Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1193/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 109, 110, 112, 113, 116, 117, 118
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Art. 28, 104, 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi O. R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2008 r. , Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania s k a r g ę o d d a l a


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] orzekł o unieważnieniu egzaminu praktycznego przeprowadzonego w dniu [...] 2008 r. w związku z ubieganiem się przez A. K. o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 112 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym marszałek województwa może przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami.

A. K. przystąpiła w dniu [...] 2008 r. do egzaminu praktycznego, który zakończył się wynikiem negatywnym, po czym wystąpiła do O. R. D. o rozpatrzenie wyniku egzaminu. Ocena negatywna został postawiona na podstawie § 30 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.

W szczególności organ stwierdził, że według egzaminatora osoba egzaminowana podczas jazdy w ruchu drogowym nie zachowała właściwego odstępu od omijanego pojazdu przy dojeżdżaniu do skrzyżowania. Egzaminator podjął decyzję o interwencji (hamowanie) gdyż jej zachowanie świadczyło o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (kolizja drogowa- potrącenie lusterka). Zgodnie z art. 22 ust 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym kierujący pojazdem może zmienić pas ruchu tylko z zachowaniem szczególnej ostrożności. Dodatkowo zgodnie z art. 23 ust 1 pkt 2 ustawy kierujący jest obowiązany przy omijaniu zachować bezpieczny odstęp od omijanego pojazdu a w razie potrzeby zmniejszyć prędkość.

Z nagrania przebiegu egzaminu nie można potwierdzić w jakiej odległości znajdował się pojazd egzaminacyjny od pojazdu będącego na sąsiednim pasie ruchu i uznać, że zachowanie osoby egzaminowanej świadczyło o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Równocześnie nagranie potwierdza, że zostało wykonane hamowanie jednakże nie można stwierdzić, kto je wykonał. Nagranie potwierdza, iż osoba egzaminowana zmniejszyła prędkość. Analiza nagrania potwierdza, że osoba egzaminowana nie wykonała poprawnie manewru parkowania prostopadłego (nie zasygnalizowała zmiany kierunku jazdy) a zatem naruszyła art. 22 ust. 5 ustawy. Mimo popełnienia tego błędu egzaminator zaliczył osobie egzaminowanej poprawne wykonanie manewru parkowania i polecił ponowne wykonanie tego zadania.

Dlatego organ stwierdził, że egzamin państwowy został przeprowadzony niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Decyzja powyższa zawierała pouczenie o prawie do wniesienia odwołania. Nie zawiera jednak załącznika, komu decyzję doręczono ani też adresata decyzji. Decyzja została doręczona A. K. oraz Dyrektorowi O. R. D.

O. R. D. reprezentowany przez Dyrektora wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 12 pkt 3 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że egzaminator posiada najbardziej adekwatną wiedzę na temat okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu egzaminu na prawo jazdy, w tym zachowania się A. K. podczas omijania pojazdu,

2) § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b załącznika nr 5 do ww. rozporządzenia przez uznanie, że egzamin nie został prawidłowo przeprowadzony;

- oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 77, 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania egzaminatora, w sytuacji, gdy dowód ten w istotnym stopniu mógł przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W szczególności zarzucił, że egzamin przeprowadzony był prawidłowo, także w zakresie rejestracji przy pomocy urządzeń rejestrujących przebieg egzaminu. Zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia urządzenia rejestrujące przebieg egzaminu powinny rejestrować co najmniej obraz widoczny do przodu przez przednią szybę pojazdu egzaminacyjnego (kamera o kącie widzenia 45 stopni lub więcej). Jak wynika z tego przepisu kamera rejestrująca przebieg egzaminu utrwala jedynie obraz widoczny przez przednią szybę samochodu egzaminacyjnego. Nie jest, zatem w stanie utrwalić obrazu widocznego z boku pojazdu, w tym potwierdzić, w jakiej odległości może znajdować się pojazd egzaminacyjny od pojazdu znajdującego się na sąsiednim pasie ruchu w trakcie wymijania go. Wobec powyższego argumentacja uzasadnienia decyzji w części, w której organ powołuje się na okoliczność nie utrwalenia za pomocą kamery odległości pomiędzy pojazdami, jak również tego, kto w rzeczywistości wykonał hamowanie, jest chybiona.

Organ nie przedstawił uzasadnienia, z jakich powodów odmówił wiary relacji egzaminatora z przebiegu egzaminu wynikającej z treści arkusza z przebiegu egzaminu. W sytuacji, gdy filmowa rejestracja nie jest wystarczająca, źródłem informacji na temat okoliczności towarzyszących przeprowadzaniu egzaminu jest egzaminator. W § 12 pkt 3 załącznika nr 5 do rozporządzenia na egzaminatora został nałożony obowiązek zwrócenia szczególnej uwagi m.in. na zachowanie osoby egzaminowanej wobec innych uczestników ruchu drogowego, umiejętność oceny potencjalnych lub rzeczywistych zagrożeń na drodze oraz skuteczność jej reagowania w przypadku powstania zagrożenia. W tej sytuacji organ winien był przeprowadzić dowód z przesłuchania egzaminatora. Jak wynika z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zostało przeprowadzone prawidłowo przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania egzaminatora w sytuacji, gdy na podstawie pozostałych dowodów (nagrania z kamery), nie sposób było odtworzyć rzeczywistego przebiegu egzaminu. Organ ograniczył się do zbadania tylko niektórych aspektów przeprowadzenia egzaminu, przez co naruszył zasadę prawdy obiektywnej. Spowodowało to, że materiał dowodowy konieczny dla poczynienia istotnych ustaleń w sprawie był niekompletny i niemożliwym było jej prawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż istotne z punktu widzenia przesłanek z art. § 30 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym ustalenia, nie zostały przez organ poczynione.

Ponadto wskazał, że § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b załącznika nr 5 do rozporządzenia stanowi podstawę nie zaliczenia egzaminu praktycznego na prawo jazdy. Zgodnie z tym przepisem osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik z egzaminu praktycznego, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w § 30 ust. 4 pkt 1-6 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia a ocena, czy zachodzą warunki wymienione w tym przepisie pozostawiona została w gestii egzaminatora. Jak wynika z protokołu egzaminu podstawą nie zaliczenia przez A. K. egzaminu było zachowanie świadczące o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i egzaminator podjął decyzję o przerwaniu egzaminu na podstawie § 30 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia.

Nie sposób przyjąć argumentacji organu, że egzamin powinien zostać unieważniony. W sytuacji, gdy § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b załącznika nr 5 do rozporządzenia jest samoistną podstawą negatywnego wyniku egzaminu, niezależną od dwukrotnie nieprawidłowego wykonania tego samego zadania egzaminacyjnego, decyzję egzaminatora uznać należy za słuszną i zasadną. Okoliczność, że A. K. nie wykonała poprawnie manewru parkowania prostopadłego na placu manewrowym -jak podnosi organ- w żaden sposób nie zmienia faktu, że w kolejnej części egzaminu zachowała się w sposób świadczący o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. To natomiast, zgodnie z § 30 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, determinuje przerwanie egzaminu oraz ustalenie oceny negatywnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 września 2008 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do drugiej grupy zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W tym kierunku zmierza również orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 września 2001 r., I SA 335/00, LEX nr 55745). W przedmiocie zasadności takiego poglądu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2006r. (sygn. akt II SA/Kr 1545/02), podnosząc, że orzeczenie stwierdzające brak materialno - prawnej legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie powinno przybierać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego.

Prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje stronie postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem stroną postępowania w sprawie o unieważnienie egzaminu praktycznego na prawo jazdy jest osoba egzaminowana, czyli w sprawie A. K., bowiem postępowanie dotyczy wyłącznie jej interesu prawnego. W konsekwencji stroną niniejszego postępowania nie jest O. R. D. Podobnie Dyrektorowi ORD nie przysługuje indywidualnie przymiot strony tego postępowania. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 listopada 2008 r. (sygn. akt III SA/Łd 487/07), który stwierdził, że pismo Dyrektora W. O. R. D., jako nie pochodzące od strony, stanowiło impuls do wszczęcia przez organ nadzoru postępowania z urzędu w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na kat. B prawa jazdy.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanym przypadku zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyny podmiotowej. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku. Podmiot, któremu przymiot strony przysługiwał nie złożył odwołania od decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł O. R. D. reprezentowany przez Dyrektora. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 112 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania w przedmiocie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy, w sytuacji, gdy decyzja unieważniająca egzamin odnosi skutek w sferze prawnej skarżącego, co w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest wystarczające dla przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że zawarty w art. 28 k.p.a. wymóg posiadania przez podmiot "interesu prawnego" nie może być rozumiany w ten sposób, iż postępowanie administracyjne ma dotyczyć jego praw bądź obowiązków w sposób bezpośredni, a więc że do niego jest adresowana decyzja. Artykuł 28 k.p.a. nie rozróżnia sytuacji, gdy dane postępowanie dotyczy sfery praw podmiotu w sposób bezpośredni lub pośredni. Z punktu widzenia art. 28 k.p.a. irrelewantnym jest czy przedmiotem postępowania są wprost prawa i obowiązki danego podmiotu, czy też ingerencja w prawa lub obowiązki podmiotu dokonuje się niejako przy okazji rozstrzygania o prawach lub obowiązkach innych podmiotów. Jeżeli zatem wynik danego postępowania administracyjnego może wywołać jakikolwiek skutek w sferze prawnej podmiotu, to podmiotowi temu przysługuje przymiot strony tego postępowania, w związku z czym może on brać w postępowaniu czynny udział, w tym także zaskarżać wydane w nim decyzje.

Taka sytuacja, w ocenie skarżącego zachodzi w sprawie, bowiem decyzja którą unieważniono egzamin praktyczny na prawo jazdy kat. B przeprowadzony z udziałem A. K. oddziałuje na prawa skarżącego, mimo, że jej bezpośrednim adresatem jest egzaminowana. Na podstawie art. 112 ustawy Prawo o ruchu drogowym marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy. Wśród uprawnień nadzorczych znajduje się również uprawnienie do zawieszenia działalności jednostki prowadzącej egzaminy państwowe, a więc wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego (art. 112 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, iż w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego dochodzi do znacznych nieprawidłowości ("rażących uchybień"). Taką nieprawidłowością może być m.in. przeprowadzenie egzaminu w sposób niezgodny z przepisami prawa. Orzekając, zatem na podstawie art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym o nieważności egzaminu na prawo jazdy, organ nadzoru stwierdza pośrednio, że ośrodek ruchu drogowego w sposób nienależyty wykonał swój obowiązek - nieprawidłowo przeprowadził egzamin, co może skutkować podjęciem czynności nadzorczych, w tym prowadzić do zawieszenia jego działalności.

Zdaniem skarżącego, decyzja o unieważnieniu egzaminu na prawo jazdy dotyczy praw skarżącego. Przesądza ona, bowiem, że wojewódzki ośrodek ruchu drogowego nieprawidłowo realizuje swoje ustawowe zadania, co może w konsekwencji skutkować negatywnymi dla niego rozstrzygnięciami organów nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto Kolegium podniosło, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie "interesu prawnego" użyte w art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet, jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

Na tym m. in. polega istota postępowania administracyjnego, że każda z działających w nim stron jest osobno powiązana stosunkiem prawnym, wyrosłym z normy prawa materialnego z organem prowadzącym postępowanie. Ta norma decyduje o losach sprawy administracyjnej wobec każdej ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają znaczenia dla danej sprawy administracyjnej. Dlatego też nie można stać się stroną postępowania tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt IIGSK 37/05, zbiór LEXnr 165962).

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 144/07).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 1997 r. (sygn. akt III SA 955/97), w którym stwierdzono, że "Istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest to, że jest ona podmiotem własnych praw /interesów prawnych/ lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku" (tak również NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93 - Glosa 1996 nr l str. 7).

Stanowisko powyższe podziela również doktryna prawa administracyjnego. Jak wskazano w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, str. 238) stwierdzenie, że postępowanie dotyczy pośrednio interesu prawnego oznacza, bowiem w istocie degradację interesu prawnego do rangi interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem.

W ocenie Kolegium stroną postępowania w sprawie o unieważnienie egzaminu praktycznego na prawo jazdy jest osoba egzaminowana, czyli w sprawie A. K., bowiem postępowanie dotyczy wyłącznie jej interesu prawnego.

Kolegium wskazało również, że w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 306/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał egzaminatora za stronę w postępowaniu w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Sąd wskazał, że "Nie ulega przy tym wątpliwości, że egzaminator jest stroną postępowania, które dotyczy go bezpośrednio, a więc postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Wojewodę D. Natomiast brak podstaw w prawie materialnym do uznania egzaminatora za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności egzaminu państwowego - nawet wtedy, gdy jedną z przyczyn (być może nawet podstawową), są wyniki tego postępowania, uzasadniające skreślenie z ewidencji egzaminatorów. Związek między tymi rozstrzygnięciami ma wyłącznie charakter faktyczny, tak samo jak interes egzaminatora w postępowaniu unieważniającym wyniki egzaminu państwowego na prawo jazdy. (...) W tej sytuacji interes prawny ma niewątpliwie egzaminowany, dążący do zdobycia określonego uprawnienia, a nie egzaminator, który jedynie sprawdza kwalifikacje egzaminowanego."

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z p. zm.) określają organizacyjno-prawną formę wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, stanowiących podstawę sytemu sprawdzania kwalifikacji osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zarząd województwa tworzy, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego na obszarze województwa (art. 116 ust.1). Ośrodek jest samorządową wojewódzką osobą prawną (ust. 2). Zarząd województwa sprawuje nadzór nad ośrodkiem (ust. 3). Do zadań ośrodka należy organizowanie egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami (art. 117 ust. 1). Działalnością ośrodka kieruje dyrektor (art. 118 ust. 1). Dyrektor jest powoływany i odwoływany przez zarząd województwa (ust. 2).

Zgodnie z art. 109 ust.1 ustawy: egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem oraz osoby, o której mowa w art. 114, przeprowadza egzaminator zatrudniony przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego: 1) na podstawie umowy o pracę - w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy; 2) na podstawie umowy zlecenia - w zakresie pozwolenia do kierowania tramwajem. Egzamin państwowy jest organizowany w: wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego - w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy (ust. 2 pkt 1).

Ustawa Prawo o ruchu drogowym określa też przesłanki materialne nadzoru organów samorządu terytorialnego nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych osób ubiegających się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis art. 112 ust. 1 ustawy stanowi, że nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje marszałek województwa. Zakres nadzoru został sprecyzowany w art. 112 ust. 2, który określa otwarty katalog czynności nadzorczych, wskazując, że: organ sprawujący nadzór może w szczególności: 1) kontrolować dokumentację i działalność związaną z egzaminowaniem; 2) przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami; 3) w razie stwierdzenia rażących uchybień zawiesić działalność odpowiedniej jednostki w zakresie prowadzenia egzaminów państwowych - do czasu usunięcia uchybień; 4) w uzasadnionych przypadkach skierować egzaminatora na egzamin, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8. Zgodnie z art. 113 ust. 1: Marszałek województwa skreśla egzaminatora z ewidencji, jeżeli: 1) nie spełnia warunków określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2-9; 2) nie odbył okresowego szkolenia; 3) nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem lub orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 4) nie zdał egzaminu, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8, w wyznaczonym terminie; 5) naruszył zasady egzaminowania.

Przepisy wykonawcze do powyższej ustawy zawarte są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z 2005 r., nr 217, poz. 1834 z p. zm.).

§ 1. Rozporządzenie określa:

2) wymagania w stosunku do podmiotów prowadzących egzaminy państwowe w zakresie wyposażenia, warunków lokalowych, placu manewrowego i pojazdów przeznaczonych do egzaminowania.

§ 16. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego powinien posiadać:

3) pojazdy przeznaczone do przeprowadzania egzaminów w liczbie umożliwiającej obsługę zaplanowanych egzaminów, z zastrzeżeniem § 19 pkt 3.

§ 19. Pojazdy, o których mowa w § 16 pkt 3, powinny:

4) być wyposażone w urządzenie rejestrujące przebieg egzaminu - w zakresie prawa jazdy kategorii B - z wyjątkiem pojazdu zapewnianego przez osobę egzaminowaną.

§ 21. 1. Przebieg egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B rejestruje się przy pomocy urządzeń rejestrujących przebieg egzaminu, o których mowa w § 19 pkt 4.

2. Urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny:

1) rejestrować, co najmniej obraz widoczny do przodu przez przednią szybę pojazdu egzaminacyjnego (kamera o kącie widzenia 45 stopni lub więcej); obraz zapisywany musi zawierać opis składający się z daty, godziny przeprowadzanego egzaminu oraz numeru rejestracyjnego pojazdu egzaminacyjnego, a w przypadku braku możliwości umieszczenia numeru rejestracyjnego pojazdu, dopuszcza się podanie przez egzaminatora numeru rejestracyjnego ustnie przed rozpoczęciem egzaminu.

6. Jeżeli przebieg egzaminu praktycznego nie został zarejestrowany z powodu awarii urządzenia nagrywającego przebieg egzaminu, egzamin zostaje powtórzony na koszt ośrodka egzaminowania.

§ 24. 1. Część praktyczna egzaminu państwowego, zwana dalej "egzaminem praktycznym", jest przeprowadzana przy użyciu pojazdu określonego w § 16 pkt 3.

2. Egzamin praktyczny obejmuje sprawdzenie umiejętności:

1) przygotowania pojazdu do jazdy, umiejętności sprawdzenia stanu technicznego podstawowych elementów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo jazdy oraz umiejętności bezpiecznego panowania nad pojazdem, które wykonywane jest na placu manewrowym ośrodka egzaminowania - w zakresie prawa jazdy kategorii B i B1;

2) umiejętności wykonywania manewrów, które realizowane jest na placu manewrowym ośrodka egzaminowania - w zakresie prawa jazdy pozostałych kategorii oraz pozwolenia;

3) umiejętności jazdy w ruchu drogowym, które realizowane jest na drogach publicznych - w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy i pozwolenia.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.), normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Zasadą wynikającą z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę w formie decyzji. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 §1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§2).

Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Aktem administracyjnym, zatem będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Mimo, iż z treści art. 112 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wynika wprost prawna forma, w jakiej marszałek województwa winien stwierdzić nieważność egzaminu państwowego prowadzonego niezgodnie z przepisami, to upoważnienie do działania przez ten organ w formie decyzji zawiera art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1590 ze zm.). W myśl tego przepisu, marszałek województwa wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W ustawie Prawo o ruchu drogowym brak jest przepisu, który przewidywałby dla marszałka inną formę działania w tych sprawach, a rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia części praktycznej egzaminu państwowego na określoną kategorię prawa jazdy należy z całą pewnością zaliczyć do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej.

Nie ulega jednak wątpliwości, że wystąpienie określonych w art. 112 ust. 2 ustawy przesłanek materialnych nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie także w odniesieniu do tego, kto jest stroną tego postępowania.

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że pojęcie "interesu prawnego" użyte w art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Na tym m. in. polega istota postępowania administracyjnego, że każda z działających w nim stron jest osobno powiązana stosunkiem prawnym, wyrosłym z normy prawa materialnego z organem prowadzącym postępowanie. Ta norma decyduje o losach sprawy administracyjnej wobec każdej ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają znaczenia dla danej sprawy administracyjnej. Dlatego też nie można stać się stroną postępowania tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 144/07).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 310/05 (LEX nr 190891): Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Dlatego prawidłowo Kolegium uznało, że stroną postępowania w sprawie o unieważnienie egzaminu praktycznego na prawo jazdy jest osoba egzaminowana, czyli w sprawie A. K., bowiem postępowanie dotyczy wyłącznie jej interesu prawnego. W konsekwencji, stroną tego postępowania w świetle art. 28 k.p.a. nie jest O. R. D.

Trafnie Kolegium wskazało na stanowisko WSA w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 8 listopada 2008 r. (sygn. akt III SA/Łd 487/07), który stwierdził, że pismo Dyrektora W. O. R. D., jako nie pochodzące od strony, stanowiło impuls do wszczęcia przez organ nadzoru postępowania z urzędu w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na kat. B prawa jazdy. Trafnie również Kolegium wskazało, że w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 306/05) WSA w Warszawie nie uznał egzaminatora za stronę w postępowaniu w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Sąd zauważa, że z przedstawionej powyżej regulacji wynika, że egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem, przeprowadza egzaminator zatrudniony przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego natomiast egzamin jest organizowany w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego. Przepisy jednoznacznie, więc określają ustawowe prawa i obowiązki egzaminatora i ośrodka. Decyzje organu nadzorczego wydane na podstawie art. 112 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, o przerwaniu lub unieważnieniu przeprowadzanego przez egzaminatora i zorganizowanego przez ośrodek ruchu drogowego egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem, nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach egzaminatora czy ośrodka. Decyzje takie rozstrzygają o prawach i obowiązkach innego podmiotu - osoby ubiegającej się o uprawnienia do kierowania pojazdem, określając sytuację prawną tego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Nie wpływają, więc na prawa i obowiązki zarówno egzaminatora jak i ośrodka, postępowanie administracyjne zmierzające do wydania takich decyzji dotyczy tylko interesu faktycznego ośrodka i egzaminatora.

Należy zauważyć, że skarżący wskazał, że orzekając na podstawie art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym o nieważności egzaminu na prawo jazdy, organ nadzoru stwierdza pośrednio, iż ośrodek ruchu drogowego w sposób nienależyty wykonał swój obowiązek - nieprawidłowo przeprowadził egzamin, co może skutkować podjęciem przez marszałka województwa czynności nadzorczych względem wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, w tym prowadzić do zawieszenia jego działalności. Ta przesłanka - nieprawidłowego realizowania ustawowego zadania - będzie badana dopiero w toku ewentualnie wszczętego odrębnego postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 112 ust 2 pkt 3 ustawy skierowanej do O. R. D. a więc "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a. będącej podmiotem własnych praw - interesów prawnych lub obowiązków, które zostaną skonkretyzowane w tym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.10.2006 r. sygn. II GSK 163/06 (LEX nr 274855) stwierdzając, że: "Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest, zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości."

W konsekwencji, prawidłowo Kolegium uznało, że w sprawie zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyny podmiotowej. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku.

Trafnie też Kolegium uznało, że orzeczenie stwierdzające brak materialno - prawnej legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie powinno przybierać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., który określa, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.