Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 139/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 430/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Włocławek z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz [...]kwotę 1107 (jeden tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Bd 430/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...]stycznia 2014 r. skarżący [...]wystąpił o wydanie w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p., decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości nr [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Włocławek odmówił wydania przedmiotowej decyzji. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...]października 2014 r., przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy Włocławek umorzył postępowanie z wniosku skarżącego jako bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskutek rozpatrzenia skargi wniesionej przez skarżącego na decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. II SA/Bd 177/15 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że art. 59 ust. 3 tej ustawy stosować można do tych zmian zagospodarowania terenu, które nie wymagają pozwolenia na budowę (ewentualnie do tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku). Jednakże, zdaniem Sądu, organy skupiły się jedynie na zmianie zagospodarowania terenu polegającej na wzniesieniu budowli, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, pomijając zmianę zagospodarowania terenu polegającą na powstaniu na terenie nieruchomości składowiska niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor legitymuje się pozwoleniami na budowę wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce nr [...], tj. budynku produkcyjno – magazynowego, w którym aktualnie składowane są bloczki betonowe, jak również budynku garażowego. Mając na uwadze wskazania Sądu co do dalszego postępowania w sprawie, organ I instancji stwierdził ponadto, że na przedmiotowej działce nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę i która może podlegać merytorycznej ocenie pod kątem zastosowania sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W szczególności organ uznał, że składowanie na terenie otwartym materiałów używanych do produkcji oraz materiałów pochodzących z produkcji zakładu, m.in. piasku, miało miejsce przed [...] lipca 2003 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ulegało zmianie po tym dniu w sposób, o którym mowa w art. 59 ust. 2 tej ustawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania jest zasadna, aczkolwiek z innych względów, niż wskazane przez organ I instancji. Kolegium ustaliło, że na zakupionej w 1999 r. działce nr ew. [...] prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu [...]. W chwili zakupu nieruchomość nie była zabudowana. Teren działki nr [...] był i jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: pierwotnie uchwałą nr XIII/13/34/79 Gminnej Rady Narodowej we Włocławku z dnia 28 grudnia 1979 r. (Dz. Urz. Woj. R.N. w Bydgoszczy Nr 1 poz. 5 z 1980 r.), a następnie zmieniony uchwałą nr XLV/183/98 Rady Gminy we Włocławku z dnia 24 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Włocł. Nr 9 poz. 42 z 1998 r.). Plan w tej postaci obowiązywał do czasu jego uchylenia uchwałą Nr X/100/03 Rady Gminy we Włocławku z dnia 11 grudnia 2003 r. wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...], w miejscowości [...]. Zgodnie z planem obowiązującym od 1998 r., teren działki nr [...]został przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi, symbol "M/U" (§ 8 pkt 5 planu wprowadzonego uchwałą z 24 kwietnia 1998 r. oraz graficzny zapis w załączniku nr 5 do planu). Kolegium stwierdziło, że od chwili podjęcia przez [...]działalności na terenie działki nr [...], tj. od 2000 r., na działce tej znajdowały się składowiska piasku oraz żwiru jako materiałów niezbędnych do produkcji betonu. Składowisko piasku znajduje się na działce do chwili obecnej. Okoliczność ta została potwierdzona zeznaniami świadków, prowadzenie działalności w ramach zakładu betoniarskiego na przedmiotowej działce przed 11 lipca 2003 r. potwierdził również skarżący. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że na działce, której dotyczy postępowanie, doszło do zmiany zagospodarowaniu terenu polegającej zarówno na wybudowaniu zakładu produkującego elementy betonowe, jak i na składowaniu na terenie działki materiałów niezbędnych do produkcji elementów betonowych (piasku, żwiru, cementu). Zmiana zagospodarowania terenu polegająca na składowaniu piasku, cementu i żwiru jest zmianą niewymagającą pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.), jednakże zastosowanie w związku z tą zmianą sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wymagało ustalenia, kiedy taka zmiana miała miejsce, co uniemożliwiało W stosunku do zmiany, która miała miejsce przed 11 lipca 2003 r., nie było podstaw do zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 8 marca 2016 r., stwierdził, że art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Ostatnio wymieniony przepis wszedł w życie wraz z powołaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu [...] lipca 2003 r. W związku z brakiem jakiegokolwiek przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 u.p.z.p., przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Sąd zaznaczył, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z tych względów Sąd stwierdził, że w przypadku ustalenia, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu przed dniem [...] lipca 2003 r. organy administracji nie dysponują kompetencją do sankcjonowania działania inwestora, a tym samym postępowanie w tym przedmiocie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Bd 642/07; wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., II OSK 1179/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14). Sąd zauważył, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy ustalił, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...]doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Zmiana ta polegała zarówno na wzniesieniu obiektów budowlanych, co do których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, jak też na składowaniu piasku, żwiru i cementu służących do produkcji elementów betonowych w [...] [...], tj. doszło także do takiej zmiany, której dokonanie nie wymagało pozwolenia na budowę. Zmiana polegająca na składowaniu piasku, żwiru i cementu miała miejsce już w roku 2000, a więc przed [...] lipca 2003 r. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie została ustalona z uchybieniem przepisów procesowych, w szczególności z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za poczynione w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sposób materiał dowodowy, który został wyczerpujący rozpatrzony. Organ szczegółowo ocenił wartość dowodową zeznań świadków, biorąc pod uwagę ich miejsce zamieszkania czy pracy, a tym samym wziął pod uwagę możliwości postrzegania przez świadków istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazane ustalenia, zdaniem Sądu, w istocie nie są sporne, gdyż pokrywają się zarówno z zeznaniami, które złożył skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak też z twierdzeniami zawartymi w skardze. Konsekwencją tych ustaleń była konieczność umorzenia postępowania wobec braku możliwości działania przez organ w ustalonym stanie faktycznym w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty w istocie nie podważają ustaleń organu, albowiem skarżący dąży do wykazania, iż organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy powinien uwzględnić inne niż wyżej wskazane okoliczności tj. powinien uwzględnić sprzeczność działalności prowadzonej na działce nr ew. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prowadzenie działalności na tej działce przez podmiot, który nie przestrzega przepisów dotyczących ewidencji działalności gospodarczej, rozpoczęcie działalności w obiekcie budowlany przed zakończeniem jego budowy, a także prowadzenie tej działalności w obiektach budowlanych wzniesionych na podstawie decyzji sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i co do których zapadły decyzje stwierdzająca nieważność pozwoleń na budowę. W ocenie Sądu, nawet gdyby organ mógł wypowiadać się merytorycznie co możliwości nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.), to żadna z tych okoliczności nie jest wskazaną przez ustawodawcę przesłanką rozstrzygania sprawy dotyczącej zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, nie można być zatem podstawą skutecznego zarzutu uchybienia przez organ przepisom prawa poprzez niewzięcie ww. okoliczności pod uwagę przy wydawaniu decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku z 29 czerwca 2016 r. wniósł [...], podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji samorządowej, która miała wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w związku z pominięciem przez organy norm wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uznaniem, że niemożliwe jest przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez [...], (zlokalizowanego w [...]) na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podważył stanowisko orzekających w sprawie organów, że niewielkie ilości materiałów, które miały być wykorzystywane do działalności betoniarskiej przed 2003 r. pozostają elementem obecnie istniejącego "składowiska kruszywa". Skarżący wskazał na fakt, że do rozpoczęcia działalności zakładu na skalę niemal przemysłową doszło w kwietniu 2007 r. na skutek wydania pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2007 r. To na skutek pośpiesznej realizacji tej budowy już w czerwcu 2007 r. doszło do nielegalnego uruchomienia i użytkowania węzła betoniarskiego oraz nielegalnie powstałego przy nim - składowiska kruszywa. To właśnie ten obiekt był przedmiotem zeznań skarżącego podczas rozprawy przed WSA w Bydgoszczy w dniu [...] maja 2015r., podczas której uznano, że w związku z istnieniem tego składowiska, na którego powstanie nie zostało wydane pozwolenie na budowę (dowód: brak rysunków tego obiektu w imitacji "projektu" węzła betoniarskiego oraz niewyszczególnienie go w pozwoleniu na budowę), powinno dojść do ponownego rozpatrzenia sprawy. Kolejną kwestią, której nie wzięto pod uwagę podczas prowadzonego postępowania, było nielegalne rozszerzenie prowadzonej na terenie działki działalności poprzez rozpoczęcie garażowania i napraw ciężkiego sprzętu budowlanego, która to działalność nasiliła się szczególnie po wydaniu pozwoleń z [...] kwietnia 2007 r. oraz z 29 maja 2007 r. Skutkiem tego było, że na terenie działki nr ew. [...]powstały nielegalne składowiska kruszywa, wyrobów gotowych oraz zewnętrzne miejsca postojowe dla sprzętu zakładu betoniarskiego. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, gdy mimo informacji skarżącego o istnieniu innych obiektów powstałych bez pozwolenia na budowę i wykorzystywaniu ich do nigdy niezgłoszonej działalności oraz znacznym jej rozszerzeniu po 2007 r. zarówno co do wielkości, jak i rodzaju prowadzonej przy ich pomocy działalności, przedmiotem rozpatrywanej sprawy było w zasadzie tylko nieistniejące składowisko kruszywa, bez żadnych dowodów uznane za powstałe przed [...] lipca 2003 r.

Uczestnik postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, kontrola zaskarżonego wyroku sprowadza się do rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny tego, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku i zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. mogła zostać uznana za prawidłową. Jej prawidłowość pozostaje z kolei zależna od możliwości zaaprobowania wniosku, na jakim oparł się Sąd, zgodnie z którym dowody zgromadzone i wszechstronnie rozważone w postępowaniu administracyjnym nie pozwalały na wydanie decyzji zobowiązującej [...]do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...], której jej właściciel samowolnie nadał funkcję produkcyjną (prowadzenie zakładu betoniarsko-budowlanego). Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów, przyjął, że w sprawie postępowanie dowodowe nie doprowadziło do przyjęcia ustaleń, które stanowiłyby o wystąpieniu hipotezy określonej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., niemniej Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska takiego nie podziela, uznając że zostało ono sformułowane z naruszeniem wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania (art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 397/17, należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym. Nie może zatem za zgodną z prawem procesowym uchodzić decyzja administracyjna, która została wydana w postępowaniu, w którym nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a. Przypomnieć należy, że z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie ma jednocześnie to, że zakres faktów relewantnych dla sprawy, które podlegają dowodzeniu, wyznacza zawsze wykładnia nadawana przepisowi prawa materialnego, będącemu podstawą prawną decyzji. Z tego względu brakiem dokonania wymaganych ustaleń faktycznych będzie się cechowało również takie działanie organu, które przedmiotem dowodzenia objęło wycinek faktów istotnych dla sprawy lub też podlegały one rozważeniu w innym, niewłaściwym kontekście.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. relewantnym elementem stanu faktycznego, który powinien stanowić przedmiot ustaleń organu prowadzącego postępowanie, pozostaje kwestia tego, czy na określonej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Zawężając dalsze uwagi do terenu, na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego oraz działań niepodlegających reglamentacji Prawa budowlanego, podstawą sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt u.p.z.p. powinno być stwierdzenie, że właściciel działki dokonał zmiany jej zagospodarowania, a przy tym charakter tejże zmiany jest tego rodzaju, że doprowadził do sprzeczności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny kierunkowi wykładni nadawanej art. 59 ust. 3 pkt u.p.z.p. nie poświęcił zbyt dużo miejsca w uzasadnieniu wyroku, niemniej z ogólnie wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska nie wynika, by wskazany przepis był rozumiany przez Sąd inaczej od wyżej podanego. Wymaga jednocześnie zauważenia, że odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instrument umożliwiający doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem ze względu na swój szczególny charakter może mieć zastosowanie jedynie względem tych działań właściciela działki, które, polegając na zmianie zagospodarowania terenu, zostały zapoczątkowane po wejściu w życie tejże ustawy, a zatem po dniu [...] lipca 2003 r. Organy administracji nie dysponują tym samym kompetencją do sankcjonowania działań inwestora podjętych przez wskazaną datą. Powyższa okoliczność – wynikająca z nadawanego znaczenia przepisowi prawa materialnego - stała się przy tym zasadniczym elementem faktycznym nakazującym umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania [...] na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...], uwzględniając, że działalność produkcyjną rozpocząć miał on na niej w 2000 r., a zatem przed dniem [...] lipca 2003 r. Wobec niepostawienia przez skarżącego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazane ograniczenie zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., które wynika z treści zaskarżonego wyroku, zobowiązany jest uznać jako niesporne w sprawie, niemniej nie oznacza to, że wnioski, które Sąd wywiódł odwołując się do ustaleń faktycznych przyjętych w postępowaniu powinny zostać z tego względu również zaaprobowane.

Jeżeli dzień [...] lipca 2003 r. uznać za miarodajną datę, przed którą powinno zostać rozpoczęte prowadzenie działalności produkcyjnej zmieniającej sposób zagospodarowania terenu, to niewątpliwie z dowodów zgromadzonych w sprawie wynikało, że na działce nr ew. [...]już w okresie wcześniejszym (od 2000 r.) rozpoczęta została produkcja elementów betonowych pociągająca za sobą składowanie na terenie działki materiałów niezbędnych do produkcji, co powinno być kwalifikowane jako zmiana sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem "M/U". Ta okoliczność nie była przez skarżącego podważana, jednakże jej niesporność kończyła się w momencie, w którym stwierdzone miałoby zostać to, jaką konkretną postać przybierało w tym czasie wykorzystanie terenu działki pod produkcję wyrobów betonowych. Niewystarczające jest tu powołanie się wyłącznie na fakt, iż na działce takiego rodzaju działalność została rozpoczęta i jest ona dalej kontynuowana. Jeżeli bowiem w stosunku do osoby, która samowolnie zmieniła sposób zagospodarowania terenu miałby nie zostać zastosowany instrument sankcyjny określony w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. z uwagi na temporalny zakres zastosowania normy tejże regulacji, to kluczowym elementem podstawy faktycznej takiego działania powinno być ustalenie, iż rozważane okoliczności faktyczne odnoszą się do tego samego zdarzenia prawnego. W tym przypadku chodzi o działanie faktyczne podjęte przez właściciela w stosunku do terenu, prowadzące do zmiany sposobu jego zagospodarowania, niemniej charakteryzujące się określoną stałością (brak jednorazowości), trwałością (stan utrzymujący się powyżej 1 roku), a przy tym i niezmiennością. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. II OSK 397/17, zgodnie z którym zmiana sposobu zagospodarowania terenu niezabudowanego może mieć miejsce również w sytuacji zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie, wobec czego skoncentrowanie uwagi wyłącznie na dacie zapoczątkowania działalności i sposobie zagospodarowania terenu w jego pierwotnej postaci, nie może zostać uznane za prawidłowe. Dostrzec w tym zakresie należy analogię pomiędzy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu, za którą uważa się nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu a zmianą sposobu zagospodarowania terenu niepolegającą na jego zabudowie. Z tego powodu objęte hipotezą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinno być również zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.

Jeżeli odnieść tak sformułowane kryterium do stanu faktycznego sprawy, to organy, a za nimi Sąd, nie wzięły pod uwagę, że do umorzenia postępowania nie mogło doprowadzić stwierdzenie, iż przed 2003 r. na działce nr ew. [...] składował materiał niezbędny do produkcji wyrobów betonowych w sytuacji, gdy ustaleniu temu nie towarzyszyło potwierdzenie, iż również w dacie orzekania przez organy stan ten nie uległ zmianie. Przy czym owa niezmienność nie powinna zostać sprowadzona do faktu kontynuowania składowania materiałów na działce w celu ich wykorzystania do produkcji, ile powinna mieć na uwadze ich szczegółowy przedmiot (rodzaj materiału), ilość, miejsce do tego przeznaczone wpływające na wielkość zajętego terenu, jak też przyjęty sposób składowania, czy też używane w tym celu urządzenia i sprzęty (pojazdy). W konkretnym przypadku zmianę sposobu zagospodarowania terenu mogą kreować również szczególne cechy charakteryzujące wykorzystanie terenu. Uwagę tę należy odnieść między innymi do sytuacji, gdy powierzchnia składowania materiałów na działce nie ulega w perspektywie czasowej znacznym zmianom, niemniej ma to związek ze zintensyfikowanym procesem ponawiania dostaw materiałów (np. kruszywa) składowanych na terenie, którego legalna funkcja została zmieniona, ze względu na konieczność pokrycia ich bieżącego stałego zużycia. W tym przypadku niezmienność odnieść można tylko do rodzajowości zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a nie utrzymywania tożsamości tejże zmiany, której zaistnienie jest niezbędne, by można było mówić o przeszkodzie prawnej do zastosowania sankcji określonej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym organ nie posiada kompetencji do sankcjonowania zmiany sposobu zagospodarowania terenu, które nastąpiło przed 11 lipca 2003 r. jest nakierowane na potrzebę przyznania ochrony wyjątkowym sytuacjom faktycznym, gdy mieć na uwadze trzeba uzasadnione interesy właściciela nieruchomości, który doprowadził do przekształcenia terenu w czasie, gdy działanie to było pozbawione sankcji prawnej i stan ten jest przez niego utrzymywany, przybierając stabilną i niezmienną postać. Stanowisko to ma charakter szczególny, przez co nie powinno być rozszerzane w celu zalegalizowania wykorzystywania samowolnie zmienionego sposobu zagospodarowania terenu do zorganizowanej działalności prowadzonej na terenie w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Ten aspekt zagadnienia, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie został w sprawie zupełnie zbadany, pomimo że nawet z wyjaśnień [...]wynikało, iż w przeszłości "[...] ilość zgromadzonych materiałów do produkcji była mniejsza" (protokół przesłuchania z dnia 8 stycznia 2016 r., k. 27.2). Podobnie nie zostały wyjaśnione akcentowane przez skarżącego zarzuty, że działalności produkcyjnej, mającej miejsce na działce nr ew. [...]r. oraz w kolejnych latach – uwzględniając także stan dzisiejszy - w żaden sposób nie da się porównać, albowiem łączy je jedynie niezmieniony profil, natomiast skala produkcji jest całkowicie inna. Kwestia ta miała zaś znaczenie zasadnicze, jeżeli się zważy, że uruchomienie węzła betoniarskiego w 2007 r. i przejście z produkcji ręcznej na produkcję zautomatyzowaną, jak należy zakładać, nie tylko musiało w ramach swoich typowych następstw prowadzić do zintensyfikowania prowadzenia działalności magazynowej i produkcyjnej na terenie spornej nieruchomości, ale również wpływać na rodzaj i poziom uciążliwości, jakie generuje działalność produkcyjna w zakresie wytwarzania prefabrykatów budowlanych na terenie oznaczonym symbolem "M/U". Uciążliwość wynikająca z częstych dostaw kruszywa, na którą zwrócił uwagę jeden z przesłuchiwanych świadków, jest tylko jednym z relewantnych przykładów następstw prowadzonej działalności produkcyjnej, co zostało w całości w sprawie pominięte z uwagi na nadanie "profilowi" zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] zbyt wąskiego znaczenia, pomimo że wnoszący skargę kasacyjną trafnie na tę kwestię zwracał uwagę chociażby w swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

Powyższe względy nie pozwalały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli ustaleń faktycznych uznać za prawidłową, stąd zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu jako wydany z oczywistym naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2016 r. r. rozpoznał i z przyczyn powyżej przywołanych ją uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.