Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 702/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 134 par. 1, art. 145par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1, pkt 3, ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. 4 ust. 2, art. 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
article: art. 109 par. 1, art. 49a, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lutego 2022r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu", Burmistrz B., po rozpatrzeniu uzupełnionego na wezwanie wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "inwestor", "skarżąca", "spółka"), z dnia [...] września 2021 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie O., gmina B..

W uzasadnieniu tej decyzji w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wynik stanowi załącznik nr 1 do decyzji, mając na uwadze brzmienie art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., w związku z oceną, że przedsięwzięcie nie spełnienia łącznie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy oraz spełnia warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6, organ I instancji stwierdził, że nie zaistniała podstawa do wydania warunków zabudowy.

Burmistrz argumentował, że planowana inwestycja nie znajduje się na obszarze wyznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy B., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2002 r. ze zm. w kontekście uregulowania art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Ponadto, w związku z ustaleniem liczby stron na ponad 20, Burmistrz, zgodnie

z dyspozycją art. 49a k.p.a. w związku z art. 49 § 1 k.p.a. po uprzednim zawiadomieniu na piśmie, zawiadamiał strony o czynnościach i decyzji w prowadzonym postępowaniu w drodze obwieszczeń.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. sp. z o.o. zarzucając, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania z odpowiednią starannością, nie gwarantując równości wobec prawa i nie respektując zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec prawa. Ponadto zarzucił organowi błędną ocenę materiału dowodowego, błędną ocenę w zakresie nieuznania planowanej instalacji fotowoltaicznej za odnawialne źródło energii, błędne wskazanie, iż planowana inwestycja wymaga umieszczenia jej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co stanowi podstawę błędnego założenia, że studium to stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek rozpoznania sprawy z odwołania spółki, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności powołałtreści art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 86, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., jak i przepis art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (j. t. - Dz.U. z 2021 roku, poz. 610 – dalej: "ustawa OZE") zawierający definicję legalną odnawialnego źródła energii, nie pomijając art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe uznało, że elektrownia (farma) fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej oraz że w orzecznictwie podkreśla się, że farma fotowoltaiczna powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny co oznacza, że nieruchomość na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną.

Przywołując zasady wynikające z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy podkreślił, że wynikający z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyjątek od zasady musi być stosowany ściśle.

W ocenie Kolegium, wzmocnionej szeregiem poglądów prawnych zaczerpniętych z orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA, lokalizacja takich inwestycji jak wnioskowana, powinna odbywać się przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego lub studium. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał również na argumentację uzasadnienia do projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2019 roku, poz.1524, projekt ustawy druk VIII 3656) w zakresie wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji.

Według organu II instancji planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja nie mieści się w pojęciu odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, a sytuowanie gdziekolwiek elektrowni fotowoltaicznych, bez konieczność zachowania ładu przestrzennego, które są obiektami produkcyjnymi, doprowadziłoby do wprowadzenia obiektów przemysłowych, czy produkcyjnych na terenach, na których dotychczas takiej funkcji nie było. W dalszej konsekwencji umożliwiając uzyskiwanie warunków zabudowy na inne obiekty produkcyjne.

W ocenie Kolegium przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu nie można interpretować w oderwaniu od przepisów art. 10 ust. 2a czy art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Przy czym studium, według organu odwoławczego, niebędące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jako materiał pomocniczy, w niektórych przypadkach, może być podstawą do zastosowania wyjątku od zasady kontynuacji funkcji.

Według Kolegium Burmistrz zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mającej polegać na budowie farmy fotowoltaicznej. W niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, wobec czego konieczne było zweryfikowanie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Z uwagi zaś na fakt, że w badanym obszarze analizy urbanistycznej nie występuje zabudowa przemysłowa czy produkcyjna, to brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, posiadającej co do zasady funkcję produkcyjną.

P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji

z dnia [...] czerwca 2022 r. i wniosła o jej uchylenie w całości, obok decyzji ją poprzedzającej, jak i zobowiązanie organu do wydania w ciągu 14 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem niżej wskazanych przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- art. 61 ust 3 u.p.z.p w zw. z art. 2 punkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "ustawa OZE" lub "u.o.z.e.") poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że farma fotowoltaiczna o mocy powyżej 500 kW stanowi obiekt produkcyjny, który nie jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy OZE, a w konsekwencji, że planowana inwestycja nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

- art. 9 ust. 5 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że studium może być podstawą do zastosowania wyjątku od zasady kontynuacji funkcji, tj. podstawą zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pomimo, że studium nie jest źródłem prawa i nie ma wiążącego charakteru w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała przepisy art. 2 pkt 13 i art. 2 pkt 22 ustawy OZE i stwierdziła, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu pierwszego z nich i korzysta z wyłączenia, o którym mowa wart. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Skarżąca podniosła, że nie istnieje żadne uzasadnienie, by art. 61 ust. 3 u.p.z.p. interpretować poprzez brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a u.p.z.p, czy art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. gdyż wskazany wyżej przepis bezpośrednio odsyła do definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Według spółki wskazuje to na niesłuszność stanowiska przyjętego przez organ II instancji, twierdzący jakoby należało zastosować wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji OZE o parametrach wskazanych we wniosku. W stosowaniu przepisów pierwszeństwo ma ich treść, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda, a treść przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek instalacji OZE w rozumieniu definicji legalnej zawartej w ustawie OZE. Ustawodawca w żaden sposób nie wiąże ze sobą wskazanych artykułów, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Według skarżącej spółki wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zastosowana przez organ wydający zaskarżoną decyzję, stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisu, a także z jego literalnym brzmieniem. Obecne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wyłącza stosowanie zasad dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej do elektrowni fotowoltaicznych. Obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne jest żądanie, aby te przedsięwzięcia były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu.

Skarżąca uważa, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnych źródeł energii o określonych parametrach, to w tym przypadku odesłałby do przepisów odrębnych albo wyłączyłby wprost stosowanie w/w przepisu w stosunku do określonych instalacji odnawialnych źródeł energii. Brak tak wyraźnego odesłania lub wyłączenia przez ustawodawcę uzasadnia przyjęcie, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Powołując się na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. skarżąca spółka wskazała, że ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a prościej mówiąc źródłem prawa, to jego ustalenia nie mają charakteru normatywnego dla osób fizycznych i prawnych oraz dla innych podmiotów. Art. 10 u.p.z.p. w żaden sposób nie odnosi się do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Przepis ten wyznacza wymagany ustawą zakres ustaleń studium. Jest to norma adresowana do gminy i związana z procedurą uchwalania studium. Tymczasem przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały określone w art. 61 u.p.z.p.

Końcowo skarżąca podkreśliła powołując się na orzecznictwo sądowe, że decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim rozstrzyga o dopuszczalności planowanej inwestycji. Celem postępowania jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan jest dopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując

w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs indeks 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 329 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych

i stwierdził, że skarga jest zasadna, lecz nie do końca z powodów w niej wskazanych.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid.[...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym O. gm. B..

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, czyli do dnia 2 stycznia 2022 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Analiza obowiązujących wyżej przepisów oraz dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy za zasadny nakazuje uznać zarzut skargi o poczynieniu przez organ niewłaściwych ustaleń wynikających z wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście oceny spełnienia przez stronę przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie sporne jest zaliczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej, do instalacji odnawialnych źródeł energii określonych w ww. przepisie, jak i okoliczność, że obszar objęty wnioskiem nie jest przeznaczony na lokalizację farmy fotowoltaicznej w myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy zatem w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 6 MW (z możliwością podziału na etapy o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW), może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).

Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskrzonej decyzji) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki powinny być zatem ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 74/22).

Drugą przeszkodą, która według organu uniemożliwiała ustalenie warunków zabudowy zgodnie z oczekiwaniem strony skarżącej było to, że obszar objęty wnioskiem nie jest przeznaczony na lokalizację farmy fotowoltaicznej w myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Zgodnie z ww. przepisem, w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W ocenie Sądu, przytoczony przepis i określone w nim uwarunkowania nie mają jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem jej przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, w którym wskazano, że "Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących".

Z powyższych względów rozważania i wnioski organu w kontekście przeznaczenia terenu w studium na budowę farmy fotowoltaicznej i ewentualnego wyłączenia stosowania przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., były chybione. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest kierowany do organów przygotowujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do organów umocowanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla których to decyzji przesłanki zostały określone w art. 61 i następnych u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego uwagę Sądu zwrócił sposób zawiadamiania stron postępowania na podstawie art. 49a k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 (w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej), jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2.

O ile zastosowanie ww. uregulowań przez organ I instancji nie budzi wątpliwości Sądu, o tyle brak weryfikacji działań organu w zaskarżonej decyzji i jej doręczenie w formie pisemnej przez organ odwoławczy wyłącznie spółce na ręce pełnomocnika z pominięciem pozostałych stron postępowania, przy braku dołączenia do akt administracyjnych choćby obwieszczeń wskazujących na wybór trybu z art. 49a k.p.a. jak w postępowaniu przed organem I instancji skłania do negatywnej oceny skuteczności zawiadomienia wszystkich stron o wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zmiana sposobu doręczania pism w postępowaniu jest fakultatywna. Przyjęcie danego trybu doręczenia przez organ I instancji w żaden sposób nie determinuje trybu doręczania pism przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 198/19). Jednak brak jakiejkolwiek aktywności organu odwoławczego w tym aspekcie sprawy, jak to wynika z przedłożonych akt administracyjnych, nakazuje przyznać mu walor innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 109 § 1 k.p.a. i art. 49a k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a.).

Z kolei odnośnie możliwości uwzględnienia w sprawie art. 145a § 1 P.p.s.a., o co wnosi skarżąca, powyżej wskazane uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, zgodnie z brzmieniem powołanego uregulowania, wyklucza jego zastosowanie. Nadto, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy próżno szukać uzasadnienia do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis.

Mając powyższe na uwadze i nie dostrzegając innych nieprawidłowości, Sąd stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, które wynikało z błędnej ich wykładni i zastosowania, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd z urzędu dostrzegł uchybienie natury procesowej. W związku z tym, że tożsamych uchybień naruszenia przepisów prawa materialnego dopuścił się również organ I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi (500 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnienie wykładni przepisów prawa przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak i dochowania warunków procesowych prowadzonego postępowania administracyjnego.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.