Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 511/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 4  pkt 1, art. 39 ust. 1, 40  ust. 1, ust. 2, ust. 12
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: Art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 75, art. 77  par. 1 i 2, art. 80 , art. 81, art. 84  par. 1, art. 12  par. 1  w zw. z art. 35 par. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.Dr./4122/314/2021 w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. znak: SKO.Dr./4122/314/2021, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 1005 ze zm.), § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 9305, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej powoływanej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 października 2021 r. w sprawie ustalenia i nałożenia na M. K. - [...] kary pieniężnej w wysokości 7.730,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] (działka nr 1 obręb [...] jedn. ewid. K.) powierzchnią reklamową o treści "[...]" w dniach od 20 kwietnia 2021 r. do 11 czerwca 2021 r.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opisaną wyżej decyzją organ I instancji orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli ul. [...] w K. w dniu 20 kwietnia 2021 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez urządzenie reklamowe dwustronne o wymiarach 1,95 m x 0,96 m (całkowita powierzchnia reklamowa: 3,74 m2) zamontowane w gruncie (działka nr 1 obręb [...] jedn. ewid. K.) bez zezwolenia zarządcy drogi - co udokumentowano sporządzonym protokołem oględzin pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary tablicy reklamowej ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch.

Organ ustalił, że właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]. Natomiast działka nr 1 obręb [...] jedn. ewid. K., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Jest to droga gminna, której zarządcą jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego.

Organ wskazał na sposób wyliczenia kary, przywołując przepisy ustawy o drogach publicznych oraz prawa miejscowego. W szczególności podał, że na mocy uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/789/19 Rada Miasta Krakowa ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 8 stawkę za zajęcie pasa drogi gminnej, jaką jest ul. [...], dla urządzeń reklamowych o powierzchni przekraczającej 1 m2 w wysokości 3,90 zł/dzień.

Jednocześnie organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. W tym zakresie organ podkreślił, że zgodnie z art. 39 ustawy, pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej i - co do zasady - służyć ma umieszczaniu na nim jedynie infrastruktury ściśle związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczanie w pasie drogowym infrastruktury innej odbywa się na zasadzie wyjątku jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Taka konstrukcja służy celowi wyższemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego - osiągane nie tylko poprzez brak urządzeń bezpośrednio kolidujących z ruchem, ale także brak czynników rozpraszających uwagę uczestników ruchu. Waga naruszenia prawa, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zgody jego zarządcy, dokonywanego przez profesjonalne podmioty obrotu gospodarczego, działające z zamiarem określonego zysku, nie może być co do zasady traktowana jako znikoma w rozumieniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Mając to na uwadze, organ stwierdził, że nie zaszły okoliczności określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto organ wskazał, że również nie sposób uznać, by w sprawie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 k.p.a. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za działanie będące wyrazem braku poszanowania, wręcz lekceważenia obiektywnego porządku prawnego. Celem nałożenia kary administracyjnej jest nie tylko zastosowanie sankcji wobec podmiotu dokonującego naruszenia, ale także przywrócenie zaufania do porządku prawnego. Nie można zatem postawić w gorszej sytuacji podmiotu, który podjął działania zmierzające do zgodnego z prawem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (a w konsekwencji ponosi z tego tytułu stosowne opłaty) od podmiotu, który tenże pas zajął nielegalnie, bez ponoszenia kosztów takiego działania. Takie działanie z pewnością, zdaniem organu, nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189f § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożył skarżący M. K. Odwołujący się domagał się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, a to:

1) art. 6, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez:

a) przeprowadzenie oględzin bez powiadomienia strony, a co za tym idzie, również bez udziału odwołującego, a tym samym bezprawne dopuszczenie protokołów (notatek) z tych czynności jako ważnych dowodów w postępowaniu administracyjnym,

b) niepodjęcie przez organ I instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie przedmiotowej sprawy, nie bacząc na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2) art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) poprzez:

a) oparcie decyzji o nałożeniu kary na materiale dowodowym w postaci mapy zasadniczej oraz mapy ewidencyjnej, które to dokumenty nie powinny stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie stanowią weryfikowalnych dokumentów w zakresie wykazania, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, albowiem ww. dokumenty zostały sporządzone w dniu 20 lipca 2021 r., to jest już po demontażu reklamy, co zostało potwierdzone protokołem (notatką) z kontroli z dnia 7 lipca

2021 r., podczas której nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego, wobec czego organ I instancji nie miał możliwości wrysowania na mapach faktycznego umiejscowienia nośnika reklamowego, a czynności powyższych dokonał prawdopodobnie na

podstawie wykonanej dokumentacji zdjęciowej, która nie przedstawia granic pasa drogowego na zajętym przez nośnik reklamowy gruncie, co całkowicie pozbawia wiarygodności ww. dokumentów;

b) zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

- opinia biegłego geodety,

- plan gruntu w formie dokumentu geodezyjnego z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu i położenia przedmiotowej tablicy reklamowej względem tych granic, z równoczesnym odniesieniem granic pasa drogowego na gruncie, na którym do zajęcia doszło, poprzez stabilizację odpowiednimi znakami i uwidocznienie ich zasięgu na zdjęciach jako dowodach uzupełniających,

- książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestracji numerów nadanych drogom, obiektom mostowym, tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582),

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Skutkiem zaniechania powyższego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie organu, że odwołujący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa;

3) art. 12 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez:

a) niedziałanie przez organ l instancji w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, bowiem postępowanie prowadzone było przed organem I instancji pół roku od momentu przeprowadzenia pierwszej czynności,

b) przewlekłość w prowadzeniu postępowania i podejmowanie przez organ czynności procesowych (licznych oględzin bez udziału strony), które nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., bowiem w ocenie odwołującego podejmowane przez organ czynności miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy mających na celu naliczenie jak najwyższej kary za zajęcie pasa,

c) niedochowanie przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie;

4) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny;

5) art. 8 k.p.a. poprzez liczne uchybienia prawu proceduralnemu oraz materialnemu, co w rezultacie spowodowało naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej;

6) art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obiekt znajdował się w obrębie pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając powyższe organ odwoławczy podał, że kara pieniężna w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi została nałożona zasadnie.

W opinii organu odwoławczego w aktach sprawy udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powierzchnię zajęcia pasa, okresu, w którym to nastąpiło (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego.

W aktach sprawy znajduje się fragment mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej dotyczący ulicy [...] w K. z zaznaczeniem miejsca, w którym miejscu zajęto pas drogowy (pomiędzy liniami rozgraniczającymi pas drogowy). Graficzne zobrazowanie pasa drogowego w/w drogi zlokalizowanej w rejonie przedmiotowej działki wygenerowane zostało z posiadanego przez organ systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, który został uzupełniony o treść mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz mapy ewidencji gruntów. Na powyższej mapie, wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, Dział Geodezji Zarządu Dróg Miasta Krakowa wkreślił linią czerwoną granicę pasa drogowego, która w całości obejmuje działkę nr 1, obręb [...] jedn. ewid. K. Z kolei z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa dwustronna tablica reklamowa w całości zlokalizowana była na opisanej działce, co jednoznacznie wskazuje, iż zajmowała przestrzeń pasa drogowego drogi publicznej ul. [...]. Powyższe jest możliwe do ustalenia poprzez porównanie miejsca lokalizacji przedmiotowej tablicy reklamowej zobrazowanego na zdjęciach z kontroli z mapą zasadniczą przedstawiającą punkty charakterystyczne widoczne też na zdjęciach. I tak tablica znajduje się na terenie zielonym tuż obok chodnika, za znakiem informacyjnym przejścia dla pieszych i przed słupem elektrycznym, a po jej prawej stronie znajduje się drzewo, co jest uwidocznione na zdjęciach wykonanych podczas kontroli w dniach 20 kwietnia 2021 r., 27 kwietnia 2021 r., 30 kwietnia 2021 r., 11 maja 2021 r., 1 czerwca 2021 r., 11 czerwca 2021 r., zatem kierując się tymi punktami i ich umiejscowieniem na mapie zasadniczej Kolegium stwierdziło, że zaznaczona na mapach kolorem zielonym lokalizacja ww. tablicy reklamowej odpowiada rzeczywistemu miejscu jej położenia w dacie znajdowania się w pasie drogowym. Bez wątpienia tablica reklamowa w ww. okresie znajdowała się zaraz za chodnikiem i oznaczeniem przejścia dla pieszych, na wysokości drzewa na dz. nr 2 i w całości położona była na dz. nr 1, za którą znajduje się jeszcze teren zielony również wchodzący w skład pasa drogowego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości w świetle przepisów ustawy oraz orzecznictwa, iż przestrzeń pasa drogowego to nie tylko powierzchnia drogi (działki drogowej), ale także przestrzeń nad tą powierzchnią.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w protokołach z kontroli zajęcia pasa drogowego wskazano na dokładne wymiary powierzchni reklamowej (0,96 m x 1,95 m x 2 = 3,74 m2), organ I instancji podał również w jaki sposób nastąpił pomiar. W opinii Kolegium, biorąc pod uwagę podany sposób pomiaru, brak jest podstaw, aby kwestionować podane wyżej wymiary urządzenia i miejsce lokalizacji tablicy reklamowej. Innego położenia przedmiotowej tablicy, jak też dowodów na okoliczność innego położenia ww. nośnika, odwołujący nie przedstawił. Kolegium nie znalazło podstaw do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o wskazane w odwołaniu dowody. Spekulacje o możliwości umiejscowienia nośnika reklamowego poza pasem drogowym mają charakter ogólny i niczym nieuzasadniony.

Organ odwoławczy podkreślił, że miejsce położenia przedmiotowej tablicy nie zbliżało się nawet do granicy działki nr 1 z działką nr 2, która położona jest poza pasem drogowym. Jej lokalizację w pasie drogowym potwierdzają załączone do akt mapy i dokumentacja fotograficzna. Granice pasa drogowego wynikają z obowiązujących map zgromadzonych w sprawie, na których uprawniony pracownik Działu Geodezji Zarządu Dróg Miasta Krakowa wkreślił granicę pasa drogowego. Ponadto system ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM stanowi cyfrowe rozwinięcie książki drogi, w związku z czym organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice pasa drogowego.

Dalej Kolegium wskazało, że kara została nałożona na właściwy podmiot. Reklama informuje o działalności gospodarczej, którą prowadzi M. K. pod firmą [...]. Potwierdza to też załączony do akt wydruk z CEIDG. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania organ podniósł, iż skoro reklama informuje o działalności, którą prowadzi odwołujący, a jednocześnie reklama znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca prowadzenia działalności, to należy uznać za ustalony fakt, iż reklama została umieszczona w przedmiotowym miejscu przez odwołującego (na jego zlecenie). Urządzenie zostało bowiem umieszczone w jego interesie i to on był i jest zainteresowany w tym, aby działalność, której urządzenie dotyczy, była jak najbardziej rozreklamowana - a zatem czerpie z tego tytułu korzyści. Podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana.

Kolegium stwierdziło również, że w aktach sprawy udokumentowano protokołami odzwierciedlającymi przebieg kontroli przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu 7 lipca 2021 r. ustalono, że urządzenie reklamowe zostało usunięte. Zatem prawidłowo wskazano na liczbę 53 jako liczbę dni, w których pas drogowy był zajmowany. Organ I instancji zastosował prawidłową wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego.

Kolegium zwróciło uwagę, że termin uiszczenia kary wynika z art. 40 ust. 13 ustawy, stąd informację w tym zakresie należało raczej umieścić w innej niż sentencja części decyzji, niemniej jednak uznało, że nie jest to błąd przemawiający za uchyleniem rozstrzygnięcia.

Kolegium nie podzieliło zarzutów dotyczących wadliwego i przedłużającego się postępowania w sprawie wskazując, że czas trwania postępowania zdeterminowany był okresem zajęcia pasa drogowego przez nielegalną reklamę, od momentu jej ujawnienia w przestrzeni pasa drogowego do czasu jej usunięcia. Liczne kontrole w terenie miały istotne znaczenie dla ustalenia dokładnego okresu zajęcia pasa drogowego przez nielegalną reklamę, przez co nie były czynnościami zbędnymi świadczącymi o przewlekłości postępowania, tylko zasadniczymi w sprawie.

Na koniec Kolegium poddało analizie możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. podzielając stanowisko organu I instancji, że nie istniały podstawy do odstąpienia od zastosowania kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie. Podkreśliło, że pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej, a także to, że bez zezwolenia został zajęty przez profesjonalny podmiot gospodarczy. Wpływa to niewątpliwie na wagę dokonanego naruszenia prawa.

Wreszcie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zarzucenia Prezydentowi Miasta Krakowa naruszenia art. 6, 4, 9, 10 § 1,79 § 1 i 2 i 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. W jego ocenie, brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej protokołów z kontroli tylko z tego powodu, że nie brał w nich udziału odwołujący - choć mógł się z nimi zapoznać w toku postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych.

M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 6, 4, 9, 10 § 1, 79 § 1 i 2 i 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez:

a. przeprowadzenie oględzin bez powiadomienia strony, a co za tym idzie, również bez udziału odwołującego, a tym samym bezprawne dopuszczenie protokołów (notatek) z tych czynności jako ważnych dowodów w postępowaniu administracyjnym,

b. niepodjęcie przez organ I instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie przedmiotowej sprawy, nie bacząc na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2) art. 7, 75, 77 § 1, 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom poprzez:

a. oparcie decyzji o nałożeniu kary na materiale dowodowym w postaci mapy zasadniczej oraz mapy ewidencyjnej, które to dokumenty nie powinny stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie stanowią weryfikowalnych dokumentów w zakresie wykazania, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, albowiem ww. dokumenty zostały sporządzone w dniu 20 lipca 2021 r. to jest już po demontażu reklamy, co zostało potwierdzone protokołem (notatką) z kontroli według stanu na dzień 7 lipca 2021 r., podczas której nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego, wobec czego organ I instancji nie miał możliwości wrysowania na mapach faktycznego umiejscowienia nośnika reklamowego, a czynności powyższych dokonał prawdopodobnie na podstawie wykonanej dokumentacji zdjęciowej, która nie przedstawia granic pasa drogowego na zajętym przez nośnik reklamowy gruncie, co całkowicie pozbawia wiarygodności ww. dokumentów;

b. zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

i. opinia biegłego geodety;

ii. plan gruntu w formie dokumentu geodezyjnego z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu i położenia przedmiotowej tablicy reklamowej względem tych granic, z równoczesnym odniesieniem granic pasa drogowego na gruncie, na którym do zajęcia doszło, poprzez stabilizację odpowiednimi znakami i uwidocznienie ich zasięgu na zdjęciach jako dowodach uzupełniających;

iii. książki drogi o której mowa w § 10 rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestracji numerów nadanych drogom, obiektom mostowym, tunelom

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Skutkiem zaniechania powyższego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie organu, że odwołujący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać -opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa;

art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie, iż odwołujący winien był przedstawić dowody

na okoliczność położenia nośnika reklamowego w sytuacji gdy organ

administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez

stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, a powinien aktywnie dążyć do

wyjaśnienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1998 r., I SA/Kr 1052/97, LEK nr 33618;

wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98, LEX nr 48556).

art. 12 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez:

a. niedziałanie przez organ I instancji w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, bowiem postępowanie prowadzone było przed organem I instancji pół roku od momentu przeprowadzenia pierwszej czynności,

b. przewlekłość w prowadzeniu postępowania i podejmowanie przez organ

czynności procesowych (licznych oględzin bez udziału strony), które nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., bowiem w ocenie skarżącego podejmowane przez organ czynności miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy mających na celu naliczenie jak najwyższej kary za zajęcie pasa,

c. niedochowanie przez organ należytej staranności w takim

zorganizowaniu postępowania, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie;

5) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny;

6) art 8 k.p.a. poprzez liczne uchybienia prawu proceduralnemu oraz materialnemu, co w rezultacie spowodowało naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

7) art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obiekt znajdował się w obrębie pasa drogowego.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarga zatem nie jest zasadna.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jego zarządcy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693; powoływanej dalej jako "u.d.p.") pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p.za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należący do skarżącego szyld reklamowy (nośnik) zajmował jego przestrzeń, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni i w jakim okresie czasu.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9-10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, jest ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W ocenie Sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na których zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego, są wystarczające do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W szczególności należy podkreślić, że ze znajdującego się w aktach sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr 1 (ul. [...]) wynika, że działka ta nosi oznaczenie "dr" – Drogi i stanowi własność Skarbu Państwa, zaś jej użytkownikiem wieczystym jest Gmina Kraków. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wyrysu z mapy zasadniczej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dwustronna tablica reklamowa została umieszczona w pasie drogowym.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie został przedstawiony dokument geodezyjny - mapa sporządzona przez geodetę, określająca z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie tablicy reklamowej z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego Pasa drogowego. (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05 oraz wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08). Położenie reklamy zostało odwzorowane ma mapie sporządzonej przez geodetę. Naniesiony na mapę nośnik reklamowy jednoznacznie znajduje się na działce ewidencyjnej nr 1 jednostka ewidencyjna K., zatem jego lokalizacja jest bezpodstawnie kwestionowana przez skarżącego.

Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje, w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej, zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych ([pr. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16).

Skoro organ w niniejszej sprawie posłużył się mapą ewidencyjną i zasadniczą dla wyznaczenia linii przebiegu pasa drogowego, sporządzoną przez geodetę, a skarżący kwestionował prawidłowość tego dowodu, mógł złożyć dowód w postaci opinii innego geodety, czego nie uczynił.

Dokumenty w postaci mapy ewidencyjnej i zasadniczej z wrysowaną lokalizacją dwustronnej tablicy reklamowej korespondują również z wykonaną przez organ dokumentacją zdjęciową pasa ruchu drogowego oraz wynikami oględzin. Powyższe uzasadnia tezę o prawidłowości ustalenia organów, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę. Nie doszło również w związku z tym do naruszenia art. 80 k.p.a., to jest zasady swobodnej oceny dowodów.

Z tych względów zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W konsekwencji, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. nie są zasadne, ponieważ organ w tym przypadku wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny.

Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, art. 4, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin bez powiadomienia skarżącego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego podkreślić należy, że organ nie dopuszczał dowodu z oględzin. Stwierdzony stan faktyczny wynikał z kontroli pasa drogowego, jaka obligatoryjnie wynika z kompetencji zarządcy drogi. Ponadto skarżący nie był pozbawiona prawa złożenia dowodów w sprawie, o ile kwestionował same podstawy wszczęcia. Skarżący został bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 27.04.2021 r., doręczone 30.04.2021r.). Skarżący został także zawiadomiony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (dowód doręczenia w dniu 30.08.2021 r.). W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący nie wykazał żadnej inicjatywy, w szczególności dowodowej. Również w odwołaniu skarżący nie zaoferował dowodów na okoliczności przeciwne, niż wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. Postępowanie zostało wszczęte 27.04.2021 r., a decyzja została wydana 25.10.2021r., jednakże czas trwania postępowania nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w decyzji nałożono karę za zajęcie pasa drogowego w dniach od 20 kwietnia 2021 r. do 11 czerwca 2021 r. Skarżący w tym czasie nie usunął reklamy, co wyraźnie wynika z kolejnych protokołów kontroli z 30 kwietnia 2021 r., 11 maja 2021 r., 1 czerwca 2021 r. i 11 czerwca 2021 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skarżący został poinformowany o tym, że naliczenie kary pieniężnej nastąpi do dnia usunięcia reklamy lub uzyskania decyzji zezwalającej na umieszczenie reklamy.

Wobec niezasadności zarzutów w zakresie naruszeń prawa procesowego bezzasadne są także zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak już zostało wskazane wyżej organy zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na przyjęcie, że tablica reklamowa znajdowała się w obrębie pasa drogowego, to jest działki ewidencyjnej nr 1, obr. [...], jedn. ewid. K.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.