Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 325/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.145 par.1pkt 4, art.28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.27 ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M.S. i P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił na rzecz G. C. warunki zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działki nr: 1, 2 i 3 dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażami podziemnymi.

Kolejną decyzją z dnia [...]r Prezydent Miasta C. na wniosek G. C., przeniósł decyzję z dnia [...]r o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego na rzecz B. i G. C. współwłaścicieli firmy o nazwie "A" S.C.

W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. i P. S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r nr [...] r. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnoszą , iż są właścicielami lokalu mieszkalnego w bloku wielorodzinnym położonym przy ul. [...]oznaczonego nr [...] i nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem w/wym. decyzji. Zdaniem wnioskodawców są stronami postępowania bowiem potencjalne usytuowanie budynku , gabaryty oraz odległość od istniejącego już bloku w sposób jednoznaczny wskazują na to, że w wypadku realizacji inwestycji zgodnie z warunkami zabudowy blok znajdzie się w obszarze jej oddziaływania w rozumieniu prawa budowlanego. Nadto realizacja przedmiotowej inwestycji zmieni komfort użytkowania posiadanego przez nich lokalu, a także jego wartość rynkową.

Postanowieniem z dnia [...] r Prezydent Miasta C. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]r o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażami podziemnymi.

W dniu [...] r do organu I instancji wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "B" z dnia [...] r informujące, iż wnioskodawcy P. i M. S. posiadają prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], podobnie jak i 19 innych mieszkań.

Decyzją z dnia [...] r nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.267 z późn. zm. dalej: k.p.a.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]r o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażami podziemnymi projektowanego do realizacji przy ul. [...] w C..

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] r S.M. "B" poinformowała , że sprawuje zarząd powierzony nad nieruchomością na podstawie art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali . Spółdzielnia poinformowała również, iż nie została podjęta uchwała w trybie art. 24 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dotycząca stosowania przepisów ustawy o własności lokali. Powyższe oznacza, iż stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r była S.M. "B", która brała czynny udział w postępowaniu i reprezentowała interesy wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w tym wnioskodawców. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a zatem nie posiadają przymiotu strony.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.M. "B", podnosząc brak uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu wszystkich stron wskazanych przez Spółdzielnię . Nadto nie uwzględnienie uwag wniesionych przez Spółdzielnię i nie ustosunkowanie się do ustaleń Kolegium o wielkości powierzchni zabudowy maksymalnie do 31% i nieuzasadnionej jego zmianie na 45%, co świadczy o możliwości naruszenia obowiązującego prawa.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie pochodzi od osób, które nie były stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C.. Stroną postępowania była S.M. "B", która aktywnie uczestniczyła w tym postępowaniu. Natomiast stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot nie będący stroną zawsze skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W tej sytuacji skoro Spółdzielnia sprawuje zarząd nad nieruchomością położoną przy ul. [...], oraz brała czynny udział w postępowaniu, gdzie została zapoznana z projektem decyzji i nie złożyła od odwołania od decyzji, to nie może oczekiwać, że organy administracji uznają obecnie P. i M. S. za strony postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli M. i P. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jako stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz brak zbadania stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że nie zostali pouczeni przez organ po wznowieniu postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości aktywnego udziału w postępowaniu. Nadto podnieśli, że jako właściciele lokalu położonego na pierwszym piętrze posiadają szczególny interes prawny wyrażający się w negatywnym wpływie planowanego budynku na komfort użytkowanego lokalu i pomimo występowania w sprawie Spółdzielni mogli również wystąpić jako strona w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Niezależnie od tych argumentów skarżący wskazali, że kwestia posiadania przymiotu strony powinna być przedmiotem wnikliwej analizy organów, w tym również treść art. 26 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w C. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...]r. uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" poinformowała, że sprawuje zarząd powierzony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali i nie może reprezentować właścicieli w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W piśmie z dnia [...] r. uczestnicy postępowania B. i G. C. podnieśli, że skarżący nie dysponują indywidualnym interesem prawnym do udziału w postępowaniu, wobec czego brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego skarżący M. S. wnosił i wywodził jak w skardze akcentując, że jego zdaniem miał prawo występować jako strona postępowania wznowieniowego. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w treści pisma z dnia [...]r. Tej samej treści wniosek złożyli: pełnomocnik Prezydenta Miasta C. oraz uczestniczka postępowania M. B., która oświadczyła, że działka na której znajduje się blok skarżących graniczy z należącą do niej działką i nie graniczy bezpośrednio z działką inwestorów. Skarżący potwierdził, że budynek w którym ma lokal od terenu inwestycji oddziela działka o szerokości około 20 metrów, nadto potwierdził również, że w budynku do chwili obecnej nie powstała wspólnota.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji badał wyłącznie czy wniosek M. i P. S. o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. oraz czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem zasadnie uznał, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to poddanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzecznictwo w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857 oraz z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 stwierdził, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.".

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ustalił w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi wskazywana przez skarżących przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie mają oni przymiotu strony. Nie mieli go również w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w C. przy ul. [...].

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.

W niniejszej sprawie skarżący M. i P. S. są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] oraz w części ułamkowej nieruchomości na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Zarząd tą nieruchomością w trybie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2013r. poz. 1222 z późn. zm. dalej: "u.s.m.") sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" (pismo k.26). Należy jednak zauważyć, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zarząd nieruchomością na podstawie art. 27 ust.2 u.s.m. z mocy prawa, tak jak zarząd powierzony, czyli tak, jakby właściciele lokali w tym również nie będący członkami spółdzielni, powierzyli jej zarząd w oparciu o art.18 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000r. Nr 29, poz.355 z późn. zm. dalej: "u.w.l."). Przepis art. 27 ust.2 w zdaniu drugim wyłącza, poza art.18 ust.1 oraz art. 29 ust.1 i 1a, stosowanie przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, co oznacza, że nie ma zastosowania uregulowanie ograniczające samodzielne działanie zarządcy do czynności zwykłego zarządu oraz wprowadzające wymóg uchwały właścicieli lokali dla czynności przekraczających zakres tych czynności ( art.22 u.w.l.), a więc odmiennie, niż to jest w wypadku powierzenia zarządu przez właścicieli w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, o ile nie rozszerzą oni uprawnień zarządcy ( por. postanowienie SN z dnia 27 lutego 2015r., sygn. akt V CSK 269/14, LEX nr 1677140). Stwierdzić należy również, ze spółdzielnia mieszkaniowa wykonując zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust.2 u.s.m. jest uprawniona do dokonywania czynności zarówno zwykłego zarządu jak i przekraczających zwykły zarząd ( por. postanowienie SN z dnia 27 lutego 2015r. sygn. akt V CSK 271/14, Biul.SN 2015/5/16 oraz uchwała SN z dnia 27 marca 2014r. sygn. akt IIICZP 122/13).

W kwestii reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy zaaprobować pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 852/08, LEX nr 574325, że w tego rodzaju sprawach działanie wspólnoty należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających, a zatem mieszczą się one w formule zwykłego zarządu. Warunkiem zaś uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy (w przypadku tzw. dużej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd) jest wykazanie przez tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej.

Zdaniem składu orzekającego skarżący nie wykazali w niniejszej sprawie istnienia swojego indywidualnego interesu prawnego, bo za taki nie można uznać sam fakt posiadania własności odrębnej lokalu w budynku położonym 20 metrów od terenu dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy budynku wielorodzinnego. W zakresie ustalenia interesu prawnego danego podmiotu w oparciu o normę wynikającą z art. 28 k.p.a. należy wskazać, że w celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10 i wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

Do takich zdarzeń o charakterze przyszłym i niepewnym należy podnoszona przez stronę skarżącą możliwość ewentualnego ograniczenia dostępu światła do ich lokalu, czy też wpływ inwestycji na jego wartość.

W kontrolowanej sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Akcentowany szczególnie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest o tyle nieistotny, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie prowadziły postępowania dowodowego wymagającego konieczności zapoznania się z aktami sprawy i wywołującego możliwość wniesienia dodatkowych dowodów, albowiem z chwilą ustalenia, że wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osoby nie będącej stroną postępowania organ zasadnie odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela przy tym pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10 (dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a wcześniej wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (ONSAiWSA z 2006r. Nr 6, poz. 157) i również twierdzi, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i brak możliwości wypowiedzenia się co do tego oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w skardze jedynym problemem w związku z tym podniesionym jest kwestia na tym etapie postępowania nieistotna - braku możliwości zapoznania się z materiałem na podstawie którego wydano decyzję o warunkach zabudowy.

Niezrozumiały jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia treści art. 26 ust.1 u.s.m., w sytuacji gdy spółdzielnia mieszkaniowa wskazał, że w budynku w którym lokal posiadają skarżący wyodrębniono własność jedynie 19 lokali, a sam skarżący w toku rozprawy przyznał, że w budynku jest ponad 20 lokali, tym samym nie wyodrębniono własności wszystkich lokali, co wyklucza możliwość zastosowania w niniejszej sprawie powołanego przepisu.

Nie wskazali też skarżący na czym konkretnie miało polegać naruszenie zasad postępowania wynikających z treści art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się zaś naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za chybione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.