Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2109/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant: Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1149/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1149/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. Sp. z o.o. w K. na decyzję uchylającą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydenta Miasta Rybnika odmawiającą uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009r. Prezydent Miasta Rybnika ustalił środowiskowe uwarunkowania dla budowy instalacji do wytrawiania stali o łącznej pojemności wanien procesowych do 30 m³ na terenie należącym do B. Sp. z o.o. w K. przy ul. [...]. Planowane przedsięwzięcie dotyczyło uruchomienia przez B. Sp z o.o. instalacji do wytrawiania stali składającej się z 2 wanien procesowych i 4 wanien płuczących o pojemności 12,7 m³ każda. Inwestycja została przewidziana do realizacji na działce nr [...] na terenach należących niegdyś do Huty [...].

Pismem z dnia 29 października 2009r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiło do Prezydenta Miasta Rybnika o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją ponieważ nie zostało w nim uwzględnione jako jego strona. Przedsiębiorstwo wskazało, że działka nr [...] wchodzi w skład większej nieruchomości objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Katowicach. Nieruchomość ta graniczy z kolei z szeregiem nieruchomości należących do Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., a w szczególności z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], która to okoliczność była znana organowi, gdyż wynikała z mapy ewidencyjnej złożonej przez inwestora. Niezrozumiałe dla Przedsiębiorstwa było również uwzględnienie jako strony postępowania E. Sp. z o.o., której nieruchomość także sąsiaduje z terenem planowanej inwestycji i która w podobny sposób została narażona na oddziaływanie planowanej inwestycji. Interes prawny i ekonomiczny ostatnio wymienionej Spółki jest jednak mniej zagrożony planowaną działalnością, gdyż zajmuje się ona również obróbką metali, natomiast Przedsiębiorstwo [...] planuje wykorzystanie swoich nieruchomości pod budowę obiektów handlowo-biurowych, co jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Tym samym wszelkiego rodzaju emisje związane z budową instalacji przemysłowych mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powodują potencjalne zagrożenie dla planowanych przez wnioskodawcę przedsięwzięć gospodarczych. Wnioskujące o wznowienie postępowania Przedsiębiorstwo podało także, że B. Sp. z o.o. dokonała oczywistego obejścia przepisów regulujących ochronę środowiska przeprowadzając całkowicie sztuczny i oderwany od rzeczywistego charakteru inwestycji podział projektu na trzy odrębne postępowania administracyjne dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanej inwestycji. Poza postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta Rybnika prowadzone są bowiem jeszcze dwa inne postępowania. Przed Prezydentem Miasta Żory toczy się mianowicie postępowanie dotyczące wytrawiania stali w wannach o łącznej pojemności powyżej 30 m³. Z kolei przed Prezydentem Miasta Mysłowice toczy się postępowanie dotyczące obróbki cieplnej wyrobów stalowych, w obu tych postępowaniach Przedsiębiorstwo [...] ma status strony. Z raportów środowiskowych złożonych w tych sprawach wynika też, że wytrawianie stali stanowi integralną część tego samego procesu technologicznego, który już jest prowadzony w zakładzie. Proces ten polega na walcowaniu kęsów stalowych na gorąco, ich obróbce cieplnej i wytrawianiu oraz końcowej obróbce mechanicznej w celu uzyskania różnego rodzaju kształtowników. Tym samym ewidentnym zamiarem B. Sp. z o.o. jest rozszerzenie prowadzonej działalności obejmującej cały tak zdefiniowany proces technologiczny na terenie sąsiadującym z terenami Przedsiębiorstwa [...]. Kwestią budzącą szczególną wątpliwość jest także ubieganie się B. o wydanie decyzji dotyczącej wytrawiania stali w wannach o łącznej pojemności przekraczającej 30 m³. W tej sytuacji powstaje pytanie czy wanny objęte "żorskim" postępowaniem są tymi samymi, czy też innymi wannami procesowymi mającymi powstać w tym zakładzie. Jeśli tak to dojdzie wówczas do skumulowania pojemności wanien do wytrawiania stali, co spowoduje zmianę kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, bowiem będzie się ono mieścić w ramach przedsięwzięć, o jakich jest mowa w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem). W tym stanie rzeczy organ winien odpowiedzieć na pytanie, czy ta sama inwestycja w mniejszym lub większym zakresie z uwagi na pojemność wanien procesowych może być przedmiotem dwóch toczących się równolegle postępowań. W ocenie Przedsiębiorstwa [...] oba warianty powinny zostać rozważone w ramach jednego postępowania i powinny znaleźć odzwierciedlenie w raporcie. Wnioskująca o wznowienie postępowania Spółka zauważyła także, że przedsięwzięcie to mieści się w § 2 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia, co powoduje jego sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zabrania realizacji na tym terenie przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. Prezydent Miasta Rybnika działając w oparciu o art. 149 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) wznowił postępowanie w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Prezydent Miasta Rybnika na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia wskazanej na wstępie decyzji środowiskowej z dnia 28 września 2009r.. W uzasadnieniu podał, że analizując ponownie sprawę rozważył czy Przedsiębiorstwu [...] Sp z o.o. przysługiwał status strony postępowania. W analizie tej wziął pod uwagę art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cechach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej w skrócie jako: ustawa). Z przepisów tych należy zaś wysnuć wniosek, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej są oprócz wnioskodawcy podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości objętych zakresem oddziaływania przedsięwzięcia. Dalej organ podał, że mając powyższe na uwadze wystąpił do pełnomocnika inwestora o przekazanie informacji dotyczących technologicznego powiązania instalacji do wytrawiania stali z innymi planowanymi przedsięwzięciami będącymi przedmiotem postępowań toczących się przed Prezydentami Miasta Żory i Mysłowice, a także czy w przedłożonym raporcie oddziaływania na środowisko uwzględnione zostały te przedsięwzięcia. Odpowiadając na to wezwanie B. Sp. z o.o. podała, że przedsięwzięcia wskazane we wniosku o wznowienie postępowania nie są powiązane ze sobą technologicznie, a raport oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia uwzględnia wszelkie inne planowane przez Spółkę inwestycje w tym m.in. kwestię kumulacji oddziaływań ma środowisko. Następnie organ stwierdził, że M. S.K.A. będąca następcą prawnym Spółki [...] nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości, na której realizowane będzie planowane przedsięwzięcie, ani też do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia. Obszar zaś oddziaływania przedsięwzięcia został wskazany na mapie ewidencyjnej stanowiącej część raportu oddziaływania na środowisko.

W dalszej części uzasadnienia organ zaakceptował stanowisko inwestora stwierdzając, że instalacja do wytrawiania stali nie jest technologicznie powiązana z rozbudową instalacji do obróbki cieplnej wyrobów stalowych. Z kolei instalacja do wytrawiania stali w wannach procesowych o pojemności pow. 30 m³ jest traktowana przez inwestora opcjonalnie, a zatem nie zajdzie sytuacja, że obie instalacje będą funkcjonowały równolegle. Prezydent Rybnika stwierdził też, że raport oddziaływania na środowisko obejmuje również kwestię kumulowania się oddziaływań na środowisko planowanej rozbudowy zakładu. Zamieszczone w raporcie obliczenia dotyczące emisji zanieczyszczeń dowodzą zaś, że emitowane do atmosfery w trakcie produkcji chlorowodór, pył, dwutlenki siarki i azotu oraz tlenek węgla nie będą przekraczały dopuszczalnych stężeń. Na podstawie złożonego raportu organ stwierdził także, że również emisja hałasu do środowiska po uruchomieniu nowej instalacji nie będzie przekraczała dopuszczalnych poziomów na granicy terenów chronionych.

W odwołaniu M. S.K.A. domagała się uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzuciła jej wydanie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że nie przysługiwał jej status strony postępowania. Uzasadniając te zarzuty Spółka w pierwszym rzędzie podniosła, że B. Sp. z o.o. w sposób oczywisty obeszła przepisy ochrony środowiska dokonując całkowicie sztucznego podziału projektu na trzy odrębne postępowania administracyjne. W dalszej części uzasadnienia podała, że błędne jest stanowisko organu I instancji dotyczące sąsiadowania jej nieruchomości z działką, na której planowane jest podjęcie działalności, bowiem działka ta nie stanowi odrębnej nieruchomości i wraz z innymi działkami objętymi jedną księgą wieczystą stanowi nieruchomość graniczącą z jej nieruchomościami. Spółka ponownie też podniosła kwestię nierównego traktowania przez organ podmiotów, których nieruchomości graniczą z nieruchomością inwestora. W dalszej części uzasadnienia odwołania wskazała na braki przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, a w szczególności naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 7 i pkt 8 ustawy, a także nieprawidłowe obliczenia dotyczące emisji zanieczyszczeń do atmosfery oraz emisji hałasu do środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Rybnika i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazało, że w jego ocenie decyzja organu I instancji nie spełnia zarówno materialnych jak i procesowych wymogów przewidzianych przepisami prawa. Organ I instancji nie zanalizował bowiem położenia poszczególnych nieruchomości odwołującej się Spółki względem działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W szczególności organ ten nie wziął pod uwagę położenia nieruchomości nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest odwołująca się Spółka. Kolegium zwróciło także uwagę, że postępowanie dowodowe organ I instancji oparł na raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym dla "Budowy instalacji do wytrawiania stali w B. Sp. z o.o." Natomiast postępowanie zostało wznowione w sprawie "Budowy instalacji do wytrawiania stali o łącznej pojemności wanien procesowych do 30 m³ na terenie należącym do B. Sp. z o.o. w K. na działce nr [...] w obrębie dzielnicy [...] przy ul. [...] w K. ". Dla tak planowanego przedsięwzięcia niemożliwym jest uznanie za dowód w sprawie raportu sporządzonego dla innego przedsięwzięcia nawet, jeżeli planowane były one niegdyś jako jedna inwestycja. Trzeba mieć także na uwadze, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia raport jest dowodem, który podlega badaniu ze szczególna starannością, choć jego ustalenia nie wiążą organu administracji publicznej. Kolegium podzieliło także stanowisko odwołującej się strony, że przedłożony raport nie spełnia wymogów wynikających z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W znajdującym się w aktach sprawy raporcie zamieszczony został co prawda rozdział zatytułowany "Opis wariantów możliwych do zastosowania", ale omówione w nim zostały tylko dwa warianty (niepodejmowania przedsięwzięcia oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska). W raporcie nie wskazano też wyraźnie, czy opisany w nim wariant proponowany jest jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska oraz nie podano innego racjonalnego wariantu alternatywnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła B. Sp. z o.o., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7, art. 28 i art. 77 k.p.a. oraz art. 66 ustawy. W oparciu o te zarzuty skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zakwestionowane zostało stanowisko Kolegium dotyczące braku zanalizowania przez organ I instancji położenia poszczególnych nieruchomości [...] S.K.A. względem terenu planowanej inwestycji. Skarżąca wskazała, że to właśnie po wnikliwej analizie zgromadzonych w sprawie dowodów organ uznał, iż domagająca się wznowienia postępowania Spółka nie posiada przymiotu strony postępowania. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że nie zanalizowano położenia działki nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta Rybnika wskazał bowiem, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zawiera informacje pozwalające na przyjęcie, iż jej oddziaływanie nie będzie wychodzić poza obszar wyznaczony na mapie ewidencyjnej. Zdaniem strony skarżącej nie jest również zasadny argument Kolegium dotyczący posłużenia się w sprawie raportem sporządzonym dla innego przedsięwzięcia niż to, którego dotyczy decyzja. Analiza treści, a nie jedynie umieszczonego na okładce tytułu tego raportu jednoznacznie bowiem wskazuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy przedsięwzięcia opisanego w tym raporcie. Wreszcie skarżąca podniosła, że organ I instancji wnikliwie uzasadnił, iż omawiany raport spełnia wymogi określone w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. W szczególności podkreślił zaś brak zanalizowania w decyzji organu I instancji położenia działki o numerze ewidencyjnym [...], której współużytkownikiem wieczystym jest Spółka wnioskująca o wznowienie postępowania. Za nietrafne Kolegium uznało też kwestionowanie jego poglądu, że znajdujący się w aktach sprawy raport został sporządzony dla innego przedsięwzięcia oraz braku w tym raporcie obligatoryjnych elementów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.)

W ocenie Sądu podjęte przez organy administracji rozstrzygnięcia są prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Sąd przypomniał, iż będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest brak udziału w postępowaniu jednej ze stron bez jej własnej winy. Na tę przesłankę wznowienia postępowania powołało się Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. aktualnie [...] S.K.A.

Odnosząc się do głównego powodu uchylenia decyzji organu I instancji Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta Rybnika odmawiająca w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji tego organu nie spełnia wynikających z przepisów prawa wymogów zarówno procesowych jak i materialnych. Organ I instancji nie zanalizował bowiem w sposób szczegółowy położenia działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (dwie ostatnio wskazane działki zostały we wniosku oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...], [...]), do których tytuły prawnorzeczowe posiadała wnioskująca o wznowienie postępowania Spółka. Organ ten uznał przy tym, że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji na ogół przysługuje status strony postępowania nie dostrzegając jednocześnie, że trzy działki drogowe, których współużytkownikiem wieczystym jest Spółka M. graniczą bezpośrednio z działką nr [...]. Działki te co prawda nie zostały wskazane w tym wniosku, ale nie zwalniało to organu od poczynienia ustaleń dotyczących tej kwestii. W uzupełnieniu ustaleń faktycznych organu I instancji Kolegium stwierdziło zaś, że Spółka M. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z działką nr [...]. Organ I instancji minął się zatem z prawdą wskazując, że żadna z działek wnioskodawcy nie graniczy z terenem inwestycji. Sąd dostrzegł nadto, że Spółka jest także współużytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...], których rogi przylegają do działki nr [...], na której zaplanowana została realizacja wanien procesowych do wytrawiania stali. Znajdujący się tymczasem w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej, sporządzony w skali 1 : 2000, nie pozwala Sądowi na dokonanie precyzyjnych ustaleń dotyczących położenia innych działek wnioskodawcy, a to m.in. z powodu trudności z odczytaniem naniesionych na tę mapę numerów ewidencyjnych poszczególnych działek. O braku dokonania przez Prezydenta Miasta Rybnika jakichkolwiek ustaleń dotyczących położenia działek Spółki względem terenu planowanej inwestycji świadczy niewniesienie jakichkolwiek uwag dotyczących błędnego oznaczenia we wniosku z dnia 29 października 2009 r. działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Brak przedmiotowych ustaleń wynikał, jak się zdaje z zaakceptowania przez organ I instancji stanowiska zawartego w raporcie oddziaływania na środowisko, że oddziaływanie spornej inwestycji ograniczy się do działki nr [...] oraz kilku innych działek, które znajdują się w użytkowaniu wieczystym inwestora. Poza terenem inwestora w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia znalazła się natomiast tylko stanowiąca użytek drogowy działka nr [...] będąca w użytkowaniu wieczystym E. Sp. z o.o.

W ocenie Sądu istotnym powodem, dla którego decyzja organu I instancji nie mogła utrzymać się w obrocie prawnym było także oparcie ustaleń dotyczących stron postępowania wyłącznie na danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz informacjach przekazanych przez inwestora. W szczególności organ I instancji zaakceptował bezkrytycznie stanowisko inwestora dotyczące prezentowanego przez Spółkę M. poglądu, że wytrawianie stali stanowi integralną część tego samego procesu technologicznego, który już jest prowadzony w zakładzie. Proces ten polega zaś na walcowaniu kęsów stalowych na gorąco, ich obróbce cieplnej i wytrawianiu oraz końcowej obróbce mechanicznej w celu uzyskania różnego rodzaju kształtowników. Zdaniem Spółki domagającej się wznowienia postępowania B. Sp. z o.o. rozszerzy dotychczas prowadzoną działalność, co będzie oddziaływać na tereny sąsiednie. Pogląd ten należało zatem rozpatrzeć także w oparciu o inne dowody, a to w związku chociażby z przepisem § 2 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie ma bowiem zostać zrealizowane na terenie zakładu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, co jest w sprawie bezsporne i na co wskazał w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] września 2009r. Regionalny Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach.

Sąd zwrócił w tym kontekście uwagę, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o który organ uznał, że Spółce M. nie przysługiwał status strony postępowania stanowi jeden z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega on regułom postępowania dowodowego. Tym samym organ nie mógł do złożonego przez inwestora raportu podchodzić bezkrytycznie oraz miał obowiązek w razie jakichkolwiek wątpliwości wezwać stronę do jego uzupełnienia, a także winien na te okoliczność wysłuchać w obecności stron postępowania autorki tego raportu. W ocenie Sądu nie było także żadnych przeszkód, aby organ ustalając czy Spółka M. posiada przymiot strony postępowania posłużył się wreszcie innymi środkami dowodowymi. W szczególności organ ten powinien zwrócić się do biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi o wydanie opinii w tej sprawie. Do tego typu działań obligowało Prezydenta Miasta Rybnika nie tylko wskazany przepis rozporządzenia, ale także przyznanie Spółce M. przymiotu strony w równolegle toczących się postępowaniach przed Prezydentem Miasta Żory oraz Prezydentem Miasta Mysłowice..

Niezależnie od powyższych wskazań Sąd podkreślił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzić powinna osoba dysponująca odpowiednią wiedzą dotyczącą planowanego przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że autor, czy autorzy raportu muszą być biegłymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z urzędu zwrócił uwagę, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie wypowiedziały się merytorycznie w kwestii zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego, do czego zobowiązywał ich art. 80 ust. 2 ustawy. Pominięcie tej kwestii w orzeczeniu SKO nie miało jednak, w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia oraz etap toczącego się postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Spółka B. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 i 77 k.p.a., art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z wyrysu z mapy ewidencyjnej we właściwej skali.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości jako wydanego z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie lub zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Uzasadniając organ podzielił argumentację sądu pierwszej instancji i własną przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący sformułował zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. stwierdzając, iż wydane zostało orzeczenie na niekorzyść strony. Przypomnieć trzeba, iż stosownie do art. 134 §2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten statuuje zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (vide wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn.akt II FSK 2114/10, opubl. LEX nr 1167876). Nadto ustalenie "niekorzyści" o jakiej mowa przy zakazie reformationis in peius ma sens tam gdzie orzeka się merytorycznie (por. J.P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb. 9 art. 134). Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Trudno zgodzić się ze stroną, iż orzeczenie takie jest niekorzystne dla strony tylko dlatego, że sąd nie podzielił argumentacji skargi. Nie można bowiem oczekiwać od sądu pierwszej instancji, aby zaakceptował jako prawidłowe postępowanie administracyjne, którego z uwagi na chociażby naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego, dowodowego, ale i naruszenie prawa materialnego, nie jest w stanie skontrolować w zakresie wynikającym z przepisów p.p.s.a. Z tych wszystkich względów ale przede wszystkim z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji, zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. uznać trzeba za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na taką kwalifikację, jako niezasadnego, zasługuje również zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.. Przepis ten przewiduje, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niemniej jednak należy odróżnić niezbędność wyjaśnienia istotnych wątpliwości od przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany do zastępowania w tym zakresie organu administracyjnego. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której w istocie sąd administracyjny działa jako kolejna instancja w postępowaniu, nie taka zaś idea przyświecała ustawodawcy formułującemu przepisy ustawy Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ administracji publicznej, w żadnym razie nie zastępuje go. W niniejszej sprawie zaś z uwagi na wielość kwestii wymagających wyjaśnienia i w następstwie zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, nie sposób przyjąć, iż czynności te mieściłyby się w ramach ograniczonego zakresu czynności dowodowych jakie sąd może podjąć na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy lecz ocena czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Nadto z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Tym samym, nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r., sygn.akt II OSK 165/11, LEX nr 1219069).

Przechodząc do analizy sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, iż i one nie znajdują uzasadnienia. Strona skarżąca wskazała na zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cechach oddziaływania na środowisko. Przy czym o ile w odniesieniu do art. 28 k.p.a. wskazała, iż przepis ten został naruszony przez błędną jego wykładnię, o tyle w odniesieniu do art. 66 ustawy takiego skonkretyzowania w świetle brzmienia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie uczyniła. Niewątpliwie zaś to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek, na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Niemniej jednak w kwestii oceny prawidłowości sporządzonego dla potrzeb sprawy raportu Sąd w składzie niniejszym podziela zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji, a tym samym organu odwoławczego. Przedłożony do akt sprawy raport nie został poddany wnikliwej analizie organu I instancji, gdyż nie dostrzegł on, a jeżeli dostrzegł to kwestii tej nie wyjaśnił, jakiego w istocie przedsięwzięcia raport dotyczy, co za tym na jakim obszarze ma ono powstać co pociąga za sobą konieczność ponownej analizy z jakimi nieruchomościami sąsiaduje i jakim w konsekwencji podmiotom przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 28 k.p.a., trudno zgodzić się ze stroną, iż Sąd pierwszej instancji niepoprawnie odczytał treść przywołanego przepisu. Strona skarżąca podnosi, iż miała miejsce błędna interpretacja wyrażająca się w ocenie, iż Spółce M. przysługuje przymiot strony. Kwestia ta nie została bowiem w istocie przesądzona, gdyż dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy kwestia ta zostanie wyczerpująco ustalona. Na tym etapie jest to temat otwarty, gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczne jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organ odwoławczy prawidłowo uznały, że niezbędne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, gdyż obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, które miałoby oparcie w stanie faktycznym i obowiązujących przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.