Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1597/02
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123
law: Obwieszczenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 stycznia 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Istota współdziałania w formie opinii sprowadza się do obowiązku współdziałania przed podjęciem działania w celu umożliwienia przedstawienia przez organ lub inną jednostkę opinii w sprawie. Niezasięgnięcie opinii jest istotnym naruszeniem prawa. Sanacja tej wadliwości po podjęciu działania nie może mieć znaczenia prawnego dla oceny zgodności tego działania z przepisami prawa.

TEZY

Istota współdziałania w formie opinii sprowadza się do obowiązku współdziałania przed podjęciem działania w celu umożliwienia przedstawienia przez organ lub inną jednostkę opinii w sprawie. Niezasięgnięcie opinii jest istotnym naruszeniem prawa. Sanacja tej wadliwości po podjęciu działania nie może mieć znaczenia prawnego dla oceny zgodności tego działania z przepisami prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Miasta z dnia 28 marca 2002 r. nr 603/02 w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego oraz uchwały nr 604/02 w sprawie powołania A.M. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 2002 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stwierdził nieważność uchwał Zarządu Miasta z dnia 28 marca 2002 r. nr 603/02 w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego oraz nr 604/02 w sprawie powołania A.M. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 21 marca 2002 r. Prezydent wystąpił do Związku Artystów Scen Polskich o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego W.K. Pismo to zostało nadane na poczcie w dniu 25 marca 2002 r. Było ono awizowane u adresata w dniu 26 marca 2002 r. W dniu 4 kwietnia 2002 r. zostało zwrócone nadawcy /do Urzędu Miejskiego/ z adnotacją "nie podjęto w terminie". Związek Artystów Scen Polskich nie wyraził opinii w powyższej sprawie, gdyż pismo Prezydenta Miasta nie zostało mu skutecznie doręczone. Pismem z dnia 21 marca 2001 r. Prezydent Miasta wystąpił do Związków Zawodowych działających przy Teatrze Muzycznym o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego W.K. Pismo to zostało doręczone Związkowi Zawodowemu Pracowników Teatru w dniu 26 marca 2002 r. Opinia została sporządzona niezwłocznie i odesłana Prezydentowi Miasta. List z opinią został awizowany w dniu 29 marca 2002 r., a pracownik Urzędu Miejskiego odebrał go z poczty w dniu 2 kwietnia 2002 r. Opinie te nie były wcześniej przedstawione przedstawicielom gminy. Pismem z dnia 26 marca 2002 r. Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Kultury o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego W.K. Pismo to zostało doręczone w dniu 25 marca 2002 r. Do dnia 28 marca 2002 r. Minister Kultury nie wyraził opinii. Pismem z dnia 26 marca 2002 r. Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Kultury o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek A.M. Pozytywna opinia w tej sprawie została sporządzona w dniu 10 kwietnia 2002 r. i doręczona do Urzędu Miejskiego w dniu 24 kwietnia 2002 r. W dniu 28 marca 2002 r. Zarząd Miasta podjął uchwały nr 603/02 w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego oraz nr 604/02 w sprawie powołania A.M. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ stwierdził, że uchwała nr 603/02 oraz uchwała nr 604/02 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 ze zm./. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie /ust. 1/. Organizator powołuje i odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Minister ten określi, w drodze rozporządzenia, listę samorządowych instytucji kultury, w których powołanie i odwołanie dyrektora wymaga zasięgnięcia opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego /ust. 3/. Minister Kultury i Sztuki w rozporządzeniu z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których powołanie i odwołanie dyrektora wymaga zasięgnięcia opinii ministra właściwego do spraw kultury /Dz.U. nr 166 poz. 1218/ ustalił, że opinii Ministra wymaga m.in. powołanie i odwołanie dyrektorów: 1/ Teatru Muzycznego, 2/ Teatru Lalek. Obowiązek zasięgania opinii wskazanych w art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej podmiotów /organów/ oznacza obowiązek zasięgania opinii przed podjęciem decyzji w sprawie odwołania bądź powołania dyrektora instytucji kultury. Obowiązek ten musi być rzeczywiście spełniony, tzn. jego realizacja nie polega wyłącznie na wystąpieniu o opinię, ale na zapoznaniu się z opiniami sporządzonymi przez upoważnione podmioty /organy/. Zarząd Miasta w dniu 28 marca 2002 r., tj. w dniu podjęcia przedmiotowych uchwał, nie dysponował opiniami Ministra Kultury, Związku Artystów Scen Polskich oraz Związków Zawodowych Działających przy Teatrze Muzycznym w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego, a także nie dysponował opinią Ministra Kultury w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek A.M. W żadnym bowiem wypadku nie można uznać samego wystąpienia Prezydenta Miasta o przedstawienie stosownych opinii za spełnienie przesłanek ustawowych powołania dyrektora wskazanych instytucji kultury.

Gmina wniosła na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że obie zakwestionowane uchwały zostały podjęte przez Zarząd Miasta na podstawie uprawnień ustawowych i ukształtowały stosunki pracy. W orzecznictwie i doktrynie utrwalił się pogląd, że jest dopuszczalny nadzór administracyjny przez Wojewodę i Naczelny Sąd Administracyjny nad czynnościami organów gmin z zakresu prawa pracy, o ile czynności te mają charakter aktów administracyjnych, jak np. w przypadku powołania dyrektora szkoły /uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/. Ingerencja taka jest natomiast niedopuszczalna, gdy sprawa jest wyłącznie sprawą z zakresu prawa pracy, gdyż rozstrzyganie spraw ze stosunku pracy należy do sądów powszechnych - sądów pracy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku powołania osoby na stanowisko w instytucji kultury /postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1993 r., SA/Wr 2203/93 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 25/. W przedmiotowej sytuacji nie wystąpią bowiem ze strony zarządu gminy żadne czynności administracyjne, lecz tylko te, które kreują stosunek pracy w drodze powołania, regulowany wyłącznie przepisami Kodeksu pracy. Odmienna interpretacja rodzi poważne niebezpieczeństwo rozszerzenia kompetencji organu nadzoru do kontroli czynności organów gmin ze stosunku pracy czy nawet stosunków cywilnoprawnych poza zakres, jaki przewidział ustawodawca, i w praktyce bez możliwości określenia granicy tych kompetencji organu nadzoru. Wojewoda nie posiadał ustawowych kompetencji do ingerencji w przedmiotową sprawę. Wywodzono też, że art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że stwierdzenie nieważności uchwały organów gminy jest możliwe tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ocena tego stanu przez organ nadzoru nie może być dowolna. Musi opierać się na wnikliwej analizie stanu prawnego, stopnia naruszenia przepisów oraz analizie stanu faktycznego oraz skutków prawnych i faktycznych tego naruszenia. Jest faktem bezspornym, że strona skarżąca wystąpiła o opinię przed powołaniem osób na stanowiska dyrektorów, co było niezbędne dla ochrony interesów tych jednostek. W tej sytuacji zachodziła konieczność zapewnienia ciągłości kierownictwa i prawidłowego działania tych jednostek. Podkreślić należy, że odwołanie poprzedniego dyrektora Teatru Lalek stało się prawomocne, w sprawie zaś odwołania dyrektora Teatru Muzycznego toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Należy też pokreślić, że przy powołaniu wspomnianych osób na stanowiska dyrektorów strona skarżąca otrzymała pozytywne opinie dotyczące obu kandydatów, z tym że część z nich, po upływie terminów określonych w art. 89 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji trudno mówić o wystąpieniu rażącego naruszenia, lecz tylko co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że uchwały zostały doręczone organowi w dniu 6 maja 2002 r. Ustosunkowując się do zarzutów, wskazano, że nie można przyjąć stanowiska o wyłączeniu kompetencji organu nadzoru kontroli uchwał w sprawie powołania dyrektora gminnej instytucji kultury. Uchwała w sprawie powołania dyrektora gminnej instytucji kultury nie jest wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy. Jej istota nie sprowadza się wyłącznie do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Ma ona treść administracyjnoprawną. Uchwałę taką należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Dlatego też podlegają one nadzorowi administracyjnemu oraz nadzorowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy ustaw nie zawężają zakresu nadzoru przez wyłączenie określonych rodzajowo uchwał organów gminy spod nadzoru administracyjnego. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu, wskazano, że w wyniku postępowania nadzorczego ustalono istotne naruszenie prawa przez naruszenie kompetencji podmiotów trzecich do wyrażenia opinii w zakresie powołania Dyrektora Teatru Muzycznego i Dyrektora Teatru Lalek. Uzyskanie opinii post factum mija się z jakimkolwiek sensem, gdyż nie mają one już żadnego znaczenia ani dla organu opiniującego, ani też dla organu podejmującego decyzję. O naruszeniu prawa wskazuje porównanie daty podejmowanych przez Zarząd Miasta czynności: wystąpienie do podmiotów uprawnionych do wyrażenia opinii nastąpiło pismem z datą 21 marca 2002 r., przy czym nadanie tych pism na poczcie nastąpiło dopiero w dniu 25 marca 2002 r., natomiast uchwały zostały podjęte już w dniu 28 marca 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzoru /art. 171 ust. 1 Konstytucji/ i organy powołane do sprawowania nadzoru /art. 171 ust. 2 Konstytucji/. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie wprowadziła ograniczenia przedmiotowego sprawowania nadzoru. Wynika to wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji, który stanowi "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności", a zatem całokształt działalności samorządu terytorialnego podlega nadzorowi. Takie też rozwiązanie przyjmują ustawy samorządowe. Artykuł 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stanowi: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". Zakres działania samorządu terytorialnego określają ustawy. Z ustaw tych wynika zakres działalności gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminy "Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa", a art. 30 ust. 2 pkt 5 stanowi, że "Do zadań zarządu należy w szczególności: zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". Nie ma zatem podstaw ustawowych do wprowadzenia ograniczenia przedmiotowego sprawowania nadzoru. Za takim ukształtowaniem zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym przemawia ochrona obiektywnego porządku prawnego. W pewnych kategoriach spraw ustawodawca dopuszcza różne drogi obrony interesu: obronę interesu indywidualnego na drodze sądowej, np. przed sądem powszechnym, ochronę zaś obiektywnego porządku prawnego na drodze administracyjnej, np. sprawowanej przez organy nadzoru. Z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /art. 172 ust. 2/ i art. 86 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika jedynie podział właściwości pomiędzy organy nadzoru. Rozważając zakres nadzoru należy zwrócić uwagę na znaczenie art. 87 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi: "Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami". Analizując zakres działania wojewody, należy wskazać, że zakres kompetencji nadzorczych do stwierdzenia nieważności art. 91 ust. 1 ogranicza do uchwał organu gminy. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały". Tak więc ograniczeniem kompetencji nadzorczej wojewody jest forma działania organu gminy /uchwała lub zarządzenie organu gminy według nowego brzmienia wprowadzonego ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - Dz.U. nr 113 poz. 984 ze zm./. W świetle przyjętych rozwiązań w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie można uznać za zasadny zarzut skargi o przekroczeniu przez wojewodę kompetencji nadzorczej (...).

Według art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 ze zm./ "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie". Zgodnie z art. 15 ust. 3 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "Organizator powołuje i odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego". Artykuł 15 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadził obowiązek współdziałania organizatora samorządowej instytucji kultury przy powołaniu /odwołaniu/ dyrektora tej instytucji ze związkami zawodowymi, stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi oraz współdziałania z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, ustanawiając formę współdziałania poprzez zasięgnięcie opinii. Naruszenie współdziałania jest kwalifikowanym naruszeniem prawa /przez odpowiednie zastosowanie art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa/. Oznacza bowiem naruszenie procedury powołania /odwołania/ dyrektora samorządowej instytucji kultury.

Istota współdziałania w formie opinii sprowadza się do obowiązku współdziałania przed podjęciem działania, w celu umożliwienia przedstawienia przez organ lub inną jednostkę opinii w sprawie. Sanacja tej wadliwości po podjęciu działania nie może mieć znaczenia prawnego dla oceny zgodności tego działania z przepisami prawa. Ta forma współdziałania organu gminy jest uregulowana w art. 89 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a /ust. 1/. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a".

W sprawie nie ulega wątpliwości, że został naruszony art. 15 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Uchwały Zarządu Miasta z dnia 28 marca 2002 r. nr 603/02 i nr 604/02 zostały podjęte przed upływem 14 dni od dnia zawiadomienia związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Z tego względu skarga nie mogła zostać uwzględniona i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd orzekł jak w sentencji.