Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 243/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 5b art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071, ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. br 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], która organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą oraz stacja trafo, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr [...],[...],[...] (działki nr [...]).

Organ odwoławczy wskazał, iż wspomnianą decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. D., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji, bowiem w ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w treści art.61 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. D., zarzucając naruszenie art.60 ust. 1, art. 61 ust. 1, w związku z art.2 ust. 1 i art.6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Odwołujący się wyjaśnił, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ nie wziął pod uwagę zarówno ochrony ładu przestrzennego, jak i też wynikającej z art.6 ust. 1 pkt 2 ustawy zasady ochrony prawa własności. Zdaniem strony, rygorystyczne trzymanie się przez organy administracji publicznej przepisu art.61 ustawy bez brania pod uwagę innych jej unormowań jest błędne, bowiem przepisy ustawy winny służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie ograniczaniu prawa własności. Strona podkreśla, iż istnieją warunki do lokowania planowanej inwestycji na terenie wskazanym we wniosku, albowiem teren ten posiada dostęp do ul. A, a także wyposażony jest we wszystkie media niezbędne do funkcjonowania planowanych budynków. Teren pozbawiony jest walorów przyrodniczych, krajobrazowych i ekologicznych, które mogłyby uzasadniać jego ochronę, a nadto utracił rolniczy charakter. Zdaniem strony, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Ponadto organ naruszył w ocenie odwołującego się, przepisy postępowania, a szczególności art. 7 k.p.a, poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego, polegające na nieuwzględnieniu linii zabudowy obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, położonych w odległości 380 m od ul. A. W odwołaniu sformułowany został także zarzut naruszenia art. 100 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem nie zawieszono postępowania, w celu wystąpienia do marszałka województwa o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, wchodzących w skład terenu inwestycji, na cele nieleśne, a która to zgoda to zdaniem strony nosi cechy zagadnienia wstępnego dla ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] wyjaśniło, iż w przedmiotowej sprawie obszar analizy urbanistyczno – architektonicznej wyznaczony został na mapie w stosownej skali i obejmuje obszar wokół inwestycji w pasie równym trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem inwestora, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U nr 164, poz. 1588). W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, analiza przeprowadzona w przedmiotowej sprawie wykazała, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało odmową ustalenia dla niej warunków zabudowy. Organ Odwoławczy wyjaśnił, że część opisowa przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w zakresie zasad dobrego sąsiedztwa wykazała, iż działki sąsiednie w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z towarzyszącą zabudową gospodarczo - garażową, przy czym strefa zabudowy nie przekracza 150 m od osi istniejącej jezdni; pozostały teren na zachód od ulicy A jest otwarty krajobrazowo, z wyjątkiem niewielkiej enklawy zabudowy zagrodowej na działkach nr [...]. W ocenie Kolegium, zabudowa ta jednak ze względu na swoje " przypadkowe" i chaotyczne rozmieszczenie w głębi pól uprawnych oraz negatywne walory architektoniczne nie może stanowić wyznacznika dla planowanej współcześnie zabudowy i decydować o kształtowaniu przestrzeni urbanistycznej. Planowana inwestycja przewiduje rozmieszczenie zabudowy w tylnej części działek objętych wnioskiem tj. w odległości do 580 m od ulicy, a zatem poza wykształconą strefę zabudowy, w głębi terenu niezurbanizowanego. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że planowana budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi wprawdzie kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji, jednak pod względem zasięgu linii zabudowy nie stanowi kontynuacji wykształconego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, co w konsekwencji przesądza, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Nadto Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, iż w przypadku parametru linii zabudowy, oznacza to w praktyce niemożność "przekroczenia" przez planowaną zabudowę, utrwalonej linii istniejącej zabudowy i tym samym "wyjście" w teren otwarty, do tej pory niezurbanizowany. Mogłoby to bowiem spowodować dysonans przestrzenny oraz zapoczątkować niekorzystny proces "rozproszenia" zabudowy. Podkreśliło, że w niniejszej sprawie teren wskazany we wniosku inwestora obejmuje pas o szerokości ok. 70 m rozciągający na odległość ok. 580 m na zachód od ulicy A. Załączona do wniosku inwestora wstępna koncepcja zagospodarowania, lokuje planowane budynki w głębi tego terenu (w pasie terenu rozciągającym się od ok 150m do 580m od ulicy). Poza tym, jak wskazuje część graficzna przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa położona dalej niż 380m od istniejącej ulicy. Zdaniem organu oznacza to, iż lokowana, zgodnie z wnioskiem inwestora inwestycja, przekroczy istniejące na omawianym terenie linie zabudowy; zarówno tą w pasie 150 m wzdłuż ulicy A jak i również tą wyznaczoną przez zabudowę lokowaną w głębi, w odległości ok. 380m od ulicy. W konsekwencji planowane zamierzenie w znacznej części "wkroczy" w obszar wolny od zabudowy. Zdaniem Kolegium, taka możliwość sytuowania nowej zabudowy stałaby w oczywistym zaprzeczeniu zasadzie ładu przestrzennego i zasadzie zapobiegania rozproszeniu zabudowy, które są fundamentalne z punktu widzenia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Za uzasadnione zdaniem Kolegium, uznać również należy stanowisko organu pierwszej instancji, odnoszące się do braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, iż stosownie do brzmienia art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3.lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm.), gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zaś z załączonych do akt sprawy map oraz wypisów z ewidencji gruntów wynika, iż w skład terenu objętego wnioskiem inwestora wchodzą następujące grunty leśne: na działce nr [...] o pow. 0,1104 ha na działce nr [...] o pow. 0,1013 ha na działce nr [...] o pow. 0,1293 ha na działce nr [...] o pow. 0,1018 ha na działce nr [...] o pow. 0,0477 ha. Łącznie grunty oznaczone jako Ls (las) zajmują 0,4905 ha powierzchni terenu objętego wnioskiem inwestora. Są zatem, w ocenie organu, lasem w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (mają bowiem powierzchnię powyżej 0,10 ha). Oznacza to, iż podlegają one obowiązkowi uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, zatem planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Kolegium podniosło, iż uzyskanie zgody marszałka województwa na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, bowiem zgoda taka wymagana jest w toku postępowania planistycznego, poprzedzającego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest zaś możliwa do uzyskania w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z tej przyczyny nie mogła zatem stanowić zagadnienia wstępnego, warunkującego rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Powyższą decyzję M. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzająca ją decyzją Prezydenta Miasta Ł., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny służyć zapewnieniu ładu przestrzennego a nie być wykorzystywane do ograniczania prawa własności. Organy w niniejszej sprawie rygorystycznie "trzymają" się zaś przepisu art. 61 ustawy bez brania pod uwagę innych jej unormowań, co w ocenie skarżącego, jest błędem. Pomimo bowiem zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji deklaracji, stanowiących jedynie abstrakcyjną argumentację o charakterze teoretycznym w przedmiocie akceptacji stanowiska, zgodnie z którym warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, organ nie akceptuje logicznej argumentacji skarżącego i wbrew zasadzie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy interpretuje postanowienia art. 61 ust. 1 ustawy w sposób rygorystyczny i nieelastyczny, pozostawiając prawo właściciela nieruchomości do zagospodarowania należnego mu terenu na marginesie rozważań. Zdaniem skarżącego brak jest zaś jakichkolwiek obiektywnych przeszkód dla współistnienia zabudowy zagrodowej i zabudowy jednorodzinnej. Argumentacja zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest zaś abstrakcyjna i oderwana od konkretnego stanu faktycznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza istnienie terenów wielofunkcyjnych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem, w ocenie skarżącego, podstaw by przyjąć, iż w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje konieczność kategorycznego, zawężającego interpretowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który uniemożliwia lokalizowanie na tym terenie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Taka wykładnia tego przepisu, prowadzi bowiem, wedle M. D., do wniosku, że nieuchwalenie przez odpowiedni organ samorządowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzi dla właścicieli nieruchomości negatywne skutki i ogranicza ich prawo własności. Zasady rządzące zagospodarowaniem winny być zaś klarowne i równe dla wszystkich.

Dodatkowo skarżący wskazał, iż organy w istocie zaniechały ustalenia rzeczywistego sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, bowiem zabudowa zagrodowa stanowi faktycznie zabudowę jednorodzinną lub zbliżoną do jednorodzinnej w związku z faktem, że grunty nie są wykorzystywane rolniczo. Na analizowanym obszarze brak jest bowiem tzw. kultury rolnej, wydaje się zatem, że działki te od dawna utraciły charakter działek zagrodowych. Oparcie się przeto na danych z ewidencji gruntów, bez przeprowadzenia wizji lokalnej, stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 7 k.p.a.

Zastrzeżenia budzi również, w ocenie skarżącego, stanowisko organów, iż celowe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy na podstawie najdalej odsuniętego od ulicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ nie wyjaśnił, na czym wspomniana celowość polega, ani czemu mają służyć wprowadzone w sposób sztuczny i godzący w uprawnienia właścicielskie ograniczenia. Konkludując podniesiono, iż w sprawie o niemal identycznym stanie faktycznym, opatrzonej sygn.akt II SA/Łd 370/10 tutejszy Sąd podzielił stanowisko skarżącego i wskazał na szereg uchybień, których dopuściły się organy obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagała wszakże kwestia ewentualnej tożsamości spraw zawisłych przed tutejszym Sądem, opatrzonych sygnaturami akt II SA/Łd 370/10 i II SA/Łd 243/11, II SA/Łd 244/11 i II SA/Łd 245/11. We wszystkich wspomnianych sprawach zaskarżone przez M. D. rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dotyczyły bowiem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (odpowiednio 15, 10, 19 i 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych) lokowanych na terenie działek o numerach geodezyjnych [...], położonych w Ł. przy ul. A [...]. W sprawach o sygn.akt II SA/Łd 244/11 oraz II SA/Łd 245/11 skargi zostały prawomocnie odrzucone z uwagi na nieuzupełnienie ich braków formalnych, natomiast w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 370/10, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16.czerwca 2010r. uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Każda ze wspomnianych sprawy, jakkolwiek dotyczyła tego samego terenu i zbliżonej charakterem inwestycji, wszczęta została wszakże odrębnym wnioskiem inwestora i rozstrzygnięta osobną decyzją ostateczną. Skoro zaś przepis art.61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy dla tego samego terenu, brak jest również przeszkód, by o ustalenie warunków zabudowy dla różnych inwestycji na tym samym terenie ubiegał się ten sam wnioskodawca. Tym samym też nie było podstaw do ewentualnego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 234/11. Jak bowiem wspomniano, przedmiotem procedowania w tejże sprawie był wniosek inwestora z dnia 18.lipca 2008r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami na terenie opisanej wyżej nieruchomości, dodatkowo zaś sformułowane w wyroku z dnia 16.czerwca 2010r. zastrzeżenia dotyczyły prawidłowości sporządzonej na potrzeby tegoż postępowania analizy urbanistycznej.

W rozpoznawanej sprawie natomiast, analiza urbanistyczna wykonana została w dniu 20.października 2010r., w sprawie wszczętej kolejnym wnioskiem inwestora z dnia 12.kwietnia 2010r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, określonej jako budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z funkcją gospodarczo-garażową wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz stacją trafo dla potrzeb inwestycji. Z formalnego punktu widzenia do analizy wspomnianej nie można mieć przy tym zastrzeżeń. Zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna analizy sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, prawidłowo również wykreślono obszar analizowany, poddając go szczegółowemu opisowi w części tekstowej analizy. Nie można natomiast podzielić wniosków z analizy tej wyprowadzonych, skutkujących konkluzją o niespełnieniu warunku, tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają więc do rangi wzorca, bez względu na ich poziom. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przestaje zaś być dopuszczalna dopiero z momentem wykazania wyraźnej sprzeczności. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy wiec traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie należy przy tym kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof.Z.Niewiadomskiego Warszawa 2008, str.498-501)

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, za nieuprawnioną uznać należy konkluzję organów obu instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa (mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającymi funkcjami gospodarczo-garażowymi, zagrodowa, letniskowa) po zachodniej stronie ulicy A (dostępna zatem z tej samej drogi publicznej). Nie budzi więc wątpliwości, że projektowana przez skarżącego inwestycja (budowa 10 domów jednorodzinnych z garażami wraz z niezbędną infrastrukturą) nie naruszy zastanego status guo na tym terenie. Wszelkie zaś wyprowadzane przez organy dodatkowe ograniczenia, związane ze skupieniem zabudowy "w stosunkowo wąskim pasie wzdłuż drogi", "dostępnym bezpośrednio z ulicy A" oraz "przypadkowym" i "chaotycznym" rozproszeniu zabudowy zagrodowej (dodatkowo w złym stanie technicznym), w głębi pól upranych, wyłączającym możliwość stanowienia wyznacznika dla nowej zabudowy, uznać należy za konstruowanie pozaustawowych warunków, naruszających przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak bowiem wspomniano każdy, legalnie wzniesiony obiekt w obszarze analizowanym, bez względu na jego stan techniczny i walory estetyczne stanowić może wzorzec dla nowej zabudowy. Bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pozostaje też charakter dostępu do drogi publicznej (bezpośredni, pośredni poprzez drogę wewnętrzną czy służebność).

Jak wynika zaś ze sporządzonej analizy urbanistycznej, wykreślony i przyjęty ostatecznie do analizy obszar, odpowiada wymogom, określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wnioski z tej analizy wywiedzione sprzeczne są z treścią art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytowany przepis, wielokrotnie przywoływany zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i przez skarżącego, wymaga bowiem by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wspomniano, spełnienie powyższego warunku, podlega ocenie poprzez badanie obszaru analizowanego. Badanie wspomniane i stosowne wnioski, obejmować winny wszakże cały obszar analizowany a nie jedynie jego część, choćby nawet racjonalnie wydzieloną. Nie negując bowiem faktu, iż w istocie rozproszona zabudowa (zagrodowa, zagrodowa o funkcji mieszkaniowej, letniskowa) o nie najwyższych walorach estetycznych nie musi zasługiwać na powielanie, brak jest podstaw prawnych do wykluczenia jej z tej przyczyny z dokonywanej oceny. O ile bowiem tego rodzaju cezurę mógłby zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o tyle żaden przepis prawa nie daje podstaw do czynienia tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności podstawy takiej nie stanowi ogólne powoływanie się na ochronę ładu przestrzennego, w rozumieniu art.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ celowi temu służyć ma właśnie regulacja, określona w art.61 ust.1 ustawy.

Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2007r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 688/06 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), należyta ocena przesłanek, określonych w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga uwzględnienia zasady, wynikającej z art.6 ust.2 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. (str.7 uzasadnienia wyroku). Oznacza to, iż ustawa określa granice zagospodarowania terenu, plan zagospodarowania terenu albo decyzja o warunkach zabudowy natomiast – jego warunki. Ścieśniająca wykładnia przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której pozytywna decyzja o warunkach zabudowy zależałaby od wyodrębnienia w obszarze analizowanym "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, które stanowiłyby wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady (ustawowo ograniczonej) swobody gospodarowania terenem, określonej w art.6 ust.2 pkt 1 cytowanej ustawy. Konkluzję tę, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, podziela.

Wskazane wyżej naruszenie przez organy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego pozostaje wszakże bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem poza sporem pozostaje, iż część działek objętych wnioskiem (na których to częściach miałaby być lokowana inwestycja) o nr [...] o łącznej powierzchni 0,4905 ha stanowi las w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28.września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. nr 45 z 2005r., poz. 435 ze zm.), a teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne, bowiem w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego Miasta Ł., który wygasł z dniem 31.grudnia 2003r., stanowił tereny o użytkowaniu rolnym (uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. – Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...])

Należy przy tym podkreślić, iż teren wspomniany jest lasem nie zaś terenem rolnym, jak mylnie wskazano w treści odpowiedzi na skargę, dlatego też nie ma doń zastosowania regulacja określona w art. 5b ustawy z dnia 3.lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm.), wyłączająca stosowanie przepisów ustawy do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast.

Podzielić należy przy tym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgoda ta udzielana jest natomiast w postępowaniu planistycznym, związanym z tworzeniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie zaś w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (por. również szerzej na ten temat w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.listopada 2010r., sygn.akt II OPS 1/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 621577).

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że bez wątpienia teren objęty inwestycją stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, na zmianę przeznaczenia którego nie wyrażono koniecznej zgody w procesie planistycznym, poprzedzającym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieobowiązującego od dnia 1.stycznia 2004r., trafna jest konkluzja organów o niespełnieniu wymogu, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wadliwe zastosowanie przezeń przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pozytywne dla inwestora ustalenie warunków zabudowy wymaga bowiem kumulatywnego spełnienia przesłanek, określonych w cytowanym przepisie. Niespełnienie więc którejkolwiek z nich skutkuje odmową ich ustalenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

m.o.