Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1607/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. M. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1250/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1250/17 po rozpoznaniu skargi A. S. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej MWINB, ww. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołań J. M. oraz A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej jako PINB, nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) o nałożeniu na J. M. obowiązku wykonania następujących robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb ew. [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] obręb ew. [...] położoną przy ul. [...] w [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. R.:

- wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości 30 cm ponad połać dachu (z muru o klasie odporności ogniowej co najmniej REI60),

- zamurowanie dwóch otworów o wymiarach ok. 15 x 15 cm znajdujących się w ścianie usytuowanej w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] obręb ew. [...],

- rozbiórkę komina spalinowego od pieca grzewczego znajdującego się za blisko koron drzew i wykonanie nowego w odległości 6 metrów od korony drzew dorosłych i 8 metrów od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej o nr ew. [...]

wskazując przy tym, że ww. obowiązek należy wykonać w terminie ośmiu miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 10 czerwca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo A. S., stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego budynku z uwagi na stwarzanie zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzi oraz mienia. Wnioskodawczyni wskazała, że ów budynek jest usytuowany w ostrej granicy z jej działką.

PINB w dniu 19 lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę na ww. działce ustalając, że w ostrej granicy z działką o nr [...] stanowiącą własność A. S. usytuowany jest budynek zakładu stolarskiego, stanowiący własność J. i H. M. oraz M. Ż. Ww. budynek wybudowany został w części z cegły silikatowej, a w części z pustaka gazobetonowego. Ściana usytuowana w ostrej granicy z działką strony skarżącej jest nieotynkowana, posiada dwa otwory, jeden przy kominie, a drugi w płaszczyźnie ściany o wym. ok 15 x 15 cm. Budynek nie posiada ściany ogniowej wyprowadzonej ponad dach. Dach budynku pokryty jest papą. Budynek posiada na części dachu świetliki. Stwierdzono ponadto, iż w niewielkiej odległości od komina ww. budynku znajdują się korony drzew. Budynek zakładu stolarskiego (narożnik budynku) oddalony jest od budynku mieszkalnego około 4-5 m. Obok budynku usytuowana jest wiata na odpady stolarskie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji nałożył na J. M. obowiązek wykonania i dostarczenia w określonym terminie opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych dot. spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...], obręb ew. [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu 22 listopada 2016 r. do organu powiatowego wpłynęła opinia warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla budynku zakładu stolarskiego przy ul. [...] w [...], sporządzona przez inż. R. R., rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Natomiast w związku ze złożonymi w dniu 16 grudnia 2016 r. uwagami A. S. dotyczącymi prawidłowości sporządzonej opinii inż. R. R. złożył w dniu 13 stycznia 2017 r. jej uzupełnienie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...], PINB jako organ I instancji nakazał J. M. wykonanie, w terminie 8 miesięcy od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, następujących robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb ew. [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] obręb ew. [...] położoną przy ul. [...] w [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. R.:

- wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości 30 cm ponad połać dachu (z muru o klasie odporności ogniowej co najmniej REI60),

- zamurowanie dwóch otworów o wymiarach ok. 15 x 15 cm znajdujących się w ścianie usytuowanej w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] obręb ew. [...],

- rozbiórkę komina spalinowego od pieca grzewczego znajdującego się za blisko koron drzew i wykonanie nowego w odległości 6 metrów od korony drzew dorosłych i 8 metrów od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej o nr ew. [...].

Odwołania od ww. rozstrzygnięcia złożyli J. M. oraz A. S.

Organ odwoławczy rozpatrując sprawę wskazał, że w jego ocenie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego. Jednakże MWINB podkreślił, że skarżona decyzja posiada braki w podstawie prawnej, które organ odwoławczy zobowiązany był usunąć i co uczynił niniejszą decyzją.

W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - tj. na podstawie przepisów art. 50-51 ww. ustawy, obejmujących dyspozycją m.in. roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone zastosowanie ma art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podniósł również, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. A zatem organ powiatowy w pierwszej kolejności obowiązany jest do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki zakres robót, który to umożliwi. Zastosowanie ww. przepisu jest możliwe również w sytuacji, w której dany obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę.

Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla budynku zakładu stolarskiego przy ul. [...] w [...], sporządzonej przez inż. R. R., rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że przedmiotowy budynek klasyfikuje się do grupy budynków PM, o gęstości obciążenia ogniowego do 500 MJ/m2. Ponadto budynek zakładu stolarskiego jest obiektem niskim PM wykonanym w klasie odporności pożarowej "C". Rzeczoznawca wskazał także, że w omawianym budynku elementy budowlane posiadają następującą klasę odporności ogniowej: główne elementy konstrukcyjne (ściany) - R60, stropy - REI30, ściany działowe - EI30, konstrukcja nośna dachu (krokwie, płatwie) - R15, ściany zewnętrzne - EI60. W dalszej części opracowania autor stwierdził, że zakład stolarski wykonano z elementów budowlanych posiadających klasę odporności ogniowej równą lub wyższą od wymaganej.

MWINB podkreślił jednak, że niezależnie od powyższego PINB ustalił, że budynek zakładu stolarskiego nie spełnia wymagań w zakresie przepisów przeciwpożarowych, w szczególności § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego wymagania dotyczące klasy odporności ogniowej ścian budynku. Zgodnie bowiem z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Natomiast w myśl § 23 ust. 2 ww. aktu wykonawczego ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI60 .

Według MWINB z przedłożonej do akt sprawy opinii wynika, że celem dostosowania przedmiotowego budynku do wymagań ww. przepisów należy wykonać nadbudowę ściany zlokalizowanej w granicy o 30 cm nad połać dachu z muru o klasie odporności ogniowej co najmniej REI60, zamurować dwa otwory o wymiarach 15 x 15 cm znajdujące się w ww. ścianie, zlikwidować komin znajdujący się za blisko koron drzew oraz w odległości mniejszej niż 12 m od ściany budynku na działce sąsiedniej, usunąć nagromadzony materiał palny w pomieszczeniu stolarni, wyposażyć zakład w minimum trzy gaśnice proszkowe 6 kg typu ABC oraz oznakować zakład znakami bezpieczeństwa pożarowego.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego. Organ powiatowy wydając rozstrzygnięcie mające swoje uzasadnienie w przepisach prawa umożliwił inwestorowi doprowadzenie budynku do stanu pozostającego w zgodności z prawem. Nałożenie na J. M. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jest rozwiązaniem uzasadnionym nie tylko przez przepisy prawa, lecz również ma swoje oparcie w zaistniałym stanie faktycznym.

Ponadto w opinii organu II instancji wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie może mieć także odwołanie A. S.. MWINB podniósł, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ powiatowy art. 10 k.p.a. Brak udziału skarżącej w czynnościach kontrolnych budynku nie został spowodowany zaniechaniem organu lecz stanowił efekt uniemożliwienia dostępu skarżącej do działki stanowiącej własność J. M..

Co do kwestionowania prawidłowości ustaleń dokonanych przez autora opinii inż. R. R. organ wskazał, że przedmiotowa opinia sporządzona została przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe i jako taka stanowi pełnoprawny dowód w postępowaniu. Niezależnie, że z treści ww. opracowania wynika, że jego podstawę stanowiło zlecenie właściciela oraz wizja lokalna.

Natomiast jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dowodów, to jak wskazał MWINB ich skuteczne zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Na marginesie organ II instancji zauważył, że ustalenia dokonane przez inż. R. R. znajdują potwierdzenie w załączonej do odwołania A. S. opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 12 grudnia 2016 r., wykonanej przez mgr inż. P. J., rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ostatecznie MWINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że nałożenie obowiązków w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego było właściwe.

Ponadto MWINB odniósł się również do kwestii podważania przez skarżącą sensu nakazywania przez organ wykonania określonych robót w budynku, w stosunku do którego orzekł nakaz rozbiórki stwierdzając, że jest to niezrozumiałe. Przede wszystkim z uwagi na fakt, że w stosunku do żadnego z obiektów zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] nie orzeczono prawomocnego nakazu rozbiórki. Ponadto przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej, która wskazała, że jego istnienie stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Podważanie przez skarżącą na etapie wnoszenia środka odwoławczego zasadności wydawania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia mającego na celu wyeliminowanie ww. zagrożenia i doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem wydaje się być sprzeczne z wcześniej podnoszonymi wnioskami.

Organ wskazał, że w przypadku, w którym roboty budowlane zostały zakończone, wydać należy decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S., wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania J. M. w odpowiedzi na skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., decyzje organów obu instancji wskazał, że przyjęta przez organy podstawa prawna rozstrzygnięć – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego). Kwestią więc zasadniczą jest ustalenie jaki tryb postępowania winien przyjąć organ co czyni kluczowym zagadnienie, czy dany obiekt powstał w oparciu o wymagane prawem pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie.

Sąd stwierdził, że okoliczność ta choć najważniejsza znalazła się poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego obu instancji. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu (s. 3) podaje, że właściciel wskazał, że budynek zakładu stolarskiego usytuowany w ostrej granicy z działką skarżącej wybudowano w oparciu o pozwolenia na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., a inwestor posiada także decyzję Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski jednak organy nie przeanalizowały ani treści decyzji o pozwoleniu na budowę ani dołączonego projektu zagospodarowania działki.

Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy kserokopia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. zezwalała na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego, usytuowanego w granicy z działka sąsiednią – według inspektora nadzoru budowlanego - z działką nr ew. [...], a zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi o pow. zabudowy do 30 m2.

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji dotyczyło zaś budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] w ostrej granicy działki nr ew. [...] o znaczenie większej powierzchni, bowiem jak wynika z opinii sporządzonych w toku postępowania, o powierzchni zabudowy ok. 195 m2.

Sąd wskazał, że jeśli inwestor w kolejnych latach dokonywał rozbudowy budynku gospodarczego zanim dokonał zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, to zadaniem organów było ustalenie zakresu tej rozbudowy oraz wyjaśnienie czy wykonano ja w oparciu o wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na budowę. Przy czym Sąd podkreślił, że decyzja Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski w żadnym wypadku nie sanuje ewentualnej samowoli budowlanej, tym bardziej, że organy nie ustaliły czy doszło do rozbudowy budynku gospodarczego wybudowanego w oparciu o omawianą wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę czy też do realizacji całkiem nowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę.

Abstrahując więc od niewłaściwego stanu technicznego obiektu pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w ocenie Sądu kwestią zasadniczą pozostaje legalność przedmiotowego budynku.

Zdaniem Sądu, kolejną kwestią budzącą poważne zastrzeżenia jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego dwóch równoległych postępowań, których przedmiotem jest w istocie stan techniczny przedmiotowego budynku bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego rozdziału.

Sąd wskazał, że z odpowiedzi na skargę wynika, że w kwestii stanu technicznego tego samego budynku PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., działając także na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał J. M. wykonanie następujących robót budowlanych w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w budynku zakładu stolarskiego położonego na działce nr ew. [...], obr [...] w [...] przy ul. [...], usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ewid. [...] obręb [...] położoną przy ul. [...] w [...], wskazanych w opinii technicznej sporządzonej przez inż. M. K., tj.: zabezpieczyć antykorozyjnie belki stalowe stropodachu, wymienić lub dokonać naprawy zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej, naprawić miejscowe odparzenia tynku.

MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do WSA w Warszawie, a sprawa zawisła pod sygnaturą VII SA/Wa 956/17. W ocenie Sądu obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu, bowiem stan budynku w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest elementem stanu technicznego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a następnie winien dochować wszelkich aktów staranności w celu umożliwienia stronom udziału w tych czynnościach procesowych.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także z naruszeniem 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przede wszystkim przeprowadzą postępowanie w zakresie legalności oraz czasu powstania przedmiotowego budynku stolarni. Dokonają analizy wszystkich dokumentów związanych z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. i ustalą czy przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną czy też legalną rozbudowę, a w zależności od wyniku tych ustaleń przeprowadzą postępowanie na podstawie odpowiedniego reżimu prawnego i we właściwym trybie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. M..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), dalej p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), a także art. 10 § 1, 79 i 81 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. [...] WINB i wydanej przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez A. S.;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 66 Prawa budowlanego przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prowadziły dwa postępowania administracyjne w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy PINB w [...] prowadził postępowanie administracyjne z wniosku A. S. w sprawie nieprawidłowości ww. budynku w zakresie ochrony pożarowej w trybie art. 51 Prawa budowanego. Natomiast w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego organ powiatowy prowadził odrębne postępowanie administracyjne w trybie art. 66 Prawa budowlanego, które zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją MWINB Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 956/17 WSA w Warszawie oddalił skargę A. S. na ww. decyzję MWINB;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 66 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że kwestia stanu budynku w omawianej sprawie w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest elementem stanu technicznego budynku. Z akt sprawy wynika, że kwestia nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego objęta niniejszym postępowaniem nie wynikała ze złego stanu technicznego budynku (ta kwestia była przedmiotem odrębnego postępowania), tylko związana z nieprawidłowościami, które powstały w ramach budowy budynku. W takim przypadku zasadnym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 66 Prawa budowlanego;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prowadząc niniejsze postępowanie administracyjne powinny przeprowadzić postępowanie w zakresie legalności oraz czasu powstania ww. budynku, podczas gdy organ powiatowy był związany granicami wniosku i nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Ponadto należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku z budynku gospodarczego na zakład stolarski. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w zakresie ustalenia legalności ww. budynku. Ww. postępowanie zostało zakończone decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją MWINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Obecnie sprawą zajmuje się WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 1866/17 w związku ze skargą A. S. na ww. decyzję MWINB;

5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 79 i 81 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem ww. przepisów. Z analizy akt sprawy wynika, że organ powiatowy na każdym etapie postępowania zapewnił stronom czynny udział, zawiadamiał strony o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. W tym miejscu należy również wskazać, że Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku nie wskazał w sposób precyzyjny, które według Sądu czynności organ nadzoru budowlanego przeprowadził z naruszeniem ww. przepisów. Wobec powyższego brak jest możliwości właściwego i merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu Sądu w tym zakresie;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez A. S. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami;

7. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku;

8. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi A. S..

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi A. S. poprzez jej oddalenie. W przypadku uznania przez Sąd, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę.

J. M. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając, że u podstaw wydania zaskarżonego wyroku legło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie, że organy I i II instancji dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydając decyzje bez podstawy prawnej, w konsekwencji zaś uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wobec powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. ([...]) - w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]) - w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a ponadto zasądzenie na rzecz J. M. kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w odniesieniu do budynku stolarni nie stosuje się przepisów, na których oparto obie decyzje wydane w administracyjnym toku instancji (tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), co przesądza, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Ponadto nie podzielono stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby kwestia legalności obiektu stanowiącego przedmiot postępowania pozostawała poza sferą zainteresowań organów. Wskazano, że kwestia legalności spornego obiektu była przedmiotem analizy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski pobudowanego na terenie działki o nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2019 r. uczestniczka postępowania A. S. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne są zasadne.

Sąd I instancji stwierdził, że kluczową w niniejszej sprawie kwestią, determinującą wybór trybu postępowania, jest ustalenie legalności spornego budynku. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta, choć najważniejsza znalazła się poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego obu instancji.

Wobec tego, jak zasadnie podniesiono w obu skargach kasacyjnych, wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w zakresie ustalenia legalności ww. budynku w ramach postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1866/17 WSA w Warszawie oddalił skargę A. S. na ww. decyzję MWINB. Powyższy wyrok jest prawomocny z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej A. S. od ww. wyroku wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3411/18. Sąd I instancji nie zadał sobie jednak trudu sprawdzenia okoliczności badania przez organy kwestii legalności spornego obiektu, pomimo że skarga na decyzję MWINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy wpłynęła do tego Sądu w dniu 25 sierpnia 2017 r., a więc miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy VII SA/Wa 1866/17.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego prowadziły równolegle dwa postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, natomiast postępowanie zakończone decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją MWINB Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. było prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a więc w odrębnym trybie. Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 956/17 WSA w Warszawie oddalił skargę A. S. na ww. decyzję MWINB. Twierdzenie Sądu I instancji, jakoby oba postępowania były prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest zatem nieuprawnione i opiera się na nieprawidłowo dokonanych ustaleniach.

Należy przy tym zauważyć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 tej ustawy stanowią odrębne tryby postępowania. Wskazane przepisy zawierają odmienne przesłanki wydawania decyzji i znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. Przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 tej ustawy. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem.

Wskazać ponadto należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. S. z dnia 2 czerwca 2016 r., w którym ww. wystąpiła o przeprowadzenie postępowania dotyczącego budynku zakładu stolarskiego z uwagi na stwarzanie zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzi oraz mienia. W uzasadnieniu ww. wniosku A. S. wskazała, że budynek zakładu stolarskiego stwarza zagrożenie pożarowe i narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 207, § 235, § 266 ust. 4 ww. rozporządzenia. Takie sformułowanie wniosku wyznaczyło zakres niniejszego postępowania. Wobec tego PINB prawidłowo określił przedmiot postępowania i wszczął postępowanie w sprawie nieprawidłowości w zakresie przepisów przeciwpożarowych dotyczące budynku zakładu stolarskiego.

Zasadny jest także zarzut, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, na czym polegało naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji nie dokonał w istocie w ogóle kontroli legalności decyzji organów, wskazując jako powody uchylenia decyzji brak ustalenia kwestii legalności obiektu i prowadzenie przez organy dwóch postępowań w tym samym przedmiocie, które to powody – jak już wyżej wskazano – nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organów w niniejszej sprawie. Powyższa wadliwość wyroku Sądu I instancji spowodowała konieczność jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.