Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 242/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano organ do wydania aktu
stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
wymierzono grzywnę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę T. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania (znak sprawy: [...]) I. zobowiązuje Starostę T. do wydania aktu w terminie jednego miesiąca; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej H. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę T. prowadzonego pod sygn. akt: [...] i dotyczącego ustalenia wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] obr. B. D. o łącznej powierzchni 0,0333 ha, zajęte pod fragment linii kolejowej nr [...] "[...]" (znak sprawy: [...]). Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, do którego wpłynęła w dniu 10 listopada 2021 r.

Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), tj.:

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej,

- art. 12 k.p.a. postępowania ze szkodą dla skarżącego,

- art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania,

- art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia.

Skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Starosty T. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

- dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

- zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,

- orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

- wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Starosta prowadzi postępowanie w sprawie jw. od 16 listopada 2006 r. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została zakończona. Od dnia 9 grudnia 2019 r. (daty zwrotu akt sprawy w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 131/19) nie podjęto żadnej czynności w sprawie. Po złożeniu przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy, zostało wydane przez organ zawiadomienie z dnia 22 października 2021 r. o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 30 marca 2022 r. Czynność ta, w ocenie skarżącej, miała na celu jedynie uniknięcie przez organ przewlekłości postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Skarżąca odwołała się do treści art. 8, 12 § 1 k.p.a. oraz regulacji zawartych w 35 i 36 k.p.a. dotyczących terminów załatwienia sprawy.

W ocenie skarżącej Starosta nie kończąc postępowania wydaniem decyzji naruszył art. 35 § 3 k.p.a., a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że w prowadzonym postępowaniu nie zachodzi żadna przyczyna niezależna od organu. Przesłanka ta dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić m.in. wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Starosty w Z. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

Uzasadniając natomiast wniosek o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, skarżąca argumentowała, że każdemu podmiotowi poszkodowanemu w następstwie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania organu administracji przysługuje uprawnienie do dochodzenia odszkodowania. Uprawnienie skarżącej do żądania naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem organu władzy publicznej ma swoje źródło w samej ustawie zasadniczej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Zakres podmiotu odpowiedzialności odszkodowawczej określa art. 417 Kodeksu cywilnego. Zachowanie organu powoduje dla skarżącej uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów państwa. Skarżąca zaznaczyła, że czuje się traktowana przez organ z całkowitą ignorancją, doprowadzając obok szkody moralnej, a także do materialnego uszczerbku.

Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów.

Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 16 listopada 2006 r. H. P. wystąpiła do Starosty o wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod linię kolejową nr [...] - Z." oznaczony jako działki ewid. nr [...], [...] położone w B. D. , objęte KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z., Wydział V Ksiąg Wieczystych. Do złożenia wniosku H. P. upoważniona była na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2007 r., znak: [...], wydanej w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r. znak: [...] Starosta orzekł o odszkodowaniu za ww. działki w wysokości [...] zł i wypłatę tej kwoty na rzecz H. P., zobowiązując do wypłaty ustalonego odszkodowania PKP S.A. Na skutek złożonego przez PKP S.A. odwołania decyzją z dnia 23 czerwca 2009 r., znak: [...] 09 Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty z dnia 23 stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 7 października 2013 r. znak: [...] Starosta ponownie orzekł o odszkodowaniu za ww. działki w wysokości [...] i jego wypłacie na rzecz H. P.. Na skutek odwołania złożonego przez PKP S.A. Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Również następna decyzja Starosty z dnia 27 marca 2015 r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotowy grunt na rzecz H. P. w wysokości [...] zł została po odwołaniu PKP S. A. uchylona decyzją z dnia 8 października 2015 r. przez Wojewodę [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia 19 września 2016 r. znak: [...] Starosta ponownie orzekł o odszkodowaniu za działki w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A. Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 stycznia 2017 r., znak: [...] uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego w dniu 23 maja 2018 r. Starosta T. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, uznając, że od dnia 31 maja 1973 r. do dnia 31 maja 2003 r. nieruchomość była nieprzerwanie w posiadaniu samoistnym PKP S. A. lub jej poprzedników prawnych. Decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 131/19 uchylił decyzje obydwu instancji. Organ wskazał, że sąd "zakwestionował fakt, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie sprecyzowała przez cały tok postępowania swojego posiadania przedmiotowego gruntu, jak i pełnomocnik Pani H. P. nie wykazała swojej aktywności w sprawie, celem precyzyjnego ustalenia okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie w sprawie".

Wobec powyższego zobowiązano PKP S.A. do wystąpienia do Sądu Rejonowego ze stosownym wnioskiem, uznając, że Starosta nie posiada oryginałów dokumentacji mogącej stanowić dowody w sprawie. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie, do czasu uzyskania postanowienia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na datę sprzed 31 maja 2003 r. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania zażalenia, uchylił ww. postanowienie w całości.

Celem dalszego uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu, a zwłaszcza celem ustalenia bezspornego następstwa prawnego po przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" jak również ustalenia, pozostawania gruntu będącego przedmiotem postępowania w posiadaniu samoistnym PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres 30 lat - na dzień 31 maja 2003 roku, zawiadomieniem z dnia 22 października 2021 r. ustalono termin do zakończenia postępowania na dzień 30 marca 2022 r. Stosunkowo długi termin został ustalony z uwagi na dużą ilość wpływających do organu spraw z podobnego zakresu i konieczność ich załatwiania w kolejności wpływu. Dla utrzymania tej kolejności nie ma znaczenia, że przedmiotowe postępowanie toczy się już wiele lat, gdyż w sprawie wydano już 5 rozstrzygnięć.

Organ wskazał, że w dniu 15 listopada 2021 r. pełnomocnik PKP S.A. obszernie opisał kwestię władztwa nad przedmiotowym gruntem przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" i jego następcę prawnego. Zdaniem organu, z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy, jak również wielokrotnie, w toku postępowania, podejmowane próby rozstrzygnięcia prawa do odszkodowania, którego jednak nie udało się poprzeć wystarczającymi dowodami nie wystąpiła w omawianym przypadku przewlekłość, już w szczególności nie może być mowy o bezczynności. Niezwłocznie po analizie dołączonych do pisma pełnomocnika PKP S. A. dokumentów zostaną podjęte czynności mające na celu zakończenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Na wstępie należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Skarżąca dopełniła tego wymogu składając do organu nadzoru pismo z dnia 17.06.2021 r., w którym domagała się stwierdzenia, że Starosta w sprawie toczącej się z jej wniosku o ustalenie odszkodowania, na podstawie przepisu 37a ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", za działki nr [...] i nr [...] obr. B. D. o łącznej powierzchni 0,0333 ha, zajęte pod fragment linii kolejowej nr [...] [...]" (znak sprawy: [...]) pozostaje w bezczynności oraz że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły.

Skarga była zatem dopuszczalna i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznej kontroli.

Mając na uwadze, że postepowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w 2006 r., a w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, która mogła mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (zmieniono art.35, 36 i 37 k.p.a.), w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, które przepisy tego kodeksu stosować: sprzed, czy po nowelizacji.

I tak, w przepisie art.16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), zawarta została następująca zasada intertemporalna: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1". Jak widać w przepisie tym po słowach "przed dniem wejścia" zabrakło słów "w życie", co uznać należy za omyłkę.

Zwrócić zatem należy uwagę, że w cytowanym przepisie mowa jest o postępowaniach niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. W kontrolowanej sprawie postępowanie zakończyło się decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia 4 grudnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty o odmowie ustalenia odszkodowania. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 131/19 uchylił decyzje obydwu instancji. Po zwrocie akt organ prowadził zatem nowe postępowania w tej samej sprawie. Oznacza to, że organy winny stosować znowelizowane przepisy kodeksu.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 35 § 1-3 k.p.a. (Dz.U.2021.735 t.j.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Od dnia 1 czerwca 2017 r. w przepisie art. 37 k.p.a. wprowadzone zostały definicje bezczynności i przewlekłości. Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Przewlekłość istnieje zaś wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., I OSK 1689/17, Lex nr 2436444). Oceniając, czy organ administracji pozostaje w bezczynności należy zatem stwierdzić, czy organ ten był zobowiązany – i jednocześnie uprawniony – do wydania decyzji albo postanowienia, względnie do dokonania jakiejś czynności materialnotechnicznej.

Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać jeszcze należy, że na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd nie jest związany oceną wyrażoną przez organ nadzoru w postanowieniu uznającym zażalenie za nieuzasadnione.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaakcentować należy, że postępowanie toczy się od 2006 r. Czterokrotnie, w roku 2009, 2013, 2015 i 2016 Starosta orzekał o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki i czterokrotnie decyzje te były uchylane przez Wojewodę [...]. Po ponownym, piątym już, przeprowadzeniu postępowania organ I instancji w 2018 r. wydał decyzję odmowną, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Jednakże wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 131/19 uchylił decyzje obydwu instancji. Jak wynika z akt administracyjnych akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu zostały zwrócone Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia 25.10.2019 r. (k.753), a do Starosty wpłynęły w dniu 28.11.2019 r. (k.742).

Tak więc od tego momentu zaczął organowi I instancji ponownie biec termin na załatwienie sprawy.

Analiza przedłożonych akt wskazuje, że od dnia 28.11.2019 r. przez ponad 1,5 roku Starosta nie przedsięwziął żadnej czynności w sprawie.

Dopiero po otrzymaniu w dniu 23.06.2021 r. od Wojewody [...] zażalenia skarżącej z dnia 17.06.2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, w dniu 25.06.2021 r. Starosta wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, zobowiązując Polskie Koleje Państwowe S.A. do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości będących przedmiotem postępowania.

W dniu 24.09.2021 r. Wojewoda [...] uchylił to postanowienie. Akta sprawy wpłynęły ponownie do Starostwa w dniu 28.09.2021 r.

Po upływie prawie 1 miesiąca, w dniu 22.10.2021 r. Starosta, poinformował strony, że nie jest możliwe zakończenie postępowania w terminie przewidzianym w art.35 k.p.a.. Wyjaśnił, że "do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie niezbędne jest dokonanie szeregu czynności ze szczególnym uwzględnieniem pozyskania dokumentacji umożliwiającej stwierdzenie, czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała na dzień 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez co najmniej 30 lat", jak również, że "odrębne zagadnienie stanowi również wyjaśnienie następstwa prawnego po przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bez którego nie można wywieść skutków prawnych w postaci ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania". Wyznaczył równocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 30.03.2022 r.

Ostatnią dokonaną czynnością Starosty było zwrócenie się w dniu 25.10.2021 r. do pełnomocnika spółki Polskie Koleje Państwowe S.A., jak wskazano w piśmie - wobec konieczności ustalenia (stosownie do treści wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.04.2019 r. sygn. II SA/Kr 131/19) następstwa prawnego spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. po przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz pozostawania gruntu będącego przedmiotem postępowania w posiadaniu samoistnym PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres 30 lat – na dzień 31 maja 2003 r. - o przedłożenie stosownej dokumentacji.

Treść odezwy odwołuje się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.04.2019 r. sygn. II SA/Kr 131/19 w sposób mogący sugerować, że organ realizuje wytyczne Sądu. Tymczasem podstawowym powodem uchylenia decyzji organów obydwu instancji była wewnętrzna sprzeczność ustaleń Starosty, która została zaakceptowana przez Wojewodę [...]. Sąd wytknął, że "decyzja organu II instancji utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, w której organ wbrew postanowieniom ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2007 r. znak: [...] stawia sprzeczną z prawem tezę, że w sprawie nie ma w ogóle zastosowania dyspozycja art. 37 a ust 1 i 7 ustawy z 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w zakresie jakim przepis ten przyznaje odszkodowanie właścicielom nieruchomości wchodzących w skład linii kolejowych, ponieważ jak twierdzi organ spółka PKP SA nabyła prawo własności wyżej wymienionej nieruchomości w trybie określonym art. 172 Kodeksu cywilnego". Sąd zarzucił, że organ odwoławczy "pominął istotną wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co do której organ II instancji powinien się jednoznacznie ustosunkować w ramach dokonywanego ponownie wskutek wniesienia odwołania aktu stosowania prawa". W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał, by "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien ponownie przeanalizować treść art. 37 a ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w świetle sformułowanych powyżej ocen prawnych Sądu przy odpowiednim uwzględnieniu treści ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2007 r. znak: [...] w nawiązaniu do adekwatnie zgromadzonego materiału dowodowego względem stosowanego prawa w taki sposób, aby jednoznacznie zbadać i wykazać w sposób zgodny z zasadą prawdy materialnej, czy w sprawie zaistniała przesłanka eliminująca skuteczne roszczenie o odszkodowanie, podnosząca, że roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1, pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP SA lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat."

Przypomnieć również należy, że już w dniu 20.05.2008 r. Starosta zwrócił się do PKP S.A. o złożenie oświadczenia w trybie art.75§ 2 k.pa. w przedmiocie okresu czasu, w którym przedmiotowe działki były w posiadaniu samoistnym PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres 30 lat (k.45 akt administracyjnych). Od dnia 16.06.2008 r. (k.51) organ dysponował informację, że PKP S.A. nie może złożyć takiego oświadczenia, gdyż dysponuje jedynie dokumentami o planowanej modernizacji linii kolejowej [...] i w związku z tym wnosi o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron i ewentualnych świadków dla ustalenia okoliczności związanych z posiadaniem. Podkreślenia także wymaga, że już w decyzji kasacyjnej z dnia 23.06.2009 r. Wojewoda [...] wytknął Staroście, że zgodnie z zasadą oficjalności to on ma obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, a nie tego przedstawionego przez strony, jak również, że nie do zaakceptowania jest bierna postawa organu i przerzucanie na stronę obowiązków z art.7 i 77 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy pismami z dnia 22.10.2009 r. Starosta zwrócił się do PKP S.A. – Archiwum Zakładowego, Starostwa Powiatowego w N. T., Urzędu Gminy B. D., Archiwum Państwowego w K., PKP S.A. w C. i Z., Muzeum Kolejnictwa – w związku z prowadzonymi postępowaniami w sprawie ustalenia odszkodowań za grunty położone na odcinku B. D. , które weszły w skład linii kolejowej o przedłożenie wszelkich posiadanych dowodów na okoliczność czy na dzień 31 maja 2003 r. przedmiotowy grunt pozostawał w samoistnym posiadaniu PKP S.A. lub jego poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat. Brak adekwatnej reakcji na uzyskane odpowiedzi wytknął Staroście Wojewoda ponownie uchylając wydaną w sprawie decyzję (k.338 akt administracyjnych). Ponowne zapytania do PKP S.A. w N. S., Starostwa Powiatowego w N. T., Urzędu Gminy B. D., Archiwum Państwowego w K., PKP S.A. w C. i Z., Muzeum Kolejnictwa organ i instancji wystosował w dniu 1 czerwca 2016 r.

Tak więc ograniczenie aktywności dowodowej organu do kolejnego wezwania strony o przedłożenie dokumentów ewidentnie świadczy o przewlekłym prowadzeniu sprawy. Nadto, zwracanie się o przedłożenie "stosownej" dokumentacji mającej wykazać spełnienie ustawowej przesłanki - posiadania samoistnego PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres 30 lat przedmiotowego gruntu, po 15 latach od wszczęcia postępowania jest nieporozumieniem.

W świetle przedstawionych wyżej czynności bezczynność Starosty oraz przewlekle prowadzenie postępowania są oczywiste. Nie sposób nie zauważyć, że przesłanka pozostawania na dzień 31 maja 2003 r. przedmiotowych działek w posiadaniu samoistnym PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez co najmniej 30 lat, jak również następstwa prawnego po przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" były ustalane przez organ od 15 lat.

Jak wynika z dostępnego w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOISA uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 26.04.2013 r. w sprawie sygn. II SAB/Kr 23/13 uwzględniającego skargę na bezczynność w tej sprawie, Sąd ustalił, że w dacie orzekania okres bezczynności wynosił łącznie ok. 3 lata i 2 miesiące, a nadto, że bezczynność miała charakter rażący.

Pomimo tego, w dalszym toku postępowania Starosta nie dążył do szybkiego zakończenia sprawy. Z analizy akt administracyjnych wyraźnie widać, że organ nie wypracował koncepcji prowadzenia sprawy, czego skutkiem był brak koncentracji czynności dowodowych, powodującej przewlekłość postępowania. Po raz kolejny, wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 23.06.2009 r., Starosta wystosowując do PKP S.A. pismo z dnia 25.10.2021 przerzucił na stronę obowiązki z art.7 i 77 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3918/18, LEX nr 2825337). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20.01.2022 r., sygn.. II SAB/Ol 182/21, LEX nr 3303018).

Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, gdyż prowadząc postępowanie od 2006 r. organ administracji publicznej przez 1,5 roku w okresach wielomiesięcznych nie podejmował żadnych czynności. Sytuacja, w której skarżąca przez taki długi okres czasu, w piątym już postępowaniu w sprawie, oczekuje na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, przy czym miały one charakter rażącego naruszenia prawa.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, LEX nr 3227255). W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych można dostrzec regułę, że sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20, LEX nr 3247469).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga H. P. zasługuje na uwzględnienie, za wyjątkiem wniosku o zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W tym bowiem zakresie żądanie skarżącej pozostaje poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W realiach niniejszej sprawy, wobec wielu zażaleń składanych przez skarżącą na niezałatwienie sprawy w terminie, długim okresie niepodejmowania przez organ żadnych czynności w sprawie i to mimo wydanego wyroku uwzględniającego skargę H. P. na bezczynność Starosty (sygn. II SAB/Kr 23/13), stwierdzającego nadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, celem zmobilizowania organu do szybkiego załatwienia sprawy, Sąd uznał, że adekwatne będzie ukaranie Starosty grzywną w kwocie [...]zł. Niedopuszczalnym jest, by strona oczekiwała 15 lat na załatwienie sprawy.

Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dlatego też w takim trybie skarga została rozpoznana.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art.149 § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I., II i III. sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono jak w pkt IV. sentencji wyroku, w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.