Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2769/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1, 3a, 4, 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 458/12 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 8 lutego 2012 r. nr XV/124/IV/2012 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., IV SA/Po 458/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, stwierdził nieważność paragrafu 6 uchwały nr XVI/24/IV/2012 z dnia 8 lutego 2012 r. Rady Powiatu w Poznaniu w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wniósł o uchylenie § 6 uchwały nr XVI/24/IV/2012 z dnia 8 lutego 2012 r. Rady Powiatu w Poznaniu w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej nr 184 po rozbudowie na odcinku Pamiątkowo – Przeźmierowo (Poznań), od km 34 + 719,91 do km 41 + 981,50, od km 42 + 744,40 do km 43 + 363,30, od km 44 + 834,33 do km 48 + 369,70 oraz od km 48 + 450,80 do km 48 + 829,00 w brzmieniu "W obszarze ograniczonego użytkowania określa się następujące wymagania techniczne dotyczące budynków: w przypadku budynku mieszkalnego w granicach obszaru ograniczonego użytkowania należy wymienić okna w ścianie budynku ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej" i wprowadzenie w miejsce kwestionowanego zapisu o treści: "W obszarze ograniczonego użytkowania określa się następujące wymagania techniczne dotyczące budynków: zapewnienie w przypadku budynków położonych w obszarze ograniczonego użytkowania właściwego klimatu akustycznego poprzez wymianę okien w ścianie ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej, w sytuacji kiedy w wyniku przeprowadzonych pomiarów komfort akustyczny pomieszczeń wewnątrz tego wymaga".

Skarżący podniósł, że Rada Powiatu w Poznaniu wprowadziła jednoznaczny obowiązek wymiany wszystkich okien w ścianie budynku ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej, bez oceny, czy do przekroczenia norm w pomieszczeniach budynku doszło, czy nie. Zdaniem skarżącego, organ wprowadzając ogólny zapis, nie przewidział, że na obszarze strefy mogą istnieć budynki, w których zachowany jest klimat akustyczny. Natomiast informację o tym, czy w budynkach zlokalizowanych przy drodze wojewódzkiej doszło do naruszenia norm hałasu, można uzyskać jedynie w oparciu o przeprowadzone badania klimatu akustycznego w pomieszczeniach, przy czym pomiary powinny być przeprowadzone po zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Poznaniu wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Rada Powiatu podniosła jedynie, że skarżący ma jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu kwestionowanego § 6 uchwały i akcentowała, że warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest rzeczywiste naruszenie interesu prawnego przez uchwałę, a nie potencjalne naruszenie interesu prawnego.

Uzasadniając żądanie oddalenia skargi, Rada Powiatu w Poznaniu podniosła, że Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, rozbudowując drogę wojewódzką nr 184 uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W toku postępowania administracyjnego przed wydaniem tej decyzji inwestor został zobowiązany do sporządzenia i przedłożenia raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Raport był wielokrotnie uzupełniany, w tym pismem z dnia 26 marca 2010 r., w którym na stronie 7 znajduje się punkt 7 zatytułowany "Strefa ograniczonego użytkowania" z zapisami dotyczącymi wymagań technicznych budynków. Zapis ten został przeniesiony do § 6 zaskarżonej uchwały. Jeśli inwestor w porozumieniu ze sporządzającym raport zaakceptował konieczność wymiany okien, to należy uznać, że akceptował rozwiązanie ekonomiczne, które odsuwało w bliżej nieokreślonym czasie konieczność ponoszenia wydatków związanych z obszarem ograniczonego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w tej sprawie jest zbadanie, czy organy stanowiące prawo miejscowe nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Wadliwe jest żądanie skarżącego, aby Sąd orzekł merytorycznie o treści kwestionowanego paragrafu uchwały, gdyż Sąd nie ma uprawnień do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Rady Powiatu w Poznaniu, że Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu działa na podstawie uchwały nr VII/23/99 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 1999 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej – Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu i za pomocą tej jednostki zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.) wykonuje obowiązki nałożone w art. 20 tej ustawy. Skarżący ma więc nie tylko interes faktyczny, ale i prawny w zaskarżeniu uchwały.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 nr 25 poz. 627 ze zm.) wynikał z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia, gdyż w pkt III tej decyzji stwierdzono, że oddanie inwestycji do użytkowania następuje po utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania. W punkcie V decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawienia jej wyników właściwemu organowi ochrony środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. W punkcie V 2 postanowiono, że w zakresie ochrony przed hałasem należy wykonać jednorazowo kontrolne pomiary poziomu hałasu w pięciu przekrojach pomiarowych zlokalizowanych na granicy terenów podlegających ochronie akustycznej: M. ul. P.; N. ul. P.; K. ul. Sz.; Ch. ul. Sz.; B. ul. Sz.

Z treści art. 135 ust. 3 a ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że organ, który tworzy obszar ograniczonego użytkowania określa granice jego obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. O treści wprowadzanych ograniczeń decyduje więc organ tworzący obszar ograniczonego użytkowania, z tym że ograniczenia te nie mogą być dowolne, ale organ tworzący obszar musi brać pod uwagę wyniki oceny, analizy lub przeglądu. Skoro w przedmiotowej sprawie nakazano inwestorowi wykonanie analizy porealizacyjnej, organ tworzący obszar ograniczonego użytkowania nie mógł nakładać obowiązków na zarządcę drogi przed jej wykonaniem.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że w przeprowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu postępowaniu określone zostały wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w granicach obszaru ograniczonego użytkowania, polegające na konieczności wymiany okien w ścianie budynku mieszkalnego ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej. Następnie w odpowiedzi na skargę na str. 5 Rada Powiatu w Poznaniu stwierdza, że zapis § 6 uchwały został przeniesiony z raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w szczególności z uzupełnienia raportu z dnia 26 marca 2010 r. opracowywanego przez [...] Sp. z o. o. Skoro więc inwestor, który zlecił spółce opracowanie raportu miał wpływ na jego treść i akceptował zaproponowaną wymianę okien, to - zdaniem organu - zasadnym było zawarcie w treści uchwały takiego obowiązku.

Prezentowany pogląd organu Sąd I instancji uznał za błędny. Raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzany na użytek postępowania wiążącego się z realizacją inwestycji budowlanych jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora i jak każdy dowód może być w postępowaniu administracyjnym kwestionowany. Rada Powiatu w Poznaniu niezasadnie twierdzi, że propozycja jednego z wariantów raportu jest dla niego wiążąca, tym bardziej, że tej propozycji nie recypuje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W zakresie ochrony przed hałasem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazał na punkty, w których hałas ma być zmierzony, a nadto nałożył obowiązek wykonania w ramach analizy porealizacyjnej kontrolnych badań poziomu hałasu i przedłożenie ich właściwemu organowi ochrony środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu. Niewątpliwie dopiero te wyniki, będą stanowiły podstawę do nałożenia na zarządcę drogi określonych obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji nałożenie kazuistycznie określonego w § 6 uchwały obowiązku nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i mimo, że o treści wprowadzonych ograniczeń w strefie ograniczonego użytkowania decyduje organ uchwałodawczy – w rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu w Poznaniu - to ograniczenia te muszą wynikać z ustaleń uzasadniających ich wprowadzenie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu w Poznaniu, opierając ją na podstawach:

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi i rozpoznanie przez Sąd niedopuszczalnej skargi,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, którego treść jest sprzeczna z uzasadnieniem, gdyż w sentencji wyroku sąd stwierdził nieważność uchwały w części tj. w § 6, natomiast w uzasadnieniu wskazał, że przedwcześnie ustalono obszar ograniczonego użytkowania, bo nie było to poprzedzone analizą porealizacyjną, co powinno skutkować uchyleniem uchwały w całości;

- naruszenia prawa materialnego poprzez:

a) niezastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), co skutkowało rozpoznaniem skargi pochodzącej od nieuprawnionego podmiotu,

b) niezastosowanie art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), który dotyczy obszaru ograniczonego użytkowania dla obiektów, w szczególności będących drogą wojewódzką,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 5 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że stan faktyczny tej sprawy odpowiada temu przepisowi, tj., że dotyczy obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej, podczas, gdy dotyczy on drogi wojewódzkiej,

d) błędną wykładnię art. 135 ust. 1 i 3a Prawa ochrony środowiska, która doprowadziła do sformułowania nieuprawnionego zarzutu pod adresem organu, iż tworząc obszar ograniczonego użytkowania posłużył się dokumentem prywatnym, jakim jest raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

e) błędną wykładnię art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, która doprowadziła do błędnego wniosku, że w uchwale rady powiatu zbędnym było określenie wymagań technicznych dotyczących budynków znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania.

Powołując się na te podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu ma zdolność sądową i procesową w tej sprawie, natomiast nie ma legitymacji skargowej w świetle art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż nie ma interesu prawnego, lecz faktyczny (poniesienie kosztów wymiany okien) w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Organ wskazał, iż z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz z treści art. 135 ust. 3 a i ust. 4 Prawa ochrony środowiska wynika, że w stosunku do drogi wojewódzkiej nr 184 przewidziana była następująca kolejność czynności administracyjnych: utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania przez Radę Powiatu w Poznaniu, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie drogi przez inwestora, sporządzenie przez inwestora analizy porealizacyjnej po upływie roku od dnia oddania drogi do użytkowania i przedłożenie tej analizy w terminie 18 miesięcy od dnia oddania drogi do użytkowania. Utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej przewidują przepisy art. 135 ust. 3a i ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Przy analizie czynności, które powinny zostać podjęte przy utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania zarówno dla drogi wojewódzkiej, jak i dla drogi krajowej nie wystarcza sama treść art. 135 ust. 3 a, którą przywołał Sąd w uzasadnieniu wyroku. Z treści uzasadnienia wynika, że Sąd przyjął następującą kolejność czynności: pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie, analiza porealizacyjna i ewentualnie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie wyników tej analizy. Przedstawiona przez Sąd kolejność czynności jest poprawna, ale przy realizacji drogi krajowej (art. 135 ust. 3a i 5 ustawy). W żadnym wypadku nie da się wyprowadzić tej kolejności wyłącznie z treści art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska. Sąd nie dostrzegł, że ustawodawca przyjął inny tryb postępowania dla dróg krajowych, a inny dla dróg wojewódzkich.

Rada Powiatu podniosła ponadto, że Sąd błędnie stwierdził, iż organ, wprowadzając kwestionowany zapis uchwały, oparł się na dokumencie prywatnym, jakim jest raport w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wskazał, że w art. 135 ust. 1 i ust. 3a Prawa ochrony środowiska ustawodawca odwołuje się do oceny oddziaływania na środowisko, a w art. 135 ust. 3a tej ustawy mowa jest o tym, że tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określa się m.in. wymagania techniczne dotyczące budynków, wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Raport, którego obowiązek sporządzenia nałożono na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ma wpływ na treść oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Zarząd Dróg w Poznaniu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie odnieść się należy do zarzutów naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., Nr 595 ze zm.) oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi i rozpoznanie przez Sąd skargi podmiotu, który nie miał legitymacji skargowej w tej sprawie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu działa obecnie na podstawie uchwały nr VII/23/99 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 1999 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej – Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu oraz uchwały Nr VIII / 74 / 07 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie nadania Statutu Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu. Jak wynika z treści tych uchwał jest to wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna, przy pomocy, której m.in. Zarząd Województwa Wielkopolskiego wykonuje obowiązki zarządcy dróg. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., Nr 260 ze zm.) w art. 20 nakłada na zarządcę drogi szereg obowiązków, do których należy m.in. pełnienie funkcji inwestora (pkt 3) oraz przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg (pkt 13). Podobny katalog obowiązków tej jednostki organizacyjnej zawiera jej Statut, w którym w § 5 wskazano, iż do podstawowych zadań WZDW należy m.in. realizacja budżetu województwa w zakresie dróg wojewódzkich, pełnienie funkcji zarządcy dróg wojewódzkich, obsługa inwestorska zadań realizowanych na tych drogach, a w szczególności przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. Nie można więc zgodzić się ze stroną skarżącą, że Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, lecz tylko interes faktyczny, gdyż będzie musiał ponieść koszty finansowe wymiany okien. Jednostka ta, pełniąc funkcję zarządcy drogi, ma wynikający z przepisów ustawy oraz Statutu obowiązek przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg i z tych przepisów należy wywodzić jej interes prawny w zaskarżaniu tej uchwały, gdyż został w niej określony zakres tego obowiązku inwestora.

Nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., Nr 1232 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz zarzut naruszenia art. 135 ust. 5 poprzez jego błędne zastosowanie.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynikać więc musi z przeglądu ekologicznego, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo analizy porealizacyjnej. W przedmiotowej sprawie obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej nr 184 wynikał z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia. Nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie zastosowanie miał więc przepis art. 135 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przed utworzeniem tego obszaru nie wydaje się pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz nie rozpoczyna się jego użytkowania, gdy pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, z zastrzeżeniem ust. 5. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla określonego zakładu lub innego obiektu stwierdza się w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z powołanym przepisem i z treścią decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2010 r. kolejność czynności związana z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania w tym przypadku powinna być następująca: utworzenie przez Radę Powiatu w Poznaniu obszaru ograniczonego użytkowania dla odcinków drogi wojewódzkiej nr 184, dla których nie mogą być dotrzymane akustyczne standardy jakości środowiska na terenach leżących poza liniami rozgraniczającymi inwestycję (pkt III decyzji), oddanie inwestycji do użytkowania, wykonanie przez inwestora analizy porealizacyjnej po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawienia jej wyników właściwemu organowi ochrony środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania (pkt V decyzji). W ramach tej analizy, w zakresie ochrony przed hałasem, inwestor powinien wykonać jednorazowo kontrolne pomiary poziomu hałasu w pięciu wyszczególnionych przekrojach pomiarowych zlokalizowanych na granicy terenów podlegających ochronie akustycznej (pkt V.2 decyzji). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołał wprawdzie art. 135 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, lecz przepis ten nie stanowi podstawy prawnej utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, lecz wskazuje jedynie kolejność czynności związanych z procesem budowlanym określonego zakładu lub obiektu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd I instancji nie zastosował też przepisu art. 135 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, który określa inną kolejność czynności związanych z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania w przypadku drogi krajowej, gdyż wtedy najpierw następuje oddanie obiektu do użytkowania, następnie sporządzenie analizy porealizacyjnej, a dopiero na podstawie wyników tej analizy – utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Stwierdzenia Sądu I instancji, iż "skoro w przedmiotowej sprawie nakazano inwestorowi wykonanie analizy porealizacyjnej, organ tworzący obszar ograniczonego użytkowania nie mógł nakładać obowiązków na zarządcę drogi przed jej wykonaniem" nie można odczytywać jako nakazu stosowania w tej sprawie art. 135 ust. 5 Prawa ochrony środowiska. To nie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania Sąd I instancji uzależnił od wyników analizy porealizacyjnej (gdyż jest to wprost sprzeczne z treścią art. 135 ust. 4 Prawa ochrony środowiska), lecz nałożenie na zarządcę drogi określonych obowiązków w zakresie ochrony środowiska przed hałasem. Sąd I instancji słusznie uznał, że dopiero po dokonaniu pomiarów hałasu i sporządzeniu analizy porealizacyjnej możliwe będzie ustalenie, wzdłuż których odcinków drogi występuje natężenie hałasu przekraczające dopuszczalne normy, co będzie uzasadniało wykonanie przez zarządcę drogi obowiązku przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska powstającym w następstwie utrzymania tej drogi poprzez wymianę okien w ścianach budynków ustawionych frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej.

Nietrafny jest również zarzut błędnej wykładni art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, która doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że w uchwale rady powiatu zbędnym było określenie wymagań technicznych dotyczących budynków znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania. W myśl art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska organy, o których mowa w ust. 2 i 3, tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Podkreślić jeszcze raz należy, iż w tej sprawie podstawą zarówno utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 1), jak i podstawą określenia w uchwale rady powiatu wymagań technicznych budynków (art. 135 ust. 3a) były rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [..] czerwca 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania związane z budową i użytkowaniem drogi nr 184. Z treści tej decyzji wynika, że inwestor ma obowiązek wystąpienia do właściwego organu o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dla odcinków drogi wojewódzkiej nr 184, dla których nie mogą być dotrzymane akustyczne standardy jakości środowiska na terenach leżących poza liniami rozgraniczającymi inwestycję oraz obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej m.in. w zakresie ochrony przed hałasem poprzez dokonanie pomiarów kontrolnych w pięciu wyznaczonych punktach. Kwestie związane m.in. z określeniem granic obszaru i wymagań technicznych dotyczących budynków, o których mowa w art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska pozostawiono do ustalenia Radzie Powiatu w Poznaniu. Organ samorządowy, ustalając jakie wymagania techniczne w zakresie ochrony przed hałasem powinny spełniać budynki znajdujące się wzdłuż tej drogi, ma obowiązek wzięcia pod uwagę przede wszystkim decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2010 r. i dostosowania treści podjętej uchwały do treści tej decyzji. Skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w decyzji tej nie określił szczegółowo obowiązków zarządcy drogi w zakresie ochrony przed hałasem, lecz uzależnił (poprzez nałożenie na zarządcę obowiązku wykonania dodatkowych pomiarów hałasu i sporządzenia analizy porealizacyjnej) ich nałożenie od wyników dodatkowych pomiarów, to organ powiatu powinien sformułować treść przepisu § 6 zaskarżonej uchwały w sposób mniej kategoryczny, uzależniając obowiązek zarządcy drogi wymiany okien w budynkach od wyników pomiarów hałasu w tych konkretnych budynkach. Za racjonalne i korelujące z treścią decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2010 r. należy więc uznać nałożenie na zarządcę drogi obowiązku wymiany okien w budynkach, w których będzie to konieczne ze względu na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu związane z eksploatacją drogi wojewódzkiej nr 184.

Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni art. 135 ust. 1 i 3a Prawa ochrony środowiska poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż tworząc obszar ograniczonego użytkowania, organ powiatu posłużył się dokumentem prywatnym, jakim jest raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie inwestora. Stanowi on kluczowy dowód w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 80 k.p.a. Jak już podkreślono powyżej, tworząc przedmiotowy obszar ograniczonego użytkowania, Rada Powiatu w Poznaniu miała obowiązek przede wszystkim wziąć pod uwagę treść decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2010 r. Wskazania raportu oddziaływania na środowisko mogły być brane przez ten organ pod uwagę, ale tylko uzupełniająco w stosunku do treści decyzji, w zakresie w jakim pozostawały w zgodności z tą decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, którego treść jest sprzeczna z uzasadnieniem, gdyż w sentencji wyroku sąd stwierdził nieważność uchwały w części tj. w § 6, natomiast w uzasadnieniu wskazał, że przedwcześnie ustalono obszar ograniczonego użytkowania, bo nie było to poprzedzone analizą porealizacyjną, co powinno skutkować uchyleniem uchwały w całości. Sąd I instancji nie zakwestionował utworzenia przez Radę Powiatu w Poznaniu obszaru ograniczonego użytkowania, lecz stwierdził jedynie nieważność przepisu zaskarżonej uchwały (§ 6), który wprowadzał określone wymagania techniczne dotyczące budynków, nie kwestionując również zasadności wprowadzenia takich wymagań. Organ powiatu, mając na uwadze treść decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., powinien więc sformułować ten zapis uchwały w sposób warunkowy, uzależniając nałożenie na zarządcę drogi obowiązku wymiany okien w budynkach od wyników pomiarów hałasu, które to pomiary mogą być przeprowadzone dopiero po rozpoczęciu użytkowania tej drogi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.