Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 956/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1,  art. 20 ust. 1, art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 października 2017 r. nr 377/XLIII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzaskowo-część południowa"-część A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Rada Gminy Czerwonak działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1875 – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073– dalej u.p.z.p.) w dniu 18 października 2017 r. podjęła uchwałę nr 337/XLIII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzaskowo – część południowa" część A (dalej zaskarżona uchwała).

M. R. (zwany dalej skarżącym) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości i zarzucając jej istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie:

1. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym ustanowieniu dla całego obszaru objętego Planem całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków (mieszkalnych, gospodarczych, inwentarskich) w ramach zabudowy zagrodowej, co stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości objętych planem, dla których ustalono niekorzystne przeznaczenie wyłącznie pod tereny rolnicze, naruszające istotę prawa własności,

2. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie Czerwonak poprzez ustalenie dla nieruchomości stanowiących własność Skarżącego całkowitego zakazu zabudowy w porównaniu do nieruchomości nieobjętych planem, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji, w której przyjęte rozwiązanie planistyczne tj. zakaz lokalizacji budynków na terenach objętych Planem nie jest jedynym możliwym w danych warunkach;

3. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu planu miejscowego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000 r. nr 173/XXVIII/2000 w zakresie:

- przeznaczenia niemal w całości obszaru objętego Planem pod teren rolniczy oznaczony symbolem R w sytuacji, gdy z postanowień Studium nie można w sposób jednoznaczny przesądzić jaka funkcja została w nim przewidziana (nieruchomości będące własnością Skarżącego zostały na części graficznej Studium zaznaczone kolorem jasnożółtym przy jednoczesnym braku wyjaśnienia tak przyjętego barwnego oznaczenia w legendzie do rysunku Studium);

- nieuzasadnionego wprowadzenia zakazu lokalizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem R wbrew kierunkom wyznaczonym w Studium, które dopuszcza lokalizację zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynku mieszkalnego dla rolnika lub drugiego budynku mieszkalnego dla rodziny rolnika oraz przewiduje we wsi Trzaskowo rozwój agroturystyki jako funkcji uzupełniającej działalność rolniczą,

- wskazania na rysunku planu przeznaczenia części obszaru pod teren leśny, podczas gdy nie znajduje to odzwierciedlenia w ustaleniach Studium, a w szczególności w części graficznej Studium,

- nieuwzględnienia w Planie drogi przewidzianej w Studium jako "droga projektowana";

4. § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – dalej rozporządzenie) poprzez niezawarcie w rysunku Planu wyrysu ze Studium w jego oryginalnym kształcie;

5. art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne zawarcie w § 4 pkt 1 lit. a-c oraz § 4 pkt 2 lit. c-d zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów, ogrodzeń a także obiektów małej architektury podczas gdy, zgodnie ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. - o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 roku, poz. 774 - dalej ustawa krajobrazowa), w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylony został pkt 9, który przewidywał możliwość uregulowania tych kwestii w miejscowym planie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na kosztów postępowania przed Sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że wraz z małżonką są właścicielami na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej działki nr ewid. [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w T. , gmina C. . Powyższe działki są zlokalizowane na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie miejscowym symbolami: R - teren rolniczy, ZL - teren lasu, KDW - teren drogi wewnętrznej, KD-L - teren drogi publicznej- lokalne.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, podniesiono że istnienie w sąsiedztwie nieruchomości objętych Planem terenów predysponowanych do zabudowy nie przesądza o tym, że uzasadnione jest całkowite wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy, w tym w szczególności także umożliwiającej realizację podstawowej funkcji rolniczej danego terenu. Skarżący wskazał, że cel którym kierowały się organy Gminy Czerwonak uchwalając Plan w takim kształcie, mógł być osiągnięty w inny sposób, np. przez dopuszczenie wyłącznie zabudowy określonego rodzaju (np. wyłącznie zabudowy siedliskowej), o określonych parametrach i gabarytach, która pełniłaby rolę służebną względem wykorzystania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie tj. na cele rolne.

W skardze podniesiono również, że wprowadzenie zakazu zabudowy nie jest uzasadnione względami ochrony przyrody. Nieruchomości skarżącego leżą w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, który został utworzony w drodze uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. nr XXXVII/729/13, jednakże w samej uchwale nie wprowadzono zakazu realizacji jakiejkolwiek zabudowy w tym zabudowy mieszkaniowej w otulinie puszczy. Jak wskazał skarżący również rozporządzenie w sprawie planu ochrony parku krajobrazowego Puszcza Zielonka (rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05 z dnia 4 kwietnia 2005 r. Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 49, poz. 1527) nie zawiera zakazu wprowadzania nowej zabudowy w otulinie parku na terenie strefy F2, w której położone są nieruchomości skarżącego. Wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizacji budynków nie jest również uzasadnione uwarunkowaniami faktycznymi, w tym dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości oraz uwarunkowaniami ekonomicznymi.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. skarżący zaznaczył, że żadne z postanowień - zarówno części opisowej jak i graficznej Studium - nie stwarzają podstaw do przyjęcia tezy, zgodnie z którą teren objęty zaskarżonym Planem powinien być przeznaczony pod tereny rolnicze z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Zakaz ten pozostaje w rażącej sprzeczności z założeniami planistycznymi gminy wyrażonymi w tym Studium, w którym w Rozdziale 7 dopuszczono lokalizację zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika. Możliwość zabudowy i zagospodarowania terenów rolnych, pod warunkiem uwzględnienia istniejących i przyszłych uwarunkowań wynika również, z innych zapisów Studium dopuszczających także zabudowę rezydencjonalną i gospodarczą poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych. W szczególności dotyczy to wielkokubaturowej zabudowy służącej gospodarce rolnej, która winna być lokalizowana poza zwartymi, atrakcyjnymi układami przestrzennymi wsi. Jak wskazał skarżący Studium określa również jaką powierzchnię powinny mieć działki budowlane. I tak:

- poza obszarami wyznaczonymi na rysunku Studium w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej - nie mniej niż 1 ha,

- na terenie wsi o elementarnym rozwoju i wsi położonych w sąsiedztwie najbardziej cennych przyrodniczo obszarów - 0,5 ha.

Rada Gminy Czerwonak w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. Powołując się na treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz uzasadnienia wyroków NSA sygn. akt II OSK 1284/17 i sygn. akt II OSK 1087/17 oraz WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 42/18 stwierdzono, że działania Gminy dotyczące ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń korzystania z nieruchomości poprzez pozostawienie jej zagospodarowania na cele rolne bez prawa zabudowy nie stanowi naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że nieuzasadnione są również zarzuty nadmiernej ingerencji w prawo własności poprzez ustanowienie całkowitego prawa zabudowy dla objętej planem części działek stanowiących własność Skarżącego.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę obszar objęty ustaleniami planu obejmuje powierzchnię ok. 67,3 ha stanowiące w zdecydowanej większości grunty rolne, jedynie we wschodniej części znajduje się niewielka powierzchnia zadrzewiona (0,92 ha), z której 0,82 ha stanowi ewidencyjnie las. Rada przedstawiła główne cele, dla których przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu dla przedmiotowego obszaru wskazując, że wprowadzenie planu miało na celu zachowanie granic i uwzględnienie ograniczeń dla otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka.

Zdaniem Rady całkowicie nieuzasadniony jest zarzut dotyczący przekroczenia władztwa planistycznego gminy wobec Skarżącego. Skarżący pominął bowiem, że jest właścicielem większego obszaru niż działki wymienione w skardze i objęte planem miejscowym. Łącznie na terenie obrębu Trzaskowo skarżący posiada ok. 238 ha, natomiast powierzchnia planu wynosi ok. 67 ha, przy czym Skarżący nie jest jedynym właścicielem nieruchomości objętych planem. Nieruchomości skarżącego częściowo objęte są obowiązującym planem miejscowym wskazującym te tereny jako grunty inwestycyjne pod budownictwo mieszkaniowe, a we fragmencie bez obowiązującego m.p.z.p., dla którego częściowo wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący nie występował z wnioskami o dopuszczenie inwestycji, o których mowa w skardze - zabudowy siedliskowej - na terenach nie objętych planem lub z zakazem zabudowy. Podkreślono przy tym, że dla obszaru objętego planem nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, ani nie został sporządzony m.p.z.p. umożliwiający lokalizowanie budynków, w związku z tym nie można zarzucić skarżonemu m.p.z.p. złamanie prawa ochrony własności. Właściciel nadal może wykorzystywać obszar zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Grunty te zostały nabyte przez Skarżącego, jako grunty rolne mające wejść w skład prowadzonego gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji chybiony jest również zarzut naruszenia praw nabytych.

Zdaniem Rady Gminy Czerwonak opracowanie planu miejscowego mającego na celu ochronę rolniczego krajobrazu oraz zachowanie terenów rolniczych jako wyłączonych z zabudowy uzasadnione było również w kontekście działań Skarżącego, który systematycznie występuje z wnioskami o wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej na terenach rolniczych, wyznaczonych w Studium jako tereny generalnie wyłączone z zabudowy. Również dotychczasowe zainwestowanie nie pozwala stwierdzić, że zasadne jest wprowadzanie nowej zabudowy na przedmiotowym terenie.

Zdaniem Rady wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wszystkie postanowienia planu są zgodnie z zapisami obowiązującego studium. Tereny objęte skarżonym planem znajdują się bowiem w całości poza tymi obszarami rozwojowymi. Co prawda § 29 Studium dopuszcza lokalizację siedlisk rolniczych, jednak w tym przypadku takiego wyjątku nie wprowadzono ze względów przestrzennych, krajobrazowych przyrodniczych i ekonomicznych. Podkreślono, że ograniczenia dotyczą jedynie fragmentu terenów niepredestynowanych w Studium do zabudowy. Uchwała w sprawie Studium wskazuje również, że w strefie upraw polowych, gospodarowanie w przestrzeni postępować będzie w kierunku odnowy krajobrazu rolniczego na drodze m.in. właściwego kształtowania systemu zieleni. Również § 61 Studium wskazuje, iż należy przyjąć zasadę urbanizacji terenów wyłącznie równolegle z rozwojem sieci infrastruktury technicznej. W § 69 ust. 1 wskazano że obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, położone poza określonymi na rysunku studium zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych i wskazanymi miejscami rozwoju funkcji aktywizujących gminę, należy wyłączyć z zabudowy. Ponadto Studium zakłada rozwój umiarkowany i zrównoważony, zmierzający w kierunku zmian jakościowych w strefie rolniczo-rekreacyjnej oraz zmian jakościowo - ilościowych w strefie zurbanizowanej (s.113). Należy przez to rozumieć, że nieuzasadnione jest wprowadzanie terenów nowej zabudowy poza obszarami rozwojowymi wyznaczonymi w Studium - w tym również na obszarze objętym zaskarżonym planem. W pkt 5.1 Studium (s.133) jest mowa również o utrzymaniu ciągłości węzła ekologicznego z korytarzami ekologicznymi. Sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko projektu m.p.z.p. (w załączeniu) wskazała, że przedmiotowy teren jest istotnym korytarzem ekologicznym łączącym dwa węzłowe obszary: Park krajobrazowy Puszcza Zielonka oraz Dolinę Warty. Na stronie 139 Studium opisane zostały tereny rozwojowe gminy - jako zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania, dla większości wsi w pierwszej kolejności powinno dążyć się do uzupełniania istniejącej zabudowy, a tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone z zabudowy. Możliwa jest tu tylko lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika. Jednak nie może być to podstawą do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem Rady nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące braku jednoznacznych odniesień zapisów Studium do zaskarżanego planu jak również brak wyznaczenia terenów leśnych. W Studium, w punkcie 15 - Tereny rozwojowe gminy, wskazano tereny, które pozwalają w sposób jakościowy i ilościowy rozwijać strukturę przestrzenną gminy. Na rysunku określono przeznaczenie terenów rozwojowych przyporządkowując im odpowiedni symbole np. M1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Natomiast wyraźnie zaznaczono, że tereny gruntów rolnych, łąk, lasów i wód oznaczono symbolami graficznymi (kolory). W praktyce urbanistycznej kolor żółty oznacza tereny rolnicze, co potwierdza dodatkowo analiza rejestru gruntów dla tych obszaru - grunty orne oraz niewielki fragment lasu (Ls). Ze względu na niewielki obszar użytku leśnego, w Studium nie został on wyznaczony inną barwą, natomiast w trakcie opracowania planu należało wyodrębnić odrębne przeznaczenie terenu - zgodnie z rejestrem gruntu - teren lasów oraz teren rolniczy. W wyrysie Studium, zawartym na legendzie, zapisano, że kolorem żółtym oznaczono tereny rolnicze, co jest zgodne z jego interpretacją i zapisami tekstowymi, mimo, że brak takiego oznaczenia w legendzie rysunku Studium.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w planie drogi przewidzianej w Studium wskazano, że podczas opracowania planu nie było potrzeby jej wyznaczania w planie ze względu na brak zapotrzebowania i brak uzasadnienia ekonomicznego dla jej realizacji. Na tym etapie nie można przesądzić o przyszłej konieczności budowy tej drogi, choćby z tego powodu, że większość terenów wyznaczonych pod zabudowę w Studium, nie została zagospodarowana w docelowy sposób. Niemniej jednak ustawiając rolnicze przeznaczenie terenu, a więc zachowując istniejący stan zagospodarowania, nie ograniczy się możliwości wyznaczenia takiej drogi w przyszłości, w optymalnych potrzebnych parametrach. Rozwiązanie to nie powoduje również sprzeczności planu ze Studium.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zauważono, że w celu zachowania ustaleń dotyczących ładu przestrzennego zasadne jest określenie przedmiotowych reguł w planie miejscowym zwłaszcza w przypadku, gdy dla danego obszaru, gminy nie opracowano jeszcze odpowiedniej uchwały ograniczających możliwości lokalizacji takich elementów zagospodarowania przestrzeni. Dodatkowo podkreślono że uchwała o której mowa w art. 37a ma charakter fakultatywny, a przepisy je wprowadzające miały na celu umożliwić nowe narzędzia dla ochrony krajobrazu. Interpretacja, polegającą na niemożliwości wprowadzania odpowiednich zapisów w planie miejscowym w przedmiotowym zakresie, przekreśliłaby tylko cel i sens wprowadzanych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 18 października 2017 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi należy stwierdzić, że Skarżący w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia niniejszej skargi. Jest on bowiem współwłaścicielem działek nr ewid. [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w T. , gmina C. objętych postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą, która przepisem § 8 pkt 1 wprowadza zakaz lokalizacji budynków. W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę, w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, na terenie nie objętym zaskarżonym planem znajdują się tereny pod budownictwo mieszkaniowe objęte miejscowym planem zagospodarowania terenów wsi T. (nieobjętego zakresem przedmiotowej skargi) oraz tereny dla których wydane zostały o warunkach zabudowy. Okoliczność, że skarżący decyzji takich dla swoich działek nie uzyskał ani o nie występował nie ma żadnego znaczenia dla oceny jego interesu prawnego. Istota własności obejmuje bowiem także decydowanie o tym, czy i ewentualnie kiedy właściciel rozpocznie proces inwestycyjny. W kontekście oceny interesu prawnego skarżącego stwierdzić należy również, że nie jest trafny argument podnoszony w odpowiedzi na skargę, iż zakupił on nieruchomości jako grunt rolny. Skarżący zakupił bowiem grunty kierując się zapisami Studium przewidującymi przeznaczenie tego gruntu przynajmniej pod zabudowę siedliskową (szerzej o tym w dalszej części uzasadnienia), zgłaszał wnioski oraz uwagi do projektu przedmiotowego planu miejscowego, wskazując na zamiar przeznaczenia działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W świetle powyższego Sąd uznał, że w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony interes prawny skarżącego, bowiem przyjęte rozwiązania planistyczne w istocie uniemożliwiają planowane przez skarżącego wykorzystanie nieruchomości. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga w tym przypadku zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego (por. wyrok NSA z 12 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1391/09 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności sąd administracyjny dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że jak wynika z zaskarżonej uchwały oraz uchwały Rady Gminy Czerwonak nr 254/XXIX/2016 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania "Trzaskowo – część południowa", planem objęty jest teren o powierzchni ok. 67 ha w większości wykorzystany rolniczo (oznaczony symbolem R), wskazujący niewielką powierzchnię zadrzewioną (symbol ZL), teren drogi publicznej (symbol KD-L) i teren drogi wewnętrznej (symbol KDW). Dla terenu oznaczonego symbolem R ustalono przeznaczenie na teren rolniczy (§ 3 uchwały). W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem zakazano lokalizacji urządzeń reklamowych, ogrodzeń pełnych i ogrodzeń betonowych i dopuszczono lokalizację sieci infrastruktury technicznej, tablic informacyjnych o powierzchni nie większej niż 3 m2, ogrodzeń ażurowych, obiektów małej architektury oraz ścieżek rowerowych (§ 4 pkt 1 2 uchwały). Dla terenów R i ZL w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania ustalono zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenów z dopuszczeniem zalesienia z uwzględnieniem § 8 pkt 2 (§ 6 pkt 1 uchwały), zaś w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu wprowadzono zakaz lokalizacji budynków (§ 8 pkt 1 uchwały).

Skarżący w podniesionych w skardze zarzutach zakwestionował ustalony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji jakichkolwiek budynków (mieszkalnych, gospodarczych, inwentarskich) w ramach zabudowy zagrodowej, co stanowi jego zdaniem nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości objętych planem, dla których ustalono niekorzystne przeznaczenie wyłącznie pod tereny rolnicze, naruszające istotę prawa własności,

W tej sytuacji stwierdzić należy, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy możliwym było wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczenia w zakresie zabudowy i czy organ uchwałodawczy wprowadzając zapis o kwestionowanym przez skarżącego brzemieniu nie naruszył obowiązujących przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, WSA w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się uprawnienia do posiadania, używania rzeczy, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych.

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Rada Gminy Czerwonak nie wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego. W wyroku wyrok z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w procesie planistycznym należy uwzględniać ochronę prawa własności. NSA wskazał, że ograniczając prawa właścicieli nieruchomości w tak szerokim zakresie poprzez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy należy mieć na względzie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania – w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych, do którego doszło w wyniku podziałów działek, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową, wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, m.in. na gruncie przepisów z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm. – dalej u.o.p.), które z taką formą ochrony jaką są parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dopuszczona w obowiązującym porządku prawnym możliwość ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw nie może jednak naruszać istoty tych wolności i praw i nie może prowadzić do zachwiania relacji pomiędzy konstytucyjnym dobrem, które jest ograniczane (prawo własności), a celem jakiemu to ograniczenie ma służyć.

W sprawie niniejszej należy zatem rozważyć, czy przy uchwalaniu zaskarżonego planu doszło do zakłócenia proporcji między dobrem ograniczonym (prawem własności), a celem któremu to ograniczenie ma służyć. Zasadnym jest również sprawdzenie czy zapisy m.p.z.p. wprowadzające całkowity zakaz zabudowy są zgodne z zapisami studium. W tym miejscu należy się zgodzić z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, że zgodnie ze studium tereny rolnicze zasadniczo winny być wyłączone z zabudowy (powyższe nie jest kwestionowane przez skarżącego). Tym niemniej wskazać należy, że w studium na terenach rolniczych dopuszczono lokalizację zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika (vide rozdział 7 Studium – "Uwarunkowania rozwoju systemów technicznych"). Zaznaczyć należy również, że na str. 177 części opisowej Studium wskazano, iż: "Z uwagi na niemożność przewidzenia na etapie sporządzania studium wszystkich uwarunkowań i mogących niespodziewanie wystąpić potrzeb, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych gmina dopuści w ograniczonym zakresie do zabudowy i zagospodarowania tereny, poza określonymi na rysunku studium pod warunkiem uwzględnienia znanych już i ewentualnie nowych uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego, w tym ochronie gruntów rolnych i leśnych (ochrona gleb klasy III i wyższej). Inwestycje takie mogą obejmować obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego i ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy, w szczególności urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki. W jeszcze bardziej ograniczonym zakresie może być dopuszczona także zabudowa rezydencjonalna i gospodarcza poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczy to wielkokubaturowej zabudowy służącej gospodarce rolnej, która winna być lokalizowana poza zwartymi, atrakcyjnymi układami przestrzennymi wsi". Studium określa również jaką powierzchnię powinny mieć działki budowlane wskazując że:

- poza obszarami wyznaczonymi na rysunku Studium w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej - nie mniej niż 1 ha,

- na terenie wsi o elementarnym rozwoju i wsi położonych w sąsiedztwie najbardziej cennych przyrodniczo obszarów - 0,5 ha.

Pomimo tej treści studium Rada uchwalając zaskarżony plan uznała, że zasadnym jest całkowite wyłączenie możliwości zabudowy na obszarze objęty planem w tym na terenach rolniczych.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Rada Gminy Czerwonak nie wykazała, że zasadnym jest wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Wskazane przez organ uchwałodawczy względy przestrzenne, krajobrazowe, przyrodnicze i ekonomiczne w ocenie Sądu nie uzasadniają wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Jak wynika bowiem z przełożonej dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę, głównymi celami, dla których przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu dla przedmiotowego obszaru jest stworzenie warunków formalno-prawnych m.in. dla ochrony niezabudowanych terenów sąsiadujących z parkiem krajobrazowym Puszcza Zielonka położonych w jego otulinie, dążenia do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy F2 otuliny parku krajobrazowego Puszcza Zielonka; ograniczenia zjawiska rozlewania się w sposób niekontrolowany zabudowy poza zwarte struktury urbanistyczne. Organ uchwałodawczy wskazał, że przyjęcia zaskarżonego planu wynika z wprowadzenia wymogu zachowania granic i uwzględnienia ograniczeń dla otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Cały obszar planu na mocy rozporządzenia nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka znajduje się według planu ochrony w strefie funkcjonalno - przestrzennej F2 wydzielonej w ramach otuliny (otulinę wyznaczono w uchwale ustanawiającej Park Krajobrazowy Puszcza Zielonka). Zgodnie z planem ochrony, dla powyższej strefy należy wprowadzać w dokumentach planistycznych zapisy dotyczące między innymi dążenia do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienia otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych.

Odnosząc się do powyższego należy odwołać się do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 756/14 (CBOSA), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. W powołanym wyżej wyroku Sąd zwrócił uwagę, że "....Przepisy u.o.p. dla tych form ochrony przyrody wprowadzają różnorakie nakazy i zakazy określone w art. 17 ustawy (dla parku krajobrazowego) i w art. 24 ustawy (dla obszaru chronionego krajobrazu). W żadnym z tych przepisów dotyczących wskazanych wyżej form ochrony przyrody, ustawodawca nie dopuścił tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy. Wyjątek dotyczy tylko dwóch sytuacji: w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.), lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 24 ust. 1 pkt 9 u.o.p.), zaś w odniesieniu do parków krajobrazowych wprowadzanie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p.) oraz zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p.)." Tereny poddane analizie w sprawie IV SA/Po 756/14 leżą nota bene także w strefie F2 otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że żadna z wyżej wskazanych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nadto wskazać należy, że z § 7 rozporządzenia nr 4/05 nie wynika, aby wprowadzając przedstawione w tabeli ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, dla strefy F2 wprowadzono zakaz lokalizacji budynków. W odniesieniu do strefy F2 można bowiem spotkać zapisy sugerujące, że w strefie tej znajdują bądź mogą się znaleźć w przyszłości budynki o czym świadczy zapis o stosowaniu na obszarze strefy F2 do ogrzewania budynków opalania paliw ekologicznych; nielokalizowaniu w pasie 10 m od granicy lasu żadnych obiektów budowlanych, infrastruktury technicznej i ogrodzeń, na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę i pozostawienie tego pasa nieużytkowanego; i ustalanie linii zabudowy w odległości minimum 50 m od linii lasu, na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę.

Wbrew stanowisku organu uchwałodawczego argumentem uzasadniającym wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach obejmujących działki skarżącego nie mógł być sam fakt obowiązywania uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. nr XXXVII/729/13. W uchwale tej nie wprowadzono bowiem zakazu realizacji jakiejkolwiek zabudowy w tym zabudowy mieszkaniowej w otulinie puszczy.

Odnosząc się do stanowiska organu, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego mogą być zaspokojone na sąsiednich terenach o przeznaczeniu mieszkaniowym stwierdzić należy, iż powyższe nie może stanowić uzasadnienia wykluczenia możliwości powstania zabudowy siedliskowej na terenie objętym zaskarżony planem. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że skarżący swobodnie dysponując na terenach sąsiednich nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym, po ich ewentualnej sprzedaży, nie będzie mógł skorzystać z nieruchomości w sposób zgodny z przewidzianym w studium, a więc z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej. Uzasadnieniem wprowadzenia zakazu zabudowy nie może być również przyjęty przez organ uchwałodawczy w sposób arbitralny brak potrzeby zabudowy terenów nim objętych.

Za uzasadniony uznać należy również nieuwzględnienia w Planie drogi przewidzianej w Studium jako "droga projektowana". Wytyczne dotyczące kierunków rozwoju komunikacji za pomocą sieci drogowej zostały zawarte w Części III pkt 11.1.1. - "Rozwój sieci drogowej", w którym gmina uwzględniając uwarunkowania komunikacyjne wskazała, że jako kierunki rozwoju sieci drogowej planuje m.in. budowę nowych dróg gminnych wykazanych na rysunku studium oraz połączeń miedzy zespołami mieszkaniowymi. Jedną z tychże dróg stanowiła wyznaczona na rysunku studium droga łącząca Bolechowo z Bolechówkiem. W tym zakresie nastąpiło samoograniczenie Rady Gminy przy uchwalaniu planu miejscowego tj. Rada Gminy nie mogła przewidzieć w projekcie planu miejscowego nowego lub innego przebiegu dróg zbiorczych. W uchwalonym planie odstąpiła jednak od realizacji tejże inwestycji, nie wyznaczając tejże drogi na rysunku planu i przeznaczając teren pod tereny rolnicze pomimo, iż jak wynika z przesłanej dokumentacji na mocy decyzji z dnia 13 2013 r. nr [...] i nr [...] ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi na należących ówcześnie do skarżącego działkach nr [...] i [...], za które skarżący uzyskał odszkodowanie. Tymczasem, uchwalając plan miejscowy Rada Gminy nie wytyczyła tychże dróg, tym samym naruszając zasady sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że ustalenie innego przebiegu dróg w planie miejscowym, aniżeli w Studium stanowiącym podstawę jego uchwalenia, stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części dotyczącej terenu na którym takich dróg nie przewidziano.

Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd w niniejszym składzie podzielił zarzuty skargi i stwierdził, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazów determinowanych względami ochrony przyrody – dalej idących od zakazów przewidzianych przepisami właściwych ustaw określających warunki tej ochrony (u.o.p.), narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także nakazy ochrony prawa własności wyrażone w art. 64 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP. Nadto wprowadzone zapisy o zakazie zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R oraz brak wyznaczenia drogi pozostają w sprzeczności z zapisami Studium dla tego terenu.

W ocenie Sądu zasadnym jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne zawarcie w § 4 pkt 1 lit. a-c oraz § 4 pkt 2 lit. c-d zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów, ogrodzeń a także obiektów małej architektury. W dniu 11 września 2015 r. weszła bowiem w życie ustawa krajobrazowa, która z tym dniem uchyliła, określoną w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., kompetencję do określania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i ich gabarytów. Ustawa krajobrazowa po art. 37 u.p.z.p. dodała przepisy art. 37a–art. 37e, zawierające fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały– zwanej potocznie "uchwałą reklamową" – zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e u.p.z.p.). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). W omawianej uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast w odniesieniu do szyldów określa się w uchwale zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Z przepisów przejściowych zawartych w art. 12 ust. 1 - 2 ustawy krajobrazowej wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Do planów miejscowych, do których sporządzenia przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zatem zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12).

W doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (tak A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Wybór miejsca regulacji – m.p.z.p. albo uchwała reklamowa – nie istnieje jednak w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy.

W kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej doszło na mocy uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 24 listopada 2016 r. nr 254/XXIX/2016 w sprawie przestąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzaskowo – część południowa". Przy uwzględnieniu treści przywołanych wyżej przepisów przejściowych oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu – czyli w szczególności z dodanym art. 37a i nast. u.p.z.p. oraz bez uchylonego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Rada Gminy, zamieszczając w § 4 pkt 1 lit a-c oraz § 4 pkt 2 lit c-d uchwały regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym Planem miejscowym obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia m.p.z.p. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały w tym zakresie.

W ocenie Sąd nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez niezawarcie w rysunku Planu wyrysu ze Studium w jego oryginalnym kształcie. Zauważyć bowiem należy, że do załącznika graficznego do zaskarżonego w sprawie planu dołączono, zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia wyrys ze studium. Porównanie rysunku Studium wskazuje, że jest możliwa ocena czy zachowano warunek zgodności ze Studium, czy też nie. Powyższej oceny dokonał zresztą sam skarżący jak i organ uchwałodawczy prawidłowo ustalając, że należące do skarżące nieruchomości zasadniczo znajdują się na terenie o przeznaczeniu rolniczym. W tym miejscu wskazać należy, że treść legendy Studium faktycznie nie zawiera oznaczenia terenów rolnych (kolor żółty). Powyższe nie oznacza jednak, że nie jest możliwe ustalenie treści studium.

W ocenie Sądu nie są również zasadne zarzuty odwołujące się do wskazania na rysunku planu przeznaczenia części obszaru pod teren leśny. Wskazać należy bowiem, że z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 - dalej u.g.r.l.) wynika wprost, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej i grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Pojęcie gruntów leśnych ma więc charakter formalny. Jak wynika z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 788 ze zm. – dalej u.l.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, a także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jak wynika z powyższego nie zawsze faktyczny charakter "leśny" danego gruntu przesądza o jego kwalifikacji jako lasu. Samo zatem ustalenie, że dany grunt ma charakter leśny nie jest wystarczające aby uznać, że obszar ten jest lasem. Prawna definicja lasu z art. 3 u.l. różni się bowiem od przyjmowanej w naukach przyrodniczych. W zakresie normatywnym niezbędne zatem jest przesądzenie, że dany grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym ale także prawnym. Ustawa o lasach wprowadza kilka kryteriów uznania gruntu za las: kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną), kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej, chyba że chodzi o rezerwat przyrody, park narodowy albo las wpisany do rejestru zabytków ) oraz dodatkowe kryterium związku z gospodarką leśną. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.l. Dlatego też okoliczność, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym nie oznacza, że jest on lasem w znaczeniu prawnym. Podkreślić należy przy tym, że w praktyce prawnej o kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonych na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawą planowania przestrzennego są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie, że dany obszar jest lasem czy gruntem rolnym. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne czy też Sąd i w sposób odmienny sklasyfikować danego obszaru (patrz Komentarz LEX do art. 3 ustawy o lasach, W. Radecki; wyrok NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11, wyrok NSA z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1818/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 343/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1301/13 – CBOSA). W sprawie bezsporne jest, iż część działki [...] stanowi las (zob. wypis z rejestru gruntów k. 77 akt sądowych). Oznacza to, że nie można organowi uchwałodawczemu w niniejszej spawie postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie terenu leśnego nie wskazanego w Studium. Wyznaczony na obszarze objętym zaskarżonym planem stanowi stosunkowo niewielki obszar (ok. 0,5 ha). Nadto Studium jest dokumentem ogólnym, nie jest aktem prawa miejscowego i dopiero plan miejscowy precyzuje zawarte w studium kierunki rozwoju i gospodarki przestrzennej.

Reasumując uznać należy, że skarga miała częściowo uzasadnione podstawy. Jak wykazano w treści uzasadnienia zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje jej nieważność. Powyższe z uwagi na okoliczność, że obszar planu stanowi w większości jednorodny obszar oznaczony symbolem R, dla którego wbrew zapisom studium wprowadzono całkowity zakaz zabudowy i na którym wbrew zapisom studium nie wyznaczono planowanej drogi publicznej skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważność w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w zakresie pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis ([...] zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz.265).