Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 567/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania K. K. i M. B. reprezentowanych przez radcę prawnego M. Ł., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz S. decyzją z [...]. odmówił zatwierdzenia, na wniosek współwłaścicieli M. i K. K. oraz I. i M. B., podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 17 o powierzchni 0,6530 ha, na działki o numerach od 17/1 (projektowana droga wewnętrzna) do 17/6. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r. Mapa z projektem podziału została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 9 czerwca 2015 r. za nr [...]. Decyzją z [...] Burmistrz S. zatwierdził podział działki nr 17. Podział miał polegać na wydzieleniu pięciu działek nr 17/2, 17/3, 17/4, 17/5, 17/6, stanowiących samodzielne nieruchomości. Natomiast wydzielona działka nr 17/1 wraz z działką nr 16/8 stanowić miała wewnętrzną drogę dojazdową do działek. Warunkiem dokonania podziału było ustanowienie służebności dojazdu do nowowydzielonych działek na działkach nr 16/8 i 17/1.

Od powyższej decyzji wniósł odwołanie E. B. podnosząc, że jako współwłaściciel w 2/7 części działki nr 16/8 nie wyraża zgody na ustanowienie na niej służebności dojazdu do działek nr 17/3, 17/4, 17/5 i 17/6.

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 5 października 2015 r. M. i K. K. oraz I. i M. B. złożyli oświadczenie o braku zamiaru ustanowienia służebności dojazdu na działkach nr 16/8 i 17/1 do działek nr 17/3, 17/4, 17/5 i 17/6. Oświadczyli nadto, iż zamierzają zbyć wydzielone działki wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek 16/8 i 17/1 stanowiących drogę wewnętrzną.

Pismem z dnia 19 października 2015 r. współwłaściciele działki nr 16/8 zostali poproszeni o przedłożenie oświadczeń dotyczących zgód wszystkich współwłaścicieli działki nr 16/8, która łącznie z działką nr 17/1 stanowić ma projektowaną drogę wewnętrzną.

Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. radca prawny M. Ł., działająca w imieniu K. K. i M. B., poinformowała, że żądanie przedłożenia oświadczeń dotyczących zgód wszystkich współwłaścicieli działki nr 16/8 na obciążenie służebnością drogi koniecznej jest przedwczesne i niezasadne na etapie postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, tym bardziej, że właściciele działki, która ma ulec podziałowi złożyli oświadczenie, iż zamierzają zbyć wydzielone działki wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek nr 16/8 i 17/1 stanowiących drogę wewnętrzną.

W dniu 16 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji, stosownie do obowiązujących przepisów i wytycznych zawartych w decyzji Kolegium, ponownie zwrócił się do M. K. i I. B. o przedłożenie oświadczeń dotyczących zgody współwłaścicieli działki nr 16/8 na zapewnienie wraz z działką nr 17/1 dostępu do drogi publicznej dla nowopowstałych działek.

Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. radca prawny M. Ł. zwróciła się o niezwłoczne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – w skrócie "u.g.n." podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Bez zapewnienia działkom dostępu do drogi publicznej, które po podziale zmieniłyby właściciela, zagospodarowanie ich nie byłoby możliwe. W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. wydzielone działki gruntu nie muszą bezpośrednio przylegać do drogi publicznej. Możliwy jest pośredni dostęp zapewniony poprzez ustanowienie służebności, w tym przypadku na działkach nr 16/8 i 17/1. Gdy nie jest zapewniony dostęp do drogi publicznej również w sposób pośredni, uniemożliwione jest zawarcie umowy zbycia działki bez dostępu do drogi publicznej.

W odwołaniu od tej decyzji K. K. i M. B. reprezentowani przez radcę prawnego M. Ł. podnieśli, że Burmistrz powołuje się na art. 99 u.g.n., jednak przepis ten został błędnie zinterpretowany, gdyż uzależnia on podział działki od wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli działki nr 16/8 na ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dojazd do działek powstałych po podziale już na etapie postępowania o zatwierdzenie podziału. Stanowisko takie jest niezasadne. Żądanie przedłożenia oświadczeń dotyczących zgód wszystkich współwłaścicieli działki nr 16/8 na obciążenie jej służebnością drogi koniecznej jest niezasadne na etapie postępowania administracyjnego o podział nieruchomości. Ponadto wnioskodawcy oświadczyli, iż nowopowstałe działki zostaną zbyte wraz z udziałem w działkach 16/8 i 17/1 stanowiących drogę wewnętrzną. Istotą zastrzeżenia w treści decyzji warunku dotyczącego ustanowienia służebności, bądź sprzedaży udziału w działce stanowiącej drogę wewnętrzną jest uniemożliwienie zbycia wydzielonych działek bez jednoczesnego zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. W świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do ustalenia w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ani nawet wskazania na jakich działkach mają zostać ustanowione służebności. Odwołujący powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podnieśli, że w samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zamieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Zamieszczone w ustawie zastrzeżenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu należy zatem odnosić do chwili, kiedy działki będą zbywane. W chwili zatwierdzenia podziału faktyczny dostęp do drogi publicznej nie musi być zapewniony, ale ich zbycie innej osobie możliwe będzie tylko przy jednoczesnym zapewnieniu im faktycznego dostępu do drogi publicznej. Zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właścicieli do ustanowienia służebności lub zbycia udziału w drodze wewnętrznej. Zastrzeżenia takie dokonywane są zgodnie z art. 99 u.g.n. i z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663 ze zm.), a więc dostęp do drogi publicznej nie musi istnieć w chwili dokonywania podziału ewidencyjnego, ale dopiero w chwili dokonywania podziału prawnego nieruchomości. Dopuszczalne jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, w wyniku którego powstaną nowo utworzone działki niemające dostępu do drogi publicznej, jednakże w takiej sytuacji decyzja zatwierdzająca taki podział powinna zawierać warunek, iż w razie zbywania działek, zostaną ustanowione na rzecz nabywców tych działek służebności zapewniające dostęp do drogi publicznej lub, że nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Właściciel podzielonej nieruchomości ma swobodę co do ustalenia samego sposobu skomunikowania wydzielonych działek z drogą publiczną. W szczególności, zgodnie z art. 99 u.g.n., za spełnienie warunku dotyczącego ustanowienia służebności uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Oznacza to, iż właściciele wydzielonych działek – M. i K. małżonkowie K. i I. i M. małżonkowie B. w chwili zbywania wydzielonych działek będą zobligowani do zapewnienia tym działkom dostępu do drogi publicznej. Jeżeli uznają, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma nastąpić poprzez ustanowienie służebności na działce 16/8, to wówczas będą musieli uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli tej działki. W przypadku braku zgody będą mogli żądać rozstrzygnięcia przez sąd w trybie art. 199 zd. 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast żądanie takiej zgody na etapie postępowania administracyjnego o podział nieruchomości jest zdecydowanie przedwczesne. Tym bardziej, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej może nastąpić również przez zbycie udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. I. i M. małż. B. są w 2/7 części współwłaścicielami działki 16/8, a M. i K. małż. K. są współwłaścicielami działki 16/8 w 1/7 części. Nie ma więc przeszkód, aby zbyli wydzielone działki gruntu wraz z udziałem w działce 16/8 i działce 17/1, które stanowią drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 198 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych właścicieli. Z charakteru udziału, który jest wyłącznym prawem współwłaściciela, wynika możliwość rozporządzania udziałem we wspólnym prawie własności, bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciel może przede wszystkim swój udział zbyć i nie muszą na tę czynność wyrażać zgody pozostali współwłaściciele. Wnioskodawcy złożyli oświadczenie z dnia 5 października 2015 r., iż działki powstałe w wyniku podziału zostaną zbyte wraz z udziałem w działkach 16/8 i 17/1 stanowiących drogę wewnętrzną. Określony w art. 93 ust. 3 u.g.n. warunek zagwarantowania dostępu do drogi publicznej winien być zrealizowany dopiero w razie zbywania działek wydzielonych w drodze podziału. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał art. 93 ust. 3 u.g.n., a następnie wywiódł, że w doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, że brzmienie przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zdanie pierwsze), następnie, na co wskazuje zdanie drugie, wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych. Stosownie do treści § 3 ust. 2 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać, poza innymi elementami, przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej.

Dalej Kolegium wywiodło, że decyzją z [...] Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr 17 obr. [...] m. S. pięciu budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji określono dostęp do drogi publicznej "przez projektowany zjazd indywidualny z drogi gminnej".

Współwłaściciele działki nr 17 obr. [...] miasta S. – M. i I. małż. B. oraz K. i M. małż. K. złożyli wspólny wniosek o podział przedmiotowej działki. Projekt podziału działki nr 17 zakładał wydzielenie z niej drogi wewnętrznej o szerokości 1,5 m. Droga o takiej szerokości nie zapewniałaby dostępu do drogi publicznej i zgodnie z koncepcją współwłaścicieli, powstałe w wyniku podziału działki o numerach: 17/2, 17/3, 17/4, 17/5, 17/6 miałyby zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr 17/1 i 16/8. Na dołączonej do wniosku mapie z wstępnym projektem podziału graficznie przedstawiono wydzielenie działki nr 17/1 oraz opisowo przedstawiono propozycję zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom przez działki nr 17/1 i 16/8.

Działka nr 16/8 powstała jako droga wewnętrzna do obsługi komunikacyjnej działek wydzielonych w wyniku podziału działki nr 16, zatwierdzonego na wniosek E. B., decyzją Burmistrza S. z [...] znak: [...]. Podział działki nr 16 zatwierdzono pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek zapewniony zostanie dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogowej na działce nr 16/8 lub nastąpi zbycie wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Obecnie działka nr 16/8 stanowi współwłasność: E. B. w 2/7 częściach, M. L. w 1/7 części, M. i I. małż. B. w 2/7 częściach, K. i M. małż. K. w 1/7 części oraz T. i B. małż. K. w 1/7 części.

Postanowieniem z [...] znak: [...] Burmistrz S. pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr 17, w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną działki nr: 17/2, 17/3, 17/4, 17/5 i 17/6 które będą stanowiły samodzielne nieruchomości gospodarcze; 17/1 - która będzie stanowiła poszerzenie działki 16/8. Działka nr 17/2 posiadać będzie obsługę komunikacyjną od strony ul. A, natomiast działki 17/3, 17/4, 17/5, 17/6 posiadać będą dostępność komunikacyjną przez działki nr ew. 16/8 i 17/1 obręb [...] m. S..

Postanowienie to zostało doręczone zarówno współwłaścicielom działki nr 17, jak i współwłaścicielom działki nr 16/8 stanowiącej istniejącą drogę wewnętrzną, i nie zostało zaskarżone.

Decyzją z [...] znak: [...] Burmistrz S. zatwierdził podział działki nr 17 pod warunkiem, że na działkach nr 16/8 i 17/1 ustanowiona zostanie służebność dojazdu do działek nr 17/3, 17/4, 17/5 i 17/6.

Uchylając tę decyzję, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. B. jednego ze współwłaścicieli działki nr 16/8, który nie wyraził zgody na obciążenie tej działki służebnością, Kolegium w decyzji z [...] wskazało, że w myśl art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Analiza obu cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej ma nastąpić na własnym gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału (przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi), a nie na gruncie cudzym. Możliwe jest także ustanowienie innych służebności drogowych, ale wyłącznie za zgodą właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ta służebność ma być ustanowiona.

M. i I. małż. B. i K. i M. małż. K. są również współwłaścicielami działki nr 16/8 (drogi wewnętrznej) i mogą z niej korzystać bez ograniczeń w zakresie posiadanego prawa, jednak do obciążenia jej służebnością drogi koniecznej potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Organ pierwszej instancji, w sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie, przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku o podział działki nr 17 obr.[...] m. S., powinien wezwać wnioskodawców podziału do wykazania się prawem do obciążenia cudzej nieruchomości służebnością lub wskazania innego sposobu zapewnienia powstałym w wyniku podziału działkom dostępu do drogi publicznej.

Kolegium zgodziło się z autorką odwołania, jednak wskazane w nim argumenty i przytoczone tezy wyroków sądów administracyjnych nie odpowiadają realiom niniejszej sprawy. Dlatego Kolegium podtrzymało stanowisko, że zgodnie z przedłożonym przez współwłaścicieli projektem podziału nieruchomości, zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 16/8 wymaga współdziałania współwłaścicieli tych nieruchomości (utworzenie wspólnej drogi przez połączenie działki nr 17/1 z działką nr 16/8) lub zgody współwłaścicieli działki nr 16/8 na obciążenie jej służebnością w przypadku sprzedaży działek powstałych z podziału działki nr 17. Wprawdzie M. i I. małż. B. oraz K. i M. małż. K., złożyli oświadczenie, iż nie mają zamiaru ustanawiać służebności dojazdu do działek nr 17/3, 17/4, 17/5 i 17/6, gdyż ich zamiarem jest zbycie wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek stanowiących wewnętrzny ciąg komunikacyjny, tj. 16/8 i 17/1, jednak takie oświadczenie nie załatwia sprawy zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Gdyby z działki nr 17 została wydzielona droga wewnętrzna (działka nr 17/1 o odpowiedniej szerokości), zapewniająca dostęp do drogi publicznej współwłaściciele przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału mieliby wybór, czy na tej drodze ustanowić służebności, czy też zbyć te działki wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Natomiast w sytuacji, gdy projekt podziału działki nr 17 przewiduje tylko wydzielenie wąskiego pasa gruntu na poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej (taki projekt podziału został przedstawiony przez współwłaścicieli działki nr 17 i pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza S.), bez względu na to jaki tytuł prawny mieliby posiadać do tej drogi przyszli nabywcy działek powstałych z podziału działki nr 17, utworzenie wspólnej, szerszej drogi wewnętrznej może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr 16/8. I nie chodzi tylko o zgodę na obciążenie służebnością. Bycie stroną postępowania to możliwość korzystania z wszelkich uprawnień procesowych, z której to możliwości skorzystał już E. B. - współwłaściciel drogi wewnętrznej, działki nr 16/8 - wnosząc odwołanie od decyzji Burmistrza S. z [....] w którym kwestionował szerokość wspólnej drogi wewnętrznej, powstałej z połączenia działek 17/1 i 16/8 oraz obciążenie tej ostatniej działki służebnością.

Innymi słowy, nie można przyjąć, iż z niezabudowanej dotychczas wąskiej (gdy chodzi o szerokość) nieruchomości nie można wydzielić drogi wewnętrznej z tego powodu, że wówczas nie będzie możliwa jej zabudowa zgodnie z preferencjami właścicieli. Niemożliwość wydzielenia osobnej działki pod drogę wewnętrzną musi zaistnieć jako faktycznie istniejąca okoliczność w dacie opiniowania wstępnego projektu podziału. Nie można jej sprowadzać do możliwości (niemożliwości) przyszłego zagospodarowania nieruchomości dzielonej. Dał temu wyraz ustawodawca, formułując w art. 93 u.g.n. dwa podstawowe i równorzędne warunki podziału, mianowicie: 1) możliwość zagospodarowania działki zgodnie z przewidywaniami planu i 2) określony dostęp do drogi publicznej. Podział jest zatem dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Możliwości zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem w planie nie można rekompensować brakiem dostępu do drogi publicznej, gdyż stanowiłoby to obejście wskazanych wyżej przepisów prawa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, M. i I. małż. B. oraz K. i M. małż. K. chcąc dokonać podziału działki nr 17, w pierwszej kolejności powinni rozważyć wydzielenie z niej drogi wewnętrznej, a dopiero w braku takiej możliwości, szukać innego rozwiązania z poszanowaniem praw innych osób.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. K. i M. B. reprezentowani przez radcę prawnego M. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez uzależnienie dopuszczalności podziału nieruchomości od wydzielenia z niej drogi wewnętrznej, pomimo, iż dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony przez działki 17/1 i 16/8, które mogą stanowić drogę wewnętrzną,

- art. 99 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości jest uzależnione od wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr działki 16/8 na ustanowienie służebności na etapie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Uzasadniając wywiedzioną skargę pełnomocnik skarżących powtórzył argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. o odmowie zatwierdzenia na wniosek M. i K. małżonków K. oraz I. i M. małżonków B. podziału nieruchomości nr ewid. 17 o powierzchni 0,6530 ha, na działki od nr 17/1 (projektowana droga wewnętrzna) do nr 17/6, położonej w obrębie [...] miasta S..

Przesłanki materialnoprawne podziału nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą określoną w art. 93 ust. 1 u.g.n. jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94, stanowiące, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: pkt 1 - nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo pkt 2 - jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

W rozumieniu art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Analiza przywołanych norm art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp bezpośredni do drogi publicznej należy rozumieć sytuację, gdy działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia z tej działki zjazdu na tę drogę. Jeśli jednak taka możliwość nie zaistnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem wchodzącym w rachubę dopiero, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek (na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach). Ustanowienie takiej służebności jest natomiast sprawą cywilną, która co do zasady winna być przedmiotem porozumienia pomiędzy właścicielami (użytkownikami wieczystymi) odpowiednich nieruchomości. W przypadku braku możliwości osiągnięcia takiego porozumienia, kwestia ustanowienia na konkretnej nieruchomości tzw. służebności drogowej (drogi koniecznej – art. 145 K.c.) może być rozstrzygnięta jedynie na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym (art. 626 K.p.c.).

W orzecznictwie oraz w doktrynie ugruntowało się stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że brzmienie art. 93 ust. 3 wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zd. 1), następnie, na co wskazuje zd. 2 (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Rzeszowie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Rz 1254/11 - Lex nr 1145861, Lublinie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 475/06, Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konrad Marciniuk – Lex, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz - G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmal, E. Mzyk, Warszawa 2005, s.337-338). Autorzy innego komentarza (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 2002) wyraźnie na tę kolejność wskazują, pisząc, iż "W razie, gdy podział zakłada powstanie działek położonych poza dostępem do drogi publicznej, przede wszystkim należy badać możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli takiej możliwości nie ma, stosuje się art. 99 komentowanej ustawy, przewidujący w takim wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału" (s. 270).

Ponadto wyraźnie akcentuje się, że przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi. Organ administracji nie ma kompetencji do tego, aby decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nie objętej wnioskiem o podział. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem. Takie też jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego i piśmiennictwa (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/14, 28 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2525/13 i 19 października 2005 r. sygn. I OSK 61/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I SA/Wa 486/07, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Go 488/14 – dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Durzyńska w: Podział nieruchomości, LexisNexis Warszawa 2011, s.51-53). W uzasadnieniu uchwały z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II CZP 34/09 (publ. OSNC 2010/2/20, Biul.SN 2009/6/7-8, Wspólnota 2009/25/43) Sąd Najwyższy stwierdził, że celem wprowadzenia art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 u.g.n. było zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie art. 145 K.c. przewiduje możliwość ustanowienia służebności także wbrew woli właściciela nieruchomości obciążonej, jednakże nie zapewnia to takich rezultatów, jakie ustawodawca zamierzał osiągnąć w omawianych przepisach. Skoro z chwilą zbycia, o którym mowa w art. 99, prawo własności wydzielonej nieruchomości uzyskuje nabywca, powstaje potrzeba nieskrępowanego dostępu do nabytej nieruchomości, to w braku takiego dostępu trudno mówić o swobodnym korzystaniu z gruntu. Nieograniczonej komunikacji z drogą publiczną nie zapewnia możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej, a poza tym istnieje ryzyko, że w związku ze zbyciem nieruchomości nie nastąpi ustanowienie służebności, a nabywca będzie mógł się domagać ustanowienia służebności na nieruchomościach, do których przysługują prawa innym osobom. Najpierw więc zostałby naruszony obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a następnie powstała w związku z tym niedogodność byłaby usuwana kosztem innych podmiotów, niezaangażowanych w podział, lecz zmuszonych udostępnić własną nieruchomość w celu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela wyodrębnionego gruntu. Dopuszczenie zbywania wydzielonych nieruchomości bez ustanawiania stosownych służebności stwarzałoby ryzyko powstawania problemów, które znajdowałyby rozwiązanie niejednokrotnie dopiero w postępowaniu sądowym. Nie taka była intencja ustawodawcy, który – wprowadzając rygorystyczny środek zagwarantowania dostępu do drogi publicznej – dążył do uniknięcia trudności, jakie mogłyby na tym tle powstać w przyszłości.

W realiach rozpoznawanej sprawy sąd podzielił pogląd Kolegium zaprezentowany w motywach zaskarżonej decyzji i uznał, że proponowany przez współwłaścicieli M. i I. małżonków B. (w ½ części) oraz K. i M. małżonków K. (w ½ części) podział działki nr 17 nie odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Tutejszy sąd stoi na stanowisku, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy w pierwszej kolejności wnioskodawcy powinni poszukiwać możliwości skomunikowania wydzielonych działek z drogą publiczną, poprzez wyodrębnienie z nieruchomości objętej podziałem drogi wewnętrznej i wówczas ustanowić na niej odpowiednie służebności dla wydzielonych działek gruntu albo wraz ze sprzedażą wydzielonych działek gruntu sprzedać udział w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Nie można natomiast z góry twierdzić – jak to czynią w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący - że brak jest rzeczywistej możliwości wydzielenia z nieruchomości objętej podziałem drogi wewnętrznej, celem zapewnienia powstałym w wyniku podziału działkom pośredniego dostępu do drogi publicznej. Ustanowienie dla wydzielanych działek innych służebności drogowych w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy nie ma rzeczywistej możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w następstwie podziału działki nr 17 miały powstać działki nr: 17/1 – droga wewnętrzna o szerokości 1,5m (0,0338 ha), działka nr 17/2 o pow. 0,1177 ha – posiadająca bezpośredni dostęp do drogi – ul. A, działki nr 17/3-17/6 (odpowiednio o powierzchni 0,1101 ha, 0,0916 ha, 0,0889 ha, 0,2109 ha), które miały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną utworzoną z działki nr 17/1 i nieobjętej kontrolowanym obecnie postępowaniem podziałowym działki nr ewid. 16/8, powstałej z podziału działki nr 16. Działka nr 16/8 stanowi współwłasność wnioskodawców - małżonków B. (2/7 udziału) i małżonków K. (1/7 udziału) oraz innych podmiotów E. B. (2/7 udziału), M. Ł. (1/7), T. i B. małżonków K. (1/7), którym w niniejszym postępowaniu zapewniono czynny udział. Niemniej jednak w świetle zebranych w sprawie dowodów – poza gołosłownym twierdzeniem wnioskodawców - brak jest jakichkolwiek podstaw do przypisania działce nr 16/8 statusu faktycznie istniejącej drogi wewnętrznej o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającym nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób.

Działka nr 17/1 o szerokości 1,5 m według zamysłu wnioskodawców miała pełnić rolę drogi wewnętrznej łącznie z działką nr 16/8. Oczywistym jest jednak, iż samodzielnie działka nr 17/1 nie gwarantuje faktycznej możliwości zapewnienia działkom nr 17/3-17/6 dostępu do drogi publicznej. Również na etapie zbywania nieruchomości brak byłoby możliwości zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez stosunkowo wąską działkę nr 17/1. Argumenty pełnomocnika skarżących o braku możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z działki nr 17 z tego powodu, że działka ta jest zbyt wąska, co uniemożliwiłoby zabudowę wydzielonych działek, nie znajdują przy tym żadnego potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy. Wszak zwrócić trzeba uwagę na decyzję o warunkach zabudowy z dnia 23 lutego 2015r. wydaną dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą - warunkującą w przypadku braku planu dopuszczalność podziału co do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu – zgodnie, z którą szerokość frontu działki nr 17 wynosi 22 m. Na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów mapowych stwierdzić przyjdzie, że szerokość działki nr 17 na całej jej długości ma charakter stały, nie ulega zwężeniu, ani poszerzeniu i jest analogiczna jak szerokość jej frontu. Skoro zatem dzielona działka na całej swej długości posiada szerokość 22 m, a projektowane do wydzielenia działki są stosunkowo duże, to nie sposób wywodzić, że wnioskodawcy nie posiadają faktycznej możliwości wydzielenia z niej drogi wewnętrznej, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej wydzielanym działkom. Wydzielenie rozważanej drogi co najwyżej mogłoby rzutować na potencjalny, preferowany obecnie sposób ich zagospodarowania przez współwłaścicieli. Dodać w tym miejscu wypada, że obsługa komunikacyjna inwestycji zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy miała odbywać się wyłącznie z działki nr 17, z pominięciem działki nr 16/8.

Wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy rację ma organ twierdząc, że dopiero brak rzeczywistej możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z działki nr 17, uzasadniałby zastosowanie rozwiązania określonego w art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n., czyli zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie w przyszłości dla nowych działek innych służebności drogowych w ten sposób, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione bądź nastąpi sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Jeśli zaś intencją wnioskodawców sprecyzowaną we wstępnym projekcie podziału nieruchomości było poszerzenie nieobjętej postępowaniem podziałowym działki nr 16/8 o działkę nr 17/1 i utworzenie jednej, szerszej drogi wewnętrznej, to skład orzekający w tej sprawie, podziela w całości stanowisko organu orzekającego, że wnioskodawcy już na etapie postępowania podziałowego powinni dysponować w tym zakresie zgodą pozostałych współwłaścicieli działki nr 16/8, co jest konieczne w świetle regulacji art. 199 K.c. Zgoda w takim wypadku powinna dotyczyć zarówno możliwości poszerzenia drogi jak i ewentualnego ustanowienia odpowiednich służebności drogowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy nie przedłożyli zgody pozostałych współwłaścicieli ani na poszerzenie drogi wewnętrznej ani na ustanowienie służebności drogowych na działce nr 16/8, twierdząc, że działki powstałe w wyniku podziału zostaną zbyte wraz z udziałem w działkach nr 16/8 i 17/1. Poza tym biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania niesporny powinien pozostawać status działki nr 16/8 jako drogi wewnętrznej.

Zaakceptowanie w obecnym kształcie proponowanego podziału, biorąc chociażby pod uwagę sprzeciw jednego ze współwłaścicieli działki nr 16/8 podnoszony już na tym etapie postępowania administracyjnego, zmierzałoby do obejścia obowiązujących przepisów prawa, kosztem praw innych podmiotów.

Nie tracąc z pola widzenia poczynionych wyżej rozważań zwrócić należy uwagę na fakt, że zaprezentowana w skardze argumentacja jest co do zasady trafna, niemniej jednak nie mogła ona rzutować na wynik sprawy, ponieważ nie uwzględnia specyfiki stanu faktycznego sprawy niniejszej. Także przywołane w treści skargi na jej poparcie orzeczenia sądowe zapadły w odmiennych niż w rozpatrywanej sprawie stanach faktycznych i dotyczyły innych zagadnień prawnych.

Reasumując ustalony stan faktyczny sprawy i jego kwalifikacja prawna z punktu widzenia treści art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. zostały dokonane poprawnie. W toku postępowania organy obu instancji zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy, czemu dały wyraz z motywach decyzji sporządzonych zgodnie z regułami art. 107 § 3 K.p.a. Skoro zaś zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa sąd zobligowany był oddalić skargę.

O powyższym sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

JK