Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1056/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1027/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1027/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Gminy Warszawa Bielany decyzją z [...] września 1997 r., nr [...], zmienioną własną decyzją z [...] grudnia 1997 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] grudnia 1988 r., przekazał Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] " w użytkowanie wieczyste na lat 99, na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) dalej: "u.g.g.", grunt o łącznej powierzchni 134.861 m2, składający się z szeregu działek ewidencyjnych położonych w Warszawie w rejonie ulic B., K. i C., w tym działek nr A i B z obrębu [...], które miały pochodzić z części dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr C z obrębu nr [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Żoliborz z [...] lutego 1975 r. nr [...] od J. K. i B. K., z przeznaczeniem pod realizację osiedla mieszkaniowego "[...] ". Decyzją tą przeniesiono także na rzecz Spółdzielni nieodpłatnie własność wybudowanych przez nią budynków, ustalono cenę przekazywanych gruntów, stawkę opłaty rocznej, a także zwolniona ją z obowiązku wniesienia pierwszej podwyższonej opłaty za użytkowanie wieczyste.

Warszawska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej "[...] " powstała w efekcie podziału Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, co nastąpiło na podstawie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów z [...] czerwca 1990 r. Wpisana została do rejestru spółdzielni na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z [...] marca 1991 r.

Wnioskiem z 27 maja 2013 r. P. K. - będący wraz J. A. K. następcą prawnym dawnych właścicieli działki nr C. - wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Bielany z 23 września 1997 r., zmienionej decyzją z 9 grudnia 1997 r., w części dotyczącej działek nr A i B. Zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 80 ust. 2 u.g.g. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] stycznia 2014 r., stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy Warszawa Bielany w zakresie określonym we wniosku. Odwołując się do treści art. 47 ust. 4 u.g.g. wskazało, że nie można wywłaszczonej nieruchomości użyć na inny cel ,niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, dopóki nie wypowie się w sprawie żądania jej zwrotu były właściciel bądź jego spadkobierca, składając wniosek o zwrot nieruchomości lub oświadczenie o rezygnacji z przysługującego mu uprawnienia. Według Kolegium, obowiązek zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia wymagał aktywności organów zmierzającej do zapobieżenia nabycia przez Spółdzielnię prawa. Takiej zaś aktywności ze strony organu orzekającego o uwłaszczeniu zabrakło. W tej sytuacji, decyzja Zarządu Gminy z [...] września 1997 r., zmieniona częściowo decyzją z [...] grudnia 1997 r., rażąco naruszała przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym obarczona była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Warszawska Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa "[...] " wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z 13 kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło w całości swoją poprzednią decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z Zarządu Gminy Warszawa Bielany z [...] września 1997 r. zmienionej decyzją z [...] grudnia 1997 r. w części odnoszącej się do działek nr A i B. Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu zmierzającym do weryfikacji decyzji wydawanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g. nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem i nie istnieje obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym, jeśli nie złożyli oni wniosku o zwrot nieruchomości. W niniejszej sprawie wniosek złożony został w 2006 r. Skoro w dacie podejmowania ww. decyzji wniosek o zwrot nieruchomości przekazanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni nie został zgłoszony, to podczas uwłaszczenia nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przepisy art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 u.g.g. nie miały zastosowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. K. Zarzucił naruszenie:

1. art. 80 ust. 2 u.g.g. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przekazanie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi w użytkowanie wieczyste, podczas gdy przepis art. 80 ust. 2 u.g.g.- przy użytkowaniu wieczystym – dotyczy w istocie wyłącznie gruntu niezabudowanego,

2. art. 20 u.g.g. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieodpłatne przeniesienie własności budynków i urządzeń, o czym mowa w punkcie II sentencji, podczas gdy art. 20 u.g.g. obligował organ do ich sprzedaży,

3. art. 80 ust. 2 u.g.g. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] ", mimo że nie dysponowała ona nieruchomością w dniu 1 sierpnia 1988 r.,

4. art. 80 ust. 2 u.g.g. w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne rozumienie przez Kolegium zwrotu "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o uwłaszczeniu", co przesądziło zdaniem organu o uznaniu, że art. 47 ust. 4 u.g.g. nie miał zastosowania w przypadku decyzji uwłaszczeniowej;

5. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiałów dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, iż decyzja uwłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na przekazanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, niedysponowania przez Warszawską Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową ww. nieruchomością w dacie 1 sierpnia 1988 r. oraz użycie jej na inny cel niż cel wywłaszczenia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, względnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ oraz uczestnik postępowania - Prezydent m.st. Warszawy wnieśli o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że do poprzedników prawnych skarżącego należały działki oznaczone nr D i C. z obrębu [...], w obszarze których nie znajduje się aktualna działka ew. nr A z obrębu [...]. Ta bowiem powstała z dawnej działki nr F, której właścicielami, przed wywłaszczeniem byli małżonkowie S. i W. K.. Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach rozliczenie powierzchni nieruchomości objętych decyzjami wywłaszczeniowymi z 1974 i 1975 r., sporządzone uprawnionego geodetę A. W. (t. nr 2 opisana jako: [...]). Zatem skarżący nie jest legitymowany do skutecznego kwestionowania w tym zakresie decyzji nadzorczej. Sąd stwierdził, że skarżący nie posiada własnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie odnoszącym się do działki nr 4.

Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała jedynie ta cześć skargi, która odnosi się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ rozstrzygał o odmowie nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Bielany w części odnoszącej się do działki nr B.

Przytaczając treść 80 ust. 2 u.g.g., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji z 1997 r., Sąd stwierdził, że przepis ten umożliwiał regulację stanów prawnych gruntów będących w posiadaniu m.in. osób prawnych, które na dzień 1 sierpnia 1988 r. nie posiadały dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gruntu. Decyzja w tym przedmiocie mogła być wydana także mimo niezłożenia przez uprawniony podmiot wniosku. Zaś samo jego złożenie przed 31 grudnia 1988 r. (a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie), nie prowadzi do braku możliwości wydania przez uprawniony organ decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g. i ma jedynie to znaczenie, że uprawniało - z mocy art. 87 ust. 4 ww. ustawy w jej pierwotnym brzmieniu - do zwolnienia z pierwszej opłaty, stanowiącej wielokrotność opłat rocznych.

Sąd zwrócił uwagę, że decyzja wydawana w trybie ww. przepisu może co do zasady nastąpić wyłącznie na rzecz posiadacza gruntu w dacie w nim określonej, co wyklucza jego stosowanie w stosunku do następców prawnych posiadacza. Zasada ta nie powinna odnosić się do spółdzielni powstałej w następstwie podziału spółdzielni. Taką zaś jest Warszawska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...] "- powstała z podziału Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, mającego miejsce w dniu 29 czerwca 1990 r. Przyjąć bowiem należy, że na powstałą spółdzielnie przechodzi uprawnienie z art. 80 ust. 2 u.g.g., o ile istniało ono w chwili podziału spółdzielni. Samo natomiast władanie nieruchomością oznaczoną jako działka nr B z obrębu [...] przez poprzednika prawnego Spółdzielni w ww. dacie nie zostało skutecznie zakwestionowane. Za akt sprawy wynika przy tym, że nie było ono oparte wówczas na tytule prawnym - co z kolei pośrednio przyznawał sam inicjator postępowania uwłaszczeniowego i jego następca (vide pisma Spółdzielni z 15 września 1989 r. i 8 kwietnia 1993 r. ). W tym stanie rzeczy podjęcie na tej podstawie przez Zarząd Gminy [...] września 1997 r. decyzji, zmienionej następnie częściowo decyzją z [...] grudnia 1997 r., o ustanowieniu na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] " użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości nie naruszało ww. przepisu, a tym bardziej nie naruszało go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika również by była ona obarczona jakąkolwiek inną wadą o której mowa w § 1 tegoż artykułu.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w przywołanych w skardze orzeczeniach Sądu Najwyższego, wedle którego omawianą regulacją nie mogły być objęte grunty zabudowane. Wprawdzie przepis art. 80 ust. 2 u.g.g. w swoim literalnym brzmieniu nie zawiera wprost rozstrzygnięcia co do losów budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie przekazywanym w użytkowanie wieczyste, niemniej nie może to prowadzić do wniosku, że grunty zabudowane spod jego działania zostały wyłączone. Nie można, zdaniem Sądu, przy jego interpretacji pomijać okoliczności, że przewiduje on różne formy regulacji stanu prawnego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Wśród nich zaś przeważają takie formy jak zarząd i użytkowanie, w ramach których nie może dojść do przeniesienia własności obiektów znajdujących się na gruncie, co mogło być zasadniczym czynnikiem determinującym przyjęte przez ustawodawcę brzmienie przepisu. Uwzględniając cel przepisu, jakim było uporządkowanie istniejących na nieruchomościach stanów prawnych, kategoryczne formułowanie poglądu o braku możliwości jego zastosowania do gruntów niezabudowanych jest zbyt daleko idące.

W ocenie Sądu, nie jest uprawnione również wnioskowanie o rażącym naruszeniu prawa (tu art. 20 u.g.g.) poprzez nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na gruncie budynków, a nie ich sprzedaży za oznaczoną cenę. Przy ocenie tego zagadnienia, nie sposób abstrahować od tego, że budynki te wybudowane zostały ze środków własnych Spółdzielni za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego. Powyższe wynika wprost z treści decyzji Zarządu Gminy i nie jest przez strony kwestionowane. W takiej zaś sytuacji nie ma podstaw by przy przenoszeniu własności tak wzniesionych obiektów stosować odmienne zasady niż ma to miejsce w przypadku uwłaszczenia spółdzielni dokonywanego w drodze umowy zawartej w trybie art. 88 a u.g.g. W art. 88a ust 2 expressis verbis przewidziano, że następuje to nieodpłatnie. Nieodpłatne przeniesienie własności budynków i urządzeń znajduje także uzasadnienie w treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 31 ze zm.).

Sąd stwierdził, że nie doszło również do naruszenia art. 47 ust. 4 u.g.g. W sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 u.g.g. - a w konsekwencji także w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wydanej na tej podstawie decyzji - nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości. Niewykorzystanie zaś nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przy jednoczesnym braku wniosku o jej zwrot (taki wniosek skarżący złożył dopiero w roku 2006), samo przez się nie stanowi przeszkody uwłaszczenia.

W ocenie WSA, stan faktyczny sprawy (w zakresie odnoszącym się do tej części decyzji która dotyczy działki nr 6) w elementach kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Przyczyny, z powodu których nie stwierdzono w ww. zakresie nieważności kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej - po uprzednim uchyleniu na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wydanej przy pierwszym rozpoznaniu decyzji nadzorczej z 22 stycznia 2014 r. - wyeksponowane zostały w uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób wystarczający, umożliwiając tym samym zrekonstruowania racji decyzyjnych, którymi organ ów się kierował. Z tego względu zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 K.p.a. Sąd uznał za nieusprawiedliwiony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, dalej: "u.g.g.w.") w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zarzut podniesiony w skardze do WSA w Warszawie nie dotyczył bezpośrednio przesłanek zwrotowych nieruchomości, lecz obowiązku poinformowania Skarżącego przez Zarząd Gminy Warszawa Bielany o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ, czego nie dostrzegł WSA w Warszawie, ustanawiając użytkowanie wieczyste na rzecz WSBM [...] , co oznacza de facto i de iure rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością, miał bezwzględny obowiązek poinformowania Skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mylnie łączy obowiązek poinformowania przez organ o zbędności wywłaszczonej nieruchomości z kwestią badania przesłanek zwrotowych. Uwadze Sądu uszło, iż obowiązek poinformowania o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, obligował organ do podjęcia stosownych działań jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania zwrotowego. Z tego też względu nie można utożsamiać obowiązku informacyjnego z ww. realizacją postępowania zwrotowego, ponieważ następuje ono na wniosek byłego właściciela, do którego złożenia impulsem jest poinformowanie przez organ o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Kwestia ewentualnej oceny zasadności takiego wniosku, byłaby przedmiotem odrębnego postępowania, co jednakże powinno doprowadzić Sąd do przyjęcia, iż poprzez brak poinformowania Skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu złożenia wniosku, organ wydając decyzję uwłaszczeniową, dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

2. art. 80 ust. 2 u.g.g.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że grunty zabudowane mogą zostać przekazane w użytkowanie wieczyste, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia art. 80 ust. 2 u.g.g.w. jednoznacznie wskazuje, iż norma prawa wyrażona w tym przepisie, w przypadku przekazywania nieruchomości w użytkowanie wieczyste dotyczy wyłącznie gruntu niezabudowanego. Istotne jest, jak dostrzegł to także WSA w Warszawie, iż ww. przepis nie zawiera rozstrzygnięcia co do losów budynków znajdujących się na gruncie przekazywanym w użytkowanie wieczyste. Sąd uznał jednak wadliwie, iż w ramach przeprowadzonej wykładni prawa, przepis ten dotyczy także gruntów zabudowanych. Nieuprawnione było zatem przyjęcie przez Sąd I instancji wykładni prawa, której efekt jest wprost sprzeczny z normą prawną wyrażoną w art. 80 ust. 2 u.g.g.w.;

3. art. 47 ust. 4 u.g.g.w. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że zakaz używania nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, dotyczy sytuacji zmiany celu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej, a nie czy cel jest realizowany w ramach określonej formy prawnej władania nieruchomością, podczas gdy, jak wskazuje się w orzecznictwie, użycie nieruchomości na inne cele należy rozumieć także jako rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności prawnej, w wyniku której własność przechodzi na inną osobę albo na inną osobę przechodzi prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Pogląd przyjęty przez Sąd I instancji uznać należy za nieuprawniony oraz sprzeczny z treścią normy prawnej wyrażonej w art. 47 ust. 4 u.g.g.w.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie odnoszącym się do działki nr A podczas gdy, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, obecna działka nr A z obrębu 7-08-09 w części stanowi wywłaszczoną działkę nr C. z obrębu [...]. Potwierdza to jednoznacznie pismo urzędu m.st. Warszawy (Biuro Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy Bielany) z dnia 1 lipca 2008 r. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w aktach sprawy znajduje się ww. pismo, które wprost wskazuje, że Skarżący kasacyjnie ma interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie odnoszącym się do części działki nr 4. Pominięcie tej okoliczności dowodzi, iż WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie odnoszącym się do działki nr 4, podczas gdy Sąd I instancji nie dokonał ustaleń odnoszących się do okoliczności przekroczenia przez obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr A granicy z działką nr B. Z dokumentu "Szkic lokalizacji budynku Warszawa-Bielany obr. [...], dz. ew. A, B ul. B. [...] " sporządzonego przez inż. J. S. wynika, że obiekt budowlany w części /podest o pow. 13 m2 oraz narożnik tego budynku/ wkracza na działkę o nr B. Sąd I instancji zaniechał oceny, czy powyższa okoliczność wpływa na istnienie bądź brak interesu prawnego po stronie Skarżącego, przy czym posadowiony na tym terenie budynek wskazuje na brak realizacji celu wywłaszczenia w stosunku zarówno do działki nr A jak i B. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, z uwagi na ich niską jakość, powyższa okoliczność została określona w sposób nieczytelny, z tego też względu zasadne jest dopuszczenie ww. dokumentu jako dowodu uzupełniającego;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA w Warszawie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Przede wszystkim, WSA w Warszawie nie odniósł się do kwestii obowiązku poinformowania przez organ dokonujący uwłaszczenia o fakcie, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z niewyjaśnionych przyczyn, Sąd połączył ten obowiązek z badaniem przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości. WSA w Warszawie nie dostrzegł przy tym, iż realizacja obowiązku informacyjnego przez organ musiała nastąpić przed wszczęciem postępowania zwrotowego. Z tego też względu wywody poczynione przez Sąd uznać należy za błędne, co wpłynęło na uzasadnienie wydanego wyroku. Dodatkowo, WSA w Warszawie nie dostrzegł, iż z pisma urzędu m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2008 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona nr C., stanowi współcześnie część działki nr A z obrębu [...], co przesądza, że Skarżący kasacyjnie legitymuje się interesem prawnym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do działki nr A.

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie w związku z zarzutami podniesionymi w skardze do WSA w Warszawie powinno spowodować uwzględnienie w całości tej skargi.

Skarżący wniósł o:

1) dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu "Szkic lokalizacji budynku Warszawa-Bielany obr. [...], dz. ew. A, B ul. B. [...] " sporządzonego przez inż. J. S. /geodetę uprawnionego/, dołączonego do niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., na okoliczność przekroczenia przez obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr ew. A granicy z działką nr B;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Prezydent m. st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii procesowych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił zarzuty zawarte w skardze i odniósł się do kwestii prawnych wynikających z tych zarzutów. Podniesione w opisie naruszenia omawianej podstawy zagadnienia, tj. nieodniesienie się do kwestii obowiązku poinformowania przez organ dokonujący uwłaszczenia o fakcie, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, połączenie przez Sąd tego obowiązku z badaniem przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, niedostrzeżenie, iż realizacja obowiązku informacyjnego przez organ musiała nastąpić przed wszczęciem postępowania zwrotowego, dotyczą trafności zaskarżonego wyroku. Jako takie nie mogą zaś być podnoszone z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)

Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można także kwestionować ustaleń faktycznych, z wyjątkiem sytuacji, w której uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Powołanie się przez wnoszącego kasację w analizowanym zarzucie na dokument, którego, zdaniem skarżącego, Sąd nie wziął pod uwagę, w istocie polega na kwestionowaniu stanowiska Sądu odnośnie do ustaleń faktycznych, a nie na wskazaniu braku stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie ma charakteru samodzielnego. Zarzut bezpodstawnego oddalenia skargi jest w niniejszej sprawie uwarunkowany tym, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Trafność tak sformułowanego zarzutu zależy więc od zasadności innych zarzutów procesowych i materialnych skargi kasacyjnej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty procesowe powiązane z wyjaśnieniem stanu faktycznego w zakresie tytułu prawnego do obecnej działki nr A. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stan faktyczny w tej mierze ustalił na podstawie opracowania geodezyjnego późniejszego w stosunku do dokumentu Biura Geodezji i Katastru z dnia 1 lipca 2008 r. Ocena Sądu w tym zakresie nie stanowiła naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie ustaleń odnoszących się do okoliczności przekroczenia przez obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr A granicy z działką nr B. Ustalenia faktyczne tylko wtedy mogą być oceniane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Tymczasem fakt ewentualnego przekroczenia przez obiekt budowlany usytuowany na działce nr A granicy tej działki z działką nr B nie skutkował nabyciem przez skarżącego tytułu prawnorzeczowego do działki nr A. Taki tytuł zaś mógłby skutkować rozważenie interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr A.

Nie jest możliwe uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 nie są badane przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wynika to z hipotezy art. 80 ust. 2. Norma zawarta w tym przepisie zawiera przesłanki pozytywne. Zarzuty co do niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia mogą być zawarte w odrębnym postępowaniu o zwrot nieruchomości. Pogląd o odrębności postępowania zwrotowego w stosunku do postępowań uwłaszczeniowych jest w orzecznictwie utrwalony (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy podkreślić, że w powołanej normie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak przesłanki negatywnej w postaci praw osób trzecich – w tym przypadku właściciela wywłaszczonej uprzednio nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 211/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Takie zastrzeżenie zawarte zostało np. w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Warto jednak odnotować, że nawet w tym przypadku prawa osób trzecich mogły stanowić ewentualną przeszkodę do uwłaszczenia tylko w przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przed rozstrzygnięciem sprawy o uwłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 630/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Ze wskazanych powodów nie jest uzasadniony również odnoszący się do postępowania o zwrot nieruchomości, zarzut naruszenia art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że grunty zabudowane mogą zostać przekazane w użytkowanie wieczyste. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym. Stwierdzenie nieważności nie jest rezultatem każdego naruszenia prawa, ale naruszeń wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Żadnego z przepisów art. 156 § 1 K.p.a. wnoszący kasację w rozważanej podstawie kasacji nie powołał. Z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że zarzut odnosi się do jednej z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. W związku z tym zauważyć należy, że brzmienie art. 80 ust. 2 w spornym zakresie nie jest oczywiste. Rezultatów zabiegów interpretacyjnych, dokonanych w orzecznictwie i piśmiennictwie nie można utożsamiać z jednoznacznością treści art. 80 ust. 2, w chwili ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] ". Odnotować zaś trzeba, że nie można mówić o pełnej jednolitości stanowisk w tym zakresie (patrz m.in. postanowienie SN z dnia 30 marca 1998 r., sygn. akt III CKU 7/98, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 519202; Maria Szewczyk "Regulacja władania gruntami na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 IV 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", Państwo i Prawo 1994/9/73, teza 4). Niezależnie od tego warto zauważyć, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 stycznia 1997 r., sygn. akt II CKU 57/96, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, według którego, niezależnie od kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji opartej na art. 80 ust. 2, nie można wykluczyć kontroli skutków cywilnoprawnych w postępowaniu wieczystoksiegowym prowadzonym na podstawie art. 46 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Sąd Najwyższy przypomniał wówczas także stanowisko, zgodnie z którym, spółdzielnie mieszkaniowej zostały w orzecznictwie uznane za podmioty mogące skorzystać z regulacji art. 80 ust. 2. W takim kontekście nie można uznać spornej decyzji za rażąco naruszającą przepis art. 80 ust. 2 w sposób określony w omawianej podstawie kasacji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.