Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 373/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku "A" Prezydent Miasta T. zmienił pozwolenie na budowę, dotyczące po kolejnych w przeszłości zmianach przedszkola specjalnego, obejmując inwestycją rozbudowę przedszkola w kierunku zachodnim o segment do rewalidacji wg projektu budowlanego zamiennego na działkach [...].

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola, za wyjątkiem segmentu będącego dopiero w budowie na podstawie decyzji wskazanej powyżej.

Wnioskiem z dnia [...]r. właściciel położonej w sąsiedztwie działki nr [...] T. T., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r., przywołując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. fakt, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Prezydent Miasta T., nie znajdując podstaw do uznania wnioskodawcy stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponownie przeanalizował zgromadzoną dokumentację w sprawie. Powyższa analiza wykazała, że:

na parcelach nr [...] oraz [...] zaprojektowana została rozbudowa przedszkola o segment do rewalidacji w odległości [...] m od granicy z parcelą nr [...] będącą własnością T. T.,

wbrew twierdzeniom wnioskodawcy projekt budowlany zamienny nie obejmował swym zakresem zatwierdzenia placu zabaw, planowana inwestycja nie przyczyni się do wzrostu zatrudnienia oraz ilości dzieci, w związku z czym nie jest wymagane zwiększenie ilości miejsc postojowych,

ponadto zgodnie z art 20.1 pkt 1c Prawa budowlanego projektant określił obszar oddziaływania obiektu, stwierdzając, że obszar oddziaływania nie przekracza granic działek nr [...].

Z powyższego wynika, że realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...] , nie niesie też za sobą ograniczeń związanych z ewentualną realizacją obiektów na działce nr [...].

Jak wskazał dalej organ I instancji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych, oddziaływanie obiektu musi się wiązać z konkretnymi ograniczeniami w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że stanowi ona obszar oddziaływania obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. T. reprezentowany przez r. pr. A.K.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 i art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie projektant wykazał, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach nieruchomości inwestycyjnej, a - jak wynika z akt sprawy - organ pierwszej instancji podzielił w tej kwestii stanowisko projektanta, szczegółowo je uzasadniając. W opinii skarżącego natomiast, należąca do niego działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ze względu na § 11 ust. 2 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 23 kwietnia 1998 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 21, poz. 257). Zgodnie z tym ustaleniem - w terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami (symbol planu: MU) - "uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granicy działki oraz obniżać atrakcyjności otoczenia". Skarżący zarzuca organowi I instancji, że nie zweryfikował wskazanego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu pod kątem ww. przepisu planu miejscowego, jednakże nie wyjaśnia jakiego rodzaju uciążliwości dla jego działki generować miałaby przedmiotowa inwestycja, polegająca na rozbudowie przedszkola specjalnego o segment do rewalidacji. Skoro zaś sam skarżący nie umiał wskazać jakichkolwiek potencjalnych uciążliwości, o których mowa w planie miejscowym, trudno oceniać w jaki sposób miałyby one przekraczać granice działki inwestora lub obniżać atrakcyjność otoczenia. W tej sytuacji Wojewoda [...] podziela pogląd przedstawiony przez Prezydenta Miasta T. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. iż sam fakt sąsiadowania nieruchomości skarżącego z terenem inwestycji nie jest wystarczającą podstawą do uznania tej nieruchomości za położoną w obszarze oddziaływania obiektu, a jej właściciela za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W tej sytuacji stwierdzić należy, zdaniem organu, że podjęta w trybie wznowieniowym decyzja Prezydenta Miasta T. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, podjęta została prawidłowo. Zgodnie bowiem z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Powyższe ustalenie oznacza również, że brak jest podstaw do merytorycznego analizowania argumentów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu, ponieważ nie ma on przymiotu strony postępowania.

Pismem z dnia [...]r. T. T. reprezentowany przez r. pr. A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji pełnomocnik zarzuciła naruszenie:

art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy nieruchomość odwołującego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu,

art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja narusza prawnie chronione interesy skarżącego, a nadto, że obszar ten nie jest wyznaczony przez przepisy prawa miejscowego,

art. 80 k.p.a. poprzez cyt. "dowolną i sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania" ocenę materiału dowodowego sprowadzającą się do przyjęcia, iż Prezydent Miasta T. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]r. dokonał ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu,

art. 7 oraz 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w tym niewyjaśnienie, czy uciążliwość inwestycji jaką jest prowadzenie przedszkola specjalnego przekracza granice działki, na której jest realizowana i tym samym czy inwestycja polegająca na budowie przedszkola specjalnego jest zgodna z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta T. oraz dowolnym uznaniem, iż to na skarżącym spoczywa ciężar wskazania potencjalnych uciążliwości.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinęła wskazane wyżej zarzuty, w tym odnosząc się do kwestii uciążliwości inwestycji wskazała, iż cyt. "gdyby organy zapoznały się rzetelnie z wnioskiem o wznowienie postępowania /.../ wówczas wiedziałyby, że w przedmiotowym piśmie skarżący wskazał, iż uciążliwość związana z prowadzeniem przedszkola dla dzieci dotyczy m.in. hałasu. Uciążliwość ta przekracza granice działek, na których jest realizowana inwestycja i w efekcie powodować będzie utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości skarżącego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa".

Nadto wskazała, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż Prezydent Miasta T. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. szczegółowo przedstawił swoje stanowisko w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczają bowiem wszystkie przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Do przepisów tych należy zatem nie tylko rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz także przepisy prawa miejscowego. Skoro zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta T. właściwe dla nieruchomości, na której realizowana jest budowa oraz przepisy ww. rozporządzenia, nakładają na inwestora określone ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości względem nieruchomości odwołującego (m.in. oddziaływanie prowadzonej działalności nie może przekraczać granic działki, na której jest realizowana, budynek przedszkola usytuowany musi być w odpowiedniej odległości od nieruchomości skarżącego), to stwierdzić należy, iż odwołujący jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z ww. działkami winien mieć przymiot strony postępowania.

Pełnomocnik podkreśliła nadto, iż organy rozbudowę przedszkola specjalnego o segment do rewalidacji bezpodstawnie traktują jako odrębną inwestycję, w istocie nie mającą związku z budową przedszkola (tj. pozostałych jej segmentów).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do szczegółowych rozważań podkreślić w pierwszej kolejności należy, że organ I instancji odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na nadbudowę uczynił to nie ze względów merytorycznych lecz jedynie z uwagi na to, iż jego zdaniem T. T. nie przysługiwał status strony postępowania, a tym samym nie mógł on skutecznie wnioskować o wznowienie postępowania. O wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, w trybie określonym w art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., może bowiem wystąpić tylko strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W konsekwencji Sąd, związany przedmiotem zaskarżenia, nie może merytorycznie odnieść się do ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zamienny odnośnie rozbudowy przedszkola specjalnego o segment rewalidacyjny, lecz poddać kontroli może jedynie prawidłowość uznania przez obydwa orzekające w sprawie organy, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wnioskowania o wznowienie postępowania albowiem w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę nie służył mu przymiot strony.

Zaakcentowania wymaga nadto, że decyzja ostateczna, której wznowienia skarżący się domagał nie dotyczyła budowy przedszkola specjalnego (na którego budowę wydano już uprzednio pozwolenie, inwestycja została już zrealizowana i na użytkowanie budynku przedszkola organ wydał już w przeszłości stosowne pozwolenie) lecz jedynie pozwolenia na rozbudowę o segment rewalidacyjny. Tym samym pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie są sformułowane w skardze uwagi pełnomocnik dotyczące uciążliwości powodowanych przez przedszkole jako całość i zarzuty wobec niewłaściwego, zdaniem pełnomocnik, traktowania przez organy odrębnie przedmiotowego segmentu walidacyjnego.

Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego definiuje jednak i jednocześnie zawęża w stosunku do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości innych niż ta, na której usytuowana ma zostać inwestycja), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06. W konsekwencji status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jedynie wówczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko wówczas mają oni bowiem interes prawny oparty na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kluczowe dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest zatem ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma on być zlokalizowany. Wskazać zatem należy, iż stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06. Tym samym w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06.

W niniejszej sprawie organy uznały, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony albowiem należąca do niego nieruchomość pomimo sąsiedztwa nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W konsekwencji orzekające w sprawie organy nie rozważały merytorycznie sprawy prawidłowości pozwolenia na rozbudowę albowiem odmówiły uchylenia wydanej w tej mierze decyzji ostatecznej stwierdzając, że nie zaszła wskazana przez skarżącego przesłanka wznowieniowa. Jeśli bowiem organ w postępowaniu wznowionym nie dopatrzy się istnienia żadnych wymienionych w art. 145 i 145a k.p.a. podstaw wówczas postępowanie winno zakończyć się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Dokonaną przez organy ocenę w całej rozciągłości należy zdaniem Sądu podzielić. Trafnie bowiem organ I instancji wskazał, że rozbudowa przedszkola o segment do rewalidacji zaprojektowana została w odległości aż [...]m od granicy z parcelą nr [...] będącą własnością skarżącego, wielokrotnie przekraczając tym samym odległość wymaganą prawem. Nadto wbrew twierdzeniom skarżącego projekt budowlany zamienny nie obejmował swym zakresem zatwierdzenia placu zabaw, planowana inwestycja w postaci segmentu rewalidacyjnego nie przyczyni się do wzrostu zatrudnienia w przedszkolu oraz ilości dzieci, w związku z czym nie jest wymagane zwiększenie ilości miejsc postojowych. Ponadto zgodnie z wymogami Prawa budowlanego Prawa budowlanego projektant określił obszar oddziaływania obiektu, stwierdzając, że obszar oddziaływania nie przekracza granic działek nr [...].

Orzekające w sprawie organy słusznie stwierdziły też, iż żadne przepisy odrębne nie wprowadzają związanych z rozbudowanym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. W związku z powyższym należy w konsekwencji stwierdzić, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zgodzić się wprawdzie trzeba z pełnomocnik skarżącego, że sama li tylko zgodność odległości inwestycji od granicy działki z przewidzianą w Rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie przesądza jeszcze w sposób niezbity o tym, ze nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednakowoż analiza całokształtu okoliczności faktycznych jednoznacznie przemawia przeciwko twierdzeniom skarżącego o uciążliwościach przekraczających granice działki. Wbrew twierdzeniom skarżącego rozbudowa przedszkola specjalnego o segment rewalidacyjny, a tylko w tym zakresie decyzja, której uchylenia w ramach postępowania wznowionego skarżący się domagał zezwalała na budowę, nawet potencjalnie nie może bowiem powodować uciążliwości powodujących, że nieruchomość skarżącego znalazłaby się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zdaniem Sądu niewyobrażalnym jest bowiem by prowadzenie dla chorych dzieci zajęć rewalidacyjnych (usprawniających bądź wyrównawczych), zajęć które odbywać się mają w zamkniętym segmencie (jak słusznie wskazał organ I instancji wbrew twierdzeniom skarżącego plac zabaw projektem nie był objęty) mogło powodować, w stosunku do normalnej działalności przedszkola, wzrost natężenia hałasu tak znaczny, że jak twierdzi skarżący uniemożliwi on bądź przynajmniej ograniczy możliwość korzystania przez skarżącego z nieruchomości. Twierdzenia skargi, przywołujące w tej mierze zapis planu miejscowego uznać należy w tym zakresie za gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami i wyrażające tym samym raczej obawy co do działalności przedszkola jako całości, a nie konkretne zastrzeżenia związane z segmentem rewalidacyjnym. Analogicznie potraktować należy twierdzenia o przewidywanym przez skarżącego rzekomym przyszłym wzroście ruchu samochodowego, który oddziaływać będzie na jego działkę. Skarżący tezy tej bowiem w żaden sposób nie uprawdopodobnił, podkreślenia zaś wymaga, że z zatwierdzonego projektu wynika, iż rozbudowa przedszkola o segment rewalidacyjny nie zwiększy ruchu w stosunku do już wcześniej istniejącego przedszkola specjalnego, nie wymagając tym samym dodatkowych miejsc parkingowych.

W związku z ww. ustaleniami należy stwierdzić, że T. T. słusznie nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania, stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wg którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Również zresztą przepisy art. 28 k.p.a. nie pozwala uznać skarżącego za stronę postępowania wobec wykazanego powyżej braku interesu prawnego lub obowiązku T. T..

Tym samym zastosowanie przez organ I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać zależy za prawidłowe, analogicznie ocenić też należy utrzymanie decyzji tej w mocy przez organ II instancji.

Nie znalazły tym samym potwierdzenia zarzuty dotyczące art. 7, 77 i 80 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem, a jej wydanie nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa, po wnikliwym zbadaniu kwestii interesu prawnego skarżącego.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.