Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 413/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 40 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. H. W. (zwany dalej również "Skarżącym") wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przyznanie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej dla osób lub rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych w wyniku huraganu i nawałnicy z dnia [...] sierpnia 2017 r. W wyniku zajścia doszło do zniszczenia stodoły, której uszkodzenia oszacowano na 84% tj. w kwocie [...]zł. W momencie wystąpienia nawałnicy, właścicielami gospodarstwa rolnego byli rodzice Skarżącego – E. i R. W.. Na mocy umowy darowizny – akt notarialny z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący stał się właścicielem gospodarstwa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr OPS [...] Burmistrz odmówił Skarżącemu prawa do zasiłku celowego. Burmistrz uznał, że zgodnie z wytycznymi przedstawionymi przez Wojewodę [...], przyznanie zasiłku może nastąpić wobec osób, które były właścicielami gospodarstwa w dniu zdarzenia.

W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr OPS [...] ponownie odmówił przyznania prawa do zasiłku celowego. Organ ustalił, że właścicielem budynków gospodarczych jest Skarżący, który zamieszkuje z rodzicami oraz siostrą – studentką studiów stacjonarnych. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia z pracy zawodowej Skarżącego w kwocie [...]zł brutto ([...] zł netto) oraz gospodarstwa rolnego o powierzchni 19,741ha – 9,0179ha przeliczeniowych, a także z emerytury matki i ojca Skarżącego wynoszącej odpowiednio [...] zł i [...] zł. Dochód z gospodarstwa rolnego ustalono w wysokości [...] zł. Na tej podstawie organ przyjął, że dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Organ ustalił również, że z tytuły poniesionych strat przedsiębiorstwo ubezpieczeniowe wypłaciło odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Zdaniem organu dochód na osobę w rodzinie Skarżącego przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s."). Zdaniem Burmistrza instytucja zasiłku celowego, szerzej pomocy społecznej nie służy rekompensowaniu poniesionych strat. Ponadto organ nie posiada wystarczających środków na udzielenie zasiłku w żądanej kwocie.

W odwołaniu od decyzji Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ I instancji powinien zastosować normy z art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s., który dopuszcza możliwość przyznania zasiłku celowego bez względu na uzyskiwane dochody. Naruszenie powołanego przepisu miało w ocenie Skarżącego doprowadzić do błędnego przyjęcia, że Skarżący nie poniósł straty, pomimo tego, że inny poszkodowany otrzymał 100% zasiłku na pokrycie strat. Do odwołania załączono decyzję o przyznaniu zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku tej samej klęski żywiołowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Jak wyjaśniło Kolegium decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ powinien kierować się przesłankami ustawowymi zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc.

Skargę na ww. decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu H. W. zarzucając jej:

- naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że przyznanie zasiłku celowego zapewni zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego w wyniku którego doszło do wyrządzenia szkody;

- naruszenie art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zasiłek celowy mimo wystąpienia zdarzenia losowego, wyrządzającego szkodę nie przysługuje, albowiem w ocenie organu nieprzyznanie tego zasiłku nie pozbawi rodziny elementarnych potrzeb bytowych;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu przez organ od zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, co skutkowało odmową przyznania zasiłku celowego w związku z doznaną przez skarżącego szkodą powstałą wskutek zdarzenia losowego z dnia [...] sierpnia 2017 roku,

- naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, objawiające się naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez przyznanie innym podmiotom (o wyższym statusie materialnym) zasiłków celowych w związku z doznaną stratą powstałą wskutek zdarzenia losowego z dnia [...] sierpnia 2017 roku / pominięciem kryterium dochodowego, którego wysokość odpowiadała 100% wysokości poniesionej przez tą osobę szkody, pomimo tego, że strata poniesiona przez te podmioty było 7-krotnie niższa aniżeli skarżącego,

- naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jogo niewłaściwe zastosowanie, i odstąpienie od przyjętej praktyki rozstrzygania spraw polegających na wypłacie zasiłków celowych rekompensujących 100% szkody powstałej wskutek zdarzenia z dnia [...] sierpnia 2017 roku z pominięciem kryterium dochodowego podmiotom o wyższym statusie materialnym niż Skarżący;

- naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od wyjaśnienia stronie przesłanek skutkujących wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłków celowych w związku z doznaną stratą powstałą wskutek zdarzenia losowego z dnia [...] sierpnia 2017 roku z pominięciem kryterium dochodowego, mimo, iż innym podmiotom o wyższym statusie materialnym takie zasiłki (bez uwzględnienia kryterium dochodowego) zostały przyznane i wypłacone w wysokości odpowiadającej 100% wartości poniesionej szkody;

- naruszenie art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę przyznania zasiłku celowego w związku z uszkodzeniami w budynkach powstałymi wskutek zdarzenia losowego z dnia [...] sierpnia 2017 roku, i przyjęcie, że skarżący nie poniósł w ten sposób straty, pomimo tego, że innym poszkodowanym organ przyznał i wypłacił zasiłek celowy na podstawie tego przepisu (gdzie sytuacja finansowa jest lepsza) w wysokości 100% poniesionej szkody.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.).

Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. praz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając sprawę z zakresu pomocy społecznej pamiętać trzeba, ze zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.).

Dlatego też zdaniem Sądu pomoc udzielana w przypadku klęski, na podstawie art. 40 ust.1 i 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu, wyrażane również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 1-2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku klęski (por. wyroku NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13, z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomoc, o której mowa w art. 40 u.p.s. nie może być udzielana bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji uznał, że Kolegium rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy, nie wywiązało się z obowiązków jakie ciążą na organie II instancji, a przynajmniej okoliczność wywiązania się z tych obowiązków nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazać trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zasadniczo ogranicza się do przedstawienia bezspornego stanu faktycznego w zakresie dochodów rodziny oraz strat przez nią poniesionych w wyniku wystąpienia zdarzenia z [...] sierpnia 2017 r., a także do przedstawienia teoretycznych rozważań dotyczących zasiłku celowego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast by Kolegium dokonało samodzielnej oceny sytuacji Skarżącego, a przede wszystkim nie wyjaśniło jednak z jakich powodów uznało, że Skarżący był w stanie dokonać odbudowy zniszczonego budynku gospodarczego bez pomocy organów pomocy społecznej. Skoro zasiłek celowy ma wspomagać osoby, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których własnym staraniem, przy użyciu posiadanych przez siebie środków, same we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć, to obowiązkiem organu odmawiającego przyznania pomocy jest wyjaśnienie okoliczności wskazujących, że w konkretnym przypadku przesłanki do przyznania żądanej formy pomocy nie wystąpiły. W rozpoznawanej sprawie okoliczności takich nie przedstawiono w sposób przekonujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. zarówno organ I jaki i organ II instancji obowiązane są do przeprowadzenia merytorycznego postępowania, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Organ II instancji zobligowany jest więc do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Organ II instancji ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Czego nie dostrzegł organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, Skarżący do odwołania załączył decyzję o przyznaniu zasiłku celowego innemu mieszkańcowi tej samej gminy, w związku z wystąpieniem zdarzenia z dnia [...] sierpnia 2017 roku. Biorąc pod uwagę skalę zniszczeń wynikających ze zdarzenia, które miało miejsce z dniu [...] sierpnia 2017 r. oczywistym jest, że nie każda osoba poszkodowana otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego. Przyznanie wybranym mieszkańcom gminy zasiłku celowego powinno - pomimo uznania administracyjnego - charakteryzować się równym traktowaniem. W sytuacji załączenia do odwołania decyzji wydanej przez ten sam organ, zdaniem Skarżącego w podobnym stanie faktycznym, obowiązkiem organu było odniesienie się do tej okoliczności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, czego Kolegium nie uczyniło.

Wskazane powyżej uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium zobligowane będzie do ponownej analizy stanu faktycznego sprawy i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o kryteria wskazane w uzasadnieniu decyzji, a przesłanki jakimi kierować się będzie Kolegium przy rozstrzygnięciu sprawy powinny być przedstawione w sposób przekonujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium powinno odnieść się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie obejmującej wynagrodzenia reprezentującego wnioskodawcę pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).