Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 805/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 4, art 156 § 1 pkt 5, art 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie, Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 879/11 w sprawie ze skargi PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie, Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 879/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie Zakład Linii Kolejowych na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. nr rej. [...] w sprawie powierzenia ręcznej obsługi dźwigni pracownikom, dla których prace te nie są wzbronione, a to:

dźwigni znajdujących się przy rozjazdach - przy pomocy których następuje przekładanie zwrotnic tych rozjazdów,

dźwigni od rozjazdów i rygli znajdujących się w nastawniach,

aktualnie eksploatowanych na terenach i w obiektach sekcji eksploatacji PKP PLK S.A. Zakładu Linii Kolejowych w Rzeszowie, obsługiwanych przez pracowników i pracownice zakładu, zmienianej decyzjami z dnia: [...].12.2002 r. nr [...], z dnia [...].04.2003 r. nr [...], z dnia [...].01.2004 r. nr [...], z dnia [...].06.2004 r. nr [...], z dnia [...].12.2004 r. nr [...], z dnia [...].12.2005 r. nr [...], z dnia [...].12.2006 r. nr [...], z dnia [...].01.2008 r. nr [...], z dnia [...].01.2009 r. nr [...], z dnia [...].12. 2009 r. nr [...] i z dnia [...].01.2011 r. nr [...].

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. [...] ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.).

W dniu [...] maja 2011 r. PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie zwrócił się do Państwowego Inspektora Pracy w Rzeszowie o uchylenie decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. wskazując, że w okresie 9 lat podjęto działania polegające na przesunięciu kobiet na inne posterunki, przekwalifikowania na inne stanowiska, a także naturalne odejścia spowodowały zmniejszenie liczby kobiet zatrudnionych na stanowiskach dyżurnego ruchu i nastawniczego, gdzie występowała ręczna obsługa dźwigni. Od 2002 r. zakład nie zatrudnia nowych pracownic na powyższe stanowiska. Aktualnie brak jest możliwości dalszych przekwalifikowań pracownic, a tym samym przeniesienia na inne stanowiska. Ograniczenie zatrudniania kobiet przy powyższych urządzeniach, spowodowałoby konieczność dokonania redukcji zatrudnienia. Wskazano, że obecnie kobiety pracujące na stanowiskach dyżurnego ruchu i nastawniczego są zatrudnione na posterunkach, gdzie występuje najniższe obciążenie pracą fizyczną, a czynności związane z obsługą dźwigni mają charakter doraźny.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Inspektor Pracy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. Organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż prace, które wykonują kobiety przy przygotowaniu dróg przebiegu pociągów za pomocą urządzeń sterowania ruchem kolejowym obsługiwanych ręcznie, nie są pracami dla nich uciążliwymi, lecz szkodliwymi w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 1996 r. w sprawie wykazu prac szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia kobiet (Dz. U. nr 114, poz. 545 ze zm.). Powyższego dowodzą wyniki pomiarów sił niezbędnych do obsługi zewnętrznych i wewnętrznych mechanicznych urządzeń nastawczych.

W odwołaniu od powyższej decyzji PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie wniósł odwołanie, w którym zwrócił się o zmianę treści decyzji nr [...] nakazu nr [...] z przesunięciem terminu wykonania nakazu do 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że od 2002 r. zakład ograniczył zatrudnienie kobiet na stanowiskach dyżurnych ruchu i nastawniczych z 252 osób do 94. Obecnie kobiety zatrudniane są na posterunkach najmniej obciążonych fizycznie. Aktualnie nie ma możliwości dalszych przekwalifikowań. Podniesiono, że w skali kraju tylko Zakład w Rzeszowie posiada nakaz powierzenia obsługi dźwigni i rygli mężczyznom. Jedyną możliwością byłoby dokonanie zmiany urządzeń sterowania ruchem kolejowym z mechanicznych na elektryczne i komputerowe, co pociągałoby konieczność wydatkowania dużych sum pieniężnych lub rozwiązanie umów o pracę z zatrudnionymi kobietami.

Po rozpoznaniu odwołania, Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2011 r. Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie tworzy kolejnej instancji i nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że argumenty podnoszone przez stronę odwołującą się nie mogą być rozpoznawane na tym etapie postępowania. Mogłyby być przedmiotem rozpatrzenia, ale w postępowaniu odwoławczym od decyzji nieostatecznej. Wskazano, że w postępowaniu odwoławczym, w trybie nadzwyczajnym organ nie rozpatruje ponownie sprawy co do meritum, a jedynie co do poprawności formalnej. Nie jest także słusznym interesem społecznym zatrudnianie pracownic na stanowiskach pracy, gdzie występują prace związane z wysiłkiem fizycznym, polegające na ręcznej obsłudze urządzeń, wymagające użycia siły przekraczającej wielkości określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 1996 r. w sprawie wykazu prac szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia kobiet.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie PKP PLK S.A. w Warszawie Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie zarzucił, że zaskarżona decyzja nie jest trafna, albowiem nie uwzględnia faktu, że decyzja inspektora pracy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący nie może zwolnić z pracy kilkadziesiąt kobiet, które nie wyrażają zgody na zmianę dotychczasowych warunków pracy. Również reprezentujące kobiety związki zawodowe wyrażają opór przeciwko "drastycznym, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego działaniom zakładu pracy". Zwolnienie tych kobiet z pracy wbrew ich woli i skazanie na marginalizację społeczną i status bezrobotnego oraz pozbawienie środków do życia w jeszcze większym stopniu narusza słuszny interes społeczny.

Powyższe wskazuje, iż decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zaskarżona decyzja narusza art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. jako, że jest sprzeczna z interesem społecznym i interesem pracownic a także z art. 8 k.p.a. nakazującym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zwolnienia pracownic z pracy w wieku przedemerytalnym wbrew ich woli i "rzekomo dla ich dobra" nie można uznać za działanie budzące zaufanie.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołując się na art. 176 Kodeksu pracy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 1996 r. wskazał, że stosownie do regulacji zawartej w ust. 3 załącznika do ww. rozporządzenia pod pozycją I "prace związane z wysiłkiem fizycznym i transportem ciężarów oraz wymuszoną pozycją ciała" ręczna obsługa elementów urządzeń (dźwigni, korb, kół sterowniczych itp.), przy której wymagane jest użycie siły przekraczającej:

50 niutonów (N) - przy pracy stałej,

100 N - przy pracy dorywczej (do 4 razy na dobę w czasie zmiany roboczej), stanowi pracę szczególnie uciążliwą lub szkodliwą dla zdrowia kobiet. Według protokołu kontroli, PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie na dzień kontroli zatrudniał 252 kobiety na posterunkach ruchowych, na których drogę przebiegu dla jazd pociągowych przygotowuje się przy użyciu mechanicznych lub kluczowych urządzeń sterowania ruchem kolejowym nastawianych ręcznie. Pracodawca, realizując uprzednią decyzję inspektora pracy zlecił Katedrze Mechaniki Stosowanej i Robotyki Wydziału Budowy Maszyn i Lotnictwa Politechniki Rzeszowskiej dokonanie pomiarów sił, jakich należy użyć do ręcznej obsługi dźwigni znajdujących się przy rozjazdach oraz w nastawniach dźwigni rozjazdów i rygli. Wyniki pomiarów wykazały, że siły te są większe od 100N i wynoszą od 260N do 370N oraz od 95N do 260N. Za niezasadny organ uznał zarzut o niewykonalności decyzji, gdyż o tym przesądzają okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85 organ wskazał, że trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu.

Organ wskazał, że decyzja nie narusza także art. 155 k.p.a. i art. 7 oraz 8 k.p.a. Od 2002 r. organ pierwszej instancji uwzględniał argumenty pracodawcy, zawarte we wnioskach o zmianę terminu realizacji decyzji nakazowej nr [...] z dnia [...] września 2002 r., mając na uwadze fakt, że stopniowo Zakład przesuwał kobiety na inne stanowiska. Organ odmówił uchylenia wskazanej decyzji nakazowej z uwagi na brak przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a. Decyzja nakazowa nadal odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, jaki jest w zakładzie skarżącego, a w interesie społecznym jest, aby w miejscach pracy zapewnione były bezpieczne i higieniczne warunki pracy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Trudno uznać, że zatrudnianie kobiet przy pracach wzbronionych, może być tolerowane z powołaniem się na interes społeczny, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ administracji prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. winien dokonać analizy sprawy pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są: interes społeczny lub słuszny interes strony, natomiast nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego - wynika to z zawartego w tym przepisie sformułowania "może być uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał..." - stąd też ich kontrola sądowa polega na zbadaniu, czy organ rozważył wszelkie okoliczności sprawy pod kątem określonych w tym przepisie przesłanek oraz czy swoje stanowisko należycie i przekonująco uzasadnił.

W przedmiotowej sprawie wniosek o uchylenie decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. strona skarżąca uzasadniła przede wszystkim tym, że wyczerpała możliwości organizacyjne w zakresie przesunięcia zatrudnionych kobiet (94) na stanowiska, na których praca nie jest im wzbroniona. Obecnie możliwa jest jedynie zmiana urządzeń sterowania ruchem kolejowym z mechanicznych na elektryczne lub komputerowe, co nie jest w jej kompetencji lub rozwiązanie umów o pracę z tymi kobietami.

Niesporne w sprawie jest, że ww. decyzja była kilkakrotnie zmieniana w części dotyczącej terminu wykonania nakazu w sprawie powierzenia ręcznej obsługi dźwigni pracownikom dla których prace te nie są wzbronione, ze względu na podejmowanie przez stronę skarżącą (od chwili otrzymania prawomocnej decyzji) działania organizacyjne skutkujące przesunięciami kobiet na stanowiska pracy, na których nie występuje ręczna obsługa urządzeń nastawczych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak istnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. został należycie i logicznie uzasadniony. Nie może być bowiem mowy o interesie społecznym lub słusznym interesie strony w sytuacji gdy uwzględnienie tych interesów - jak to ma miejsce w warunkach rozpoznawanej sprawy - sankcjonowałoby stan niezgodny z prawem. W ocenie Sądu, organ nie przekroczył dozwolonych granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. Podniósł, że należało za błędny uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak też argumentację strony skarżącej na poparcie tego zarzutu (że decyzja inspektora pracy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie, Zakład Linii Kolejowych, wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy,

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazał, iż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały skierowane i doręczone podmiotowi niebędącemu stroną. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 890/11, podkreślił, że stroną postępowania może być spółka, a więc Polskie Linie Kolejowe S.A. Tylko ten podmiot może być adresatem obowiązków i praw. Zatem decyzja nakładająca obowiązki mogła być skierowana tylko do spółki, a nie jej organu. Takie określenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek publicznoprawny, jest wadliwe, bo decyzja jest skierowana do podmiotu niebędącego stroną. Wada taka w postępowaniu odwoławczym musi skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania. Powołując się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1357/09 i z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1952/10, wskazał, że jeżeli decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sąd stwierdza jej nieważność. Doręczenie takie następuje z naruszeniem art. 40 k.p.a.

Ponadto zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 155 k.p.a., a także art. 7 i 8 k.p.a. Nie uwzględnia bowiem faktu, iż decyzja inspektora pracy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący nie może zwolnić z pracy kilkadziesięciu kobiet. Wynika to z faktu, iż same kobiety nie wyrażają zgody na zmianę dotychczasowych warunków pracy, a także oporu reprezentujących ich interesy związków zawodowych przeciwko tak drastycznym, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego działaniom zakładu pracy. Zaskarżony wyrok narusza słuszny interes społeczny poprzez zwolnienie tych pracownic z pracy wbrew ich woli i skazanie je na marginalizację społeczną i status bezrobotnego, a często pozbawienie podstawowych środków do życia.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem.

Na wstępie podnieść należy, że zarzuty stanowiące podstawy skargi kasacyjnej nie zostały jasno i dokładnie sformułowane. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem "naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" oraz "naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy", nie podając jakie konkretnie przepisy (zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego) zostały naruszone. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał naruszone – jego zdaniem - przepisy, przy czym ich wymienienie poprzedził określeniem "w szczególności", co sugeruje, iż skarżący kasacyjnie nie wskazał wyczerpująco naruszonych przepisów. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie "przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a." oraz naruszenie "przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 155 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść uzasadnienia skargi kasacyjnej na tyle wyraźnie precyzuje zarzuty, że pozwala na wyznaczenie granic rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Wskazane wyżej błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają nadania jej dalszego biegu. Sprecyzowanie zarzutów będących podstawami kasacyjnymi dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi wprawdzie uchybienie zasadom wynikającym z art. 176 p.p.s.a., ale nie uniemożliwia rozpoznania tych zarzutów, jeżeli sformułowano je w sposób umożliwiający sądowi administracyjnemu ustalenie granic skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sformułowanie tych zarzutów. W skardze kasacyjnej jest bowiem mowa wyłącznie o wpływie naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, a w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać i uzasadnić, iż Sąd pierwszej instancji w sposób realny naruszył przepisy proceduralne, przy czym uchybienie to było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło wynik sprawy mógłby być inny. Nie wystarczy zatem wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Trzeba też wykazać istotny wpływ wadliwości postępowania na treść zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie nie uczynił zadość temu wymogowi, ponieważ nie wskazał, a tym samym nie uprawdopodobnił istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, co powoduje, że zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powołana regulacja wskazuje, że postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis ma charakter postępowania nadzwyczajnego, którego celem bezpośrednim jest poddanie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem istnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

W myśl poglądów orzecznictwa, wypracowanych na tle art. 154 i art. 155 k.p.a., które zachowują aktualność w niniejszej sprawie, wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być one stosowane zamiennie (por. wyroki NSA z: 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09; 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; 27 września 2012 r., I GSK 1427/11 dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Z konstrukcji przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w tym nadzwyczajnym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi (niekwalifikowanymi). Zasadniczym zatem kryterium podjęcia decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa w trybie art. 155 k.p.a., jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyznacza ono zakres postępowania wyjaśniającego, ograniczając je do badania zaistnienia wymienionych przesłanek. Tym samym za niecelowe a zarazem nieskuteczne należy uznać podnoszenie w tym trybie okoliczności, mogących co do zasady stanowić podstawę do wzruszenia decyzji w innych trybach nadzwyczajnych, np. w trybie o stwierdzenie nieważności.

Tymczasem skarżący kasacyjnie sformułował pod adresem decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli powołał się na kwalifikowane wady tej decyzji skutkujące stwierdzeniem nieważności. Jednocześnie wystąpił o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Takie działanie skarżącego kasacyjnie cechuje wewnętrzna sprzeczność. Konsekwencją dostrzeżenia kwalifikowanej wady decyzji ostatecznej (abstrahując od merytorycznej zasadności tego zarzutu) powinno być wystąpienie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a nie o jej uchylenie. W kontekście powyższego zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów nie może być uznany za posiadający usprawiedliwione podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł, iż wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje zostały doręczone Zakładowi Linii Kolejowych w Rzeszowie, a nie spółce, tj. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie, przez co zostały naruszone art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów (tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stosownie do treści art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W kontekście zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 40 § 1 k.p.a. wskazać należy, że decyzje były prawidłowo doręczane Zakładowi Linii Kolejowych w Rzeszowie, bowiem ich adresatem jest pracodawca - Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie stanowiący jednostkę organizacyjną PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. Powyższe wynika z § 1 pkt 1 postanowień ogólnych ramowego regulaminu organizacyjnego PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych stanowiącego załącznik do uchwały nr 486/2009 Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia 10 listopada 2009 r. Zgodnie z treścią art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), kontroli Państwowej Inspekcji Pracy podlegają pracodawcy - a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także niebędący pracodawcami przedsiębiorcy i inne jednostki organizacyjne - na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą, bez względu na podstawę świadczenia tej pracy. W myśl zaś art. 11 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Oznacza to, że kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy objęci są pracodawcy i do nich kierowane są decyzje – nakazy zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych podczas tej kontroli uchybień. Definicję pracodawcy zawiera Kodeks pracy, który w art. 3 stanowi, że pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Zatem podmiotowość po stronie pracodawcy obejmuje także inne jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi. Pracodawcami mogą być wydzielona organizacyjnie i finansowo część osoby prawnej, a także jednostka organizacyjna pozbawiona osobowości prawnej. Aby jednostki organizacyjne będące częścią większej struktury mogły być uznane za pracodawcę, muszą spełniać dwa podstawowe warunki, uregulowane w przepisach wewnętrznych określających ich status: w zakresie wyodrębnienia finansowo-organizacyjnego oraz samodzielnego zatrudniania pracowników – tak K. Jaśkowski [w:] K. Jaśkowski, E. Maniewska Komentarz aktualizowany do art. 3 Kodeksu pracy, publ. Lex/el. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 10 i 13 powołanego wcześniej ramowego regulaminu organizacyjnego zakres działania Zakładu Linii obejmuje realizację polityki finansowej, zatrudnieniowej i płacowej w ramach polityki prowadzonej przez Zarząd Spółki i wykonywanie czynności prawnych, w tym z zakresu prawa pracy wobec pracowników Zakładu Linii. W świetle tych regulacji Zakład Linii Kolejowych w Rzeszowie jest wyodrębnioną jednostką finansowo – organizacyjną samodzielnie zatrudniającą pracowników. W złożonej strukturze organizacyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie jest jednostką organizacyjną niższego szczebla tej struktury – pracodawcą dla zatrudnionych pracowników, mimo że nie posiada osobowości prawnej, która przysługuje spółce.

W kontekście omawianego zarzutu zauważyć także wypada, że decyzja nr [...] nakaz z dnia [...] września 2002 r., (a także decyzje zmieniające ją) została doręczona pracodawcy, tj. Zakładowi Linii Kolejowych w Rzeszowie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., i przedmiotowa okoliczność nie była objęta zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 40 § 1 k.p.a. Dopiero na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o uchylenie decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r., złożonym w trybie art. 155 k.p.a., a konkretnie dopiero w skardze kasacyjnej skarżący zarzucił organom, że decyzje wydane w tym nadzwyczajnym trybie były doręczane zakładowi, a nie spółce. Dlatego też stwierdzić należy brak konsekwencji w działaniu skarżącego kasacyjnie, oprócz tego, że zarzut ten nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Powołane przez skarżącego kasacyjnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i Warszawie odnoszą się do innych stanów faktycznych, niż ustalony w niniejszej sprawie.

Nie można również mówić o naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W zakresie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie wymienił art. 156 § 1 pkt 5, art. 155, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia pierwszego z ww. przepisów (tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) stwierdził, że w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności z uwagi na niewykonalność decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r., a niewykonalność ma charakter trwały. Jak już wcześniej wskazano postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 155 k.p.a., w którym wzruszeniu podlegają decyzje niedotknięte kwalifikowanymi wadami i już z tej przyczyny zarzut ten jest nieuprawniony. Ponadto przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, tj. z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i – co do zasady – nieusuwalnymi przez cały czas, a o takich nie można mówić w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący kasacyjnie cechy niewykonalności decyzji upatruje w sprzeczności działań pracodawcy z zasadami współżycia społecznego co – jego zdaniem – nie pozwala na realizację nakazu. Z kolei w toku postępowania administracyjnego skarżący powoływał się na trudności w wykonaniu decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. (konieczność wprowadzenia elektrycznych i komputerowych urządzeń sterowania ruchem kolejowym, co wiąże się z wydatkowaniem dużych sum pieniężnych lub rozwiązaniem umów o pracę z zatrudnionymi kobietami). O niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy decyzja w ogóle nie nadaje się do wykonania. Tymczasem mówiąc o trudnościach w realizacji decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. pracodawca w istocie przeczy twierdzeniom o jego trwałej niewykonalności. Podnieść w tym miejscu należy, iż nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. w tym zakresie: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 977 i powołane tam orzecznictwo). Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu obowiązku zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy, nakazującej w indywidualnej sprawie wykonanie nałożonego obowiązku.

Również pozostałe zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzut naruszenia art. 155, art. 7 i art. 8 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie nie można mówić o kumulatywnym spełnieniu przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. W sprawie nie sposób dopatrzeć się interesu społecznego czy słusznego interesu strony. Przeciwnie, to w interesie społecznym leży zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jest to bezwzględny obowiązek każdego pracodawcy wynikający z art. 15 Kodeksu pracy zamieszczonego w rozdziale II zatytułowanym Podstawowe zasady prawa pracy. Natomiast art. 176 zd. 1 Kodeksu pracy formułuje zakaz zatrudniania kobiet przy pracach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Organ pierwszoinstancyjny od 2002 r. przychylał się do wniosków pracodawcy o zmianę realizacji decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r., uwzględniając wskazane w tych wnioskach argumenty, w tym fakt stopniowego przesuwania kobiet na inne stanowiska pracy. Dlatego też nie można dopatrzeć się w działaniu organów administracji naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.