Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 258/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2  pkt 15, art. 91, art. 98
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Gminy Łódź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2012 r. nr PNK-I.4131.1302.2.2012 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie uznania za bezzasadne wezwania do usunięcia naruszenia prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 grudnia 2012 r., PNK-I.4131.1302.2.2012, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr LII/1066/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXXII/582/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie uznania za bezzasadne wezwania Związków Zawodowych działających przy "A" Sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały nr XXX/533/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie skargi Związków Zawodowych działających przy "A" Spółki z o.o. na działanie Prezydenta Miasta Łodzi.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że uchwałą nr LII/1066/12 z dnia 21 listopada 2012 r. Rada Miejska w Łodzi uchyliła własną uchwałą nr XXXII/582/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 lutego 2012 r., w której uznała za bezzasadne wezwanie Związków Zawodowych działających przy "A" Spółki z o.o. w Ł. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały nr XXX/533/12 z dnia 11 stycznia 2012 r.

Wojewoda Łódzki stwierdził, że powyższa regulacja w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie.

Zdaniem organu nadzoru ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o samorządzie gminnym nie przewidują możliwości ponownego rozpatrzenia przez radę gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tym bardziej, że podjęcie w dniu 22 lutego 2012 r. uchwały nr XXXII/582/12 rozpoczęło bieg terminu na zaskarżenie do Sądu przez wzywających uchwały nr XXX/533/12 z dnia 11 stycznia 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała nr XXXII/582/12 w sprawie uznania za bezzasadne wezwania Związków Zawodowych do usunięcia naruszenia prawa była elementem procedury zaskarżenia do Sądu przez każdego, czyj interes lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym procedura wynikająca z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została już uruchomiona w dniu 22 lutego 2012 r. uchwałą nr XXXII/582/12, która wywołała już skutki w obrocie prawnym i nie ma podstaw prawnych do uruchomienia tej procedury ponownie. W państwie demokratycznym normy prawne określają kompetencje, zadania i tryb postępowania organów władzy, wyznaczając tym samym granice ich działania. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

Wojewoda Łódzki wskazał, że w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2005 r. (OSNKW 2005/3, poz. 29) Sąd Najwyższy stwierdził, iż art. 7 Konstytucji zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W przedmiotowej sprawie żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości ponownego rozpatrywania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji, co oznacza, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzenia kompetencji w drodze analogii.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi wyjaśnił, że podstawa prawna kwestionowanej uchwały nie budzi wątpliwości i podjęcie jej nie pociąga negatywnych konsekwencji. Zdaniem Wojewody Łódzkiego powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 28 grudnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł pełnomocnik Gminy Łódź. Zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, art. 239 § 1, art. 101 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że bezzasadnym jest stawianie zarzutu naruszenia przez Radę Miejską w Łodzi art. 7 Konstytucji RP. Słusznie wskazał Wojewoda Łódzki, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa co oznacza, że każde działanie winno mieć oparcie w obowiązującym prawie. Tak też miało miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Podstawy prawne uchwał nie budzą wątpliwości. Doktryna jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że uchwała uchylająca uchwałę winna posiadać podstawę prawną tożsamą z uchwałą, która jest uchylana. Zasada ta została zastosowana do uchwał, które podlegały kontroli organu nadzoru.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że za błędny należy przyjąć zarzut, że w przypadku uchylenia uchwały nr XXVIII/445/11 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 grudnia 2011 r. w sprawie skargi Komisji Międzyzakładowej NSZZ "B" w "C" sp. z o.o. oraz uchwały nr XXXI/533/11 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 stycznia 2012 r. w sprawie skargi Związków Zawodowych działających przy "A" sp. z o.o. na działanie Prezydenta Miasta Łodzi nastąpiło ponowne rozpatrzenie skargi, i że Rada Miejska nie może ponownie zająć się skargą. Bezspornym jest także fakt, że postępowanie skargowe jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Uchylenie uchwał nie zaburza instancyjności. Uchylenie uchwał stanowiło przejaw stanowiska Rady Miejskiej w Łodzi w zakresie rozpatrzenia skargi, która została wniesiona pod obrady Rady. Uchylenie uchwał skutkować będzie koniecznością ponownego procedowania skarg przez Radę Miejską w Łodzi. Brak jest przepisu rangi ustawowej, który zabraniałby radnym rady miejskiej do przeprowadzenia weryfikacji swojego stanowiska, które w przypadku organu kolegialnego przybiera formę uchwał. Wbrew temu co stwierdza organ nadzoru Rada Miejska w Łodzi działała w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną, którą jest art. 229 ust. 3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kolejnych rozstrzygnięć nadzorczych obejmujących stwierdzenie nieważności uchwał uchylających uchwały w sprawie uznania za bezzasadne wezwań Związków Zawodowych działających przy "A" sp. z o.o. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na poniższe kwestie. Do uchwał tych nie można odnieść zarzutów naruszenia art. 7 Konstytucji RP jak i braku kompetencji do działania przez Radę Miejską w Łodzi.

Dalej pełnomocnik Gminy Łódź podał, że uchylenie uchwał w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał w zakresie rozpatrzenia skarg leży w kompetencji rady miejskiej. Rada miejska posiada uprawnienie do stanowienia poszczególnych uchwał, tym samym ma dyspozycję do cofnięcia swojego stanowiska. Uchylenie uchwał w przedmiocie wezwań do usunięcia naruszenia prawa nie pociąga negatywnych konsekwencji, ponieważ stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotowe wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać za wezwania w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczyły uchwał podjętych w wyniku skarg wniesionych na podstawie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwały te stanowią zawiadomienie Rady Miejskiej w Łodzi o sposobie załatwienia przedmiotowych skarg. Postępowanie skargowe kończy się zatem czynnością faktyczną (materialno-techniczną) - wskazanym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Ten właśnie charakter miały uchwały nr XXVIII/445/11 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 grudnia 2011 r. w sprawie skargi Komisji Międzyzakładowej NSZZ "B" w "C" sp. z o.o. oraz nr XXXI/533/12 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 stycznia 2012 r. w sprawie skargi Związków Zawodowych działających przy "A" sp. z o.o. na działanie Prezydenta Miasta Łodzi. Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do organu gminy stanowi niezbędną przesłankę formalną do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny. Ustosunkowanie się przez Radę Miejską w Łodzi do przedmiotowych wezwań lub pozostawienie ich bez rozpoznania nie wywiera wpływu na działania podmiotu wnoszącego wezwanie. Tym samym należy przyjąć, że uchylenie przez Radę Miejską w Łodzi uchwały nr XXXII/582/12 oraz uchwały nr XXXII/584/12 z 22 lutego 2012r. leżało w kompetencji Rady oraz wywarło skutek taki, jakby Rada nie ustosunkowała się do wezwań.

Nadto odnosząc się do rozstrzygnięcia PNK-1.411.1304.2012 pełnomocnik stwierdził, że Rada Miejska miała kompetencje do udzielenia legitymacji Prezydentowi do konkretnych działań, tym samym posiada uprawnienie do cofnięcia swoistego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie do skargi nie dołączono uchwał Rady Miejskiej w Łodzi, które by wyrażały wolę rady do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2012 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LII/1066/12 w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. Rada Miejska uchylającej własną uchwałą nr XXXII/582/12 z dnia 22 lutego 2012 r., , w której uznała za bezzasadne wezwanie Związków Zawodowych działających przy "A" Spółki z o.o. w Ł. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały nr XXX/533/12 z dnia 11 stycznia 2012 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym określa więc podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia. W postanowieniu z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, LEX nr 1120573, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że powyższy przepis powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego.

Niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych - dokonując wykładni powyższego przepisu - przyjmowano, że użyty w nim zwrot, iż podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny musi być uchwała organu gminy, która może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Uwzględniano przy tym prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11, LEX nr 1082558).

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej Gminy złożył na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. kopię uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wniesienia środka zaskarżenia. Wobec powyższego, mając na uwadze przedstawione powyższej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać, że strona skarżąca mogła podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi. Złożenie ww. uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie spowodowało skutek w postaci uznania przez sąd, iż złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona brakiem, a w konsekwencji jej merytoryczne rozpoznanie.

Przechodząc do dalszej części rozważań stwierdzić należy, że skarga nie może być jednak uwzględniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a tylko naruszenie prawa dawałoby podstawę do jego uchylenia.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90.

W uchwale z dnia z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46, Dz.U.1994/113/550) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kontrola uchwały zarządu gminy wykonywana w ramach nadzoru administracyjnego i z urzędu ma za przedmiot uchwałę jako akt administracji (władzy publicznej), zaś za cel zapewnienie zgodnego z prawem w ogólności działania gminy w interesie tak państwa, jak osób zainteresowanych.

Ustawa o samorządzie gminnym nie wyłącza z tego obowiązku żadnych uchwał, w szczególności ze względu na ich przedmiot. Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych uchwał wojewodzie. Również więc uchwały rozstrzygające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego.

Fakt, że uchwały rady gminy rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów gminy, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia również w stosunku do uchwał podejmowanych w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazany jako naruszony w rozstrzygnięciu nadzorczym przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej (a do takich zalicza się też radę gminy) działają na podstawie i w granicach prawa i zgodnie z tą zasadą należy rozumieć art. 163 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą, organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwalają przepisy prawa (Konstytucja, ustawy). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej nie mogą domniemywać swych kompetencji. Kompetencje organów muszą jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa (ustaw).

Powołany w uchwale nr LII/1066/12 z dnia 21 listopada 2012 r. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. nie upoważniają radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa z urzędu. Warunkiem wniesienia skargi powszechnej do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Z wezwaniem tym można wystąpić w każdym czasie. Jego bezskuteczność jest, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., przesłanką zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA 2003/1/2), w którym NSA stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie i następne pisma pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W powoływanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego, który przewidziany był w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a obecnie jest przewidziany w art. 52 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Nie można traktować instytucji wezwania jako czynności niewywołujacej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana bez ograniczeń. Taki pogląd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiałby to działanie znaczenia prawnego, stanowiłby zaprzeczenie jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać jego bezpieczeństwo. Powodowałoby to również uprzywilejowanie podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. od podmiotów wnoszących skargi na innej podstawie (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06, LEX 927309).

Wobec powyższego, zmiana stanowiska przez Radę Miejską w Łodzi polegająca na uchyleniu uchwały nr XXXII/582/12 z dnia 22 lutego 2012 r., uchwałą nr LII/1066/12 z dnia 21 listopada 2012 r. narusza jej uprawnienia ustawowe. Skoro instytucja wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie i nie można jej traktować jako czynności niewywołujacej żadnych skutków prawnych, to również rada gminy po rozpoznaniu wezwania nie może podejmować kolejnych uchwał w tym przedmiocie, gdyż jest to działanie bez podstawy prawnej. Chyba, że skarżący po pierwszym wezwaniu nie dochował terminu do wniesienia skargi i sąd administracyjny skargę odrzucił, a w następnym wezwaniu strona zwraca uwagę na inne, istotne okoliczności, co w połączeniu z brakiem terminu do wezwania rady daje podstawę do rozpoznania kolejnego wezwania przez radę (patrz: P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, Wyd. 4, Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 825-826). Przy czym podkreślić należy, że w niniejszej sprawie strona nie wystąpiła do Rady Miejskiej w Łodzi z kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (patrz "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" - pod red. B. Dolnickiego; ABC a Wolters Kluwer Warszawa 2010; Komentarz do art. 91 teza 5 - i powołany tam wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Z wyżej wyjaśnionych powodów należało uznać, że Wojewoda Łódzki w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie wywiódł, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z obowiązującym prawem w stopniu istotnym, prowadzi do destabilizacji obrotu prawnego i dlatego musi zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Ponadto podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy jako akt podlegający badaniu pod kątem legalności, zgodności z prawem musi odpowiadać zasadom porządku prawnego. Brak wskazania motywów, którymi kierowała się rada podejmując uchwałę nosi bowiem znamiona arbitralności. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób wyjaśnić, jakie argumenty doprowadziły do uznania przez Radę Miejską w Łodzi, że zaistniały podstawy do podjęcia uchwały nr LII/1066/12 z dnia 21 listopada 2012 r.

Dodać należy, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę m.in. Związków Zawodowych działających przy "A" Spółki z o.o. w Łodzi na uchwałę nr XXX/533/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 stycznia 2012 r. powodu jej niedopuszczalności, gdyż uchwała podjęta przez radę w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami k.p.a., nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Jednak fakt, że uchwała nr XXX/533/12 nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie oznacza, że Rada Miejska w Łodzi mogła ponownie wypowiadać się w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 stycznia 2012 r.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

b.a.