Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 591/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17, art. 43
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 12 ust. 4, art. 34, art. 35, art. 57 ust. 3, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 3 ust. 2 i ust. 3 , art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca),, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 12 listopada 2015r. sprawy ze skarg S. W. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" i nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 i 2014 oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", którymi przyznano S.W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w kwocie 29.295,03 zł oraz na 2014 r. – 28.220,79 zł.

Z przedłożonych wraz ze skargami akt administracyjnych sprawy wynika, że we wnioskach o przyznanie płatności na lata 2013 - 2014 producent rolny zadeklarował do objęcia jednolitą płatnością obszarową (dalej jako: "JPO") działki rolne A, B, C, D, E, F, G, H oraz I, o łącznej powierzchni 32,01 ha. Ponadto w 2013 r. zadeklarował do uzupełniającej płatności obszarowej, do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej jako: "UPO"), grunty o powierzchni 27,84 ha, zaś do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych grunty o powierzchni 3,98 ha. W wyniku kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej organ stwierdził natomiast, że powierzchnia działek rolnych objętych JPO wynosi 31,27 ha, UPO – 27,24 ha, a uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych - 3,84 ha.

Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r.). Procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do JPO i stwierdzonych podczas kontroli wyniosła 2,37%, zaś w odniesieniu do UPO na 2013 r. - 2,20%.. W związku z tym organ I instancji uznał, że płatności przysługują do powierzchni stwierdzonej, stosownie do art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. ze zm.). Zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w sprawie nie było możliwości odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określone zostały w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). Deklarując we wniosku określone działki rolne, strona powinna podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Przy czym powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie, obejmuje powierzchnię działki ewidencyjnej wykorzystywaną do celów rolniczych. Rzeczywista powierzchnia działki rolnej nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Zatem producent rolny deklarując we wniosku określone działki rolne, powinien dokonać samodzielnie lub przy pomocy osób trzecich, pomiaru ich powierzchni i podać we wniosku stan faktyczny użytkowanych przez siebie rolniczo gruntów, zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Powyższy obowiązek spoczywa na stronie również w przypadku, gdy otrzyma z ARiMR wnioski spersonalizowane wraz z załącznikami graficznymi. Nie zwalnia to bowiem z obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3 jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki obejmują powierzchnie działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej. Wnioskodawca, wypełniając załączniki graficzne powinien zatem zwrócić szczególną uwagę na przypadki, w których powierzchnia referencyjna nie została wyznaczona poprawnie, tzn. w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym.

Odmawiając uwzględnienia zarzutów odwołań dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że organ I instancji ustalenia decyzji oparł na wynikach kontroli administracyjnej i rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy. Strona miała możliwość zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie i wypowiedzenia się co do jej treści, jak również przedstawienia dowodów, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tym przepisem, to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W odniesieniu do zarzutów strony dotyczących wykorzystania ortofotomapy przy ustalaniu powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności, organ odwoławczy stwierdził, że stosowanie tej metody ma umocowanie w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. Dostępna w systemie Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) ortofotomapa jest najlepszym, ogólnie dostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary te pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Ta dokładność pomiaru powierzchni jest od 2 do 4 razy wyższa niż dokładność realizowana w toku kontroli na miejscu przy wykorzystaniu urządzeń GPS, których dokładność pomiaru punktu oscyluje w zakresie od 0,75 m do 1,5 m.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu odwołań dotyczącego naruszenia zasad określonych w art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że w decyzjach oprócz wyłączeń wynikających z kontroli na miejscu, uwzględniono również wyłączenia obszarów wykraczających poza powierzchnię referencyjną (PEG). Producent rolny, podpisując wnioski o przyznanie płatności na lata 2013 i 2014, zobowiązał się bowiem do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa:

1. o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem,

2. o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika BP ARiMR, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, o których mowa w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Strona nie wykazała bowiem, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, przy wypełnianiu wniosków producent rolny dopuścił się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, gdyż nie powinien deklarować tych powierzchni działek rolnych, które nie są użytkowane rolniczo.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, podniosła zarzut naruszenia:

- art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez zmniejszenie płatności, pomimo że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru nie przekroczyła 3%,

- art. 34 i 35 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie dwóch dopuszczalnych metod kwalifikowalności powierzchni oraz brak oceny wyników pomiarów dokonanych tymi metodami,

- art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ortofotomapa jest jedynym dowodem potwierdzającym użytkowanie działki rolnej o określonej powierzchni,

- art. 7 i art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, w wyniku czego ocena organu nie jest swobodna, lecz dowolna,

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadnienie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia,

- art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w jego gospodarstwie dwukrotnie, przy czym wyniki pomiarów dokonanych w czerwcu 2014 r. były odmienne od przeprowadzonych w okresie 23 grudnia 2013 r. - 14 stycznia 2014 r., na co miały wpływ podtopienia istniejące w czasie pierwszej kontroli, w odniesieniu do których strona poinformowała kontrolerów i podjęła czynności niwelujące skutki tych zdarzeń. Ponadto beneficjent udowodnił, że w okresie wegetacyjnym dokonywał koszenia i wypasu koni na działkach o nr "[...]" i "[...]", których to powierzchnie w wyniku pierwszej kontroli na miejscu wykazano jako mniejsze niż powierzchnie zadeklarowane. W toku zaś ponownej kontroli na miejscu w czerwcu 2014 r., inspektorzy terenowi poinformowali stronę o zgodności deklarowanej powierzchni tych działek z powierzchnią stwierdzoną. Beneficjent nie wniósł wówczas żadnych zastrzeżeń, ponieważ wyniki kontroli były zgodne z jego deklaracją. Jednakże wydaną w dniu "[...]" decyzją organ I instancji uwzględnił mniejsze powierzchnie niż wykazane w protokole z kontroli na miejscu, wskazując, że oparł rozstrzygnięcie na aktualnej ortofotomapie. Decyzją z dnia "[...]" przyjął zaś jeszcze mniejsze powierzchnie niż w poprzedniej decyzji z dnia "[...]".

Zdaniem skarżącego, organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił przyczyn uwzględnienia wyłącznie ustalonych powierzchni PEG dla działek rolnych A, B, C, E, G, I. Nie wyjaśnił też przyczyn różnicy między powierzchniami stwierdzonymi tych działek podczas kontroli na miejscu a powierzchniami uwzględnionymi do płatności. Zupełnie pominął zarzut strony dotyczący nieuwzględnienia tolerancji pomiaru dopuszczonej przepisami unijnymi. Wskazując na przepisy art. 34 ust. 6 oraz art. 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, strona stwierdziła, że dopuszczalne są dwa sposoby dokonania kontroli powierzchni w stosunku do jednego rolnika, tj. ortofotomapa i kontrola na miejscu: Przy czym przy pomiarach powierzchni w ramach fizycznej inspekcji terenowej stosuje się określony w przepisie art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wskaźnik tolerancji oraz uwzględnia strefy buforowe. Organ zaś w sposób wybiórczy oparł swe ustalenia wyłącznie na powierzchni PEG.

Wskazując na wyroki WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 473/11, WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 618/14, oraz WSA w Olsztynie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 618/13, skarżący podniósł, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, nie wyłącza wykorzystywania innych środków dowodowych. W przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika, a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności powinny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych.

Odwołując się z kolei do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 150/12, skarżący stwierdził, że zasada praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, nakazuje uwzględniać w postępowaniu okoliczności świadczące na korzyść strony postępowania. Tymczasem stwierdzając, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń, organ podniósł, że jedynym dowodem mogącym podważyć zebrany materiał byłby dowód z ortofotomapy oraz protokół kontroli na miejscu. Tych zaś skarżący z oczywistych względów nie byłby w stanie dostarczyć. Gdyby nawet skarżący zawnioskował przesłuchanie świadków lub przedstawił prywatne pomiary uprawnionego geodety, takie dowody okazałyby się niewystarczające do zakwestionowania ustaleń organu. Praktyką jest bowiem nieuwzględnianie takich dowodów w odniesieniu do pomiarów dokonanych na podstawie ortofotomapy. Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, jest w ocenie strony, również stwierdzenie naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określającego skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności niż rzeczywiście kwalifikujące się w zależności od wielkości "przedeklarowania".

Strona podniosła, że organ I instancji decyzją z dnia "[...]" uwzględnił powierzchnię 4,21 ha dla działki ewidencyjnej nr "[...]", wskazując jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji, że PEG dla tej działki wynosi 4,02 ha. Organ II instancji, nie mając podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z sugestią uwzględnienia powierzchni PEG dla działki "[...]". W tym zakresie prowadzona jest przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawa, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 139 K.p.a..

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., połączył sprawy o sygn. akt I SA/Ol 591/15 i I SA/Ol 594/15 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Ol 591/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżone decyzje z punktu widzenia ich legalności, Sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu, który nakazywałby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem producentowi rolnemu płatności obszarowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2013 i 2014. W złożonych wnioskach o przyznanie płatności za te lata deklarował on bowiem do objęcia płatnością JPO działki rolne A, B, C, D, E, F, G, H oraz I, o łącznej powierzchni 32,01 ha, dla płatności UPO działki rolne C1, E1, F1, H1, G1 oraz I1, o łącznej powierzchni 27,84 ha, zaś dla uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę - grunty o powierzchni 3,98 ha. Natomiast w świetle ustaleń organów poczynionych w oparciu o system informacji geograficznej w ramach kontroli administracyjnej, powierzchnia tych działek rolnych wynosi odpowiednio: 31,27, 27,24 i 3,84 ha.

Na tle tak zarysowanego sporu pomiędzy stronami, wskazać należy, że stosownie do treści art. 7 ust.1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 2a ustawy o płatnościach wynika zatem, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Natomiast w myśl ust. 2 tego artykułu, działki rolne deklarowane do płatności uzupełniających muszą być położone na działkach rolnych, do których przyznano jednolitą płatność obszarową.

Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy), przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę.

W świetle przekazanych Sądowi akt sprawy, skutkiem przeprowadzonej przez właściwy administracji rolnej organ kontroli w gospodarstwie rolnym strony (najpierw kontroli na miejscu, a następnie kontroli administracyjnej), było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z danych opartych na systemie informacji geograficznej. Dane odnośnie tych ustaleń zawarte zostały zaś w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych wraz z załącznikami oraz na elektronicznym nośniku danych - płycie CD, z plikami zawierającymi m.in. fotografie poszczególnych działek oraz załączniki graficzne w postaci szkiców - mapy terenu, z naniesionymi granicami działek. Opis poczynionych ustaleń odnośnie deklarowanych i stwierdzonych powierzchni, organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji.

W związku z zarzutem skargi odnośnie nie wyjaśnienia przez organ przyczyn różnicy pomiędzy tymi powierzchniami stwierdzonych podczas kontroli na miejscu a uwzględnionymi do płatności, wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Z akt niniejszego postępowania wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną części działek rolnych a zadeklarowaną we wniosku rolnika, ustalona została w ramach kontroli administracyjnej, co związane było z wykorzystaniem do pomiaru gruntów ortofotomapy, jako najlepszej metody pozwalającej na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Dokładność pomiaru powierzchni tą metodą jest bowiem od 2 do 4 razy wyższa niż realizowana w toku kontroli na miejscu przy wykorzystaniu urządzeń GPS. Prawidłowo podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stosowanie tej metody ma umocowanie w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. Wcześniejsze przeprowadzenie kontroli na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Nie wyklucza to jednak, dokonania przez organ weryfikacji w ramach kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla danej działki. Obowiązkiem organu jest ustalenie właściwej powierzchni ewidencyjnej danej działki. Jak już bowiem wskazano, płatność w ramach wsparcia bezpośredniego może być przyznana jedynie do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Nie można zatem czynić zarzutu organowi prowadzącemu postępowanie, że oparł ustalenia na wynikach kontroli administracyjnej w sytuacji, gdy dostarczyła ona wyników pozwalających w sposób niebudzący wątpliwości ustalić rzeczywistą powierzchnię działki kwalifikującą się do przyznania płatności.

Przy czym mając na uwadze, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnią działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła w przypadku JPO 2,3665%, a dla UPO – 2,2026%, to stosownie do art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, płatność przysługiwała do powierzchni stwierdzonej.

Z akt wynika, że w postępowaniu administracyjnym strona wniosła odwołania od decyzji, podnosząc ogólne zarzuty dotyczące pominięcia danych z kontroli na miejscu i wadliwego zastosowania ortofotomapy. Beneficjent wskazał też na odmienność wyników pomiarów dokonanych w czerwcu 2014 r. od przeprowadzonych przez organ w okresie od 23 grudnia 2013 r. do 14 stycznia 2014 r., co związane było z podtopieniami istniejącymi w czasie pierwszej kontroli na miejscu. Podnosił, że podjął czynności niwelujące skutki tych zdarzeń, a ponadto dokonywał koszenia i wypasu koni na działkach o nr "[...]" i "[...]". W czerwcu 2014 r., w toku ponownej kontroli na miejscu, był zaś informowany o zgodności deklarowanej powierzchni tych działek z powierzchnią stwierdzoną i dlatego nie wniósł wówczas zastrzeżeń. W świetle akt, jego udział w postępowaniu ograniczył się do podnoszenia powyższych zarzutów w postępowaniu odwoławczym. Jednak konkretnych ustaleń odnośnie sposobu określenia kwalifikowanej powierzchni, dokonanego na podstawie ortofotomapy pomiaru danej działki, czy wyłączenia części gruntu, strona zarówno w odwołaniu, jak i w toku całego postępowania nie kwestionowała, pomimo wskazanej wyżej zmiany zasad postępowania w sprawach dotyczących płatności. Podkreślić należy, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje oparte zostały na wymienionych wyżej, znajdujących się w aktach dowodach. W celu ich podważenia i wykazania braku podstaw do wyeliminowania konkretnej powierzchni deklarowanych działek, beneficjent mogący na swoje żądanie brać aktywny udział w postępowaniu, powinien przedstawić stosowne przeciwdowody bądź dawać w tym postępowaniu wyjaśnienia co do okoliczności sprawy. Z akt niniejszego postępowania administracyjnego nie wynika, aby istniały przeszkody dla aktywnego udziału w nim strony, w tym żądania przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czy zgłaszania wniosków w celu weryfikacji ustaleń organów. Brak tej aktywności strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że podnoszone obecnie, ogólne jedynie zarzuty skarg co do pominięcia wyników kontroli na miejscu i wykorzystania ortofotomapy - bez wskazania związanych z zastosowaniem tego dokumentu, konkretnych uchybień i błędów co do poszczególnych działek – nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Z powyższych względów Sąd nie uznał za zasadne zarzutów strony skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i obejścia zakazu reformationis in peius. Należy mieć bowiem na uwadze, że w przypadku wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wielkość powierzchni działek rolnych może być ponownie ustalona, zgodnie z przepisami prawa mającymi zastosowanie w danym stanie faktycznym. W takiej sytuacji beneficjent płatności nie może powoływać się na zakaz reformationis in peius, który dotyczy orzekania co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, po uchyleniu poprzedniej decyzji tego organu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 34 i art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez nieuwzględnienie wskaźnika tolerancji oraz stref buforowych, wyjaśnić należy, że stosownie do art. 34 ust. 1 tego rozporządzenia, powierzchnia działki rolnej jest określana przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół tej działki. Maksymalna tolerancja odnoście każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Wskazanie maksymalnej strefy buforowej na 1,5 m nie oznacza jak twierdzi skarżący, że taką wartość należy zawsze uwzględniać, dokonując pomiarów. Wyznacza to bowiem jedynie maksymalną wartość ewentualnego błędu pomiarowego. Nie jest zaś tożsame z tym, by przy pomiarach powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności należało doliczać jeszcze 1,5 m wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że przy dokonywaniu pomiarów organy ARiMR korzystały z ortofotomapy, zatem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma podstaw do uznania, iż w sprawie zostały naruszone ww. art. 34 i art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W sytuacji ustalenia, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli na miejscu nie przekroczyła 3%, nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż organ niezasadnie i wbrew treści przepisu art. 57 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni "przedeklarowanej".

Określenie tym samym w zaskarżonych decyzjach kwalifikowanej powierzchni do przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniających, nie budzi zastrzeżeń.

Końcowo należy wskazać, że zacytowane w skargach fragmenty uzasadnień wyroków uchylających decyzje organów (WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 473/11 oraz WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt: I SA/Ol 618/14, z dnia 20 listopada 2013 r., sygn.: I SA/Ol 618/13 i z 17 maja 2012 r., sygn.: I SA/Ol 150/12), co do zasady nie stoją w sprzeczności z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem Sądu. W świetle treści uzasadnień tych rozstrzygnięć, zapadły one jednak na gruncie odmiennych niż w niniejszej sprawie stanów faktycznych. Niewątpliwie słusznie zwracano w nich uwagę na obowiązek organu - w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika, a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy - ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, z zastosowaniem zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Niemniej, co wskazano wyżej, w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, wydane decyzje oparte zostały na prawidłowo zebranych dowodach, podważenie dokumentu z ortofotomapy przez beneficjenta mogącego brać czynny udział w postępowaniu i wykazanie braku podstaw dla wyeliminowania konkretnej powierzchni deklarowanych działek, nastąpić powinno poprzez przedstawienie w tym postępowaniu stosownych przeciwdowodów, bądź dawanie wyjaśnień co do okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze, należy więc stwierdzić, że organy orzekające nie dopuściły się zarzucanych w skardze uchybień. Zebrały zupełny materiał dowody, a dokonana przez nie ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji