Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 323/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Kraków dnia 22 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. i S. F. na Uchwałę Nr XVII/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu M. R. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

M. R. i S. F. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr XVII/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, zarzucając naruszenie:

1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych, a także brak uzasadnienia faktycznego wprowadzenia dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy;

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie Czarny Dunajec władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości położonej na terenie objętym planem;

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 46 ust. l pkt l i art. 56 ust. l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25 póz. 150 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 listopada 2008 r. w zw. z art. 153 ust. l ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj, Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) poprzez ograniczenie w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony prawa skarżących do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz uniemożliwienie im dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości z uwagi na wprowadzenia dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy;

4) art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy i tym samym niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej pomimo braku ważnego interesu publicznego, w tym także z uwagi na brak przepisów intertemporalnych w stosunku do osób takich jak skarżący, którzy rozpoczęli już realizację inwestycji w przedmiotowym zakresie i ponieśli istotne koszty z tym związane;

5) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 pkt 1, 4, 9 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu w szczególności w prasie miejscowej, brak wyłożenia projektu planu i brak możliwości zgłoszenia uwag.

W uzasadnieniu podkreślono, iż w dniu 18 marca 2020 r. weszła w życie uchwała nr XVII/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 3 marca 2020 r. poz. 1755), obejmującego m.in teren realizacji przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Skutkiem wejścia w życie powołanej uchwały była zaś m.in. utrata mocy obowiązującej uchwały Nr VII/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003 r. Nr 193 poz. 2408 ze zm.), którego przepisy stanowiły podstawę wcześniejszych rozstrzygnięć organów wydanych w sprawie, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/17, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 lipca 2017 r. (znak: SKO-OŚ-4170-6/16) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Czarny Dunajec z dnia 31 grudnia 2015 r. (znak: GK.7624-10/08) określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa malej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec w km 216+860", w miejscowości Czarny Dunajec, o mocy około 0,25 MW i wysokości piętrzenia jazu 0,8 m, jak również ww. decyzję organu pierwszej instancji. Z wydanego przez Wójta Gminy Czarny Dunajec wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż obszar realizacji planowanego przedsięwzięcia obejmujący działki ewid. nr [...] zlokalizowane w Czarnym Dunajcu jest obecnie objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec zatwierdzonego powołaną wyżej uchwałą m- XVII/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 3 marca 2020 r. póz. 1755, przy czym działki ewid. m- [...] i [...] ewidencyjnych położone są m.in. w terenie oznaczonym w planie symbolem "3C.WS.2", stanowiącym tereny wód powierzchniowych. Stosownie zaś do postanowień zawartych w § 36 tej uchwały, określających szczegółowe zasady zagospodarowania takich terenów: "nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy" (§ 36 ust. 2 pkt 3). W ocenie organu odwoławczego jednoznaczna treść tego przepisu powoduje, że w świetle aktualnego stanu prawnego, przedsięwzięcie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, polegające na budowie małej elektrowni wodnej w miejscowości Czarny Dunajec, w korycie rzeki Czarny Dunajec, nie tylko nie spełnia wymogu zgodności lokalizacji z przepisami planu miejscowego wynikającej z art. 56 ust. l POŚ, ale jest wręcz wyraźnie sprzeczne z takimi przepisami. Obecnie obowiązujące przepisy planistyczne wyraźnie zakazują bowiem realizacji takich przedsięwzięć na całej długości rzeki Czarny Dunajec w granicach Gminy Czarny Dunajec. Zauważyć zarazem należy, że w przepisach nowego planu miejscowego brak jest przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby na jego niezastosowanie1 np. w niniejszej sprawie.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że okoliczność ta miała istotne znaczenie dla dalszych losów prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Wszak zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U z 2020 r. póz. 293), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie, nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą organ pierwszej instancji był obowiązany uwzględnić wydając decyzję. Jak wynika z powyższego, wskutek wprowadzenia w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy, skarżący zostali całkowicie pozbawieni możliwości dalszej realizacji rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Skarżący od początku realizacji tej inwestycji ponieśli istotne, gdyż przekraczające kwotę 200.000 zł koszty z nią związane, w szczególności koszty: koncepcji budowy (60.000 zł), podkładu geodezyjnego (10.000 zł), wypisów i obsługi prawnej (10.000 zł), raportu oddziaływania na środowisko (30.000 zł), podkładu geologicznego (60 000 zł), ekspertyzy ichtiologicznej (15.000 zł), ekspertyzy bio-chemicznej (10.000 zł), dzierżawy działki (8 000 zł). Rada Gminy Czarny Dunajec posiadała pełną wiedzę o realizowanej przez skarżących inwestycji (sama zresztą wyrażała m.in. zgodę na zawarcie umowy dzierżawy). Przedmiotową wiedzę posiadał również Wójt Gminy Czarny Dunajec, który nie potrafił od 2008 r. w sposób zgodny z przepisami prawa przeprowadzić i zakończyć postępowania w przedmiocie uzyskania przez skarżących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. "Rozwiązaniem przedmiotowego problemu" stała się dla tegoż organu opisana wyżej zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalona przez Radę Gminy Czarny Dunajec. Nie ulega zatem wątpliwości, że przewidziany planem zakaz realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy, ponad wszelką wątpliwość negatywnie oddziałuje na sytuację prawną skarżących. Rada Gminy Czarny Dunajec wprowadzając przedmiotowy zakaz dokonała nienależytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżących) doprowadzając do całkowitego uniemożliwienia skarżącym dokończenia realizowanej od wielu lat inwestycji. Świadczy o tym dobitnie dostrzeżony w wyżej opisanych decyzjach wydanych toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wójta Gminy Czarny Dunajec oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, brak jakichkolwiek przepisów intertemporalnych w stosunku do osób takich jak skarżący, które rozpoczęły już realizację inwestycji w przedmiotowym zakresie i poniosły istotne koszty z tym związane. Wprowadzenie przedmiotowego zakazu przez Radę Gminy Czarny Dunajec nie zostało poparte przy tym żadnym uzasadnieniem faktycznym. To ponad wszelką wątpliwość świadczy o przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżących. Działanie Rady Gminy Czarny Dunajec jest tym bardziej niezrozumiałe i nieuzasadnione, że uniemożliwiając skarżącym dalszą realizację inwestycji Rada Gminy działa również na szkodę rzeki Czarny Dunajec poprzez brak umożliwienia skarżącym wykonania w ramach tej inwestycji trzech przepławek (na istniejących trzech progach wodnych) dla organizmów żywych, umożliwiających im migrację w dół i górę rzeki, a co za tym idzie powrót realnego życia biologicznego na odcinku ok. 1,5 km. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana ingerencja gminy w prawa skarżących. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny i słuszny interes obywateli. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Gmina powinna wprowadzać ograniczenia w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Nie oznacza to, że gmina może władztwo wykonywać - tak jak w sprawie zaskarżonej uchwały czyni to Gmina Czarny Dunajec - dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. W niniejszej sprawie tego rozważnego wyważenia oczywiście brak. W rezultacie mamy do czynienia z przekroczeniu władztwa planistycznego, gdyż działanie Gminy Czarny Dunajec jest nieuzasadnione i całkowicie dowolne. Poprzez wprowadzenia dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy doszło bowiem do ograniczenia w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony prawa skarżących do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz uniemożliwienia skarżącym dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości. Jednocześnie poprzez wprowadzenie przedmiotowego zakazu doszło do niedozwolonego ograniczenia swobody działalności gospodarczej pomimo braku ważnego interesu publicznego. Skarżący nie będą mogli bowiem prowadzić działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii jakim jest mała elektrownia wodna, ponieważ wskutek uchwalenia przez Gminę Czarny Dunajec nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego taka działalność gospodarcza w zakresie nowych tego typu przedsiębiorstw stała się zakazana. Jest to o tyle niezrozumiałe, że przecież odnawialne źródła energii, takie właśnie jak rozwiązania bazujące na pozyskiwaniu energii elektrycznej z wykorzystaniem spadku wody, w przeciwieństwie do nieodnawialnych źródeł energii, są niewyczerpalne i przyjazne środowisku. Przy tym zarówno Unia Europejska, jak i sama Polska, prowadzi aktywną politykę i podejmuje aktywne działania mające na celu wspieranie i rozwój produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Niezależnie od powyższego przy uchwalaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia przepisu art. 17 pkt l, 4, 9 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, brak wyłożenia projektu planu i brak umożliwienia zainteresowanym podmiotom, w tym skarżącym zgłaszania uwag do projektu planu. Skarżący nie mogli wziąć czynnego udziału w procedurze uchwalania planu, gdyż nie mieli świadomości o przygotowywanej zmianie kierunku zagospodarowania przestrzennego. W ich ocenie w tym przypadku organ winien był nie tylko w szczególności dokonać ogłoszenia w prasie miejscowej, czego zaniechał, ale również bezpośrednio doręczyć im pisemne zawiadomienia, skoro posiadał pełną wiedzę o realizowanej przez skarżących inwestycji wynikającą chociażby z zawartej umowy dzierżawy nieruchomości czy też postępowania zmierzającego do uzyskania przez skarżących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Pierwszy z tych obowiązków (ogłoszenia w prasie miejscowej) wynika wprost z art. 17 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, drugi obowiązek zaś choć nie wynika wprost z tych przepisów to niemniej jednak taką jego interpretację należy przyjąć, aby uznać, iż osiągnięty został cel wynikający z norm zawartych wyżej wymienionych przepisach. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego godzi bowiem niewątpliwie w interesy skarżących, co zostało wyżej wykazane i organ miał tego świadomość. Pomimo tego udział skarżących w procedurze planistycznej poprzez zawiadomienie ich o przystąpieniu do sporządzenia planu lub o wyłożeniu jego projektu nie został zapewniony, a tym samym skarżący nie mieli możliwości składania uwag i wniosków.

Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, w tym z uwagi na brak interesu prawnego skarżących podając iż są dzierżawcami działek, których dotyczy zakaz, a zatem odnosi się do kwestii praw obligacyjnych. Zatem to nie właściciel (Gmina Czarny Dunajec) kwestionuje zakres uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości objętych mpzp (w tym m.in. ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek w określony sposób - budowa podziemnego kanału doprowadzającego wodę do elektrowni wodnej), zaś kwestionuje ten zakres dzierżawca (skarżący). W swej skardze podnosi on bowiem, iż "ograniczono uprawnienia skarżących związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn.: Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeczki Czarny Dunajec w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości położonej na terenie objętym planem", niemniej zarzut ten sprowadza się w istocie do ograniczenia prawa dysponowania działką (przeznaczenia/zagospodarowania jej) na konkretny cel związany ze wznoszeniem konkretnego rodzaju obiektu, a więc prawa decydowania o przeznaczeniu gruntu, które co do zasady przysługuje właścicielowi tego gruntu (art. 140 k.c.) - prawo dzierżawcy zaś, w tym wiązka przysługujących mu do dzierżawionej nieruchomości uprawnień -jest pochodną praw właściciela do tejże nieruchomości, których to przekazanie ten ostatni może miarkować układając stosunek obligacyjny, jakim jest dzierżawa. W konsekwencji skoro właściciel danej nieruchomości nie kwestionuje ustaleń planu miejscowego, a w tej sprawie odnośnie przedmiotowej nieruchomości uprawnienia te wykonuje Wójt Gminy Czarny Dunaje, który to jest jednym z organów planistycznych, to nie można wbrew woli właściciela doprowadzić do zmiany zakresu uprawnień prawa własności. Skoro właściciel chciał uregulować zakres wykonywania prawa własności i jego treść w taki sposób, w jaki opisuje to plan miejscowy, to nie można wbrew właścicielowi tych ustaleń kwestionować. Jak dalej wskazuje WSA w Krakowie: "Gdyby przyjąć odmienną argumentację, a więc przyznać w tym zakresie rację skarżącemu, to wówczas obok właścicieli nieruchomości, skutecznie skargi na treść planu miejscowego mogliby wnosić dzierżawcy nieruchomości, najemcy, leasingobiorcy (korzystający), itp. Tym samym z każdej umowy obligacyjnej można byłoby skutecznie powoływać się na naruszenie chronionego taką umową (i tylko umową) prawa. To zaś spowodowałoby, że pojęcie "naruszonego interesu prawnego" wynikające z art. 101 ust, l ustawy o samorządzie gminnym dotyczyłoby także i takiego interesu, które nie ma wprawdzie oparcia o ochronę w prawie rangi ustawowej, ale wystarczyłaby umowa do wywodzenia takiego interesu i jego ochrony". Skargę z art. 101 u.s.g. może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes subiektywnie pojmowany, przybierający postać interesu faktycznego, znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwałą rady gminy. W przypadku mpzp naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca, bowiem przepis prawa, zwłaszcza ustawy- Kodeks cywilny, chronią prawa właścicielskie, a nadto nie można wykluczyć, że interesy właściciela (użytkownika wieczystego) i dzierżawcy będą rozbieżne (...) (tak: NSA w wyroku z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, SIP LEX nr 470913). Umowa dzierżawy tworzy jedynie więź obligacyjną pomiędzy wydzierżawiającym (Gminą Czarny Dunajec) a dzierżawcą (skarżący). Prawo przysługujące dzierżawcy jest skuteczne jedynie wobec wydzierżawiającego, a już nie w stosunku do osób trzecich. Dzierżawca (skarżący) może mieć zatem jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń mpzp. Brak zaś podpartej interesem prawnym legitymacji do zaskarżenia uchwały winno skutkować oddaleniem skargi.

W konsekwencji powyższego, w tym faktu, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Czarny Dunajec w żadnej mierze nie reguluje prawa dzierżawy, wynikającego bezpośrednio z regulacji ustawowych (w tym art. 693-708 k.c, reguluje bowiem sposób wykonywania prawa własności), skarżący - jako dzierżawcy (współdzierżawcy) nie mogą wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego w zapisach mpzp i skutecznie wnieść skargi w oparciu o treść art. 101 ust. l u.s.g. Z uwagi na powyższe tut. organ wnosi o oddalenie skargi w całości.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze podano, iż organy gminy Czarny Dunajec biorące udział w przeprowadzeniu procedury planistycznej, w tym podejmujące czynności określone w art. 17 u.p.z.p., podjęły przewidziane w tych przepisach czynności, w tym dokonano ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: wywieszenie na tablicy ogłoszeń UG Czarny Dunajec w okresie od 18.01.2016 r. do 23.02.2016 r., zamieszczenie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania mpzp w miejscowej prasie (Gazeta Podhalańska z dnia 22.01.2016 r.) oraz udostępniono informację w tym przedmiocie w BIP UG Czarny Dunajec (data zamieszczenia informacji 19.01.2016 r.). Co więcej, za nieprawdziwy uznano zarzut dotyczący zaniechania przez organ wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji również uniemożliwienia przez ten organ zainteresowanym podmiotom zgłaszania uwag do projektu mpzp. Powyższemu zarzutowi przeczy treść dokumentacji planistycznej, z której jasno wynika, iż owe wyłożenie miało miejsce (vide: obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu mpzp wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, które to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń UG Czarny Dunajec w okresie od dnia 17.10.2018 r. do 10.12.2018 r.; ogłoszenie prasowe o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu mpzp wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zamieszczone w Gazecie Krakowskiej z dnia 18.10.2018 r.; ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu mpzp wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zamieszczone w BIP UG Czarny Dunajec w dniu 16.10.2018 r.; protokół z dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie mpzp; ogłoszenia z dni 12-16.09.2019 r. o ponownym wyłożeniu projektu mpzp i prognozy oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w drodze obwieszczenia w prasie, na BIP UG Czarny Dunajec oraz lokalnym kościele; protokół z ponownej dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie mpzp). Nadto na wypełnienie przez organ wykonawczy gminy powyższych obowiązków wskazują również uwagi, które wpływały w trakcie procedury planistycznej do organu - i które to - wbrew stanowisku skarżących zostały rozpatrzone przez organ wykonawczy gminy Czarny Dunajec - stosownie do treści art. 17 pkt 12 u.p.z.p., zaś następnie, uchwałę co do sposobu rozpatrzenia wszystkich uwag do projektu mpzp podjął organ stanowiący gminy - stosownie do dyspozycji art. 20 ust. l in principio u.p.z.p. Nadto przepis art. 28 ust. l u.p.z.p. modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w u.s.g. Wskazanie w przepisie art. 28 ust. l u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. l u.s.g. W konsekwencji wskazać należy, iż organ stanowiący nie mógł w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy naruszyć normy zawartej w art. 91 ust. l u.s.g. (vice wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, SIP LEX nr 3097915; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Op 422/19, SIP LEX nr 2763026; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 maja 2020 r., II SA/Op 97/20 SIP LEX nr 3021652; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2019 r., IV SA/Po 243/19, SIP LEX nr 2741455).

Projekt studium, zawierający ww. zapis, został wyłożony ponownie do publicznego wglądu - wówczas brak było jakichkolwiek uwag co do ww. zapisu. W dniu 10 listopada 2014 r. studium, zawierające przywołany zapis, zostało uchwalone przez Radę Gminy Czarny Dunajec. Mając zaś na uwadze fakt, iż projekt mpzp musi być zgodny ze studium, od momentu wszczęcia procedury planistycznej odpowiednie zapisy znalazły się w projekcie mpzp. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (vide m.in. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10, SIP LEXnr 746845, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, SIP LEX nr 341275, wyrok NSA z dnia l lipca 2010 r., II OSK 904/10, SIP LEX nr 597949). Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części.

Zdaniem nie sposób czynić Radzie Gminy Czarny Dunajec zarzutu naruszenia - przy uchwalaniu mpzp - art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten zawiera skierowaną do organu odpowiedzialnego za przygotowanie planu dyrektywę postępowania, stanowiącą o tym, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Wskazać wypada, iż organy gminy Czarny Dunajec starannie wyważyły interes publiczny i interesy prywatne - i to zarówno w procedurze sporządzania mpzp, jak i w poprzedzającej tę procedurze - procedurze sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W 2014 r. Wójt Gminy Czarny Dunajec rozpatrzył blisko 300 zgłoszonych uwag, zawierających postulaty wykluczenia możliwości realizacji elektrowni wodnych na Czarnym Dunajcu (w tym postulaty kierowane przez Związki Wędkarskie, opierające się na tym, iż elektrownie wodne zagrażają ciągłości przepływu rzeki, niszcząc życie biologiczne). W efekcie powyższych okoliczności - oraz co istotne - braku jakichkolwiek uwag, manifestujących interes prywatny skarżących, związany z dopuszczeniem sytuowania elektrowni wodnych na terenach objętych studium, a następnie mpzp, postanowiono, ze względów środowiskowych wykluczyć możliwość realizowania tego typu inwestycji. Skarżący, pomimo bardzo szeroko rozpowszechnionych informacjach na temat wszczęcia procedury planistycznej oraz kolejnych, następujących po sobie etapach (vide uzasadnienie dla niezasadności zarzutu niedopełnienia przez organ wykonawczy w trakcie procedury planistycznej wymogom określonym w art. 17 pkt 1,4,9 i 11 u.p.z.p.) nie skorzystali z możliwości zgłoszenia wniosków bądź uwag. Nie sposób zaś przyjąć, iż niezamanifestowany przez skarżących w jakikolwiek sposób interes prywatny zarówno w toku procedury uchwalania studium, jak również samego mpzp. pomimo istnienia ku temu obiektywnych możliwości, które gwarantowane są w art. 11 i 17 -18 u.p.z.p. - znajdzie odzwierciedlenie w uchwalanym przez organ stanowiący miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż celem sformalizowanej procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć i które z tego względu powinny mieć pewność, że w ustawowo określonych granicach czasowych będą mogły zapoznać się z projektem tego planu (tak np.: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 127/12, S/P LEX nr 1138525). Organ, którego akt jest przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu oraz organ wykonawczy gminy Czarny Dunajec zapewniły taką możliwość skarżącym. Skarżący dysponowali możliwością skorzystania z narzędzia wynikającego z dyspozycji art. 18 u.p.z.p. i zakwestionować przyjęte w projekcie planu ustalenia dotyczące zakazu sytuowania elektrowni wodnych. W tym miejscu trafne wydaje się przywołanie konstatacji NSA zawartej w jednym z wyroków, w którym to Sąd ten stwierdza: "ustawodawca stworzył gwarancje ochrony interesu indywidualnego osób, których nieruchomości objęto planem właśnie poprzez uczestniczenie w procedurze uchwalania planu, a zwłaszcza możliwość złożenia uwag do projektu. Brak uwag uniemożliwia ewentualna korektę rozwiązań zaproponowanych przez organ. Regulacja art. 18, 19 i 20 u.p.z.p. świadczy, że ustawodawca przypisał instytucji uwag duże znaczenie w procedurze planistycznej, co musi być również uwzględnione przy ocenie legalności konkretnego planu miejscowego". (vide wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2320/16, S/P LEX nr 2408857). Na doniosłość zamanifestowania swojego interesu prywatnego w trakcie procedury planistycznej wskazano również w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., w którym to spointowano, iż: "przy dokonywaniu oceny zarzutu nieuwzględnienia w miejscowym planie określonego w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia terenu trzeba uwzględnić to, czy właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej jego projektu dotyczącej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli" (vide wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., II OSK1231/12, SIP LEXnr 1379546). W konkluzji wskazać wypada, iż z samego faktu, że skarżący nie składali żadnych uwag i wniosków do projektu planu, ani też nie uczestniczyli w publicznych dyskusjach nad projektem planu nie można skutecznie wywodzić zarzutu naruszenia prawa przez organ stanowiący- Radę Gminy Czarny Dunajec.

Nie sposób również zgodzić się z argumentem skarżących, jakoby - choćby pośrednio - obowiązek skierowania przez Wójta Gminy Czarny Dunajec do skarżących indywidualnych zawiadomień o przygotowywanej zmianie mpzp dało się wyinterpretować z normy zawartej w art. 17 pkt l i 9 u.p.z.p. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 18 ust. 2 pkt 5 stanowiła o tym, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, niemniej brak w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpowiednika ww. przepisu. Nadto -jak się wydaje -ustawodawca celowo odstąpił od ustanawiania takiego obowiązku w aktualnie obowiązującej u.p.z.p. Powyższe znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 18 maja 2020 r., 11 OSK 2584/19, SIP LEX nr 3052249, NSA wskazuje, iż " ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek jedynie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Na prezydencie miasta nie spoczywał zatem obowiązek imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego o ww. etapach procedury planistycznej". W wyroku WSA w Gdańsku wskazano ponadto na pragmatyczne aspekty braku takiego obowiązku, wskazując, iż: "z przepisów nie wynika konieczność indywidualnego informowania o kolejnych etapach procedury planistycznej i brak jest podstaw prawnych, by oczekiwać od organów planistycznych indywidualnej komunikacji ze wszystkimi podmiotami, które posiadają nieruchomości objęte planem. Powiadomienie indywidualne spowodowałoby znaczne wydłużenie procedury stanowienia prawa miejscowego. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie polegające na obwieszczeniu, mając na względzie ekonomikę procedur planistycznych, a które przy zachowaniu wymogów określonych w art. 17 pkt l i 9 u.p.z.p. umożliwia zainteresowanym podmiotom dowiedzenie się o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu" (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 465/18, SIP LEXnr 2652938; por również: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Bk 450/19, SIP LEX nr 2764607). Reasumując tę część wskazać wypada, iż skarżący - poprzez wypełnienie przez organ wykonawczy gminy Czarny Dunajec dyspozycji zawartych w art. 17 pkt l i 9 u.p.z.p. - mieli możliwość czynnego udziału w procedurze planistycznej, w tym składania wniosków i uwag do planu, czego jednak zaniechali. Zaniechania podjęcia powyższych czynności przez skarżących nie sanuje w żaden sposób brak skierowania do skarżących indywidualnych zawiadomień o kolejnych, podejmowanych etapach procedury planistycznej przez Wójta Gminy Czarny Dunajec - ten ostatni bowiem - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - nie był do tego zobligowany przez żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, w tym u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem zbadać legitymację skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i kształtuje sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Zamiar prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego, czy fakt bycia podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą na takim terenie, nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia takiej uchwały.

Jak wynika z niespornych okoliczności, skarżący nie są właścicielami (współwłaścicielami), czy użytkownikami wieczystymi żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego.

Przysługuje im jedynie obligacyjne prawo dzierżawy, do jednej z nieruchomości objętej postanowieniami planu, na której mają zamiar wybudować infrastrukturę do elektrowni wodnej (k. 40 a.s.). Taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność, konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Sytuacja prawna skarżących może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wydzierżawianej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego podmiotu posiadającego nieruchomość, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. W konsekwencji odwołując się do orzecznictwa ugruntowanego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że posiadanie nieruchomości, wynikające z praw obligacyjnych, nie daje takiemu skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na naruszenie interesu prawnego taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12).

Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżących do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Źródłem interesu prawnego nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona w art. 20 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., ani żadna inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie planu miejscowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Skoro skarżący nie mają legitymacji skargowej – sąd administracyjny nie miał obowiązku badać merytorycznych zarzutów skargi. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego