Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 50/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
658
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 ust. 3 i par. 1b, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi S. S.A. w P. z siedzibą w P. oraz L. T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej zawieszenia działalności banku 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego solidarnie na rzecz skarżących S. S.A. w P. z siedzibą w P. oraz L. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SAB/Wa 50/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 49/12) — w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w P. i L. T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego — zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Komisji Nadzoru Finansowego grzywnę w wysokości 20.000 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 9 lipca 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2, 3 oraz 4 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oddalając w pozostałej części skargę kasacyjną.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. S.A. w P. i L. T. w dniu [...] listopada 2008 r. złożyli do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w P.

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Komisja Nadzoru Finansowego.

Następnie Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. stwierdził, że postanowienie z [...] grudnia 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: k.p.a.), przekazał wniosek z [...] listopada Komisji Nadzoru Finansowego według właściwości.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

KNF pismem z [...] czerwca 2009 r. wezwała skarżących do złożenia wyjaśnień w kwestii posiadania przez nich statusu strony postępowania.

Skarżący pismem z [...] września 2009 r. złożyli do Prezesa Rady Ministrów zażalenie na bezczynność KNF i wnieśli o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem z [...] października 2009 r. poinformowano skarżących, że zażalenie na bezczynność zostało skierowane do niewłaściwego organu. W związku z tym skarżący pismem z [...] października 2009 r. wezwali KNF do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Następnie pismem z [...] października 2009 r. KNF zwróciła się ponownie do skarżących o wyjaśnienie kwestii statusu strony postępowania, żądając doręczenia aktualnego statutu S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1092/09) uchylił postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2009 r.

Z uwagi na to, że KNF nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] października 2009 r., skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu. W związku z tym, że Prezes Rady Ministrów wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA z 10 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie skargi na bezczynność KNF. Postępowanie zostało podjęte [...] sierpnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 476/10) uwzględnił skargę kasacyjną Prezesa Rady Ministrów, uchylając wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2009 r. i oddalając skargę.

KNF pismem z [...] września 2011 r. zwróciła się do skarżących o potwierdzenie, w sposób jednoznaczny, woli i intencji, co do złożonego wniosku, w szczególności w kwestii posiadania przez skarżących statusu strony w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] września 2011 r. skarżący potrzymali swoje wnioski i żądania, wskazując na posiadanie statusu strony oraz własny interes prawny w postępowaniu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2011 r., (sygn. akt VI SAB/Wa 47/11), oddalił skargę na bezczynność KNF. Według WSA, ze względu na spór, co do organu właściwego do załatwienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r., od daty złożenia wniosku do niewłaściwego organu (Prezesa Rady Ministrów) aż do 10 czerwca 2011 r. (do wydania przez NSA wyroku w sprawie o sygnaturze akt II GSK 476/10) nie można postawić Komisji Nadzoru Finansowego skutecznie zarzutu bezczynności.

W ocenie Sądu KNF zasadnie zwróciła się do skarżących o wyjaśnienie statusu strony w toczącym się postępowaniu albowiem organ nadzoru, będąc właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, winien był w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić kwestię legitymacji skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 595/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. S.A. w P. oraz L. T., uchylił wspomniany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy żądanie strony doręczono Komisji Nadzoru Finansowego dopiero w [...] kwietnia 2009 r., to co do zasady od tej daty liczyć należy bieg terminu załatwienia sprawy. Jednak aż do wyroku NSA z 10 czerwca 2011 r. właściwość Komisji Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku o uchylenie uchwały Komisji Nadzoru Bankowego była sporna i z tej przyczyny organowi nie można zarzucać bezczynności. Natomiast od przekazania Komisji Nadzoru Finansowego akta sprawy po wyroku NSA z 10 czerwca 2011 r. (koniec sierpnia 2011 r.) do dnia wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji niewątpliwie istniał stan bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli organ nie zakończy postępowania, z chwilą upływu terminu załatwienia sprawy, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, bezczynność zaistnieje, bez względu na przyczyny bezskutecznego upływu tego terminu i to niezależnie, czy i jakie czynności organ podejmował w toku prowadzonego postępowania.

Ponadto NSA stwierdził, że w związku z uwzględnieniem skargi Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do wypowiedzenia się czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zasadne jest orzeczenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie uznał skargę S. S.A. w P. oraz L. T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego za zasadną. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do chwili wydania wyroku (to jest 19 grudnia 2012 r.) organ nie rozpoznał wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. nr [...]. Wspomniany wniosek został złożony [...] listopada 2008 r. Sąd podkreślił, że organ mimo wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego z 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 595/12, z uzasadnienia którego wynikała jednoznaczna ocena bezczynności organu, nie zintensyfikował swoich działań, a dopiero w grudniu 2012 r. po raz kolejny zwrócił się do skarżących z kolejnym żądaniem wykazania interesu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Z tego względu Sąd uznał za uzasadnione nałożenie na KNF grzywny w wysokości 20.000 złotych, która nie przekracza wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Jak już zostało na wstępie wskazane, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. uchylił wyrok z 19 grudnia 2012 r. w pkt 2,3 i 4 przekazując sprawę w powyższym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

NSA uznał za nietrafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji bezczynności KNF i zobowiązania do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w poprzednim, wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 595/12) Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wypowiedział się o pozostawaniu KNF w bezczynności od daty zwrotu akt temu organowi po zakończeniu postępowania w sprawie o sygnaturze akt II GSK 476/10, to jest od końca sierpnia 2011 r. do daty wydania przez WSA w Warszawie wyroku z 2 grudnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do tej części wyroku, w której Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył KNF grzywnę w wysokości 20.000 złotych. W tym zakresie uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadniających wymierzenie grzywny w wysokości 20.000 złotych. Wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że naruszenie terminu do załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. należy uznać za rażące z uwagi na wielomiesięczną zwłokę w podejmowaniu rzeczywistych czynności przez KNF, co uzasadnia nałożenie grzywny w wysokości 20.000 złotych, która nie przekracza wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie wyjaśnił, z jakich przyczyn wymierzył grzywnę w wysokości 20.000 złotych. NSA podkreślił, iż w sytuacji, gdy w świetle art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie oceną należało objąć wskazywane przez KNF powody, które uniemożliwiały załatwienie sprawy w terminie. NSA wskazał ponadto, iż za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie mają terminy określone w art. 35 k.p.a., które jednak mogą być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi czy organ skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy jednak uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć i jakie podjął organ dążąc do załatwienia konkretnej sprawy oraz inne okoliczności konkretnej sprawy które miały wpływ na przebieg postępowania. W związku z tym zaistnienie stanu bezczynności wiązać należy z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest nie tylko ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe z art. 35 § 3 k.p.a., czy też terminy dodatkowo wyznaczone na podstawie art. 36 k.p.a. Konieczne jest także wyjaśnienie, czy niezałatwienie sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji gdy w świetle art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie oceną należało objąć wskazywane przez KNF powody, które uniemożliwiały załatwienie sprawy w terminie.

Podkreślenia wymaga, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku bezczynności ma miejsce rażące naruszenie prawa. Gdyby tak uznać to wówczas art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. byłby zbędny, a ocena przez sąd charakteru naruszenia prawa niepotrzebna.

Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie mają znaczenia przyczyny jego zaistnienia. Wspomniane przyczyny mogą natomiast mieć znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wprawdzie stwierdził, że organ tłumaczył bezczynność szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy, jednak brak jest bliższych ustaleń w tym zakresie, jak również rozważań, czy i w jakim stopniu podnoszone przez KNF okoliczności miały znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Te same okoliczności powinny być przez Sąd uwzględnione przy rozważaniu potrzeby wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i jej wysokości. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie w żadnym razie nie może ograniczać się do stwierdzenia, że grzywna została nałożona w wysokości mieszczącej się w granicach określonych w art. 156 § 6 p.p.s.a. W takim przypadku nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Organ pismem pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. zwrócił się do skarżących z żądaniem wykazania interesu prawnego S.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 15 września 2015 r. wobec stwierdzenia przez pełnomocnika organu, iż stan bezczynności ustał poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu niemożności przypisania wnioskodawcom statusu strony postępowania administracyjnego, Sąd wezwał organ do złożenia wydanych decyzji do akt sprawy celem przeprowadzenia dowodu z dokumentu.

W dniu [...] września 2015 r. wpłynęło pismo przewodnie organu wraz z dołączonymi decyzjami:

1. Decyzją KNF z dnia [...] marca 2013 r. – [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku L. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r.;

2. Decyzją KNF z dnia [...] października 2013 r. – [...] o utrzymaniu w mocy ww. decyzji KNF;

3. Decyzją KNF z dnia [...] marca 2013 r. – [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku S. S.A. w P.,

4. Decyzją KNF z dnia [...] marca 2013 r. – [...] o utrzymaniu w mocy ww. decyzji KNF.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

W obecnie kontrolowanej sprawie Sąd związany jest wykładnią prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 832/13 oraz uprzednim z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 595/12.

Należy wskazać, iż w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 832/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. uprawomocnił się w zakresie dotyczącym bezczynności organu, w związku z którą w pkt 1 wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały KNB z [...] stycznia 2000 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi. W pozostałym zaś zakresie - w odniesieniu do kwestii rażącego naruszenia prawa oraz nałożenia na organ grzywny na mocy art. 149 par. 2 p.p.s.a. – NSA wyrok WSA uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

Sąd w sprawie obecnie kontrolowanej uznał skargę S. S.A. w P. oraz L. T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego za zasadną w zakresie żądania stwierdzenia, że bezczynność organu – Komisji Nadzoru Finansowego – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim należy przytoczyć wiążący tut. Sąd pogląd NSA, zgodnie z którym z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia spornej kwestii kompetencji KNF do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r.- co ostatecznie nastąpiło w drodze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie sygn. Akt: II GSK 476/10 – do daty zwrotu akt organowi właściwemu, czyli nie będącej stroną ww. postępowania sądowego KNF, brak było możliwości zarzucenia organowi zwłoki w rozpoznaniu sprawy.

Ocenie Sądu na obecnym etapie sprawy podlega zatem badaniu postępowanie organu w okresie po wydaniu powyższego wyroku NSA przesądzającego kompetencję KNF.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż jedynymi czynnościami poprzedzającymi rozstrzygnięcie sprawy przez KNF po jednoznacznym ustaleniu jej kompetencji, co nastąpiło na mocy wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., były pisma wzywające skarżących do wykazania interesu prawnego. Na podkreślenie zasługuje przy tym okoliczność, że mimo wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2012 r. II GSK 595/12, zawierającego w uzasadnieniu jednoznaczną ocenę bezczynności organu, KNF nie zintensyfikował swoich działań, zwracając się po raz kolejny z tym samym żądaniem do skarżących. Dopiero po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie w dniu 19 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt: VI SAB 49/12, m. in. zobowiązującym organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, KNF umorzyła postępowania wobec "niemożności przypisania statusu stron postępowania". Decyzje w powyższym przedmiocie były przedmiotem zaskarżenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, skargi zostały prawomocnie oddalone (wyroki z dnia 22 maja 2014 r. sygn.. akt: VI SA/wa 3383/13 oraz VI SA/Wa 3498/13).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie mają terminy określone w art. 35 k.p.a., które jednak mogą być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi czy organ skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, nakazał uwzględnienie warunkowanych okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć i jakie podjął organ dążąc do załatwienia konkretnej sprawy oraz inne okoliczności konkretnej sprawy, które miały wpływ na przebieg postępowania. W związku z tym zaistnienie stanu bezczynności wiązać należy z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest nie tylko ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe z art. 35 § 3 k.p.a., czy też terminy dodatkowo wyznaczone na podstawie art. 36 k.p.a. Konieczne jest także wyjaśnienie, czy niezałatwienie sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji, gdy w świetle art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji.

W tym miejscu można przytoczyć orzecznictwo sądów administracyjnych precyzujące pojęcie rażącego naruszenia prawa w kontekście bezczynności organu. I tak, w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyroku z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt II SAB/Sz 34/13; LEX nr 1323854) przyjęto, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne.

Z kolei w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt lI SAB/Kr 144/12; LEX nr 1326066) wyrażony został pogląd, że fakt podjęcia przez organ, któremu zarzuca się bezczynność, czynności, to okoliczność taka zmniejsza jego winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym.

Podkreślenia wymaga, iż KNF wskazała jako przyczyny uzasadniające w jej ocenie nie wydanie decyzji w żadnym z terminów ustawowych, wyłącznie brak jednoznacznego przesądzenia po jej stronie kompetencji do działania, co jednak – jak zostało wyjaśnione w sposób wiążący przez Naczelny Sąd Administracyjny - – straciło swoją aktualność wobec wydania wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r.przez NSA w sprawie II GSK 476/10. Sąd doszedł nadto do przekonania, iż data wydania wyroku nie może być uznana za miarodajną dla ustalenia obowiązku działania organu, który nie był wówczas stroną postępowania, Można przyjąć, iż obowiązek faktycznego działania powstał najpóźniej wraz z powzięciem stosownych informacji przez organ w sierpniu 2011 r., która to data została przyznana przez organ na rozprawie przed WSA w Warszawie w sprawie VI SAB/Wa 47/11. Podkreślenia wymaga, iż na tej samej rozprawie organ zresztą przyznał, ze dysponował kopią akt administracyjnych, a zatem ewentualne inne postępowania (toczyła się sprawa karna, w której żądane były przedmiotowe akta) – nie mogły rzutować na tok postępowania organu w sprawie aktualnie kontrolowanej. Jeżeli wobec tego przyjąć, że "zarzucalna" bezczynność organu trwała od sierpnia 2011 r, to jej czas trwania – ponad 4-letni – należy uznać z całą pewnością za znaczny oraz uzasadniający stanowisko o naruszeniu przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa, jak również nałożenie grzywny w orzeczonej wysokości. Sąd wyraża pogląd, iż fakt ewentualnie skomplikowanej materii sprawy nie usprawiedliwia tak znacznej opieszałości organu, który zobligowany jest do przestrzegania obowiązującego prawa przy wykonywaniu swoich zadań statutowych.

Fakt wydania decyzji ostatecznych kończących wobec wnioskodawców postępowanie po upływie ponad dwuletniego okresu bezczynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. stanowi w ocenie Sądu rażące naruszenie przepisów o terminach załatwiania spraw określonych w art. 35 par. 1-5 k.p.a.

Należy przy tym zauważyć iż organ po dacie, która jest w świetle obydwu zapadłych w niniejszej sprawie wyroków NSA terminem pewnym ustania przeszkody działania organu, czyli po sierpniu 2011 r. nie wystosował do wnioskodawców żadnych pism informujących o przyczynach zwłoki i wskazujących o nowych terminach załatwienia sprawy, czym dodatkowo uchybił art. 36 par. 1 k.p.a.

Jednocześnie nie można nie zauważyć, że KNF w toku postępowania kilkakrotnie w toku postępowania zwracała się do wnioskodawców z tożsamym pytaniem o wyjaśnienie ich statusu, czyli wykazanie, czy legitymują się interesem prawnym uprawniającym do uczestniczenia w sprawie (vide - pisma organu z dnia [...] czerwca 2009 r.; [...] października 2009 r. [...]września 2011 r.), czego nie można uznać ani za działanie celowe, ani zmierzające do przyśpieszenia zakończenia sprawy, a co z całą pewnością nie umniejsza zawinienia organu w zakresie długotrwałego stanu bezczynności, jakiego się dopuścił.

Fakt wydania decyzji kończących postępowanie w sprawie, co nastąpiło po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie w dniu 19 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt: VI SAB 49/12, m. in. zobowiązującym organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, a przed wydaniem wyroku przez NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 832/13 – przesądza jednak w ocenie Sądu o niecelowości wymierzania organowi grzywny, która miałaby w tym stanie sprawy jedynie represyjny charakter, ponieważ odpadła przesłanka dyscyplinującego charakteru tego instrumentu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 ust. 3 i § 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był art. 200 p.p.s.a.