Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1295/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1 i 2, art. 129, art. 138 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 144, art. 145.
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4 i 11, art. 8 ust. 1.
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 784/13 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od F. Spółki z o.o. w J. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Sz. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. uchylił, objętą skargą F. Spółki z o.o. w J., decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania oraz poprzedzającą ja decyzję tego organu z dnia [...] marca 2013 r. Stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

na mocy decyzji Dyrektor Izby Skarbowej w Sz. z dnia [...] marca 2009 udzielono skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego.

Wnioskiem z dnia 9 września 2009 r. strona skarżąca zwróciła się o dokonanie zmiany decyzji w zakresie lokalizacji punktu gry.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Sz. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.

Wnioskiem z dnia 15 października 2012 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Sz. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11, w którym jej zdaniem wyrażono pogląd, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), w tym przepis zakazujący zmiany lokalizacji prowadzonej działalności na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry (art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych) stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.UE. 98.204.37), wobec czego brak wypełnienia obowiązku notyfikacji uniemożliwiał ich egzekwowanie i stosowanie w obrocie prawnym stosunku do podmiotów indywidualnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] lutego 2011 r.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Sz. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie. W motywach organ wskazał, że w jego ocenie wyrok Trybunału nie przesądzał kwestii uznania przepisów ustawy o grach hazardowych, mogących powodować ograniczenia w prowadzeniu gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami za przepisy techniczne. Uzależnił natomiast uznanie wskazanych przepisów za przepisy techniczne podlegające notyfikacji od tego, czy wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, wskazując jednocześnie kryteria, przy pomocy których ocena ta ma zostać dokonana przez sąd polski. Dokonując analizy, opartej na kryterium ograniczenia liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, a liczbą kasyn gry; obrotu automatów o niskich wygranych na rynku krajowym i wewnętrznym Unii Europejskiej; wpływu warunków ekonomicznych na obrót automatami o niskich wygranych; możliwości zaprogramowania lub przeprogramowania automatów o niskich wygranych w celu wykorzystania ich w kasynach gry jako automatów do gier hazardowych; ewentualnej możliwości zwiększenia ryzyka uzależnienia graczy wskutek potencjalnego wykorzystania automatów do gier o niskich wygranych w kasynach gry jako automatów do gier hazardowych, organ stwierdził, że wprowadzenie ustawą o grach hazardowych nowych uregulowań dotyczących prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wyrażonych między innymi w art. 135 ust. 2 tej ustawy, nie miało istotnego wpływu na właściwości i sprzedaż automatów o niskich wygranych. Warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowiły "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, wobec czego powołany przez stronę wyrok TSUE nie miał wpływu na treść ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że jest ona niezgodna z prawem.

Za prawidłowe Sądu uznał wszczęcie przez organ postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. w związku z powołanym przez spółkę wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r.

Mając na uwadze treść wyroku Trybunału, w szczególności przyjęty w nim zakres, jaki obejmuje definicja przepisów technicznych zawarta art. 1 dyrektywy 98/34/WE (trzy kategorie przepisów specyfikacje techniczne (art. 1 pkt 3 dyrektywy), inne wymagania (art. 1 pkt 4 dyrektywy), zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy), wykluczenie z 1 i 3 kategorii przepisów ustawy o grach hazardowych oraz wynikający nakaz ustalenia, czy zakazy przedłużania, wydawania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów i wzięcia w związku z tym pod uwagę ograniczenia liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, zmniejszenia ogólnej liczby kasyn oraz zmniejszenie liczby automatów, jakie mogą być użytkowane w kasynach a także ustalenia, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać przeprogramowane lub zaprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, Sąd I instancji nie zgodził się z oceną organu o braku charakteru technicznego przepisów art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych, stanowiących postawę prawną ostatecznej decyzji, której dotyczył wniosek strony.

Przywołując treść przepisów art. 135 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych oraz wynikającą z nich potencjalną liczbę automatów do gier o niskich wygranych, wynoszącą według Sądu 3.640 sztuk, nie można było w jego ocenie przyjąć aby możliwym było dalsze funkcjonowanie na rynku większej, niż podana, liczby automatów niezależnie od tego, czy zostaną one zmodyfikowane - przeprogramowane. Przywołując dane dotyczące ilości automatów eksploatowanych w latach 2009 – 2011, przytoczone przez organ w zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że istotny wpływ w tym zakresie miały przepisy ustawy o grach hazardowych zmierzające do ograniczenia i stopniowej likwidacji działalności w postaci gier na automatach o niskich wygranych, wpływając w sposób oczywisty na sprzedaż automatów. Za nie mający wpływu na ocenę charakteru przepisów przejściowych (technicznych) ustawy o grach hazardowych, była zdaniem Sądu ocena wielkości całego rynku wspólnotowego i to, czy obrót automatami do gier w skali europejskiej uległ istotnym zmianom na skutek wejścia w życie krajowej ustawy o grach hazardowych.

Za chybione Sąd uznał powoływanie się przez organ na art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, określający wyjątki od stosowania procedury notyfikacji, zgodnie z którym artykułu 8 i 9 nie stosuje się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym Państwo Członkowskie stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne. W ocenie Sądu regulacja ta odnosi się do sytuacji w, której dane przepisy są objęte harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej i przepisy unijne wprowadzają w tym obszarze ograniczenia a państwo członkowskie stosuje klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przepisami prawa unijnego. Natomiast uregulowania zawarte w ustawie o grach hazardowych taką harmonizacją w dacie zaskarżonej decyzji nie zostały objęte i wobec tego wyjątek ten nie miał zastosowania w sprawie, podobnie ja pozostałe wyłączenia określone tym przepisem.

Sąd uznał, że ustawa o grach hazardowych w takiej części, w jakiej zawiera przepisy istotnie ograniczające, a nawet stopniowo uniemożliwiające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegała notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust.1dyrektywy 98/34/WE. Do przepisów takich należy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Wobec tego, że nie przeprowadzono procedury notyfikacyjnej, to przepis ten nie mógł być, zdaniem Sądu, stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej i sądy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Dyrektor Izby Celnej w Sz. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach o sygnaturach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, polegające na przyjęciu, że przepis ten, wobec niespełnienia wymogu notyfikacji Komisji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE, nie mógł być stosowany do podmiotów gospodarczych, innych jednostek przez organy administracji publicznej podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przy uwzględnieniu treści pkt 4 preambuły dyrektywy 98/34/WE, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie podlega regulacjom tej dyrektywy, a tym samym nie skutkuje naruszeniem procedury, o której mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy;

2. niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.), sytuacji gdy w dacie wydania decyzji, tj. [...] marca 2013 r. obowiązywały przepisy ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.;

powyższe miało wpływ na treść wyroku, bowiem przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wobec niespełnienia wymogu notyfikacji Komisji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej, nie powoduje przyjętego przez Sąd I instancji skutku w postaci rozpoznania sprawy na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, tj. przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych;

3. błędną wykładnię art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE poprzez przyjęcie, że stwierdzenie naruszenia obowiązku notyfikacji powoduje dalej idące skutki aniżeli odmowa zastosowania nienotyfikowanego przepisu, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, tj. "obowiązywania w krajowym porządku prawnym", ustawy która utraciła moc obowiązującą, tj. ustawy o grach i zakładach wzajemnych;

powyższe miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem bezpośredni skutek braku notyfikacji określonego przepisu ani w świetle przepisów dyrektyw 98/34/WE ani orzecznictwa TSUE nie prowadzi do "obowiązywania przepisów ustawy, która utraciła moc obowiązującą", a Sąd I instancji nie zakwestionował, do czego był zobligowany, obowiązywania art. 144 ustawy o grach hazardowych;

II. prawa formalnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że ewentualne naruszenie art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE skutkujące odmową zastosowania nienotyfikowanego przepisu, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych miało wpływ na wynik sprawy;

powyższe miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem Sąd I instancji nie wykazał zależności pomiędzy stwierdzonym uchybieniem, tj. brakiem notyfikacji art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a wpływem na wynik sprawy, bowiem wymagałoby to również rozważenia kwestii, czy zakwestionowany przepis mógł być zwolniony z podlegania przepisom dyrektywy 98/34/WE, powołaniem się na pkt 4 preambuły tej dyrektywy, a skutkiem odmowy zastosowania przepisów jest rozpoznanie wniosku na podstawie obowiązującej uprzednio ustawy o grach i zakładach wzajemnych;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że stwierdzenie naruszenia obowiązku notyfikacji powoduje dalej idące skutki, aniżeli odmowa zastosowania nienotyfikowanego przepisu, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, tj. "obowiązywania w krajowym porządku prawnym" ustawy, która utraciła moc obowiązującą, tj. ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony od decyzji z dnia [...] maja 2013 r., z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz.. Organ wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd podziela pogląd organu co do tego, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru przepisu technicznego i z tego powodu uwzględnia skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przychyla się do utrwalonego już w orzecznictwie tego Sądu stanowiska, odmawiającego przepisowi art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych technicznego charakteru (por. wyroki NSA z: dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1624/15, z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2036/15, z dnia 20 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2414/15 i z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2398/13).

Koncentrując się zatem na istocie sporu, przypomnieć należy, że TSUE w przywołanym wyroku nie rozstrzygnął ostatecznie o technicznym charakterze przepisów przejściowych – art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych – będących przedmiotem oceny prawnej Trybunału, ze względu na treść pytań prejudycjalnych o interpretację art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, zadanych przez WSA w G. na tle spraw przed tym Sądem prowadzonych. Trybunał nie przesądził, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśnił jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.

Trybunał uznał (pkt 29 i 30 wyroku), że wskazane przepisy przejściowe nie stanowią ani specyfikacji technicznych (nie odnoszą się do automatów do gier o niskich wygranych i nie określają żadnej ich cechy), ani nie mieszczą się w grupie zakazów produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania, bowiem nie można uznać, że pozwalają na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 31 - 34 wyroku).

Jednak w świetle poglądu wyrażonego przez Trybunał (pkt 35 - 39 wyroku) w odniesieniu do trzeciej kategorii przepisów technicznych, jaką stanowią "inne wymagania", przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, które legły u podłoża pytań prejudycjalnych, w tym art. 135 ust. 2 tej ustawy, mają jedynie potencjalnie techniczny charakter. TSUE wyjaśnił, że przepisy krajowe można uznać za inne wymagania w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE (inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót), jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Odnosząc się w pkt 36 wyroku do przepisów przejściowych, Trybunał przesądził wprawdzie, że przepisy te formułują warunki mogące wpływać na obrót automatami do gier o niskich wygranych, jednak dla przyjęcia, że przepisy te stanowią "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, a więc że mamy do czynienia z przepisem technicznym, niezbędna jest ocena, że wpływ określonych przepisami warunków na rodzaj produktu lub obrót nim musi być istotny, a nie jakikolwiek.

Należy dodać, że zawarte w przywołanym wyroku wyjaśnienie trzeba czytać w powiązaniu z innymi wypowiedziami Trybunału w przedmiotowej kwestii, nie tracąc z pola widzenia celu, któremu służy dyrektywa 98/34/WE i ustanowiony w niej obowiązek notyfikacji przepisów o charakterze technicznym przeciwdziałający tworzeniu barier dla swobodnego przepływu towarów na rynku wewnętrznym. Jak uznał TSUE w wyroku z dnia 30 kwietnia 1996 r. C-194/94 CIA Security, przepis uznaje się za techniczny jeśli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek, zaś w wyroku w sprawie LINDBERG (wyrok TSUE z dnia 21 kwietnia 2005 r. C-267/03), do którego odwołuje się Trybunał w pkt 35 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., jednoznacznie stwierdzono, że przepisy techniczne w rozumieniu cyt. dyrektywy nie obejmują przepisów, które określają warunki do prowadzenia określonej działalności.

I tak jak artykuł 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych (wymóg koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier), który określa podstawę prawną dla prowadzenia działalności w zakresie gier, nie dotyczy samych automatów, tak również przepisy przejściowe, a wśród nich art. 135 ust. 2 tej ustawy, określają adresowane do podmiotu urządzającego gry wymagania w zakresie ich dalszego prowadzenia (kontynuowania) w nowej rzeczywistości prawnej, na dotychczasowych zasadach, czyli na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Regulacje zawarte w przepisach przejściowych dotykają produktu w sposób pośredni, bowiem stwarzając pomost pomiędzy dawnym, a nowym stanem prawnym, normują sytuację prawną działających na rynku "hazardowym" podmiotów, które znalazły się w nowej rzeczywistości prawnej ze starymi i okresowymi wszakże uprawnieniami.

Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1629/15, przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających z dotychczasowego prawa mimo zastąpienia go nową, odmienną regulacją prawną. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.

Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Przepisy przejściowe nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń w kształcie istniejącym w dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z przepisami, które bez żadnej wątpliwości nie są przepisami technicznymi, tj. z art. 144 i 145 ustawy o grach hazardowych, które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej" wraz, rzecz jasna, z jej przepisami przejściowymi. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do generalnego podważania prawa ustawodawcy dokonania zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r. C-98/14, w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie może kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Znamienne dla oceny prawnej w rozpatrywanej sprawie jest akcentowanie przez Trybunał, w ostatnio przywołanym wyroku, konieczności przewidzenia przez ustawodawcę, który wprowadza radykalne podwyższenie podatku od używania automatów, okresu przejściowego.

Z powyższych względów, wbrew poglądowi Sądu I instancji, podzielając stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych, charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy. Dodatkowo można w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. o sygn. akt P 4/11 (publik. OTK-A z 2015 r. nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2015 r., poz. 369), w myśl którego art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze niesporny stan faktyczny i wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..