Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 155/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1a i  art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 60/20 w sprawie ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 60/20 w sprawie ze skargi T. K. (dalej skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt 1), że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania decyzji w postępowaniu wskazanym w punkcie 1 sentencji (pkt 3), zasądzając od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania (pkt 4), a w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 5).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...], położonych w [...] przy al. [...].

W dniu 9 października 2017 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie w/w postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił tę decyzję.

Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r.

Skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Starosty, a pismem z dnia 29 maja 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego przez Starostę.

Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. uznał je za niezasadne wskazując jednocześnie, że Starosta powinien podjąć działania zmierzające do wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego celem rozpatrzenia wznowionego postępowania.

Starosta [...] realizując zalecenie Wojewody Lubelskiego pismem z dnia 5 maja 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych organu pierwszej instancji, które zostały mu przekazane przy piśmie z dnia 25 maja 2020 r.

Skarżący pismem z dnia 30 maja 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wznowienia postępowania domagając się stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10 000 zł i zasądzenia kosztów postępowania.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił, w trybie wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżący zmodyfikował wnioski i żądania zawarte w skardze w ten sposób, że wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na to, że Starosta wydał decyzję w dniu [...] lipca 2020 r. i podtrzymał żądania zasądzenia zwrotu kosztów i wymierzenia organowi grzywny, a także zażądał przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania było w pewnym okresie jego trwania prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, dlatego można postawić Staroście skuteczny zarzut przewlekłości postępowania. Niemniej jednak WSA w Lublinie nie podzielił tego zarzutu w zakresie który obejmował okres od daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania w październiku 2017 r. do sierpnia 2019 r. Tok czynności podejmowanych w sprawie przez Starostę, w okresie od daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania (październik 2017 r.) do dnia 21 sierpnia 2019 r. (kiedy wpłynęła informacja z WSA w Lublinie, że akta administracyjne zostały przedstawione NSA wraz ze skargą kasacyjną), wskazuje, zdaniem Sądu, że nie można skutecznie postawić Staroście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym okresie nie wystąpiły żadne przerwy w podejmowaniu czynności procesowych, które można byłoby uznać za zwłokę obciążającą organ.

WSA w Lublinie nie zgodził się z twierdzeniem, że organ nie podejmował we właściwym czasie kroków w celu uzyskania akt administracyjnych przekazanych do sądu lub nie zabezpieczył sobie dostępu do tych akt, poprzez wykonanie ich kopii. Wskazał, że nie jest prawdą twierdzenie, że Starosta zwrócił się o wypożyczenie akt dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Z przedstawionego przebiegu czynności wynika, że Starosta czynił to kilkukrotnie, począwszy od lutego 2018 r., kiedy została uchylona pierwsza decyzja Starosty wydana we wznowionym postępowaniu. Zdaniem Sądu organ podejmował działania w celu uzyskania akt, stąd chybione są argumenty o celowym przedłużaniu postępowania, a nawet "nieporadności" organu. Również problemy, jakie pojawiły się w lipcu i sierpniu 2019 r. nie obciążają Starosty. Starosta prawidłowo zwrócił się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt zawierających projekt budowlany. Zdaniem Sądu nie można racjonalnie obarczać winą organ za sytuację, w której na skutek powstania licznych wątków sprawy spornej inwestycji budowlanej, przed sądami administracyjnymi prowadzone było jednocześnie kilka spraw. Sąd przesłał akta dotyczące skargi na decyzję Lubelskiego WINB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowania części obiektu budowlanego. Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją pełnomocnika, że to Starosta popełnił błąd przy zwracaniu się do sądu o wypożyczenie akt. Sąd uznał, że Starosta popełnił błąd na dalszym etapie postępowania, zwlekając z wystąpieniem do NSA o udostępnienie akt.

Następnie Sąd wskazał, że w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób zgodzić się z argumentami, że Starosta mógł wcześniej wykonać niezbędne kopie akt, bowiem wskutek składanych przez skarżącego wniosków, sprawa została rozbita na wiele wątków, w których były wydawane rozstrzygnięcia, nie tylko przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, ale również nadzoru budowlanego, które to akty następnie były zaskarżane do sądu administracyjnego. Każda taka sytuacja oznaczała konieczność przesyłania akt sprawy do innych organów lub do sądu.

Nie budzi wątpliwości WSA w Lublinie, że o przewlekłości postępowania nie świadczy fakt uchylania przez Wojewodę decyzji Starosty wydawanych w toku wznowionego postępowania. Z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika bowiem, że o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2017 r. zadecydowały błędy Starosty dotyczące oceny przesłanek uznania skarżącego za stronę postępowania nadzwyczajnego. Z kolei w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda wytknął Staroście błędy dotyczące oceny projektu budowlanego (niewyjaśnienie kwestii związanych z ustaleniem powierzchni użytkowej).

Sąd podkreślił, że błędów Starosty można dopatrzyć się w zachowaniu organu w okresie po uzyskaniu informacji z WSA w Lublinie, że akta administracyjne zostały przekazane do NSA (pismo z Sądu wpłynęło do organu w dniu 21 sierpnia 2020 r.). Zasadny jest argument Starosty, że bez posiadania akt administracyjnych nie mógł wydać decyzji we wznowionym postępowaniu, jednak Starosta miał możliwość uzyskania takich akt, z której to możliwości nie skorzystał. Możliwość tą wskazał Wojewoda w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. Kierując się tą wskazówką, Starosta niezwłocznie podjął starania, zakończone uzyskaniem akt. Zdaniem WSA w Lublinie dowodzi to, że już w sierpniu 2019 r. istniała możliwość zwrócenia się do NSA o wypożyczenie akt, a fakt, że Starosta uczynił to dopiero w dniu 5 maja 2020 r. przesądza o tym, że od końca sierpnia 2019 r. nastąpiła nieusprawiedliwiona zwłoka w podejmowaniu czynności procesowych przez Starostę, bowiem istniała możliwość wcześniejszego uzyskania akt w celu wydania rozstrzygnięcia merytorycznego we wznowionym postępowaniu.

Sąd wskazał, że choć Starosta zwrócił się o wypożyczenie akt w maju 2020 r. to ponosi odpowiedzialność za stan przewlekłego prowadzenia postępowania tylko do marca 2020 r., bowiem w dniu 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony stan epidemii (tekst jedn. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Sąd powołał ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.; dalej jako: ustawa Covid-19) i stwierdził, że z tej ustawy wynika generalne wyłączenie możliwości sankcjonowania bezczynności i przewlekłości postępowania organów w przedmiotowym okresie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Starosta popełnił błąd, nie wykorzystując dostępnej możliwości uzyskania akt administracyjnych sprawy poprzez wypożyczenie ich z NSA (po uzyskaniu w sierpniu 2019 r. wiedzy, że akta zostały tam przekazane). Ustawodawca rozróżnia jednak "zwykłą" przewlekłość postępowania, od takiej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, opóźnienie jakiego dopuścił się organ nie miało postaci oczywistego lekceważenia interesów skarżącego, w działaniach organu Sąd nie dostrzegł jawnego naruszenia zasady szybkości postępowania i lekceważenia obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa. Organ popełnił błąd, ale wynikał on bardziej z niewłaściwej oceny sytuacji (możliwości wypożyczenia akt nie tylko z WSA w Lublinie, ale również z NSA), niż z dążenia do uchylenia się od merytorycznego załatwienia sprawy. Przeczy temu ciąg czynności podejmowanych aż do sierpnia 2019 r., gdzie Sąd nie dopatrzył się w działaniach Starosty jakiejkolwiek nieuzasadnionej zwłoki, czy też dążenia do opóźnienia wydania decyzji w sprawie.

Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy we wznowionym postępowaniu została wydana decyzja z dnia [...] lipca 2020 r., bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do tej czynności, dlatego Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu, Sąd oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do żądań wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej.

W ocenie Sądu, sprzeczne z intencjami ustawodawcy, wyrażonymi w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. byłoby wymierzenie grzywny Staroście, który przez większość czasu prowadził postępowanie prawidłowo, sprawnie, dopiero w pewnym momencie popełnił błąd nie wykorzystując realnych możliwości uzyskania materiałów niezbędnych do wydania decyzji, ale po wytknięciu tego błędu przez organ wyższego stopnia, podjął sprawne działania i wydał decyzję, zatem nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez wymierzanie grzywny. W zaistniałych okolicznościach grzywna nie spełniłaby ani roli represyjnej ani prewencyjnej. Sąd wskazał także, że analogiczne argumenty odnoszą się do oceny żądania zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił:

1. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 73 § 1 i 2 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz błędną wykładnię art. 12 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a i jego niewłaściwe zastosowanie, a także ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy

i odmowę uznania, że przewlekłość Starosty [...] w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności pominięcie przez Sąd I instancji, iż przewlekłość Starosty [...] w sprawie naraża skarżącą na konieczność wieloletniego znoszenia skutków inwestycji budowlanej, skutkujące ograniczeniem możliwości zabudowy działki skarżącego (art. 64 ust. 1 Konstytucji), zmuszona jest do znoszenia tego stanu rzeczy (art. 30 Konstytucji RP), co wypełnia również znamiona rażącego naruszenia prawa.

2. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 73 § 1 i 2 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a. i przyjęcie poglądu, że sąd może przyznać od organu stronie skarżącej sumę pieniężną jedynie w przypadku stwierdzenia znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu i jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., z uwagi na uzależnienie zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle tegoż przepisu przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.

3. W odniesieniu do pkt V wyroku naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 73 § 1 i 2 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie poglądu, że sąd może wymierzyć organowi grzywnę jedynie w przypadku stwierdzenia znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu i niezastosowanie art. 149 § 2 i niewymierzenie Staroście [...] grzywny stosownie do wniosku skarżącego oraz uzależnienie zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa,

podczas gdy w świetle tegoż przepisu wymierzenie organowi grzywny nie jest uzależnione od stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.

4. W odniesieniu do pkt V wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. żądanie skargi w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. i art. 73 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 §

4 p.p.s.a. przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego poprzez: a) brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób przysługujące skarżącej prawo w zakresie wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi na przewlekłość wpłynęło na czas trwania postępowania, i w jaki sposób utrudniło to postępowanie; b) jaka zależność występuje pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym przez nadzór budowlany dotyczący pozwolenia na użytkowanie a postępowaniem wznowieniowym prowadzonym przez Starostę [...] dotyczącym pozwolenia na budowę, c) ponadto naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 35 i 36, art. 66a i art. 133 k.p.a. oraz art. 54 p.p.s.a. poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji poglądu, iż przesłanie akt sprawy z zażaleniem na postanowienie i odwołaniem od decyzji wydanej w jednym z postępowań administracyjnych do instancji odwoławczej, czy też ze skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi uzasadnioną przeszkodę w prowadzeniu postępowania i nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., podczas gdy brak wykonania kopii akt sprawy i niewłaściwe występowanie o akta lub zaniechanie występowania o akta było sprzeczne ze wskazanymi przepisami, oraz miało wpływ na nieuzasadnioną długość trwania postępowania w sprawie wznowienia decyzji z [...] lipca 2017r. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu;

5. W odniesieniu do pkt II i V wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji oddalił żądanie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tych przepisów przez Sąd przy ocenie działań Starosty [...] w zakresie odmawiania uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie decyzji z dnia z [...] lipca 2017 r. pomimo wznowienia postępowania dnia [...] października 2017 r. z którego wynikała ingerencja w nieruchomość skarżącej inwestycją budowlaną inwestora, co w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego niewątpliwie statuowało ją stroną postępowania inwestycji budowlanej, a odmawianie uznania skarżącej za stronę postępowania było pierwszym z powodów uchylenia decyzji przez Wojewodę; brak oceny przez Sąd I instancji odmowy dopuszczania skarżącej do udziału w postępowaniu o wznowienie tej decyzji

i realizowania zasady czynnego udziału w postępowaniu w postaci możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wykonania fotokopii co naruszało art. 73 § 1 i 2 k.p.a. było drugim z powodów uchylenia decyzji przez Wojewodę; d) brak oceny możliwości wzruszenia poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia z [...] lipca 2017 r., wskutek upływu czasu 5 lat od daty jej wydania o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z przewlekłością rażąco naruszającą prawo - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnienia;

6. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w ramach kompetencji określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i brak stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

7. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a i art. 73 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a., w sytuacji gdy pomimo wznowienia postępowania na jego wniosek i pozbawienia skarżącego prawa do uczestniczenia bez swej winy w postępowaniu i wydania decyzji dnia [...] października 2017 r. i postanowienia z dnia [...] października 2017 r. znak [...] dotyczące odmowy wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., a wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 4 k.p.a. nastąpiło właśnie z powodu pozbawienia skarżącego prawa do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dnia [...] lipca 2017 r. bez winy strony.

7. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi polegającej uwzględnieniu;

8. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych.

9. W odniesieniu do pkt II i V wyroku Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu przewlekłości postępowania w poszczególnych czynnościach organu wskazywanych

w skardze i piśmie procesowym stanowiących podstawę wydania wyroku tj. art. 73 §

1 i 2 k.p.a. poprzez pozbawienia skarżącego prawa możliwości wglądu do akt sprawy

i możliwości obrony swych praw, a tym samym do uczestniczenia bez swej winy w postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017 r., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienia skarżącego prawa o czynnego udziału w postępowaniu, co zostało potwierdzenie m.in. w decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. i w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., nieprowadzenia akt i metryki akt stanowiących naruszenie art. 66a § 1 i 3 k.p.a., na co wskazywał Skarżący w piśmie do Starosty z dnia 04 czerwca 2020 r. - i tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a.

10. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6, art. 15zzs ust. 10 pkt 1 i 2 oraz art. 15zzs ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako "KoronawirusU"), przez jego zastosowanie do okresu, w którym przepis nie istniał, gdyż art. 15zzs KoronawirusU wprowadzono ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ZmKoronawirusU"), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs.

11. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r., poz. 875) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż terminy, o których mowa w przywołanych przez Sąd przepisach art. 15zzr ust. 1 i 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., których bieg nie rozpoczął się, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie w/w ustawy z dnia 14 maja 2020 r., zaś te, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Powołana ustawa, z wyjątkiem niektórych przewidzianych w niej przepisów, weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r. Bieg terminów rozpatrzenia spraw ruszył z dniem 24 maja 2020 roku tymczasem, organ nie załatwił wniosku skarżącego w przewidziany przepisami prawa sposób a skarga została złożona dnia 30 maja 2020 r.

12. W odniesieniu do pkt II i V wyroku naruszenie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6, art. 15zzs ust. 10 pkt 1 i 2 oraz art. 15zzs ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędną wykładnię, gdyż w ust. 11 przepis wskazuje "zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, podczas gdy w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość zaistniała wiele miesięcy wcześniej i przyczyną zaprzestania czynności nie był stan zagrożenia epidemicznego, czy epidemii ale brak działania organu spowodowany niezapewnieniem sobie dostępu do akt postępowania.

13. W odniesieniu do pkt II i V wyroku niezgodność art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6, art. 15zzs ust. 10 pkt 1 i 2 oraz art. 15zzs ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CONVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568)) z art. 7, art. 2, art. 7, art. 112, art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w jakim zawiesza bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych i postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres w odniesieniu do zaistniałej w niniejsze sprawie przewlekłości postępowania.

14. Niezgodność art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w jaki sposób nie zawiera vacatio legis.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i V i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z

przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa

ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w

granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art.

61 § 1 i 4 k.p.a., art. 73 § 1 i 2 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1

pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jest nieusprawiedliwiony. Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku przewlekłości chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak prowadzenia postępowania w sposób wyjątkowo nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w bardzo dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności ewidentnie pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, a jednocześnie prowadzące do drastycznego przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, wykazujące oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, jak również duże natężenie braku woli organu w jego załatwieniu, jednocześnie działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Natomiast przez samo pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, ze jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia

5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że stwierdzona przewlekłość organu w załatwieniu wniosku skarżącego nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Zasadnie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, że oceniając sprawność organu w podejmowaniu czynności procesowych w okresie od daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania tj. 9 października 2017 r. do sierpnia 2019 r. nie można skutecznie postawić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, co czyni tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie bezzasadnymi. We wskazanym okresie organ podejmował niezbędne działania mające na celu rozstrzygnięcie sprawy, informując strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W tym czasie dwukrotnie wydał decyzję, która wprawdzie w wyniku wniesionych przez skarżącego odwołań zostały uchylone, ale nie z przyczyn, które świadczyłyby o przewlekłości w działaniu organu z rażącym naruszeniem prawa. Na uwagę zwraca fakt, że na skutek wniesionych przez strony środków zaskarżenia od decyzji i postanowienia Wojewody, akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, do którego organ kilkukrotnie zwracał się o ich wypożyczenie. Rację ma przy tym Sąd Wojewódzki, że

w sytuacji, gdy w oparciu o jedne akta administracyjne jest prowadzone klika postępowań, również przez inne organy, zresztą zainicjowanych przez skarżącego,

nie można racjonalnie obciążać organu winą, za brak możliwości rozpoznania sprawy, w sytuacji przekazania akt wraz ze skargą do sądu.

Zatem jak przyjął Sąd Wojewódzki Starosta [...] w okresie od uzyskania informacji, że akta znajdują się w NSA tj. 21 sierpnia 2019 r. do dnia 5 maja 2020 r. kiedy wystąpił o ich wypożyczenie pozostawał w nieusprawiedliwionej zwłoce, co świadczy o przewlekłym prowadzeniu w tym okresie postępowania. Zwracając uwagę, że okres ten należało skrócić do marca 2020 r. z uwagi na treść art. 15 zzs ust. 1 pkt

1 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Co nie zmienia sytuacji, że okres przewlekłości organu wyniósł kilka miesięcy. Podkreślić przy tym należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez ich wykonywanie w dużym odstępie czasu (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w CBOSA). Generalnie, rażącym naruszeniem prawa jest więc taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18). Samo więc przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego, nawet siedmiomiesięczne nie jest wystarczające do przyjęcia wskazywanej wyżej kwalifikowanej postaci tego naruszenia. Przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, ale opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1370/20). Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż stwierdzony okres przewlekłości nie jest wyjątkowo długi, a nadto, nie cechuje go szczególnie duży ciężar gatunkowy. Stwierdzona zwłoka nie była bowiem skutkiem lekceważącego podejścia organu do wniosku skarżącego, ale wynikała z błędu organu co do możliwości wypożyczenia akt z NSA. Takie zachowanie organu niewątpliwie wpływa na ocenę tego, czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie, że brak akt co do zasady nie może stanowić usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak z zaistnienia takiego faktu nie wynika jeszcze rażący charakter naruszania prawa.

Trafnie też Sąd Wojewódzki oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Suma ta bowiem pełni zasadniczo funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie skarżącemu uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał na skutek pasywności organu administracji w jego sprawie. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Stwierdzić przy tym należy, że skarga kasacyjna nie zawiera argumentów i racji mogących przemawiać za wskazaną powyżej celowością zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej, co było nieodzowne dla możliwości uwzględnienia tego żądania. Z całą pewnością takiej argumentacji nie stanowi stwierdzenie, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała charakter ciągły, a organ lekceważył wszelkie wnioski i ponaglenia skarżącego, czy też stwierdzenie, że został zmuszony do wieloletniego znoszenia skutków decyzji, której uchylenia się domaga.

Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przyjął stanowisko, iż sumę pieniężną można zasądzić od organu jedynie w przypadkach, gdy przewlekłość miała charakter rażący. Wbrew tym twierdzeniom Sąd jedynie zwrócił uwagę, że suma taka powinna być zasądzona, kiedy przewlekłość miała charakter rażący. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie NSA, nie zachodzi. Organ bowiem sprawę załatwił wydając decyzje merytoryczną.

W odniesieniu do art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy również, że przepis ten daje Sądowi możliwość, a nie nakłada na Sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jaką środki ten pełni. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ. W rozpoznawanej sprawie w ocenie NSA nie zachodziła konieczność wymierzenia organowi grzywny celem zdyscyplinowania go do załatwienia sprawy. Także w tym przypadku Sąd Wojewódzki wbrew twierdzeniom skargi nie uzależnił wymierzenia grzywny od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., nie należy zaliczyć braku akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to przeszkoda usuwalna, albowiem w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do Sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych, w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też skopiowania tychże akt (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1503/10, LEX nr 951969). Tym niemniej o ile okoliczność ta może uzasadniać przyjęcie istnienia przewlekłości w działaniach organu, to nie konieczne musi stanowić o jej rażącym naruszeniu prawa. Niewątpliwie organ

powinien był pozyskać akta z sądu i wykonać niezbędne kopie, aby mieć możliwość rozstrzygnięcia sprawy, a nie oczekiwać na zakończenie trwającego postępowania sądowoadministarcyjnego, co było zapewne podyktowane kalkulacją, że w przypadku uchylenia kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego, nie będzie potrzeby wydawania kolejnej decyzji przez organ. Takie zachowanie organu choć jest naganne, nie nosi cech wyjątkowego lekceważenia złożonego wniosku strony, czy też dużego natężenie braku woli organu w jego załatwieniu, czego dowodem jest fakt rozpoznania wniosku niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych dla tego rozstrzygnięcia akt.

Niezasadny jest zarzut naruszenia 365 K.p.c w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., które to przepisy nie znajdowały w sprawie zastosowania. Argumentacja zawarta w treści tego zarzutu jak również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że jednoznacznie odnosi się on do treści merytorycznej decyzji organu odmawiającej uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a nie przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszeni art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a oraz art.1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przepisy bowiem art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, które stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Do naruszenie tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Zaś to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy też nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów. Podobnie wskazany przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy też bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takiej sytuacji również w kontrolowanej sprawie nie stwierdzono.

Za pozbawiony w sposób oczywisty usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Art. 106 § 5 p.p.s.a. ma następujące brzmienie: "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego." Przepis ten (art. 106 § 5 p.p.s.a.) stosuje się zatem tylko do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 art. 106 p.p.s.a. Tymczasem w tej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakim mowa w §

3. Niezrozumienie istoty tej regulacji jest przyczyną wielu wadliwie skonstruowanych skarg kasacyjnych, które przez zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. bezskutecznie usiłują zakwestionować poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (B. Dauter (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, UW. 20 do art. 106, LEX/el 2019). Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1i § 2 pkt 8 oraz art. 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch

przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z kolei

przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie

istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż żaden ze wskazanych powyżej przepisów nie został naruszony, gdyż autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut ich naruszenia w rzeczywistości kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania oraz stanowisko prawne sądu co do wykładni i zastosowania przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podnosi bowiem powyższy zarzut, gdyż jego zdaniem sąd nie uwzględnił wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów powyższe zarzuty kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione, gdyż podniesienie zarzutu naruszenia tych przepisów nie może odnieść skutków w zakresie wzruszenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii biegu terminów w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kontekście wprowadzonego stanu epidemii związanej z COVID-19, należy wskazać, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, dalej: ustawa COVID-19), który wszedł w życie 31 marca 2020 r., "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491). Należy, zatem przyjąć, że od dnia 31 marca 2020r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd Wojewódzki orzeczenia w zakresie rażącego naruszenia prawa, który jedynie wskazał, że okres przewlekłości istniał do marca 2020 r.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże w myśl art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r. należy również zauważyć, że działanie art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 zasadniczo wstrzymało terminy procesowe i sądowe w postępowaniach administracyjnych, jednak nie we wszystkich tego rodzaju postępowaniach. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 15zzs ust. 2 ustawy COVID-19 wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu

terminów, o których mowa w art. 15zzs ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy między innymi w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy COVID-19. Art. 14a ustawy COVID-19 wprowadził kategorię spraw "pilnych" (zob. art. 14a ust. 3 ustawy COVID-19). W ust. 5 tego przepisu wskazano, że "sprawami pilnymi, o

których mowa w ust. 3, są sprawy, w przypadku, których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz sprawy wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności". W art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej określono termin rozpatrzenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny - 30 dni od dnia wniesienia środka zaskarżenia.

Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie wskazuje, że ponowny bieg terminów ruszył z dniem 24 maja 2020 r. i do czasu wniesienia przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ nie wydał decyzji, która została wydana dopiero w dniu 17 lipca 2020r., ale również nie wykazał, że miało to jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, który nie zakwestionował, że organ przez kilka miesięcy prowadził postepowanie w sposób przewlekły, a jedynie uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działania organu nie miały cech pozorności, czy zbędności, a jedynie wykazały braki w zakresie prawidłowej organizacji pracy, poprzez zabezpieczenie akt sprawy na potrzeby prowadzonego postepowania, w czasie gdy rozpoznawane były środki zaskarżenia wniesione przez strony od rozstrzygnięć ostatecznych.

Chybiona jest również argumentacja, że art. 15zzs ust.11 ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na wystąpienie przewlekłości już w okresie poprzedzającym wejście tego przepisu w życie. Z treści tego przepisu nie sposób wyinterpretować taką normę. Jedynie należy wskazać, że a contrario, przepis ten nie dotyczy bezczynności organu i stanu przewlekłości postępowania powstałego i trwającego do dnia 14 marca 2020 r., tj. daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego. Przepisy nowelizacji ustawy COVID-19 nie wyłączają zatem możliwości złożenia ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania, o ile dotyczą one stanu postępowania sprzed daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutów barku zgodności z Konstytucją art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6, art. 15zzs ust. 10 oraz art. 15zzs ust. 11 ustawy oraz art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazać należy, że zgodnie Konstytucją RP w Polsce istnieje skoncentrowany model kontroli konstytucyjności prawa. Taki system zakłada funkcjonowanie jednego, wyspecjalizowanego sądu, którego zadaniem jest badanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją. Takie kompetencje przyznane wprost przez ustawę zasadniczą posiada tylko Trybunał Konstytucyjny. Bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji (art.8 ust.2 i art. 178 ust.1 Konstytucji RP) nie przyznaje sądom uprawnienia do odmowy stosowania przepisów ustaw za każdym razem, o ile pojawiają się wątpliwości co do ich konstytucyjności. Zasadniczo nie jest możliwe pominięcie przepisu ustawy i orzeczenie bezpośrednio na podstawie ustawy zasadniczej. Na sądzie spoczywa natomiast obowiązek przeprowadzenia takiej wykładni przepisu ustawowego, który będzie skutkował wyinterpretowaniem normy prawnej zgodnej z konstytucją. Jeżeli na skutek przeprowadzenia takiej wykładni sądowi administracyjnemu nadal nie uda się usunąć wszystkich wątpliwości, to zawiesza postępowanie i zadaje pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017, sygn. akt II GSK 1954/16, LEX nr 2425551). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny

nie znajduje podstaw do zadania takiego pytania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.