Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2673/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., (nazywane dalej "SKO"), decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. D. (nazywanego dalej "skarżącym") z dnia 7 lutego 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności:

- decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. M. w rejonie ul. T. w okresie od dnia 2 stycznia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. i umieszczenie w pasie drogowym pawilonu handlowego i altany oraz ustalającej opłatę za zajęcie ww. pasa w kwocie 24.040,38 zł oraz

- decyzji SKO z dnia [...] października 2007 r., znak [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję Prezydent [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r.

– utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] października 2007 r.

SKO, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012 r., przedstawiając przyjęty w sprawie stan faktyczny, powołało się na oświadczenie pełnomocnika skarżącego, który podał, że W. D., na podstawie zezwolenia z dnia 20 grudnia 1978 r. wybudował pawilon gastronomiczny na terenie będącym własnością [...] W. Obiekt zgłoszono do oddania do użytku w dniu 17 sierpnia 1980 r. Po tej dacie skarżący zawarł kilka umów dzierżawy terenu, na którym znajdował się pawilon, w tym ostatnią w 2003 r. Przy próbie przedłużenia umowy okazało się, że teren znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich (dalej "ZDM"), który nie może zawrzeć ze skarżącym umowy dzierżawy. Skarżący został pouczony o możliwości wystąpienia do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. M., na którym znajdował się pawilon.

W dniu 2 kwietnia 2004 r. skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogo krajowej ul. M. w rej. T., w celu dalszego funkcjonowania kiosku handlowego i ogródka w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], zezwolił skarżącemu na zajęcie odcinka pasa drogi krajowej ul. M. rej T. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego i ogródka, ustalając równocześnie opłatę w wysokości 47.584,58 zł za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego i ogródka.

W dniu 2 stycznia 2006 r. skarżący złożył do ZDM wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. ul. T. w okresie od dnia 2 stycznia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. i umieszczenie w pasie drogowym pawilonu handlowego i altany o łącznej powierzchni 144,3 m2 .

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] zezwolił skarżącemu na zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ul. M. w rejonie ul. T. od dnia 2 stycznia do dnia 30 kwietnia 2006 r., umieszczenie tam pawilonu handlowego i altany, ustalając opłatę na kwotę 24.040,38 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2006r., SKO decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 8 oraz ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p.") zezwolił skarżącemu na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. M. rej. T. na okres od dnia 2 stycznia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. oraz umieszczenie w nim pawilonu handlowego i altany, ustalając opłatę za umieszczenie w pasie drogowym tychże obiektów w łącznej wysokości 24.040,38 zł.

Pismem z dnia 14 stycznia 2007 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r., w uzasadnieniu którego podał, że od 25 lat prowadzi barek przy ul. J. w W. wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, na gruncie, który należał do gminy [...]. Skarżący dzierżawił grunt przez 10 lat. Umowy dzierżawy były przez gminę przedłużane do końca 2003 r. przed końcem umowy skarżący wystąpił do Dzielnicy [...] z wnioskiem o przedłużenie umowy na kolejny okres. Uzyskał informacje, że grunt przeszedł we władanie ZDM, który stał się stroną umowy.

Zamiast płaconego czynszu dzierżawnego w kwocie 1972 zł brutto miesięcznie ZDM naliczył opłatę w kwocie 24.040,38 zł za okres czterech miesięcy: od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. w oparciu o Uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

SKO, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO odwołało się do treści art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 u.t.d.

Decyzja SKO z dnia [...] października 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2188/07 ją odrzucił.

W dniu 26 marca 2009 r. skarżący wniósł do SKO wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 155 k.p.a.

Po przekazaniu wniosku, zgodnie z właściwością, Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] podało, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 2 stycznia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. Skoro zezwolenie wygasło wraz z upływem tego okresu, strona nie może skutecznie domagać się jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a., zaś organ administracji publicznej nie może w tym trybie jej zmienić ani uchylić.

Skarżący pismem z dnia 27 lipca 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 oraz art. 159 k.p.a., złożył do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji SKO z dnia [...] października 2007 r. jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, skarżący podkreślił, że regulacje zawarte w art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. odnoszą się do podmiotów chcących w przyszłości dokonać zajęcia pasa drogowego. Nie mają one natomiast zastosowania do tych osób, których obiekty budowlane znalazły się w pasie drogowym bez ich przyzwolenia w tym zakresie. Stąd też ustawodawca, w art. 38 ust. 2 u.d.p. zawarł szczególną regulację, która sytuację tych obiektów i podmiotów je użytkujących określiła w sposób odmienny od przyszłych przypadków zajęcia pasa drogowego.

Przepis art. 40 u.d.p. nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o którym mowa w art. 38 ust. 1 tejże ustawy. W takiej sytuacji nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nie jest przewidziana możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego.

SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji SKO z dnia [...] października 2007 r., stwierdzając, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów sporządzonych przed dniem złożenia wniosku (za wyjątkiem dołączonej do wniosku strony decyzji ZDM z dnia [...] października 2005 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.).

SKO przyznało rację skarżącemu, że o ile obiekt budowlany został zbudowany na terenie nie stanowiącym pasa drogowego, a następnie znalazł się w pasie drogowym, to wówczas organ administracji winien przy rozpoznawaniu wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego badać zasadność wydania takiego zezwolenia zarówno w aspekcie przepisów dopuszczających wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele "niedrogowe" (art. 39 i art. 40 u.d.p.), jak i w aspekcie art. 38 u.d.p., który reguluje sytuację "znalezienia się w pasie drogowym".

SKO podkreśliło, że na podstawie akt sprawy uzyskanych od organu nie było w stanie ustalić sytuacji faktycznej i prawnej gruntu oraz pawilonów w okresie, który był opisywany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ podał również, że pełnomocnik strony ani we wniosku z dnia 27 lipca 2010 r. ani na we wezwanie SKO nie przedłożył żadnej dokumentacji będącej w posiadaniu strony, a potwierdzającej fakt legalnego wybudowania pawilonu, jak też fakt uzyskania prawa do korzystania z gruntu w trybie cywilnoprawnych umów dzierżawy.

Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z dnia [...] października 2007 r., wskazując, że kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest interpretacja art. 38 u.d.p. Podkreślił, że bezsporny w sprawie jest fakt budowy i oddania do użytku obiektów handlowych oraz korzystania przez niego z gruntu na podstawie kolejnych umów dzierżawy. Skarżący zaznaczył, że wydawanie zezwoleń przez właściwy organ oraz obciążanie go opłatą publicznoprawną nie miało podstawy prawnej, albowiem jako właściciel jest uprawniony do używania obiektu budowlanego, wybudowanego zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, choć wskutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym.

Skarżący podkreślił, że w związku z ustawową regulacją stosunków administracyjnoprawnych w przedmiotowej sprawie, nie tylko błędna była podstawa materialnoprawna decyzji, ale także sam fakt jej wydania. Art. 40 u.d.p. nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p. W takiej sytuacji nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nie jest przewidziana możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego.

SKO po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012 r., organ powołał się na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz specyfikę tego trybu w stosunku do trybu zwykłego, przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08. Podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ, będąc ograniczonym przesłankami z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozpatruje sprawy co do istoty, nie ustala nowego stanu faktycznego, Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, a jeżeli tak to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że w zaistniałym po dniu 31 grudnia 2003 r. stanie faktycznym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. zamiast art. 40 ust. 1 u.d.p. Nie podzielił również twierdzenia strony, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, a przynajmniej z rażącym naruszeniem prawa.

SKO wyjaśniło, że określenie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza albo brak przepisu prawnego umocowującego organ administracji publicznej do działania, albo sytuację, w której przepis istnieje, ale nie spełnia warunków umożliwiających organom administracji wydawanie decyzji lub postanowień.

Tymczasem zastosowane przepisy: art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 u.d.p. zawierają upoważnienie dla organu administracji do rozstrzygania w drodze decyzji spraw w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji rażącego naruszenia prawa nastąpi wtedy, gdy czynności postępowania lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy zdefiniować jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie tej sprzeczności można ustalić przez ich proste zestawienie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzając równocześnie, że prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 435/05, którym Sąd oddalił skargę strony w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod istniejący pawilon handlowy i altanę na okres zajęcia od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r.

Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] października 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 § 1 u.d.p.

Uzasadniając wadliwość zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] października 2012 r., jak również decyzja ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący podał, że sytuacja faktyczna sprawy była odmienna od tej, do której zastosowanie znajduje art. 40 u.d.p.

Skarżący wyjaśnił, że nie występował do organu o zgodę na zajęcie pasa drogowego w przyszłości. Obiekty należące do niego, obecnie zlokalizowane w pasie drogowym, znajdują się tam legalnie od 1980 r. Zostały wniesione jeszcze przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, a to oznacza, że przepisy nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy.

W ocenie skarżącego, organ winien zastosować art. 38 ust. 1 u.d.p., który reguluje sytuację obiektów wzniesionych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych i który nie przewiduje obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat z tego tytułu.

Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych definiującego pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodał też, że z uwagi na wagę naruszenia usunięcie z obrotu prawnego wadliwej decyzji nie będzie sprzeczne z zasadą stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Ocenie Sądu podlegało postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 27 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. M. w rej. T. w okresie od dnia 2 stycznia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. i umieszczenie w nim pawilonu handlowego i altany oraz ustalającej opłatę za zajęcie tegoż pasa w kwocie 24.040 zł. oraz decyzji SKO z dnia [...] października 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r.

Wniosek z dnia 27 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności wspomnianych decyzji oparto na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie może być uznana za decyzję wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo niewłaściwie powołano podstawę prawną (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. a. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011 r. str. 890).

Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt III UK 77/110).

Jak wskazano powyżej nie chodzi o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 1994r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994 nr 42, poz. 16; z dnia 4 listopada 1994 r., IV SA 1176/94, ONSA-OZ 1997 nr 2, poz. 9; z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996 nr 1, poz. 37, a w najnowszym orzecznictwie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 1893/10, LEX nr 996588).

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II S.A. 1531/94, ONSA 1996 r., nr 1, poz. 37).

Ocena istnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 k.p.a. dokonywana jest zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji. Organ zobligowany jest badać sprawę biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w kwestionowanym postępowaniu i ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy, a następnie ocenić prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 775/11).

Powyższa uwaga wydaje się być istotna, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] października 2007 r., w którym organ stwierdził, że nie był w stanie ustalić sytuacji faktycznej i prawnej gruntu oraz pawilonów w okresie opisywanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, (albowiem akta rozpoczynają się od wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2006 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego), podkreślając jednocześnie, że także strona nie udokumentowała i nie udowodniła swoich twierdzeń dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Argument może budzić zastanowienie, wziąwszy pod uwagę fakt, że do akt dołączono kopię umowy dzierżawy z dnia 16 maja 2000 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a skarżącym, biorąc pod uwagę treść pism skarżącego z dnia 21 listopada 2003 r. oraz z dnia 24 lutego 2004 r., jak również fakt, że już w treści odwołania od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] (znajdującego się w aktach sprawy) skarżący powołuje 18 załączników istotnych dla sprawy (pomocnych w ustaleniu stanu prawnego gruntu) ze wskazaniem, że były one przesłane wraz z odwołaniem do organu (załączników nie ma w aktach, lecz w aktach nie ma też pisma potwierdzającego ewentualne zwrócenie się przez organ do strony o ich przesłanie w przypadku ich niedołączenia).

Częściowej odpowiedzi na wątpliwości organu dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej gruntu oraz pawilonu w okresie opisanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielił ZDM pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie SKO, z którego to pisma wynika, że pawilon gastronomiczny, o powierzchni 55,25m2 (6,5m x 8,5m), stanowiący własność skarżącego, został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z dnia 20 grudnia 1979 r., znak [...]. Zgodnie z pismem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], znak [...] z dnia 7 maja 2010 r., w dniu 12 stycznia 1999 r. skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na rozbudowę istniejącego pawilonu.

W piśmie ZDM z dnia 1 czerwca 2011 r. wyrażono opinię, że pawilon gastronomiczny o powierzchni 55,25m2 został zlokalizowany w terenie przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481 ze zm.).

SKO, w decyzji z dnia [...] października 2012 r., wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, nie odniosło się do podanego pisma ZDM z dnia 1 czerwca 2011 r., powołując się w stanie faktycznym sprawy na oświadczenie pełnomocnika skarżącego (którego treść pokrywa się z informacjami zawartymi w piśmie ZDM z dnia 1 czerwca 2011 r.), a z którego wynika, że skarżący wybudował murowany pawilon gastronomiczny przy ul. M. róg T. w W. na gruncie należącym w tamtym czasie do gminy [...], na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 20 grudnia 1978 r. W dniu 17 sierpnia 1980 r. zgłosił obiekt do użytkowania, zawierając umowę dzierżawy terenu na okres 10 lat – do dnia 31 grudnia 1990 r. – a następnie przedłużał ją kolejnymi umowami. W 1999 r. skarżący rozbudował istniejący pawilon. W dniu 16 maja 2000 r. zawarł z Gminą [...] kolejną umowę dzierżawy na okres 3 lat, obowiązującą do dnia 31 grudnia 2003 r.

Po wygaśnięciu umowy dzierżawy skarżący (stosując się do pouczenia organów) wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim obiektu – pawilonu handlowego oraz altany, mimo, że, jak zauważył w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...]. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. "to nie on zajął pas drogowy a pas drogowy jego".

Wziąwszy pod uwagę materiał dowody sprawy, w tym podane powyżej ustalenia dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej obiektu, należy stwierdzić, że to proste i zwięzłe stwierdzenie skarżącego, znajdujące uzasadnienie w przepisach prawa, winno stanowić punkt wyjściowy rozważań organu w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Wnioskiem z dnia 27 lipca 2010 r. skarżący zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., wydanej m. in. na podstawie art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 8 u.d.p.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w sytuacji uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p.

Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p., wymaga, w świetle art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, z zastrzeżeniem poczynionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 476/08 odnośnie tegoż przepisu, ze przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, przez co należy rozumieć obiekt, który dotychczas tam się jeszcze nie znajdował.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący zgłosił oddanie pawilonu gastronomicznego do użytkowania w 1980 r., którego to faktu SKO nie kwestionuje w swoich decyzjach. Zatem w dacie wydawania decyzji z [...] grudnia 2006 r. zezwalającej na zajęcie odcinka drogi krajowej oraz umieszczenie w nim pawilonu handlowego i altany, na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., pawilon już w tym miejscu istniał.

Biorąc pod uwagę cały materiał dowody sprawy zgromadzony w aktach, jak również przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., Sąd uznał, że treść art. 39 ust. 3 u.d.p., który był podstawą decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnioskował skarżący, nie odnosiła się do stanu faktycznego sprawy. Organ winien w tej sytuacji w sposób wnikliwy rozważyć, czy doszło zatem do rażącego naruszenia prawa w wyniku zastosowania przepisu prawa do stanu faktycznego nie zapisanego w tym przepisie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 458/09). Według twierdzeń skarżącego jednoznacznie ustalony stan faktyczny odpowiadał natomiast warunkom z art. 38 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Przepis ten, jak wskazano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 476/08 oraz z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 575/09, zwalniający z obowiązku uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy (zgodnie z art. 53 - ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych weszła w życie z dniem 1 października 1985 r.), bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Jak już podano obiekt został wybudowany na podstawie zezwolenia w 1978 r. i zgłoszony do oddania do użytkowania w sierpniu 1980 r.

Cytowany przepis zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 575/09).

Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 476/08).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06, w którym stwierdził, że analiza przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu.

Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO weźmie pod uwagę rozważania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, dokonując ponownej oceny materiału dowodowego sprawy w zakresie sytuacji prawnej nieruchomości (pawilonu), która jest niezbędna dla oceny występowania w sprawie przesłanki, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 u.t.d.), mając na uwadze stwierdzenie, które organ zawarł w uchylanej decyzji, że stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji rażącego naruszenia prawa nastąpi wtedy, gdy czynności postępowania lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zostało wydane na podstawie o art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (D.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).