Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 142/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 102 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2017 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...] i ul. [...] - w części obejmującej: a) § 13 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 14,00m na 18,00m"; b) § 13 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 20,00m na 40,00m"; c) § 13 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 8,00m na 15,00m"; d) § 13 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów: "i szerokości nie mniejszej niż 50,00m"; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), zastępowany przez r. S., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2017 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...] i ul. [...] (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") – w części – § 13 ust. 1 w zakresie wyrazów:

1) i wymiarach nie mniejszych niż 14,00 m na 18,00 m;

2) i wymiarach nie mniejszych niż 20,00 m na 40,00 m;

3) i wymiarach nie mniejszych niż 8,00 m na 15,00 m;

4) i szerokości nie mniejszej niż 50,00 m;

Zaskarżonej Uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej w skrócie "rozp.proj.mpzp.") oraz art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n.") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w części – § 13 ust. 1 Uchwały w zakresie wyrazów:

1) i wymiarach nie mniejszych niż 14,00 m na 18,00 m;

2) i wymiarach nie mniejszych niż 20,00 m na 40,00 m;

3) i wymiarach nie mniejszych niż 8,00 m na 15,00 m;

4) i szerokości nie mniejszej niż 50,00 m;

a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Konkretne wymogi w tym zakresie zawiera § 4 pkt 8 rozp.proj.mpzp., w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Natomiast w myśl ustawy jedynym parametrem dotyczącym podziału nieruchomości, który można określić, w zależności od potrzeb w planie jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.).

Zatem – zdaniem Wojewody – z powyższego wynika, że przepisy § 4 pkt 8 rozp.proj.mpzp. odnoszą się wyłącznie do procedury scalenia i podziału nieruchomości, która została szczegółowo uregulowana w Dziale III Rozdział 2 u.g.n., a nie do podziału nieruchomości, odrębnie uregulowanego w Dziale III Rozdział 1 tej ustawy. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie zupełnie odrębne procedury i tych pojęć nie należy ze sobą utożsamić. Tym samym ustawodawca nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązek ustalenia w planie miejscowym zasad i warunków wyłącznie scalenia i podziału nieruchomości oraz na potrzeby realizacji tego wymogu wyznaczył przepisami rozporządzenia niezbędne standardy (§ 4 pkt 8 rozp.proj.mpzp.). Przepisy te nie znajdują zastosowania w przypadku procedury podziału nieruchomości, którą prowadzi się w myśl i na zasadach określonych w art. 92 nast. u.g.n. oraz w przepisach wykonawczych do tejże ustawy.

Dalej Skarżący podkreślił, że Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są takim przepisom. Tymczasem Rada Gminy (dalej też jako: "Rada Gminy" lub "Organ") w § 13 ust. 1 Uchwały wskazała, iż "dopuszcza się takie podziały terenów, które:

1) skutkują wydzieleniem działki o powierzchni nie mniejszej niż 600m2 i wymiarach nie mniejszych niż 14,00m na 18,00m na terenie 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN i 14MN oraz na terenie MN/UD w przypadku gdy na danej działce realizowana będzie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca;

2) skutkują wydzieleniem działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000m2 i wymiarach nie mniejszych niż 20,00m na 40,00m na terenie MN/UD w przypadku gdy na danej działce realizowana będzie łącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z zabudową drobnych usług i drobnego handlu;

3) skutkują wydzieleniem działki o powierzchni nie mniejszej niż 150m2 i wymiarach nie mniejszych niż 8,00m na 15,00m na terenie MN/UD w przypadku gdy na danej działce realizowana będzie wyłącznie zabudowa drobnych usług i drobnego handlu;

4) skutkują wydzieleniem działki o powierzchni nie mniejszej niż 3000m2 i szerokości nie mniejszej niż 50,00m na terenie RM."

Wojewoda zauważył, iż zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi od Wójta Gminy R. (dalej też jako "Wójt") – pismo z [...] listopada 2017 r. nr [...] – ustalone w § 13 ust. 1 Uchwały parametry dotyczą ogólnych zasad podziałowych obowiązujących w granicach Planu. Zatem w Uchwale określono, oprócz minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, także wymiary – szerokość i długość działek, co stanowi przekroczenie norm wynikających z art. 15 u.p.z.p. Tymczasem o dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt, burmistrz albo prezydent miasta w decyzji administracyjnej (art. 96 u.g.n.). Rzeczą organu wykonawczego gminy jest zbadanie, czy podział jest zgodny z przepisami prawa i planem miejscowym. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji by poza przyznaną jej delegacją ustawową ustalać zasady podziału ewidencyjnego nieruchomości, o którym mowa w art. 93 u.g.n.

W podsumowaniu skargi stwierdzono, że Rada Gminy nie miała kompetencji do określania w Planie warunków i zasad podziału nieruchomości, a określając takie warunki wyszła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy, r. D., wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że celem zaskarżonej regulacji jest wyłącznie zapewnienie, by działka posiadała odpowiednią minimalną powierzchnię zdatną do zabudowy budynkiem o przewidzianej funkcji i formie, tj. by występowała w planie miejscowym koherencja między określeniem powierzchni a przyszłym zagospodarowaniem. Poprzez podanie dwóch wymiarów liniowych doprecyzowujących powierzchnię uchwałodawca reguluje w Planie powierzchnię potrzebną do tego, by plan miejscowy nie wywoływał konfliktu przestrzennego – np. wskutek wydzielenia zbyt wąskiej działki uniemożliwił jej racjonalne zagospodarowanie. Pełnomocnik Organu podsumował, że Plan nie określa wcale parametrów liniowych działki tylko jej wewnętrzna pole powierzchni konieczne, by można było zagwarantować użytkownikom Planu wykorzystanie terenów zgodne z przewidzianym przeznaczeniem. Zakwestionowanie ustaleń Planu przez Wojewodę, o ile byłoby usankcjonowane, zdecydowanie zwiększać będzie ryzyko powstania rozwiązań przestrzennych, które są wadliwe i negować mogą wskazania art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 6 u.p.z.p. (utrata wartości terenów teoretycznie budowlanych, na których nie można zrealizować zagospodarowania wskutek nieprawidłowych podziałów geodezyjnych). Powzięte przez Radę Gminy zapisy pozwalają na nieskończoną ilość wariantów podziału geodezyjnego, w tym np. działki o kształcie wrzecionowatym, klinowym, trapezowym, wielobocznym, załamanym z kątami wklęsłymi, a więc bardzo różnorodne przypadki występujące w praktyce planistycznej – bez naruszania przepisów prawa, stanowiąc jednoznaczną informację o potrzebnej powierzchni minimalnej i jej typologii (dla geodety).

W konkluzji pełnomocnik Organu stwierdził, że skarga Wojewody na Uchwałę jest co do meritum sformułowana w oparciu o chybioną podstawę prawną, natomiast co do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nietrafna wskutek nadinterpretacji zawartych w niej wymogów. Jak bowiem wskazał pełnomocnik:

1. Wojewoda skarży naruszenie przepisów, powołując się na przepisy dotyczące procedury scalania i podziału, podczas gdy kwestionowane zapisy dotyczą zwykłego podziału geodezyjnego, co skutkuje wskazaniem niezwiązanej z meritum problemu podstawy prawnej skargi i w konsekwencji przywołaniem orzecznictwa nie powiązanego kontekstem z faktycznie kwestionowanymi zapisami.

2. Wojewoda utożsamia uprawnienie określone w ustawie ze sposobem jego wyrażenia dokonując interpretacji przepisu, w której to interpretacji cel regulacyjny (definicja powierzchni minimalnej działki) utożsamiony jest błędnie ze sposobem określenia powierzchni (bezpośrednio przez powierzchnię i pośrednio przez wymiary liniowe niezbędne dla zapewnienia możliwości zagospodarowania zgodnie z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem).

3. Spełnienie postulatu zawartego w skardze stanowiłoby istotne naruszenie zasad ładu przestrzennego, dopuszczając zarówno teoretycznie, jak i praktycznie (zgodnie z wielokrotnymi obserwacjami) kształtowanie ładu przestrzennego przez czynności związane z podziałem geodezyjnym, podczas których nie są w ogóle rozważane konieczne formy zagospodarowania wynikające z zależności między zabudową, formami zagospodarowania działki i interakcjami między poszczególnymi terenami wraz ze sposobami ich użytkowania. W ten sposób zapis zawarty w Uchwale spełnia postulat określenia minimalnej powierzchni – powierzchnia minimalna służąca celowi określanemu w uchwale planu miejscowego musi bowiem mieć określone wymiary (w tym wymiary liniowe), by spełniać wymogi prawa i nie tworzyć regulacji planu miejscowego, który automatycznie naruszałby ważność przepisu lokalnego (np. wskutek wyznaczenia działki o właściwej powierzchni, ale wymiarach uniemożliwiających prawidłowe zagospodarowanie).

Na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi, zaś pełnomocnik organu – wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2017 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...] i ul. [...]. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę w części obejmującej jej § 13 ust. 1 pkt 1–4, odpowiednio w zakresie nw. wyrażeń:

- w pkt 1 – "i wymiarach nie mniejszych niż 14,00m na 18,00m";

- w pkt 2 – "i wymiarach nie mniejszych niż 20,00m na 40,00m";

- w pkt 3 – "i wymiarach nie mniejszych niż 8,00m na 15,00m";

- w pkt 4 – "i szerokości nie mniejszej niż 50,00m".

W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu – a to z uwagi na wyżej wspomniane związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia, który determinuje granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. – z zastrzeżeniem uwag zawartych poniżej w pkt 6 nin. uzasadnienia.

2. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art.. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] października 2017 r. (poz. 6473) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 36 Uchwały).

3. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] stycznia 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...].11.2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

5. Niezależnie od obowiązku dochowania przy uchwalaniu planu miejscowego zasad oraz trybu jego sporządzania, uchwała w tym przedmiocie, jako akt prawa miejscowego, winna spełniać ogólne wymogi ustanowione w przepisach prawa dla tego rodzaju aktów.

1. Jednym z takich wymogów – szczególnie istotnym w realiach kontrolowanej sprawy – jest obowiązek sporządzenia uzasadnienia. Z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) jasno wynika, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego. W doktrynie trafnie podkreśla się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96). Przywołany przepis § 12 pkt 19 ww. rozporządzenia koresponduje z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyrok NSA z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03 oraz wyrok WSA z 28.01.2005 r., II SA/Wa 716/04 – CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). W konsekwencji niedochowanie ww. wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP kwalifikowane jest zarazem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA z 12.02.2015 r., IV SA/Po 1070/14, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia WSA oraz NSA).

2. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

6. We wniesionej skardze jej autor podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia "zasad sporządzania planu miejscowego" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby, również wzmiankowanego w tym przepisie, naruszenia "trybu sporządzania planu miejscowego". Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga była pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W wyniku kontroli Sąd uznał, iż zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

7. Przechodząc do oceny zarzucanej sprzeczności z prawem postanowień § 13 ust. 1 pkt 1–4 Uchwały w zaskarżonym zakresie, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu okazały się trafne.

8. Przede wszystkim wypada zauważyć, że kwestia (nie)dopuszczalności ustalania w m.p.z.p., w odniesieniu do działek nowo wydzielonych w ramach "zwykłej" procedury podziałowej (tj. nie w ramach procedury scalenia i podziału), parametrów innych niż minimalna powierzchnia działki, nie przedstawia się tak jednoznacznie, jak to przyjmuje autor skargi. Choć bowiem w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych spotyka się poglądy zbieżne ze stanowiskiem Skarżącego – oparte na literalnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (i dotyczącego go § 4 pkt 8 nw. rozporządzenia wykonawczego) oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. – mówiące o niedopuszczalności ustalania w takim przypadku w planie miejscowym parametru minimalnej szerokości frontu działki budowlanej (zob. np. wyroki WSA: z 12.01.2017 r., II SA/Go 920/16; z 22.03.2017 r., II SA/Gl 43/17; z 20.12.2017 r., IV SA/Po 910/17 – CBOSA), to zarazem jednak można wskazać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko zgoła przeciwne. Mianowicie w wyroku z 05 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 12), NSA stwierdził, że obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92–art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."). Twierdzenie to – nawiązujące do brzmienia § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozp.proj.mpzp."), zgodnie z którym "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego" – zasadza się na wykładni celowościowej odnośnych przepisów u.p.z.p. i rozp.proj.mpzp. opartej na spostrzeżeniu, że nie zachodzi tak istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92–99 u.g.n., a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101–108 u.g.n., aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur. W obu przypadkach chodzi bowiem o uzyskanie działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym.

9. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wiążące rozstrzygnięcie powyższego dylematu nie jest jednak konieczne, gdyż o istotnej wadliwości zaskarżonych uregulowań § 13 ust. 1 pkt 1–4 Uchwały świadczą już następujące względy.

1. Po pierwsze, w świetle cytowanego wyżej § 4 pkt 8 rozp.proj.mpzp. w planie miejscowym dopuszczalne jest określenie takich parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, jak: minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nie przewiduje natomiast wyraźnie możliwości ustalania w m.p.z.p. w odniesieniu do takich działek jednocześnie ich dwóch wymiarów liniowych (nazwijmy je umownie "szerokością" i "długością"). Zatem nawet jeśliby przyjąć, że § 4 pkt 8 rozp.proj.mpzp. znajduje zastosowanie, per analogiam, także do działek wydzielanych w procedurze "zwykłego" podziału (art. 92–99 u.g.n.), to i tak przepis ten nie legitymizowałby w dostatecznym stopniu zamieszczenia w Planie inkryminowanych unormowań § 13 ust. 1 pkt 1–4 Uchwały. Tym bardziej, że z unormowań tych nie wynika, który z dwu podanych w Planie wymiarów (ani czy w ogóle którykolwiek z nich) miałby stanowić wyszczególnioną w § 4 pkt 8 rozp.proj.mpzp. "szerokość frontu działki".

2. Po drugie, potrzeba wprowadzenia oraz treść tych unormowań Planu, w tym zwłaszcza przyjęte wielkości minimalne wskazanych wymiarów działek – bez wątpienia ograniczające, i to znacząco, konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicielskie (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1–3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – nie zostały w żaden sposób przez Organ umotywowane. Wprawdzie w przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej znajduje się "Uzasadnienie do Uchwały", to jednak jest ono bardzo ogólnikowe i w żaden sposób nie objaśnia motywów wprowadzenia skarżonych postanowień § 13 ust. 1 pkt 1–4. Z kolei motywy przedstawione w odpowiedzi na skargę nie przekonują, a w niektórych fragmentach są wręcz niezrozumiałe. Jak bowiem, przykładowo, rozumieć zawarte w tej odpowiedzi stwierdzenie, że plan miejscowy – który wszak, przypomnijmy, w ramach zaskarżonych postanowień wymaga, aby do wydzielania działek dochodziło z zachowaniem m.in. formuły: "o wymiarach nie mniejszych niż «x» metrów na «y» metrów" – cyt.: "nie określa wcale parametrów liniowych działki tylko jej wewnętrzne pole powierzchni [...]"? Przecież owe podane "wymiary" są właśnie takimi "parametrami liniowymi" (narzucającymi, notabene, skojarzenie z "długością" i "szerokością" działki), a samo wymagane minimalne "pole powierzchni" wydzielanych działek (verba legis: "powierzchnia nie mniejsza niż") zostało w przepisach § 13 ust. 1 pkt 1–4 Uchwały określone w sposób odrębny. Jeśli przy tym – jak twierdzi autor odpowiedzi na skargę – wyłącznym celem zaskarżonej regulacji było rzeczywiście cyt.: "zapewnienie, by działka posiadała odpowiednią minimalną powierzchnię zdatną do zabudowy budynkiem o przewidzianej funkcji i formie", to realizację tego celu w dostatecznym stopniu zabezpieczają ww. unormowania Planu dot. minimalnej powierzchni wydzielanych działek w powiązaniu z niezaskarżonym § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały, statuującym dodatkowy wymóg, aby wydzielane były tylko takie działki, które "pozwalają na realizację przeznaczenia terenu".

3. Po trzecie, niezależnie od wyżej wskazanych uchybień, kontrolowane unormowania Uchwały są w istotnym stopniu niejasne i mogą nastręczać znacznych trudności w ich praktycznym stosowaniu. W szczególności bowiem na gruncie tych unormowań rodzi się pytanie, jak należy odnosić owe określone w Planie dwa minimalne "wymiary" do projektowanych działek o innym niż równoległobok (kwadrat, prostokąt, romb) kształcie (tj. charakteryzowanych przez więcej niż dwa wymiary liniowe) – przykładowo o kształcie trapezu cechującego się dwiema nierównymi podstawami (która z nich byłaby owym "wymiarem" z Planu?) oraz wysokością. Nie mówiąc już działkach o kształtach zupełnie nieregularnych. W konsekwencji uprawnione jest przypuszczenie, że jeśli nawet nie było to rzeczywistą intencją Organu, to przynajmniej "ubocznym skutkiem" takiej regulacji może stać się w praktyce "wymuszanie" na właścicielach nieruchomości wydzielania wyłącznie działek o kształtach regularnych (cechujących się dwoma wymiarami liniowymi). Zarazem nie sposób wskazać racjonalnego uzasadnienia dla tak daleko idącej ingerencji w prawa właścicielskie.

4. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że przy uchwalaniu zaskarżonych unormowań § 13 ust. 1 pkt 1–4 Uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez wprowadzenie tą drogą wysoce restrykcyjnych regulacji, nie znajdujących dostatecznego oparcia w przepisach prawa, niejasnych i bez wymaganego uzasadnienia.

10. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku, tj. obejmującej: a) § 13 ust. 1 pkt 1 Uchwały w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 14,00m na 18,00m"; b) § 13 ust. 1 pkt 2 Uchwały w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 20,00m na 40,00m"; c) § 13 ust. 1 pkt 3 Uchwały w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 8,00m na 15,00m"; d) § 13 ust. 1 pkt 4 Uchwały w zakresie słów: "i szerokości nie mniejszej niż 50,00m".

11. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.