Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1630/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H., A. H., B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2899/15 w sprawie ze skarg A. H. i A. H. oraz B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie ze skargi A. R. i A. H. oraz B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwolił Zarządowi Województwa Śląskiego na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ul. S. i ul. W. w U.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wystąpili A. R. i A. H. oraz B. B.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego, uznając, że wnioskodawcy w tej sprawie nie posiadają interesu prawnego.

Po rozpatrzeniu wniosków B. B., A. R. i A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisaną decyzję w części ich dotyczącej wnieśli A. R. i A. H., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wniosła także B. B., zarzucając naruszenie tych samych przepisów jak w skardze A. R. i A. H.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Sąd podał, że organ zbadał przymiot strony skarżących w świetle art. 28 k.p.a., dochodząc do słusznego wniosku, że nie posiadają oni legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd podzielił ustalenia organu, iż zarówno działka nr [...] będąca własnością A. R. i A. H., jak i działka nr [...] stanowiąca własność B. B., położone są poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi oraz że nie należą do nieruchomości zajętych pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowę dróg innych kategorii. Podnoszona przez A. R. oraz A. H. okoliczność posadowienia fundamentu z przekroczeniem granicy własnej działki i zajęciem działki sąsiedniej nr [...] nie uzasadnia, w ocenie Sądu, posiadania interesu prawnego w żądaniu ustalenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na okoliczność, iż przysługuje im "prawo własności" części fundamentu posadowionego na działce nr [...], natomiast w myśl zasady wyrażonej w art. 48 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. W ocenie Sądu, oznacza to, że jakiekolwiek obiekty budowlane znajdujące się na działce nr [...] należą do jej właściciela. Przeprowadzenie dowodu z decyzji odszkodowawczej wydanej dla właściciela działki nr [...] nie może przesądzać o przysługiwaniu skarżącym prawie własności do fragmentu fundamentu usytuowanego na działce nr [...] i tym samym do stwierdzenia, że skarżący posiadają interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd wskazał, że skarżący nie są właścicielami tej działki i nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających prawo własności do sytuowanego na działce fundamentu. Zdaniem Sądu, interes prawny skarżących nie wynika także z art. 344 § 1 k.c. w zakresie, w jakim inwestor naruszył posiadanie ich działki nr [...] w trakcie prowadzenia robót budowlanych związanych z wyburzeniem fundamentu na działce nr [...].

Sąd uznał, że skarga B. B. także nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca podniosła, iż jest właścicielką działki nr [...], na której znajduje się budynek częściowo posadowiony na objętej inwestycją drogową działce [...] (w skardze błędnie wskazano [...]), a linie rozgraniczające przechodzą przez narożnik budynku. Ponadto w wyniku wykonania decyzji działka [...] straci dostęp do drogi publicznej. Sąd wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania terenu działka [...] należąca do skarżącej jest położona poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi oraz nie należy do nieruchomości zajętych pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowę dróg innych kategorii. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] i jest oddzielona działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. Jak wynika z treści pisma Wydziału Komunikacji i Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., działka nr [...] przed wydaniem decyzji Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2012 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie posiadała urządzonego zjazdu w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a dostęp do drogi publicznej jest zapewniony od ul. B. W ocenie Sądu, w toku postępowania skarżąca nie wykazała, aby działka nr [...] miała zapewniony prawny dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] wynikający z decyzji właściwego zarządcy drogi. Zamiast tego uzasadniała swoje stanowisko wyłącznie faktycznym aspektem pozbawienia jej dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...], co miałoby wpłynąć na pozbawienie działki [...] dostępu do drogi publicznej. Skoro skarżąca nie wykazała, że przysługują jej uprawnienia wynikające ze zgody właściwego zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ustawy o drogach publicznych), to powoływanie się na ochronę posiadania faktycznego dostępu do drogi publicznej nie uzasadnia, w ocenie Sądu, interesu prawnego posiadacza w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej inwestycji drogowej na sąsiednich działkach. Z dokumentacji projektowej zatwierdzonej kwestionowaną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nie wynika również, aby na działce nr [...] będącej własnością skarżącej miały być prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Wbrew stanowisku skarżącej o istnieniu interesu prawnego nie świadczy fakt, iż skarżąca wybudowała budynek z przekroczeniem granicy własnej działki w ten sposób, że został częściowo usytuowany na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego jej prawo własności do nieruchomości budynkowej usytuowanej na działce nr [...]. Posiadanie działek nr [...],[...] [...], z których skarżąca B. B. korzysta od momentu zakupu działki nr [...], zdaniem Sądu, także nie uzasadnia interesu prawnego posiadacza w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2012 r. Z uwagi na to, że skarżąca nie wykazała się prawem własności w stosunku do tych działek, nie można też uznać, aby w związku z ewentualnym posiadaniem przez nią działek stanowiących własność Województwa Śląskiego istniał po jej stronie interes prawny do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2012 r. W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skarżącej żądanie wykazania przez nią interesu prawnego nie pozostaje w sprzeczności z uprzednimi działaniami podjętymi w toku postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem organ dokładnie wyjaśnił, dlaczego odmówił skarżącej przymiotu strony, odniósł się do kwestii budynku należącego do skarżącej i w sposób niebudzący wątpliwości wskazał, dlaczego nie uznał jej za stronę postępowania.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli B. B. oraz A. R. i A. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 k.c., poprzez poczynienie ustaleń w związku z w/w przepisem w oderwaniu od treści art. 151 k.c. oraz z art. 195 k.c. i nast., a w konsekwencji ustalenie, że niepodzielna część nieruchomości, jaką był fundament posadowiony w granicach działek [...] i [...], stanowiła własność ówczesnego właściciela nieruchomości [...], podczas gdy nie przeprowadzono w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego, a sam fundament mógłby co najwyżej stanowić współwłasność właścicieli sąsiadujących działek;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a., w zakresie w jakim postępowanie dotyczyło B. B., poprzez pominięcie przez Sąd zarzutu, iż organ administracji nie odniósł się do złożonych przez stronę wniosków dowodowych, a pomimo to poczynił odmienne od stanowiska strony ustalenia, że działka [...] posiada odpowiedni dojazd od strony ul. B., a nadto, że B. B. nie wykazała interesu prawnego skutkującego przyznaniem jej statusu strony, które to ustalenie oparł wyłącznie na stanowisku jednostki organu wnioskującego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Brak rozpoznania zarzutu skargi w tym zakresie jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. celem przeprowadzenia postępowania dowodowego, albowiem pominięcie wniosków dowodowych skutkowało odmową przyznania B. B. statusu strony, co stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a., w zakresie w jakim postępowanie dotyczyło A. R. i A. H., przez ustalenie, że właścicielem fundamentu był właściciel nieruchomości [...], który otrzymał stosowne odszkodowanie, podczas gdy w tym zakresie nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przeprowadzenie w tym zakresie dowodów jest niedopuszczalne, a która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem strony wnioskowały o dopuszczenie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania, celem ustalenia czy odszkodowanie dotyczyło również fundamentu, a w konsekwencji czy fundament stanowił własność stron. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. celem przeprowadzenia postępowania dowodowego i dopuszczenia akt postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w zakresie w jakim postępowanie dotyczyło B. B.:

a) w toku postępowania organ nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków i dokumentów, a w konsekwencji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły potwierdzić stanowisko skarżącej oraz jej status strony w postępowaniu, co spowodowałoby wydanie odmiennej w treści niż zaskarżona decyzji;

b) organ administracji zagubił załączniki: umowy najmu i umowę lojalnościową oraz odpis z ewidencji gruntów, które zostały załączone do pisma strony z [...] lipca 2014 r. pomimo, że dotychczasowe stanowisko organu nie ujawniało jakichkolwiek braków w tej dokumentacji, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż B. B. nie przysługuje status strony, gdyż nie wykazała interesu prawnego, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem Sąd orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a jego uzupełnienie wykazałoby, że B. B. potwierdzając prawo własności budynku zlokalizowanego na dwóch działkach oraz zobowiązania wynikające z umów, jednocześnie posiada status strony w postępowaniu;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w zakresie w jakim postępowanie dotyczyło A. R. i A. H.:

a) pominięte zostały wnioskowane przez strony dowody wskazujące, iż na etapie postępowania w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej przedstawiono projekt podziału działki sporządzony w sposób odmienny niż wynikało to z dokumentacji ewidencji gruntów, tj. w oparciu o pomiar dodatkowy, w którym A. R. i A. H. nie uczestniczyli mimo, iż byli właścicielami nieruchomości objętych pomiarem i zmianą granic, a nadto którego wyników nie przedstawiono w dokumentach projektowych, a którego wyniki pozostają w sprzeczności z danymi załączonymi do wniosku;

b) powielone zostało ustalenie organu administracji, że fundament stanowi wyłączną własność właściciela nieruchomości [...], a nie stron, pomimo, iż nie prowadzono w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, a z dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania, co było zresztą bezsporne, fundament znajdował się w granicy nieruchomości, a sama granica została przesunięta bez uczestnictwa stron, na etapie wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;

c) ustalenie, że przeprowadzenie dowodu z dokumentacji postępowania prowadzonego w związku z wypłatą odszkodowania właścicielowi działki [...] jest niedopuszczalne, pomimo iż dowód taki nie jest sprzeczny z prawem, a w świetle okoliczności sprawy ustalenie czy właścicielowi działki [...] wypłacono odszkodowanie za przedmiotowy fundament, w jakim zakresie oraz czy organ administracji w ogóle uważał go za właściciela tego fundamentu miało kluczowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego strony, faktu ewentualnej współwłasności oraz jej zakresu, które to okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem pominięto kwestie związane z przysługującym A. R. i A. H. prawem własności i jego zakresem, które to dowody i ustalenia w przypadku przeprowadzenia ich zgodnie z obowiązującymi przepisami wykazałyby że inwestycja drogowa prowadzona jest na nieruchomości stron, a sam fundament stanowi ich własność;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczących zaniechania przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, podnoszonego zarzutu zmiany granic działek stron, kwestii zagubienia przez organ administracji części dokumentów przedstawionych przez stronę, które to okoliczności nie pozwalają na ustalenie motywów jakimi kierował się Sąd wydając wyrok, gdyż uzasadnienie zawiera jedynie lakoniczne powielenie stanowiska organu administracji.

Z uwagi na śmierć A. H. jego następcą prawnym – stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I Ns 432/17 – jest J. R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów administracyjnych, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje status strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. np. wyroki NSA z 28 sierpnia 2015 r., II OSK 10/14, LEX nr 1982722; z 7 lipca 2017 r., I OSK 3388/15, LEX nr 2335147; z 7 lutego 2014 r., II OSK 2165/12, LEX nr 1497916). Dla ustalenia interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2351/16, LEX nr 2578609). Może się zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 421/14, LEX nr 1989959; z 25 maja 2011 r., II GSK 585/10, LEX nr 1081597).

W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne uwzględniły powyższe stanowisko i prawidłowo rozpatrzyły kwestię statusu skarżących kasacyjnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, rozważając, czy stwierdzenie nieważności tej decyzji może dotyczyć ich interesu prawnego.

Dla oceny, czy skarżącym kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w powyższym postępowaniu, decydujące znaczenie ma treść kwestionowanej przez nich decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Z treści tej decyzji wynika jednoznacznie, że działki skarżących kasacyjnie nie są objęte tą decyzją.

Podkreślić przede wszystkim należy, że interesu prawnego w przedmiotowej sprawie nie kreuje istnienie fundamentu, znajdującego się częściowo na działce skarżących i częściowo na działce objętej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie kreują go również zobowiązania umowne i faktyczne korzystanie z działek objętych tą decyzją, a także ewentualne realizowanie decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową niezgodnie z jej treścią. Okoliczności te świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Podkreślić trzeba, że nawet jeżeli w innych postępowaniach (np. dotyczących podziału działki, przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych, zmiany granic) doszło do nieprawidłowości, to ocena, czy miały one miejsce nie mogła być dokonana w niniejszym postępowaniu. Dopiero wyeliminowanie takich nieprawidłowości w innym – właściwym – postępowaniu (w innych postępowaniach) mogłoby ewentualnie doprowadzić do zmiany sytuacji prawnej skarżących kasacyjnie. Nie mogło to jednak nastąpić w tym postępowaniu, gdyż każdy organ administracyjny i sąd może działać jedynie w zakresie posiadanych kompetencji i nie może rozstrzygać kwestii, które nie należą do jego właściwości.

Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, organy administracyjne dokonały ustaleń wystarczających do prawidłowego rozpatrywania sprawy, natomiast dowody, których przeprowadzania domagały się strony, a których nie przeprowadzono zgodnie z ich oczekiwaniami, nie miałyby wpływu na wynik sprawy. Nie spowodowałyby bowiem objęcia działek skarżących decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd I instancji słusznie zatem zaakceptował stanowisko organów administracyjnych. W niniejszej sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stosunku do wszystkich skarżących kasacyjnie.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest więc zasadny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 48 k.c. w powiązaniu z art. 151 oraz z art. 195 i nast. k.c. podkreślić trzeba, że organy i sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania spraw z zakresu prawa cywilnego. Abstrahując od okoliczności niniejszej sprawy zauważyć wypada, że jeżeli w konkretnej sprawie administracyjnej zachodzą wątpliwości co zagadnień cywilnoprawnych, kwestie te winny zostać rozpatrzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego rozstrajające daną kwestię cywilnoprawną może zostać uwzględnione w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej podkreślono, organy i sądy administracyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać zagadnień cywilnoprawnych, gdyż nie należy to do ich kompetencji. W tej sytuacji poprzestanie na ogólnej zasadzie określonej w art. 48 k.c., bez czynienia rozważań co do ewentualnych odstępstw od tej zasady, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 k.c. w powiązaniu z art. 151 oraz z art. 195 i nast. k.c. nie mógł zostać uwzględniony.

Zaznaczyć jedynie wypada, iż jeżeli naruszenie interesu faktycznego skarżących kasacyjnie wyrządziło im szkody, mogą oni dochodzić ewentualnego odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. Naruszenie to nie mogło jednak mieć wpływu na wynik kontrolowanej obecnie sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.