Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 298/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2014 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2014 r.) K. S. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych w miejscowości S. przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...].

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Burmistrz K. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a.") – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana w terenie o funkcji mieszanej, gdzie zabudowa skoncentrowana jest wzdłuż ulicy głównej (ul. L.) – jako charakterystyczna zabudowa ulicowa wsi – w pierwszej linii zabudowy (tj. w pasie o szerokości max 70 m). Tymczasem inwestor wnioskuje o budowę czterech budynków mieszkalnych w drugiej linii zabudowy. Z tego względu, zdaniem organu, nie ma możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy – jako kontynuacji istniejącej w sposób, który pozwoli na realizację planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem. Chaotyczny rozwój zabudowy w głębi pola z pewnością będzie negatywnie wpływał na ład przestrzenny tej okolicy. Zabudowę należy realizować bowiem jako uzupełnienie istniejącej tkanki mieszkaniowej uporządkowaną linią zabudowy.

Dalej organ I instancji podkreślił, że planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenach, które w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.; zwana dalej "Studium") są oznaczone symbolami R - tereny upraw polowych oraz Ł - tereny łąk i pastwisk. Przyzwolenie na rozwój zabudowy na terenach, które w Studium nie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, będzie ekonomicznie nieuzasadnione. Ponadto niekontrolowany rozwój zabudowy mieszkaniowej na polach ma negatywny wpływ na krajobraz oraz prowadzi m.in. do zwiększenia kosztów obsługi infrastruktury technicznej. Poza tym teren planowanej inwestycji koliduje z wariantami przebiegu planowanej obwodnicy K., która została uwzględniona w Planie Województwa W.. Organ I instancji zaznaczył, że w 2011 r. wydał dla przedmiotowego terenu decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla podobnej inwestycji.

Od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, w którym podniosła, że z mapy załączonej do decyzji wyraźnie widać, iż jej działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Dodatkowo zaznaczyła, że regulacja odnośnego rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób, niż według zasady kontynuacji, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Skarżącej planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."), a argument w postaci kolizji z wariantem przebiegu obwodnicy K. jest bezpodstawny.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii obowiązującej, linii nieprzekraczalnej, czy też linii w głębi zabudowy. Zabudowa na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnych linii zabudowy. Jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Odnosząc te uwagi do okoliczności sprawy, SKO zauważyło, że na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wzdłuż ulicy [...] istnieje jednorodna zabudowa, tj. mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczo-garażowymi w głębi działek. Wszystkie budynki mieszkalne znajdują się od strony ulicy [...], a istniejące budynki gospodarcze położone są za nimi, w drugiej linii zabudowy w różnym oddaleniu od domów mieszkalnych. Taka zabudowa, będąca elementem istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego, nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Linia ta ustalona bowiem została przez istniejącą zabudową mieszkaniową. Jak wynika natomiast z wniosku, zamierzona lokalizacja czterech budynków mieszkalnych za istniejącą zabudową mieszkaniową będzie tę linię zabudowy naruszać, a zatem planowana inwestycja zaburzy istniejący ład przestrzenny.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła K. S., reprezentowana przez r. W.. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez jego zastosowanie,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez jego niezastosowanie,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez niewłaściwe uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy, w sytuacji gdy w warunkach przedmiotowej sprawy w ogóle nie jest konieczne (nie ma takiej potrzeby) wyznaczenie linii zabudowy w głębi działki,

autor skargi wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji – bądź to w trybie autokontroli przez SKO, bądź też (w przypadku nie uwzględnienia skargi przez ten organ) przez Sąd – oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł)].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca planuje zabudowę na tyłach istniejącej zabudowy. Zważywszy na bezpośrednie powiązanie terenu inwestycji z drogą – ul. [...] (poprzez drogę wewnętrzną tj. pas gruntu utworzony z działki stanowiącej teren inwestycji) przedmiotowe działki powinny być traktowane jako położone przy drodze publicznej. Zdaniem autora skargi istota sporu ogranicza się do tego, że w ocenie obu organów wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, gdyż nie spełnione są warunki do jej wydania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności zaś nie jest spełniony warunek w zakresie "linii zabudowy". Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że organy obu instancji nie kwestionują braku kontynuacji zabudowy we wszystkich aspektach poza kwestią linii zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, dla określenia wymagań dla nowej zabudowy, nie jest konieczne wyznaczenie kolejnej linii zabudowy. Od wyznaczenia tej linii należy odstąpić z uwagi na konfigurację i wymiary działek. Pełnomocnik zwrócił przy tym uwagę na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której SKO z jednej strony stwierdza, iż "Zabudowa na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnych linii zabudowy", z drugiej jednak wypowiada się w sposób przeciwny: "zamierzona lokalizacja czterech budynków mieszkalnych za istniejącą zabudową mieszkaniową będzie tę linię zabudowy naruszać".

Na tym tle pełnomocnik Skarżącej wyraził oczekiwanie, że Sąd administracyjny, wymierzając sprawiedliwość poprzez kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, wszechstronnie zbada powody zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli we wsi O. w zakresie prawa do zabudowy swych działek przy ul. [...]. Przede wszystkim oceni dlaczego, w przypadku jednych właścicieli działek (np. właściciela działek nr [...] przy ul. [...]) zezwolono po wyroku sygn. akt II SA/Po [...] z [...] grudnia 2015 r. na zabudowę w głębi działek i nie prowadzi to do zaburzenia ładu architektonicznego, zaś Skarżącej (przy tej samej ul. [...]) tego prawa odmówiono.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "planowana inwestycja nie spełnia kontynuacji linii zabudowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd stwierdził, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym, gdyż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z."), których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu [jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa – uw. Sądu];

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (przy czym – w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem);

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organów obu instancji, w odniesieniu do planowanej inwestycji nie został spełniony warunek wymieniony w pkt 1 powyżej, z uwagi na brak kontynuacji istniejącej linii zabudowy (wzdłuż ul. [...]) i niemożność ustalenia drugiej linii zabudowy.

W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest błędne. Sąd w pełni podziela zarzuty i argumentację skargi odnośnie do braku podstaw prawnych dla "poszukiwania" w takim przypadku drugiej i dalszych linii zabudowy. Od razu trzeba też zauważyć, że, ściśle rzecz biorąc, w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie tyle z problemem wyznaczenia na zagospodarowywanych działkach drugiej linii zabudowy (bo o tym można by ewentualnie mówić jedynie wówczas, gdyby na tych działkach była już wyznaczona "pierwsza" linia zabudowy), lecz z zagadnieniem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla działek odsuniętych od drogi publicznej (tu: dla zasadniczego fragmentu działek nr [...] i [...]), tj. znajdujących się "na tyłach" innej działki przylegającej do tej drogi (tu: działki nr [...]) – czyli możności zabudowy "w głąb" terenu (patrząc od drogi publicznej). W tym zakresie Sąd w pełni podziela – i odpowiednio odnosi do okoliczności niniejszej sprawy – pogląd wyrażony w literaturze, uznający za niedopuszczalną praktykę organów administracji, zgodnie z którą ustalanie linii zabudowy dla nowej zabudowy po licu budynku już istniejącego od strony drogi publicznej faktycznie prowadzi do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako realizację obiektu w głębi terenu, na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej (tu: na tyłach innej, przewidzianej do zabudowy, działki). Wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) nakazuje przyjąć, że aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, uwagi do § 4).

W świetle powyższych uwag organy administracji co najmniej przedwcześnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ze względu na brak kontynuacji linii zabudowy i związaną z tym niemożność jej wyznaczenia dla planowanej inwestycji. Tym bardziej, że zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud."), nie ma charakteru bezwzględnego. Dość wskazać na § 4 ust. 4 rozp.now.zabud., który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd o konieczności przyjmowania takiego rozumienia § 4 ust. 4 rozp.now.zabud., zgodnie z którym na podstawie tego przepisu należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 rozp.now.zabud., jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA z 12.12.2011 r., II SA/Kr 1050/11, CBOSA).

Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest przy tym zwykle wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż klauzula ta, sama w sobie, co do zasady nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 1 Nb 5, s. 10). Potwierdza to unormowanie art. 56 zd. drugie u.p.z.p., w którym wyraźnie zastrzeżono, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Unormowanie to znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy – na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że w orzecznictwie został wprawdzie wyrażony pogląd, zgodnie z którym: "Odesłanie zawarte w art. 64 u.p.z.p., ze względu na znajdujące się tam zastrzeżenie o odpowiednim, a więc nie bezpośrednim, stosowaniu art. 56 tej ustawy, nie pozwala [...] na rozumienie dyspozycji zd. drugiego tego przepisu, odnoszącej się do inwestycji celu publicznego, jako wyłączającej odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli miałby ona zaburzyć ład przestrzenny" (wyrok NSA z 06.03.2014 r., II OSK 2431/12, CBOSA). Jest jednak jasne, że twierdzenie o "zaburzeniu ładu przestrzennego" nie może opierać się – tak jak w niniejszej sprawie – wyłącznie na konstatacji o braku, w odniesieniu do planowanej inwestycji, kontynuacji istniejącej linii zabudowy i niemożność ustalenia drugiej linii zabudowy, lecz na wynikach prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 rozp.now.zabud., w zakresie wszystkich relewantnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie jednej z takich cech, jaką jest właśnie linia zabudowy.

Tymczasem przyjęcie w kontrolowanej sprawie przez organy założenia o potrzebie – a zarazem niemożności w tej sprawie – wyznaczenia "drugiej linii zabudowy" przełożyły się na wadliwość sporządzonej w sprawie (po raz pierwszy?) "Analizy urbanistycznej" (w tym jej części tekstowej – k. 20 akt adm. I inst.). Abstrahując nawet od jej formy – odręcznie, nie do końca czytelnie i w sposób niekompletny wypełnionego formularza – została ona bezpodstawnie ograniczona do lakonicznego opisu analizowanego terenu (pkt 1) wraz ze wskazówkami mającymi z tej analizy wypływać, natomiast w zakresie poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania – takich, jak: linia zabudowy (pkt 2), wielkość powierzchni zabudowy (pkt 3), szerokość elewacji frontowej (pkt 4), wysokość górnej krawędzi elewacji (pkt 5) oraz geometria dachu (pkt 6) – pozbawionej jakichkolwiek skonkretyzowanych danych wyjściowych oraz ustaleń co do parametrów średnich. Ponadto w części graficznej analizy posłużono się nie kopią mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – jak tego wymaga § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozp.now.zabud. – lecz schematycznym wydrukiem z jednego z serwisów internetowych (krotoszyn.e-mapa.net), nie stanowiącym, jak na samym tym wydruku zastrzeżono, dokumentu w rozumieniu przepisów prawa (k. 31 akt adm. I inst.).

W efekcie zalegająca w aktach "Analiza urbanistyczna" – a w zasadzie kilka różnych dokumentów mających taką rolę pełnić (zob. k. 20, 31, 32, 51–53, 61, 62 akt adm. I inst.) – stanowi w istocie jedynie pozór, wymaganej w świetle § 3 rozp.now.zabud., analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej potocznie "analizą urbanistyczno-architektoniczną" tudzież "analizą urbanistyczną").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. prawidłowo dokonuje się jej w ten sposób, iż właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozp.now.zabud.).

Należy podkreślić, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument, co wynika wprost z § 9 rozp.now.zabud., który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp.now.zabud., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty. Przy tym, skoro zgodnie z § 9 ust. 2 rozp.now.zabud. wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową, jak i część graficzną, to jest logicznym, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, obie te części obejmować powinna. Przy tym, z konieczności pojęciowej, treść "wyników analizy" powinna każdorazowo znajdować oparcie w danych zawartych w poprzedzającej je "analizie".

W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano, takiej korelacji brak. W rezultacie nie wiadomo, na jakiej podstawie – bo raczej nie w oparciu o zalegające w aktach sprawy "Analizy urbanistyczne" (nawet jeśli za taką analizę uznać załącznik do projektu decyzji z k. 53 akt adm. I inst.) – został sporządzony załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza w postaci "Części tekstowej wyników analizy" (k. 62 akt adm. I inst.).

Dalej należy podkreślić, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem, choć w jednym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazano, które działki zostały analizą objęte (k. 51 akt adm. I inst.), to wyliczenie to nie poddaje się weryfikacji, już z tego względu, że towarzysząca jemu część graficzna nie obejmuje w całości południowego fragmentu obszaru analizowanego (k. 52 akt adm. I inst.). Samo wyznaczenie tego obszaru, w minimalnym wymiarze 50 m wokół terenu inwestycji (k. 61 akt adm. I inst.), też budzi istotne wątpliwości. Nie wiadomo bowiem, dlaczego przyjęto, że relewantny "front działki" wynosi tylko 10 m. Czy chodzi tu jedynie o części działek nr [...] i [...] fizycznie styczne do drogi – co z uwagi na specyficzny kształt terenu inwestycji (przypominający literę "C" dotykającą drogi jedynie obu końcami) prowadziłoby do wypaczenia sensu samej analizy, poprzez nadmierne zawężenie objętego nią obszaru. Uwzględniając bowiem "rozstaw" obu części stycznych do drogi jako relewantny "front działki", obszar analizowany musiałby zostać wyznaczony w znacznie większym wymiarze. Niewykluczone zresztą, że wówczas ów obszar objąłby także działki, o których mowa w skardze (nr [...] i [...] przy ul. [...]), co do których zezwolono, jak twierdzi pełnomocnik Skarżącej, na zabudowę w głąb działki. Także ta kwestia winna zostać przez organy wyjaśniona.

Już wyżej podniesione uwagi pozwalają stwierdzić, że analiza urbanistyczna w kontrolowanej sprawie nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, wyczerpująco i rzetelnie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika określone według stawek minimalnych (480 zł) i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w granicach prawidłowo wytyczonego obszaru analizowanego przeprowadzi rzetelną i szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich parametrów (verba legis "cech") zabudowy i zagospodarowania ternu oraz pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Następnie, stosownie do wyników tych czynności, podejmie stosowne rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.