Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2860/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 18, art. 45 par. 1, art. 119, art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 3, art. 7, art. 15, art. 80, art. 107, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. we W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. we W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 162, poz.1568 ze zm.) art. 2 § 1 pkt 10, art. 17 § 1, art. 18, art. 119, art. 120 § 1 , art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zw. dalej u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nakładającego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20.000 zł z powodu uchylania się przez Zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nakazał [...] Sp. z o.o., właścicielowi dworu w miejscowości P., gm. D., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1990 r., przeprowadzenie w dworze w P. prac konserwatorskich i robót budowlanych obejmujących: naprawę murów konstrukcyjnych, odbudowę stropów oraz odbudowę dachu w terminie do 30 czerwca 2010 r.

[...] Sp. z o.o. pismem z dnia 2 lutego 2011 r. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]) odmówił stwierdzenia jej nieważności. Następnie zobowiązana spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wobec czego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2012 r. ([...]) utrzymał w mocy ww. decyzję.

Upomnieniem z dnia [...] marca 2012 r., (znak: [...]) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wezwał [...] Sp. z o.o. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanej spółce w dniu 1 kwietnia 2012 r.

Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20.000 zł z powodu uchylania się przez Zobowiązanego od wykonania obowiązku przeprowadzenia w dworze w P. prac konserwatorskich i robót budowlanych obejmujących.

Wraz z postanowieniem, stosownie do art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ doręczył Zobowiązanemu tytuł wykonawczy z dnia 10 kwietnia 2012 r. (data doręczenia: 13 kwietnia 2012 r.)

Na postanowienie o nałożeniu grzywny [...] Sp. z o.o., złożyła zażalenie, w którym podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na zobowiązanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia bez uwzględnienia stanu potencjalnej możliwości wykonania obowiązku przez zobowiązanego,

- art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w szczególności nie wyjaśnienie niezbędności zastosowania przedmiotowego środka egzekucyjnego oraz

- art. 7 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego oraz niezbędności zastosowania środka egzekucyjnego w stosunku do realizacji obowiązku przez zobowiązanego w szczególności w kontekście oświadczenia Zobowiązanego o podjęciu czynności zmierzających do realizacji przedmiotowego obowiązku.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy i zażalenia stwierdził, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny.

Źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Z materiału dowodowego wynika, zdaniem organu, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany. Zostało zatem wszczęte postępowanie egzekucyjne i zastosowano środek egzekucyjny jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Organ uznał, że zarzut Zobowiązanego, iż "powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia stanu potencjalnych możliwości wykonania obowiązków wynikających z decyzji" jest nieuzasadniony.. Formułując ten zarzut [...] Sp. z o.o. powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. II SA/Kr 4/08. Orzeczenie to zostało wydane jednak w zupełnie innym stanie faktycznym sprawy. Z uzasadnienia przywołanego wyroku wynika, że Spółka zobowiązana do usunięcia zbiornika i paliw utraciła tytuł prawny do terenu na którym zbiornik ten się znajdował. O tym fakcie zresztą informowała organ egzekucyjny przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny. Krakowski sąd administracyjny zarzucił temu organowi egzekucyjnemu, że nie podjął on czynności w celu sprawdzenia potencjalnych możliwości wykonania obowiązku w sytuacji faktycznej utraty władztwa nad nieruchomością. Zobowiązany w swoim zażaleniu nie kwestionuje faktu, że nadal jest właścicielem dworu położonego w P.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na etapie postępowania egzekucyjnego nie można rozstrzygać w sprawie zakresu nałożonych obowiązków a także terminu jego wykonania. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawnionym do rozpatrywania zastrzeżeń, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym a dotyczą postępowania jurysdykcyjnego. Wynika to z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nałożenie na Zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia było celowe. Upomnieniem z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wezwał [...] Sp. z o.o. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Z brzmienia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 917/10, LEX nr 745375).

Organ wskazał, że na podstawie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z rozwiązania prawnego przyjętego w ww. przepisie nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków. Należy wyjaśnić, że wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie organu drugiej instancji, środek ten jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, iż zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezzasadny był również zarzut naruszenia przepisu art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli zasady niezbędności. Obowiązek, określony w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r., nie został wykonany. Temu faktowi nie przeczy także sam Zobowiązany. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego niezbędnym było więc wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku nałożonego na [...] Sp. z o.o.

Jako bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut, że organ pierwszej instancji zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. (II OSK 235/09, LEX nr 602159), w którym Sąd orzekł, że domaganie się od organu administracyjnego szczegółowego uzasadnienia wymierzenia grzywny, stanowi przeniesienie na grunt postępowania egzekucyjnego obowiązków z postępowania jurysdykcyjnego. Wydając akt konkretyzujący uznaniowo prawo materialne, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku. Istotne z punktu rozpatrywanej spawy jest także stanowisko NSA sformułowane w powyższym orzeczeniu, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku skłonienia zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, stąd w nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego.

Organ wskazał, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. (OSK 1140/04, LEX nr 186665) nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ pierwszej instancji wymierzając grzywnę w wysokości 20.000 zł (słownie dwadzieścia tysięcy) nie przekroczył uznania administracyjnego. Kwota grzywny mieści się bowiem w granicach ustalonych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosowanie to treści tego przepisu każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych kwoty 50.000 zł. Biorąc pod uwagę, że Zobowiązany jest spółką prawa handlowego (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) niższa wysokość grzywny mogłaby nie być dla niej dolegliwa, na tyle by wykonać nałożony na Nią obowiązek. Samo zróżnicowanie wymiaru grzywny określonego w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika z faktu że grzywny wymierzane silnym ekonomicznie jednostkom organizacyjnym w wymiarze stosowanym wobec osób fizycznych nie odniosłoby skutku. Opłacałoby się niekiedy zobowiązanemu płacić grzywny zamiast wykonać nałożony na niego obowiązek (Zb. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod red. R. Hausera, 4 wydanie, Warszawa 2008, str. 534).

Wobec powyższego organ uznał, że nałożenie na [...] Sp. z o.o. grzywny w wysokości 20.000 zł, ustalonej przez organ pierwszej instancji, skłoni Zobowiązanego do wykonania nałożonego na Niego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. obowiązku przeprowadzenia w dworze w P. prac konserwatorskich i robót budowlanych obejmujących: naprawę murów konstrukcyjnych, odbudowę stropów oraz odbudowę dachu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2012 r. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

-art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

-art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na zobowiązanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji wykonywania przez Skarżącą obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.;

-art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia;

-art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. oraz art. 8 w zw. z 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny bez uwzględnienia zasady celowości postępowania egzekucyjnego oraz niezbędności zastosowania środka egzekucyjnego w sytuacji podjęcia przez Skarżącą czynności zmierzających do realizacji nałożonego obowiązku.

W skardze skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na upomnienie z dnia [...] marca 2011 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Skarżąca poinformowała ww. organ o przystąpieniu do prac zabezpieczających. Ponadto Skarżąca zobowiązała się, po określeniu zakresu i harmonogramu prac, do powiadomienia [...]WKZ o terminie rozpoczęcia prac. Pomimo tego w dniu [...] kwietnia 2012 r. [...]WKZ wydał kolejne postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2012 r. utrzymał je w mocy.

Skarżąca nie może się zgodzić z zastosowanym wobec niej takiego środku przymusu. Podjęła bowiem środki w celu wykonania nałożonych na nią obowiązków - tj. wykonania określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych wymienionych w rozstrzygnięciu nr [...] z [...] stycznia 2010 r. Co istotne działania skarżącej realizowane były przed dniem [...] kwietnia 2012 r., tj. dniem wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Ponadto skarżąca pismem z dnia 31 lipca 2012 r. poinformowała [...]WKZ o zakończeniu prac zabezpieczających dworek. Organ ten w dniu [...] sierpnia 2012 r. przyjął do wiadomości wskazany fakt i poinformował, że przeprowadzi w późniejszym terminie kontrolę dworu.

Brak było zatem podstaw po stronie organów egzekucyjnych do zastosowania przedmiotowego środka egzekucyjnego przymuszającego. Nie wystąpiła konieczność nałożenia na Skarżącą grzywny, albowiem Zobowiązany nie uchylał się od nałożonego obowiązku, podjął całą gamę czynności w celu jego wykonania. Jednakże prace wynikające z nałożonego obowiązku mają charakter niezwykle złożony, a także wymagają ogromnych nakładów finansowych. Skarżąca w celu zabezpieczenia i utrzymania rzeczonego zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie poniosła w ostatnim czasie koszty w wysokości ok. 200 000 zł.

Podkreśliła, że ustawodawca pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych jednoczenie wskazuje mu okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

W niniejszej sprawie organy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie kierowały się wyżej wymienionymi wytycznymi.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 92/11: "niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest stan finansowy zobowiązanego. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia w tej, a nie w innej wysokości wskazuje na całkowitą dowolność w tym zakresie".

Zaakcentować należy, iż organy egzekucyjne "nie pochyliły się" nad uwzględnieniem i przeanalizowaniem rozmiaru prac wdrożonych przy przedmiotowym zabytku. Oznacza to, że naruszony został przepis art. 119 i art. 7 § 2 u.p.e.a., wyrażający zasadę celowości postępowania egzekucyjnego. Watro zauważyć, że skoro organy przyjęły, iż Skarżąca uchyla się od wykonania nałożonych obowiązków wskazanych w decyzji nr [...] i nie podjęła żadnych czynności w celu ich wykonania, to w oparciu o treść art. 119 § 2 u.p.e.a. powinny orzec o wykonaniu zastępczym. Wspomniany przepis wskazuje bowiem, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy, ostateczny i należy po nią sięgać po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Nie jest przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny bada zatem legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Mając na uwadze kryteria zakreślone ww. przepisami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakładające na [...] Sp. z o.o. (właściciela dworu w miejscowości P., gm. D., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1990 r.,) grzywnę w wysokości 20.000 zł z powodu uchylania się przez Zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wydanym do decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., tj. od wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych obejmujących naprawę murów konstrukcyjnych, odbudowę stropów oraz odbudowę dachu ww. dworku w terminie do 30 czerwca 2010 r.

Wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Postępowanie egzekucyjne w administracji toczy się według przepisów zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz według kodeksu postępowania administracyjnego, do którego stosowania odsyła art. 18 u.p.e.a. , w zakresie nie uregulowanym tą ustawą. Zatem w takim postępowaniu zawsze będzie miała zastosowanie zasada praworządności przewidziana art. 7 k.p.a. oraz potrzeba dokonania oceny w sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 80 k.p.a. Niniejsze postępowanie toczyło się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązek ten dotyczył wykonania określonych robót konserwatorskich i budowlanych. Sprawdzenia wykonania takich robót można dokonać przy pomocy dowodu z oględzin, co oznacza współdziałanie organu z Zobowiązanym do udowodnienia tego faktu w myśl art. 45§ 1 u.p.e.a. Wymieniony przepis nakłada na organ egzekucyjny obowiązek odstąpienia od czynności egzekucyjnych w przypadku gdy Zobowiązany okaże dowody stwierdzające m.in. wykonanie obowiązku. W przedmiotowej sprawie [...] Sp. z o. o., w zażaleniu od postanowienia organu I instancji sygnalizowała zamiar przystąpienia do wykonania obowiązku jednocześnie wskazując na toczące się, z jej zlecenia, prace projektowe oraz na zgromadzenie materiału budowlanego koniecznego do wykonania prac. W kolejnym zaś piśmie, przedstawionym w postępowaniu sądowym, skierowanym do organu prowadzącego egzekucję (organu I instancji ) z dnia 31 lipca 2012r. wskazywała na wykonanie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu ścian zewnętrznych obiektu, podstemplowaniu stropów, zaślepieniu otworów ściennych, pokryciu dachu papą oraz przedstawiała te prace do odbioru. Co prawda Skarżąca wskazywała je jako wykonane prace zabezpieczające obiekt ale w aktach sprawy nie ma decyzji zabezpieczającej, organ nic o tym nie pisze . Zatem należy przypuszczać, że zgłoszenie mogło dotyczyć wykonania obowiązku objętego przedmiotową egzekucją administracyjną. Tak też przedstawia to skarżąca w jednym z zarzutów skargi. Poza, również przedstawioną w postępowaniu sądowym, pisemną odpowiedzią organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2012r., stanowiącą , że organ przyjął tę informację do wiadomości i wyznaczy termin kontroli w późniejszym czasie, nie ma innych ustaleń w sprawie. Organ odwoławczy w ogóle nie odnosi się do tej kwestii mimo, że orzekał [...] września 2012r. tj. po wystąpieniu ww. okoliczności. Jest to uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, świadczące, że organ ten nie ustalał celowości nałożenia grzywny. Przypomnieć należy, że wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Sygnalizacja zawarta w zażaleniu, o pewnych wykonanych czynnościach i zamiarze przystąpienia przez Zobowiązaną do wykonania robót budowlanych, odstępstwo czasowe w orzekaniu drugoinstancyjnym oraz fakt , iż wykonanie obowiązku należy zgłaszać organowi prowadzącemu egzekucję( co oznacza organ I instancji ) powoduje powstanie obowiązku uprzedniego sprawdzenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję, czy nadal istnieje celowość nałożenia grzywny. Tego w sprawie zabrakło, a co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 80 , art. 107§ 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i co w skardze jest podnoszone. Argumenty podnoszone w skardze na okoliczność wykonania obowiązku nie mogą być należycie skontrolowane przez Sąd z uwagi na brak stosownych ustaleń w postępowaniu administracyjnym.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie zaś do § 2 cyt. przepisu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowanym w komentowanej ustawie, który posiada charakter przymuszający. Stosuje się ją więc jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej, do określonego zachowania się. Potwierdzają to przepisy art. 125 i 126 u.p.e.a., z których wynika, że w przypadku wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone na niego grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, wyjątkowo za zgodą organu wyższego stopnia. (por. komentarz do art. 119 pod red prof. R.Hausera i prof. A.Skoczylasa: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Duże Komentarze Becka, 5 wydanie, 2011 r., str. 570).

Zatem skoro grzywna nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać celowość nałożenia środków egzekucyjnych na zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.), w badaniu tym natomiast powinien wziąć pod uwagę stan wymaganych robót, ich ewentualne wykonanie.

Zwłaszcza, że stosownie do art. 45 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. W tym przypadku zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych wymagało wyjaśnienia organu, a brak sprawdzenia tej okoliczności był błędem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę wadliwość postępowania , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.