Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 542/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 23a ust. 1,2,3,5,6,9
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1  art. 11 ust. 1, art. 67, 68
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1  art. 58,60 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 426/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych i uznania ich za świadczenia nienależnie pobrane 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. Z., wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 426/15 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych i uznania ich za świadczenia nienależnie pobrane.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] przyznał J. Z. świadczenia rodzinne na dzieci: M. Z., M. Z. i M. Z. na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r.

W związku z podjęciem informacji, że żona skarżącego I. Z. zamieszkuje w H. od dnia 11 sierpnia 2013 r. i jest zatrudniona w tym kraju od dnia 12 sierpnia 2013 r., organ ten, w dniu 5 stycznia 2015 r. przekazał jego sprawę do rozpatrzenia Regionalnemu Centrum Pomocy Społecznej w Ł., które w imieniu Marszałka Województwa Łódzkiego, rozstrzyga sprawy, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 21, art. 23a ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm., dalej: "ustawa"), w punkcie 1. a, b, c, d, f, g, h odmówił przyznania J. Z. świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami na dzieci M. Z., M. Z. i M. Z. na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. zaś w punkcie 1. e odmówił przyznania dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji M. Z. w okresie od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r., zaś w punkcie 2. orzekł o uznaniu powyższych świadczeń za nienależnie pobrane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. Z., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przywołując art. 21 ust. 1, art. 23a ust. 2 i ust. 5 ustawy, wskazał, że system świadczeń rodzinnych nie jest jedynie przedmiotem wewnętrznych regulacji Polski jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale również przepisów unijnych, które mają prymat nad przepisami prawa lokalnego. Następnie organ przytoczył art. 67, art. 68 ust. 1 lit. a) i lit. b) ppkt i)-ii) i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166, 30.04.2004 r., dalej: "rozporządzenie nr 883/2004"), a także art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284, 30.10.2009 r., dalej: "rozporządzenie nr 987/2009").

Wskazał, że I. Z. zamieszkuje na terenie H. od dnia 11 sierpnia 2013 r. i jest zatrudniona w tym kraju od dnia 12 sierpnia 2013 r. Dzieci: M., M. i M. Z. zamieszkują wraz z ojcem J. Z. w Polsce. Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Ł. nie dysponowało informacją dotyczącą podleganiu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez J. Z. w Polsce, jak również informacją dotyczącą przyznania świadczeń rodzinnych w H. na dziecko M. Z.

Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym do przyznania świadczeń rodzinnych jest spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Na podstawie wniosku skarżącego oraz załączonych do niego dokumentów, a także w oparciu o art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 4b ustawy oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. stwierdził, że rodzina składa się z 5 osób. Ze względu na podjęcie przez I. Z. zatrudnienia w dniu 12 sierpnia 2013 r. na terenie H., na dochód uzyskany rodziny złożyło się jej wynagrodzenie za miesiąc wrzesień 2013 r. w wysokości [...] euro, tj. [...] zł (średni kurs euro notowania z ostatniego dnia roboczego miesiąca tj. z dnia 30 września 2013 r. wyniósł 4,2163 zł. tabela 189/A/NBP/2013). Dochód rodziny wyniósł więc [...] zł miesięcznie, tj. [...] zł na osobę i jest on wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych w Polsce o [...] zł.

Organ wskazał również, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.

J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 75 § 1 kpa przez pominięcie okoliczności podanych przez niego w Urzędzie Gminy D. w sierpniu oraz kolejnych miesiącach 2013 r. o zamiarze wyjazdu I. Z. do pracy za granicę oraz następnie fakcie podjęcia przez nią tam zatrudnienia, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej: "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy obowiązany jest przekazać wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wraz z dokumentami do marszałka województwa (art. 23a ust. 1 ustawy). W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23 ust. 2 ustawy). W obu tych przypadkach marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Jeśli w sytuacji, o której mowa w ust. 2, organ ten ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 i 6 ustawy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, że jest organem właściwym do orzekania w sprawie świadczeń rodzinnych w niniejszej sprawie. Z niepełnych ustaleń Marszałka Województwa Łódzkiego wynika, że wywodzi on swoją właściwość do wydania merytorycznej decyzji wyłącznie z faktu, iż żona skarżącego w sierpniu 2013 r. wyjechała w celach zarobkowych do H. Zarówno jej wyjazd, jak i wysokość uzyskiwanego przez nią wynagrodzenia nie są okolicznościami wystarczającymi do przyjęcia, które ustawodawstwo ma zastosowanie do przyznania świadczeń rodzinnych.

Z unormowania zawartego w art. 23a ust. 2 i 5 ustawy wynika obowiązek ustalenia przez marszałka województwa bądź upoważniony przezeń podmiot, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co ustawodawca wiąże z podleganiem ustawodawstwu kraju wykonywania pracy. Przez ustalenie "podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy należy rozumieć konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dopiero zatem ustalenie okresu podlegania ustawodawstwu w powyższym znaczeniu decyduje o możliwości merytorycznego orzekania przez ten organ.

Wobec zatem nieustalenia, czy I. Z. podlegała ustawodawstwu h. w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych w 2013 r. i 2014 r., Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne orzekanie przez Marszałka Województwa co do zasiłków rodzinnych we wskazanym okresie. Gdyby bowiem się okazało, że nie podlegała ona wówczas ustawodawstwu h., zgodnie z art. 23a ust. 7 ustawy, Marszałek Województwa zobowiązany jest powiadomić o tym organ właściwy, w tym wypadku Wójta Gminy D. Nie jest natomiast uprawniony w takiej sytuacji do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia, uznaniu go za nienależnie pobrane.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

- art. 67 w zw. z art. 68 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 przez błędną wykładnię, bowiem norma ta określa jasno pierwszeństwo w przypadku osób zamieszkałych w innym państwie członkowskim i pierwszeństwo to nie jest utożsamiane automatycznie z przyznaniem świadczenia w określonej kwocie;

- art. 3 pkt 15a oraz art. 23a ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 ustawy przez błędną wykładnię, bowiem sam fakt przebywania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE), z wyjątkiem określonym w ust. 2a tej normy, uzasadnia właściwość marszałka województwa i nie zachodzi konieczność dokonywania ustaleń w zakresie konkretnej czynności (rozstrzygnięcia) lub aktu;

- art. 23a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca jasno stwierdził, że marszałek województwa jest właściwy do ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wymiana danych na tle koordynacji należy do marszałka województwa, który to uzyskał konieczne dane – zamieszkiwanie i zatrudnienie na terytorium H.;

- art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości i zadań marszałka województwa, wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta jest odmienny i wykluczający zazębianie się działań tych organów;

- art. 23a ust. 9 ustawy przez błędną wykładnię, bowiem marszałek województwa jest właściwy do orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, gdy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a taka sytuacja ma miejsce w tym stanie faktycznym i prawnym;

2. przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, mając na uwadze stanowisko uprawnionego i właściwego organu administracji w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; prawidłowo zebrano materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa; nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa; prawidłowo stwierdzono, że w tym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygniecie niż zapadło; ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, podleganie ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ma miejsce z chwilą rozpoczęcia pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej czy też przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej poza wyjątkiem określonym w art. 23a ust. 2a ustawy. "Podleganie ustawodawstwu danego kraju" nie wymaga uzyskania określonego świadczenia, bowiem sytuacja ta ma miejsce automatycznie z chwilą przekroczenia granicy tego kraju. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady "podleganie ustawodawstwu" państwa członkowskiego ma miejsce, gdy spełnione są dwa elementy, a więc pobyt -przebywanie osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, co nie oznacza automatycznie osoby otrzymującej świadczenie w konkretnej wysokości i na konkretny czas, gdyż na to wskazuje brzmienie ust. 1 i ust. 2 art. 23a ustawy poza granicami RP lub członka rodziny tej osoby oraz, tak jak ma to miejsce w tym stanie faktycznym, zatrudnienie w tym państwie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że brzmienie art. 23a ust. 5 ustawy jest jasne i kategoryczne, bowiem w sytuacji, gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organem właściwym do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie i jedynie marszałek województwa. Organ właściwy ma obowiązek uchylenia uprzednio wydanej decyzji i to niezależnie od konkretnego świadczenia uzyskiwanego poza granicami kraju, wysokości świadczenia, pokrywania się okresów bądź też nie. Jedynymi przesłankami do wydania decyzji o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie, że ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega ustawodawstwu państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych i ustalenie to dokonywane jest przez marszałka województwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Należy przede wszystkim stwierdzić, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009, które mają charakter proceduralny, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy (lex loci laboris). Znajduje to wyraz w motywie 17 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, aby jak najbardziej skutecznie zagwarantować równość traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, stosowne jest uznanie, jako ogólnej zasady, że ustawodawstwem mającym zastosowanie jest ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym dana osoba wykonuje swą pracę jako pracownik najemny lub na własny rachunek. Zastosowanie zasady lex loci laboris jest możliwe i uzasadnione jedynie w przypadku systemów prawa, w których system świadczeń oparty jest na zatrudnieniu i składce. W przypadku zaś systemów, w których podstawowym kryterium jest miejsce zamieszkania, konieczne jest ustanowienie wyjątków, co wynika z motywu 18 rozporządzenia nr 883/2004. W świetle zaś motywu 15 tego rozporządzenia, niezbędne jest poddanie osób przemieszczających się w Unii systemowi zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustawodawstw krajowych oraz komplikacji, które mogłyby z tego wynikać.

Zgodnie z art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy ‒ w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1). "W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W pierwszej z nich, objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania przez organ właściwy prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji, objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. W przedmiotowej sprawie, jak ustalono, I. Z. - żona skarżącego w dniu 11 sierpnia 2013 r. wyjechała do H. i tam została zatrudniona od dnia 12 sierpnia 2013 r., a więc jej wyjazd nastąpił przed wydaniem przez Wójta Gminy D. decyzji z dnia [...] września 2013 r., nr [...] przyznającej J. Z. świadczenia rodzinne na dzieci na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. Tym niemniej z ustaleń faktycznych organu wynika, że o fakcie wyjazdu do H. i podjęcia tam zatrudnienia przez I. Z. dowiedział się dopiero po wydaniu tej decyzji, co odpowiada dyspozycji normy z art. 23a ust. 2 ustawy.

Z przepisu tego wynika, że w sytuacji, gdy organ właściwy poweźmie informację, że członek rodziny osoby uprawnionej po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne wyjechał za granicę, do krajów objętych koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (krajem tym jest również H. jako członek Unii Europejskiej), występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przed wystąpieniem do marszałka województwa organ właściwy powinien ustalić, czy wyjazd lub pobyt członka rodziny nie ma charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż ‒ zgodnie z art. 23a ust. 2a ustawy ‒ w takim przypadku powyższa procedura nie znajduje zastosowania. Bezsprzecznie, to marszałek województwa jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy), które to stanowisko podzielił Sąd pierwszej instancji. Natomiast dopiero ustalenie przez marszałka województwa, że w przekazanej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń marszałek województwa orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4 - 9 ustawy w zw. odpowiednio z art. 21 oraz art. 30).

Ustalenie na podstawie art. 23a ust. 3 ustawy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w art. 23a ust. 5 i 6 ustawy pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Powinien więc wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Marszałek województwa nie może zatem ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia i ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy.

Te okoliczności pozwalają mu na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej kolejności przystępuje do zbadania, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11–16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi w oparciu o art. 67–69 tego rozporządzenia. Wskazać również należy, że stosowne regulacje zawiera także rozporządzenie wykonawcze nr 987/2009, które określa zasady stosowania przepisów rozporządzenia nr 883/2004, w tym odnoszące się szczegółowo do świadczeń rodzinnych (art. 58 i następne) oraz reguły wymiany informacji między instytucjami właściwymi państw, w których znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 2 i następne). Realizacja zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego opiera się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polega na wymianie informacji niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców. Wymiana danych odbywa się drogą elektroniczną w ramach wspólnej bezpiecznej sieci zapewniającej poufność i ochronę danych z wykorzystaniem tzw. Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 987/2009 (art. 21 ust. 2 ustawy). System ten został wdrożony z dniem 1 maja 2014 r. – wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 1623).

W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Łódzkiego, jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie podjął właściwych działań procesowych pozwalających na poczynienie ustaleń w zakresie podlegania przez żonę skarżącego ustawodawstwu państwa h. zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Ustalił on jedynie, że żona skarżącego I. Z. zamieszkuje i jest zatrudniona na terenie H., w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, stwierdzając jednocześnie, że nie dysponuje informacjami dotyczącymi podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez J. Z. w Polsce oraz przyznania świadczeń rodzinnych na dziecko (M. Z.) w H. Samo zatem stwierdzenie przez organ, że I. Z. przebywa i jest zatrudniona w tym państwie bez dokonania uprzednich ustaleń w zakresie podlegania ustawodawstwu h., czyli wskazania, z jakich świadczeń może ona skorzystać lub korzysta w tym państwie, które to ustalenia opierają się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polegają na wymianie danych niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców (por. art. 21 ust. 4 ustawy), nie jest wystarczającą przesłanką do wydania przez ten organ decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji, wydanie przez organ decyzji na podstawie art. 23a ust. 5 i ust. 6 w zw. z art. 21 ustawy, bez dokonania właściwych ustaleń, o których mowa wyżej, było przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i odpowiadający przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czym naruszyły przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a więc nie można zarzucać wyrokowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 ppsa określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, przedstawiono w sposób właściwy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej braku wskazań dotyczących dalszego postępowania, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał na nienależyte wyjaśnienie sprawy i jego zakres.

Również podstawa kasacyjna naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten nie jest bowiem przepisem prawa materialnego, lecz ustrojowego, który określa podstawę funkcjonowania sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, na które składało się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804).