaty i łaty. Wszystkie elementy drewniane należy zabezpieczyć przed korozją biologiczną. Następnie połać dachową pokryć blachodachówką. Zamontować opierzenia oraz łączniki blachy połaci sąsiednich budynków.

5. komin istniejący z cegły pełnej, zlokalizowany w części działki nr [..] do zachowania,

6. wykonanie stropu drewnianego z belek stropowych o przekroju 8 x 18cm i max rozstawie 55cm, oparty na ścianach zewnętrznych i podciągu drewnianym - zgodnie z rys.4,

7. nadproża wykonać jako wylewane z betonu B20, zbrojone stalą A-III, połączoną strzemionami, dla rozpiętości większej niż l,8m - nadproża prefabrykowane.

8. wieńce wylewane z betonu B20, zbrojone stalą AIII, połączoną strzemionami.

9. z uwagi na wybudowanie budynku, który podzielony został na 4 segmenty oraz technologię podziału konstrukcyjnego prowadzenie robót związanych z konstrukcją dachową i pokryciem nie jest możliwe bez ingerencji w segmenty istniejące. Wobec czego przy realizacji robót należy również w pełni zabezpieczyć poddasze mieszkalne małżonków P., a także połać dachową lokali sąsiednich. Z tego względu roboty budowlane należy realizować ze szczególną starannością z zabezpieczeniem segmentów sąsiednich przed zalaniem i uszkodzeniem mechanicznym.

Prace należy wykonać w technologicznej kolejności, zgodnie ze sztuką budowlaną, z wyrobów budowlanych posiadających dokumenty potwierdzające ich wprowadzenie do obrotu i ogólnego bądź jednostkowego stosowania w budownictwie, bezwzględnie pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, w oparciu o załączoną do akt sprawy ekspertyzę techniczną (z maja 2018 r.) oraz uzupełniającą opinię techniczną z sierpnia 2019 r. (sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego J. K.) oraz powiadomić o terminie rozpoczęcia prac właścicieli działki sąsiedniej i PINB. Termin wykonania obowiązku do dnia 1 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu wskazano, że inwestor przedłożył do poprzedniej inwentaryzacji dodatkową opinię techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego J. K., która wskazuje rozwiązania i pilne prace do wykonania. Wobec tego na podstawie wytycznych zawartych w poprzedniej ekspertyzie technicznej oraz obecnej opinii technicznej, która wskazuje na pilne wykonanie prac związanych z przebudową wybrzuszonej ściany ogrodowej oraz wymianę konstrukcji dachowej nad budynkiem w stanie rozkładu, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności.

W odwołaniu małżonkowie P. stwierdzili, że przedłożona przez inwestora ekspertyza nie wniosła nic nowego, ponieważ jest to taka sama ekspertyza, jak ekspertyza wykonana w maju 2018 r., o której organ odwoławczy stwierdził wtedy, że brak w niej określenia wszystkich aspektów związanych z realizacją robót budowlanych oraz skutków nakazanych czynności dla bezpieczeństwa lokalu sąsiedniego. W żaden sposób nie odnosi się ona do ustaleń opinii technicznej wykonanej przez mgr inż. T. M. Aktualne dokumenty powielają błędne założenia projektowe związane z częścią budynku należącą do skarżących, a inwestor pomimo nakazu wstrzymania robót budowlanych, kontynuuje je. Nakazane w decyzji z dnia 15 października 2019 r. prace budowlane będą ingerować i naruszać własność skarżących.

Po rozpoznaniu odwołania WINB decyzją z dnia 17 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

W ocenie organu ekspertyza techniczna wykonana przez mgr inż. J. W.-K. stanowi logiczną całość, zgodną z załączoną dokumentacją fotograficzną. Ekspertyza ta wykonana została przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Wynika z niej jednoznacznie, że należy wykonać określone czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto inwestor przedłożył dodatkową opinię techniczną dotyczącą przedmiotowego budynku sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego J. K., która wskazuje rozwiązania i pilne prace do wykonania. Dlatego organ pierwszej instancji mógl wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożyć obowiązek wykonania robót budowlanych.

Jak zaznaczył WINB, przy rozpoznawaniu sprawy wziął pod uwagę argumenty przedstawione w odwołaniu, lecz uznał, że domniemania skarżących dotyczące nierzetelności ekspertyzy oraz niewystarczającego zakresu nakazanych robót nie są poparte żadnymi ekspertyzami czy opiniami osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto podkreślił, że ekspertyza techniczna nie musi szczegółowo określać wszystkich aspektów związanych z realizacją robót budowlanych, bowiem organ pierwszej instancji nakazał, by prace wykonać w technologicznej kolejności, zgodnie ze sztuką budowlaną, z wyrobów budowlanych posiadających dokumenty potwierdzające ich wprowadzenie do obrotu i ogólnego bądź jednostkowego stosowania w budownictwie, bezwzględnie pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Osoba taka jest zobowiązana do fachowej oceny zjawisk technicznych oraz samodzielnego rozwiązywania zagadnień technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. Roboty budowlane należy wykonywać w taki sposób, aby nie naruszyć terenu działek sąsiednich, a jedynie go zabezpieczyć.

W skardze do sądu skarżący podnieśli, że nadal brakuje dokumentacji projektowej dotyczącej części wspólnych budynku, który jest tzw. "czworakiem". Budynek w dostarczonych przez inwestora dokumentach opisywany jest jako zabudowa szeregowa, jednak w rzeczywistości jest budynkiem wielorodzinnym z wydzielonymi lokalami mieszkalnymi. Poszczególne lokale posiadają wspólne elementy konstrukcyjne i niemożliwe jest, aby wymienić lub przebudować je w jednym lokalu, nie ingerując w konstrukcję drugiego lokalu. Budynek, który zamieszkują skarżący nie jest samodzielny i nie może istnieć oraz spełniać swoich funkcji niezależnie od budynków sąsiednich. Wspólna ściana oraz konstrukcja dachowa między lokalami wyklucza ich samodzielność. Wynika to nie tylko z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale także z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dokumentacji wykonanej przez mgr inż. T. M. stwierdzono m.in., że "rozstaw wiązarów głównych w lokalu mieszkalnym położonym na działce nr [..] jest usytuowany tak, iż jeden z tych wiązarów głównych, podtrzymujących oraz usztywniających istniejącą konstrukcję więźby dachowej leży na części działki nr [..]. Opracowany dla inwestora projekt przebudowy i zmiany konstrukcji dachu lokalu mieszkalnego położonego na działce nr [..] przewiduje rozebranie tego wiązara głównego drewnianej konstrukcji więźby dachowej, który to wiązar jest częścią wspólną nieruchomości nr [..] oraz nr [.], jak również pozostałych nieruchomości tj. nr [..] i oraz nr [.], ponieważ istniejąca konstrukcja więźby dachowej jest wspólna dla wszystkich lokali mieszkalnych w budynku typu "czworaki".

Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego zaakceptowały sytuację, w której nie przedstawiono rozwiązania dotyczącego połączenia konstrukcji dachowej ich lokalu mieszkalnego (dz. nr [..]) z projektowaną konstrukcją dachową budynku M. K. (dz. nr [..]). Brak jest również rozwiązania związanego z opierzeniem projektowanego ogniomuru i połączenia pokrycia połaci dachowej z połową ich lokalu. Brak również szczegółowego rozwiązania dotyczącego połączenia belek stropowych projektowanych. Brak widocznego rysunku stropu i jego rozstawu, brak rozstawu krokwi dachowych i połączenia z budynkiem sąsiednim. Inwentaryzacja nie pokazuje również ścianek działowych na poddaszu. Ponadto inwestor zrezygnował z otworu drzwiowego od strony frontowej, zaś ekspertyza otwór ten wykazuje, jak również brak zwymiarowania. Nie pokazano także wentylacji części kuchennej budynku. Nie rozwiązano kwestii wiązara wspólnego budynku i przewodu kominowego. Skarżący podnieśli też, że wielokrotnie wskazywali na fakt, że komin dymowy jest konstrukcją wspólną dla lokali na działce [..] i [..]. Po konsultacji zarówno z mistrzem kominiarskim, jak i kierownikiem budowy obydwaj specjaliści jednoznacznie stwierdzili, że nie istnieje możliwość przebudowy takiego komina bez uszczerbku dla drugiej części istniejącej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie administracyjnej stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i w konsekwencji prawo materialne – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.

Kontroli tej poddano decyzję WINB utrzymującą w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy inwestor nie wykona obowiązków nałożonych nań w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania m.in. nakazu wykonania robót budowlanych, które doprowadza obiekt do stanu zgodnego z prawem. Tryb naprawczy znajdzie zaś zastosowanie m.in. do robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a więc w szczególności w sytuacji, gdy inwestor prowadzi roboty z odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, które mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z taką sytuacją, co jest niesporne, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że rozstrzygające w sprawie organy procedowały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 132/17 WSA w Gdańsku uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia prawidłowości dokumentacji złożonej przez inwestora, przy czym należy uwzględnić uwagi składane przez skarżących, małżonków P., dotyczące bezpieczeństwa ich lokali oraz dachu i wspólnego komina, gdyż nałożone przez organ roboty dotykają przysługującego im prawa własności. Sąd zwrócił też uwagę, że mimo stwierdzenia przez organ braków w omawianej dokumentacji, organ nałożył na inwestora obowiązki właśnie w oparciu o ten materiał, czego nie sposób zaakceptować. Wreszcie w wyroku wskazano, że rozpatrzeniu powinien podlegać wniosek skarżących o powołanie biegłego ze specjalności budownictwa.

W związku z tym, w toku ponownie prowadzonego postępowania, organy zmierzały do wyjaśnienia wpływu wykonanych robót budowalnych na stan techniczny przedmiotowego budynku i budynku istniejącego, czego konsekwencją był ponownie nałożony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej. Dokumentacja ta, datowana na maj 2018 r. stała się następnie podstawą kolejnej decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednakże, w ocenie organu odwoławczego inwentaryzacja z 2018 r. w niewielkim zakresie różni się od dokumentacji wykonanej w roku 2016, będącej przedmiotem oceny sądu, i nadal nie wyjaśnia wszystkich istotnych w sprawie kwestii.

W konsekwencji PINB ponownie wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do wykonania inwentaryzacji zrealizowanych robót i szczegółowej ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego. Realizując ten obowiązek inwestor do wcześniejszej inwentaryzacji z maja 2018 r. przedłożył dodatkową opinię techniczną dotyczącą budynku, które to dokumenty stały się podstawą wydania kontrolowanych decyzji organu nadzoru budowlanego.

W ocenie sądu działania organów nie wypełniają jednak wskazań sądu, co do zakresu przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, które pozwoli rozstrzygnąć wątpliwości istniejące w sprawie. Przede wszystkim bowiem dokumentacja, w oparciu o którą nałożono na inwestora określone obowiązki, nadal zawiera szereg niejasności, na co zwracają uwagę same organy w wydanych decyzjach. Podobnie bowiem jak poddana wcześniej kontroli sądowej inwentaryzacja z 2016 r., również będąca podstawą zaskarżonych decyzji dokumentacja z maja 2018 r. nie zawiera rozwiązań w zakresie połączenia drewnianej konstrukcji dachowej projektowanego budynku z budynkiem skarżących, ani rozwiązań dotyczących opierzenia projektowanego ogniomuru i połączenia pokrycia dachowego z połacią dachową małżonków P. Brak również szczegółowego rozwiązania dotyczącego belek stropowych, a przede wszystkim brak rysunku stropu i jego rozstawu, brak rozstawu krokwi dachowych i połączenia z budynkiem sąsiednim. Inwentaryzacja nie pokazuje również ścianek działowych na poddaszu. Dodatkowo, inwestor zrezygnował z otworu drzwiowego od strony frontowej, a ekspertyza otwór ten wykazuje, jak również brak jest zwymiarowania. Nie pokazano także wentylacji części, kuchennej budynku. Poza tym należy rozwiązać kwestie wiązara wspólnego budynku i przewodu kominowego.

Trzeba zauważyć, że ww. braki zostały przez organy dostrzeżone, o czym świadczy decyzja WINB z 26 września 2018 r., która uchyliła decyzję organu pierwszej instancji wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy po wyroku sąd, właśnie ze względu na fakt, iż inwentaryzacja, na podstawie której określono inwestorowi obowiązki, nie wyjaśnia wszystkich istotnych dla sprawy aspektów. Z niewiadomych jednak przyczyn procedując dalej PINB, mimo ponownego zobowiązania inwestora do wykonania inwentaryzacji zrealizowanych robót, zaakceptował fakt, że inwestor znów przedłożył ww. dokumentację z maja 2018 r. wraz z dodatkową opinią techniczną

z 9 sierpnia 2019 r. Takie działanie, w ocenie sądu, nie uprawniało organów nadzoru do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor nie wykonał zobowiązania w zakresie inwentaryzacji, a z taką sytuacją mamy do czynienia, jeżeli ponownie przedkłada on dokument, który był już przedmiotem negatywnej oceny WINB.

Natomiast nie budzi wątpliwości sądu, że braki, które zawiera omawiana inwentaryzacja, o istnieniu których nie przeczą organy, są tego rodzaju, iż nie mogą być podstawą do określenia obowiązków w zakresie robót naprawczych dla inwestora, niezależnie od tego, że została ona wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Kwestie bowiem, których inwentaryzacja nie wyjaśnia, mają istotne znaczenie dla sprawy, gdyż dotyczą wspólnego charakteru elementów konstrukcyjnych budynku, co do których mają być wykonane roboty, ingerencji tych w prawo własności skarżących i istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ich zdrowia i mienia. Ponadto, co trzeba podkreślić, istniejących wątpliwości nie rozstrzygała także dodatkowa opinia techniczna przedłożona w wykonaniu postanowienia z 13 sierpnia 2019 r., gdyż dokument ten wyłącznie stwierdził pilną konieczność wykonania prac. Nadal zatem do wyjaśnienia pozostały kwestie, na które zwracał już uwagę WSA w wyroku sygn akt II SA/Gd 132/17, co oznacza, że ponownie prowadząc postępowanie organy naruszyły art. 153 p.p.s.a.

W konsekwencji tego doszło do wydania decyzji, która swoim zakresem ingeruje w prawo własności nieruchomości sąsiedniej. W punkcie 3 decyzji wprost bowiem nakazano zlikwidowanie ściany pomieszczenia poddasza (pokoju należącego do właściciela lokalu sąsiedniego na działce nr [..]), w uzgodnieniu z jego właścicielem. Tymczasem nie sposób zaakceptować sytuacji, kiedy w decyzji administracyjnej, mającej na celu doprowadzenie sąsiedniego obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ ingeruje w działkę sąsiednią i niejako nakłada na jej właściciela obowiązek współdziałania przy wykonywaniu przez inwestora określonych obowiązków budowlanych. Organ nadzoru powinien bowiem dążyć do takiego skonstruowania obowiązków, które z jednej strony zapewnią skuteczność działań i doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem, a z drugiej nie będą naruszać praw osób trzecich. Wymogów tych jednak kontrolowana decyzja nie spełnia, czego zdają się nie dostrzegać orzekające organy.

Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdy konstrukcja budynku i zakres wymaganych prac przywracających stan zgodności wymagają ingerencji w teren sąsiedni i współdziałania z jego właścicielem, inwestor nie ma możliwości wykonania obowiązku. Jednakże ewentualna ingerencja powinna być rozstrzygana na gruncie prawa cywilnego, a nie administracyjnego i nie może ona być konsekwencją władczych działań organów nadzoru budowlanego.

Ponadto kwestia niezbędności takiej ingerencji winna być jednoznacznie wyjaśniona, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Jak już wskazano to w wyroku sygn. akt II SA/Gd 132/17, w sprawie należałoby rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, tymczasem w ponownie prowadzonym postępowaniu organy z możliwości tej nie skorzystały, ani nawet nie odniesiono się do niej w wydanych decyzjach. Natomiast, w ocenie orzekającego obecnie sądu, zaistniały przesłanki do przeprowadzenia tego rodzaju dowodu. Już z wykonanych na zlecenie inwestora inwentaryzacji wynika, że niektóre z elementów budynków na działkach nr [..]-[..] wkraczają wzajemnie w granice sąsiednich nieruchomości. Może to wskazywać na nieprawidłowości przy dokonywaniu następczych podziałów nieruchomości , a w konsekwencji ma wpływ na zakres i sposób określenia obowiązków w trybie naprawczym przez nadzór budowlany w odniesieniu do zabudowy na działce nr [..]. Wątpliwości te zdaje się potwierdzać przedłożona do akt sądowych opinia techniczna z lipca 2018 r. mgr inż. T. M., sporządzona na zlecenie skarżących, która w sposób odmienny, niż czyni to inwentaryzacja przedkładana przez inwestora i akceptowana przez organy, opisuje i kwalifikuje sporną zabudowę. W opinii tej wskazano, że nie jest ona zabudową szeregową, lecz budynkiem wielorodzinnym z wydzielonymi lokalami mieszkalnym, gdzie część elementów konstrukcyjnych jest wspólna. Natomiast nakazana rozbiórka istniejącego wiązara głównego konstrukcji więźby dachowej (wg. rysunku nr 2 ekspertyzy z maja 2018 r.) spowoduje zawalenie się drewnianej konstrukcji dachu na działce nr [..], gdzie na kondygnacji poddasza jest wykonana użytkowa zabudowa lokalu mieszkalnego położonego na działce nr [..], a kończy się ona przepierzeniem drewnianym wykonanym na wiązarze głównym drewnianej konstrukcji więźby dachowej.

Kwestii tych nie wyjaśnia w żaden sposób wydana decyzja, która w sposób bezkrytyczny przyjmuje rozwiązania wskazane w inwentaryzacji z 2018 r. Ma to natomiast wpływ na kształt określonych obowiązków, bowiem przewidziano w nich likwidację pomieszczenia pokoju należącego do właściciela lokalu sąsiedniego, a takiej ingerencji nie sposób zaakceptować w decyzji administracyjnej dotyczącej odwrócenia skutków naruszeń dokonanych w sąsiedniej zabudowie przez inwestora działającego w warunkach samowoli.

Zdaniem sądu, istnienie wskazanych rozbieżności i wątpliwości w zakresie tak charakteru zabudowy, jak i w konsekwencji istnienia elementów wspólnych budynków w tej zabudowie, w szczególności elementów dachu podlegającego rozbiórce, przemawiają za koniecznością powołania biegłego ze specjalności budownictwa. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Ponadto, na mocy art. 81c Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Kwestie związane z faktycznym charakterem zabudowy (w sytuacji gdy posługiwanie się nazewnictwem "zabudowa szeregowa" według współczesnych norm może być mylące), w tym z konstrukcją dachu, co do którego konieczne jest dokonanie robót naprawczych oraz możliwych zagrożeń dla zabudowy sąsiedniej i sposobu wykonania prac bez naruszenia praw osób trzecich, wymagają posiadania tego rodzaju wiadomości, w szczególności, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest w tym zakresie jednoznaczny.

Mając to na uwadze sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodzie, który – jak same uznały- obarczony jest istotnymi brakami, zaś przedłożona dodatkowa ocena techniczna nie odnosiła się do kwestii, które ze względu na braki inwentaryzacji wymagały wyjaśnienia. Tym samym postępowanie to nie tylko nie spełnia wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także narusza art. 153 p.p.s.a. ze względu na brak wyjaśnienia w toku tego postępowania wątpliwości, na które zwrócił uwagę sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Dodatkowo organy po raz kolejny nie rozważyły możliwości powołania biegłego, zaś działanie takie jest uzasadnione w świetle istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego, który ma wpływ na zakres możliwych do nałożenia na inwestora robót przywracających stan obiektu zgodny z prawem. Tak przeprowadzone postępowanie skutkowało w konsekwencji naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w okolicznościach sprawy nie sposób zaakceptować rodzaju i zakresu nałożonych na inwestora obowiązków, w szczególności tych, które ingerują w prawo własności skarżących.

Wobec tego konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych robót naprawczych w oparciu o inwentaryzację z maja 2018 r. zawierającą istotne braki, o czym sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią konieczność przeprowadzenia weryfikacji dokumentów przedłożonych przez inwestora w kontekście istotnych dla sprawy kwestii związanych z charakterem spornej zabudowy, w tym kwestii wkraczania robót naprawczych na teren nieruchomości sąsiedniej. Przy czym wyjaśnienie powstałych wątpliwości w ty zakresie będzie konieczne przy udziale niezależnego biegłego.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 500 zł tytułem uiszczonego przez nich wpisu od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, o czym strony zostały zawiadomione. Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).