Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1896/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1, art. 1 lit.a i c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego K. z siedzibą w Warszawie kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. (zwana dalej K.) wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej UKE) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek Prezes UKE wszczął postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

2. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1, poproszono o udostępnienie kopii pism zawiadamiających tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych, o których mowa w pkt 1;

3. odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek Prezes UKE zakończył jakiekolwiek postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

4. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 3, poproszono o udostępnienie kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne, o których mowa w pytaniu 3;

5. udostępnienia kopii pism wszczynających postępowania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych przygotowanych przez Prezesa UKE od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek.

Prezes UKE pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wezwał K. do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, szczególnie istotnego interesu publicznego, dla jakiego zażądano przetworzonych informacji w zakresie wskazanym w pkt 2, 4 i 5 wniosku. Jednocześnie wskazano, że w odpowiedzi na powyższe pismo należy wykazać istnienie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego poprzez wyjaśnienie, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji stwarza realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a także, w jaki sposób uzyskane informacje zostaną wykorzystane dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Ponadto poinformowano, iż informacja publiczna w zakresie pkt 2, 4 i 5 wniosku nie może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w przekazaniu informacji publicznej w formie przetworzonej, oraz z uwagi na czas potrzebny dla ewentualnego przetworzenia tych informacji w podany sposób oraz wskazano, że udostępnienie informacji publicznej w formie przetworzonej, pod warunkiem wykazania przez K. szczególnie istotnego interesu publicznego, nastąpi w terminie do dnia 23 czerwca 2014 r.

Następnie Prezes UKE pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] udostępnił informację publiczną w zakresie pytań nr 1 i 3 zawartych we wniosku, że Prezes UKE wszczynał i zakańczał postępowania kontrolne i pokontrolne względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wnioskodawca udzielił odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia 5 maja 2014 r. i odnosząc się do wskazanego przez Prezesa UKE przetworzonego charakteru informacji podkreślił, że w jego ocenie zebranie i sporządzenie kopii dokumentów nie oznacza, że żądanie K. dotyczy informacji przetworzonej, bowiem sporządzenie kopii żądanych dokumentów nie stanowi o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nie wymaga to dokonania analiz, obliczeń lub złożonych działań myślowych, a także nie doprowadzi do powstania nowej informacji i jest to prosta selekcja dokumentów zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. Ponadto we wniosku zostało dokładnie określone jakich pism dotyczy żądanie, zatem Prezes UKE nie musi wykonywać żadnych czynności analitycznych pod kątem wybrania tych pism, zaś wnioskowane pisma dotyczą działalności Prezesa UKE w zakresie określonym w Pt K. Dalej podano, że z Regulaminem organizacyjnym UKE, w Urzędzie zajmuje się Departament Kontroli i Egzekucji, w skład którego wchodzi Wydział Kontroli i Postępowań Pokontrolnych, zatem wypełnienie żądania nie powinno stanowić szczególnej trudności. Dalej przywołała pisma stanowiące odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej stwierdzając przy tym, że zakres wniosków o dostęp do informacji publicznej w sprawach załatwianych przez Prezesa UKE powyższymi pismami był analogiczny do niniejszej sprawy, a Prezes UKE nie uznał wówczas żądanej przez K. informacji za informację publiczną przetworzoną. Podsumowując zagadnienie istnienia informacji przetworzonej, K. stwierdziła, że Prezes UKE nieprawidłowo uznał część żądanej przez K. informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną, a tym samym nie miał prawa żądać od K. wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednakże z ostrożności procesowej podkreśliła, że po stronie K. interes taki występuje wskazując, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa i stwierdziła, że żądana informacja nie zostanie wykorzystana w celu prywatnym podkreślając, że K. jest organizacją społeczną, szeroko zaangażowaną w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i w Europie, która jest dopuszczona do udziału w wielu postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE, za którym to dopuszczeniem przemawiał interes społeczny. K. dalej podniosła, że zawarte w wyżej wymienionych postanowieniach stwierdzenia Prezesa UKE oparte były na statucie K. oraz obserwacji funkcjonowania K. na rynku telekomunikacyjnym od wielu lat przytaczając treść § 4 Statutu K., zgodnie z którym do zadań K. należy m.in.:

– reprezentowanie i ochrona interesów jej członków w zakresie ich działalności gospodarczej, w szczególności wobec organów państwowych, samorządowych oraz innych organizacji;

– wyrażanie opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki oraz uczestniczenie, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w przygotowywaniu aktów prawnych w tym zakresie;

– dokonywanie ocen wdrażania i funkcjonowania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej;

– inspirowanie tworzenia i nowelizacji przepisów oraz prezentowanie opinii w dziedzinie polityki gospodarczej Państwa, w tym podatkowych i celnych związanych z elektroniką i telekomunikacją.

Prezes UKE pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 243) oraz w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zawiadomił K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na wniosek o informację publiczną w zakresie punktów 2, 4 i 5.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił K. udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o informację publiczną (w pkt 2, 4 i 5), tj. w zakresie:

1. udostępnienia kopii pism zawiadamiających o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w okresie od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną;

2. udostępnienia kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych, itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w okresie od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną;

3. udostępnienia kopii pism zawiadamiających o wszczęciu postępowań zmierzających do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych przygotowanych przez Prezesa UKE od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną.

W uzasadnieniu podał, iż informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskował K., stanowi informację publiczną przetworzoną, ponieważ zostały spełnione wszystkie, wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanki uznania jej za taką informację i wykazał, że żądane informacje nie znajdowały się w posiadaniu Prezesa UKE w chwili złożenia wniosku, jak również nie znajdowały się w jego posiadaniu w chwili wydania decyzji. Ponadto, udostępnienie żądanej informacji wymagałoby jej opracowania lub zredagowania w oparciu o wskazane kryteria, co prowadzi do wniosku, iż udostępnienie znacznej ilości informacji prostych, musiałoby wiązać się z podjęciem szeregu czynności analitycznych, w szczególności opracowaniem i zbadaniem znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE. Wykazano również, że udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Prezesa UKE, bowiem wymagałoby to takiego zaangażowania pracowników UKE (zatrudnionych w centrali UKE w W., jak i w zamiejscowych jednostkach organizacyjnych UKE (delegaturach), które zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie UKE i realizowanie ustawowych zadań Prezesa UKE. Zatem oznaczało to spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych do uznania wnioskowanej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną, zaś po wyjaśnieniach wnioskodawcy z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpi szczególnie istotny interes publiczny, który uzasadniałby udostępnienie żądanych informacji. W szczególności nie wykazano istnienia szczególnej istotności uzyskania przez K. wnioskowanych informacji dla interesu publicznego, które mogłyby przemawiać za udostępnieniem powyższej informacji.

We wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie jej w żądanym zakresie. W uzasadnieniu podała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż żądana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, bowiem brak jest przesłanek do stwierdzenia, że konieczność poszukiwań żądanej informacji publicznej w istniejących zasobach organu może być przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną, a wszystkie żądane dokumenty znajdują się posiadaniu organu, zaś przegląd archiwum lub systemu informatycznego, w którym gromadzi informacje o wysyłanych i otrzymywanych pismach, nie powoduje, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Konieczność poszukiwania informacji w zasobach archiwalnych również nie jest przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną, bowiem żądaniem jest objęty prosty przekaz informacji o jednym z aspektów działań Prezesa UKE. W dalszej części zakwestionowano twierdzenia w przedmiocie braku posiadania żądanych informacji, bowiem nie może odnosić się do informacji o prowadzonych kontrolach. Ponadto, czynności sprowadzające się do wyjęcia pisma z segregatora i sporządzenia kserokopii nie prowadzi do wniosku o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Konieczność analizy udostępnianej informacji publicznej pod kątem art. 5 u.d.i.p., w tym w zakresie anonimizacji, może ewentualnie być powodem do przedłużenia terminu na odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej do dwóch miesięcy, a nie do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną. Wskazano także, że zadaniem Departamentu Kontroli i Egzekucji jest prowadzenie rejestru liczby kontroli przeprowadzonych u przedsiębiorców przez departament oraz delegatury, z uwzględnieniem czasu trwania tych kontroli (§ 36 pkt 10) Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz opracowywanie sprawozdań i analiz w zakresie przeprowadzonych kontroli (§ 36 pkt 10), natomiast w skład Departamentu Kontroli i Egzekucji wchodzi m.in. Wydział Kontroli i Postępowań Pokontrolnych. Dalej wskazano, że – w nawiązaniu do tezy, że przygotowanie odpowiedzi mogłoby zakłócić normalny tryb pracy organu – organ nie wykazał, dlaczego proste przygotowanie informacji miałoby zakłócić normalne funkcjonowanie organu. Z kolei żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, a wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego naruszyło ustawę, bowiem możliwość wykorzystania żądanej informacji publicznej podczas aktywnej postawy na linii Izba – organy administracji publicznej – uzasadnia udostępnienie (rzekomo przetworzonej) informacji publicznej. Izba zrzesza wielu przedsiębiorców telekomunikacyjnych i jest także bardzo szeroko zaangażowana w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego oraz często uczestniczy w procesie legislacyjnym. Natomiast organ zawęził interes publiczny wyłącznie do działalności Prezesa UKE, podczas gdy K. współpracuje, także np. z Ministrem Administracji i Cyfryzacji oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przede wszystkim w przedmiocie funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego. Wskazano przy tym, że jest organizacją społeczną szeroko zaangażowaną w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i w Europie. Izba również w przyszłości zamierza uczestniczyć w funkcjonowaniu rynku telekomunikacyjnego i brać udział w pracach organów regulacyjnych i legislatorów. Wpływ na proces legislacyjny ma również praktyka działań Regulatora, a także trudności jakie Prezes UKE ma przeprowadzając działania kontrolne. Zatem udostępnienie K. żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte oraz na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że informacje objęte wnioskiem o informację publiczną zostały wytworzone w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, zawartych w przepisach Pt (w szczególności zostały one wytworzone w związku z kontrolami Prezesa UKE, przeprowadzanymi na podstawie art. 199 Pt, na podstawie kompetencji, o których mowa w art. 201 Pt w odniesieniu do zaleceń pokontrolnych oraz na podstawie kompetencji, o których mowa w art. 209 Pt w odniesieniu do wszczętych i prowadzonych postępowań w sprawach nałożenia kar pieniężnych na podstawie decyzji administracyjnych) i w tej sytuacji są informacjami o działalności organów władzy publicznej i powinny zostać udostępnione, o ile nie zaistniały podstawy do odmowy ich udostępnienia. Dalej wskazano, że udostępnienie informacji publicznej żądanej we wniosku wymaga przeprowadzenia szeregu analiz i sporządzenia zestawień, co dodatkowo ze względu na szeroki zakres żądanych informacji jest połączone z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Zakres czynności analitycznych byłby rozbudowany z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji (wskazanych rodzajowo) i kryteria wyboru tych informacji określone we wniosku. W celu udostępnienia żądanej informacji publicznej, należałoby bowiem dokonać wyboru określonego rodzaju pism, tj. pism zawiadamiających o wszczęciu postępowań kontrolnych, pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych, itp.) kończących postępowania kontrolne i pokontrolne oraz pism wszczynających postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych pochodzących ze wskazanego przez wnioskodawcę okresu (tj. od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek), a następnie wyselekcjonowania tylko tych, w których podmiotem kontrolowanym bądź podmiotem, w stosunku do którego wszczęto postępowanie, jest przedsiębiorca telekomunikacyjny. Dodatkowo, niezbędne byłoby przeprowadzenie analizy wybranych pism w celu ustalenia, czy w dokumentach znajdują się dane osobowe wymagające ochrony ze względu na prywatność osób fizycznych lub stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W dalszej części stwierdzono, że informacja publiczna ma charakter przetworzony, gdy spełnione będą następujące przesłanki:

1. informacja w chwili złożenia wniosku nie istnieje (wniosek wymaga sporządzenia nowego dokumentu),

2. udostępnienie tej informacji wymaga jej opracowania, czy zredagowania w oparciu o różne kryteria przy dokonaniu stosownych czynności analitycznych,

3. udostępnienie tej informacji wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Tymczasem odnosząc się do pierwszej z wyżej wymienionych przesłanek wskazano, iż żądana informacja publiczna nie istniała na dzień złożenia wniosku, jak również nie istnieje w chwili obecnej na dzień wydania niniejszej decyzji. Prezes UKE nie tworzy bowiem zbiorów dokumentacji, zawierającej pisma wszczynające postępowania kontrolne, pisma (decyzje, zalecenia pokontrolne, itd.) kończące postępowania kontrolne lub pokontrolne, zawiadomienia o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W odniesieniu z kolei do drugiej przesłanki uznania danej informacji za informację publiczną przetworzoną zaznaczono, że Prezes UKE, zgodnie z art. 199 ust. 1 Pt, jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej. W ramach swoich ustawowych uprawnień Prezes UKE może przeprowadzić kontrolę, o której mowa w art. 199 ust. 1 Pt, nie tylko względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ale również innych podmiotów (niebędących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi). Także w odniesieniu do informacji żądanej w pkt 5 wniosku określono kryterium, iż żądane pisma wszczynające postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych mają odnosić się do kar nakładanych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Podkreślono zatem, iż zgodnie z art. 209 ust. 1 Pt karze pieniężnej podlega każdy, kto dopuści się naruszeń określonych w tym przepisie, a zatem kary pieniężne mogą być nakładane nie tylko na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ale także na inne podmioty. W związku z powyższym przeprowadzana analiza musiałaby polegać dodatkowo na wyborze tylko tych dokumentów (zawiadomień o wszczęciu kontroli, pism, decyzji, zaleceń pokontrolnych, itp.) kończących postępowania kontrolne i pokontrolne, pism wszczynających postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej), w których kontrolowani lub karani byli przedsiębiorcy telekomunikacyjni, z wyłączeniem innych podmiotów, co powoduje wzrost zakresu czynności przeprowadzanej analizy oraz ilość dokumentów, jakie muszą zostać poddane tej analizie celem stwierdzenia, czy są objęte wnioskiem oraz konieczności ewentualnego ograniczenia udostępnienia żądanych, analizowanych informacji z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, czy danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Z uwagi zatem na konieczność poddania analizie, opracowaniu i zbadaniu znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE od dnia 18 marca 2014 r., a w tym pism zawiadamiających o wszczęciu tych postępowań i pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych, itp.) kończących ww. postępowania oraz dodatkowo pism wszczynających postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, a następnie stworzeniu odpowiednich zbiorów tych dokumentów, należało uznać, że wniosek o informację publiczną w pkt 2, 4 i 5 (dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej). Podkreślono, że udostępnienie żądanej informacji publicznej, wiązałoby się z dokonaniem następujących czynności:

a) wybranie akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych z uwzględnieniem wskazanego przez Wnioskodawcę okresu, z którego mają one pochodzić (w tym wezwania większości komórek organizacyjnych UKE (w tym zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE (delegatur) do przeprowadzenia weryfikacji posiadanych danych),

b) wyselekcjonowanie z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

c) wyselekcjonowanie z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez Wnioskodawcę, tj.: pism wszczynających postępowania kontrolne, zaleceń pokontrolnych, ewentualnie także decyzji wydanych w trybie postępowania pokontrolnego (na podstawie art. 201 Pt), zawiadomień o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary,

d) sporządzenie kopii ww. pism.

Ponadto wszystkie wyżej wymienione czynności, należałoby przeprowadzić w większości komórek organizacyjnych UKE. Spowodowane jest to charakterem czynności kontrolnych oraz pokontrolnych Prezesa UKE, które są jednym z głównych obszarów działalności prowadzonej na podstawie przepisów Pt i z tego powodu zadania te realizowane są w różnym zakresie przez niemal wszystkie komórki organizacyjne UKE (nie zaś tylko przez Departament Kontroli i Egzekucji, Wydział Kontroli i Postępowań Pokontrolnych). Ponadto zbiory dokumentów, których dotyczy wniosek wiązałyby się, jak to zostało powyżej szczegółowo wykazane w toku ponownej analizy niniejszej sprawy, ze stworzeniem nowej informacji, która jest zbiorem danych odpowiednio przygotowanych zgodnie z warunkami wskazanymi we wniosku. Przygotowanie nowej informacji na żądanie K. nie polega wyłącznie na czasochłonnym procesie odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowaniu, ale wiąże się z procesem analizowania posiadanych zasobów przy zastosowaniu kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę - tj. kryterium czasu wytworzenia danego dokumentu (od dnia 18 marca 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną), kryterium podmiotu (dokumenty mają pochodzić z postępowań, których stroną jest przedsiębiorca telekomunikacyjny), kryterium rodzaju dokumentu (żądanie dotyczy ściśle wskazanych dokumentów np. zawiadomień o wszczęciu postępowań kontrolnych, zaleceń pokontrolnych etc.). Czynności analityczne, które wiążą się z przygotowaniem tak zdefiniowanej informacji nie polegają wyłącznie na selekcji posiadanych danych i dokumentów, ale na przeprowadzeniu odpowiedniej oceny ich zawartości i spełnianiu przez nie kryteriów wnioskodawcy. Żądane we wniosku o informację publiczną zestawienie nie może być w tym kontekście ocenione wyłącznie jako selekcja informacji i ich wybór związany z udostępnianiem informacji. Zaznaczono dalej, że przedstawione w zaskarżonej decyzji i niniejszej decyzji ustalenia w tym zakresie nie wynikają z samej oceny ilości żądanych informacji, ale także z oceny rodzaju żądanych informacji, kryteriów tego żądania i faktu nie posiadania przez Prezesa UKE żądanych zbiorów dokumentacji (mimo posiadania składających się na te zbiory informacji prostych). Natomiast konieczność podjęcia czynności, jakich wymaga udostępnienie informacji żądanych w pkt 2, 4 i 5 wniosku oznacza poważne zaangażowanie pracowników UKE w pracę, która polega na przeprowadzaniu analiz i szeregu innych czynności. Zatem nie zasługuje na uznanie zarzut, iż zadośćuczynienie żądaniu nie prowadzi do wytworzenia nowej, nieistniejącej dotychczas informacji. Natomiast podkreślany fakt posiadania przez Prezesa UKE informacji prostych składających się na żądaną informację przetworzoną nie zmienia w tym kontekście przyjętej w zaskarżonej decyzji oceny przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej (w świetle spełnienia wszystkich ww. przesłanek zmierzających do uznania żądanej informacji publicznej przetworzonej, w tym przesłanki dotyczącej zakłócenia normalnego toku realizacji ustawowych zadań Prezesa UKE w związku z udostępnieniem ww. informacji). Ponadto zgromadzenie żądanych informacji nie sprowadza się do wyjęcia pisma z segregatora, bowiem jest to ocena arbitralna. Natomiast ze strony Prezesa UKE ocena tych czynności oparta jest na konkretnej wiedzy odnośnie: zakresu żądanych informacji (tj. ilu potencjalnie postępowań może dotyczyć informacja i w związku z tym akta ilu postępowań należy przeanalizować celem jej udostępnienia), sposobu organizacji UKE, niezbędnego zaangażowania pracowników i komórek organizacyjnych do wytworzenia informacji. Ogół tych czynności, wskazuje na to, że wytworzenie informacji żądanej we wniosku wiąże się z przetworzeniem bardzo obszernych informacji, w tym analizą przebiegu wielu postępowań kontrolnych i pokontrolnych celem ustalenia, czy informacja o nich podlega udostępnieniu zgodnie z treścią wniosku. Wskazane wyżej czynności nie są zatem samą selekcją informacji i analizą wyłącznie związaną z samym tylko udostępnieniem informacji, ale obejmują szereg czynności analitycznych, angażujących wielu pracowników UKE. W przypadku, gdyby wnioskodawca żądał udostępnienia określonych, wskazanych indywidualnie oznaczonych dokumentów, ich wyselekcjonowanie nie mogłoby być uznane za tworzenie odrębnego zbioru informacji i przez to za informację przetworzoną. Jednakże w sytuacji, w której wnioskodawca żąda udostępnienia całego zbioru informacji określonego rodzaju, bez indywidualnego wskazywania dokumentów, których żąda, zakreślając jednocześnie kryteria ich wyboru, wówczas czynności organu zmierzające do zgromadzenia tych informacji i dokonania wyboru dokumentów zawartych w wybranych sprawach są czynnościami, skutkiem których zostaje wytworzona informacja nowa, tj. zbiór dokumentacji dotychczas nieistniejący. Informacja publiczna, która miałaby być udostępniona w następstwie wspomnianych działań, stanowiłaby zbiory różnych dokumentów, które musiałyby być specjalnie przygotowane. Oznacza to, że żądana informacja w postaci zbiorów określonego rodzaju dokumentów oraz rejestru sposobów zakończenia postępowań kontrolnych lub pokontrolnych na dzień złożenia wniosku nie była gotową informacją znajdującą się w posiadaniu Prezesa UKE. Zatem jest to informacja przetworzona. Nie sposób zgodzić się z także twierdzeniem, iż jej żądanie sprowadza się jedynie do udostępnienia dokumentacji z działalności Prezesa UKE związanej z ustawowym zakresem działania organu. Wskazana uwaga nie została szerzej uzasadniona, jednakże treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przeczą temu twierdzeniu. Prezes UKE istotnie ma obowiązek udostępnić jedynie informacje uzyskane w toku działalności jako organu administracji publicznej. Natomiast biorąc pod uwagę kryteria, według których miałaby zostać udostępniona wnioskowana informacja, spowodowałoby to konieczność przeprowadzenia szeregu czynności analitycznych, i zsumowania pojedynczych informacji prostych z uwzględnieniem różnych kryteriów podanych przez Wnioskodawcę, odpowiedniego ich zestawienia. Udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Prezesa UKE, co oznacza spełnienie także trzeciej przesłanki, tj. przesłanki, wskazującej, iż udostępnienie informacji wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wytworzenie informacji, których udostępnienia żąda wnioskodawca, wymagałoby bowiem od Prezesa UKE takiego zaangażowania pracowników UKE, które zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie UKE i realizowanie ustawowych zadań Prezesa UKE. Odnosząc się natomiast do spostrzeżeń, iż w strukturze organizacyjnej UKE znajduje się komórka organizacyjna Departament Kontroli i Egzekucji, wśród zadań której mieści się "prowadzenie rejestru liczby kontroli przeprowadzonych u przedsiębiorców przez departament oraz delegatury, z uwzględnieniem czasu trwania tych kontroli" oraz "opracowywanie sprawozdań i analiz w zakresie przeprowadzonych kontroli" zauważono, że realizacja zadań ogólnie sformułowanych w treści Regulaminu Organizacyjnego UKE nie jest prowadzona według kryteriów wynikających z wniosku. Zadanie Departamentu Kontroli i Egzekucji opisane jako "prowadzenie rejestru liczby kontroli przeprowadzonych u przedsiębiorców przez departament oraz delegatury, z uwzględnieniem czasu trwania tych kontroli przewiduje tworzenie rejestrów liczby kontroli, który odnosi się do wszystkich podmiotów kontrolowanych, a więc nie tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych i uwzględnia jedynie informacje o czasie trwania tych kontroli. We wspomnianym rejestrze brak jest natomiast danych odpowiadających kryteriom wyboru dokumentów i sporządzenia informacji, wskazanym przez wnioskodawcę. Ponadto rejestr ten ogranicza się tylko do kontroli prowadzonych przez Departament Kontroli i Egzekucji oraz delegatury UKE, nie uwzględnia natomiast kontroli przeprowadzanych przez inne komórki organizacyjne UKE (przykładowo Departament Rynku Pocztowego), a także delegatury UKE. Żądanie dotyczy zaś udostępnienia informacji o kontrolach Prezesa UKE w ogóle, a więc nie tylko tych przeprowadzonych technicznie przez Departament Kontroli i Egzekucji. Podobnie, zadanie Departamentu Kontroli i Egzekucji opisane jako "opracowywanie sprawozdań i analiz w zakresie przeprowadzonych kontroli" nie stanowi podstaw do wyciągania jakichkolwiek wniosków o posiadaniu przez Prezesa UKE informacji w kształcie i na warunkach wskazanych we wniosku. Fakt, iż w skład Departamentu Kontroli i Egzekucji wchodzi m.in. Wydział Kontroli i Postępowań Pokontrolnych, również nie implikuje uzasadnionych wniosków odnośnie ewentualnego nieprawidłowego uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną. Przyczyną uznania informacji publicznej żądanej za informację przetworzoną nie była "niewiedza organu o działalności kontrolnej", jak to zdaje się K., a szczegółowo wykazane spełnienie trzech wyżej opisanych przesłanek ustalonych na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazujących, kiedy informacja publiczna będzie miała charakter przetworzony. W konsekwencji, chybiona jest również uwaga, iż w omawianym przypadku powinien znaleźć zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego Prezes UKE mógłby przedłużyć termin na udzielenie informacji publicznej dla zgromadzenia której potrzebny byłby mu dłuższy okres, niż zakreślony postanowieniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się do powyższej uwagi zauważono, że przewidziana w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwość przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej nie uprawnia do wyciągania wniosku o obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których, w świetle innych przepisów prawa (np. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak w niniejszej sprawie), w stanie faktycznym danej sprawy informacja publiczna nie może być udostępniona (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie). W takich przypadkach, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydawana jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W świetle powyższych wyjaśnień, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż Prezes UKE nie wykazał, dlaczego proste przygotowanie informacji publicznej miałoby zakłócić normalne funkcjonowanie organu, bowiem kwestie te zostały szczegółowo wykazane. Reasumując, żądane informacje są informacjami przetworzonymi, a zatem wiązało to się z wykazaniem, że są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ nie kwestionuje pozycji oraz znaczenia K., jako organizacji społecznej zaangażowanej w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Jednakże samo podkreślenie znaczenia K. jako organizacji reprezentującej interes społeczny oraz działającej na rzecz tego interesu, w tym także występującej w roli strony w konkretnych postępowaniach przed Prezesem UKE oraz biorącej udział w procesie legislacyjnym, nie stanowi uzasadnienia istnienia interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Natomiast postanowienia o dopuszczeniu K. jako organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczą spraw, których przedmiot odbiega od przedmiotu niniejszego postępowania, bowiem w niniejszej sprawie zachodzi konieczność nie tyle zabezpieczenia rozstrzygnięcia pod kątem uwzględnienia interesu społecznego, którego przestrzeganie ma zapewnić K. biorąc udział w danym postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, co konieczność wykazania przez wnioskodawcę istotności uzyskania informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o u.d.i.p. Czym innym jest bowiem kontrola społeczna w postępowaniach, do których K. jest dopuszczona w związku z tym, że przemawia za tym interes społeczny, a czym innym jest dostęp do informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie konieczność wykazania, iż żądane informacje publiczne przetworzone są szczególnie istotne dla interesu publicznego (nie społecznego). Tym samym nie jest zasadne powoływanie się na treść postanowień o dopuszczeniu K. do konkretnych postępowań, jako organizacji społecznej celem wykazania, że K. jest legitymowany do uzyskania dostępu do wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Należy bowiem mieć na uwadze, iż kontrola społeczna w postępowaniu administracyjnym realizowana przez organizację społeczną, nie może być rozumiana jako termin równoznaczny ze szczególnie istotnym interesem publicznym we wskazanym wyżej w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie jest jasne, w jaki sposób uzyskane informacje byłyby wykorzystane w interesie publicznym. Wnioskodawca nie odniósł się, ani też nie wspomniał o tym, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji stwarza realną możliwość ich publicznego wykorzystania oraz, że jest w tym szczególnie istotny interes publiczny. Wskazanie zaś na możliwość: racjonalnego stawiania postulatów w ramach postępowań administracyjnych oraz procesu legislacyjnego, nie jest w wyjaśnieniem sposobu wykorzystania żądanych informacji w interesie publicznym. Przedstawione uzasadnienie nie zawiera bowiem wyjaśnienia, jak zostaną wykorzystane konkretne uzyskane informacje i jaki miałby w tym być szczególnie istotny interes publiczny. Uznanie tak ogólnego wyjaśnienia w zakresie istnienia interesu publicznego, zdewaluowałoby istotę sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymogu wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania przetworzonej informacji publicznej. K. nie wyjaśniła, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji stwarza realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a także w jaki sposób uzyskane informacje zostaną wykorzystane dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Zatem dla wykazania zaistnienia przesłanki udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie żądanej informacji leży w interesie wnioskodawcy lub innych osób (tu: grupy przedsiębiorców, których wnioskodawca może reprezentować). Ponadto stwierdzenie, że "informacje w przedmiocie działalności Prezesa UKE w przedmiocie prowadzonej działalności kontrolnej z pewnością przyczynią się do pogłębienia wiedzy K. o istniejących problemach rynkowych, co umożliwi Izbie zaangażowanie w bieżące funkcjonowania Regulatora (m.in. w ramach toczących się postępowań administracyjnych) lub zaangażowanie K. w proces legislacyjny (vide § 35 i następne uchwały Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów, w szczególności § 44; K. jako strona społeczna często bierze udział w pracach legislacyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących szeroko rozumianej telekomunikacji)" również nie wykazuje szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, podobnie argumentacja zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż "(...) właśnie możliwość wykorzystania żądanej informacji podczas aktywnej postawy na linii Izba – organy administracji publicznej uzasadnia udostępnienie K. (rzekomo przetworzonej) informacji publicznej. Izba zrzesza wielu przedsiębiorców telekomunikacyjnych. K., jest także bardzo szeroko zaangażowana w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego oraz często uczestniczy w procesie legislacyjnym.". Przedstawiona wyżej argumentacja zawiera wyłącznie opis realizowanych zadań i znaczenia K. jako organizacji społecznej zrzeszającej przedsiębiorców telekomunikacyjnych. K. nie wykazała natomiast, przywołując realnej możliwości publicznego wykorzystania informacji dla poprawy funkcjonowania organów państwa, gdyż wyjaśnienia te nie są wystarczające dla uznania, że dana, konkretna informacja publiczna przetworzona, zostanie publicznie wykorzystana w szczególnie istotnym interesie publicznym (w szczególności we wskazanym wyżej celu w postaci poprawy organizacji, czy funkcjonowania organów państwowych). Również samodzielna analiza w zakresie istnienia istotnego interesu publicznego, nie dała podstaw do stwierdzenia, że taki interes w niniejszym przypadku zachodzi. Przeprowadzenie analizy istnienia interesu publicznego było jednak, w ocenie Prezesa UKE, znacznie utrudnione z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji, co uniemożliwia Prezesowi UKE identyfikację istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Prezes UKE nie dostrzega również, w jaki sposób uzyskane przez wnioskodawcę informacje, objęte wnioskiem, miałyby zapewnić ochronę interesu publicznego lub spowodować poprawę funkcjonowania organów administracji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Prezes K. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej przez K. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej K. dostępu do informacji publicznej, rzekomo stanowiącą informację publiczną przetworzoną;

II. naruszenie prawa materialnego:

2. naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2, odnoszącego się do "wglądu do dokumentów urzędowych" w zakresie części wniosku K. i pominięcie przez Prezesa UKE, że w zakresie dokumentów urzędowych, brak jest możliwości uznania żądanej informacji publicznej za przetworzoną,

3. naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez K. informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane przez K. informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej,

4. ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że wszystkie nieudostępnione przez Prezesa UKE informacje publiczne nie mieszczą się w normie ustalonej w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz, że stanowią informację publiczną przetworzoną, naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przez uznanie, że udostępnienie Izbie informacji żądanej we wniosku K. nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że dokumenty urzędowe o które zwróciła się Izba, z założenia nie mogą być informacją przetworzoną i powinny być udostępniane, a organ zobowiązany mógłby wydać decyzję odmowną tylko w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Ponadto brak jest przesłanek do stwierdzenia, że konieczność poszukiwań żądanej informacji publicznej w istniejących zasobach organu może być przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną, a wszystkie żądane przez dokumenty znajdują się posiadaniu organu i przegląd archiwum lub systemu informatycznego, w którym Prezes UKE gromadzi informacje o wysyłanych i otrzymywanych pismach, nie powoduje, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Niezależnie od powyższego wskazano, że udostępnienie listy dokumentów jest normalną czynnością wykonywaną przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a art. 66a k.p.a., zobowiązuje Prezesa UKE do prowadzenia metryk poszczególnych postępowań prowadzonych przez Regulatora.

Podobnie konieczność poszukiwania w zasobach archiwalnych również nie jest przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną, a Izba nie żądała od Prezesa UKE niczego więcej, poza prostym przekazem informacji o jednym z aspektów działań Prezesa UKE. Żądane dokumenty – zdaniem skarżącej – istnieją

w zasobach organu i Prezes UKE powinien je przygotować, a fakt, że znajdują się one w różnych departamentach, nie powinien mieć wpływu na realizację przez obowiązków wynikających z przepisów prawa. Twierdzenie organu o braku posiadania żądanych informacji, nie może odnosić się informacji o prowadzonych kontrolach, a sporządzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej kopii żądanych dokumentów nie stanowi o przetworzonym charakterze informacji publicznej, bowiem nie domagano się dokonania analiz, obliczeń lub złożonych działań myślowych, zaś odpowiedź na wniosek nie doprowadzi do powstania nowej informacji. Prosta selekcja dokumentów to zwykłe czynności, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej, a konieczność analizy udostępnianej informacji publicznej w zakresie anonimizacji, może ewentualnie być powodem do przedłużenia terminu na odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej do dwóch miesięcy, a nie do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną. Z kolei niewiedza organu o działalności kontrolnej nie powinna być przesłanką do uznania żądanej informacji publicznej za przetworzoną, bowiem zgodnie z regulaminem Urzędu Komunikacji Elektronicznej w organie jest jednostka organizacyjna, której zadaniem jest prowadzenie postępowań kontrolnych i pokontrolnych oraz ich koordynacja w strukturze urzędu. Ponadto organ nie wykazał, dlaczego proste przygotowanie informacji miałoby zakłócić normalne funkcjonowanie organu, a Izba nie żądała jakiegokolwiek przetworzenia żądanej informacji. W dalszej części wskazano, że żądana informacja publiczna nie jest informacją publiczną przetworzoną, lecz informacją publiczną prostą. Argumentacja prezentowana przez organ prowadzi do konkluzji, że w zasadzie żaden podmiot prywatny nie może żądać informacji publicznej przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne dodał, że Izba formułując wniosek nie wskazała, że jego przedmiotem jest "wgląd" do dokumentów urzędowych. Ponadto informacja publiczna, która miałaby być udostępniona w odpowiedzi na wniosek, stanowi zbiory różnych dokumentów, które musiałyby być specjalnie przygotowane lub wytworzone (w zakresie informacji żądanej w pkt 4 wniosku). Oznacza to, że żądana informacja w postaci zbiorów określonego rodzaju dokumentów oraz rejestru sposobów zakończenia postępowań kontrolnych lub pokontrolnych na dzień złożenia wniosku nie była gotową informacją znajdującą się w posiadaniu organu. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać za nieuzasadnione stanowisko, iż organ nie musi wykonywać żadnych czynności analitycznych pod kątem wybrania wskazanych pism, a ocena tego, jakie czynności należy podjąć celem wybrania pism żądanych przez wnioskodawcę, jest oceną dokonywaną arbitralnie z perspektywy skarżącej. Dalej wskazano, że skarżąca nie żądała "konkretnych dokumentów", ale dokumentów wskazanych rodzajowo i dodatkowo wyróżnionych poprzez określenie kryteriów, które mają spełniać. Ponadto, nie jest prawdą jakoby sporządzenie kopii żądanych dokumentów przesądzało o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Chybiona jest uwaga, iż w omawianym przypadku powinien znaleźć zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy, w myśl którego Prezes UKE mógłby przedłużyć termin na udzielenie informacji publicznej, dla zgromadzenia której potrzebny byłby mu dłuższy okres, niż zakreślony postanowieniem art. 13 ust. 1 ustawy, ponieważ przewidziana w art. 13 ust. 2 możliwość przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej nie uprawnia do wyciągania wniosku o obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których w świetle innych przepisów prawa (np. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak w niniejszej sprawie), w stanie faktycznym danej sprawy informacja publiczna nie może być udostępniona (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie). W takich przypadkach, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, wydawana jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej (nie znajduje natomiast uzasadnienia powoływana przez skarżącą możliwość przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej, skoro do udostępnienia informacji publicznej nie dochodzi). Omawiane zarzuty K. należy wobec powyższego uznać za bezpodstawne (co zostało również omówione na str. 24-25 zaskarżonej decyzji). Dalej wskazano, że skarżąca uzupełniając przywoływaną już w toku postępowania listę celów statutowych, wyłącznie opisuje jej znaczenie jako organizacji reprezentującej interes społeczny oraz działającej na rzecz tego interesu, w tym także występującej w roli strony w konkretnych postępowaniach przed Prezesem UKE oraz biorącej udział w procesie legislacyjnym. Powyższe nie stanowi jednak uzasadnienia dla istnienia interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętych wnioskiem o informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga K. analizowana wg podanych kryteriów kontroli zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie było też kwestionowane przez żadną ze stron, że Prezes UKE jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej natomiast żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przeważa wykładnia, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Natomiast za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., l OSK 1347/05, Lex nr 281369, z dnia 9 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1727/09). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu, np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r. nr 2 s. 97).

Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestie te należy oceniać w każdym przypadku indywidualnie w zależności od kryteriów, jakim ma odpowiadać wnioskowana informacja oraz jakich czynności oraz środków wymaga jej wytworzenie.

W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, nie można przyjąć, iż K. domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej.

Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu przyjął, iż dla zrealizowania wniosku skarżącej niezbędne jest dokonanie szeregu czynności, tj. wybranie akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawach nałożenia kar pieniężnych za wskazany okres, wyselekcjonowanie z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych i wyselekcjonowanie z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez wnioskodawcę, sporządzenie kopii ww. pism, sporządzenie odpowiedzi na pytanie, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne. To z kolei wskazuje na potrzebę wytworzenia informacji jakościowo nowej, przy zaangażowaniu znacznych środków organizacyjnych, a wiec wiąże się z jej przetworzeniem.

Dostrzec jednak należy, iż poza udzieleniem odpowiedzi na powyższe pytanie, wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentu urzędowego (pkt 2 i 5 wniosku). Natomiast potencjalna realizacja pkt 4 wniosku o udostępnienie kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych) kończących postępowania kontrolne przeprowadzone u przedsiębiorców telekomunikacyjnych obrazuje sposób zakończenia tych postępowań (pkt 4 wniosku stanowi rozwinięcie pytania 3 wniosku). Zatem K. nie żąda udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą co do zasady należy odszukać w aktach postępowania, uporządkować i skopiować. Te zaś czynności są udziałem realizacji wniosku o udostępnienie informacji prostej.

Zdaniem Sądu samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Prezes UKE rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r.) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku (por. wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, publ. (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis 2007, s. 44), bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy, iż z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się jakiejkolwiek analizy materiału źródłowego. Samo zaś wyodrębnienie ze zbioru informacji niezbędnych do udostępnienia, ewentualnej anonimizacja i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem w ocenie Sądu nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków.

Ma rację organ twierdząc, iż w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (poprzez zanonimizowanie) i sporządzenie dużej ilości określonych dokumentów może wymagać takich działań, które zakłócą normalny tok działania organu. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (patrz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 – publik. LEX nr 1094536). Jednakże w takim przypadku niezbędne jest wykazanie przez organ, że ze względu na przygotowanie dużej ilość informacji prostej, należy tę informacje zakwalifikować jako przetworzoną. Prezes UKE w swej argumentacji nie posłużył się jednak kryterium ilościowym. Nie wskazał nawet w przybliżeniu rzędu wielkości dokumentów niezbędnych do przygotowania w celu realizacji wniosku K., jak też nie wskazał choćby ilości kontroli przeprowadzonych przez organ w przedsiębiorstwach telekomunikacyjnych w okresie objętych wnioskiem strony.

Powyższe, zdaniem Sądu, skutkuje uznaniem, iż organ w istocie, pomimo obszernego uzasadnienia decyzji, nie przedstawił przekonywujących argumentów, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. Uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowało nieprawidłowe zastosowanie przez Prezesa UKE art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe uchybienia czynią przedwczesną kwestię oceny konieczności wykazania (istnienia) szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącą wskazanej we wniosku informacji publicznej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wskazania Sądu. W szczególności organ będzie obowiązany przeanalizować zakres żądania K. w kontekście kryterium ilościowego wnioskowanej informacji prostej i dopiero wówczas rozstrzygnąć, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 powołanej ustawy procesowej, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 tej ustawy.