Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 994/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania skrzynek lęgowych na budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. S.A. z siedzibą w W., ul. [...] (dalej: S. S.A., Spółka, strona skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji) znak: [...] z [...] marca 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), w zw. z art. 15 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 210, dalej: ustawa szkodowa) po rozpatrzeniu odwołania S. S.A. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W., organ I instancji) z [...] października 2013 r., znak: [...] nakładającej na Spółkę obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych.

W zaskarżonej decyzji GDOŚ uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i ustalił: 1. termin wykonania obowiązku określonego w lit a decyzji znak: [...] do 31 maja 2014 r. 2. termin wykonania obowiązku określonego w lit. b decyzji znak: [...] od 1 września 2014 r. do 31 października 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco.

W piśmie z [...] lutego oraz [...] marca 2012 r., Fundacja "[...].", (dalej: Fundacją), zgłosiła do RDOŚ w W., zniszczenie bardzo licznego siedliska szpaków i wróbli w remontowanym budynku przy ul. [...] w W. Gniazda mieściły się w szczelinach za obudową z drewnianych listew, która pokrywała elewację w górnej części budynku. Fundacja podkreśliła, iż łatwy dostęp do szpar i dziur powodował, że miejsce to stanowiło idealne, bezpieczne miejsce lęgowe i co roku kilkadziesiąt par szpaków i wróbli wyprowadzało tam lęgi. Wartość tego siedliska była tym większa, że na osiedlu J. w poprzednich latach zniszczono podczas remontów prawie wszystkie siedliska. W okolicy nie ma więc innych miejsc, w których ptaki mogłyby się osiedlić. Fundacja zwróciła się o informację czy administracja budynku zleciła wykonanie przed remontem opinii ornitologicznej i uzyskała zgodę RDOŚ w W. na zniszczenie siedliska. Do zgłoszenia z [...] lutego 2012 r. załączono zdjęcia obiektu i gniazdujących tam ptaków.

Organ I instancji w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję znak: [...], którą nałożył na S. S.A. obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych polegających na umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych typu A dla wróbli (Passer domesticus), na budynku przy ul. [...] w W. oraz umieszczenie na okolicznych drzewach 10 skrzynek lęgowych typu B dla szpaków (Sturnus vulgaris), w terminie do 30 września 2012 r. W decyzji z [...] marca 2013 r. znak: [...], GDOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i z przyczyn proceduralnych przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W ww. rozstrzygnięciu wskazano, iż organ I instancji nie objął przedmiotowym postępowaniem wszystkich jego stron, w tym właściciela budynku, na którym prowadzone miały być działania naprawcze, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. W decyzji z [...] października 2013 r. znak: [...], RDOŚ w W. ponownie nałożył na S. S.A. obowiązek wykonania działań naprawczych polegających na umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych dla wróbli na budynku przy ul. [...] oraz umieszczeniu na okolicznych drzewach 10 skrzynek lęgowych dla szpaków z terminem wykonania obowiązku do końca grudnia 2013 r. Wskazano, iż działania naprawcze mają na celu przywrócenie elementów przyrodniczych do stanu początkowego lub przybliżonego do stanu początkowego w możliwie najkrótszym czasie, przy czym winne być one wykonane pod nadzorem ornitologa, a w terminie 14 dni od ich zakończenia należy przedstawić sprawozdanie zawierające opis przeprowadzonych działań wraz z dokumentacją fotograficzną. W piśmie z [...] stycznia 2014 r. Spółka odwołała się od decyzji RDOŚ w W. znak: [...] i wniosła o uchylenie decyzji w obecnym kształcie, gdyż orzeczony termin wykonania obowiązku ustalony na dzień [...] grudnia 2013 r., to jest dzień, w którym decyzja dotarła do adresata, minął, skutkiem czego oczywiste jest, iż decyzja nie może być w żądanym terminie wykonana i musi zostać uchylona. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania w decyzji z [...] marca 2014 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i orzekł nowy termin ich wykonania.

W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. Spółka zaskarżyła ww. decyzję GDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części nakazującej umieszczenie budek lęgowych na budynku przy ul. [...] w W. Podkreślono, iż skarga połączona jest z żądaniem częściowego uchylenia decyzji. Skarżący poinformował, iż w następstwie decyzji zwrócił się do właściciela i zarządcy budynku, którym jest Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "J." z siedzibą w W., (dalej: SMB "J.") z prośbą o wyrażenie zgody na powieszenie przedmiotowych budek. W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. SMB "J." nie wyraziła zgody na powieszenie budek na ścianach budynku. Jednocześnie skarżący zwrócił się do projektantki elewacji, będącej właścicielem praw autorskich do koncepcji z analogicznym zapytaniem. W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. pani B. K.-architekt również nie wyraziła zgody na powieszenie budek na ścianach budynku. Wobec oczywistego zdaniem Spółki, braku możliwości zawieszenia budek na budynku przy ul. [...] w W. bez wchodzenia w kolizję z innymi przepisami skarżący wniósł o uchylenie powyższych decyzji w części nakazującej wieszanie budek na budynku. Do skargi załączono pismo SMB "J." z [...] kwietnia 2014 r. oraz pismo pani B. K. - architekta z [...] kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy szkodowej. Zaskarżoną decyzją, naruszono przepisy prawa procesowego i materialnego, co mogło mieć wpływ na jej wynik. Rozpoznając sprawę oparto się także na mylnej wykładni treści normatywnej przepisów prawa materialnego (ustawy szkodowej).

Zgodnie z art 2 tej ustawy jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywania konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Jeszcze precyzyjniej zakres stosowania tych przepisów sformułowany został w dyrektywie nr 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE L z 30 kwietnia 2004 r.). Otóż mowa w niej jest o zastosowaniu jej przepisów do szkód wyrządzonych środowisku przez wykonywanie działalności zawodowej. W niniejszej sprawie "Fundacja [...]" w piśmie z [...] marca 2012 r. zgłosiła szkodę w środowisku polegającą na zniszczeniu siedlisk dwóch chronionych gatunków ptaków - szpaka i wróbla w remontowanym budynku przy ul. [...] w W.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że organizacja ekologiczna jest uprawniona do zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jeżeli dotyczą one środowiska jako dobra wspólnego (art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej). Zdaniem Sądu, nie każde zagrożenie szkodą w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, dotyczy środowiska jako dobra wspólnego. Przesłanka w postaci "środowiska jako dobra wspólnego" jest zatem elementem, od którego ustawodawca uzależnia dalszy przebieg postępowania prowadzonego w trybie art. 24 ustawy szkodowej.

Organ zatem powinien zbadać, czy zgłoszenie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku dokonane przez organizację ekologiczną, dotyczy środowiska, jako dobra wspólnego. Brak bowiem takiej przesłanki uniemożliwia organizacji ekologicznej zainicjowanie postępowania na podstawie własnego zgłoszenia. W przepisach prawa brak jest definicji legalnej "środowiska jako dobra wspólnego". W literaturze dokonano wykładni tego pojęcia poprzez odwołanie się do konstrukcji jurydycznej strategicznych zasobów naturalnych kraju uregulowanych w ustawie z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. nr 97 poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: 1) wody podziemne oraz wody powierzchniowe w ciekach naturalnych i w źródłach, z których te cieki biorą początek, w kanałach, w jeziorach i zbiornikach wodnych o ciągłym dopływie, 2) wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów, 3) lasy państwowe, 4) złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej, 5) zasoby przyrodnicze parków narodowych. Zdaniem W. Radeckiego, "te pięć grup zasobów przyrodniczych wchodzą w skład środowiska jako dobra wspólnego w rozumieniu tych przepisów prawnych, w jakich pojęcie «dobra wspólnego» występuje"(zob. W. Radecki, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Warszawa 2007, s. 105).

Pojęcie "środowiska jako dobra wspólnego" jest pojęciem węższym od terminu "środowisko", którego definicja legalna znajduje się w art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Według tego przepisu, przez środowisko - rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dokonując wykładni pojęcia "środowiska jako dobra wspólnego", należy wyodrębnić dwie kategorie dóbr: 1) dobra niepodzielne oraz 2) dobra podzielne. Dobra niepodzielne nie mogą być przydzielone pojedynczym podmiotom, ponieważ łącznie tworzą "wspólne dobro niepodzielne. Dobra podzielne mogą być przydzielane na własność oraz na wyłączny użytek dla jednostek. Na gruncie ekonomii środowiska S. Czaja uważa, że "Wykorzystanie zasobów i użytków środowiska przyrodniczego, w tym jego pojemności asymilacyjnej oraz ochrona poszczególnych komponentów mogą być rozpatrywane z punktu widzenia teorii dóbr publicznych" (S. Czaja, Zanieczyszczenie i ochrona środowiska z punktu widzenia teorii dóbr publicznych, [w:] B. Fiedor, S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk, Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 51). Pojęcie środowiska jako dobra wspólnego nie może być zatem utożsamiane z pojęciem środowiska w rozumieniu definicji ustawowej, którą zawiera art. 3 pkt 39 p.o.ś. Pojęcia te różnią się od siebie. Zdaniem Sądu, pojęcie środowiska jako dobra wspólnego obejmuje elementy stanowiące strategiczne zasoby naturalne kraju wymienione w art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Interpretując treść pojęcia - "środowiska jako dobra wspólnego" można odwołać się do klasyfikacji prawnej zasobów naturalnych, która opiera się najczęściej na przesłance ich stosunku do obszarów zwierzchnictwa państwowego lub wyłącznej jurysdykcji państwa. Według T. Jasudowicza, można wyróżnić trzy kategorie zasobów środowiska: 1) narodowe zasoby naturalne, 2) międzynarodowe zasoby naturalne oraz 3) zasoby naturalne dzielone (T. Jasudowicz, Zasoby naturalne dzielone w stosunkach międzynarodowych, Sprawy Międzynarodowe 1978/9, s. 47). Narodowe zasoby naturalne rozumiane są jako zasoby, które znajdują się w całości w obrębie lub w granicach jurysdykcji danego państwa i podlegają w pełni jego suwerennemu zwierzchnictwu. Pozostają one w sferze wyłącznej kompetencji poszczególnych państw. Uprawnia ona do: dysponowania nimi, eksploatacji oraz ochrony. Na podstawie zgłoszenia z [...] marca 2012 r., skierowanego do RDOŚ W. Fundacja zawiadomiła organ ochrony środowiska o stwierdzeniu szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu siedlisk dwóch chronionych gatunków ptaków - szpaka i wróbla. Z powyższego zgłoszenia nie wynika, że dotyczyło ono zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jako dobra wspólnego. Zgłoszenie Fundacji w ocenie Sądu, dotyczyło lokalnych zagrożeń dla ptaków gniazdujących w starych elementach elewacji budynku przy ul. [...] w W., a nie obejmowało środowiska jako dobra wspólnego. Potwierdza to także cała dokumentacja w sprawie. Z treści art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej wynika, iż jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Fundacja nie mogła skutecznie dokonać zgłoszenia szkody w środowisku w trybie art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej, ponieważ zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku nie dotyczyła środowiska jako dobra wspólnego. Organy ochrony środowiska w toczącym się postępowaniu w żaden sposób nie analizowały zgłoszenia Fundacji pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej.

Po drugie, podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 15 ustawy szkodowej. Według tego przepisu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań. W decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska określa: 1) zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w tym czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko; 2) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 3) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych; 4) termin wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1. Przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ust. 6 ustawy szkodowej. W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Postępowanie zostaje zatem wszczęte w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie podjął działań zapobiegawczych, do podjęcia których był zobowiązany. Celem takiego postępowania jest doprowadzenie do przymusowego wykonania przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązku, wynikającego z mocy prawa. Decyzja wydawana w postępowaniu, o której mowa wart. 15 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, ma charakter deklaratywny" (zob. B. Rakoczy, Ciężar dowodu w polskim prawie ochrony środowiska, Oficyna 2010, LEX nr 115971). Przepisy ustawy szkodowej dotyczą szerokiej problematyki związanej z ryzykiem wystąpienia szkody w środowisku, która ma duże znaczenie praktyczne w procesie inwestycyjno-budowlanym. Istota ryzyka w prawie ochrony środowiska polega na tym, że w procesie gospodarczym podmiotu korzystającego ze środowiska istnieje stałe niebezpieczeństwo powstania odchyleń, których efektów nie można przewidzieć za pomocą znanych i dostępnych metod.

Z treści art. 15 ustawy szkodowej wynikają przede wszystkim obowiązki prawne dla podmiotów korzystających ze środowiska oraz organów ochrony środowiska. Norma ustalona na podstawie art. 15 ustawy szkodowej ma zastosowanie, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie wykonał obowiązków podjęcia działań zapobiegawczych i działań naprawczych. Do podjęcia tych działań zobowiązany jest podmiot korzystający ze środowiska. Kluczowe znaczenie zatem w niniejszej sprawie, miało określenie sposobu i zakresu wykonania obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w decyzji RDOŚ w W. z [...] października 2013 r.

Obowiązek wykonania działań naprawczych na podstawie art. 15 ustawy szkodowej jest pochodną ogólnego obowiązku prawnego ochrony środowiska określonego w art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pozycję prawną podmiotu korzystającego ze środowiska w systemie prawa wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek w znaczeniu ogólnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wewnętrznego (moralnego) lub prawnego. Jest to co, ktoś musi zrobić powodowany pewną koniecznością. Może on oznaczać powinność lub zobowiązanie. Obowiązek należy także do podstawowych pojęć prawniczych. Należy przyjąć że norma prawna ustanawia dla podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się zatem najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński, wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje jednocześnie na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124- 125.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych określony przez organ ochrony środowiska nałożonych na Spółkę nie spełnia wymagań określonych w art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej. W decyzji, o której mbwa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska określa m.in. zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych. RDOŚ w W. w decyzji z [...] października nałożył na Spółkę, obowiązek wykonania działań naprawczych polegających na: a) umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych dla wróbli (Passer domesticus) typu A na budynku przy ul. [...] w W., b) umieszczeniu na okolicznych drzewach skrzynek lęgowych typu B dla szpaków (Sturnus vulgaris).

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że "skrzynki lęgowe dla wróbli (typ A, zawieszone na ścianach budynku, ponieważ ptaki te niechętnie zajmują skrzynki powieszone na drzewach) o wysokości ścianki przedniej 28 cm, wysokość ścianki tylnej 30 cm, szerokości ścianki przedniej 11 cm, szerokości ścianki bocznej

10. cm, średnicy otworu wlotowego 3,3 cm oraz odległości dolnej krawędzi otworu wlotowego od dna skrzynki wynoszącej 21 cm również powinny zostać powieszone na wysokości powyżej 3 metrów. Odległość ta (głębokość skrzynki) jest szczególnie istotna, ponieważ niewłaściwa konstrukcja skrzynki: zbyt płytkie wnętrze lub zbyt nisko nad dnem skrzynki umieszczony otwór wlotowy umożliwiają drapieżnikom, przede wszystkim kunom, złowienie wysiadującego ptaka dorosłego lub wybranie z gniazda piskląt".

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko dodatkowo wyjaśnił, że "z pisma z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] wynika, że właściciel budynku nie wyraził co prawda zgody na umieszczenie na elewacji budynku przy ul. [...] skrzynek lęgowych dla wróbli, jednak zaproponował zamontowanie ich na dachu budynku na attyce, bezpośrednio nad ścianą zewnętrzną budynku". Organ skarżony wskazał, iż zgodnie z zapisem decyzji pkt a, skrzynki lęgowe miały być umieszczone na budynku przy ul. [...]. Tym samym wskazane SMB "J." miejsce wypełnia dyspozycję decyzji".

Z zestawienia treści uzasadnienia decyzji RDOŚ w W. z [...] października 2013 r. oraz z uzasadnienia stanowiska GDOŚ przedstawionego w odpowiedzi na skargę nie wynika jasno w jaki sposób powinno nastąpić wykonanie obowiązku przez stronę skarżącą, polegającego na umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych dla ptaków na budynku przy ul. [...]. Brak precyzji w określeniu zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych odzwierciedla także pkt. b decyzji RDOŚ w W., który przewiduje, że obowiązek umieszczenia na okolicznych drzewach 10 skrzynek lęgowych typu B dla szpaków. Na podstawie tak określonego zakresu obowiązku nie można też ustalić w jakiej odległości od budynku powinny być położone okoliczne drzewa, zwłaszcza w sytuacji, gdy budynek zlokalizowany jest na terenie dużego miasta. Wyjaśnienie pojęcia "okoliczne drzewa" może stwarzać uzasadnione wątpliwości po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska i zobowiązanego do wykonania działań naprawczych.

Należy podkreślić, że wydanie decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków podjęcia działań naprawczych zmierza do tego, a by w razie niewykonania obowiązków wynikających z decyzji możliwe było podjęcie działań egzekucyjnych (zob. B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Warszawa 2008, s. 116). W art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej określono elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna, poza tymi które reguluje art. 107 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy szkodowej jest postępowaniem administracyjnym. Odpowiedzialność uregulowana ww. ustawie jest odpowiedzialnością administracyjną. A. Lipiński pod pojęciem odpowiedzialności administracyjnej rozumie ustalone przez organ administracji publicznej nakazy (zakazy) określonego zachowania się, zwłaszcza w postaci: nakazu wstrzymania działalności, cofnięcia (ograniczenia zakresu) decyzji zezwalającej na oznaczony sposób korzystania ze środowiska (jego zasobów), nakazu wykonania stosownych urządzeń ochronnych, usunięcia stwierdzonych uchybień czy też ich szkodliwych następstw, ustanawiane przeważnie w razie naruszenia ustalonych wymagań (zob. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2002, s. 314-315.).

Określenie zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych musi zatem być precyzyjne, choćby z tego powodu, aby nałożony obowiązek na podmiot korzystający ze środowiska był zrozumiały i nie budził wątpliwości w zakresie jego zasięgu oraz treści. Organ ochrony środowiska określając zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej, obowiązany jest ponadto do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy nałożeniu tego obowiązku.

Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku po stronie organu ochrony środowiska stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. GDOŚ, nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek wieszania skrzynek lęgowych dla ptaków wyłącznie na ścianach budynku przy ul. [...]. Uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji nakładającej obowiązek. W uzasadnieniu faktycznym decyzji wydanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko.

Wszelkie niejasności, które ujawnią się co do podstawy faktycznej decyzji wskazują, że ustalenie stanu faktycznego nie nastąpiło prawidłowo. Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia wiąże się także z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy ochrony środowiska do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w art. 15 ustawy szkodowej. Konkretyzacja obowiązku wykonania działań naprawczych w niniejszej sprawie nie dokonała się więc w rozstrzygnięciu decyzji wydanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, a uzasadnienie decyzji nie służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy nakładaniu obowiązku. Ponadto uzasadnienie decyzji winno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania. Reasumując powyższe wskazać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ II instancji wadliwie określił zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, GDOŚ powinien uwzględnić wyżej sformułowane uwagi. Organ odwoławczy rozważy również wszystkie zarzuty odwołania celem rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżone orzeczenie narusza zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.