Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1108/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 404
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych - t.j.
article: art. 114 ust. 1, sty. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 38 ba, art. 53 ust. 1, art. 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Kurzawa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/20 oddalił skargę [...] S.A.

w [...] (dalej powoływanej jako Spółka) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2019 r. ustalił na wniosek [...] S.A. w [...] (zwanej dalej Inwestorem) lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pod nazwą "Budowa napowietrznej dwutorowej linii 400 kV [...] - [...] - [...]" na terenie województwa [...], powiatu [...], gmin [...] i [...], dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (obręb [...], gmina [...]) oraz nr [...] (obręb [...], gmina [...]) - w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 404, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 428, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa przesyłowa).

Minister Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy powołaną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zaakceptował zastosowanie ustawy przesyłowej w niniejszej sprawie wskazując, że lokalizacja inwestycji przewidziana została w uchwale nr XXIII/197/2016 Rady Gminy Grudziądz z dnia 25 maja 2016 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Grudziądz - Pelplin - Gdańsk Przyjaźń

(Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r. poz. 1902) oraz w uchwale nr XVI/83/2016 Rady Gminy Rogóźno z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Grudziądz - Pelplin - Gdańsk Przyjaźń (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r. poz. 2303).

Następnie organ odniósł się do zarzutów odwołania i uznał za uzasadnione ograniczenie sposobu korzystania ze wskazanych we wniosku Inwestora działek, które, jak przypomniał, były objęte zakresem inwestycji i znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółki. Podkreślił, że zachodziły przesłanki do zastosowania art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, a organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z zakresem oznaczonym we wspomnianym wniosku. Nie przychylił się zarazem do zarzutów podnoszących pominięcie tego, że działki te stanowią czynną linię kolejową, po której odbywa się ruch kolejowy, oraz związanych z tym ograniczeń, wymogów i warunków dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym. W jego ocenie z treści art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej nie wynika, aby nie znajdował on zastosowania do nieruchomości zajętych pod czynne linie kolejowe. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przesyłowej dopuszczono bowiem lokalizację inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na obszarach kolejowych, a więc stosowanie jej art. 22 ust. 1 odnośnie do takich obszarów.

Dodatkowo organ odwoławczy przytoczył art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2020 r. poz. 1043, ze zm.), wyrażając pogląd, że przepisy przywołanej ustawy nie zabraniają lokalizacji na obszarze kolejowym obiektów innych niż związane z infrastrukturą kolejową. Zwrócił zarazem uwagę na ujęcie obu działek objętych wnioskiem odpowiednio pod pozycjami [...] i [...], w tomie 2 załącznika do decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2014 r. poz. 25, ze zm.). Zaakcentował, że lokalizacja inwestycji została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz że z treści art. 14 ust. 6 w związku z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) nie wynika, aby inwestycje przewidziane w planie miejscowym do realizacji na terenie zamkniętym kolejowym miały być ściśle związane z infrastrukturą kolejową.

Dalej organ za niezasadne uznał zarzuty Spółki wskazujące na porozumienie się z Inwestorem co do zawarcia umowy umożliwiającej realizację inwestycji na spornych działkach oraz bezprzedmiotowość stosowania art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, spowodowaną posiadanym przez Inwestora tytułem prawnym w postaci umów i uzgodnień zawartych między wykonawcą a Spółką oraz zarządcą linii kolejowej, uprawniającym Inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

Rozwijając ten wątek organ argumentował, że przepisy obowiązującego prawa nie uzależniają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości czy od zawarcia umowy na wejście na teren, na którym ma być realizowana inwestycja. Ponadto w niniejszej sprawie strony uzgodnień nie doszły do porozumienia w zakresie uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości dla celu związanego z szeroko rozumianą eksploatacją linii przesyłowej, co uzasadniało wystąpienie przez Inwestora o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej. Jak wyjaśnił Inwestor, nie posiada on do spornych nieruchomości tytułu prawnego uprawniającego go do wejścia na ich teren w celu budowy linii i jej późniejszego utrzymania, eksploatacji, konserwacji, remontu, przebudowy oraz usuwania awarii, nie udało mu się też dojść do porozumienia ze Spółką co do zasad i warunków ustanowienia na nieruchomościach służebności przesyłu. Takiego trwałego tytułu nie daje umowa zawarta pomiędzy Spółką

a konsorcjum firm będących wykonawcą linii elektroenergetycznej.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej,

w przeciwieństwie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej zwanej u.g.n.), nie przewiduje, by przesłanką do ograniczenia korzystania z nieruchomości był brak zgody jej właściciela lub użytkownika wieczystego. W konsekwencji nie podzielił poglądu Spółki, której zdaniem zgoda wyrażona przez użytkownika wieczystego nieruchomości w ramach zawartej uprzednio umowy uprawniającej Inwestora do wejścia i prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości uniemożliwia wydanie na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej decyzji ograniczającej sposób korzystania z tych nieruchomości.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia organ powołał art. 8 ust. 1 pkt 8 oraz art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej podkreślając, że jej przepisy nie zobowiązują wnioskodawcy do szczegółowego określenia we wniosku, na czym konkretnie będzie polegało ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z art. 22 ust. 1 tej ustawy. Tym samym nie można wymagać, by zakres ograniczeń był szczegółowo opisany w decyzji lokalizacyjnej, mającej charakter wstępny i otwierającej dopiero cykl decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym.

Dalej organ wskazał, że z samych przepisów ustawy przesyłowej,

a w szczególności art. 22 ust. 2, wynika, iż adresatem obowiązku udostępniania nieruchomości podlegającej ograniczeniu w korzystaniu, jest jej właściciel bądź użytkownik wieczysty. Mając to na uwadze, jak również fakt, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest skarżąca Spółka, a nie spółka [...] S.A. (zarządca linii kolejowej), organ stwierdził, że jest ona podmiotem właściwym do udostępnienia Inwestorowi nieruchomości w celu zrealizowania spornej inwestycji celu publicznego.

Z kolei za przedwczesny uznał organ zarzut pominięcia przez organ pierwszej instancji wymagań dla prowadzenia robót oraz usytuowania różnego rodzaju obiektów na terenach kolejowych, wynikających z art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 57 ustawy

o transporcie kolejowym, a także § 119 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie

(Dz. U. z 1998 r., nr 151 poz. 987). W jego ocenie tego rodzaju zarzuty mogą być podnoszone dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił także, że ustawodawca nie uzależnił możliwości zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej od funkcji, jaką pełni dana nieruchomość. Tym samym nie ma znaczenia, czy nieruchomość ma status nieruchomości "zwykłej", czy też np. jest to czynna linia kolejowa o znaczeniu państwowym i w związku z tym posiada status terenu zamkniętego.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego, kwestionując prawidłowość zarówno ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy.

Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 9 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił na wstępie zasady kontroli sądowoadministracyjnej i stwierdził, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa

w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd przytoczył art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy przesyłowej, który był materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, i wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy, oraz że dotyczy uprawnień inwestora. Ustawa przesyłowa weszła w życie z dniem 15 września

2015 r., a Inwestor na jej podstawie otrzymał decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji strategicznej (decyzje Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z [...] października 2017 r. i [...] listopada 2017 r.), ale nie w zakresie skutków, o których mowa w jej art. 22 ust. 1. Sąd zauważył, że poprzednio prowadzone postępowanie nie obejmowało przedmiotu sprawy związanego z ograniczeniem korzystania z nieruchomości na rzecz Inwestora. W jego ocenie z samego faktu, że Inwestor nie domagał się wówczas takiego rozstrzygnięcia, nie można wywodzić, iż na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie jest dopuszczalne prowadzenie kolejnego postępowania w rozpatrywanym zakresie.

Sąd zaakceptował następnie stanowisko organu, w szczególności

o dopuszczalności zastosowania art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej do terenów kolejowych, wraz z argumentacją powołaną w tym zakresie, nawiązując m.in. do orzecznictwa odnoszącego się do art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2017 r. poz. 2302, ze zm.). W innym miejscu uzasadnienia odwołał się w tym kontekście do art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przesyłowej, chociaż, jak zaznaczył, przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, oraz do racji związanych z ujęciem inwestycji w planach miejscowych. Jego zdaniem techniczne szczegóły realizacji inwestycji, w tym wejścia na działki stanowiące teren kolejowy zamknięty, nie podlegały ocenie organów orzekających w sprawie lokalizacji strategicznej inwestycji jako element prowadzenia samych robót budowlanych oraz szczegółowego ich harmonogramu, także pod względem ich zgodności m.in. z przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym jej art. 53 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 58, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1247; dalej powoływanego jako rozporządzenie z 2008 r.).

Następnie Sąd m.in. nie podzielił obaw związanych z możliwością ewentualnej likwidacji linii kolejowej w wyniku zlokalizowania na obszarze kolejowym inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej i podobnie jak organ odwoławczy ocenił kwestię tytułu prawnego do nieruchomości, w tym co do tego, że pomimo zawartych umów

i porozumień Inwestor nie dysponował tytułem będącym źródłem uprawnień o zakresie odpowiadającym temu, jaki wynika z art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, np. tych w razie przebudowy linii.

Sąd stwierdził, że organ nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygania

o elementach wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, z kolei wnioskodawca nie jest zobowiązany do szczegółowego ich określenia we wniosku, co zresztą byłoby niemożliwe na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, na którym wydaje się decyzję lokalizacyjną

Sąd nie przychylił się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej

w związku z art. 124 ust. 6 u.g.n. Skoro Spółka pozostaje użytkownikiem wieczystym nieruchomości, to jest podmiotem właściwym do udostępnienia Inwestorowi nieruchomości w celu zrealizowania inwestycji celu publicznego, niezależnie od tego, kto zarządza tym terenem. Ponadto dla zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej nie ma znaczenia status nieruchomości, w szczególności to, czy jest nieruchomość "zwykła", czy też stanowiącą czynną linię kolejową o znaczeniu państwowym, w wyniku czego uznano ją za teren zamknięty. W każdym przypadku inwestor zobowiązany jest po wykonaniu robót przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, jeżeli jednak nie jest to możliwe, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie z tego tytułu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwie grupy zarzutów.

W ramach pierwszej pełnomocnik podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

w związku z art. 151 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz pominięcie istotnych w sprawie okoliczności, w tym w szczególności że:

– działki inwestycyjne stanowią czynne linie kolejowe, po których odbywa się ruch pociągów, co wiąże się z ograniczeniami w zakresie wymogów i warunków prowadzenia robót na obszarze kolejowym;

– w odniesieniu do działek inwestycyjnych Inwestor posiada umożliwiający realizację inwestycji w zakresie sieci przesyłowej tytuł prawny w postaci umowy nr [...] oraz uzgodnień ze Spółką nr [...] z dnia 21 lipca 2016 r., a także uzgodnień z zarządcą linii kolejowych nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r., uprawniający go do wejścia i prowadzenia na terenie działek robót budowlanych, polegających m.in. na budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji dwutorowej linii energetycznej 400 kV, w oparciu o które to dokumenty doszło do zrealizowania inwestycji, wobec czego postępowanie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, jest bezcelowe i bezprzedmiotowe;

– zakres inwestycji odnoszący się do działek inwestycyjnych obejmuje, według dokumentacji przedłożonej w niniejszym postępowaniu, jedynie przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad działkami, nie zaś założenie innych urządzeń

i obiektów, w tym naziemnych, podziemnych czy nadziemnych, co wyklucza udzielenie zezwolenia w tym ostatnim zakresie;

– opinie i uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej oraz innymi spółkami kolejowymi odnoszące się do działek inwestycyjnych dotyczą zakresu robót obejmujących jedynie przeprowadzenie oraz eksploatację przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad działkami, nie odnoszą się natomiast do założenia innych urządzeń i obiektów, co wyklucza udzielenie zezwolenia w tym ostatnim zakresie;

– stosownie do uzgodnień z zarządcą infrastruktury kolejowej z dnia 30 grudnia 2016 r. ([...]), prowadzenie robót na działkach inwestycyjnych jest dopuszczalne jedynie po uprzednim zgłoszeniu robót, zawarciu z zarządcą infrastruktury kolejowej umowy regulującej zasady i warunki realizacji robót na terenie kolejowym i uzgodnieniu ich z [...], a także pod nadzorem zarządcy linii kolejowych;

– Inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający na nich realizację inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w postaci wspomnianych umów, uzgodnień i porozumienia i stwierdzenie, że tytuł taki mu nie przysługuje;

– zakres ograniczenia powinien być ściśle określony w decyzji lokalizacyjnej

i akceptację ograniczenia sposobu korzystania z gruntów polegającego na przepisaniu w treść decyzji brzmienia obowiązującego przepisu.

Kolejna grupa zarzutów odniesiona została do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji. W jej ramach pełnomocnik podniósł naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

– niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy przesyłowej, mimo że

w jego ocenie brak jest przesłanek, aby zastosować tę regulację w niniejszej sprawie, a także poprzez nieokreślenie zakresu ograniczenia w korzystaniu z działek inwestycyjnych.

– niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej i w następstwie ograniczenie sposobu korzystania z działek w celu zapewnienia prawa wejścia na ich teren dla prowadzenia budowy w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, eksploatacją, przebudową, utrzymaniem, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, w sytuacji gdy Inwestor posiadał do tego tytuł prawny wynikający ze wspomnianych umowy i uzgodnień.

– niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej w związku z art. 124 ust. 6 u.g.n. w odniesieniu do działek stanowiących linie kolejowe. Pełnomocnik stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na wstęp na teren linii kolejowej nie jest Spółka, lecz zarządca linii kolejowej, wobec czego nałożenie na Spółkę obowiązku udostępnienia działek stanowiących linie kolejowe czyni decyzję niemożliwą do wykonania.

– błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej i uznanie, że treść decyzji musi odpowiadać brzmieniu tego przepisu z pominięciem ścisłego określenia zakresu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, stosownie do stanu faktycznego sprawy.

– niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej w odniesieniu do działek stanowiących linie kolejowe i uznanie, że w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości stanowiącej linię kolejową do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie.

– naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Spółka może wydać działki objęte niniejszym postępowaniem.

– niezastosowanie art. 38 ba ustawy o transporcie kolejowym i uznanie, że Inwestor jest uprawniony do nieprzywracania działek do stanu poprzedniego.

– błędną wykładnię art. 53 ust. 1 i 2, art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2008 r. i w następstwie uznanie, że nie będą miały one zastosowania w sprawie lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Pełnomocnik zakwestionował także uznanie za dopuszczalne udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na działkach stanowiących linie kolejowe przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w tym podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń bez uprzedniego uzgodnienia robót z zarządcą linii kolejowej.

– niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy przesyłowej poprzez ich w odniesieniu do działek stanowiących linie kolejowe

i pominięcie dotychczas uzyskanych w postępowaniu o ustaleniu strategicznej inwestycji, opinii i uzgodnień.

– naruszenie art. 114 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 24 ustawy przesyłowej poprzez nieuwzględnienie braku podjęcia przez Inwestora starań co do zawarcia umowy w odniesieniu do działek stanowiących linie kolejowe przed wszczęciem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku

i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił na wstępie stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, a następnie rozwinął zgłoszone zarzuty, nierzadko wzbogacając je o nową argumentację, np. odwołującą się do systematyki ustawy przesyłowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Inwestora domagał się jej oddalenia w całości i odniósł się do podniesionych w niej zarzutów, uznając je wszystkie za nieuzasadnione. Nie złożył wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że wszystkie one, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach poszczególnych zarzutów wielokrotnie, tak samo zresztą jak przepisy, których naruszenie podniesiono, i to niezależnie od ich charakteru prawnego. Uzasadnia to wyodrębnienie tych kwestii, a następnie rozważenie ich w uporządkowanej sekwencji, wyznaczonej przez kryterium problemowe nie zaś przez kolejność zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna kwestionuje rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem w dwóch generalnych aspektach. Jej zarzuty wywiedzione są bowiem ze stanowiska podnoszącego po pierwsze niedopuszczalność ograniczenia na rzecz Inwestora w trybie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej sposobu korzystania z nieruchomości Spółki i po drugie, że zakres tego ograniczenia nie został określony precyzyjnie i dopasowany do skali i rodzaju działań składających się na inwestycję polegającą na budowie linii przesyłowej. Wspomnianą niedopuszczalność w rozwinięciu zarzutów, inaczej niż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powiązano przy tym głównie z przeznaczeniem i szczególnym rodzajem nieruchomości, które są zajęte pod czynną linię kolejową. Zaakcentowano również zbędność ograniczenia łączącą się z faktem, że Inwestorowi przysługuje inny tytuł do nieruchomości, wynikający z zawartych przez niego umowy i porozumienia oraz uzyskanego przezeń uzgodnienia. Dodatkowo wytknięto Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł niewykonalności decyzji ustanawiającej ograniczenie, mającej być rezultatem tego, iż nieruchomości Spółki objęte decyzją pozostają w zarządzie innego podmiotu.

Zagadnienia te, co również wypada odnotować, zostały już rozważone w bogatym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie utrwaliło się na gruncie ustawy przesyłowej. Co więcej, niektóre z orzeczeń dotyczyły ograniczeń odnoszących się do innych nieruchomości Spółki, wprowadzonych w związku z realizacją tej samej linii przesyłowej co w niniejszej sprawie, tj. napowietrznej dwutorowej linii 400 kV [...] - [...] - [...] (zob. wyroki z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2581/20 i II OSK2582/20; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawach tych oddalano zarazem skargi kasacyjne Spółki oparte na takich samych podstawach kasacyjnych co skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie, obejmujących przepisy ustawy przesyłowej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, co wymaga podkreślenia ze względu na późniejsze poważne zmiany tej ustawy. Uzasadnia to sięgnięcie po argumentację zawartą w tamtych wyrokach, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela i uznaje za własną.

W przywołanych wyżej wyrokach z dnia 4 marca 2021 r. przesądzono, że do inwestora, który na podstawie ustawy przesyłowej uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, znajduje zastosowanie art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy przesyłowej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy lokalizacja takiej strategicznej inwestycji przewidziana jest m.in. w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inwestor w każdym czasie (lege non distinguente, także zatem po zakończeniu inwestycji) może wystąpić o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie, skutków, o których mowa w m.in. w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej. Słusznie zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę regulację za niewywołującą jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że wskazane uprawnienie przysługuje inwestorowi zawsze wtedy, gdy inwestycja strategiczna przewidziana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a poza sporem pozostaje, iż ta przesłanka w niniejszej sprawie jest spełniona. Treść art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy przesyłowej nie daje podstaw do ograniczania rozpatrywanego uprawnienia, w tym poprzez wprowadzenie, wbrew jej jednoznacznemu brzmieniu, dodatkowych przesłanek w oparciu o wykładnię odwołującą się do systematyki ustawy przesyłowej, w szczególności usytuowanie tego przepisu pośród przepisów przejściowych i końcowych. Niepodobna zresztą przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było, by mogli z niego korzystać wyłącznie inwestorzy dysponujący jedną z decyzji objętych unormowaniem art. 34 ust. 1 ustawy przesyłowej, tj. decyzją wydaną w związku ze strategiczną inwestycją w zakresie sieci przesyłowej przed dniem wejścia w życie ustawy przesyłowej. Norma zawarta w tym przepisie zamyka się w zachowaniu mocy tych decyzji w nowym stanie prawnym i jego treść oraz treść art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy przesyłowej w najmniejszym stopniu nie uzasadniają poglądu, że ten drugi pozostaje z nim w tak ścisłym wniosku, iż oba dotyczą dokładnie takich samych sytuacji faktycznych.

Treść art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej w związku z jej art. 34 ust. 2 pkt 3 świadczy natomiast o tym, że zamiar ustawodawcy był znacznie szerszy i sprowadzał się zwłaszcza do tego, by każdy inwestor dysponował określonym w tym przepisie wachlarzem uprawnień wobec nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję strategiczną w zakresie sieci przesyłowej w decyzji o lokalizacji tej inwestycji (art. 22 ust. 1) lub (i) w planie miejscowym (art. 34 ust. 2 pkt 3). Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej odnośnie do tych pierwszych decyzji wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nich przez udzielenie zezwoleń na opisane w przepisie działania, i ta kategoryczność sformułowania dowodzi, że ograniczenie ma postać obligatoryjną, nie fakultatywną, i jest wprowadzone w decyzji o charakterze związanym, bez pozostawienia wojewodzie swobody w ramach uznania administracyjnego.

Niepodobna podzielić pogląd, w myśl którego z zakresu art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej mogłyby być wyłączone nieruchomości zajęte pod czynne linie kolejowe. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, przeczy temu już treść art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przesyłowej, wedle którego do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej inwestor załącza opinię właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej lub innego podmiotu władającego nieruchomością wchodzącą w skład obszaru kolejowego - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład obszaru kolejowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład obszaru kolejowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania tych nieruchomości. Skoro zaś nieruchomość ta może być objęta decyzją lokalizacyjną, to zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej może być też przedmiotem ograniczeń, o których mowa w tym przepisie. Skądinąd decyzje w niniejszej sprawie dotyczyły wyłącznie skutków, o których mowa w tym przepisie, ponieważ ustalenie lokalizacji inwestycji strategicznej w zakresie linii przesyłowej nastąpiło już wcześniej, w odrębnych decyzjach. W tym kontekście odnotować trzeba nadto, że obie nieruchomości Spółki, mimo ich szczególnego prawnego charakteru, znalazły się w wyznaczonych w tych decyzjach liniach ograniczających teren inwestycji. Przedmiot ograniczeń nałożonych w sprawie czy też ich miejscowy zakres został więc określony w osobnym postępowaniu, w ostatecznych decyzjach. Na marginesie zaznaczyć można, gdyż jest to spostrzeżenie bez znaczenia dla wykładni i zastosowania rozpatrywanych przepisów, choć pozwalające zweryfikować trafność niektórych twierdzeń Spółki, zwłaszcza na temat skutków działań Inwestora, że inwestycja strategiczna w zakresie sieci przesyłowej została nawet w sprawie zakończona, a zamiarem Inwestora jest uzyskanie tytułu prawnego zapewniającemu mu dostęp do nieruchomości w fazie eksploatacji.

Organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, a co za tym idzie również Sąd pierwszej instancji przeprowadzający kontrolę tego rozstrzygnięcia, nie stosowali w ogóle przepisów ustawy o transporcie kolejowym i w efekcie nie mogli ich naruszyć. Wyjaśnił to przekonująco Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2897/20 i II OSK 2898/20, ustosunkowując się zresztą do zarzutów kasacyjnych odniesionych do tych samych przepisów przywołanej ustawy, których naruszenie zarzucił pełnomocnik w niniejszej sprawie. Zauważył mianowicie, że art. 5 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy o transporcie kolejowym reguluje kwestię udostępniania infrastruktury kolejowej, której art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej nie dotyczy. Analogicznie w art. 38ba tej pierwszej ustawy mowa o rozpoczęciu likwidacji linii kolejowej w sytuacji, gdy koszty udostępnienia linii kolejowej nie są pokrywane m.in. przez wpływy uzyskiwane z tego tytułu, czyli o skutkach związanych z działalnością przewozową, nie z inwestycją strategiczną. Z kolei art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, tak samo jak § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2008 r., nakazują uwzględnienie określonych uwarunkowań łączących się z ruchem kolejowym, zwłaszcza jego bezpieczeństwem, w procesie inwestycyjno-budowlanym, na etapie wydawania pozwolenia na budowę, tj. na etapie procesu późniejszym niż ten wstępny, na którym podejmowana jest decyzja lokalizacyjna, w tym w zakresie skutków przewidzianych w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, jakie nie mogą stworzyć bezpośrednich zagrożeń w analizowanym zakresie. Uzyskanie takiej decyzji nie zwalnia przecież inwestora z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, który powinien odpowiadać również szczególnym warunkom technicznym i wymaganiom obowiązującym na terenach kolejowych, a następnie będzie podlegał weryfikacji z tego punktu widzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jak trafnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych już wyrokach z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2581/20 i II OSK 2582/20, relacje między zarządcą terenu kolejowego a przedsiębiorcą przesyłowym wynikające z ustawy o transporcie kolejowym i szczegółowych warunków realizacji inwestycji, w tym konieczność uzgodnień z zarządcą, podjęcia i prowadzenia prac na tym terenie, znajduje się poza zakresem ograniczenia, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej.

Autor skargi kasacyjnej niejako utożsamia przyznanie uprawnień inwestorowi na podstawie tego przepisu z ich realizacją, opowiadając się w istocie za błędnym zapatrywaniem, że zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy spełnione są wszystkie przewidziane prawem przesłanki, które tę realizację umożliwiają. Zbadanie tych przesłanek może jednak nastąpić dopiero podczas przystąpienia do faktycznego wykonania uprawnień, zazwyczaj

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż wymaga odniesienia do konkretnych szczegółów planowanej inwestycji, zawartych w projekcie budowlanym, który musi być tym pozwoleniem zatwierdzony. Szczegóły pozostają zaś nieznane we wstępnej fazie, gdy wydaje się decyzję o lokalizacji inwestycji i przyznaje się inwestorowi ogólny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wszelako nie oznacza, że wykonując ten tytuł inwestor może ignorować uwarunkowania, w tym zakazy, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, m.in. z ustawy o transporcie kolejowym. Dotyczy to także innych działań, w tym podejmowanych już po zakończeniu inwestycji, które też muszą być podejmowane i prowadzone w sposób zgodny z prawem.

Przykład powyższego błędu stanowi zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej, który również nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania, skoro dotyczył nawet nie wykonywania uprawnień inwestora, ale wręcz skutków jego już dokonanych działań. Nakładał on wszak na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeśli nie było to możliwe albo wiązało się z nadmiernymi kosztami – wypłaty odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu - już po wykonaniu robót. Jak zasadnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2897/20 i II OSK 2898/20, jedynie potencjalna możność zastosowania tego przepisu po zakończeniu procesu inwestycyjnego, nie pozwala posłużyć się nim podczas formułowania argumentacji odnośnie do początku tego procesu.

Warto zwrócić uwagę, że tylko w ust. 2 art. 22 ustawy przesyłowej była mowa

o właścicielu lub użytkowniku wieczystym nieruchomości, natomiast w jego ust. 1 wspomina się o nieruchomości będącej przedmiotem ograniczeń, polegających na znoszeniu uprawnień inwestora. W przeciwieństwie do art. 124 u.g.n. nie wskazano zatem konkretnego adresata tych ograniczeń, wobec czego bez znaczenia pozostaje fakt, że nieruchomości Spółki zarządzane są przez inny podmiot. Z punktu widzenia prawa cywilnego ograniczenia korzystania z nieruchomości wprowadzone na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej należy traktować jednak przede wszystkim jako ograniczenie jej własności (prawa użytkowania wieczystego). W wyrokach z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2581/20 i II OSK 2582/20 określono tę instytucję jako służebność publiczną, ustanawianą w oparciu o przepisy szczególne względem art. 124 ust. 6 u.g.n., wyróżniającą się głównie trwałością tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, odpowiadającą ograniczonym prawom rzeczowym. Służebność ta ma więc bardziej przedmiotowy czy rzeczowy charakter w tym sensie, że obciąża samą nieruchomość i nie sprowadza się, tak jak jest to w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., do zobowiązania konkretnego właściciela lub użytkownika wieczystego do udostępnienia nieruchomości.

W przeciwieństwie do art. 124 ust. 1 u.g.n. zastosowania art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej nie uzależniono od braku zgody wspomnianych podmiotów czy też uzyskania innego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza wynikającego z umowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2809/20). W konsekwencji podzielić wypada pogląd wyrażony w wyrokach z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2581/20 i II OSK 2582/20, że tego rodzaju inny tytuł prawny nie wyłącza prawa inwestora do ubiegania się o objęcie służebnością publiczną wobec nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję strategiczną w zakresie linii przesyłowej (wedle tego poglądu o wyłączeniu takim może być mowa jedynie w razie ustanowienia na rzecz inwestora ograniczonego prawa rzeczowego).

Tym samym Inwestor mógł ubiegać się o wydanie decyzji w zakresie skutków określonych w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, mimo że, jak przyznał pełnomocnik Spółki, dysponował już tytułem prawnym do jej nieruchomości, uprawniającym do dysponowania nimi na cele budowlane, dającym się wywieść z zawartych umowy

i porozumienia czy nawet udzielonego uzgodnienia zarządcy linii kolejowej. Poza sporem bowiem pozostaje, że zakres uprawnień Inwestora, jakie można skonstruować w oparciu o te wszystkie czynności, jest węższy od zakresu uprawnień przyznanych mu decyzją wydaną w niniejszej sprawie, które nadto, jak wspomniano wyżej, mają charakter znacznie trwalszy od względnych praw mających swe źródło w czynności cywilnoprawnej. Ograniczenia, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, obejmują w szczególności fazę eksploatacji wybudowanej już linii przesyłowej.

Wbrew przekonaniu wyartykułowanemu w skardze kasacyjnej, w świetle treści art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej każdy inwestor w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej może domagać się przyznania kompletu uprawnień przewidzianych w tym przepisie. Innymi słowy, w takim przypadku organ nie jest umocowany do swoistej selekcji uprawnień, polegającej na ich ograniczeniu do takich, które mogą okazać się potrzebne czy uprawnione ze względu na konkretne parametry planowanej inwestycji, a także uwarunkowania prawne i faktyczne, w jakich ma być ona prowadzona. Dalszą kwestią pozostaje, że zadanie to byłoby utrudnione, o ile w ogóle możliwe, we wczesnej fazie inwestycji, gdy parametry te nie mogą być dostatecznie sprecyzowane. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej w brzmieniu, jakie znajduje w sprawie zastosowanie, każdy wspomniany inwestor - odnośnie do wskazanych nieruchomości i w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń – mógł wnosić o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Skoro Inwestor skorzystał z prawa do złożenia tego rodzaju wniosku, odpowiadającego przytoczonej treści art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej, to organ miał prawo, a nawet obowiązek, by na podstawie tego przepisu ten wniosek w całości uwzględnić.

Rozważania powyższe skłaniają do wniosku, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.