Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 22/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 24, art. 4 ust. 1, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 115
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16b i 16c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 75 par. 1, art. 80, art. 6, art. 7, art. 12 par. 1, art. 61 par. 1, art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 75 - 77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "(...)" S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia "(...)" lipca 2017 r. nr "(...)" w przedmiocie ponownego rozpoznania przez sąd sprawy dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. "(...)"z dnia "(...)" maja 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej "(...)"S.A. z siedzibą w P. kwotę 18 168 (osiemnaście tysięcy sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a.", art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1444), dalej "u.d.p.", § 10a ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz. 33 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie", poz. 3 załącznika nr 1 do uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr 100, poz. 2457 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej "organ I instancji") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia P. S.A. z siedzibą w P. (dalej "skarżąca" lub "spółka") kary pieniężnej w wysokości 735.087,60 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy C. [...] w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 11,30 m2 w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5.082 dni bez zezwolenia zarządy drogi.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W trakcie kontroli pasa drogowego ul. C. w P., przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 r., stwierdzono umieszczenie dwustronnej reklamy o treści "[...]", której najdalej wysunięty element znajdował się w pasie drogowym tej ulicy. Przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz późniejsze kontrole wykazały, że najdalej wysunięty element wymienionej reklamy znajdował się w odległości 7,80 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nośnik reklamy w dniu 19 sierpnia 2014 r. nadal znajdował się w pasie drogowym wymienionej ulicy.

Organ I instancji decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 742.477,80 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części reklamy o powierzchni 11,3 m2 w okresie od 1 września 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5.191 dni.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka stwierdziła w szczególności, że zajęta pod reklamę część działki nr [...] nie była objęta granicami pasa drogowego i w związku z tym brak było podstaw prawnych do uznania, że w roku 2000 nastąpiło zajęcie pasa drogowego.

SKO decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchyliło decyzję z [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazało między innymi, że organ I instancji powinien dopuścić dowód z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę budynku administracyjnego wraz z infrastrukturą, w tym masztem reklamowym.

Organ I instancji wezwał spółkę do określenia, czy reklama w okresie od 1 września 2000 r. do 17 listopada 2014 r. była niezmienna co do lokalizacji, treści i powierzchni. Spółka nie udzieliła oczekiwanych przez organ wyjaśnień.

Organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 742.477,80 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części reklamy o powierzchni 11,3 m2 w okresie od 1 września 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5.191 dni.

W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazało, że należy określić jednoznacznie lokalizację przedmiotowego masztu na przestrzeni lat 2000-2014 oraz wyjaśnić zasadność zastosowanych stawek do wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, odwołując się do pojęcia "reklamy" na gruncie obowiązujących na przestrzeni lat 2000-2014 przepisów prawa.

Organ I instancji pismem z 25 czerwca 2015 r. zwrócił się do Gminy Miasto P. z prośbą o określenie terminu naniesienia na mapie zasadniczej zmian związanych z lokalizacją fundamentów pod cztery sztuki reklam, w tym zlokalizowaną w części na działce nr [...], a w części w pasie drogowym ul. C. na działce nr [...] w obrębie [...].

W pismach z kolejnych miesięcy 2015 r. udzielano informacji co do budowy i odbioru masztu reklamowego zlokalizowanego w P. przy ul. C. [...] na działce o nr [...] obręb [...]. W dniu [...] września 2015 r. organ I instancji otrzymał dokumenty towarzyszące budowie ww. obiektu. Pozyskał również informację, że nie odnaleziono dokumentów związanych z zakończeniem budowy wspomnianego masztu. W dniu 15 października 2015 r. organ I instancji otrzymał między innymi mapę zasadniczą w skali 1:500, na której widnieje lokalizacja konstrukcji reklamy, tj. trzech słupów, z czego dwa słupy zlokalizowane są na działce o nr [...], natomiast jeden słup zlokalizowany jest poza granicami tej działki, a mianowicie na działce o nr [...] – stanowiącej pas drogowy ul. C., obrazujący odmienną lokalizację reklamy (posadowienia jej fundamentów), niż lokalizacja ujęta w założeniu projektu. Mapa ta, jak podano, wskazuje kolizję umieszczonej w pasie drogowym części reklamy z liniami granicznymi pasa drogowego ul. C. w P..

Organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735.087,60 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części reklamy o powierzchni 11,3 m2 w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5.082 dni.

Po rozpoznaniu wniesionego przez spółkę odwołania, SKO decyzją z [...] kwietnia 2016 r. uchyliło decyzję z [...] grudnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO stwierdziło, poza już wcześniej dostrzeżonymi brakami w zakresie dowodów z decyzji dotyczących budowy budynku administracyjnego należącego do spółki, że organ I instancji winien uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych i zastosować prawo względniejsze dla spółki.

Pismem z [...] września 2016 r. organ I instancji zwrócił się do Gminy Miasto P. o udzielenie informacji, czy aktualnie granice działki o nr [...] obręb [...], zmieniały się na przestrzeni lat 1985-2016 i wniósł o załączenie dokumentów potwierdzających ewentualne zmiany. Wystąpił również o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla ww. działki. Uzyskał informację, że w powyższym okresie działka ta nie zmieniała granic.

Organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735.087,60 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządy drogi, części reklamy o powierzchni 11,3 m2 w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5.082 dni.

Spółka odwołała się od tej decyzji, powtarzając dotychczas prezentowaną argumentację. SKO decyzją z [...] lutego 2017 r. uchyliło decyzję z [...] grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji podkreślił, że wszystkie zalecenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r. były już wymienione w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2016 r. Organ I instancji ustalił, że działka o nr [...] powstała z działki o nr [...] w związku z powiększeniem strefy ochronnej dla M. w P.. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735.087,60 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 11,30 m2 w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5.082 dni bez zezwolenia zarządy drogi.

W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a jego decyzja nie narusza obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa. Prawidłowo za podstawę rozstrzygnięcia uznano przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Uznało, że jakkolwiek do zajęcia pasa drogowego ul. C. w P., działka nr [...], doszło w 2000 r., tj. pod rządami "starych przepisów", jednak zdarzenie to trwa nadal i winny mieć zastosowanie w sprawie przepisy ustawy znowelizowanej. SKO podkreśliło, że wszystkie decyzje i pozwolenia będące w posiadaniu spółki dotyczą działki o nr [...] i [...], które bezpośrednio graniczą z działką o nr [...], tj. pasem drogowym. Uznało, że skoro spółka nie okazała żadnego dokumentu potwierdzającego zgodę, w tym również zarządcy drogi, na zlokalizowanie części reklamy w pasie drogowym ul. C., to w wyniku jej działań doszło do bezprawnego i samowolnego zajęcia ww. pasa drogowego. W opinii SKO, spółka nie mogła domniemywać, że uzyskując inny dokument, np. pozwolenie na budowę czy użytkowanie obiektu, uzyskała zgodę zastępczą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

- § 11 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., a także § 11 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 40 ust. 4 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania masztu informacyjnego spółki, poprzez niezastosowanie ww. przepisów, podczas gdy należało przyjąć, że przepisy te winny znaleźć zastosowanie w sprawie, jako obowiązujące w dacie wybudowania masztu informacyjnego, oraz że wykonanie tego obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za samowolne (§ 11 ust. 4 rozporządzenia), a obiekt ten nie ma charakteru reklamy w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania (§ 11 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 40 ust. 4 u.d.p.); powyższe, w ocenie skarżącej, doprowadziło także do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, podzielanym w orzecznictwie NSA, z przepisu tego wywodzi się zasady lex retro non agit oraz tempus regit actum, które stanowią istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa oraz mają szczególne znaczenie w sprawach wymierzania kar pieniężnych, poprzez niezastosowanie przepisów względniejszych dla spółki, obowiązujących w dacie wykonania przedmiotowego masztu informacyjnego;

- art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania ww. masztu, poprzez niezasadne przyjęcie, że pas drogowy obejmował całą działkę o nr [...], podczas gdy należało przyjąć, że ówcześnie obowiązująca definicja "drogi lub pasa drogowego" miała charakter funkcjonalny i węższy od obecnie obowiązującej i nieprawidłowo zastosowanej przez organ, dlatego przedmiotowa część masztu znajdująca się na skraju działki o nr [...] nie znajdowała się w pasie drogowym w chwili jej wykonania;

- art. 4 pkt 23 u.d.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji tzw. ustawą krajobrazową (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 40 ust. 4 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania masztu informacyjnego, poprzez błędne zastosowanie art. 4 pkt 23 u.d.p. do oceny charakteru przedmiotowego masztu i uznanie go za reklamę, mimo że przepis ten nie obowiązywał w dacie wykonania masztu, oraz niezastosowanie ww. przepisów obowiązujących w tej dacie, w stanie prawnym, w którym u.d.p. nie zawierała ani nie odsyłała do żadnej definicji reklamy, co powinno było doprowadzić organ do wniosku, że przedmiotowy maszt nie ma charakteru reklamy, ponieważ nie wykracza poza cele identyfikacyjne siedziby spółki i nie służy zachęceniu potencjalnych klientów do skorzystania z jej usług;

spółka stwierdziła przy tym, że w przypadku braku podzielenia przez Sąd stanowiska spółki co do tego, że przedmiotowy maszt informacyjny nie został wykonany w sposób samowolny, powyższe świadczy także o naruszeniu § 11 ust. 3 rozporządzenia (dotyczącego kar pieniężnych za reklamy i obiekty handlowe lub usługowe), poprzez jego niezasadne zastosowanie, oraz ust. 2 tego paragrafu (dotyczącego kar pieniężnych za inne obiekty), poprzez jego niezastosowanie, a także o błędnym zastosowaniu stawki opłaty z poz. 3 załącznika nr 1 uchwały Rady Miasta P. Nr 465/XXI11/04 z dnia [...] marca 2004 r. dotyczącej reklam, podczas gdy przedmiotowy maszt spółki reklamą nie jest.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie następujących przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie faktycznych granic pasa drogowego w dacie wykonania masztu informacyjnego, a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. C. stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki ew. nr [...] z obrębu [...] w P., oraz że przedmiotowy maszt informacyjny stanowi reklamę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 8 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł znacznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1305/14), co należało uznać za niedopuszczalne i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec postawionych wyżej zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., VI SA/Wa 1943/17, uwzględniając skargę na tą decyzję, w pierwszej kolejności wskazał, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., VI SA/Wa 2290/15, orzekając w sprawie dotyczącej działki nr [...] przy ul. C. 7 w P., przesądził fakt wydzielenia i zajęcia spornego w przedmiotowej sprawie pasa drogowego.

Wobec tego, Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zbudowany przez skarżącą pylon – maszt stanowił reklamę, czy też do tej kategorii się nie zaliczają. Kwestia ta była w ocenie Sądu istotna, gdyż miała wpływ na wysokość kary pieniężnej wymierzonej podmiotowi za umieszczenie masztu bez zezwolenia.

Sąd wskazał, że przed budynkiem stanowiącym własność skarżącej na terenie, na którym prowadzi działalność umieszczono maszt – pylon z napisem "[...]". Wskazał również, że zależnie od treści umieszczonej na tablicy będziemy mieli do czynienia z działalnością reklamową, jeżeli będzie zawierać treści o charakterze wartościującym czy zachęcającym lub informacyjną (reprezentacja), jeżeli nie będzie zawierać takich treści. W ocenie Sądu I instancji treść znajdująca się na maszcie miała charakter ściśle informacyjny, informując o tym, że w danym miejscu znajduje się siedziba spółki oraz, że właśnie tu prowadzi on swoją działalność. Słowo [...] stanowi część nazwy skarżącej, jest jej symbolem – godłem, jednak w ocenie Sądu w żadnym razie nie zachęca do niczego ani nie ma charakteru wartościującego.

W ocenie Sądu przywołana treść znajdująca się na maszcie została błędnie odczytana przez organ jako reklama. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji słusznie nałożyły na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednak do wyliczenia kary zastosowano niewłaściwy współczynnik za zajęcie 1m2 pasa drogowego, gdyż nie było to zajęcie przez reklamę jak uznał organ.

W podstawie prawnej wyroku Sąd podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.".

Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., II GSK 1338/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga kasacyjna SKO jest zasadna w tym zakresie w jakim kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenę, iż treść znajdująca się na przedmiotowym pylonie - maszcie miała charakter ściśle informacyjny, informując o tym, że w danym miejscu znajduje się siedziba spółki oraz, że właśnie tu prowadzi on swoją działalność. Sąd II instancji uznał za swoją ukształtowaną już licznymi wyrokami sądów administracyjnych linię orzeczniczą, z której wynika, że "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo".

Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez spółkę za zasadne NSA uznał w części zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów będące następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadą praworządności oraz zasadą szybkości postępowania jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 13 latach od zaistnienia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 2.6 skargi) i braku zawarcia w wyroku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie oraz stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2.4-2.5 skargi), bez uzasadnienia takiego poglądu, co uniemożliwia spółce podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem WSA w Warszawie w powyższym zakresie oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. NSA podkreślił, że uzasadnienie nie zawiera odniesienia się do wskazanych wyżej zarzutów skargi, co stanowi istotne uchybienie w zakresie konstrukcji i treści tegoż uzasadnienia. W tej sytuacji odnoszenie się przez NSA do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej spółki byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a."., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym i może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jak już zostało wcześniej wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., II GSK 133818, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r., VI SA/Wa 1943/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, z uwagi na zasadność niektórych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez SKO jak i skargi kasacyjnej strony. W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie i rozpoznający ją ponownie zobowiązany jest dokonać ponownej kontroli judykacyjnej działalności organów administracji publicznej, ale tylko w zakresie wyznaczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny tj. uwzględnionych zarzutów kasacyjnych.

Reasumując przesądzone zostało powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż " Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności, czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu."

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny z treści art. 4 pkt 23) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) wynika, iż reklama jest to: "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.)." Art. 2 pkt 16b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że: pod pojęciem "tablicy reklamowej" - należy rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Natomiast art. 2 pkt 16c) tejże ustawy określa, iż: "urządzenie reklamowe" to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Zgodnie z ukształtowaną już licznymi wyrokami sądów administracyjnych (w tym NSA) linię orzeczniczą: "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo." (teza nr 2 do wyroku NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2749/15, Lex nr 2330112; por. także: wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt.II GSK 718/16, Lex nr 2472444; wyrok NSA z 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 901/18; wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II GSK 410/11). W wyroku z dnia 26 kwietna 2012 r. (sygn. akt II GSK 410/11) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę, iż : "Ustawodawca w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z poźn. zm.) przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy na potrzeby tejże ustawy. Reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc., b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał tym samym, za bezzasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż umieszczony przed budynkiem stanowiącym własność skarżącej na terenie, na którym prowadzi działalność skarżąca maszt – pylon z napisem " [...]" nie stanowi reklamy i ma charakter ściśle informacyjny.

Maszt reklamowy, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie spełnia wszystkie wymogi reklamy według przyjętych wyżej kryteriów, dla bardzo szerokiego rozumienia pojęcia reklamy na potrzeby tejże ustawy. Jest bowiem nośnikiem informacji wizualnej - nie będącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc., b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi.

Z powyższego wynika, iż poza rozważaniami Sądu w niniejszej sprawie pozostają zarzuty skargi zawarte w punkcie 2.1. i 2.3 negujące stanowisko organu, iż sporny między stronami obiekt usytuowany na działce ewidencyjnej nr [...] stanowi reklamę w rozumieniu art.4 pkt 23 u.d.p.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał w części zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez P.S.A. w P. dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. "polegające na pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 2.6 skargi) i braku zawarcia w wyroku Sądu pierwszej instancji, jakichkolwiek rozważań w tym zakresie oraz stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2.4-2.5 skargi). Zatem nieodniesienie się w sposób jasny i wnikliwy do zarzutów naruszenia przez organ administracji zasad okólnych k.p.a. zawartych w art. 6, art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz nieodniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w niniejszej sprawie, sformułowanych w skardze, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszeniem art. 141 § 4 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uznając zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania za zasadne, powodujące konieczność przeprowadzenia ponownej i pełnej oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał odniesienie się do wskazanych w skardze kasacyjnej w punkcie 2.2, zarzutów naruszenia prawa materialnego (art.4 ust.1 u.d.p. oraz art. 38 ust.1 u.d.p.) za przedwczesne.

Do rozpoznania więc na tym etapie postępowania pozostają zarzuty skargi sformułowane przez stronę w punkcie 2.4.powiązane z punktem 2.2. oraz zarzuty sformułowane w punktach 2.5. i 2.6.

Zarzuty strony sformułowane w punktach 2.4.i 2.2. są następujące. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie faktycznych granic pasa drogowego ul. C. w dacie wykonania masztu informacyjnego Spółki (zarzut w pkt 2.2), a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (2.4) ; naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego masztu informacyjnego Spółki, poprzez niezasadne przyjęcie, że pas drogowy ul. C. obejmował całą działkę ew. nr [...], podczas gdy należało przyjąć, że ówcześnie obowiązująca definicja "drogi lub pasa drogowego" miała charakter funkcjonalny i węższy od obecnie obowiązującej i nieprawidłowo zastosowanej przez organ, dlatego przedmiotowa część masztu informacyjnego Spółki znajdująca się na skraju działki ew. nr [...] nie znajdowała się w pasie drogowym w chwili jej wykonania;

W ocenie Sądu zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne. Organy nie ustaliły faktycznych granic pasa drogowego ul. C. w dacie wykonania masztu reklamowego Spółki (1 września 2000 r.). Droga to nie każdy pas gruntu ale pas o określonych parametrach technicznych i prawnych. Te parametry opisują nie tylko przepisy omawianej ustawy o drogach publicznych ale też przepisy wykonawcze. Generalnie każda droga powinna należeć do jednej z kategorii dróg przewidzianych w przepisach dotyczących dróg publicznych. Droga gminna zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 28 lutego 2000 roku w sprawie numeracji ewidencji dróg oraz obiektów mostowych winna być oznaczona numerem i stosownie zaewidencjonowana. Musi też odpowiadać warunkom technicznym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Dopiero zajęcie pasa gruntu który nie tylko odpowiada definicji drogi z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ale także jest technicznie przygotowany i faktycznie sprawuje funkcje drogi publicznej. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest dowodów, na dzień 1 września 2000 r., ustalony przez organ jako dzień zajęcia pasa drogi przez stronę, na reklamę, że sporny pas gruntu był użytkowany jako droga i spełniał warunki techniczne jakim winna odpowiadać droga gminna. Dowodu takiego nie stanowi uchwała Rady Gminy 262/III/99 z 9 kwietnia 1999 r. (k.35 Tom I akt administracyjnych) którą wyznaczono strefy Miasta P., w których będzie pobierana opłata za umieszczenie obiektu handlowego, usługowego lub reklamy w pasie dróg w wymienionych strefach miasta. Ponadto z załącznika do uchwały wynika, że jako drogę gminną zakwalifikowano ul. C. w P.u opisaną jako droga zakładowa i w dodatku uchwała ta, nie odnosi się do działki ewidencyjnej nr [...], którą wskazuje się w zaskarżonej decyzji jako pas drogi. Brak jest też w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntu na dzień zajęcia przez skarżącą pasa drogi. Wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy ( k.143 Tom I akt adm.) dotyczy stanu prawnego działki nr [...] na dzień 23 września 2016 r., a więc około 16 lat później. Nie może więc stanowić dowodu, iż sporna działka nr [...] stanowiła pas drogi w rozumieniu przepisów u.p.d. w 2000 r.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut strony sformułowany w punkcie 2.5. skargi naruszenia art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. C. stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki ew. nr [...] z obrębu [...] w P.u, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

Oczywiście słusznie organ administracji publicznej zwraca uwagę, że warunkiem nałożenia kary pieniężnej jest między innymi samowolne zajęcie pasa drogowego. Generalnie oznacza to działania celowe, rozmyślne nie liczące się z przepisami prawa. Warunkiem takiej oceny jest uprzednie ustalenie, że podmiot podejmujący działania kwalifikowane później jako zajęcie pasa drogowego musi mieć pewne rozeznanie, iż działa w obrębie pasa drogowego. Nie ustalono jednak w sprawie, czy usytuowanie jak twierdzi organ masztu reklamowego częściowo na działce nr [...] strona miała świadomość, że budowla wykracza na pas drogi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ całkowitą winą za zaistniałą sytuację obarczył stronę, deprecjonując jej argumentację, iż otrzymała na sporne budowlę decyzję zezwalającą na jej użytkowanie z 19 października 2001 r.WGP.III.7355/240/2001( k.19 Tom II akt adm.), działała więc w zaufaniu do organu administracji państwowej. Gdy tymczasem po 13 latach organ wszczął postępowanie i wymierzył karę za zajęcie pasa drogi. W wymienionej wyżej decyzji zezwalającej na użytkowanie nieruchomości wzniesionej przez stronę, stwierdzono, że strona załączyła komplet dokumentów formalno-prawnych oraz, że dobudowa skrzydła południowego zespołu Centrum Administracyjnego została wykonana zgodnie z dokumentacją techniczną i projektem zagospodarowania terenu. W decyzji też wymieniono wszystkie pozwolenia na budowę w tej inwestycji.W kwestii tej wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku dotyczącym analogicznej sprawy skarżącej z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, w którym wyraził pogląd, iż jeżeli umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą, a takie uzgodnienia miały również miejsce w rozpoznawanej sprawie), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne (por. uchwała (5) NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 7/01, Lex 47721), w której stwierdził, że "§ 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 8, poz. 33 ze zm.) precyzuje pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, i że jedną z form takiego zajęcia pasa drogowego jest jego samowolne zajęcie. Słowo "samowola" oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym (por. Mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str. 831). Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania, trudno byłoby omawianą samowolę wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt II SA 105/98, opubl. Lex 41642.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie, nie wykazały, iż strona samowolnie zajęła pas drogi. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wybiórczo zebrany w sprawie materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, w szczególności naruszenia art.8 k.p.a., wskazać należy, iż organ dopuścił się naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej, wydając najpierw decyzję zezwalająca na użytkowanie obiektu, nie kwestionując, wykonania obiektu zgodnie z projektem. Wydanie Spółce pozwolenia na budowę (decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...]), a następnie wymierzenie kary za realizację tej inwestycji przez ten sam organ, w sytuacji gdy jak już Sąd wskazał wyżej sposób wykonania tej decyzji nie został zakwestionowany przez właściwy organ (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego) i wydano decyzję na użytkowanie obiektu również stanowi naruszenie art.8 k.p.a., co trafnie zostało podniesione w skardze. Sytuacja ta wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienie okoliczności wydania powyższej decyzji, oraz oceny przez organ skutków prawnych i faktycznych jej wydania. Z pewnością jednak strona nie może ponosić odpowiedzialności za błędy czy zaniedbania organów administracji publicznej. Ponadto wydanie powołanej wyżej decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu w 2001 r., może świadczyć również, o tym, że w tamtym czasie sporny obiekt, nie był usytuowany w pasie drogi.

Zasadnie też naruszenia art.6, art. 8 i art.12 k.p.a., strona upatruje poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary znacznie wzrósł w stosunku do wcześniejszych opłat. Co prawda w ocenie Sądu, jeszcze nie wiadomo czy z przyczyn leżących po stronie organu, ale też nie wykazano w postępowaniu przyczyn leżących po stronie Skarżącej. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie również i tę kwestię rozważyć, mając na uwadze, że wątpliwości w sprawie, nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony. Przypuszczać bowiem należy, iż wszczęcie postępowania po tak długim czasie może spowodować brak możliwości wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie i nie może też powodować dodatkowego obciążenia finansowego strony z uwagi na zmianę przepisów dotyczących opłat. Przypomnieć również należy, iż to na zarządach dróg miejskich, ciąży obowiązek regularnej kontroli pasa drogi.

W tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego sformułowanych w petitum skargi byłoby przedwczesne, z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania i konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, celem wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności faktycznych opisanych wyżej jak i ponownej oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd.

Nie ulega też wątpliwości, że podzielić należy pogląd wyrażony już w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w stosunku do skarżącej (VI SA/Wa 2290 /15 z 21 grudnia 2015 r. oraz VI SA/Wa 1943/17 z 17 maja 2018 r.), iż w rozpoznawanej sprawie, należy stosować przepisy prawa materialnego względniejsze dla strony, co bezpodstawnie kwestionuje organ w zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, chciałby wskazać, iż prezentowana w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym zasada, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, zgodnie z którą organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania, nie jest zasadą bezwzględną. W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem "prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori)" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" , "jest to odpowiednik prawnokarnej zasady nullum poena sine lege)" (Wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu względem, którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.).

Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;) wyrok NSA z 13 maja 2008 r. II GSK 104/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę wskazane reguły, właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się sankcja administracyjna (np. kara pieniężna lub cofnięcie uprawnień), to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.

Z tych wszystkich względów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) oraz art.135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji .O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się następujące kwoty : 7351 złotych tytułem wpisu od skargi, 10800 złotych - wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.