Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 144/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 5, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie na uchwałę Rady Miejskiej w Redzie z dnia 28 listopada 2019 r., nr XIV/147/2019 w przedmiocie zmiany uchwały nr XX/201/2004 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Redy stwierdza nieważność § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2019 r. Rada Miejska w Redzie podjęła uchwałę nr XIV/147/2019 o zmianie uchwały nr XX/201/2004 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Redy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 72 - dalej także jako: "uchwała").

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 3 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako "u.d.p.").

W § 1 ust. 5 uchwały wskazano, że § 3 ust. 3 uchwały nr XX/201/2004 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Redy, otrzymuje następujące brzmienie: "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2, obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy, wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim".

Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 3 stycznia 2020 r. pod poz. 72.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wejherowie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 1 ust. 5, któremu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa w postaci art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 40 ust. 5 i ust. 8 u.d.p., poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 1 ust. 5 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku".

W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że weryfikacja zgodności z prawem zapisów zaskarżonej uchwały wskazuje na nieuprawnione użycie w § 1 ust. 5 pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok", jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p., podkreślając, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Redzie wniosła o jej uwzględnienie, wskazując że podejmie na najbliższej sesji Rady, zaplanowanej na dzień 27 stycznia 2022 r., uchwałę mającą na celu zmianę uchwały nr XX/201/2004 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Redy.

W dniu 8 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło pismo procesowe organu z dnia 2 lutego 2022 r., do którego została załączona uchwała nr XLIII/439/2022 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 27 stycznia 2022 r. o zmianie uchwały nr XX/201/2004 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Redy, na mocy której w § 3 uchylony został ustęp 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej zwanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała nr XIV/147/2019 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 28 listopada 2019 r. o zmianie uchwały nr XX/201/2004 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Redy (zwana dalej także "uchwałą z 2004 r."), w zakresie jej zaskarżenia, tj. w części dotyczącej § 1 ust. 5 tej uchwały.

Na wstępie należy wskazać, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 u.d.p., a więc powinna być zgodna z przepisami zawartymi w tej ustawie.

Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi, że kwestionowanym zapisem § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wprowadziła nieprzewidziany w ustawie sposób określania wysokości stawek opłat za:

- umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 3 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 1 pkt 2 uchwały z 2004 r.);

- umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim (§ 3 ust. 3 w zw. z ust. 2 uchwały z 2004 r.),

w taki sposób, że stawki opłat odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast ustawowego pojęcia "roku". Doprowadziło to w konsekwencji do modyfikacji treści ustawowego uregulowania "rok", jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. (roczna stawka).

Mimo, że takie dookreślenie może być pomocne przy obliczeniu opłaty za niepełny rok umieszczenia urządzenia lub obiektu, to jest ono niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem przekraczać upoważnień ustawowych, zaś akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Jak trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi Prokurator, zamieszczając powyższe wyrażenie, Rada Miejska dopuściła się przekroczenia uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stanowisko to znajduje również odzwierciedlenie w poglądzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt III SA/Po 274/18) zasadnie przyjął, że użycie pojęcia "rok kalendarzowy" modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok "- jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Należy mieć bowiem na uwadze, że sformułowanie "pełny rok kalendarzowy" zawsze oznaczać będzie okres 1 stycznia – 31 grudnia. Treść powołanych przepisów u.d.p. nie upoważniała zatem Rady Miejskiej do wprowadzenia do uchwały pojęć z nimi sprzecznych (zob. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 135/22).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez organ gminy (miasta), a tym samym do istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do okoliczności uwzględnienia skargi Prokuratora przez Radę Miejską w Redzie poprzez uchylenie § 3 ust. 3 uchwały nr XX/201/2004 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 marca 2004 r., co nastąpiło na mocy uchwały nr XLIII/439/2022 z dnia 27 stycznia 2022 r., Sąd pragnie jedynie nadmienić, że uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki bowiem uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 5.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).