Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 215/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 75
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg we W. na decyzję SKO we W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr SKO-[...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg we W. 440 ( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. [...] Prezydent Miasta[...], na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ), a także § 3 ust. 1 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), ustalił na wniosek inwestora - Urzędu Miasta [...] - środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Placu Wolności we [...]". Rozstrzygnięciem tym ustalono warunki realizacji przedsięwzięcia: w tym rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; przy czym nie nałożono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. J. zarzucając:

- naruszenie art. 79 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, nie zapewniając społeczeństwu rzeczywistego wpływu na przebieg postępowania oraz brak ustosunkowania się do wniosków i uwag zgłoszonych w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezydenta Miasta [...] okoliczności wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a dotyczących:

- ustosunkowania się do wniosków i skarg zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa,

- zbadania terenów, na które będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie,

- dostarczenia prawidłowego raportu.

W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżący podniósł, że przepis art. 79 ustawy obliguje do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz udział ten nie może mieć charakteru iluzorycznego, albowiem rzeczywisty wpływ obywateli na decyzje podejmowane przez organy administracji pozwala na realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji wyrażonej w art. 8 Kpa, wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), czy zasady czynnego udziału w postępowaniu zagwarantowanej w art. 10 § 1 Kpa. Następnie wskazał na regulację zawartą w art. 81 ust. 1 ustawy zgodnie z którą, organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, oraz na przepis art. 85 tejże ustawy, który stanowi, że uzasadnienie decyzji winno zawierać m.in. informację o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Skarżący zaznaczył, że Prezydent Miasta [...] odniósł się do postępowania z udziałem społeczeństwa, które zostało przeprowadzone w związku z wydaniem poprzedniej decyzji uchylonej następnie przez SKO, nie przeprowadził natomiast postępowania z udziałem społeczeństwa przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w której brak jest informacji o ponownie przeprowadzonym postępowaniu w tym zakresie. Wskazuje, że organ l instancji realizując zalecenia Kolegium podał, że wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku oraz uzupełnił dokumenty, co wedle skarżącego skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa oraz przedstawieniem informacji w decyzji o jego wynikach. Podniesiono także, że wydając nową decyzję organ I instancji obowiązywała jednakowa procedura, jak przy wydaniu pierwszej decyzji. Prezydent Miasta [...] był zatem zobowiązany do powtórzenia całej procedury wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem SKO wydało decyzję kasacyjną. Następnie Skarżący przywołał treść art. 138 § 2 Kpa i podał, że organ l instancji winien uwzględnić okoliczności wskazywane przez Kolegium, prowadząc postępowanie wyjaśniające, albowiem organ II instancji wskazał na brak zaznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja, braki raportu, brak analizy wniosków i uwag zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Strona zarzuciła także, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, w jakim zakresie został uzupełniony wniosek - jakie dokumenty zostały uzupełnione.

Ponadto skarżący zakwestionował ustalony zasięg oddziaływania planowanej inwestycji wskazując, że organ l instancji oparł się na twierdzeniu wnioskodawcy, iż zasięg oddziaływania zamyka się w granicach działek, co potwierdzone zostało na etapie sporządzania raportu oraz w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji, zważywszy, że Kolegium zarzuciło wadliwość raportu. Odwołujący się wskazał, że pomimo tego organ I instancji stwierdził, iż wykonany raport spełnia wymogi ustawowe, lecz nie wskazał, dlaczego. Jednocześnie skarżący podkreślił, że Kolegium odniosło się w tej mierze nie tyle do wymogów formalnych raportu, co do jego jasności i zrozumiałości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w nim podniesionych, bowiem po przeanalizowaniu całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy organ uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa, co skutkuje jej wadliwością, a w konsekwencji koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazano, że planowane przedsięwzięcie, z mocy § 3 ust. 1 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego potrzebę sporządzenia raportu stwierdza się w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy. Powyższe przedsięwzięcie jest zatem w ocenie organu przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Podniesiono, że specyfika postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga, aby organ prowadzący postępowanie w sprawie dysponował specjalistycznymi informacjami z zakresu ochrony środowiska i w tym właśnie celu, w art. 74 określono, jakie dokumenty i informacje winny zostać załączone do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego, w ocenie organu odwoławczego - organ l instancji uwzględnił zalecenia Kolegium i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o brakujące elementy; w tym kopię mapy ewidencyjnej obejmującej obszar, na którym będzie realizowana inwestycja oraz obejmującej obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Wskazano też, że wnioskodawca uzupełnił również wniosek o prawidłowe wypisy z ewidencji gruntów. Jeśli zaś chodzi o kwestie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport ten został uzupełniony zgodnie z art. 74 ust. 2 ustawy, albowiem oprócz raportu w formie elektronicznej, przedłożony został raport w formie pisemnej. Podkreślono, że organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy w sposób prawidłowy udokumentował sposób dokonywania obwieszczeń i publikacji w BIP, bowiem dokumenty te zawierają podpisy oraz informacje o sposobie, miejscu i terminie wywieszenia ogłoszeń, na egzemplarzach obwieszczeń znajduje się pieczęć urzędowa o wymaganej treści, a ponadto organ I instancji zawiadomił strony postępowania zgodnie z art. 49 Kpa o uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze informując, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. W dniu 17 września 2010 r. organ ten zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania i pouczył je o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów zakreślając stosowny termin.

Organ odwoławczy stwierdził również, że przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie budzi zastrzeżeń, zaś zakres raportu odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy oraz w postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia raportu. Przedstawiono w nim bowiem opis i charakterystykę inwestycji, warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji, analizę trzech wariantów z uzasadnieniem ich wyboru oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym wariantu zerowego, opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensacje przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. We wnioskach końcowych wskazano, że planowane przedsięwzięcie przy zachowaniu dobrych praktyk wykonawstwa w trakcie realizacji nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko, jednakże z uwagi na emitowane źródła hałasu przez sprzęt i środki transportu w fazie realizacji będzie nieco uciążliwe, jednak przy zastosowaniu nowoczesnej technologii i środków zabezpieczających wskazanych w raporcie będzie to inwestycja niestanowiąca zagrożenia dla środowiska naturalnego.

Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał oceny raportu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie odniósł się również w sposób wyczerpujący do uwag i wniosków społeczeństwa zgłaszanych w toku postępowania, w tym do kwestii emisji hałasu i zanieczyszczeń oraz drgań po przebudowie ciągów komunikacyjnych na Placu Wolności. Organ wskazał między innymi, że wprowadzenie dodatkowego pasa ruchu na ulicy [...] oraz na przedłużeniu ulicy [...], dzięki zastosowaniu bezkolizyjnego prawoskrętu poprawi płynność, przepustowość i bezpieczeństwo ruchu. Wskazano, że obawy, iż poziom emisji hałasu i wibracji po przebudowie ciągów komunikacyjnych na Placu Wolności wzrośnie, nie znalazły potwierdzenia w raporcie. Zdaniem organu planowana przebudowa, jak to wynika z raportu, odnośnie poziomu hałasu jest obojętna pod względem oddziaływania na środowisko w odniesieniu do stanu dotychczasowego dlatego nie ma racji skarżący, że organ I instancji nie wypełnił dyspozycji art. 79 ust. 1 ustawy, zwłaszcza, że pomimo prawidłowego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, nie wpłynęły dodatkowe uwagi i wnioski, a wypełniając dyspozycję art. 79 ust. 1 ustawy, organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił udział społeczeństwu w postępowaniu, poprzez możliwość składania uwag i wniosków.

Niemniej jednak SKO zwróciło uwagę, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając wymogi określone w art. 63 ustawy. Postanowienia te wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w art. 78, tj. państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wskazano, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, po wszczęciu postępowania zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we[...], który w wydanej opinii z dnia 5 czerwca 2009 r. stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a opinie te nie mają charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Z brzmienia art. 63 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że to organ właściwy do wydania decyzji, na podstawie kryteriów określonych w tejże normie prawnej stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, określając jednocześnie zakres raportu. Przytoczenie całego trybu postępowania zdaniem Kolegium stało się konieczne dla wykazania, że organ l instancji nie zachował wymaganego trybu do jego wydania, bowiem podkreślenia wymaga, że przepis art. 156 ustawy wskazuje, że w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (...) starostowie wykonują zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadnianiu warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że rozpoznając sprawę, organ I instancji pominął unormowania w tej kwestii, albowiem nie zasięgnął opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przy czym ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 roku, zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organem opiniującym, o którym mowa w art. 64 był regionalny dyrektor ochrony środowiska.

W skardze do sądu Miejski Zarząd Dróg we [...] wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie:

1) art. 63 ust 1 w zw. z art. 64 ust 1 pkt 1, art. 65 ust 1, art. 70 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię,

2) art. 142 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie.

W ocenie skarżącego, stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji jest wadliwe, a w konsekwencji, wadliwa jest również decyzja reformatoryjna, ponieważ zgodnie z art. 64 ust 1, art. 70 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ustawy, na dzień kierowania wystąpienia (29 maja 2009 r.), organami opiniującymi potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalającymi zakres raportu dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko byli: państwowy powiatowy inspektor sanitarny oraz starosta wykonujący do dnia 15 listopada 2009 r. zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Zaznaczono, że w tej sprawie, stosownie do art. 6 ustawy, nie miał zastosowania wymóg opiniowania potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przez starostę (Prezydenta Miasta [...]), z uwagi na to, że był on również organem prowadzącym postępowanie, dlatego organ l instancji zgodnie z obowiązującymi unormowaniami zwrócił się o opinię jedynie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we[...]. W efekcie, ten wstępny etap postępowania zmierzającego do wydania decyzji został zakończony wydaniem postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowienie w tym przedmiocie stało się ostateczne, a organ prowadził dalsze czynności w sprawie. Fakt zaś, że po wydaniu tego postanowienia nastąpiła zmiana stanu prawnego, powodująca, iż do podjęcia podobnych orzeczeń potrzebna jest opinia dodatkowego organu (RDOŚ), w ocenie strony skarżącej, nie może mieć wpływu na ostateczne postanowienie, które zapadło przed tą zmianą, a w konsekwencji również na tok dalszego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącego, przyjęta przez organ odwoławczy odmienna wykładnia art. 63 ust 1 w zw. z art. 64 ust 1 pkt 1 i art. 65 ust 1, art. 70 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ustawy jest wadliwa i niemożliwa do zaakceptowania.

Wskazano, że opinie, o których mowa w art. 64 ustawy, nie mają charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie. Organ może więc zarówno opinie zaakceptować, jak i od nich odstąpić. W każdym wypadku wskazuje, jakimi okolicznościami się kierował przy wydawaniu postanowienia.

Ponadto zwrócono uwagę, że postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko było zaskarżalne, a wobec braku zażaleń, stało się ostateczne i wiązało organ l instancji wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji w przekonaniu strony skarżącej, nie miał do niego zastosowania również art. 142 kpa, dlatego należy ocenić, że organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie był uprawniony do kwestionowania na tym etapie prawidłowości omawianego, ostatecznego już postanowienia, a tym bardziej do uchylenia decyzji w związku z jego ewentualną wadliwością.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie - z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, organ jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Prezydent wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, a okoliczność ta nie została podważona, dlatego Miejski Zarząd Dróg (który jest jednostką organizacyjną miasta [...]) nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (vide: postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, uznając, że skarga Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg we [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie Prezydent jako organ jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję w pierwszej instancji, zatem Miejski Zarząd Dróg, który jest jednostką organizacyjną miasta [...] nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10.

W tych okolicznościach zachodzi konieczność oceny czy zaistniała przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzasadniająca odrzucenie skargi.

Teza przytoczonego orzeczenia stanowi, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Przytoczone orzeczenie dotyczy jednak innej sytuacji, a mianowicie gdy dochodzi do oceny interesu prawnego podmiotu – jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdy organ tej jednostki wydaje decyzję administracyjną, choć prima facie wydaje się, że skoro podmiot jakim jest jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną nie ma możliwości dochodzenia własnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym, to tym bardziej jednostka organizacyjna takiego podmiotu nie może się legitymować własnym interesem prawnym.

Zasadniczo interes wewnętrznej jednostki organizacyjnej reprezentuje jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna. Problem komplikuje się w związku z brzmieniem art. 29 K.p.c. przyznającym przymiot strony oprócz osób fizycznych i prawnych, także jednostkom nie posiadającym osobowości prawnej, gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne.

Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu. W tym układzie funkcję organu powiatu sprawuje Prezydent. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Miasto [...] wykonuje swoje zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej poprzez działalność własnych organów i miejskich jednostek organizacyjnych, miejskich służb, inspekcji, straży i innych podmiotów na podstawie zawartych z nimi umów i porozumień. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, do zadań publicznych o charakterze ponadgminnym należą sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody oraz transportu zbiorowego i dróg publicznych. Na mocy art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Art. 20 ustawy o drogach publicznych szczegółowo określa obowiązki i uprawnienia zarządcy drogi. Jednocześnie ustawa o drogach publicznych przewiduje, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1). Zarządca drogi może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a).

Oznacza to, że zarząd dróg jest jednostką organizacyjną, pozwalającą zarządcy drogi (tu Prezydentowi) wykonywać jego obowiązki. Nie jest więc samodzielnym podmiotem legitymującym się własnym interesem prawnym w sprawach o wydanie decyzji przez organ, którego jest jednostką pomocniczą i jednocześnie jednostką organizacyjną powiatu stanowiącego samoistny byt prawny – podmiot posiadający osobowość prawną. Działania zarządu są bowiem działaniami organu, który umocował go do działania.

Ustawodawca przyznał jednak zarządowi pewne uprawnienia samodzielne. Zarząd drogi sprawuje np. nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym (art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W takim przypadku realizuje on własne, określone ustawą prawa, a nie prawa osoby prawnej, której jest wewnętrzną jednostką organizacyjną. Nie występuje tu też element podporządkowania i działania w granicach umocowania organu osoby prawnej. Skoro tak, to jako jednostka organizacyjna, choć nie posiadająca osobowości prawnej, ma interes prawny w sprawach dotyczących tych gruntów i może występować w postępowaniu w charakterze strony. W tym wypadku jej działanie jest działaniem samodzielnym, niezależnym od osoby prawnej (której jest częścią) jak i organu reprezentującego osobę prawną, działającego oprócz tego jako organ administracji publicznej.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która dotyczy przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Placu Wolności we [...]" oraz planowanej przebudowy przyległych ulic, zarządca drogi posiada własny interes prawny uzasadniający przyznanie Miejskiemu Zarządowi Dróg we [...] statusu strony i podmiotu legitymującego się prawem wniesienia skargi do sądu.

Nie zaistniała też podstawa do odrzucenia skargi z powodu uchybienia terminu. Skarga została złożona w przepisanym terminie. Odpis decyzji skarżący otrzymał 19 stycznia 2011 r., a skargę wniósł 17 lutego 2011 r.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, sąd nie kwestionuje ustaleń organu co do poprawności przeprowadzonego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zwłaszcza w zakresie zarzutów zgłoszonych przez odwołującego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, organ I instancji wykonał zalecenia SKO. Prawidłowo udokumentowano informacje przeznaczone dla zainteresowanej społeczności. Dokonano stosownych obwieszczeń i publikacji w BIP. Dokumenty zawierają podpisy oraz informacje o sposobie, miejscu i terminie wywieszenia ogłoszeń. Organ I instancji zawiadomił strony postępowania zgodnie z art. 49 Kpa o uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze informując, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. Organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania i pouczył je o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów zakreślając termin, a wydana decyzja odnosi się do zastrzeżeń i wniosków zainteresowanych.

Przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie budzi zastrzeżeń, zaś zakres raportu odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy oraz w postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia raportu. Przedstawiono w nim opis i charakterystykę inwestycji, warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji, analizę trzech wariantów z uzasadnieniem ich wyboru oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym wariantu zerowego, opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensacje przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. We wnioskach końcowych wskazano, że planowane przedsięwzięcie przy zachowaniu dobrych praktyk wykonawstwa w trakcie realizacji nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko, jednakże z uwagi na emitowane źródła hałasu przez sprzęt i środki transportu w fazie realizacji będzie nieco uciążliwe, jednak przy zastosowaniu nowoczesnej technologii i środków zabezpieczających wskazanych w raporcie będzie to inwestycja niestanowiąca zagrożenia dla środowiska naturalnego.

Organ zauważył jednak, że doszło do naruszenia procedury przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd nie podziela tego zarzutu.

W dniu 19 maja 2009 r. Urząd Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Placu Wolności we [...]". Stosując wymóg określony w art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] o wydanie stosownej opinii. Zaniechał jednak, jak twierdzi organ, zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że niewątpliwie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając wymogi określone w art. 63 ustawy. Postanowienia te wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego inspektora sanitarnego, w przypadku zamierzenia będącego przedmiotem sprawy. Stosownie do art. 156 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, starostowie wykonują zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wymaga jednak podkreślenia fakt, że następuje to w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy o udostępnieniu informacji... Ustawa weszła w życie 15 listopada 2008 r. (art. 174 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W dniu 15 listopada 2009 r. upłynął rok jej obowiązywania. Zdaniem organu, skoro decyzja wydana została [...] r. to konieczne było zasięgnięcie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W ocenie sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.

Stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto stosuje się przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio, a więc przepisy o terminach załatwiania spraw i skutkach bezczynności.

Oznacza to, że nie termin zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma znaczenie dla oceny, kiedy należy przeprowadzić i na jakich warunkach postępowanie wpadkowe w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ale decydujący jest termin wszczęcia postępowania. W dniu 5 czerwca 2009 r. organ zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] o wydanie opinii. Do 15 listopada 2009 r. starostowie wykonywali zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu, zatem, jeżeli sprawę wszczęto 19 maja 2009 r. to stosowną opinię należało uzyskać w ustawowo określonym terminie. Jak podano na wstępie, Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu, zatem funkcję starosty pełnił prezydent. W czasie wymaganym na wydanie postanowienia i uzyskanie opinii, pełnił on funkcję regionalnego dyrektora ochrony środowiska, zatem zwolniony był od uzyskania opinii od samego siebie w sprawie prowadzonej przez siebie. Z tego względu zarzut organu stanowiący o uchyleniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Dodatkowo należy zauważyć, że pomimo opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ wydał postanowienie pozytywne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy