Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3834/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Skarżący – S. J. - wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") z wnioskiem z [...] lipca 2017r. o zastosowanie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r., poz. 708, ze zm., zwanej dalej "u.z.e.f.").

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że spełnia przesłanki z ww. przepisu, gdyż służbę w Wojskowej Służbie Wewnętrznej rozpoczął 1 lipca 1989r., czyli na 2 miesiące i 12 dni przed terminem wprowadzonym w ww. przepisie. Jego służby nie uznano by za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b u.z.e.f., gdyby rozpoczął ją później (art. 13c u.z.e.f.), a tym samym wysokość świadczenia emerytalnego nie zostałaby obniżona. Skarżący wskazał, że w latach 1990-1994 pełnił służbę wojskową w Oddziale Żandarmerii Wojskowej w [...] (przez prawie 2 lata pełnił obowiązki zastępcy Komendanta), a w latach 1994-2015 w Straży Granicznej w [...]. W trakcie służby wojskowej i w Straży Granicznej rzetelnie wzorowo, z dużym zaangażowaniem i z inicjatywą wykonywał zadania i obowiązki, czego konsekwencją były bardzo wysokie lokaty w szkoleniach i doskonaleniach zawodowych, wyznaczanie na kolejne wyższe stanowiska służbowe, bardzo dobre opinie służbowe, dziesiątki wyróżnień nagrodami pieniężnymi, rzeczowymi oraz odznaczeniami, jak też niejednokrotnie wymiernymi i spektakularnymi osiągnięciami pionu służbowego Straży Granicznej, którym kierował od 2006r., mając konkretne i wymierne zasługi na rzecz nienaruszalności granic Rzeczypospolitej Polskiej, jak też w obszarze zwalczania przestępczości, w tym międzynarodowej i zorganizowanej. Skarżący w 1994r. wypowiedział stosunek służbowy i został zwolniony do rezerwy, z uwagi na restrukturyzację Żandarmerii Wojskowej i w tym samym roku wstąpił do Straży Granicznej, gdzie awansował na stopnie [...], [...] i [...]. Skarżący w 1996r. został absolwentem [...] Akademii Policyjnej ([...]) po odbyciu na terenie [...] i [...] kursu specjalistycznego dla policji granicznych z ośmiu państw i obronieniu w języku [...] pracy dyplomowej. W 1997r. uczestniczył w ramach wyróżnienia w kursie specjalistycznym organizowanym przez [...] [...] ([...]) w [...] ([...]), jako funkcjonariusz straży granicznej, znający biegle język [...] z polskimi funkcjonariuszami Policji. Skarżący w 1998r. w Centrum Szkolenia SG w [...] zdał na ocenę bardzo dobrą egzamin resortowy z języka [...], otrzymując z tego tytułu bezterminowy dodatek służbowy, zaś w 1999r. Komendant [...] Oddziału [...] w [...] powierzył Mu dodatkowe obowiązki związane z utrzymywaniem kontaktów z zagranicznymi instytucjami i urzędami. W latach 2001-2002 został oddelegowany do Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach wyróżnienia. W latach 2000-2001 w ramach unijnego projektu [...] na terenie Polski i [...] uczestniczyłem w kursie dotyczącym wybranej problematyki integracji administracji transgranicznych dla polskich i [...] funkcjonariuszy SG. W latach 2003-2005 brał udział w ramach unijnego projektu [...] na terenie Polski i [...] w cyklu szkoleń dotyczących zwalczania przestępczości zorganizowanej, analizy kryminalnej oraz zbierania, przetwarzania i ochrony danych. W 2004r., po ukończeniu z wynikiem bardzo dobrym kursu doskonalenia zawodowego z zakresu analizy kryminalnej, prowadzonego przez Wyższą Szkołę Policji w [...], Skarżący stał się jednym z pierwszych analityków kryminalnych w polskiej Straży Granicznej. W 2006r. ukończył szkolenie specjalistyczne kadry kierowniczej i dowódczej SG, a następnie został mianowany na stanowisko Naczelnika Wydziału [...] [...] Oddziału Straży Granicznej, w którym został do zniesienia tej jednostki organizacyjnej w 2010r. KGSG w 2007r. nadał Skarżącemu Odznakę Straży Granicznej - za nienaganną służbę, szczególne zasługi i osiągnięcia służbowe oraz wykonanie zadania służbowego z narażeniem życia lub zdrowia (Rozkaz z [...] października 20017r. nr [...] , legitymacja nr [...]). Skarżący otrzymał w 2009r. złotą pamiątkową Odznakę Zasłużony dla [...] Oddziału SG (uchwała Kapituły Odznaki z [...] października 2009r. nr [...], legitymacja nr [...]). Od [...] stycznia 2010r. został mianowany zastępcą Komendanta Placówki SG w [...] i po raz kolejny otrzymał podziękowania za duże zaangażowanie i profesjonalizm we współdziałaniu z Wydziałem do [...] Zarządu we [...] CBŚ Komendy Głównej Policji i otrzymał nagrodę pieniężną. Skarżący w 2010r. został odznaczony za zasługi dla ochrony granicy państwowej Brązowym Krzyżem Zasługi (postanowienie z dnia [...] października 2010r., legitymacja nr [...]). W 2013r. Skarżącego odznaczono Brązowym Medalem za Zasługi dla Policji (decyzja z [...] lipca 2013r. nr [...], legitymacja nr [...]). Skarżącego wyróżniano kilkadziesiąt razy w latach 2003-2015 za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych nagrodami pieniężnymi, rzeczowymi i zwiększeniami dodatku funkcyjnego. Skarżący przez cały okres służby w Straży Granicznej, z uwagi na biegłą znajomość języka [...] i przygotowanie zawodowe, brał aktywny udział w spotkaniach granicznych z [...] partnerami i uczestniczył we współdziałaniu w wielu działaniach służbowych po obu stronach granicy polsko-[...]. Pełnił też dodatkowe funkcje nieetatowego instruktora, ze względu na posiadane wykształcenie i umiejętności. Przełożony w ostatniej okresowej opinii służbowej z 2012r. wystawił Skarżącemu ocenę bardzo dobrą - powyżej wymagań, stwierdzając w końcowej części, że spełnia warunki do dalszego pełnienia służby na zajmowanym i wyższym stanowisku. Skarżący podczas służby wojskowej i w straży granicznej podejmował czynności z narażeniem zdrowia i życia w zwalczaniu przestępczości kryminalnej i granicznej. Odszedł ze służby w 2015r., ze względu na nabycie pełnych praw do emerytury policyjnej w wysokości 75% podstawy wymiaru. Relację z pożegnania Skarżącego opublikowano w intranecie.

2. Minister decyzją z [...] września 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

W uzasadnieniu ustalił, że Skarżącego zwolniono ze Służby w [...] Oddziale Straży Granicznej [...] lutego 2015r. i wówczas nabył prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f.

Skarżący, zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") z [...] lutego 2017r., stanowiącym informację o przebiegu służby, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., od [...] lipca 1989r. do [...] lipca 1990r. - rok i miesiąc. Całkowity okres służby Skarżącego wynosi 28 lat, 11 miesięcy i 2 dni.

Z przekazanych przez IPN kopii akt osobowych za pismem z [...] lutego 2017r. (IPN [...]) i kompletnych akt osobowych przekazanych za pismem z [...] września 2020r. (płyta CD) nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z informacji KGSG z [...] kwietnia 2018r. dotyczącej przebiegu służby wynika, że Skarżący po 12 września 1989r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wskazują na to informacje z opinii służbowych, wniosków i rozkazów o wyróżnieniu i o mianowaniu na wyższe stopnie Straży Granicznej, a także wnioski o podwyższenie dodatku służbowego. Skarżącego wyróżniono także Odznaką Straży Granicznej, Brązowym Krzyżem Zasługi i Złotą Pamiątkową Odznaką Zasłużony dla [...] Oddziału Straży Granicznej. W aktach sprawy nie ma informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak też dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia i zdrowia, ale charakter wykonywanych zadań na stanowisku zastępcy Komendanta ds. [...] w Placówce Straży Granicznej w [...], może wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Minister, po przytoczeniu treści art. 8a u.z.e.f. oraz wykładni tego przepisu, wskazał, że w sprawie spełniono warunek krótkotrwałości służby Skarżącego (art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.), bo całkowity okres służby pełnionej przez Skarżącego wynosi 28 lat, 11 miesięcy i 2 dni, a służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosiła rok i miesiąc, co stanowiło ok. 3% ogółu służby Skarżącego.

Minister nie zakwestionował, na mocy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rzetelnego wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, oraz na tej podstawie przyjął, że Skarżący spełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Minister wskazał jednak, że za wyjątkową sytuację nie można uznać przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody i inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże, mając na względzie nadanie Skarżącemu wysokiej rangi odznaczenia państwowego - Brązowy Krzyż Zasługi – Skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Minister podkreślił, że wnikliwa analiza materiału dowodowego dowiodła, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżący z własnej inicjatywy rozpoczął służbę w Służbie Bezpieczeństwa (prośba z [...] maja 1988r. "chciałbym służyć w dziale dochodzeniowo - śledczym lub kontrwywiadowczym"; a na ww. piśmie widnieje adnotacja Szefa Oddziału WSW [...] "proponuję powołanie go do służby zawodowej w pionie kontrwywiadowczym". Z akt sprawy wynika, że Skarżący po ukończeniu z lokatą "[...]" Kursu Przekwalifikowania Oficerów KW w korpusie osobowym Bezpieczeństwa i prewencji wojskowej w grupie kontrwywiadowczej (od [...] października 1988r. do [...] czerwca 1989r.) został zatrudniony w Wydziale [...] . Zarząd Zwiadu był organem dowódcy Wojsk Ochrony Pogranicza, kierującym kontrwywiadowczą ochroną granicy państwa, kontrolą ruchu w przejściach granicznych, operacyjną ochroną rybołówstwa oraz udziałem organów zwiadu Wojsk Ochrony Pogranicza w kontrwywiadowczej ochronie kraju - w ścisłym współdziałaniu ze Służbą Bezpieczeństwa i jednostkami Milicji Obywatelskiej. Do zadań Zarządu Zwiadu – zgodnie z Analizą struktur organów bezpieczeństwa Państwa w Polsce Ludowej (1994-1990) Zbiór Studiów IPN pod red. A. Jusupovicia i R. Leśkiewicza, Warszawa 2013, s. 214-216 - należało m.in.: kierowanie kontrwywiadowczą ochroną granic, organizowanie rozpoznania i operacyjna kontrola osób i ośrodków stanowiących zagrożenie dla nienaruszalności i bezpieczeństwa granic PRL oraz stosowanie przedsięwzięć profilaktycznych i dezintegrujących grupy przestępcze, zapobieganie sytuacjom sprzyjającym podejmowaniu wrogiej lub przestępczej działalności na pograniczu - środkami pracy operacyjnej, podejmowanie przedsięwzięć zmierzających do ustalenia zamiarów, form i metod działalności przeciwnika w zakresie niezbędnym do zapewnienia skutecznego przeciwdziałania i likwidowania przestępczości granicznej, zwalczanie zorganizowanej działalności przerzutowo-przemytniczej przez granicę, ujawnianie, kontrolowanie i likwidowanie kanałów przerzutu osób i literatury nadsyłanej do kraju przez ośrodki dywersji ideologicznej, prowadzenie kartotek osób zastrzeżonych przez jednostki operacyjne resortu spraw wewnętrznych i MON oraz informowanie zainteresowanych organów o wynikach realizacji zgłoszonych zastrzeżeń (zamówień), organizowanie i kierowanie prącą dochodzeniowo-śledczą w zakresie ścigania sprawców przestępstw granicznych i skarbowych ujawnionych przez WOP oraz sprawowanie nadzoru nad pracą oficerów śledczych WOP, postępowaniami przygotowawczymi, aresztami i izbami zatrzymań w jednostkach i pododdziałach WOP, organizowanie poszukiwań nieujętych sprawców przestępstw granicznych oraz osób poszukiwanych przez inne organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości.

Skarżący wykonywał pracę o charakterze stricte operacyjnym, a nie czynności biurowe, administracyjne czy kancelaryjne, co mogłoby wpłynąć na korzyść Skarżącego. Był więc funkcjonariuszem wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa i tym samym należy domniemywać, że był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby dla totalitarnego państwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem. Skarżący przynależał też do ZSMP, który powstał w 1976r. i działał do 1990r. pod ideowym kierownictwem PZPR oraz zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej i był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR, do której Skarżący również należał. Minister przytoczył również opis zawarty w Encyklopedii PWN, dotyczący PZPR. Skoro Skarżący przynależał do PZPR, to nawiązał nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister na tej podstawie uznał, że postawa związana z pełną identyfikacją z ustrojem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, nie kwalifikuje sprawy, jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Zdaniem Ministra argumenty Skarżącego dotyczące wypełniania obowiązków służbowych w sposób wzorowy i z zaangażowaniem, otrzymanie nagród i awansów służbowych i charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej nie mogą mieć kluczowego znaczenia w kontekście charakteru służby Skarżącego na rzecz państwa totalitarnego.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2021r. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] września 2021r. i zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji, na podstawie art. 8a u.z.e.f., wyłączającej stosowanie wobec Skarżącego art. 15c u.z.e.f.

Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił Ministrowi naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., wnosząc o zbadanie czy Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego" i czy nie złamał zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zdaniem Skarżącego w ww. decyzji zabrakło prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i oparto ją o niewłaściwą interpretację przepisów prawa i niczym nieuzasadnioną nadinterpretację analizy materiału dowodowego oraz na niedopuszczalnym przedstawieniu faktów, które nie zaszły w sprawie.

Skarżący podkreślił, że Minister, choć uznał, że Skarżący spełnia 2 przesłanki formalne z art. 8a u.z.e.f. odmówił wyłączenia stosowania art. 8a u.z.e.f. pominął też, że Skarżący jest "policyjnym", a nie wojskowym emerytem, a służba na rzecz państwa totalitarnego obejmuje okres służby wojskowej. Podkreślił, że nigdy nie służył w WOP, bo formację tę rozformowano w 1991r., tworząc w jej miejsce Straż Graniczną, w której rozpoczął służbę w 1994r. i w której wysłużył emeryturę.

Skarżący zarzucił, że Minister nie poparł dowodem domniemań o zaangażowaniu Skarżącego w realizację obowiązków w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa i przemilczał, że Skarżący rozpoczął służbę w Wojskowej Służbie Wewnętrznej [...] lipca 1989r. - po pierwszych częściowo wolnych wyborach parlamentarnych w Polsce (4 czerwca 1989r.). Radę Ministrów pod kierownictwem premiera T. M. powołano 12 września 1989r., więc trudno dopatrzyć się identyfikacji z państwem totalitarnym, skoro w latach 1989-1991, uległo ono - jako efekt działań politycznych - przekształceniu w demokratyczną Rzeczpospolitą Polską. Skarżący ponowił okoliczności, podnoszone we wniosku, że gdyby rozpoczął służbę później o 2 miesiące i 12 dni, to jego służby nie uznano by za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b u.z.e.f. (art. 13c u.z.e.f.).

Skarżący podkreślił, że sama przynależność do organizacji PRL nie eliminuje możliwości pełnienia wysokich rangą funkcji publicznych (sędziowie Trybunału Konstytucyjnego: Stanisław Piotrowicz od 1978r. należał do PZPR, a Prezes J.P. podczas studiów działała w Socjalistycznym Związku Studentów Polskich, uczelnianej przybudówce partii komunistycznej). Dodatkowo Konfederacja Polski Niepodległej zainicjowała w [...] [...] października 1989r. akcję okupowania lokali PZPR i jej "przybudówek" (120 komitetów), na rożnym szczeblu, a także lokale m.in. ZSMP. Akcja objęła cały kraj i trwała kilkanaście tygodni. Doprowadziło to do rozwiązania PZPR na początku 1990r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że Jego przynależność do tych organizacji była umocnieniem państwa totalitarnego, skoro już go nie było.

Skarżący wskazał, że rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (druk 1105) skierowano 5 grudnia 2016r. na pierwsze czytanie w Sejmie, gdy trwały prace nad ustawą "dezubekizacyjną" w służbach mundurowych podległych MSWiA. Różnica między dezubekizacją funkcjonariuszy "policyjnych" a żołnierzy miała polegać na tym, że obok Służby Bezpieczeństwa do organów państwa totalitarnego dopisano m.in. działającą w armii Informację Wojskową, Wojskową Służbę Wewnętrzną, w tym Zarząd Wojskowej Służby Wewnętrznej Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Wojsk Ochrony Pogranicza i jego poprzedniczki. Ustawodawca nie wdrożył prawnych działań w kierunku egzekwowania podobnych rozwiązań wobec żołnierzy. Tym samym nie można mówić o równym traktowaniu Skarżącego i żołnierzy, którzy przeszli na emeryturę wojskową, a pełnili służbę w Wojskowej Służbie Wewnętrznej i otrzymują świadczenia emerytalne nie obarczone restrykcjami. Również to wskazuje na potrzebę zastosowania art. 8a u.z.e.f. wobec Skarżącego.

Skarżący zwrócił uwagę na drastycznie długi czas prowadzenia postępowania przez Ministra – 1495 dni oraz wydanie zaskarżonej decyzji po drastycznym upływie terminów z art. 35 k.p.a., choć w aktach sprawy zawarty był obszerny materiał dowodowy. Wskazał ponadto, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, w sposób wybiórczy powoływał się na wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, pomijając fragment, że "nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego". Minister pominął też wyrok NSA z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1924/19, a w wyroku tym stwierdzono m.in., że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu, które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym."

4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Minister w piśmie z 13 grudnia 2021r., a Skarżący w piśmie z 21 grudnia 2021r. zgłosili wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że naruszała ona przede wszystkim przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia wyrażonej w art. 8a u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz wyrażenie dowolnych ocen, które naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów i godzą w zasadę zaufania do organów administracyjnych, jak również art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. – przez:

a) pominięcie okoliczności podnoszonej przez Skarżącego już we wniosku z [...] lipca 2017r. o wyłączenie stosowania art. 15c u.z.e.f., że Skarżący rozpoczął służbę w Wojskowej Służbie Wewnętrznej [...] lipca 1989r., czyli na 2 miesiące i 12 dni przed wprowadzonym przez u.z.e.f. terminem granicznym "12 września 1989r.";

b) brak powołania się na konkretne dokumenty z akt administracyjnych, które wskazywałyby, że Skarżący pełnił służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza oraz powołanie się jedynie na ukończenie przez Skarżącego kursu przekwalifikowania Oficerów KW w korpusie osobowym [...] i prewencji wojskowej w grupie [...] (od [...] października 1988r. do [...] czerwca 1989r.), który nie wskazuje, że Skarżący pełnił służbę w WOP;

c) powołanie się na domniemanie zaangażowania Skarżącego w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa i identyfikowanie się z systemem totalitarnym, bez powiązania tych okoliczności z krótkotrwałą służbą Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa i bez odwołania się do konkretnych zadań albo czynności służbowych wypełnianych przez Skarżącego od [...] lipca 1989r. do [...] lipca 1990r., które mogły mieć bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego, czy były ukierunkowane na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, szczególnie, gdy organ rozpatrywał sprawę od lipca 2017r., a zaskarżoną decyzję wydał [...] września 2021r., czyli po upływie 4 lat. Powinno też z uzasadnienia wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/2, niepublikowany).

Sąd podkreśla, że rację ma Skarżący wskazując w uzasadnieniu skargi, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądy prezentowane w judykaturze, w tym zapoczątkowane wyrokiem NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, uczynił to w sposób wybiórczy. Sąd wskazuje, że jakkolwiek rację ma organ, że z ww. orzeczenia wynika, że art. 8a u.z.e.f. nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek, warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia, tym niemniej z ww. wyroku NSA wynikają ponadto inne i istotne argumenty, które należało wziąć pod uwagę przy wykładni art. 8a u.z.e.f. w konkretnej sprawie, a które z niewiadomych przyczyn zostały pominięte przez Ministra przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu stwierdził bowiem, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Minister w zaskarżonej decyzji okoliczności tej w żadnej mierze nie rozważał, dając priorytet domniemaniom w zakresie utożsamiania się przez Skarżącego z ustrojem totalitarnym. Już z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić, wskazując, że ma ona dowolny charakter, co szerzej Sąd przedstawi poniżej.

Sąd stwierdza ponadto, że z ww. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 wynika ponadto, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Analogiczne stanowisko było także wyrażane w judykaturze już wielokrotnie i jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19;, 21 maja 2020r. sygn. akt OSK 1669/19; 19 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 3026/21; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21; 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21; 26 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2174/21 – dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że stanowisko prezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach w pełni podziela i uznaje za własne oraz w związku z tym stwierdza, że Minister z niezrozumiałych powodów nie wziął go pod uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wadliwość tę Minister będzie zobowiązany naprawić, z uwagi na art. 153 P.p.s.a., mając na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2007r. sygn. akt II FSK 274/06, wskazał wyraźnie, że naruszenie zasady związania oceną prawną stanowi kwalifikowaną wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w nowym postępowaniu. NSA podkreślił też, że Sąd po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych przez Ministra, bez uzasadnionej przyczyny nie budzi zaufania do organu administracji publicznej, a ponadto wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a u.z.e.f.

Sąd przypomina, że w rozpoznawanej sprawie Minister przyjął prawidłowo, że Skarżący wypełnił przesłankę "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa (art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.), jak również, że Skarżący wypełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r.", gdyż legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołujące się jedynie do domniemań, których nie poparto okolicznościami i dowodami wynikającymi z akt administracyjnych oraz przekonywującymi argumentami, że sprawy Skarżącego nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". Stanowisko Ministra z tego zakresu należało zatem uznać za błędne i naruszające zarówno zasadę prawdy materialnej, wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że skoro Minister przyjął prawidłowo, że Skarżący spełniał przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy stanowisko z tego zakresu, nie podlega zmianie, aczkolwiek Minister będzie zobowiązany zbadać, jaki rodzaj zadań wykonywał Skarżący i czy jego sukcesy odniesione na służbie, o których mowa we wniosku i skardze, jak również które wynikają z obszernych akt administracyjnych, jak również pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa w sposób krótkotrwały nie mogły być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a u.z.e.f.

Sąd wskazuje ponadto, że Minister, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i opisywaniu go w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również przy rozważaniu wynikającej z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" pominął w ogóle, jakiego rodzaju obowiązki wykonywał Skarżący podczas pełnionej służby przed 31 lipca 1990r., a mimo to przyjął domniemanie, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym tylko z tego powodu, że wykazał inicjatywę podjęcia służby i podnosił kwalifikacje zawodowe. Jest to stanowisko arbitralne i nie może być aprobowane. Po pierwsze dlatego, że Skarżący we wniosku z [...] maja 1988r. wnosił o powołanie do zawodowej służby wojskowej w dziale [...] (kontynuacja zainteresowań i chęć wkładu na rzecz porządku publicznego w kraju zwalczania i przeciwdziałania wszelkim przejawom przestępczości) lub kontrwywiadowczym, a nie w służbie bezpieczeństwa (k. 38 akt IPN, k 177 akt administracyjnych sprawy). Po drugie pominięto okoliczność, że Szef Oddziału WSW wskazał na ww. wniosku Skarżącego, że nie ma wolnego etatu w dziale [...], a są dwa wolne etaty w dziale [...] (k. 39 akt IPN, k 177 akt administracyjnych sprawy). Po trzecie Minister pominął kiedy Skarżący rozpoczął służbę w WSW – [...] lipca 1989r.

Sąd uznaje zatem za wadliwe eksponowanie przez Ministra w zaskarżonej decyzji okoliczności, że Skarżący był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych zadań, przez co należy domniemywać, że identyfikował się z systemem totalitarnym bez uwzględnienia kontekstu czasowego oraz bez poczynienia ustaleń, jakie konkretne czynności były wykonywane przez Skarżącego w WSW, jak również bez rozważenia czy mogły one być uznane za charakteryzujące się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też czynności te nie miały takiego charakteru i były, np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym czy służba Skarżącego nie miała konotacji pejoratywnych - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego. NSA wskazywał bowiem, że w takim właśnie przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić, uwzględniając też uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę.

Tych ustaleń próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi na art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., które to przepisy Minister ma obowiązek uwzględnić, w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Warto wskazać, że celem u.z.e.f. nie było pokrzywdzenie osób, które w rzeczywistości nigdy nie wykonywały faktycznych czynności na rzecz totalitarnego państwa, a jedynie znalazły się w jednostkach wymienionych w u.z.e.f., choć wykonywały zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej.

4. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister, na mocy art. 153 P.p.s.a., uwzględni oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 132 i art. 119 pkt 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie uwzględnił też żądania Skarżącego zawartego w skardze o zobowiązaniu organu, do wydania decyzji o określonej treści, co dopuszcza art. 145a § 1 P.p.s.a. W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie części okoliczności faktycznych, do których Minister się nie odnosił, o czym mowa wyżej. Ww. przepis nie może zaś znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 145a § 1 P.p.s.a. dotyczy jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 P.p.s.a.).