Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 40/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par 3 art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 maja 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K., K. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M. K. i K.K. z [...] czerwca 2015 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M. K. i K. K. sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc) złotych; 4. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. K. i K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. [...] i [...], zwani dalej "Wnioskodawcami", reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnieśli skargę, zarzucając organowi administracji przewlekłość przy rozpatrywaniu ich żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia pod drogę publiczną działek ew. nr [...] i [...] (obr. [...]) w Dzielnicy [...] m.[...]. Wobec treści uzasadnienia skargi Sąd zakwalifikował ją jako dotyczącą bezczynności organu.

Uzasadniając skargę podniesiono:

- 18 czerwiec 2015 r. (data doręczenia pisma) Skarżący wystąpili do organu administracji, w związku z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej przez Wojewodę [...], z wnioskiem o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę publiczną,

- pismem z 18 września 2015 r. zostali wezwani do uzupełnienia dokumentacji; braki uzupełniono 9 października 2015 r.; innym pismem - z 18 września 2015 r. - poinformowano ich o przewidywanym terminie załatwienia sprawy - do 31 grudnia 2016 r.,

- od listopada 2015 roku do lipca 2017 roku nie były podejmowane żadne czynności merytoryczne w sprawie; 23 maja 2017 r. Wnioskodawców poinformowano o kolejnym, przewidywanym terminie załatwienia sprawy - do 30 czerwca 2018 r.,

- [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie, stwierdzając przewlekłość postępowania i bezczynność organu; wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy - do dwóch miesięcy,

- w reakcji na to postanowienie organ administracji zlecił 10 lipca 2017 r. wykonanie operatu szacunkowego i - pismem z 5 września 2017 r. - poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy - do 31 grudnia 2017 r.,

- 28 września 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy, wykonującego operat,

- do chwili wniesienia skargi (pismo z 2 stycznia 2018 r.) nie podjęto innych czynności merytorycznych,

- organ administracji uchyla się od wydania decyzji i wypłaty należnego odszkodowania; wszelkie czynności w sprawie są podejmowane po upływie ustawowych terminów, w większości są one pozorne; na bezpodstawną odmowę wydania - potwierdzonej za zgodność - kopii operatu szacunkowego Wnioskodawcy oczekiwali 2 miesiące,

- zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych przyczynach; dokumentacja została skompletowana w 2015 roku i od tego czasu nie było przeszkody do wykonania operatu szacunkowego i wydania decyzji; wydłużanie terminów jest celowym działaniem pracowników, działających w imieniu organu administracji i ich lekceważącym podejściem do obowiązującego prawa oraz aktów, wydanych przez Wojewodę [...],

- Wnioskodawcy zamierzają środki uzyskane z odszkodowania przeznaczyć na spłatę kredytu hipotecznego, denominowanego we frankach szwajcarskich; zwłoka w wypłacie odszkodowania powoduje narastanie odsetek od kredytu i kosztów różnic kursowych; ponadto Skarżący tracą możliwość czerpania korzyści, wynikających z inwestowania kapitału.

\Wniesiono o:

- wyznaczenie organowi administracji terminu 14 dni na załatwienie sprawy, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania,

- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zasądzenie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 5000,- zł., w związku z poniesionymi stratami i utraconymi korzyściami, na skutek opóźniania wypłaty odszkodowania,

- zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

- zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy oraz podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszania prawa w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazano:

- ostatecznymi decyzjami z [...] września 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez gminę [...], z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności gruntu położonego w [...], dzielnicy [...], oznaczonego jako działki ew. nr [...] i [...], zajętych pod drogi,

- następnie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odszkodowania zbierał materiał dowodowy, niezbędny do zakończenia sprawy, oraz informował strony postępowania o przewidywanym terminie jej zakończenia,

- [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawców - uznał je za uzasadnione; postanowieniem wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy - do dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia,

- [...] lipca 2017 r. na zlecenie organu administracji wykonano operat szacunkowy, określający wartość rynkową gruntu dla działek ew. nr [...] i [...],

- pismem z 30 sierpnia 2017 r. poinformowano Wnioskodawców, że nie było możliwe dotrzymanie terminu, wyznaczonego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., oraz o ustaleniu - na dzień 31 grudnia 2017 r. - nowego terminu załatwienia sprawy,

- 28 września 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna; w jej trakcie jeden z Wnioskodawców złożył liczne zarzuty do wykonanego operatu szacunkowego oraz wnioskował o wydanie z akt sprawy jego kserokopii, poświadczonej za zgodność z oryginałem; obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy udzielił wyjaśnień do przedstawionych zarzutów; w tym samym dniu, Wnioskodawca, składający uwagi, został przesłuchany w charakterze strony; z czynności sporządzono protokół,

- drugi Wnioskodawca został przesłuchany w charakterze strony 6 października 2017 r., z uwagi na nieobecność na rozprawie administracyjnej; w tym samym dniu pełnomocnik Wnioskodawców podał na piśmie numer konta bankowego, na które ma zostać wpłacone odszkodowanie,

- 17 października 2017 r. organ administracji wystąpił do pełnomocnika Wnioskodawców o przedstawienie ważnego interesu, który uzasadniałby potrzebę posiadania - poświadczonej za zgodność - kserokopii operatu szacunkowego,

- 26 października 2017 r. (data wpływu do organu) Wnioskodawcy wystąpili ze skargą na celowe opóźnianie zakończenia postępowania administracyjnego i działania na niekorzyść strony przez pracowników organu; 27 listopada 2017 r. udzielono odpowiedzi na skargę,

- [...] listopada 2017 r. organ administracji odmówił postanowieniem jednemu z Wnioskodawców wydania z akt sprawy dokumentu, którego wydania żądano 28 września 2017 r. – kserokopii, poświadczonej za zgodność z oryginałem, operatu szacunkowego (postanowienie to stało się ostateczne); tego samego dnia organ poinformował Strony o możliwości składania ewentualnych pisemnych wyjaśnień, wniosków a także zapoznania się z materiałem dowodowym, zebranym w sprawie,

- w postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę Wnioskodawcy oraz ich pełnomocnik zostali poinformowani, że pełnomocnik - jako radca prawny oraz będąc umocowanym do reprezentowania stron już od 24 września 2017 r. - mógł sam sporządzić odpis operatu szacunkowego, a następnie poświadczyć go za zgodność z oryginałem, w myśl art. 76a § 2 i 3 K.p.a.,

- na etapie kontroli formalno-prawnej projektu decyzji radca prawny zalecił uzyskanie informacji, czy Wnioskodawcy występowali do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego; w konsekwencji tego - 18 grudnia 2017 r. - wystosowano do pełnomocnika Wnioskodawców pismo z prośbą o udzielenie informacji, czy wystąpiono do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego; według strony internetowej Poczty Polskiej (śledzenie przesyłek) 16 stycznia 2018 r. przesyłka została odebrana w placówce Poczty Polskiej; do 24 stycznia 2018 r. nie odnotowano wpływu odpowiedzi strony na zapytanie z 18 grudnia 2017 r.,

- organ nie zakończył do tej pory postępowania, ze względu na brak odpowiedzi na pismo z 18 grudnia 2017 r.; chciał uniknąć sytuacji, gdy wyda decyzję po tym jak Wnioskodawcy wystąpią do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego,

- treść pism Wnioskodawców (ich pełnomocnika) z 29 września 2017 r., 26 października 2017 r. (skarga do Prezydenta), 7 listopada 2017 r. oraz skargi na przewlekłość postępowania (z 3 stycznia 2018 r.), uzasadnia konkluzję, że żądania stron są sprzeczne - wykluczają się; z jednej strony Wnioskodawcy kwestionują operat szacunkowy i żądają od organu wydania z akt sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii operatu szacunkowego, a z drugiej, ustanowiony w sprawie pełnomocnik, występuje ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, w której wnosi o wyznaczenie Prezydentowi [...] dodatkowego terminu 14 dni na załatwienie omawianej sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania,

- wobec tego skarga na przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest uzasadniona ponieważ:

- organ informował strony o przewidywanych terminach zakończenia sprawy,

- brak odpowiedzi na pismo organu z 18 grudnia 2017 r.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a., wedle aktualnego brzmienia. W rozpoznawanym przypadku czyniło temu zadość zażalenie do wojewody [...], wniesione w myśl uprzednich regulacji, rozpatrzone poprzez wydanie postanowienia z [...] czerwca 2017 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności.

Uzasadnione są zarzuty świadczące o występowania bezczynności organu w danej sprawie. Trafnie opisano jej przebieg w skardze, jak i w na nią odpowiedzi. Ponowne jego referowanie byłoby niezasadne. Jak wynika też z akt, wobec wydania decyzji w przedmiocie przejścia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego stosownych fragmentów działek ([...] września 2014 r.) oraz ponowienia żądania ich poprzednich właścicieli, co do wypłaty za nie odszkodowania - co uczyniono pismem, doręczonym 18 czerwca 2015 r. - organ administracji, po uzupełnieniu dokumentacji przez Wnioskodawców (9 października 2015 r.), nie podejmował żadnych czynności, służących załatwienie sprawy, poza wskazywaniem kolejnych terminów (pisma z 18 września 2015 r. i 23 maja 2017 r.). Jest to zresztą okoliczność w sprawie bezsporna. Stan taki trwał od października 2015 roku do czerwca 2017 roku a więc ponad 20 miesięcy. Dalsze czynności w sprawie (zlecenie sporządzenia operatu) zostały podjęte dopiero wobec wydania postanowienia z [...] czerwca 2017 r., w następstwie zażalenia Wnioskodawców związanego z bezczynnością organu.

W takiej sytuacji wypada skonstatować, że organ pozostawał w bezczynności a - wobec znacznego bezwzględnego czasu jej trwania – miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niezasadne są natomiast zarzuty skargi, gdzie wywodzi się nieprawidłowości działania organu, upatrywane w procedowaniu po wydaniu postanowienia z [...] czerwca 2017 r. Czynności organu były podejmowane wówczas ze stosowną intensywnością, zaś - w ramach postępowania w przedmiocie bezczynności - nie może podlegać badaniu zasadność odmowy wydania stosownych dokumentów z akt sprawy (okoliczność kwalifikowana w skardze, jako ukierunkowana na celowe przedłużanie postępowania). Postanowienia w danym przedmiocie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych w stosownym trybie, pod warunkiem wyczerpania środków odwoławczych. Stąd skarga na bezczynność (czy przewlekłość postępowania) nie może służyć zwalczaniu ostatecznego postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów poprzez podważenia zasadności wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, co faktycznie tamowało przez pewien czas procedowanie w sprawie. Zasadnym było także powstrzymanie się przez organ z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, wobec uzasadnionego okolicznościami sprawy przypuszczenia, że Wnioskodawcy zamierzają - w ramach procedury przewidywanej art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - podjąć próbę podważenia prawidłowości operatu, jako kluczowego dowodu w sprawie. W takim przypadku czynności w celu ustalenia tej kwestii - o ile nie prowadziło to do oczywiście nadmiernego przedłużenia postępowania (np. nad wyraz długie oczekiwanie na odpowiedź bądź przedłożenie samej opinii organizacji rzeczoznawców) – wypada uznać za uzasadnione. Przemawia za tym zarówno powinności właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach (art. 7 i 77 §. 1 K.p.a.), jak i zasada ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). W danym zakresie zarzuty skargi są więc bezzasadne. Nie ma podstaw do uznania, jakoby postępowanie w tym kontekście było prowadzone przewlekle.

Wobec powołanych okoliczności sprawy nie znajduje uzasadnienia zasądzenie na rzecz Wnioskodawców sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze. Adekwatną - wobec oczekiwania przez nich na podjęcie przez organ czynności w sprawie - jest kwota 1000 zł (ok. 50 zł za każdy miesiąc, gdy żadne czynności nie były podejmowane). Trzeba odnotować, że przez cały wskazany okres bezczynności Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie podejmowali środków prawnych aby dyscyplinować organ dla stosownie szybkiego procedowania, co wskazuje, że dolegliwość tej sytuacji nie była nadmierna. Należy też podkreślić, że przyznana im suma pieniężna nie stanowi zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne, jakie mogli ponieść, wobec zwłoki przy załatwieniu sprawy. Mogą być one objęte odrębnym roszczeniem na drodze cywilnoprawnej.

Orzekając o wysokości grzywny z urzędu Sąd miał na uwadze, że ma mieć ona charakter dyscyplinujący organ dla terminowego załatwienia spraw.

Wyznaczając termin załatwienia sprawy na jeden miesiąc Sąd uwzględnił, że w sprawie - w razie wniesienia uwag do operatu - może być zasadne zwrócenie się do biegłego o stosowne wyjaśnienia. Konieczna może się okazać także aktualizacja operatu.

Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżących o zobowiązanie organu do podjęcia określonych czynności, wobec braku ku temu podstaw prawnych. Zakres kompetencji sądów administracyjnych - zakreślony ustawą - nie przewiduję dlań uprawnienia w danym zakresie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1-4 sentencji wyroku. Zapadłe w pkt 5 sentencji wyroku rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania oparto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy wobec § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 100 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego.

-----------------------

8