Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1315/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1, par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 24 poz 196
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością.
article: art. 27 par. 1, art. 33 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 185 ust. 1, 3 i 11
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2412/14 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz "A." Spółki z o.o. w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2015r., sygn. akt V SA/Wa 2412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] kwietnia 2013r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej Prezesem UKE), po uprzednim wezwaniu pismem z dnia [...] lipca 2012r. o uregulowanie należności, wystawił tytuł wykonawczy numer [...], dotyczący zaległości A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką) z tytułu opłaty za I kwartał 2013r. w kwocie 25 zł. Zdaniem organu, w przypadku dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze przez więcej niż jeden podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania, każdy z podmiotów współkorzystających zobowiązany jest do wnoszenia opłaty w wysokości 50% opłaty rocznej, natomiast w pozostałych wypadkach wymagane jest wnoszenie opłaty w wysokości 100%. Skoro w tej sprawie współużytkowanie nie zaistniało, to Spółka była zobowiązana do wnoszenia 100% opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości, gdyż nie zaistniała przesłanka do zastosowania § 4 Rozporządzenia uzasadniająca wnoszenie opłaty w wysokości 50%.

Spółka skierowała zarzuty do powyżej opisanego tytułu wykonawczego podnosząc, że z treści warunków wykorzystywania częstotliwości, które stanowią załącznik do pozwolenia radiowego nr [...] wynika, że Spółka nabyła prawo do korzystania z kanału radiowego jako współużytkownik. W ocenie Spółki fakt, że organ określił w decyzji administracyjnej status zobowiązanej Spółki jako współużytkownika kanału radiowego, przesądził o wysokości opłat, jakie zobowiązana ma uiszczać i jakie przez szereg lat uiszczała. Powołując się na treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005r. nr 24, poz. 196 z późn. zm.), Spółka wskazała, że to Prezes UKE "dysponuje" kanałami radiowymi i określa w decyzji sposób korzystania z kanału radiowego przez uprawniony podmiot, a to co się dzieje później ze współużytkowanym kanałem, jest całkowicie poza kontrolą podmiotu współużytkującego kanał i trudno wyobrazić sobie wzajemne rozliczenia w zakresie wniesionej już opłaty podstawowej. Zdaniem Spółki, skoro w treści pozwolenia radiowego zostało ustalone, że współużytkuje ona kanały radiowe, to spełnia warunki, aby opłata za współużytkowanie kanału radiowego była wnoszona w wysokości 50% opłaty podstawowej.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uznał te zarzuty za nieuzasadnione, a następnie - po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał to postanowienie w mocy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...].

Odnosząc się do podnoszonych przez Spółkę zarzutów organ odwołał się do treści posiadanego przez Spółkę pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych pracujących w służbie radiokomunikacji ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego, ważnego do dnia [...] listopada 2014r. Z tego tytułu Spółka uiszczała opłaty roczne w wysokości 50% opłaty, jednak zdaniem organu roczną opłatę za 2013r. należało uiścić w wysokości 100%, ze względu na brak faktycznego współużytkowania, a przez to niezaistnienie przesłanki do zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 34, poz. 196 ze zm.), uzasadniającej opłatę w wysokości 50%.

Na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2014r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 24, poz. 151 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, w związku z art. 185 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego określających podstawowe zasady postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w toku prowadzonego postępowania zasad zawartych w przepisach art. 6, 7, 8, 11 Kpa. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała m.in., że skoro organ wydając decyzję pozwolenia radiowe określił status Spółki jako współużytkownika kanału radiowego, to tym samym przesądził o wysokości opłat, jakie skarżąca przez szereg lat uiszczała. Nadany przez Prezesa UKE status skarżącej jako współużytkownika kanału radiowego spełnia warunki, aby opłata za współużytkowanie kanału radiowego przez nią była wnoszona w wysokości 50% opłaty podstawowej, zgodnie z przepisem § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, wydanego na podstawie przepisu art. 185 Prawa telekomunikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2013r., za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał stanowisko organu, że skarżąca Spółka, pomimo treści decyzji o udzieleniu pozwolenia radiowego, powinna uiszczać opłatę w pełnej wysokości. Sąd wskazał, że skoro w obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna, w której ustalono, że skarżąca Spółka jest współużytkownikiem kanału częstotliwości, określenie w tytule wykonawczym, że skarżąca zobowiązana jest uiszczać opłatę w wysokości 100%, jest określeniem egzekwowanego obowiązku niezgodnie z decyzją. Zdaniem Sądu taki obowiązek nie wynika z faktu, iż była ona jedynym podmiotem wykorzystującym częstotliwość. Wykorzystywanie częstotliwości należy do sfery faktu (w pierwszej kolejności) i nie można oceniać go w oderwaniu od treści udzielonego pozwolenia, które uprawniało skarżącą do wykorzystywania kanału częstotliwości na zasadzie współużytkowania. Zdaniem Sądu współużytkowanie jako uprawnienie jednego podmiotu, które jest faktycznie wykonywane, nie rodzi konsekwencji fiskalnych takich jak chciałby tego organ tzn. obowiązku uiszczenia opłaty w całości, a więc także za inny podmiot, który de facto nie współużytkuje tego samego kanału częstotliwości, ale który ma taką potencjalną możliwość. Stanowisko odmienne byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności wynikającą z Konstytucji RP (art. 2). Sąd I instancji uznał zatem, że skarżąca Spółka zasadnie powołała się na fakt nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a) zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:

2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 185 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej u.pr.telek.) w związku z § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. nr 24, poz. 196 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), poprzez przyjęcie, że decydującą okolicznością dla ustalenia wysokości opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości jest treść pozwolenia radiowego, a nie faktyczne dysponowanie kanałem radiowym przez uprawniony podmiot jako współużytkownik albo na zasadzie wyłączności;

3. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 24, poz. 151 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.) w związku z art. 3 § 1 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że w ocenianej przez WSA w Warszawie sprawie nastąpiło określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z decyzją będącą podstawą prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy podstawę egzekucji w tej sprawie stanowił przepis prawa, a nie decyzja administracyjna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera dwa sprzeczne stanowiska. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie przewidują określenia wysokości opłat w drodze decyzji administracyjnej, obowiązek ich zapłaty powstaje w związku z uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością, a z drugiej strony Sąd uznał, że w pozwoleniu radiowym ustalono, że skarżąca jest współużytkownikiem kanału częstotliwości, w związku z czym żądanie przez Prezesa UKE uiszczania opłaty w wysokości 100% jest określeniem egzekwowanego obowiązku niezgodnie z decyzją. Ta sprzeczność twierdzeń Sądu I instancji nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, a tym samym nie pozwala na instancyjną kontrolę tego orzeczenia. Powyższa niekonsekwencja Sądu jest według organu tym bardziej dotkliwa, że Sąd nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych dla organu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 185 ust. 1 i 3 u.pr.telek. w związku z § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia, skarżący kasacyjnie wskazał, że pozwolenie radiowe nie rozstrzyga o obowiązku uiszczania opłat telekomunikacyjnych należnych z tytułu prawa do wykorzystywania częstotliwości. Według organu brzmienie art. 185 ust. 1 i ust. 3 u.pr.telek. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, czy też prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu radiowym, powstaje z mocy prawa. Okolicznością, z której wystąpieniem obowiązujące przepisy prawa łączą powstanie zobowiązania do uiszczenia tego rodzaju opłaty jest bowiem uzyskanie przez dany podmiot prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości bądź uzyskanie prawa do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu radiowym. Dla powstania omawianego zobowiązania nie jest więc konieczne wystąpienie innych dodatkowych okoliczności, np. wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty. Z kolei hipoteza normy prawnej zawartej w § 4 Rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opłata za prawo do dysponowania (wykorzystywania) częstotliwości w wysokości 50% przysługuje zainteresowanemu tylko wówczas, gdy na tym samym obszarze tym samym kanałem radiowym dysponuje więcej niż jeden podmiot, co nie miało miejsca w analizowanym przypadku. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z WSA w Warszawie, że należna od skarżącej Spółki opłata za prawo do wykorzystywania częstotliwości na podstawie pozwolenia radiowego powinna być ustalana wyłącznie w oparciu o jego treść. Decydujące znaczenie mają bowiem w tej kwestii obowiązujące przepisy prawa oraz stan faktyczny sprawy. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z twierdzeniem Sądu I instancji, że współkorzystanie z częstotliwości zachodzi również w sytuacji, gdy różne podmioty w różnych okresach czasu korzystały z tych samych częstotliwości. Zdaniem Prezesa UKE w takiej sytuacji nie mamy do czynienia ze współkorzystaniem, lecz z samodzielnym dysponowaniem częstotliwościami, za co powinna zostać uiszczona opłata w pełnej wysokości. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka była jedynym podmiotem wykorzystującym częstotliwość określoną w pozwoleniu radiowym, a zatem miała obowiązek uiszczać opłaty w pełnej wysokości. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów rozporządzenia, o czym świadczy również brzmienie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013r. poz. 1586, zwanego dalej "rozporządzeniem z 2013r.), które zastąpiło wcześniejsze rozporządzenie, jak również przebieg prac nad rozporządzeniem z 2013r. Dopiero w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2013r. wprowadzono zasadę, że podmiot, który uzyskał prawo wykorzystywania częstotliwości i w pozwoleniu radiowym zostało wskazane, że będzie je mógł wykorzystywać na zasadzie współużytkowania, ma uiszczać opłatę w wysokości 50% przewidzianej rocznej opłaty za prawo wykorzystywania częstotliwości nawet w sytuacji, gdy w danym momencie jest jedynym współużytkownikiem pasma. Zasada taka nie może jednak znaleźć zastosowania w odniesieniu do opłat uiszczanych na podstawie rozporządzenia.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 i 3 u.p.e.a. w związku z art. 3 § 1 u.p.e.a. skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że określenie egzekwowanego obowiązku nastąpiło niezgodnie z decyzją będącą podstawą prowadzenia egzekucji. W okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że podstawą egzekwowanego obowiązku jest przepis prawa a nie decyzja administracyjna, przez co nie można było uznać, że nastąpiło określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią tego obowiązku wynikającego z decyzji. Pozwolenie radiowe nie jest podstawą takiego obowiązku, ale orzeczeniem, które konkretyzuje zakres tego obowiązku, określając opłaty za korzystanie z określonych częstotliwości radiowych, ciążące na podmiocie, na którego rzecz zostało wydane pozwolenie radiowe. Skarżący kasacyjnie zwrócił ponadto uwagę, że w pozwoleniu radiowym nie ustalono, że skarżąca Spółka była współużytkownikiem kanału częstotliwości, lecz jedynie wskazano, że wykorzystywanie częstotliwości może nastąpić w warunkach współkorzystania. Natomiast okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, że Spółka nie korzystała z przyznanych mu częstotliwości na zasadzie współkorzystania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Spółki, nie ma żadnej sprzeczności w tym, iż z jednej strony przepisy u.pr.telek. nie przewidują określenia wysokości opłat w drodze decyzji administracyjnej, a obowiązek ich zapłaty powstaje w związku z uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością, a z drugiej strony Sąd I instancji uznał, iż na wysokość opłat uiszczanych przez Spółkę bezpośredni wpływ miały warunki wykorzystywania częstotliwości zawarte w pozwoleniu radiowym z dnia [...] grudnia 2004r. Spółka uważa, że zakwalifikowanie jej jako podmiotu, który korzysta z przyznanej częstotliwości na zasadzie współużytkowania, przesądziło o wysokości należnej opłaty z tego tytułu, wynoszącej 50% wysokości opłaty podstawowej.

Za nietrafny Spółka uznała także zarzut dotyczący braku w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazań co do dalszego postępowania, albowiem przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny i dokonana przez ten sąd krytyczna ocena postępowania organu oraz sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego, nie pozostawiają żadnej wątpliwości co do tego, jak należy postąpić w przypadku prawomocnego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Spółki, wskazówką dla organu jest działanie A., które wykonując swoje obowiązki związane z pozwoleniem radiowym nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r., wnosiło z tego tytułu przez szereg lat (2007-2012) opłaty w wysokości określonej zgodnie z warunkami przyznanego pozwolenia, na podstawie obowiązujących przepisów rozporządzenia.

Za bezzasadny Spółka uznała też zarzut naruszenia przepisu art. 185 ust. 1 i 3 u.pr.telek. w związku § 2 ust. 1 i § 4 Rozporządzenia. W opinii Spółki określone w pozwoleniu radiowym (decyzji administracyjnej) warunki wykorzystywania częstotliwości na zasadzie współużytkowania powodują, iż należna opłata za prawo do wykorzystania częstotliwości wynosiła 50% opłaty podstawowej. W konsekwencji również zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 33 § 1 pkt 3 w związku z przepisem art. 3 § 1 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów uznał, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co skutkowało jego uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wraz z postanowieniem je poprzedzającym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uwzględniając okoliczności stanu faktycznego sprawy, stanowisko organu przyjęte w kontrolowanym postanowieniu nie mogło być uznane za prawidłowe z tego powodu, że jakkolwiek istotnie pozwolenie radiowe nie określa wysokości należnej opłaty rocznej, a podmiot który uzyskał to pozwolenie ma obowiązek dokonania samoobliczenia należnej opłaty w prawidłowej wysokości, to jednak – zdaniem Sądu I instancji - podstawę dokonywanego samoobliczenia należnej opłaty stanowią warunki udzielonego pozwolenia radiowego, z których wynika, że udzielone ono zostało na zasadach współużytkowania kanału częstotliwości. Skoro tak, to wysokość należnej opłaty rocznej wynosić powinna w tej sprawie 50% tej opłaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty kasacyjne nie podważają skutecznie zgodności z prawem powyższego poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie jednak - z uwagi na komplementarny charakter sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnych i procesowych - w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, biorąc pod uwagę to, że okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy są niekwestionowane i w zakresie odnoszącym się do faktów prawnie relewantnych w sprawie, nie zostały również podważone przez Sąd I instancji.

Uwzględniając zatem istotę sporu prawnego między stronami, w pierwszej kolejności należy się odnieść do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 185 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej u.pr.telek.) w związku z § 2 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. nr 24, poz. 196 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem).

Zgodnie z art. 185 ust. 1 u.pr.telek., podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością, zgodnie zaś z art. 185 ust. 3 tej ustawy, podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust. 1. Na podstawie art. 185 ust. 11 u.pr.telek. (w brzmieniu obowiązującym w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty), Rada Ministrów zobowiązana została do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat, o których mowa w ust. 1, oraz terminów i sposobu ich uiszczania, mając na uwadze warunki wykorzystywania częstotliwości oraz koszty prowadzenia gospodarki częstotliwościami, a także potrzebę zagwarantowania optymalnego i efektywnego wykorzystania zasobów częstotliwości.

Z § 2 ust. 1 wydanego na podstawie przytoczonego upoważnienia ustawowego rozporządzenia, obowiązującego w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty wynika, że do ustalenia wysokości opłaty w poszczególnych służbach radiokomunikacyjnych przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości oraz dane dotyczące lokalizacji stacji nadawczych lub nadawczo - odbiorczych lub dane dotyczące obszaru, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości, określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania. Z kolei z § 4 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty wynika, że w przypadku dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze przez więcej niż jeden podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania, każdy z tych podmiotów wnosi opłatę w wysokości 50 % opłaty.

Przytoczone przepisy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości) wynika wprost z ustawy. Obowiązek uiszczania opłat rocznych powstaje z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości (art. 185 ust. 1 i ust. 3 u.pr.telek.). Obowiązek uiszczenia tej opłaty następuje zatem z mocy prawa, wraz z zaistnieniem stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej dekodowanej z przywołanych przepisów, tj. wraz z uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości. Do ustalenia tej opłaty w prawidłowej wysokości, na zasadzie samoobliczenia, zobowiązany jest podmiot uprawniony z decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości) i nie wymaga to wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnej opłaty ani określenia w tej formie elementów kalkulacyjnych opłaty rocznej. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Równocześnie za trafny należy uznać przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, że pozwolenie radiowe określa warunki stanowiące podstawę ustalania wysokości należnej opłaty rocznej przez podmiot korzystający z tego zezwolenia. Prawidłowość tego poglądu potwierdza treść cyt. powyżej § 2 ust. 1 rozporządzenia, w którym wyraźnie przewidziano, że do ustalenia wysokości opłaty przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości, określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania. Za wiążące w sensie prawnym źródło, w oparciu o które należy rekonstruować elementy kształtujące wysokość należnej opłaty rocznej, uznać zatem należy adresowaną do strony decyzję pozwolenie radiowe, w której ustalone zostały przez organ warunki wykorzystywania częstotliwości. Dokonując samoobliczenia należnej opłaty rocznej w prawidłowej wysokości, adresat tej decyzji uwzględnić zatem winien ustalone indywidualnie dla danego podmiotu warunki korzystania z prawa do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości). W rozpoznawanej sprawie zatem Spółka jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty rocznej, winna była obliczyć jej wysokość z uwzględnieniem warunków wykorzystywania częstotliwości, wynikających z adresowanej do niej decyzji zawierającej pozwolenie radiowe.

Pozwolenie radiowe nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r., udzielające Spółce A. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia radiowego na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych pracujących w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego, przewiduje, że warunki wykorzystywania częstotliwości oraz rodzaj i cechy identyfikacyjne urządzeń radiowych określone zostały w załączniku do niniejszego pozwolenia, stanowiącym jego integralną część. Załącznik określa "Warunki wykorzystywania częstotliwości", wskazując w punkcie 1 w rubryce nr 6 dotyczącej użytkowania kanału: "współużytkowanie". Treść udzielonego pozwolenia radiowego uprawniała zatem Spółkę do wykorzystywania kanału częstotliwości na zasadzie współużytkowania. Taki sposób skonstruowania warunków wykorzystywania częstotliwości, który – zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia musi być uwzględniony przy obliczaniu wysokości opłaty rocznej - oznacza spełnienie przewidzianej w § 4 rozporządzenia przesłanki obniżenia wysokości tej opłaty do 50 % opłaty. Zachodzi tu bowiem przypadek "dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze przez więcej niż jeden podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania". Przewidziane w decyzji współużytkowanie oznacza, że Spółka nie miała wyłączności wykorzystywania przydzielonej jej częstotliwości, lecz była jedynie współużytkownikiem tej częstotliwości, a zatem miała obowiązek dzielenia jej z innym podmiotem lub podmiotami, jako dysponentami tej częstotliwości. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że Spółka winna ponosić opłaty w obniżonej wysokości, ze względu na treść decyzji pozwolenie radiowe.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 185 ust. 1 i ust. 3 u.pr.telek. w związku z § 2 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia przyjmując, że decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości ma treść pozwolenia radiowego, a nie to, czy uprawniony podmiot faktycznie dysponował kanałem radiowym samodzielnie, czy wraz z innym współużytkownikiem. W świetle przytoczonej powyżej regulacji prawnej, nie może być uznany za zasadny pogląd, że to rzeczywiste warunki korzystania z prawa do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości) mają decydujące znaczenie z punktu widzenia kształtowania prawidłowej wysokości należnej opłaty rocznej. Skoro bowiem w warunkach wykorzystywania częstotliwości wskazano na współużytkowanie, to stanowi ono przesłankę przesądzającą o wysokości opłaty niezależnie od tego, czy w danym momencie jakiś inny podmiot faktycznie korzystał z tej samej częstotliwości. Sama potencjalna możliwość takiego współkorzystania jest wystarczająca dla obliczenia opłaty w obniżonej wysokości. Skoro przyjęta została konstrukcja samoobliczenia wysokości opłaty przez stronę, nie może to oznaczać nałożonego na tę stronę obowiązku ustalania, czy w rzeczywistości jakiś inny podmiot w danym czasie korzysta lub korzystał z tej samej częstotliwości. Nie można zaakceptować nałożenia na stronę takiego obowiązku, który nie wynika wyraźnie z ustawy lub dla wprowadzenia którego ustawa nie daje wystarczających podstaw prawnych. Ponieważ zaś w przytoczonych przepisach taki obowiązek nie został sformułowany w sposób wyraźny i nie można też uznać, że przepisy te stanowiły podstawę dla przyjęcia zasadności tezy o istnieniu takiego obowiązku, uznać należy, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego była prawidłowa.

Nietrafny jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w pozwoleniu radiowym ustalono, jakoby Spółka była współużytkownikiem kanału częstotliwości, podczas gdy pozwolenie takiej okoliczności nie ustalało, a jedynie wskazywało na taką możliwość, a więc że wykorzystywanie częstotliwości może nastąpić w warunkach współkorzystania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści pozwolenia radiowego z dnia [...] grudnia 2004r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że ustala ono jednoznacznie i wiążąco - a nie jedynie hipotetycznie - że Spółka jest współużytkownikiem. W załączonych do tego pozwolenia warunkach wykorzystywania częstotliwości podano bowiem "współużytkowanie" w rubryce dotyczącej użytkowania kanału. Wbrew zatem twierdzeniom organu, w decyzji tej nie wskazano jedynie na możliwość wystąpienia współużytkowania, lecz w sposób wiążący przesądzono o statusie Spółki jako współużytkowniku wykorzystywanego kanału częstotliwości, bez żadnych dodatkowych zastrzeżeń czy warunków.

Nie jest też uzasadniona argumentacja skarżącego kasacyjnie odwołująca się do nowego brzmienia § 4 ust. 1 przyjętego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013r., poz. 1586). Treść tego przepisu w aktualnym brzmieniu przewiduje, że "Podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości na zasadach współkorzystania z innym podmiotem wnosi opłatę w wysokości 50% opłaty rocznej, jaką byłby obowiązany wnosić za prawo do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości bez obowiązku współkorzystania z innym podmiotem.". Należy uznać, że w nowym rozporządzeniu ustawodawca doprecyzował treść przepisu poprzedniego rozporządzenia, która mogła budzić wątpliwości w praktyce. Spór zaś powstały w rozpoznawanej sprawie dowodzi, że poprzednia treść tego przepisu rzeczywiście mogła takie wątpliwości powodować. Zmodyfikowana treść przepisu nowego rozporządzenia nie oznacza jednak, że w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu obliczanie wysokości opłaty wymagało ustalenia stanu faktycznego co do tego, czy dany podmiot faktycznie "współkorzystał" z danej częstotliwości, tj. czy inny podmiot faktycznie korzystał w tym samym czasie z tej samej częstotliwości.

Należy też uznać, że niekonsekwentne jest stanowisko organu zaprezentowane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym co do tego, że ustalając wysokość opłat należy brać pod uwagę stan faktyczny dotyczący współużytkowania częstotliwości, a nie stan prawny. Z jednej strony bowiem skarżący kasacyjnie organ uważa, że dla ustalenia opłaty rocznej winno się uwzględniać nie wynikający z decyzji status Spółki jako współużytkownika częstotliwości, lecz należy badać, czy faktycznie była ona współużytkownikiem, a więc czy inny podmiot w tym samym czasie korzystał z tej samej częstotliwości. Z drugiej jednak strony organ stoi na stanowisku, że w przypadku, gdyby faktycznie okazało się, że obok podmiotu uprawnionego do korzystania z częstotliwości na zasadzie wyłączności, w tym samym czasie korzystał z tej częstotliwości inny podmiot, to wówczas nie byłby istotny stan faktyczny, lecz prawny, czyli to, że dany podmiot miał wyłączność na korzystanie z częstotliwości. Brak zatem organowi konsekwencji w przyjęciu stanowiska co do tego, czy przesądzający dla wysokości opłaty winien być stan faktyczny czy stan prawny dotyczący współkorzystania z częstotliwości.

Uwzględniając powyższe argumenty uznać należy, że Sąd I instancji miał usprawiedliwione podstawy, aby podważyć zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego z punktu widzenia prawidłowości określenia egzekwowanego obowiązku. Za nieuzasadniony uznać zatem należy w konsekwencji także zarzut błędnej wykładni art. 33 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 24, poz. 151 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.).

Nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., gdyż trafnie w sprawie przyjęto, że niniejsza egzekucja dotyczyła obowiązku wynikającego bezpośrednio w przepisu prawa, a decyzja pozwolenie radiowe określała jedynie warunki stanowiące podstawę ustalania wysokości należnej opłaty rocznej przez podmiot korzystający z tego zezwolenia, co wynika z treści cyt. powyżej § 2 ust. 1 rozporządzenia. Przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. określa elementy, które powinien zawierać każdy tytuł wykonawczy, wymieniając między innymi wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Jeżeli egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza powołanie tej decyzji w tytule wykonawczym. Jeżeli natomiast, tak jak to jest w tej sprawie, podstawą egzekucji jest przepis prawa, z którego wprost wynikają określone obowiązki, konieczne jest podanie tego aktu prawnego. Podstawę prawną obowiązku ujętego w tytule wykonawczym wystawionym w rozpatrywanej sprawie, stanowią przepisy prawa materialnego tj. ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wprost wynika określony obowiązek do ponoszenia opłat rocznych. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie w pełni zasadnie przyjęto, że wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku nastąpiło przez odwołanie się do przepisów prawa, które nakładają obowiązek uiszczania opłat rocznych za prawo do dysponowania częstotliwościami radiowymi (wykorzystywania częstotliwości radiowych), a pozwolenie radiowe nie stanowiło podstawy takiego obowiązku, lecz było orzeczeniem, które konkretyzowało zakres tego obowiązku, stanowiąc podstawę do obliczenia wysokości ciążącej na stronie opłaty, skoro korzystała ona z danych częstotliwości radiowych na określonych w tym pozwoleniu warunkach "współkorzystania". W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem również do naruszenia art. 3 § 1 u.p.e.a., który przewiduje, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa. Zasadnie Spółka zarzuciła w tej sprawie nieistnienie obowiązku, powołując go jako podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Takie działanie Spółki było zgodne z art. 33 §1 pkt 1 u.p.e.a., który przewiduje, że podstawą zarzutu może być między innymi nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prawa skutkowała prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2013r. nie były zgodne z prawem.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji.

Uzasadnienie wyroku powinno w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały albo powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 1934/11). Realizacja wskazanego obowiązku ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości uczynienia zadość wymogowi określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli mianowicie w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Podkreślenia równocześnie wymaga, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie oceny prawnej może być zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi bowiem podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanego w skardze naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił w sposób prawidłowy, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa poprzez przyjęcie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 100%, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Skoro wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania, bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Te warunki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości co do tego, jak powinien zachować się organ ponownie rozpoznając tę sprawę. Sąd wskazał bowiem w sposób jednoznaczny z jakich powodów uznał pogląd organu za niezgodny z prawem oraz wyraził jednoznaczne stanowisko co do tego, jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia oraz jak te przepisy powinny być w sprawie zastosowane. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku pełne wyjaśnienie podstawy prawnej oraz adresowane do organu administracji wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. To, że te wskazania nie zostały wyodrębnione jako osobny akapit w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec jednoznacznie sformułowanej oceny prawnej, organ i strona nie pozostają w niepewności odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014r., sygn. akt I FSK 1492/13). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepis postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania uznać należało za niezasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.