Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1551/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położonej w gminie [...] rej. Urb. [...] przy ulicy [...] i ulicy [...]. W wyniku niniejszego podziału powstały m. in. działki nr: [...], [...], [...] przeznaczone pod ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczone pod ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczone pod drogę dojazdową.

Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w wyniku którego powstały ww. działki gruntu przeznaczone pod drogi w wyniku niezłożenia odwołania stała się ostateczna.

Materiał dowodowy wskazuje, iż J. L., J. L. i W. L. zawarli z Gminą [...] porozumienie, na mocy którego dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczony pod ulice, w związku z jego przejściem na własność Gminy [...] na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz oświadczyli, iż w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez Gminę.

Mając na uwadze, iż powyższe porozumienie było cywilnoprawnym oświadczeniem woli wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wobec czego organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane tym porozumieniem.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym to Sąd Najwyższy wskazał, iż nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym m. in. właśnie uwagę na fakt, że - po myśli art. 98 ust. 3 ugn - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po ustatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ostatecznie Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że wprawdzie w wielu orzeczeniach sądy administracyjne, w tym i Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmowały, iż skoro prawo do odszkodowania za działkę, która w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości - z mocy prawa - stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna to uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, mogą mieć miejsce dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną to - w świetle treści wyżej przedstawionego wyroku Sądu Najwyższego - pogląd ten winien ulec weryfikacji.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie współwłaściciele nieruchomości podpisali porozumienie, w którym zrzekli się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].07.1998 r. W związku z czym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za niniejsze działki gruntu stało się bezprzedmiotowe.

Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się kopie oświadczeń J. L. i W. L. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, jednakże Wojewoda zaznaczył, iż poza zakresem oceny organów administracji publicznej leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą bowiem do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.

W ocenie organu odwoławczego doszło do skutecznego zrzeczenia się odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważono bowiem w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 1292/13 wskazał, iż uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta na drodze cywilnoprawnej. Wobec czego prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L. zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 75 § 1, 76 a § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

przyznanie waloru dowodowego kserokopii dokumentu prywatnego przedłożonego przez jedną ze stron postępowania i oparcie na ww. kserokopii dokumentu całości rozstrzygnięcia, gdy tymczasem niepoświadczona kserokopia dokumentu prywatnego nie jest dokumentem i nie może stanowić dowodu na to, co jest w niej zapisane;

budowaniu materiału dowodowego na podstawie kopii dokumentów;

budowaniu materiału dowodowego na podstawie oświadczeń osób o nieustalonym statusie;

naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skuteczne złożenie oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli nie wywołuje żadnych skutków prawnych, gdy tymczasem uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie i w wyniku złożenia takiego oświadczenia, czynność prawna staje się nieważna od początku;

naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji poddziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust. 3 i ewentualne zrzeczenie się w ramach tych uzgodnień roszczenia o odszkodowanie jest możliwe dopiero z chwilą ostateczności decyzji, gdyż dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności do działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako złożonej po upływie ustawowego terminu ewentualnie o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2021 r. uczestnik postępowania – Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Na wstępie Sąd wskazuje, że uznał skargę za wniesioną w terminie. Decyzja Wojewody została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 16 kwietnia 2020 r., skarga wniesiona została 23 czerwca 2020 r .

Jest to spowodowane następującymi okolicznościami:

Ustawa 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) ze zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) wprowadzała wstrzymanie rozpoczęcia biegu i zawieszenie biegu terminów sądowych od dnia ogłoszenia na terytorium RP stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 15zzs1 ust. 1 pkt 1).

Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). Stan zagrożenia epidemicznego został zgodnie z tym rozporządzeniem wprowadzony na terytorium RP 14 marca 2020 (sobota).

Przepis art. 15zzs1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 31 marca 2020 r. może być rozumiany w ten sposób, że zawieszenie i wstrzymanie nastąpiło 31 marca, czyli od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy. Może być jednak rozumiany również w ten sposób, że nowelizacja dotyczy wstrzymania biegu terminów sądowych i procesowych począwszy od dnia 14 marca 2020 r., czyli od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę przyjąć należy drugą wykładnię jako korzystniejszą dla stron, chroniącą ich prawo do sądu oraz pozwalającą na uniknięcie dodatkowych czynności w postaci np. rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminu.

Zatem skoro w niniejszej sprawie decyzja doręczona została pełnomocnikowi skarżącego 16 kwietnia 2020 r. to należało uznać, że nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Termin ten rozpoczął bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 z 15 maja 2020). Ustawa ta weszła w życie 16 maja 2020, zatem terminy procesowe i sądowe rozpoczęły bieg 24 maja 2020 (niedziela). Okres trzydziestodniowy do wniesienia skargi upływał zatem 23 czerwca 2020 r. Skoro skarga złożona została 23 czerwca 2020 r. oznacza to, że wniesiona została w terminie.

Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że kluczową kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy kwestia skuteczności porozumienia o zrzeczeniu się odszkodowania przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego oświadczenia pod wpływem błędu może stanowić przedmiot badania w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji czy organ był zobowiązany do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w drodze decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Po myśli natomiast ust. 3 tegoż artykułu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że powołany przepis art. 98 ust. 3 ugn przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 596/13 oraz o sygn. I OSK 31/17). Pierwszy etap omawianej procedury polega zatem na prowadzeniu uzgodnień pomiędzy właściwym organem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu i dopiero wówczas, gdy strony nie dojdą do porozumienia, organ jest zobowiązany do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącego dotyczącego możliwości ustalenia i negocjacji wysokości odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna), należy wskazać, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, Biul. SN 2018/6/10), podkreślił, że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym m.in. właśnie uwagę, na fakt, że - po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ponadto, w ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostatecznie zatem Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd w składzie obecnie orzekającym przedstawione stanowisko Sądu Najwyższego podziela.

Odnosząc się do kwestii skuteczności zawartego przez strony porozumienia Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 31/17, w którym podkreślono, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły, że na skutek negocjacji doszło między stronami do podpisania porozumienia, w którym m.in. skarżący zrzekł się prawa do odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne objęte decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości w zamian za odstąpienie przez Burmistrza Gminy [...] od ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości pozostałych działek powstałych w wyniku podziału tej nieruchomości . W porozumieniu jednoznacznie wskazano działki, które zostaną przeznaczone pod drogę. Z porozumienia wynika między jakimi stronami zostaje ono zawarte, jak była też treść wzajemnych zobowiązań. Z uwagi na brak daty dziennej porozumienia nie można ustalić wprost czy porozumienie zostało zawarte przed tym gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna czy po tym dniu, to jednak treść porozumienia wskazuje, że zostało ono zawarte przed tym, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wskazuje na to zapis w § 4 porozumienia, że obowiązuje ono od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca podział z dnia [...] lipca 1998 r. stała się ostateczna 8 sierpnia 1998 r.

Podnoszony przez skarżącego zarzut, że złożona do akt sprawy kopia porozumienia jest dokumentem prywatnym i nie jest dokumentem, który może stanowić dowód na to, co zostało w nim zapisane, jest chybiony. Przede wszystkim zauważyć należy, że kopia porozumienia została poświadczona za zgodność z oryginałem przez zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] działającego z upoważnienia Prezydenta [...] (k. 179 akt administracyjnych). Fakt zawarcia porozumienia ani też jego treść nie zostały przez strony porozumienia zakwestionowane. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. (...). W ocenie Sądu w wyżej przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotowe porozumienie stanowi dowód na zawarcie między Burmistrzem Gminy [...] a współwłaścicielami nieruchomości umowy w kwestii zrzeczenia się odszkodowania , nie jest to dowód sprzeczny z prawem, a organy orzekające zobligowane były do wzięcia go pod uwagę w prowadzonym postępowaniu.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że strony zawarły porozumienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, co zwalniało organ z obowiązku ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący nie podważył natomiast skutecznie dokonanej czynności prawnej w sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli, jak wskazano wyżej, musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. To sąd powszechny jest uprawniony do oceny, w razie sporu, czy strona skutecznie uchyliła się od skutków złożonego oświadczenia woli. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, w tym w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, w którym wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)". To sąd powszechny ustali także prawidłowość i skuteczność złożonego przez skarżącego wobec gminy oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia w postaci zawartego porozumienia. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów 82-88 k.c. i skuteczność złożenia oświadczenia o uchyleniu się od nich, nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest również właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Wojewoda słusznie bowiem uznał, że w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne i prawidłowo postępowanie umorzył.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.