Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 768/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] marca 2020 r. o numerze [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r. Z. P. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. przyznał Skarżącemu wnioskowaną pomoc do zakupu 20 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej wysokości 50.000 zł.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie Skarżącego.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...], ustalono Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych w wysokości 50.000,00 zł.

W uzasadnieniu Decyzji Nr [...] organ pierwszej instancji wskazał na wystąpienie w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków, gdyż zaistniały przesłanki zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem 1306/2013".

Organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonych w sprawie akt ustalił, że Z. P. dokonał zakupu 9 sztuk jałówek hodowlanych od A. G. na podstawie faktur: Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., 11 sztuk jałówek hodowlanych od W. Z. na podstawie faktur: Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz 1 sztukę z [...] na podstawie faktury [...] z dnia [...] maja 2017r. Mając na uwadze powyższe, Z. P. kupił 21 sztuk jałówek hodowlanych, z których 20 sztuk jałówek zostało uwzględnionych w ramach przedmiotowego wsparcia, a do 1 sztuki o numerze identyfikacyjnym [...] odmówiono refundacji. Organ ustalił również, że Z. P. sprzedał 11 sztuk własnych jałówek hodowlanych A. G. na podstawie faktur: Nr [...], Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz 9 sztuk W. Z. na podstawie faktur: Nr [...], Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., które również zostały uwzględnione do płatności w ramach przedmiotowego wsparcia. Z. P., W. Z. i A. G. byli beneficjentami mechanizmu WPR pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Prezes Agencji wydał w dniu [...] marca 2020 r. zaskarżoną decyzję, którą postanowił uchylić w części zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia kwoty 3.000,00 zł (refundacja zakupu 1 sztuki jałówki) i w tym zakresie odmówić ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, oraz utrzymać w mocy w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie decyzji nr [...] w części dotyczącej kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości 47.000,00 zł (z tytułu refundacji zakupu 19 sztuk jałówek) uzyskanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Organ odwoławczy wskazał, że Agencja Rynku Rolnego, mając na uwadze § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, udzielała pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz.U. UE L 242 z 09.09.2016, str. 10, ze zm.), producentowi mleka w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych lub ras dwukierunkowych, utrzymywanych wyłącznie w celu produkcji mleka, mających powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące.

Na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w § 2a ust. 1 pkt 2, była wypłacana na wniosek, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez dyrektora oddziału terenowego ARR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta mleka albo producenta świń ubiegającego się o pomoc.

Przepis art. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/1613 stanowi, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wznowienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku:

a) ograniczenie produkcji wkraczające poza ograniczenie objęte zakresem rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1612 albo niezwiększenie produkcji; b) rolnictwo na małą skalę; c) stosowanie ekstensywnych metod produkcji; d) stosowanie metod produkcji przyjaznych dla środowiska i klimatu; e) wdrażanie projektów współpracy; f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej; g) szkolenie w zakresie instrumentów finansowych i narzędzi zarządzania ryzykiem.

Wobec powyższego, organ wskazał, że celem podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", zwanego również "podśrodkiem", określonego w oparciu o art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 było: wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych.

Z treści rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 312 z 23.12.1995, str. 1), wynika, że prawo unijne nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Unii są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Państwa członkowskie UE zobligowano do prowadzenia postępowań sprawdzających, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Podstawę takich działań zawarto w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu nr 1306/2013 oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z póżn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto, zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści’'.

Organ odwoławczy ustalił następujące obiektywne elementy wskazujące, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" w zakresie 19 sztuk jałówek nie zostały osiągnięte:

- transakcje wymiany jałówek o podobnej wartości hodowlanej nie przyczyniły się do zwiększenia wartości hodowlanej bydła mlecznego, nie wzrosła też jakość hodowlana bydła w stadzie, ani nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne ponieważ w przypadku dokonanych sprzedaży krzyżowych nie ma możliwości rozróżnienia jałówek na jałówki wyższej i niższej jakości, co więcej, w momencie transakcji sprzedaży żadna z jałówek nie dawała mleka. Celem beneficjentów mechanizmu powinien być zakup zwierząt o wyższej wartości hodowlanej, a w ramach wzajemnej wymiany zwierząt, co najmniej jeden z beneficjentów dokonał zakupu zwierząt niższej jakości hodowlanej niż zwierzęta, które sprzedał, w takiej sytuacji nie można mówić o jakości i wartości dodanej, na którą powołuje się art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613;

- konkurencyjność gospodarstwa nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja trzech gospodarstw (A. G., W. Z. i Z. P.) po dokonaniu sprzedaży krzyżowych jałówek hodowlanych nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy.

W odniesieniu do wystąpienia przesłanek tworzenia sztucznych warunków w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych, organ odwoławczy rozważył, czy strona ubiegając się o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada".

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż na element potwierdzający stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania finansowania, tj. wygenerowanie transakcji kupna- sprzedaży w celu spełnienia warunków formalnych do uzyskania pomocy składa się także fakt, że beneficjent nabył 20 sztuk jałówek hodowlanych (do 1 sztuki odmówiono wsparcia) od producentów, którzy tak samo jak Z. P. brali udział w mechanizmie dotyczącym przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych. Beneficjenci dokonali wzajemnych transakcji kupna-sprzedaży i finalnie wykorzystali zakupione od siebie wzajemnie jałówki, w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy. Wymiana zwierząt pomiędzy beneficjentami pomocy, mająca na celu poprawę jakości stada poprzez wprowadzenie lepszego materiału genetycznego, nie jest wiarygodna - nie ma bowiem dowodów, czy przesłanek świadczących, że jakość kupionych jałówek była wyższa niż jakość sprzedanych jałówek, mając na uwadze fakt, że wszystkie jałówki podlegające "wymianie" pomiędzy beneficjentami były objęte oceną wartości użytkowej bydła, co świadczy o tym, że strony transakcji dysponowały wartościowym materiałem hodowlanym. Beneficjenci mechanizmu (Z. P., A. G. i W. Z.) biorąc pod uwagę cele mechanizmu, teoretycznie dokonując sprzedaży tej samej liczby jałówek hodowlanych co kupili, pozbywali się zwierząt niższej jakości. Co więcej, w momencie transakcji sprzedaży żadna z jałówek nie dawała mleka, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości rozróżnienia zwierząt na jałówki wyższej i niższej jakości, skoro finalnie jedna i druga strona transakcji wykazała je do przyznania pomocy, mając na celu wprowadzenie do swojego stada nowego wartościowego materiału hodowlanego.

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności faktyczne organ odwoławczy uznał, iż okoliczności te stanowią skutek zamierzonego działania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zakupione przez beneficjenta jałówki w ilości 19 sztuk nie posiadały w dniu zakupu świadectw potwierdzających ich pochodzenie (tylko do 1 jałówki [...] świadectwo było prawidłowo wydane w dniu [...] kwietnia 2017 r.), gdyż świadectwa zostały wystawione dopiero, gdy beneficjent nabył przedmiotowe jałówki, co stanowi o niespełnieniu warunku, o którym mowa w § 21d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM. Zgodnie z ww. przepisem aby otrzymać dofinansowanie na zakup jałówek hodowlanych ras mlecznych beneficjent powinien dokonać zakupu jałówek hodowlanych rasy mlecznej, które zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich i dla których wystawiono świadectwo potwierdzające ich pochodzenie, o którym mowa w art. 26 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, urodzonej w stadzie objętym oceną wartości użytkowej bydła.

W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że nie został zrealizowany cel poprzez przeprowadzenie transakcji kupna-sprzedaży 19 sztuk jałówek w dniu [...]-[...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. pomiędzy Z. P., A. G. a W. Z.. Ponadto przeprowadzona transakcja kupna-sprzedaży jałówek w dniu [...]-[...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. stanowi pozorną czynność prawną prowadzącą do obejścia przepisów prawa oraz zamierzonego działania w celu uzyskania refundacji kosztów zakupu jałówek, zarówno przez beneficjenta, jak i A. G. i W. Z., tym samym płatność w odniesieniu do 19 sztuk jałówek hodowlanych stanowiła nienależnie pobraną pomoc.

W dalszej części decyzji organ odniósł się do zarzutów Strony uznając je za niezasadne.

Strona powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części tj. w zakresie dotyczącym nienależnie pobranych płatności w kwocie [...] zł ( z tytułu refundacji zakupu 19 sztuk jałówek); zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa - zasady obiektywizmu, poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, skutkujące bezpodstawnym, naruszającym słuszny interes Skarżącego -żądaniem zwrotu wcześniej przyznanej pomocy w kwocie [...] zł - rzekomo nienależnie pobranych środków finansowych - w sytuacji kiedy Organ swe rozstrzygnięcie oparł na bezzasadnej hipotezie, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków;

b. naruszenie art. 8 § 1 kpa i art. 11 kpa, poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; Organ w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia oparł się o argumentację która w żadnym aspekcie nie potwierdza, że Skarżący w jakikolwiek sposób mógłby naruszyć (nie osiągnąć) cel pomocy poprzez rzekome stworzenie sztucznych warunków, ponadto określony a następnie weryfikowany przez Organ cel pomocy różni się od celu określonego w przepisach;

c. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; wybiórczej oceny dowodów, w tym niezasadnym przyjęciu, że zebrany i oceniony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, a w konsekwencji do naruszenia/ nie osiągnięcia celu pomocy co według twierdzenia Organu jest podstawą zwrotu pomocy - pomimo, że Skarżący spełnił wszelkie wymagania prawne i faktyczne aby pomoc otrzymać i zrealizować cel pomocy;

d. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych, sprzecznych stwierdzeń; przejawiające się stronniczą i tendencyjną postawą Organu który skupił się tylko i wyłącznie na utwierdzeniu się, że cel pomocy został naruszony i zaistniały przesłanki do postawienia bezzasadnej hipotezy, że doszło do zaistnienia sztucznych warunków;

e. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie co do ustalonej kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości [...] zł, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. 2019 r. poz. 1505) - poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby uznać, że przyznana pomoc, uzyskana była w okolicznościach które można byłoby uznać za sztuczne warunki, co skutkowałoby naruszeniem celu pomocy a w rezultacie podstawą do zwrotu nienależnie przyznanej pomocy;

b. naruszenie art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego komisji ( UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidujące nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, w związku z § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych ( Dz.U.2017 poz. 499); poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym określeniu celu pomocy, a następnie bezpodstawnej weryfikacji jego realizacji w kontekście rzekomo stworzonych sztucznych warunków; cel określony w tymże przepisie na realizację którego przyznawana jest pomoc - realizuje się wyłącznie poprzez spełnienie przesłanek określonych w § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów i spełnienie tychże przesłanek powinno być przez Organ weryfikowane;

c. naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków; Organ błędnie uznał, że okoliczności przedmiotowej sprawy- skorzystanie z pomocy na zakup zwierząt zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów będące realizacją celu pomocy - realizowane było w okolicznościach określanych jako sztuczne warunki, a uzyskana w ten sposób pomoc podlega zwrotowi.

Mając powyższe na uwadze Stron wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), niniejsza sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy do rozpoznania w przywołanym trybie zostało poprzedzone wnioskiem Skarżącego o rozpoznanie sprawy poza rozprawą zawartym w treści skargi.

Na wstępnie dostrzec trzeba, że decyzja Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą przyznano Skarżącemu pomoc finansową, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że nie doszło do zakwestionowania w następstwie jednego z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, że Skarżący spełniał przesłanki do uzyskania pomocy w dniu wydania tej decyzji.

Organy przyjęły natomiast, że pomoc finansowa nie powinna być Skarżącemu udzielona, bowiem stworzył on sztuczne warunki do uzyskania takich korzyści, zatem zachodzi podstawa do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019 r., str. 549; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013").

Przypomnieć więc trzeba, że art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne". Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przyjmuje się jednolicie, że przesłanki stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Podkreśla się przy tym, że konieczne jest zbadanie takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Zaistnienie elementu subiektywnego może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 2576/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag płynie zatem wniosek, że pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy, organy Agencji uprawnione są do dochodzenia ich zwrotu w sytuacji, gdyby doszło w istocie do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści – w trybie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Niemniej jednak wykazanie przez organ przesłanek ich zastosowania, a zwłaszcza wykazanie zaistnienia elementu subiektywnego musi odnosić się do działań podejmowanych przez beneficjenta na etapie występowania z wnioskiem o płatność. W konsekwencji odzyskanie płatności w oparciu o powołane regulacje musi być poprzedzone należycie i wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, pozwalającym na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że sztuczne warunki beneficjent stworzył występując o pomoc finansową, wyłącznie w celu jej uzyskania.

Należy również zwrócić uwagę, iż aktem prawnym określającym warunki przyznania pomocy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, natomiast § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 23 lutego 2017 r., statuujący mechanizm pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, został wprowadzony do powołanego rozporządzenia dopiero przez § 1 pkt 2 rozporządzenia dnia 29 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r.; poz. 1328) zmieniającego rozporządzenie RM z dnia 23 lutego 2017 r. z dniem 6 lipca 2017 r.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy nie może umknąć uwadze, iż sporne transakcje sprzedaży i zakupu 19 sztuk jałówek miały miejsce [...] lipca 2017 r., [...] lipca 2017 r. oraz [...] lipca 2017 r. w rezultacie zatem 16-18 dni od wejścia przepisów dotyczących mechanizmów pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Z. P., A. G. i W. Z. dokonali wzajemnych sprzedaży krzyżowych, w ramach których wymienili się zwierzętami, tj:

- Z. P. kupił łącznie 21 sztuk jałówek hodowlanych, z tego 20 sztuk od A. G. i W. Z., co potwierdzają faktury Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., [...] z dnia [...] lipca 2017r., [...],[...] z dnia [...] lipca 2017r. Za przedmiotowe jałówki zapłacił kwotę [...] zł.

- Z. P. sprzedał A. G. i W. Z. łącznie 20 sztuk jałówek hodowlanych za taką samą kwotę, tj. [...] zł. Wszystkie zakupione (21 sztuk) jałówki zostały wykazane przez Z. P. do płatności (przyznanej do 20 sztuk), w ramach mechanizmu WPR pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r.

- W. Z. kupił łącznie 29 sztuk jałówek hodowlanych od A. G. i Z. P., co potwierdzają faktury Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., [...],[...] z dnia [...] lipca 2017 r., [...] z dnia [...] lipca 2017 r., [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Za przedmiotowe jałówki zapłacił kwotę [...] zł.

- W. Z. sprzedał A. G. i Z. P. łącznie 29 sztuk jałówek hodowlanych za taką samą kwotę, tj. [...] zł. Wszystkie zakupione (29 sztuk) jałówki zostały uwzględnione do płatności przyznanej W. Z. w ramach mechanizmu WPR pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r.

- A. G. kupił łącznie 29 sztuk jałówek hodowlanych od W. Z. i Z. P., co potwierdzają faktury Nr [...],[...],[...],[...],[...] z dnia [...] lipca 2017 r. Za przedmiotowe jałówki beneficjent zapłacił kwotę [...] zł.

- A. G. sprzedał W. Z. i Z. P. łącznie 29 sztuk jałówek hodowlanych za tą samą kwotę, tj. [...] zł. Wszystkie zakupione (29 sztuk) jałówki zostały uwzględnione do płatności przyznanej A. G. w ramach mechanizmu WPR pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r.

Z dat powyższych transakcji wynika, że następowały one w zbliżonych do siebie terminach, a kwoty sprzedaży odpowiadały kwotom zakupu jałówek. Powyższe świadczy, w ocenie Sądu, że w sprawie zaistniał element subiektywny polegający na zamierzonym skoordynowaniu działań pomiędzy Skarżącym a A. G. i W. Z. na etapie wnioskowania o pomoc finansową.

Odnosząc się do kwestii ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny) należy wskazać, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wznowienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji: (...) f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Tym samym nie można zgodzić się ze Skarżącym, iż celem przedmiotowego programu pomocowego jest tylko i wyłącznie wsparcie finansowe rolników i stabilizacja rynku. Na podstawie art. 3 powyższego rozporządzenia przekazano Komisji, że celem podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", określonego w oparciu o art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 było wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych. Mając na uwadze tak rozumiany cel podśrodka organ prawidłowo dokonał oceny tzw. elementu obiektywnego w ramach stworzenia sztucznych warunków.

Sąd podziela bowiem spostrzeżenia organu, że:

- w ramach sprzedaży krzyżowej dokonano zamiany jałówek (kupna i sprzedaży), w związku z czym nie następuje zastąpienie zwierząt zwierzętami hodowlanymi o wyższej jakości, a zatem ogólna jakość zwierząt w gospodarstwie nie poprawia się,

- konkurencyjność gospodarstwa rolnego nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja nie uległa zmianie po otrzymaniu pomocy, tj. ogólna wartość hodowlana stada pozostaje niezmieniona. Ponadto w przypadku sprzedaży krzyżowej tej samej liczby jałówek liczba jałówek w każdym stadzie przed otrzymaniem nadzwyczajnego środka wsparcia jest taka sama jak po jego otrzymaniu.

- transakcje wymiany jałówek o podobnej wartości hodowlanej nie przyczyniły się do zwiększenia wartości hodowlanej bydła mlecznego, ponieważ w danym przypadku po dokonaniu wzajemnej sprzedaży krzyżowej nie ma możliwości rozróżnienia jałówek na jałówki wyższej i niższej jakości, co więcej, w momencie transakcji sprzedaży żadna z jałówek nie dawała mleka. Celem beneficjentów mechanizmu powinien być zakup zwierząt o wyższej wartości hodowlanej, a w ramach wzajemnej wymiany zwierząt, co najmniej jeden z beneficjentów dokonał zakupu zwierząt niższej jakości hodowlanej niż zwierzęta, które sprzedał.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela zarzutów Strony w zakresie wadliwego gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Powyżej wskazano, że zarówno okoliczności transakcji pomiędzy Skarżącym, a A. G. oraz W. Z. wskazują na spełnienie subiektywnego elementu w ramach oceny stworzenia sztucznych warunków uzyskania korzyści. Ocenę tego elementu organ przeprowadził na dzień składania wniosku o przyznanie płatności. Z drugiej strony wykazano w zebranym materiale tzw. element obiektywny w świetle celu danego podśrodka. Sąd nie odnajduje również naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej.

Brak naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przekłada się na brak niewłaściwego zastosowanie przepisów prawa materialnego wskazanych w treści skargi.

W świetle przywołanych okoliczności Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżona decyzja została również, w ocenie Sądu, prawidłowo uzasadniona w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Końcowo Sąd wskazuje, że jednym z warunków przyznania pomocy był zakup tylko takich jałówek, które posiadały świadectwa pochodzenia. Zakupione przez beneficjenta jałówki w ilości 19 sztuk nie posiadały zaś w dniu zakupu świadectw potwierdzających ich pochodzenie. Powyższe świadectwa zostały wystawione dopiero, gdy beneficjent nabył przedmiotowe jałówki, co stanowi, w ocenie Sądu, o niespełnieniu warunku, o którym mowa w § 21d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM.

Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.