Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1047/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 105 par. 1, art. 233
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2022 r. nr OA.7721.12.2.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności podniesienia terenu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. (skarżący) jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 24 czerwca 2022 r. nr OA.7721.12.2.2022 utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności podniesienia terenu działki o nr ew. [...] położonej w W. gm. [...] przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne dotyczyło legalności podniesienia terenu działki nr [...] w W. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2019 r. wydanej przez Starostę Powiatu [...]. Pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, w tym m. in. podziemnym odcinkiem instalacji elektrycznej (od złącza pomiarowego do budynku), podziemnym odcinkiem instalacji gazowej (od szafki gazomierza do budynku), budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz instalacją elektryczną (w tym odcinek podziemny instalacji) na terenie obejmującym działki nr [...], [...] położone w miejscowości W. Kontrola przeprowadzona w dniu 4 listopada 2021 r. na ww. działkach wykazała, że są na nich prowadzone roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego. W trakcie kontroli R. C. (inwestor) przedstawił projekt budowlany oraz dzienniki budowy budynków mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego. Dzienniki budowy posiadały wpisy uprawnionego geodety o wytyczeniu obiektów budowlanych na gruncie. Inwestor oświadczył, że nie podniósł terenu drogi dojazdowej, a teren wokół budynków zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę przed zakończeniem budowy. Pismem z dnia 5 listopada 2021 r. uczestnicy kontroli i skarżący zostali poinformowani o ustaleniach kontroli i braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy po rozpoznaniu skargi skarżącego pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia ponownej kontroli w zakresie zgodności realizowanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Podczas kontroli w dniu 19 stycznia 2022 r. organ I instancji stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest realizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ podał, że rzędna zera budynku według projektu zagospodarowania działki została przewidziana na wysokości 169,60 m n.p.m. Rzędną terenu w granicy między działkami nr [...] i [...] w projekcie zagospodarowania działki wykazano na wysokości 169,10 m n.p.m., na działce nr [...] wykazano na wysokości 169,0 m n.p.m., a od strony południowej działki nr [...] na wysokości 168,50 m n.p.m. Podczas kontroli stwierdzono, że teren działek sąsiednich jest nienaruszony i ma zróżnicowany poziom. Na terenie działki nr [...] w dniu kontroli nie były realizowane żadne roboty budowlane. Do protokołu z kontroli inwestor złożył oświadczenie, że dojazd przebiegający przez działkę nr [...] nie jest drogą dojazdową do działki nr [...].

Zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2022 r. strony postępowania zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności podniesienia terenu działki nr [...]. Organ I instancji podał, że w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 16 maja 2022 r. ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny od wskazanej podczas kontroli przez właścicielkę działki nr [...] granicy między działkami nr [...] i nr [...] zlokalizowany jest w odległości ok. 4,5 m. Teren działki nr [...] od strony działki nr [...] jest terenem biologicznie czynnym o mieszanym podłożu (piaski z dodatkiem innego rodzaju gruntu). Teren ten nie jest utwardzony. Wody opadowe z budynku mieszkalnego zgodnie z projektem są odprowadzane w teren. Właścicielka nieruchomości (A. B.) oświadczyła, że wody opadowe w przyszłości będą odprowadzone rynnami spustowymi do podziemnego zbiornika wód opadowych. W dniu rozprawy dwie rynny od strony działki nr [...] nie posiadały kolanek ukierunkowujących wypływ wody. Woda opadowa skierowana była w teren przy fundamencie budynku. Podłączenie rynien do zbiornika wody opadowej zostanie zrealizowane, jak oświadczyła właścicielka działki nr [...], podczas wykonywania prac ukształtowania terenu wokół budynku. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę, wokół budynku jest zaprojektowana skarpa, która aktualnie jest częściowo wykonana od strony wjazdu do garażu. Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego zlokalizowana jest od strony południowo-wschodniej działki nr [...]. W dniu rozprawy rósł na niej rzepak. Zgodnie z oznaczeniem w informacji o działce pozyskanej z geoportalu powiatu [...] działka ma oznaczenie użytków R o klasie gruntu IIIa, nie jest działką budowlaną. Przesłuchany podczas rozprawy świadek A. M. oświadczył, że uprawiał pole (aktualnie działka skarżącego) i pamięta, że było zaniżenie na działce skarżącego i na działce, właścicielami której obecnie są R. i A. B., które powstało po działaniach wojennych. Zaniżenie na działce, na której aktualnie jest wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, jak oświadczyła w protokole z rozprawy A. C. - zostało wyrównane przez jej dziadków. Organ I instancji stwierdził, że z zebranych dokumentów w sprawie, w tym inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz informacji uprawnionego geodety o zgodności usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, w tym m. in. podziemnym odcinkiem instalacji elektrycznej, podziemnym odcinkiem instalacji gazowej oraz budynku gospodarczo-garażowego z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym integralną część projektu budowlanego wynika, że budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Wykazane rzędne terenu działki nr [...] na projekcie zagospodarowania terenu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego w W. o nr [...] i [...] są zmienne i zmieniają się od wysokości 168,5 m n.p.m. do 169,1 m n.p.m. Rzędna posadowienia budynku w projekcie została przewidziana na wysokości 169,60 m n.p.m., i tak jest wykonana, co potwierdził geodeta w informacji o zgodności usytuowania obiektów budowlanych z projektem zagospodarowania terenu z dnia 20 stycznia 2022 r., więc miejscami różnica wysokości między rzędnymi terenu działki nr [...] a poziomem zera budynku wynosi 1,1 m. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można zdaniem organu, uznać wykonania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego za niezgodnie z projektem budowlanym. Pozostały do wykonania zakres robót na terenie działki nr [...], tj. wykonanie skarpy wokół budynku oraz zamontowanie kolanek przy rynnach spustowych wód opadowych nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Tym samym nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności podniesienia terenu działki nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr OA.7721.12.2.2022 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że do organu wpłynęła w dniu 4 kwietnia 2022 r. za pismem organu powiatowego skarga skarżącego na działania organu I instancji. W treści skargi podniesione zostały m.in. kwestie podniesienia terenu działki nr [...]. W sytuacji gdy - jak w omawianym stanie faktycznym - skarga została złożona przez stronę w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, to podlega ona rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Przesądza o tym prawodawca w art. 234 pkt 1 k.p.a, wskazując jednocześnie w art. 236 § 1 k.p.a., że w przypadkach określonych w art. 233 i 234 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie. Wobec powyższego pismo skarżącego stanowiące skargę na działalność organu I instancji, w zakresie zarzutów dotyczących podniesienia terenu działki nr [...], zostało rozpatrzone w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2021 r. organ I instancji nie stwierdził uchybienia przepisom Prawa budowlanego. W protokole z kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 stycznia 2022 r. organ powiatowy również nie stwierdził żadnych naruszeń. Pomimo nie stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2022 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy organ w trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzi naruszenia przepisów Prawa budowlanego, brak jest podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), postępowanie uregulowane w rozdziale (postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczyna się z urzędu. "Wniosek" osoby zainteresowanej podjęciem czynności przez organ nadzoru budowlanego stanowi jedynie jeden ze sposobów pozyskania wiedzy o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu, nie jest natomiast wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Takie pismo z "żądaniem" wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń u.p.b. powinno być potraktowane tylko i wyłącznie, jako impuls, sygnał mający charakter skargi do organu nadzoru budowlanego, celem podjęcia działań zgodnie z kompetencjami. W przedmiotowej sprawie wobec braku naruszenia przepisów u.p.b. - wobec braku przedmiotu postępowania niezasadne było wszczynanie postępowania administracyjnego. Z uwagi natomiast na brak przedmiotu postępowania - brak naruszenia przepisów u.p.b., zasadnie organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. Na działce nr [...], na której realizowana była inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, w dniu kontroli teren inwestycji nie był docelowo ukształtowany. Docelowe ukształtowanie terenu zostało naniesione na inwentaryzacji powykonawczej dołączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Postępowanie administracyjne, które stało się bezprzedmiotowe w całości, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu w całości. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest dalsze prowadzenie postępowania i brak jest podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w przepisach u.p.b. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania w sposób kasacyjny wymaga bowiem stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Niezależnie od powyższego w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które podnosi skarżący.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie przez organ wystarczającego materiału dowodowego, nie zapewnienie możliwości wzięcia udziału w postępowania stronie na etapie postępowania przed organem I instancji

- art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie doszło do żadnych naruszeń w sytuacji, kiedy doszło do istotnych zmian w projekcie zagospodarowania terenu skutkującymi powstaniem szkodliwego oddziaływania na działki sąsiednie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący streścił przebieg postępowania administracyjnego, wskazując w szczególności, że zwrócił się do organu I instancji o interwencję w związku ze znacznym podniesieniem terenu działek nr [...] i [...] w trakcie budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego przez R. C. Działka, na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny została podniesiona i ukształtowana tak, że woda z dachu tego budynku, jak i z działki, skierowana została na teren działki skarżącego o nr [...]. Natomiast na działce nr [...] inwestor wykonał utwardzony dojazd. Z uwagi na to, że organ I instancji nie stwierdził nieprawidłowości, bez dokonania pomiarów, albo skorzystania ze stosownych pomiarów wysokościowych wykonanych przez uprawnionego geodetę, skarżący wniósł skargę do organu odwoławczego na działanie organu I instancji, w której wyjaśnił, że przed rozpoczęciem inwestycji przez sąsiada, poziom terenu działki nr [...] był równy z poziomem terenu działek nr [...] i [...]. Obecnie obydwie te działki zostały podniesione, tzn. nawieziono ogromną ilość ziemi i rozprowadzono po tych działkach zmieniając rzędne terenu, na dowód czego skarżący dołączył do skargi 6 zdjęć, na których widać różnice poziomu terenu między działkami oraz pryzmy ziemi przywiezione w celu dalszego rozprowadzenia ciężkim sprzętem. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Ponadto zmiana rzędnych terenu działki dotyczy zmiany projektu zagospodarowania i zgodnie z art. 36a ust. 5 u.p.b. stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został zaprojektowany. Zdaniem skarżącego z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ oddziaływanie na jego działkę ma miejsce z powodu spływu wody z budynku oraz podniesionych działek na działkę obecnie położoną niżej. Ponieważ zmiana istotna dokonywana podczas realizacji inwestycji jest dopuszczalna jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś zmiana w zakresie rzędnych terenu została już dokonana, a organ nadzoru budowlanego nie wspomniał, czy inwestor uzyskał wymaganą decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, organ powinien więc na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Skarżący wskazał również, że inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu 28 stycznia 2022 r., a organ w dniu 11 lutego 2022 r. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Natomiast do tej pory nie zakończono robót związanych z ukształtowaniem terenu działki wokół budynku, o czym świadczy treść decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. Odnosząc się do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli w dniu 19 stycznia 2022 r. skarżący wskazał, że teren jego działki zgodnie z projektem zagospodarowania był równy z poziomem działek nr [...] i [...]. W trakcie kontroli błędnie natomiast stwierdzono, że teren działek nr [...] i [...] jest nienaruszony i ma zróżnicowany poziom, pomimo nie dokonania pomiarów oraz braku inwentaryzacji geodezyjnej. Skarżący zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 16 lutego 2022 r. organ I instancji podał, że w czasie kontroli w dniu 19 stycznia 2022 r. stwierdzono, że różnica poziomów wysokości między działkami nr [...] i [...] jest znaczna i odpowiada różnicy poziomów wykazanych w projekcie zagospodarowania terenu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego na w/w działce, która wynosi ok. 0,5 m. Skarżący stwierdził, że gdyby inwestor nie podniósł terenu inwestycji, to ta różnica powinna być cały czas taka sama. Jeśli jednak teraz ta różnica pomiędzy najniżej położonym punktem na działce skarżącego a terenem inwestora wynosi 1,5 m lub 1,3 m, to znaczy, że teren podniesiono odpowiednio o 1,0 m lub 0,8 m. W ocenie skarżącego organ I instancji cały czas odnosi się do projektu zagospodarowania terenu, który określa, jakie powinny być rzędne, a nie podejmuje działań w celu ustalenia, jakie rzędne są obecnie. Organ powinien więc wezwać inwestora, aby ten przedłożył inwentaryzację terenu zawierającą aktualne rzędne terenu pochodzące z aktualnych pomiarów wysokościowych. Precyzyjne ustalenia faktyczne dadzą podstawę do oceny, jaka jest różnica poziomów w poszczególnych miejscach i winna służyć do ustalenia, w jakim kierunku winno iść postępowanie. Skarżący wskazał, że w dniu 1 marca 2022 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której przedstawił świadków, którzy złożyli zeznania, że przed rozpoczęciem inwestycji teren działki skarżącego i działek nr [...] i [...] były równe, a obecnie teren działek nr [...] i [...] położony jest znacznie wyżej. Skarżący podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego nie przeprowadzono oględzin z udziałem stron postępowania. W dniu 16 maja 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w terenie, w której nie mógł wziąć udziału z powodu nieprawidłowego zawiadomienia o miejscu i terminie rozprawy. Przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w związku z czym nie mógł również się wypowiedzieć co do zgromadzonych materiałów. Odnosząc się do decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. skarżący podniósł, że w decyzji tej brak jest uzasadnienia faktycznego, dlaczego organ uważa, że budowa budynku mieszkalnego jest realizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, łącznie z poziomem projektowanego terenu wokół budynku oraz brak jest uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu podano, jakie rzędne powinny być zgodnie z projektem, a nie ma informacji, jakie są rzeczywiste rzędne. Skarżący wskazał również na uchybienia w trakcie rozpatrywania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odnosząc się do przedłożonej do akt sprawy inwentaryzacji geodezyjnej wraz z informacją geodety o zgodności usytuowania obiektów budowlanych z projektem z dnia 20 stycznia 2022 r., skarżący zwrócił uwagę, że geodeta nie wypowiedział się na temat poziomu terenu inwestycji. Inwentaryzację wykonano na kopii tej samej mapy co projekt zagospodarowania terenu, więc rzędne są nieaktualne. Również przedłożona przez inwestora kopia projektu zagospodarowania terenu z naniesionymi zmianami i klauzulą "zmiany wprowadzone kolorem czerwonym i żółtym zgodnie z art. 36a pkt 5 ustawy Prawo budowlane uznano jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego" w sprawie podniesienia terenu działki jest w ocenie skarżącego nieprzydatna, ponieważ wrysowano jedynie skarpy, bez podania rzędnych górnej krawędzi skarpy i krawędzi dolnej, a w terenie otaczającym budynek mieszkalny pozostały rzędne z projektu zagospodarowania działki, jakie były pierwotnie. Ponieważ jednak doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania i wymagana była zmiana pozwolenia na budowę, należało wstrzymać budowę i wszcząć postępowanie naprawcze. W ocenie skarżącego błędnie organ I instancji przyjął, że pozostały do wykonania zakres robót na terenie działki nr [...], tj. wykonanie skarpy wokół budynku, nie podlega reglamentacji u.p.b. Do niedawna każdą zmianę dotyczącą projektu zagospodarowania można było potraktować jako odstąpienie istotne od zatwierdzonego projektu wymagające uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Obecnie zapis ten złagodzono w taki sposób, że zmiana jest istotna, jeśli oddziałuje na działkę lub działki sąsiednie, a więc tak jak w niniejszym postępowaniu. Skarżący stwierdził ponadto, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji traktuje kontrole przeprowadzone przez organ I instancji w dniach 4 listopada 2021 r. oraz 19 stycznia 2022 r. jako przesądzające o nie stwierdzeniu naruszenia u.p.b, podczas gdy ten sam organ uznał skargę z dnia 20 listopada 2021 r. za zasadną, ponieważ organ powiatowy przeprowadzając kontrolę z dnia 4 listopada 2021 r. nie dopełnił wszystkich obowiązków wynikających z przepisów u.p.b.

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" organ odwoławczy podtrzymał zajęte stanowisko bez odnoszenia się do zarzutów skarżącego. Na wezwanie Sądu organ odwoławczy pismem z dnia 3 października 2022 r. przedłożył właściwą odpowiedź na skargę.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnił, że wyrażone w jej treści zastrzeżenia w zakresie podniesienia terenu działki nr [...] stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] oraz zarzutów zawartych w treści skargi na działalność organu I instancji, która została, w zakresie zarzutów dotyczących podniesienia terenu działki nr [...], rozpatrzona w toku postępowania odwoławczego. W dniu 4 listopada 2021 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w sprawie podniesienia terenu na działkach nr [...] i [...], która wykazała, że w czasie kontroli teren inwestycji nie był docelowo ukształtowany. W dniu 19 stycznia 2022 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę na ww. działkach. Zgodnie z zapisem protokołu z ww. kontroli "budowa budynku mieszkalnego na działce [...] w W. realizowana jest zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę, zagospodarowaniem działki w projekcie technicznym". W czasie kontroli przez organ I instancji teren inwestycji nie był docelowo ukształtowany. Docelowe ukształtowanie zostało określone w dokumentacji złożonej wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ I instancji. Do dokumentów przedłożonych wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego zostało dołączone oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu budowy, w którym "stwierdza się, że przedmiotowa inwestycja (...) wykonana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].05.2019 r. (nr rej. [...]), wydaną przez Starostę Powiatu [...], została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, zatwierdzonym projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę. Usytuowanie budynków na działce zostało zrealizowane wg pozwolenia na budowę i zostało potwierdzone inwentaryzacją geodezyjną. Roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami". Przedłożone oświadczenie zostało podpisane przez osoby sprawujące odpowiednie funkcje przy tej inwestycji, to jest przez kierownika budowy legitymującego się uprawnieniami do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...] oraz przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej nr [...]. Z dokumentów przedstawionych do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy w/w budynku mieszkalnego wynika, że przedmiotowy obiekt zrealizowany został ze zmianami w stosunku do rozwiązań wynikających z projektu budowlanego, zakwalifikowanymi jako nieistotne zgodnie z art. 36a ust. 6 u.p.b. Wykazane zmiany nie obejmują modyfikacji dotyczącej ukształtowania terenu. Równocześnie została złożona "informacja o zgodności usytuowania obiektów budowlanych z projektem zagospodarowania terenu", w której uprawniony geodeta "stwierdza zgodność usytuowania obiektów budowlanych z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym integralną część projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...].05.2019r." Organ I instancji przeanalizował prawidłowość i kompletność złożonego zawiadomienia i nie stwierdził żadnych braków w ww. dokumentach. Organ odwoławczy wskazał, że aktualność mapy do celów projektowych można ustalić jedynie na podstawie klauzuli przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającej jej przydatność do celów projektowych, co w niniejszym przypadku zostało spełnione. Inwentaryzacja powykonawcza ww. inwestycji, odzwierciedlająca końcowy efekt zagospodarowania terenu, zawiera poświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych legitymującego się stosownymi uprawnieniami o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Organ nadzoru budowlanego wykorzystuje dokumenty geodezyjne, jako dokumenty urzędowe i badanie prawidłowości tych dokumentów nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. W zakresie poruszanego przez skarżącego dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że była to kwestia będąca przedmiotem zarzutów skargi na działanie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. organ poinformował skarżącego, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wyklucza funkcjonowania dodatkowego dojazdu do działki budowlanej. Organ odwoławczy wskazał również, że wbrew zarzutowi przytaczanemu w skardze, nie została naruszona w przedmiotowej sprawie zasada czynnego udziału w postępowaniu wynikająca z art. 10 k.p.a. Z akt sprawy organu powiatowego wynika, że po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie inspektoratu, z czego sporządzona została notatka służbowa z dnia 31 stycznia 2022 r. Skarżący przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji miał również możliwość wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, czego potwierdzeniem jest udział w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 1 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w pełnym zakresie kontrola legalnościowa zaskarżonej decyzji wykazała, że orzeczenie to jest wadliwe, a stwierdzone naruszenia prawa procesowego i materialnego miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji o umorzeniu postępowania naprawczego została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, 15, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 233 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z art. 36a ust. 5 u.p.b.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 4 października 2021 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji ze skargą w przedmiocie podjęcia interwencji w trybie nadzoru budowlanego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] (zob. art. 227 i n. k.p.a.) i dopiero na skutek wielokrotnych dalszych skarg i pism organ ten pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności podniesienia terenu na ww. działce, dlatego należy przyjąć, że powiatowy organ nadzoru budowlanego ostatecznie prawidłowo wykonał obowiązek wynikający z art. 233 k.p.a.

Przepis art. 233 k.p.a. stanowi, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

Zgodnie z treścią art. 233 k.p.a. oraz założeniami teorii prawa administracyjnego procesowego należy przyjąć, że złożenie skargi indywidualnej na tle stanu prawnego i faktycznego, który odpowiada określonej kategorii sprawy, przez podmiot, który posiada status strony w tego rodzaju sprawie, skutkuje z mocy prawa wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, niezależnie od tego, czy postępowanie to jest wszczynane z urzędu lub na wniosek. Jedynie w sytuacji, gdy skarga pochodzi od osoby trzeciej, organ ma swobodę w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli przepisy ustaw szczególnych przewidują, że postępowanie jest wszczynane z urzędu lub na wniosek albo tylko z urzędu, natomiast jeśli są one wszczynane tylko na wniosek, do wszczęcia konieczny jest wniosek strony.

Powyższe wnioski potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2753/19, zasadnie stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym "nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez bezpodstawne przyjęcie dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., (...). Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi poprzez wskazanie, że organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.).".

Zgodnie z art. 53a ust. 1 w zw. z art. 50-51 u.p.b. postępowanie naprawcze wszczyna się z urzędu, natomiast pismo z dnia 4 października 2021 r. zostało złożone przez skarżącego, który – co nie było kwestionowane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji – jako właściciel działki nr [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną [...], podnoszący zarzut negatywnego oddziaływania podniesienia terenu inwestycji na swoją działkę w następstwie realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania terenu, prawidłowo został uznany za stronę postępowania naprawczego w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 u.p.b. W związku z powyższym zgodnie z prawidłową wykładnią i zastosowaniem do ustalonego stanu faktycznego art. 233 ust. 1 zd. 1 k.p.a. organy orzekające w sprawie miały prawny obowiązek wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. z tym zastrzeżeniem, że wobec złożenia pisma w formie skargi z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu po dniu 19 września 2020 r., a więc pod dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zastosowaniu w sprawie podlegał art. 36a ust. 5 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Takie rozstrzygnięcie intertemporalne wynika wprost z art. 28 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Przepis art. 36a ust. 5 u.p.b. w nowym brzmieniu okazał się względniejszy dla inwestora, albowiem o ile w świetle dotychczasowego stanu prawnego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiło każde odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury (art. 36a ust. 5 pkt 1), o tyle od dnia 19 września 2020 r. istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Dlatego badając realizację przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. właściwy organ ma obowiązek badania, czy odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę inwestycyjną. W przedmiotowej sprawie ocena spełnienia przesłanki zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b.) wymagała przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego przede wszystkim w kontekście możliwego powstania lub zwiększenia oddziaływania, o którym mowa w § 28 lub § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na działkę sąsiednią skarżącego, o ile organy stwierdziłyby, że inwestor rzeczywiście odstąpił od projektu zagospodarowania terenu przez zmianę na etapie realizacji projektu (do dnia zgłoszenia z dnia 28 stycznia 2022 r. o zakończeniu budowy) ustalonych w projekcie budowlanym rzędnych wysokościowych na działkach inwestycyjnych, w tym na działce nr [...]. Rzędne powyższe są – co oczywiste – istotnym elementem projektu zagospodarowania działki lub terenu, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. musi zostać sporządzony na aktualnej mapie, obejmującej: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Na tle powyższych uwag Sąd kategorycznie stwierdza, że skoro organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego i prowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej na tle przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b., to uchylenie się przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (także przez pełną kontrolę prawidłowości materialnoprawnej i procesowej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2022 r.) na skutek błędnej oceny, że "wobec braku przedmiotu postępowania niezasadne było wszczynanie postępowania administracyjnego" (s. 3-4 decyzji organu odwoławczego), doprowadziło do istotnego naruszenia art. 7, 15, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 233 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z art. 36a ust. 5 u.p.b. Organ odwoławczy nie był bowiem uprawniony do zaniechania prowadzenia własnego lub pełnej oceny już przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jeżeli postępowanie naprawcze zostało prawidłowo wszczęte z urzędu i po rozpoznaniu sprawy zakończyło się jej rozstrzygnięciem. Nie jest więc tak, jak stwierdził organ odwoławczy, że pismo skarżącego z dnia 4 października 2021 r. było jedynie "impulsem" do podjęcia czynności kontrolnych, a stwierdzenie w toku tych czynności, że nie doszło do naruszenia prawa, nakładało na organ pierwszej instancji obowiązek "niewszczynania postępowania" ("niezasadne było wszczynanie postępowania administracyjnego"), a przyczyna umorzenia postępowania "zaistniała" jeszcze przed jego wszczęciem (s. 4 decyzji organu odwoławczego). Tych oczywiście wadliwych ocen nie sanuje lakoniczne, jednozdaniowe stwierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji "nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które podnosi odwołujący" (s. 4 decyzji organu odwoławczego).

W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu w celu przeprowadzenia pełnej weryfikacji prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji oraz w zależności od wyników tej weryfikacji (także z wykorzystaniem kompetencji z art. 136 k.p.a.) wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę, a w razie konieczności zastosowania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie jednak od powyższej oceny i jej wyników, w celu przyspieszenia procesu załatwienia sprawy administracyjnej i prewencyjnego oddziaływania na sposób stosowania prawa w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał za stosowne, aby zwrócić uwagę na pewne podstawowe zagadnienia, które zostały z naruszeniem prawa (art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 36a ust. 5 u.p.b.) rozpoznane i rozstrzygnięte przez organ pierwszej instancji.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowego zestawienia i porównania oraz wnikliwej oceny stanu i zakresu ewentualnych różnic miedzy rzędnymi wysokościowymi na działkach inwestycyjnych nr [...] i [...] oraz działce nr [...] należącej do skarżącego. Zgodnie z treścią projektu zagospodarowania terenu (cz. III projektu budowlanego, s. 28) teren "pozostawia się w stanie istniejącym", natomiast rzędne wysokościowe w części opisowej określono jako: 169,25 m ("teren przyległy do budynku"); 169,60 m (poziom budynku mieszkalnego); 169, 40 m (poziom budynku garażowo-gospodarczego). W dokumencie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej inwestycji w zakresie działek nr [...] i [...] (k. 19 akt organu I instancji), obejmującym mapę, zawarto wartości rzędnych wysokościowych, jednak organ nadzoru budowlanego nie dokonał zestawienia tych wartości z wartością rzędnych z projektu zagospodarowania terenu. W tym zakresie, jakkolwiek prawdą jest, że ww. dokument geodezyjny został poddany pozytywnej weryfikacji geodezyjnej (dokument pozytywnej weryfikacji z dnia 1 lutego 2022 r.) oraz został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że organ nadzoru budowalnego jest zwolniony z obowiązku zażądania przedłożenia operatu technicznego z prac geodezyjnych i kartograficznych, w wyniku których powstał dokument spornej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Przede wszystkim organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do ustalenia daty przeprowadzenia właściwych prac geodezyjnych w terenie oraz dokonania konfrontacji tej daty z datą dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy (28 stycznia 2022 r.). Oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem treści innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym informacji z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie usytuowania obiektów budowlanych z projektem zagospodarowania terenu wraz z mapą (k. 17-18 akt organu I instancji), mając na względzie, że kierownik robót oraz geodeta wypowiedzieli się jedynie co do zgodności projektowej usytuowania obiektów, natomiast nie zajęli stanowiska co do zgodności projektowej rzędnych wysokościowych. O ile bowiem organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania prawidłowości prac geodezyjnych i ich wyników włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (w tym co do zachowania reguł wynikających m.in. z rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), o tyle w zakresie prowadzonego postępowania naprawczego może dokonywać swobodnej oceny wartości i mocy dowodowej dokumentów urzędowych (zob. art. 76 § 3 k.p.a.) oraz wyciągać odpowiednie wnioski z ich wzajemnego zestawienia oraz zestawienia z innymi dowodami. Ponadto należy uwzględnić faktyczną datę zgłoszenia zakończenia spornych robót budowlanych. W tym zakresie należy uzupełnić akta administracyjne przez dołączenie dokumentu zgłoszenia, które według twierdzeń organów miało nastąpić 28 stycznia 2022 r.

Mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy (punkt drugi wyroku).