Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1741/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8 i 16, art. 4 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 934/18 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 934/18) oddalił skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] sierpnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] maja 2018 r. Burmistrz S., wskazując na przepisy art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 pkt 2, art. 13, art. 27 pkt 3, art. 28, art. 48 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm. - zwanej dalej ustawą z 11 lutego 2016 r.) oraz art. 104 i art. 130 § 4 K.p.a. odmówił S. R. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – S. W.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 – 2, art. 5 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Jak podało Kolegium, S. R. jest pracownikiem Domu Pomocy Społecznej w S., w którym małoletni S. W. od lipca 2013 r. jest pensjonariuszem. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w P. wynika, że strona została ustanowiona opiekunem małoletniego i złożyła przyrzeczenie w dniu 27 marca 2018 r. W dniu 13 kwietnia 2018 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na podopiecznego. Za pobyt w placówce małoletni ponosi odpłatność w wysokości 107,10 zł miesięcznie, a pozostałą kwotę uiszcza Gmina W. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że podopieczny nie zamieszkuje ze stroną i nie pozostaje z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. W Domu Pomocy Społecznej ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc. Strona jako pracownik ww. Domu pomaga podopiecznemu w codziennych czynnościach, a poza godzinami pracy nie utrzymuje z nim kontaktów. Dodatkowe kontakty realizowane są w ramach funkcjonowania placówki jako wyjazdy wakacyjne oraz wyjścia środowiskowe. Podopieczny nigdy nie odwiedził opiekunki w jej miejscu zamieszkania. Ponieważ podopieczny nie zamieszkuje wspólnie ze stroną jako swoim opiekunem prawnym i strona nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad nim, nie pełni też głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, to nie wypełnia przesłanek do uzyskania świadczenia wynikających z treści art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. Istotne bowiem dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy dziecko wchodzi w skład rodziny podmiotu, który ubiega się o świadczenie, a więc czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie". Zawarte w art. 2 pkt 16 ustawy sformułowanie "zamieszkujące wspólnie", należy rozumieć jako fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (opiekuna prawnego), który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel świadczenia wychowawczego określony w art. 4 ust. 1 ustawy. Nabycie prawa do przedmiotowego świadczenia jest zatem uwarunkowane sprawowaniem opieki, utożsamianym z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest wspólne zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Tymczasem, strona jest opiekunem prawnym podopiecznego, natomiast nie spełnia pozostałych przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła S. R., zarzucając jej naruszenie

art. 2 pkt 16 i art. 4 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przedmiotowe świadczenie przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym związanych z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zespolony z art. 4 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. i niejako uzupełniający przesłankę "wychowania" jest art. 5 ust. 1, z którego wynika, że świadczenie to przysługuje na dziecko przebywające w rodzinie. Odwołując się do definicji "rodziny" z art. 2 pkt 16, Sąd uznał, że istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy dziecko wchodzi w skład rodziny podmiotu, który ubiega się o świadczenie, a wobec tego, czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim, co oznacza faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, chociaż prawo tych podmiotów jest zróżnicowane, a granice przedmiotowe wyznaczają przesłanki "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". Małoletnie dziecko może mieć oboje rodziców nie żyjących razem, nie zamieszkujących wspólnie i nie prowadzących wspólnego gospodarstwa domowego, ale uprawnionym jest wówczas ten rodzic, który sprawuje faktyczną opiekę nad nim i z nim zamieszkuje. Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia. Zasady te odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego. Stąd też chociażby w art. 5 ust. 2a ustawy, jednoznacznie określono, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji "sprawowanie opieki nad dzieckiem" należy odnosić zarówno do jej faktycznego sprawowania, jak i nierozerwalnie związanego z nią zamieszkiwania. Ustawa statuuje zasadę, że dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem, czy rodzicami. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 16 ustawy do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Stąd też, dla przykładu, warunkiem skorzystania i zaliczenia dziecka do członków rodziny obojga rodziców jest orzeczenie przez sąd o obowiązku sprawowania opieki naprzemiennej nad tym dzieckiem przez każdego z jego rodziców.

W przedmiotowej sprawie, nie jest kwestionowana okoliczność niezamieszkiwania skarżącej z podopiecznym. Nie jest także sporne, że podopieczny przebywa i mieszka w placówce zapewniającej mu całodobowe utrzymanie i tam też koncentruje się jego centrum życiowe. Nie zamieszkuje ze stroną tworząc z nią rodzinę w rozumieniu ustawy z 11 lutego 2016 r. Sporne jest, jak wskazano powyżej, to czy strona jako opiekun prawny podopiecznego umieszczonego w DPS-ie ma prawo do świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że "zamieszkiwanie" dziecka z opiekunem nie jest elementem niezbędnym, koniecznym do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca w ustawie z 11 lutego 2016 r. wprowadził siatkę pojęć, która wyłącznie całościowo odczytana ziszcza jej cel, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Tym samym ustawodawca przyznaje prymat prawa do pobierania świadczenia przez osobę faktyczne sprawującą opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania, a dziecko może być uznane za członka rodziny osoby wnioskującej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 5 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. wprost stanowi, iż świadczenie przysługuje na dziecko w rodzinie. Natomiast świadczenie wychowawcze przysługuje temu z kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, który wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, zaspokaja jego potrzeby, wychowuje je i utrzymuje. Pogląd taki jest także prezentowany w orzecznictwie. Jednym z istotnych i zasadniczych kryteriów przedmiotowych stanowiących przesłankę przyznania świadczenia jest właśnie miejsce zamieszkania dziecka i związany z tym jego byt prawny w rodzinie podmiotu ubiegającego się o świadczenie wychowawcze. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazana przesłanka nie została spełniona, co powoduje brak podstaw dla przyznania prawa do świadczenia.

Następnie Sąd pierwszej instancji odwołał się do regulacji art. 26 § 1 K.c., stwierdzając, że niewątpliwie opieka prawna została przyznana stronie, niemniej jednak nie zamieszkuje ona z małoletnim, nie wychowuje go i nie łoży na jego utrzymanie z własnych środków. Tymczasem, ustawa statuuje zasadę wedle której, dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem, czy rodzicami zgodnie z art. 2 pkt 16. Również wadliwie strona odczytuje normę, która reguluje i ustanawia tryb odnoszący się do ustalenia jej członków, w sytuacji ubiegania się o to prawo na "inne" dziecko, niepozostające pod jego opieką faktyczną czy prawną, gdyż to właśnie dziecko (podmiotu ubiegającego się) pozostające pod opieką prawną (innego podmiotu), nie wlicza się do składu jego rodziny. Tym samym jest ono niejako prawnie obojętne dla ustalania członków rodziny uprawnionego do otrzymania świadczenia wychowawczego, chociażby dla obliczenia dochodu. W identyczny sposób ustawodawca odmówił zaliczenia w poczet rodziny dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, zaś w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców ustanowił, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Definicja "rodziny" wskazuje na dwa zasadnicze elementy, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszy – podmiotowy odnoszący się osób uprawnionych i stanowiących o tym uprawnieniu oraz drugi – przedmiotowy wskazujący na wspólne zamieszkiwanie jednych i drugich, uzupełniony elementem faktycznej opieki z art. 22 ustawy. W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do tego świadczenia, wypłacane jest ono temu, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Zatem zamieszkiwanie wspólne tych osób, czyli uprawnionych i pozostających na ich utrzymaniu dzieci, nie może być odczytywane z pominięciem warunku "faktycznej opieki" i sprzężonej z nim przesłanki "łącznego utrzymywania się z połączonych dochodów". Wzmocnieniem powyższej argumentacji jest art. 2 pkt 12 ustawy, definiujący "osoby pozostające na utrzymaniu". Tym samym, ustalając podmiot uprawniony do świadczenia, nie można pomijać zakresu przedmiotowego, na który składają się nierozerwalnie połączone ze sobą elementy faktycznej opieki oraz pozostawania dzieci na utrzymaniu i wspólny budżet domowy osób uprawnionych i ich dzieci. Łącznik "i" determinuje nakaz odkodowania, że dochody połączone występują przy wspólnym zamieszkiwaniu uprawnionych i ich dzieci rozumianym nie inaczej jak wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Nie można przy tym wspólnie prowadzić gospodarstwa domowego nie tylko nie zamieszkując razem, ale pozostając w rozłączności w jego prowadzeniu, w sytuacji wystąpienia rozłamu pożycia domowego, czy pobytu podopiecznego w placówce go wychowującej, utrzymującej i również edukującej – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Racjonalne odkodowanie norm art. 2 pkt 16 i 12 w zw. z art. 4 ust. 1 - 3 oraz art. 5 ust. 1- 4 i art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. wymaga ich łącznego odczytania. Zatem kluczowe znaczenie ma zarówno wspólne zamieszkiwanie uprawnionego z dzieckiem, jak i okres faktycznej, realnej w tym czasie opieki sprawowanej nad nim. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie to nie przysługuje. To właśnie relacja określona w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 stanowi podstawę do właściwego przyznania świadczenia.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na zaistnienie przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Mocą art. 2 pkt 8 ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie – oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Wskazując na placówki wymienione w tym przepisie i ich rozróżnienie na nazwane i nienazwane ale z warunkiem, że instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie, Sąd uznał, że wystąpienie odpłatności za pobyt do wszystkich wskazanych w tym przepisie podmiotów jest nietrafne. Pobyt w placówkach nazwanych jest regulowany odrębnymi przepisami i nie wymagało dodatkowego ich dookreślenia, jak w przypadku tych drugich. W tym zakresie Sąd wymienił regulacje prawne odnoszące się do domów pomocy społecznej, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, schronisk dla nieletnich, zakładów poprawczych, aresztów śledczych, zakładów karnych oraz szkół wojskowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Z tych też względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy wynika, że do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną,

2. art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie odpłatnego utrzymania odnosi się wyłącznie do szkół i instytucji innych aniżeli wymienionych w przepisie jako tzw. nazwanych, na co ma wskazywać użycie spójnika rozłącznego "lub" podczas gdy z treści przepisu wynika, iż odpłatne (nieodpłatne) utrzymanie dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie instytucji, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę liczby mnogiej w przepisie, a ponadto nie można przyjąć, iż "lub" stanowi spójnik rozłączny, stanowi bowiem spójnik łączny,

3. art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego,

4. art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez ich niezastosowanie, zgodnie z ww. przepisami rodzic bądź opiekun jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego, jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy odpłatnie,

5. art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze,

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

6. art. 6, art. 7 oraz art. 7a K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych,

7. art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci,

8. art. 77 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów proceduralnych zgłoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy zauważyć, że zostały one tak skonstruowane jak gdyby przedmiotem skargi kasacyjnej była decyzja organu odwoławczego, a nie wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powołane przepisy art. 6, 7, 7a, 8 i 77 K.p.a. stosowane były przez organy administracji przy wydawaniu decyzji, a Sąd I instancji jedynie kontrolował ich stosowanie. Nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w treści zarzutów, w szczególności wskazanych przepisów K.p.a. nie powiązano z procedurą stosowaną przez sąd administracyjny tj. ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestie odnoszące się do tego powiązania wyjaśnione zostały szczegółowo w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl. Przyjmując natomiast, stosownie zresztą do zaleceń ww. uchwały, że w zarzutach proceduralnych skarżąca zakwestionowała prawidłowość weryfikacji przez Sąd I instancji decyzji organów z punktu widzenia przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to należy stwierdzić, że są one bezpodstawne. Nie zostały one zresztą w jakikolwiek sposób uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie wskazała, jakich okoliczności faktycznych w sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie, czy któreś z nich zostały bezpodstawnie pominięte lub ustalone wadliwie. Stan faktyczny sprawy – z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia wychowawczego – został ustalony poprawnie, nie był on zresztą w najmniejszym stopniu kwestionowany. W sprawie ustalono, że skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka na które ubiega się o przyznanie świadczenia wychowawczego, a które przebywa w domu pomocy społecznej. Będąc pracownikiem tego domu, skarżąca kontaktuje się z małoletnim, pomaga mu w jego czynnościach, tym niemniej poza pracą nie utrzymuje z nim kontaktów, nie ponosi też wydatków związanych z jego wychowaniem i nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Wszystkie te fakty zostały ustalone na podstawie wywiadu środowiskowego, a poprawności jego przeprowadzenia skarżąca także nie podważała. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 8 K.p.a. "przez odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej w zakresie wykładni art. 2 pkt 16 K.p.a." to jego zasadność uwarunkowana została naruszeniem prawa materialnego, a do tego naruszenia również nie doszło. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny dotyczący wykładni art. 2 pkt 16 K.p.a. jest bowiem poprawny, przy czym należy wskazać, że Sąd I instancji nie przyjął jakoby "dziecko pozostające pod opieką prawną należało do składu członków rodziny". Wręcz przeciwnie, na stronie 13-14 uzasadnienia szeroko wyjaśnił, że do składu członków rodziny podmiotu ubiegającego się o świadczenie nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką prawną innego podmiotu. Dziecko to jest z punktu widzenia ustalania członków rodziny i dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie, prawnie obojętne. Mowa oczywiście o sytuacji gdy wnioskodawcą jest rodzic dziecka, dla którego ustanowiono opiekę prawną, ubiegający się o świadczenie "500+" na inne dziecko. Taka sytuacja natomiast nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie się przez Sąd I instancji do definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci miało na celu jedynie podkreślenie wagi przesłanki "wspólnego zamieszkiwania" dla możliwości przyznania świadczenia podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 2 ustawy, jak również wywiedzenie, że sam fakt pozostawania opiekunem prawnym - w stanie prawnym w jakim orzekały organy – nie uprawniał do uzyskania świadczenia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy również nie został naruszony. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że z jego treści wynika, że świadczenie przysługuje temu z kręgu podmiotów wymienionych w ust. 2 kto ponosi wydatki związane z wychowaniem dziecka rozumianym jako opieka nad nim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych. Analizując zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy należy wskazać, że rozpatrywana sprawa nie jest pierwszą w której Naczelny Sąd Administracyjny rozważa zagadnienie przyznania świadczenia wychowawczego opiekunowi prawnemu. W sprawie o sygnaturze I OSK 1133/19 o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z 30 kwietnia 2020 r. wyjaśnił, że zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, znalazło to również swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie w sposób wyraźny podniesiono, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci (...)". I dalej: " Istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Treść tego przepisu, jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, a i organy administracyjne czy też Sąd I instancji orzekające w niniejszej sprawie nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Nie każdy zatem ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA, jak również przywołany w jego uzasadnieniu pogląd doktryny, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

Chybione okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 pkt 8 ustawy, jak również art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy, przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem ze zrozumieniem definicji "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" w kontekście zawartego w niej określenia o "nieodpłatności pełnego utrzymania" w tych instytucjach związany jest nie tyle z użyciem przez ustawodawcę spójnika "lub" w treści art. 2 pkt 8, ile z tym, że jak wynika z ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu opieki społecznej jest co do zasady odpłatny (por. art. 60 ust. 1 ww. ustawy). W sytuacji bowiem gdy opłaty tej nie jest w stanie ponieść ani mieszkaniec domu, ani wymienieni w ustawie członkowie jego rodziny, ponosi je w ostatniej kolejności gmina. W kontekście powyższego i w świetle treści art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, oczywiście w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, trudno znaleźć jakiekolwiek racje przemawiające za tym, aby w sytuacji gdy opłatę za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej ponosi sam małoletni z własnych dochodów lub gmina, świadczenie 500+ mogło przysługiwać osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 ustawy. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z podstawowym celem świadczenia jakim jest stosownie do art. 4 ust. 1 "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych". W rozpatrywanej sprawie nie było sporne, że podopieczny skarżącej jest mieszkańcem domu pomocy społecznej, a koszty jego pobytu ponosi częściowo on sam z otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego, a częściowo właściwa gmina. Skarżąca w nich nie partycypuje, nie ma zresztą takiego obowiązku, tym niemniej z faktu "odpłatności" domu pomocy społecznej nie może domagać się przyznania na jej rzecz świadczenia wychowawczego, gdyż to nie ona ten wydatek pokrywa .

Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP – zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasady równości (art. 32 ust. 1) i zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 2). Pomijając wielce złożoną i dyskusyjną problematykę bezpośredniego stosowania przez sądy przepisów ustawy zasadniczej należy wskazać, że w granicach rozpoznawanej sprawy nie mieściło się badanie czy i na jakich zasadach opiekunowie prawni innych dzieci przebywających w tym samym domu pomocy społecznej co podopieczny skarżącej otrzymują świadczenie pomocowe z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Pozostawało to poza zakresem badania tak organów, jak i sądów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że w wyniku kolejnych zmian ustawodawczych ustawodawca zmienia rozwiązania przyjęte w pierwotnej wersji ustawy tak aby zakresem przyznawanego świadczenia objąć również i te kategorie dzieci, na które to świadczenie wcześniej nie przysługiwało. W dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny świadczenie wychowawcze przysługuje na dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej, a uprawnionym do jego uzyskania jest dyrektor domu pomocy społecznej, "chyba że inne osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2, uczestniczą w opiece nad dzieckiem i spełniają warunki uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego." (por. art. 4 ust. 2 pkt 4 i art. 5a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w brzmieniu nadanym ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ww. ustawy oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r., poz. 924). Z powyższego wynika, że choć ustawodawca poszerzył katalog zarówno uprawnionych do uzyskania świadczenia, jak i dzieci na które świadczenie to przysługuje, to pomimo tych zmian świadczenie to nadal jest świadczeniem przysługującym nie dziecku lecz osobie, która je wychowuje i partycypuje w jego utrzymaniu. Dodatkowo tylko, wprowadzona zmiana wyraźnie potwierdza prawidłowość rozumowania Sądu I instancji, że sam fakt pozostawania opiekunem prawnym i należenia do kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy nie jest wystarczający do uzyskania świadczenia wychowawczego.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Z powodu zrzeczenia się przez skarżącą przeprowadzenia rozprawy i nie zażądania jej przeprowadzenia przez stronę przeciwną, wydanie wyroku nastąpiło na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.