Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 724/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1629/06 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz R. M. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 724 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą to decyzją umorzono postępowanie sprawie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek R. M., B. Ł., K. Ł. oraz K. K., postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy drogi gminnej ul. [...] położonej na działkach nr ew. [...] i [...] we wsi P. gm. T.

W toku postępowania ustalono, iż na przedmiotowej drodze wykonano roboty budowlane polegające na podwyższeniu poziomu drogi i jej utwardzeniu poprzez nawiezienie warstwy piachu i tłucznia. Roboty powyższe wykonano bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z powyższym [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm. - dalej zwanej ustawą Prawo budowlane).

Decyzją z dnia [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie wskazując na prawidłowość wykonanych robót oraz brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy po stronie osób wnioskujących o wszczęcie przedmiotowego postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie złożone przez R. M. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że w ocenie organu, odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który skargę uwzględnił i wyrokiem z dnia 7 lutego 2006r. ( sygn. akt VII SA/Wa 1238/05) uchylił decyzję organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając powyższy wyrok stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.138 §1 pkt 3 k.p.a., bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone przez siebie postępowanie uznając, iż R. M. nie jest stroną tego postępowania. Ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę na skutek wniesienia odwołania przez R. M. podlegała więc kwestia czy R. M. przysługuje status strony. Jeśli organ odwoławczy uważa, że R. M. nie jest stroną to winien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jeśli natomiast uznałby, że R. M. przysługuje status strony to winien decyzję organu pierwszej instancji uchylić i nakazać merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu II instancji wnoszący odwołanie nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też zasadnym było umorzenie postępowania toczącego się m.in. z wniosku skarżącego.

Organ wskazał, że sporna inwestycja, której dotyczy postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, obejmuje teren działek nr ew. [...] i [...] we wsi P. Natomiast skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie w/w działek. W ocenie organu odwoławczego R. M. nie wykazał, że wykonane roboty budowlane związane z podwyższeniem i utwardzeniem terenu działek nr ew. [...] i [...] wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki, albo w jakiś negatywny sposób oddziaływają na jego nieruchomość. Organ wskazał ponadto, że twierdzenia skarżącego o prowadzonych robotach budowlanych na działce nr ew. [...] nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. M. podnosząc, że ustalenie organu II instancji dotyczyło tylko prac budowlanych prowadzonych na działkach (drogach) nr [...] i [...], które to działki nie graniczą z działką nr [...]. Ustalenie to pomija jednak fakt, że działki (drogi) nr [...] i [...] dochodzą do działki (drogi) nr [...], krzyżując się z nią. Działki nr [...] i [...] kończą się w miejscu zetknięcia z granicą działki nr [...], która jest drogą poprzeczną w stosunku do nich. Skrzyżowanie, na którym także były prowadzone roboty budowlane jest objęte powierzchnią działki nr [...], będącej drogą dojazdową i sąsiadującą z działką skarżącego nr [...].

Skarżący wskazał, że prace budowlane przy drodze spowodowały podwyższenie terenu. Wysoki poziom wody powoduje, że przelewa się ona przez podwyższony teren, zalewa także działkę nr [...] będącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a w konsekwencji i tę ostatnią należącą do skarżącego. Problem polega na tym, że woda nie ma gdzie odpłynąć, ponieważ obok znajduje się położony wyżej teren objęty przedmiotowymi pracami budowlanymi, a z drugiej strony jest obniżenie terenu (niecka). Stan istniejący po wykonaniu tych prac jest groźniejszy od stanu przed zrealizowaniem inwestycji, ponieważ w przypadku przelania się wody, stan zalania działki będzie utrzymywał się dużo dłużej, niż to by miało miejsce dotychczas (brak odpływu).

W przekonaniu skarżącego przepisem, z którego wynika jego interes prawny, jest przede wszystkim art. 144 k.c. i art. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego gdyby nawet przyjąć, iż roboty budowlane nie były prowadzone na działce bezpośrednio sąsiadującej z jego działką, nie stanowi to przeszkody do uznania go za osobę mającą interes prawny, skoro przedmiotowa inwestycja na jego działkę oddziaływuje.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wywody zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1238/05, którym uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może być podstawą uznania skarżącego za stronę postępowania twierdzenie, iż prace budowlane były prowadzone również na działce nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyło budowy na działkach o nr ew. [...] i [...]. Również z oświadczenia skarżącego zawartego w protokole oględzin z dnia [...] nie wynika, aby nastąpiła przebudowa drogi stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...]. Z przedłożonej dokumentacji budowlanej powykonawczej wynika, że obszar oddziaływania drogi położonej na działkach o nr ew. [...] i [...] nie obejmuje działki nr ew. [...] należącej do R. M., jak również działek pozostałych osób, ponieważ nieruchomości te nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie przebudowanej drogi. Osobą, dla której wykonane roboty mogą stanowić uciążliwość jest właściciel działki o nr ew. [...], czyli Z. J., który wykonał prace przy przebudowie drogi i nie wnosi do nich żadnych zastrzeżeń.

Jak następnie stwierdził Sąd przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 28 kpa, jest interes prawny wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Sąd podkreślił, że osoba, która twierdzi, iż przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań. Jeśli takiego przepisu nie ma, to osoba ta ma interes faktyczny we wszczęciu postępowania, a nie interes prawny. Skoro skarżący twierdzi, iż na skutek zrealizowanych samowolnie robót budowlanych może być utrudnione ewentualne usunięcie awarii wodociągu to winien wskazać przepis prawa, który nakłada na niego w związku z tym określone obowiązki lub przyznaje mu określone uprawnienia. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż R. M. nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.270 ze zm. - dalej zwaną p.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na zarzucie:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 144 kodeksu cywilnego, polegające na przyjęciu, że wskazane przepisy nie stanowią materialnoprawnej podstawy interesu prawnego skarżącego, a także

2) naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

W uzasadnieniu powyższej kasacji skarżący wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, iż roboty budowlane były prowadzone także na działce nr [...]. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na "protokół z oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego" z dnia [...] Na stronie 2 tego dokumentu w punkcie "Ustalenia dotyczące zgodności prowadzenia budowy (wykonywania robót budowlanych) z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa" stwierdzono w zdaniu pierwszym: "Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu dzisiejszym stwierdzono utwardzenie i podniesienie poziomu terenu działek ewid. Nr [...] i [...] i [...] będących własnością Gminy T.".

Nadto skarżący wskazał na:

- pismo [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w którym dwukrotnie wspomina się o działkach ewid. Nr [...], [...], [...] (w pierwszym zdaniu jest mowa o "podniesieniu poziomu terenu" tych działek, a w zdaniu czwartym o wszczęciu postępowania "w sprawie przywrócenia terenu działek [...], [...] i [...] w miejscowości P. do pierwotnego poziomu");

- pismo [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w którym pisze się na początku o "podjęciu działań przez Burmistrza T. do przywrócenia pierwotnego stanu terenu działek Nr [...], [...], [...]",

- pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, w którym dwukrotnie (w drugim i szóstym akapicie wspomina się o przywróceniu pierwotnego stanu terenu działek "Nr [...], [...], [...]").

Pomijając te dokumenty, w ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a zatem naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien też uwzględnić inne znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i to znajdujące się w aktach administracyjnych dołączonych do akt sądowych. Zaniechawszy przeprowadzenia tych dowodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie ocenił, czy organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Zdaniem skarżącego, prace budowlane prowadzono także na działce nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]. W takiej sytuacji inaczej należałoby spojrzeć na podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy art. 5 § 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 kc jako podstawy interesu prawnego skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Wnosząc skargę kasacyjną skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania między innymi art. 141 § 4 p.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Samo przy tym tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowisk strony zawierające jej zarzuty podniesione skardze nie jest wystarczające by uznać, że uzasadnienie wyroku odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje, bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony, a w szczególności tych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnosząc skargę w niniejszej sprawie do Sądu pierwszej instancji swój interes prawny wywodził z uchybienia zaskarżoną przez niego decyzją, a w efekcie i sposobem zrealizowania przedmiotowej inwestycji, przepisom "art. 5 Prawa budowlanego, jak i art. 144 kc". Do naruszenia, czy też nie tych norm prawnych Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w ogóle, a jednocześnie akcentował fakt, "że osoba, która twierdzi, że przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań."

Tak więc w przedmiotowej sprawie na pewno nie można stwierdzić, aby ocenę kontrolowanej decyzji przeprowadzono wyczerpująco. Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. spełniające dyspozycję art. 174 pkt 2 p.ps.a.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., to stwierdzić trzeba, iż uchybienie tej normie w kontekście uzasadnienia tegoż zarzutu w skardze kasacyjnej zostało wadliwie skonstruowane. Należy zauważyć, iż sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.), zaś wyjątek od tegoż przepisu stanowi regulacja zawarta w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy bowiem do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, lecz o możliwość dopuszczania przez sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających. Trafnie przy tym w uzasadnieniu kasacji wskazano na pominięcie w uzasadnienia wyroku dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, a której to dokumentacji ocenie nie poddano w wyroku. Na tą kwestię zwrócono jednak uwagę na wstępie w związku z zarzutem kasacji dotyczącym art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie t.j. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 144 k.c. to stwierdzić trzeba, iż przytoczone wyżej uchybienia w zakresie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, czynią przedwczesnym odniesienie się do prawidłowości w zakresie zastosowanych norm prawa materialnego.

Koniecznym jest podkreślenie, iż sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przesądzenie zasadności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, bowiem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie można wykluczyć, że Sąd pierwszej instancji uzna za konieczne ponowne oddalenie skargi przy powołaniu się na stosowne normy prawne i po przeprowadzeniu oceny przepisów wskazanych przez skarżącego w kontekście całego materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji poddając ocenie kontrolowaną decyzję winien mieć na względzie uwagi wyżej przytoczone, ale także winien uwzględnić normy prawne stanowiące podstawę prawną wydania decyzji kontrolowanej oraz odnieść się szczegółowo do zarzutów skarżącego przedstawionych we wniesionej przez niego skardze. Zauważyć przy tym należy, iż stanowisko Sądu zawarte w jego wcześniejszym wyroku, nie zawiera ani taki ocen, ani takich wskazań, które w niniejszym postępowaniu zwalniałyby Sąd z oceny merytorycznej i procesowej decyzji kontrolowanej.

Wobec naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił, a sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.