Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1203/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska, asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2007 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] lutego 2007 r.) wniesionej przez pana J.R. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. o nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z [...] września 2006 r. (data wpływu do organu – [...] września 2006 r.) Skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o umorzenie "zaległości w stosunku do ZUS powstałych w latach 1999-2002.". Podniósł, iż do powstania zadłużenia przyczynił się jego niesolidny kontrahent, który doprowadził prowadzoną przez niego działalność do bankructwa. Wyjaśnił, iż za udzielony mu przez Bank [...] w Z. kredyt w wysokości [...] zł kupił [...], który następnie sprzedał firmie M.K. [...] z T. W wyniku sprzedaży uzyskał jedynie [...] zł zaliczki, gdyż kontrahent nie uiścił pozostałej kwoty wynikającej z umowy, tj. ponad [...] zł. W związku z powyższym Zainteresowany skierował sprawę do sądu. Oświadczył, iż będąc zobowiązanym do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkami, był zmuszony sprzedać wszystkie maszyny i urządzenia "praktycznie za bezcen" zadłużając się dodatkowo u rodziny i znajomych, ponieważ potrzebował środków na koszty sądowe, biegłych i profesjonalną pomoc prawną. Wskazał, iż od 2002 r. nie dysponuje żadnym majątkiem, nie posiada nieruchomości ani oszczędności. Ponadto ma [...] dzieci w wieku od 6 do 18 lat. Poinformował, że jego rodzina utrzymuje się z dochodów żony – ok. [...] zł miesięcznie na osobę.

W piśmie z 24 października 2006 r. Skarżący wyjaśnił, iż środki zasądzone na jego rzecz prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. – utrzymującym w mocy nakaz zapłaty na rzecz Skarżącego w zakresie dotyczącym kwoty [...] zł – zostały częściowo przeznaczone na spłatę kredytu bankowego zaciągniętego na zakup [...]. Pozostała zaś część pozwoliła mu pokryć koszty wynagrodzenia dla adwokata, oraz dług zaciągnięty u rodziny, a także zrealizować zobowiązania podatkowe. Stwierdził, iż przeznaczenie środków na pokrycie ww. zobowiązań finansowych uniemożliwiło Mu opłacenie zaległych składek wobec ZUS. Poinformował również, że w latach 2000-2002 obroty prowadzonej przez niego firmy "A." [...] spadły o 70-80 % w porównaniu do lat poprzednich, co było spowodowane brakiem środków na zakup maszyn, którymi handlował.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł .

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał treść art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wskazując jednocześnie, iż rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje w drodze tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie jest zawsze decyzją uznaniową i każdorazowo należy do organu rentowego. Podkreślił, że składki na ubezpieczenie mają charakter należności publicznoprawnych i dlatego ZUS zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi.

W ocenie organu orzekającego analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość dochodzenia należności w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.). Zauważył nadto, że ocena całkowitej nieściągalności zadłużenia dotyczy nie tylko aktualnej ale także przyszłej (w okresie wymagalności roszczenia) sytuacji finansowo - majątkowej dłużnika. Wskazał również, iż okoliczności sprawy niniejszej nie dają podstaw do uznania, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zaznaczył, iż jako zasadniczą przyczynę powstania problemów finansowych Wnioskodawca wskazał niesolidność kontrahenta uznając jednak odnośny argument za nieprzekonywający i stwierdzając, iż działalność gospodarcza nie jest pozbawiona ryzyka, a kwestia rozliczania się kontrahentów z zawieranych umów - stanowiąca bez wątpienia element owego ryzyka - powinna być przez przedsiębiorcę brana pod uwagę na każdym etapie prowadzenia działalności gospodarczej. Przyznając, iż obecna sytuacja Skarżącego nie jest zadowalająca, a jednorazowa spłata zadłużenia może przekroczyć Jego możliwości finansowe, organ zaznaczył jednocześnie, że wskazane trudności nie mają charakteru trwałego. Zobowiązany wraz z dziećmi pozostaje na utrzymaniu żony, która posiada majątek i własne źródło dochodu. Podstawowe potrzeby rodziny są zaspokajane. Dłużnik ma możliwość wznowienia działalności gospodarczej lub podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób źródła dochodu. Jednocześnie organ zauważył, iż Wnioskodawca ma możliwość skorzystania z ulgi, jaką jest umowa ratalna, która - przy uwzględnieniu możliwości płatniczych Zobowiązanego - pozwoli Mu na systematyczną spłatę zadłużenia nie pozbawiając możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pan J.R. podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił wszystkich aktualnych danych dotyczących Jego sytuacji materialnej i zdrowotnej. Wskazał, iż Jego żona jest właścicielką nieruchomości o powierzchni [...] ha, na którym znajduje się 45-letni dom o powierzchni [...] o znikomej wartości. Zarówno budynek jak i grunt jest wyłączną własnością jego żony. Pozostałe grunty żona Zainteresowanego zmuszona była sprzedać w celu uruchomienia własnej działalności gospodarczej, z której dochód wynosi [...] zł miesięcznie ([...] zł na jednego członka rodziny, co jest równoznaczne z "wegetacją" i uniemożliwia normalne życie). Poinformował również, iż uszczerbek na zdrowiu poniesiony w związku z chorobą nowotworową ([...]) w znaczącym stopniu ogranicza możliwości znalezienia pracy. Wyjaśnił, iż nie może wznowić działalności gospodarczej z powodu braku jakichkolwiek środków finansowych. Nie posiada też żadnego majątku, który mógłby sprzedać, aby zaspokoić roszczenia ZUS. Zwrócił się również o ocenę Jego stanu zdrowia przez organ rozpatrujący sprawę w celu dokonania miarodajnej oceny odnośnie możliwości podjęcia pracy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł .

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. ZUS nie wyczerpał bowiem możliwości egzekwowania należności składkowych określonych przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002, nr 110, poz. 968 ze zm.).

W ocenie organu brak jest również postaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 3a cyt. ustawy. Umorzenie zaległych składek jest bowiem zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, dłużnik nie ma realnych możliwości wywiązania się z zobowiązań ciążących wobec ZUS. W ocenie organu takie okoliczności w sprawie niniejszej nie zachodzą. Pożyczki udzielone przez członków rodziny oraz znaczna część zobowiązań kredytowych wynikających z umowy o kredyt obrotowy na kwotę [...] zł została przez pana J.R. spłacona (w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek z 25 października 2006 roku wskazano, iż do spłaty pozostało jedynie [...] zł). Wnioskodawca nie deklaruje posiadania zobowiązań podatkowych lub zobowiązań związanych z comiesięcznymi opłatami za media (co mogłoby świadczyć o braku środków na zaspakajanie podstawowych potrzeb mieszkaniowo-bytowych), a także konieczności korzystania z pomocy społecznej lub dalszej pomocy finansowej osób trzecich. Rodzina utrzymuje się ze środków pozyskiwanych przez żonę Zobowiązanego, która prowadzi własną działalność gospodarczą. Brak również podstaw do przyjęcia, iż stan zdrowia Wnioskodawcy ([...]) uniemożliwia mu dalsze zarobkowanie. Nie można bowiem uznać, że podstawę stwierdzenia niezdolności do pracy stanowi uznanie Zainteresowanego za niezdolnego do służby wojskowej w roku 1978 zważywszy, iż w późniejszym okresie, tj. w latach 1991-2002, pan J.R. prowadził własną działalność gospodarczą - był więc aktywny zawodowo. Również dokumentacja medyczna z roku 2005 wskazuje jedynie na konieczność dalszego leczenia, nie zawiera natomiast żadnych twierdzeń dotyczących niezdolności do pracy. Zdaniem organu, pan J.R. jako osoba posiadająca wieloletnie doświadczenie zawodowe, ma możliwość dalszego zarobkowania – zarówno w drodze zatrudnienia, jak i prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Pozyskane w ten sposób środki mogą stać się podstawą spłaty zaległości składkowych z wykorzystaniem ulgi określonej w art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym ZUS - na wniosek dłużnika - może rozłożyć należności z tytułu składek na raty uwzględniając jego możliwości płatnicze oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Korzyść wynikająca z tej formy spłaty zadłużenia polega na wstrzymaniu biegu odsetek za zwłokę, a tym samym dalszego wzrostu zadłużenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2007 r. (data wpływu do organu) pan J.R. zarzucił, iż Prezes ZUS nie uwzględnił Jego drastycznej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Wskazał, iż nierealnym jest, aby dochód, jaki osiąga żona - [...] zł miesięcznie - wystarczył na utrzymanie [...] rodziny oraz spłatę zaległości wobec ZUS wraz z odsetkami. Podniósł również, iż dom oraz działka są wyłączną własnością Jego żony – M.R., którą otrzymała w spadku po rodzicach. Skarżący zaznaczył, iż mimo podejmowanych prób nie może znaleźć pracy, głównie ze względu na stan zdrowia. Nadmienił, iż nawet gdyby zobowiązał się do spłaty zadłużenia w 60 ratach po 680 zł, to doprowadziłoby to do upadłości prowadzonego przez żonę sklepu albo do "śmierci głodowej [...] uczących się dzieci (...).". Wskazał, iż nie posiada żadnego majątku - samochodu, domu, nieruchomości i żadnych dochodów. Mając na względzie obecną sytuację materialną, zwrócił się z prośbą o całkowite umorzenie należności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 2.400,00 zł, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem Skarżącego domagającego się zmiany zaskarżonej decyzji. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Prezesa ZUS z [...] stycznia 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając Stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Pismem z [...] września 2007 r. (wpływ do organu [...] września 2007 r.) pan J.R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie "zaległości w stosunku do ZUS powstałych w latach 1999-2002.". Wobec treści wniosku Skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, w związku z art. 32 u.s.u.s.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 wymienionego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.".

Dalej podnieść należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, które winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę (v. wyrok z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234).

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 11 i art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3, k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wskazano powyżej, fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w wymienionych przepisach, w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to w szczególności aktualnej sytuacji materialnej, rodzinnej oraz zdrowotnej Skarżącego, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający.

Jak zauważył Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, umorzenie zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, w których m.in. ze względu na "(...) znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.". Zaznaczył przy tym, iż "istnienia takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono.". Jednocześnie organ wskazał, iż rodzina utrzymuje się ze środków pozyskiwanych przez żonę Skarżącego, która prowadzi własną działalność gospodarczą (sklep ogólnospożywczy) stwierdzając, iż zgodnie z oświadczeniem Strony, miesięczny dochód z tego tytułu wynosi ok. [...] zł. Zdaniem Sądu ta właśnie kwestia została zbyt pobieżnie potraktowana przez organ orzekający, który w istocie nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości, iż opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby Skarżącego i Jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pominięcie w tym kontekście kwestii wysokości dochodu przypadającego na jednego członka rodziny (ok. [...] zł miesięcznie) i brak rozważenia możliwości utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji, zwłaszcza w sytuacji, gdy na utrzymaniu pozostaje pięcioro dzieci w wieku szkolnym, nie może zasługiwać na aprobatę. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób należyty szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Nie bez znaczenia dla omawianej kwestii pozostają argumenty podniesione przez Wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Skarżący sformułował zarzut nie uwzględnienia przez organ orzekający sytuacji materialnej Jego rodziny, a zawłaszcza dzieci, które "obecnie wegetują, a nie żyją.". Wskazać w tym miejscu należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Brak w motywach decyzji należytego ustosunkowania się do zarzutów odwołania, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania, określone w art. 15 k.p.a. (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Kolejną kwestią, która nie została, zdaniem Sądu, należycie przeanalizowana przez organ odwoławczy jest sytuacja zdrowotna Skarżącego w kontekście możliwości kontynuowania działalności zawodowej. W ocenie organu pan J.R., niezależnie od posiadanego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego chorobą [...], "jako osoba posiadająca wieloletnie doświadczenie zawodowe, ma możliwość dalszego zarobkowania – nie tylko w drodze zatrudnienia, lecz także prowadzenia własnej działalności gospodarczej", a pozyskane w te sposób środki mogą stać się podstawą spłaty zaległości składkowych. Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających niezdolność Skarżącego do pracy w związku z przebytą operacją, to jednak w świetle dokumentacji medycznej (k. 115 – 120 akt admin.) oraz wyjaśnień Skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego ("w wyniku choroby [...] usunięto mi [...]. W [...] mam uszkodzenie w 35%." – k. 153 akt admin.) i potwierdzonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 11 października 2007 r. (protokół rozprawy – k. 29 akt sądowych) nie można podzielić stanowiska organu orzekającego odnośnie pozytywnych, czy wręcz optymistycznych perspektyw dotyczących aktywności zawodowej Skarżącego. Doświadczenie zawodowe Zainteresowanego, którego w istocie nie można kwestionować biorąc pod uwagę prowadzenie działalności gospodarczej, nie stanowi bowiem w ocenie Sądu czynnika determinującego możliwość podjęcia pracy. Jest nim natomiast bez wątpienia sytuacja zdrowotna Zainteresowanego, która – zdaniem Sądu – nie została należycie omówiona i rozważona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, prognoza odnośnie możliwości podjęcia pracy i uzyskiwania dochodu przez Skarżącego, sformułowana przez organ odwoławczy na podstawie niepełnej, uproszczonej oceny okoliczności faktycznych sprawy niniejszej (stanu zdrowia i wieku Skarżącego), nie poddaje się kontroli Sądu.

Wobec powyższego uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie powierzchownej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez wszechstronnego rozpatrzenia wskazanych powyżej okoliczności. Tym samym uzasadniony jest zarzut skargi odnośnie "nieuwzględnienia drastycznej sytuacji zdrowotnej i finansowej" Skarżącego i Jego rodziny.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym argumentację przedstawioną przez Stronę w toku postępowania administracyjnego. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz do wszystkich zarzutów podniesionych przez Stronę. Uzasadnienie winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (nawet odmownej - z uwagi na jej fakultatywny charakter - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności). Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, wyczerpujący sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ – mając na względzie przesłanki umorzenia należności określone § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia - winien poddać wnikliwej analizie, podnoszoną przez Wnioskodawcę, sytuację materialną [...] rodziny ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dochodów pozyskiwanych przez żonę z prowadzonej działalności gospodarczej (sklep prowadzony przez 7 dni w tygodniu w godz. od 7.00 do 21.00) wobec konieczności zapewnienia środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W tym kontekście organ winien uwzględnić również podniesioną przez Skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kwestię możliwości udokumentowania odnośnych dochodów na podstawie prowadzonej przez żonę książki przychodów i rozchodów. Jednocześnie organ winien należycie rozpatrzyć i omówić sytuację materialną rodziny wobec konieczności zapewnienia utrzymania [...] dzieciom oraz uwzględnić ich aktualne potrzeby wynikające w szczególności z obowiązku szkolnego. Jednocześnie organ winien dokonać wnikliwej i rzetelnej oceny sytuacji zdrowotnej Skarżącego wobec możliwości podjęcia pracy zarobkowej i ewentualnych, realnych perspektyw stopniowego podwyższenia poziomu dochodów, wziąwszy również pod uwagę, iż zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, nie jest w stanie wykonywać pracy fizycznej, ponieważ po ostatniej operacji może podnosić ciężar do 15 kg. Natomiast usunięcie [...] i ograniczona do ok. 30% [...] w znaczącym stopniu utrudnia Mu udział w pracach dorywczych, np. przy żniwach.

Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego oraz regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ww. rozporządzenia, a następnie dokonanie rzetelnej oceny okoliczności faktycznych sprawy przy uwzględnieniu obiektywnie trudnej sytuacji materialnej Skarżącego i Jego rodziny. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i – o ile to możliwe – zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Na marginesie już tylko Sąd zaznacza, iż niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania – wniosku, do których - stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, iż podanie nie jest rozpatrywane, nieprzedłożenie dowodów przez stronę prowadzi zaś do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany. Dlatego też w skierowanym do Strony piśmie ZUS z 12 października 2006 r. (k. 9 akt admin.), wzywającym do zgłoszenia się do Oddziału ZUS celem dostarczenia dokumentów wskazujących okoliczności uzasadniające umorzenie należności, organ błędnie wskazał rygor wynikający z ww. art. 64 § 2 k.p.a. Jakkolwiek uchybienie to - ze względu na niezastosowanie przedmiotowego rygoru - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak w ocenie Sądu wymagało zaznaczenia wobec jego błędnego zastosowania.

Końcowo, odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu zawartego w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, iż zwrot kosztów postępowania między stronami regulują przepisy art. 199 – 207 p.p.s.a. Postępowanie przed sądami administracyjnymi opiera się na zasadzie, zgodnie z którą zwrot kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego) może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona (z wyj. sytuacji określonej w art. 201 p.p.s.a.). Zważywszy, iż w sprawie niniejszej uchylono zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS (uwzględniono skargę), brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu, którego działanie było przedmiotem skargi, od skarżącego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.