Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 931/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. i L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 891/16 w sprawie ze skargi M. N. i L. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 891/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji oraz po wyrokach Sądów Administracyjnych (wyrok WSA w Kielcach z 10 marca 2011 r., II SA/Ke 62/11; wyrok NSA z 27 listopada 2012 r., II OSK 1346/11; wyrok WSA w Kielcach z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Ke 154/14) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nałożył na skarżących nakaz rozbiórki kondygnacji poddasza budynku garażowego będącego w budowie na działce nr [...] w m. P., gm. M. oraz po dokonaniu rozbiórki zabezpieczenie budynku przed stratami materialnymi.

Wymienione wyżej rozstrzygnięcie zapadło w związku z następującymi ustaleniami. Przedmiotowy budynek powstał z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało wdrożenie naprawczego trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym przez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy piśmie z dnia 9 września 2013 r. skarżący przedłożyli projekt budowlany zamienny. Projekt ten jednak był niezgodny z planem miejscowym, ponieważ przewidywał poddasze użytkowe o wysokości 4,30 m, a więc zabudowę dwukondygnacyjną, w sytuacji gdy plan miejscowy dla terenu inwestycji przewidywał dla budynku garażowego wysokość jednej kondygnacji naziemnej – wys. max 3,5 m do okapu (§ 48 pkt 5 lit. e planu miejscowego). W tych warunkach zastosowanie znalazł art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniający organ nadzoru budowlanego do nałożenia nakazu rozbiórki poddasza budynku, którą tą część budynku przewiduje przedłożony przez inwestorów (skarżących) projekt budowlany zamienny. Jednak projekt ten z ww. powodów zatwierdzony być nie może i w efekcie jest niemożliwe udzielenie inwestorom pozwolenia na wznowienie budowy w oparciu o ten projekt.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązków zabezpieczenia budynku przed stratami materialnymi; w pkt 2 w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wiążące są wyroki Sądów Administracyjnych o sygn. akt II SA/Ke 62/11 i II OSK 1346/11. W sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a., jednak to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie pozwala nakładać obowiązków związanych z zabezpieczeniem budynku przed stratami materialnymi. W ocenie WINB, w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw prawnych do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z uwagi na jego niezgodność z planem miejscowym w zakresie wysokości budynku garażowego. Dlatego w sprawie znalazł zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ na wezwanie organu inwestorzy nie usunęli nieprawidłowości zawartych w projekcie zamiennym.

Odnosząc się do argumentów odwołania, WINB wskazał, że w związku z wynikiem postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 154/14 odpadła przesłanka zawiśnięcia sprawy przed sądem administracyjnym. Ponadto nie ma podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na fakt, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia Zmiany nr 3 w planie miejscowym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Powyższa zmiana do chwili obecnej nie została uchwalona. Organ II instancji nie podzielił również argumentacji skarżących dotyczącej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa w związku z prowadzoną sprawą.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący, domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ II instancji wadliwie ocenił zagadnienie wstępne, jakim w ocenie skarżących było dla sprawy procedowanie nad Zmianą nr 3 planu miejscowego. Rzecz bowiem w tym, że projektowana zmiana dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi MN2, MN3, MN4, MN5 (przy czym MN2 dotyczy działki, na której znajduje się kwestionowany budynek garażowy), zawiera ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie wolnostojących garaży – wysokość obiektu – dwie kondygnacje nadziemne (wysokość max. 3,5 m do okapu). Zmiana nr 3 do planu uchwalona w takim kształcie spowoduje zmianę stanu prawnego mającego istotny wpływ na dalsze losy już stojącego garażu, przez co ziściła się w sprawie przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor przytoczył szereg poglądów doktryny oraz orzecznictwa, na temat charakteru zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela użyte w art. 7 K.p.a. statuującym jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także na temat zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stwierdzono przy tym, że art. 7 K.p.a. został naruszony zaskarżoną decyzją, ponieważ abstrahując od wynikającego z niej obowiązku uwzględniania słusznego interesu obywatela, organy uznały, że były zobowiązane do wydania decyzji rozbiórkowej niezależnie od sposobu zakończenia procedury uchwalania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 października 2014 r. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 154/14. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 stycznia 2015 r. oddalił zażalenie na ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3130/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 154/14. Oba wskazane sądy podzieliły wyrażony przez WINB pogląd, że przedłożony w dniu 9 września 2013 r. projekt budowlany stanowi powtórzenie poprzedniego projektu, zdyskwalifikowanego przez WSA w Kielcach i NSA w części przesądzającej o uznaniu jego niezgodności z planem miejscowym. Chodzi tu w szczególności o gabaryty przedmiotowego budynku; jego wysokość zdeterminowaną pozostawieniem ścian kolankowych z otworami okiennymi, które nie zostały w żaden sposób zmienione. Uznanie przez sądy administracyjne tego obiektu za naruszającego wiążące ustalenia planu, wynikało właśnie z jego wymiarów, a w szczególności z zaplanowania przez projektanta poddasza o charakterze użytkowym (o czym świadczy między innymi podwyższenie ścianek kolankowych) i naruszenia przez to wymogu jednokondygnacyjności takiego garażu. Sądy wyraziły też pogląd, że choć zlikwidowanie w ocenianym projekcie budowlanym zamiennym łazienki i klatki schodowej oraz zmiany dotyczące posadzki i ocieplenia dachu istotnie mogą powodować zmniejszenie użyteczności takiego poddasza dla pobytu ludzi i jego użytkowego charakteru, to nie wpływają w żaden sposób na ocenę pozostawionego poddasza jako osobnej kondygnacji. W konsekwencji sądy uznały, że trafnie WINB uznał przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r. poddasze, za drugą kondygnację – niedopuszczalną w takich budynkach w myśl obowiązującego na tamtym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją takiego ustalenia było prawidłowe przyjęcie, że organ I instancji zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego, rzeczywiście dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegającego na dokonaniu błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego, co było wynikiem niezastosowania się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że organy administracji miały obowiązek wziąć pod uwagę brzmienie przepisu prawa miejscowego obowiązujące w czasie wydawania rozstrzygnięcia, nie zaś pierwotne brzmienie tego przepisu.

Postanowieniem z dnia 14 października 2016 r. WSA w Kielcach podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z 9 października 2014 r.

W piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. skarżący dołączyli do akt sprawy wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., z którego wynika, że zgodnie ze Zmianą nr 3 do tego planu zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy w M. z 30 września 2014 r. [...], działka oznaczona numerem [...] położona w miejscowości P., gmina M., znajduje się na terenach oznaczonych na planie sytuacyjnym symbolem B.III-e.MN2 – przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - przeznaczenie uzupełniające – pomieszczenia o funkcji usługowej wbudowane w budynki mieszkalne, niezakłócające funkcji mieszkaniowej terenu, urządzenia i obiekty towarzyszące, obiekty usługowe, handlowe, produkcyjne, drogi, dojścia, dojazdy, obiekty małej architektury, zieleń. Skarżący dołączyli też opinię dotyczącą wysokości budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. Stwierdzili przy tym, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym, obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest zgodny z planem miejscowym, co uzasadnia stanowisko prezentowane w sprawie przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 891/16, oddalając skargę, wskazał, że Sądy Administracyjne w wyrokach o sygn. akt II OSK 3130/14 i II SA/Ke 154/14 wypowiedziały wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną, co do niezgodności przedstawionego projektu budowlanego zamiennego z planem miejscowym w zakresie wskazywanej wysokości zabudowy. W tych warunkach zastosowanie znalazł art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniający do nałożenia nakazu rozbiórki. Zasadnie też organ II instancji uchylił tę część rozstrzygnięcia organu I instancji, która nie miała oparcia w obowiązujących przepisach, a zwłaszcza we wskazanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy zarzuty sformułowane w skardze, jak również przedstawione w toku postępowania w piśmie z 23 listopada 2016 r. Zarzuty te sprowadzały się w istocie do jednego zagadnienia, tj. do nieuwzględnienia przez organy administracji konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na ujawnienie się zagadnienia wstępnego, jakim było procedowanie nad Zmianą nr 3 planu miejscowego, mającą dopuścić na obszarze MN2 obejmującym działkę zabudowaną kwestionowanym budynkiem garażowym, możliwość lokalizowania na tym obszarze takich właśnie obiektów garażowych, które to przewidywanie spełniło się w wyniku uchwalenia wspomnianej Zmiany nr 3 powyższego planu. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów nie można w sprawie było uwzględnić zmiany planu miejscowego. Albowiem wskazywana zmiana, jako uchwalona po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogła być uwzględniona w tamtym postępowaniu administracyjnym, ani w sądowoadministracyjnym. Kwestia wskazywanej zmiany nie kwalifikuje się do przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Ponieważ powoływana przez skarżących Zmiana nr 3 do planu miejscowego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, fakt procedowania nad nią nie mógł mieć charakteru zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie był zasadny. Z tej samej przyczyny, tj. z powodu braku wpływu Zmiany nr 3 do planu miejscowego, na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, niezasadne były sformułowane w skardze zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 49b ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego polegające na orzeczeniu nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia procedury legalizacyjnej;

- art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyrywkowy i niezupełny, mimo że organ administracji publicznej miał obowiązek przeprowadzić postępowanie w sposób wyczerpujący, by zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, prowadząc tym samym postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 11 K.p.a., tj. tzw. zasady przekonywania przez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji budowlanej nieprzeprowadzając postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz wydając skarżoną decyzję, która w ocenie strony jest niemożliwa do wykonania, mimo że miał obowiązek w taki sposób przeprowadzić postępowanie by finalnie doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji;

- art. 7 w zw. z art. 75 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, a w szczególności przez niepowołanie biegłego z zakresu budownictwa, celem sporządzenia opinii w jaki sposób miałaby zostać przeprowadzona rozbiórka spornego muru kolankowego, tak by wydana decyzja nie naruszała rażąco prawa, w tym nie powodowała zagrożeń dla życia i zdrowia, a także mienia oraz uwzględniała słuszny interes społeczny i interes strony.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie znaczenia aktualnej treści § 55 pkt 5 lit. e planu miejscowego dla projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2008 r.;

- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z dyspozycją art. 7, art. 8. art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., przez niewłaściwe ich zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez WSA w Kielcach naruszeń organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Strona skarżąca formułując zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, powinna mieć na względzie, że postępowanie w sprawie legalności nadbudowy garażu toczyło się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jest to tryb postępowania naprawczego, którego celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem. O prawidłowości jego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesądziły Sądy Administracyjne w ww. wyrokach, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Są to wyroki wiążące w sprawie i strona skarżąca nie może w tym zakresie formułować ocen niezgodnych z tą wypowiedzianą już przez Sądy Administracyjne. Mając to na względzie należy wskazać, że w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie mógł zatem dopuścić się naruszenia przepisów, które w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 75 K.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ta grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy kwestii dowodowych, tj. nieuwzględnienia w postępowaniu okoliczności, że trwały prace zmierzające do zmiany planu miejscowego, które finalnie mogły mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, tj. ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Jednak w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji takiej okoliczności nie uwzględniły. W sprawie bowiem oceniono, że wszczęcie procedury planistycznej celem zmiany obowiązującego planu miejscowego nie miało wpływu na możliwość wydania decyzji i dokonaną w niej ocenę niezgodności inwestycji z obowiązującym wówczas planem miejscowym, który na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uległ zmianie. O tym przesądził w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 3130/14 Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku tym bowiem wyrażono ocenę, zgodnie z którą "organy administracji miały obowiązek wziąć pod uwagę brzmienie przepisu prawa miejscowego obowiązujące w czasie wydawania rozstrzygnięcia, nie zaś pierwotne brzmienie tego przepisu. Organy administracji nie dokonywały oceny projektu "pierwotnego", tylko projektu, który został przedłożony w postępowaniu naprawczym". Prawidłowość tej oceny wynika z tego, że wszczęcie procedury planistycznej czy to w trakcie postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego), czy – legalizacyjnego (art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego) nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego w okolicznościach przedmiotowej nie można by wydać decyzji w trybie naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego, w tym na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki, wobec niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zgodnego z ustaleniami planu miejscowego. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuacje, w których wydanie przez właściwy organ orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd. Przy czym, pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolicie stanowisko, że podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2012 r., II OSK 2347/10, z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11, z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11, z 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14, z 28 czerwca 2018 r., II OSK 1906/16). Taka bowiem ocena wynika z istoty tego czym jest plan miejscowy. Plan miejscowy, a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero ewentualne uchwalenie, publikacja w odpowiednim dzienniku urzędowym, a następnie wejście w życie uchwały zmieniającej pozbawia mocy dotychczas obowiązujące uregulowania planu miejscowego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nakazu rozbiórki, obowiązywał plan miejscowy, którego ustalenia nie pozwalały na uznanie, że przedstawiony przez inwestorów zamienny projekt budowlany spełnia przesłankę zgodności z planem miejscowym. Dlatego późniejsza zmiana planu miejscowego niejako "na korzyść inwestora" nie może prowadzić do stwierdzenia, że nakaz rozbiórki podlega uchyleniu lub, że aktualnie taki nakaz rozbiórki utracił swoją rację bytu. Należy bowiem mieć na względzie, że nałożony w okolicznościach tej sprawy nakaz rozbiórki wynikał z podjętych przez inwestorów nielegalnych działań, które doprowadziły do zrealizowania obiektu niezgodnego z planem miejscowym. Taki też stan istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji WINB. Dlatego akcentowana w sprawie zmiana planu miejscowego ogóle nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności nałożonego nakazu rozbiórki.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.