Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1005/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 10, art. 20, art. 27, art. 28, art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4 pkt 2, 3 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 29 lutego 2016 roku nr XIV/117/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek ewidencyjnych nr 89/1, 89/2, 89/3, obręb Dąbrowa, gmina Dźwierzuty - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lipca 2016 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 29 lutego 2016r., nr XIV/117/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek ewidencyjnych nr 89/1, 89/2 i 89/3, obręb Dąbrowa, gmina Dźwierzuty (dalej jako: "uchwała", "plan"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części:

- § 6 ust. 4 lit a) i b) w zakresie słów "tj.: należy zastosować hałdowanie gruntów próchnicznych w celu ponownego wykorzystania. Prace budowlane należy wykonywać poza okresem lęgowym ptaków tj. od 16 października do końca lutego." Wojewoda wskazał, że ustalenia takie przekraczają granice władztwa planistycznego oraz wykraczają poza zakres obowiązków wynikających z norm prawnych, a nadto należą do kompetencji organów środowiskowych. Podał, że obowiązek zdjęcia gruntów próchnicznych

i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby nie ma charakteru obligatoryjnego, a kwestie

z tym związane regulują przepisy art. 14 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- § 7 ust. 2.1 pkt 2, ust. 2.2 pkt 3, ust. 2.3 pkt 6, ust. 2.4 pkt 1, ust. 2.5 pkt 1 w części "Zaleca się ogrzewanie w oparciu o gaz, olej opałowy, drewno, energie elektryczną lub odnawialne źródła energii takie jak panele ogniw fotowoltaicznych, z zastrzeżeniem ppkt 2." oraz ust. 2.6 pkt 1. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy te regulują zasady obsługi

w zakresie infrastruktury technicznej. Przy czym plan nie określa lokalizacji ani kierunkowego przebiegu (układu) sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, telekomunikacyjnych oraz gazowej. Ocenił, że Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, poprzez ustalenie w sposób niejednoznaczny przeznaczenie terenu oraz w istocie scedowanie na inne podmioty występujące w procesie inwestycyjnym, określenia lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym gazociągu. Wskazał, że

w ust. 2.3 pkt 6 § 7 Rada zezwoliła w granicach opracowania planu na lokalizację stacji transformatorowej oraz urządzeń niezbędnych do funkcjonowania sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających teren ML, postanawiając jednocześnie o wydzieleniu odrębnej działki budowlanej przeznaczonej pod lokalizację stacji transformatorowej oraz urządzeń z nią związanych. Zarzucił, że zapis taki powoduje niejednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu wobec zezwolenia na lokalizację stacji transformatorowej na terenie rekreacji indywidualnej, podczas gdy tereny infrastruktury technicznej stanowią oddzielną kategorię terenów, dla których określono odrębne oznaczenia graficzne i literowe.

- § 10 ust. 1 w zakresie słów: "w części dot. zastrzeżeń § 7, od słów:

"...z zastrzeżeniem..." oraz § 10 ust. 2. Wojewoda uznał konieczność wyeliminowania tych przepisów w związku z tym, że odwołują się do zapisów § 7, które stanowią naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że przepisy te w obecnym kształcie mogą prowadzić do naruszenia regulacji dotyczącej podziału nieruchomości, zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto organ nadzoru poddał pod rozwagę Sądu wpływ uzasadnienia zaskarżonej uchwały na ważność planu, które w ocenie skarżącego nie spełnia warunków wynikających z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że z treści uzasadnienia wynika, że Wójt nie przeprowadził analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy i nie przedstawił jej wyników Radzie Gminy, która w konsekwencji nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; 4) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Wojewoda zaznaczył, że opiniowana uchwała została uchwalona, po zmianie przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonych ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która weszła w życie dnia 18 listopada 2015 r. i winna zawierać powyższe uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dźwierzuty uznał zasadność zarzutów skargi i wniósł o umorzenie postępowania. Podał, że pismem z dnia 22 lipca 2016 r. wezwał podmiot, który opracowywał projekt planu, do wykonania umowy polegającej na przygotowaniu projektu uchwały z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r., pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. W odpowiedzi na zapytanie Sądu, oświadczył, że organ nadzoru nie dysponuje studium uwarunkowań Gminy Dźwierzuty oraz nie badał zgodności zapisów planu ze studium, uznając, że zawarte w uchwale oświadczenie w przedmiocie zgodności ze studium jest wystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Zaskarżony plan wydany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: "u.p.z.p."). Przy ocenie legalności zawartych w nim rozwiązań uwzględnić należy więc art. 28 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 cytowanej ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiana polega na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". Zatem obecnie podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić tylko istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim

z powodu stwierdzenia przez Sąd sprzeczności przedmiotowego planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dźwierzuty, przyjętym uchwałą z dnia 7 lipca 2000 r, nr XIV/122/2000. Zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi w istocie zmianę obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołów zabudowy letniskowej w obrębie wsi Dąbrowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dźwierzuty nr VII/53/99 z dnia 29 kwietnia 1999 r. Świadczy o tym treść § 16 ust. 1 kontrolowanej uchwały, który stanowi, że tracą moc zapisy tegoż planu z 1999 r. w części objętej granicą opracowania planu. Zgodnie z uchwałą z 1999r., obowiązującą w omawianym zakresie do momentu uchwalenia zaskarżonej uchwały, przedmiotowe działki miały ustalone przeznaczenie jako tereny łąk i pastwisk. Okoliczność tę powołuje Rada Gminy w uzasadnieniu do uchwały

z dnia 29 marca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania niniejszego planu.

W myśl art. 87 ust. 1 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Tym samym ustalenia planu z 1999 r. dla omawianego terenu miały moc wiążącą i zmiana przeznaczenia tych gruntów wymagała zmiany uchwały z 1999 r. na zasadach określonych w art. 27 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to, że każda zamiana ustaleń planu wymaga zachowania procedury i zasad obowiązujących przy uchwalaniu takiego aktu. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Unormowanie to wymaga zachowania spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym. Przepis ten koresponduje z art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązującymi organ wykonawczy gminy przed wszczęciem procedury uchwałodawczej do wykonania analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i opracowania projektu planu miejscowego zgodnego z zapisami studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść tych przepisów wskazuje, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne

z wytycznymi studium. W rozpoznawanej sprawie zaś w uzasadnieniu do uchwały intencyjnej z dnia 29 marca 2013 r., Rada Gminy przyznała, że teren objęty do sporządzenia miejscowego planu znajduje się poza obszarami rozwoju funkcji rekreacyjnej wyznaczonej w studium z dnia 7 lipca 2000 r. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z zapisami studium nie wyklucza się możliwości lokalizowania funkcji rekreacyjnej poza obszarami rozwoju funkcji rekreacyjnej, pod warunkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skonstatowano w związku z tym, że przeznaczenie przedmiotowego obszaru pod zabudowę rekreacji indywidualnej wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona przez Sąd analiza treści powołanego studium nie potwierdza przytoczonych twierdzeń, poza ustaleniem, że objęty planem teren rzeczywiście znajduje się poza obszarem rozwoju funkcji rekreacyjnej i turystycznej. Zgodnie z załącznikiem graficznym do studium, objęte zaskarżonym planem działki położone są w jednostce strukturalno-przestrzennej - Zespół Jeziora Sasek Wielki. Są to tereny zieleni nieurządzonej i rejon potencjalnej hodowli bydła. Według części tekstowej studium, stosownie do ust. 5.1 lit. a – kierunki przekształceń strukturalnych i własnościowych (w ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej), zaleca się w tym obszarze, zgodnie z planszą "Kierunki rozwoju przestrzennego gminy", prowadzenie produkcji rolnej o charakterze ekologicznym z uwzględnieniem możliwości alternatywnego wykorzystania gruntów (rekreacja, zalesienie) oraz docelowo z powstaniem gospodarstw agroturystycznych. Przy czym kierunkowe obszary rozwoju funkcji rekreacyjnej

i turystycznej, w myśl jednoznacznych zapisów studium zawartych w ust. 7.1 studium, należy przyjmować zgodnie z planszą "Kierunki rozwoju przestrzennego gminy". Tym samym, zabudowa letniskowa, zgodnie ze studium, możliwa jest wyłącznie na obszarach określonych w załączniku graficznym do studium. Sąd nie dopatrzył się w części tekstowej studium, powołanego w uzasadnieniu uchwały intencyjnej zapisu dotyczącego możliwości lokalizowania funkcji rekreacyjnej poza obszarami rozwoju funkcji rekreacyjnej pod warunkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ust.7.2 lit b studium (str. 9) ustalono jedynie, że lokalizowanie nowej zabudowy na obszarach kierunkowego rozwoju funkcji rekreacyjnej i turystycznej wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisu tego nie można interpretować w sposób dokonany przez organ. Unormowaniem tym organy gminy zobowiązały się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jeszcze niezainwestowanych obszarów kierunkowego rozwoju funkcji rekreacyjnej i turystycznej. Chodzi tutaj o obszary, które w studium zostały wyraźnie przeznaczone na funkcję rekreacyjną, a nie dowolnie wybrane. Rozumienie takie potwierdza wykładnia systemowa unormowań części tekstowej studium, która niejednokrotnie nawiązuje do załącznika graficznego "Kierunki rozwoju przestrzennego gminy", stanowiąc o zgodności planowanych rozwiązań z tą planszą. Niezależnie od powyższego, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o niedopuszczalności interpretowania postanowień studium przez późniejsze i ewentualne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14 i powołana tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)

Dostrzec należy również, że w myśl ust. 7.2 lit. c studium – w przypadku opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tylko części obszaru wymienionego w punkcie 6.1 (ponieważ nie ma takiej jednostki redakcyjnej w studium, należy wnioskować, że chodzi tu o pkt 7.1, czyli o obszar rozwoju funkcji rekreacyjnej i turystycznej) należy zabezpieczyć powiązania funkcjonalno-przestrzenne z pozostałą częścią obszaru, w szczególności w zakresie powiązań komunikacyjnych oraz infrastruktury technicznej. Wymóg ten lokalny prawodawca pominął, co też świadczy o zignorowaniu postanowień studium. Granicami opracowania planu objęte zostały bowiem tylko działki inwestora bez określenia układu uzbrojenia terenu w sieć wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, telekomunikacyjną czy gazową, choć przewidziano ich funkcjonowanie. Objęty planem obszar nie jest w ogóle zainwestowany, wbrew zawartym w planie stwierdzeniom o istniejącej linii elektroenergetycznej w granicach opracowania planu, na badanym terenie ani w jego sąsiedztwie nie przebiegają żadne urządzenia infrastruktury technicznej. Potwierdzają to w szczególności znajdujące się w aktach pisma Pomorskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. i Polskiej Sieci Elektroenergetycznych – Północ S.A., do których zwrócono się o zaopiniowanie projektu planu, a które podały odpowiednio, że na terenie objętym przedmiotowym opracowaniem nie występuje jakakolwiek sieć gazowa oraz, że na rozpatrywanym terenie nie istnieją obiekty elektroenergetyczne o napięciu 220kV i 400kV i spółka nie przewiduje żadnych przedsięwzięć inwestycyjnych w tym zakresie.

Brak określenia w planie przebiegu dopuszczonych do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, stanowi również naruszenie powołanych w skardze: art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Przy czym zważyć też należy, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (teks jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), budowa urządzeń łączności publicznej, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jak również budowa urządzeń do zaopatrzenia ludności w wodę, odprowadzenia ścieków, stanowią realizacje inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Oznacza to, że jeżeli plan dopuszcza jakąkolwiek lokalizację inwestycji celu publicznego, to musi zostać określone jej rozmieszczenie. Wymóg ten konkretyzuje art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p., który nakazuje określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanawia zaś obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada Gminy nie określiła lokalizacji i przebiegu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej oraz elektroenergetycznej, a także stacji transformatorowej, mimo że dopuszczono ich budowę w granicach opracowania planu. Zapisy te powodują, że wymienione urządzenia infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie też Wojewoda zakwestionował § 6 ust. 4 lit. a i b zaskarżonej uchwały, wprowadzających obowiązek hałdowania gruntów próchnicznych oraz wykonywania prac budowlanych poza okresem lęgowym ptaków. W § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie zaznaczono, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Poza tym, z przepisów u.p.z.p. nie sposób wywieść podstaw dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących etapu realizacji inwestycji dopuszczonych w m.p.z.p. Podkreślić należy, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy wymagania adresowane do właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów w związku z realizacją inwestycji dopuszczonej w planie. Jest to odrębny etap procesu inwestycyjnego, w który rada gminy nie może ingerować uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie wykracza poza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, czemu ma służyć omawiany akt prawa miejscowego. Zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego, do których odwołuje się art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., rozumieć należy zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;

3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzaniai kształtowania terenów zieleni;

4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem

w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej;

5) zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;

5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom;

6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

2. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia.

3. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określa się także sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych w wyniku działalności człowieka, klęsk żywiołowych oraz ruchów masowych ziemi.

4. Wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań.

5. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania.

Z unormowań tych wynika, że określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska i ochrony przyrody nie polega na powielaniu przepisów powszechnie obowiązującego w tym względzie prawa i nie musi zostać wypunktowane w jednym konkretnym fragmencie planu, ale wystarczy, że przyjęte w planie rozwiązania przestrzenne będą uwzględniały uwarunkowania faktyczne i prawne obowiązujące już na danym terenie w zakresie występowania form ochrony przyrody.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w procedurze uchwalania niniejszego planu art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wymagającego przedstawienia przez organ wykonawczy gminy w uzasadnieniu do projektu planu zgodności proponowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu z wynikami analizy zmian

w zagospodarowaniu przestrzennym i podania daty uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., to stwierdzić należy, że zarzucany w skardze brak wykonania takich działań nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały tylko z tego powodu, gdyż podjęcie opisanych w art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. czynności nie warunkuje w ogóle wszczęcia procedury planistycznej, ale może ją uzasadniać. W myśl art. 14 ust. 4 u.p.z.p. rada gminy może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z własnej inicjatywy lub na wniosek organu wykonawczego gminy. Podniesioną okoliczność należy zatem rozpatrywać tylko w kategorii motywu działania, a nie przesłanki podjęcia uchwały. Przekonuje co do tego szczególnie treść art. 32 ust. 2 in fine u.p.z.p., stanowiącego, iż rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Redakcja tego przepisu wskazuje, że uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych podejmowane są tylko w przypadku pozytywnych ustaleń. Natomiast w razie uznania ich nieaktualności wszczęta powinna zostać przez organ uchwałodawczy gminy procedura zmiany studium lub planu miejscowego, poprzez podjęcie odpowiedniej uchwały intencyjnej. Z taką sytuacją, jak wnioskować można, mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Wyjaśnił to organ wykonawczy gminy w kwestionowanym uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały. Podał, że w 2008 r. Rada Gminy przystąpiła do zmiany studium, którą uchwaliła w 2014 r. Jednak wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 17 marca 2015 r. uchwała w sprawie zmiany studium została wyeliminowana z obrotu prawnego, aktualnie wznowione zostały prace dotyczące zmiany studium, wiążące pozostają jednak w dalszym ciągu ustalenia studium

z 2000 r. Organ wykonawczy gminy podał też w uzasadnieniu do projektu planu, że ocena aktualności studium nie była przeprowadzana w latach 2010-2014. W obecnej kadencji zaplanowana została zaś na 2017 r. Przytoczone argumenty, w ocenie Sądu, czynią zadość wymaganiom art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odrębnego natomiast rozważenia wymagała, w świetle powołanych powyżej przepisów, przyjęta przez organy gminy ocena

zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium, co omówione zostało powyżej.

Stwierdzone naruszenia stanowią o istotnym naruszeniu zasad uchwalenia planu miejscowego i dotyczą całego obszaru objętego granicami opracowania. Dlatego orzeczono jak w wyroku, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.