Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2732/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 5 1, art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 272/14 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 272/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W.G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności działki jako nieruchomości zamiennej w trybie postępowania wywłaszczeniowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 25 stycznia 1974 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku przejęło od K. i N. W. w zamian za rentę na własność Państwa nieruchomość rolną, położoną w [..] przyznając równocześnie zdającym prawo do dożywotniego użytkowania działki gruntu o pow. 0,50 ha. W treści decyzji nie podano oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, jednakże z akt postępowania wynikało, że działka, którą bezpłatnie użytkowali Państwo W. była oznaczona numerem [..] /1. Powyższą decyzję wydano na podstawie art. 1 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15).

Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 1991 r. K.W. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [..] o przyznanie, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), prawa własności działki otrzymanej do dożywotniego użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, w zamian za rentę. Zarząd Miasta [..] decyzją z dnia 5 marca 1992 r. w trybie powołanego wyżej art. 118 przyznał K. i N. W. nieodpłatnie na własność działkę gruntu położoną w obrębie 1 miasta [..], oznaczoną nr [..] /11 o powierzchni 0,2974 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [..]. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż małżonkowie W. użytkowali działkę tzw. rencistówkę położoną w obrębie 1 miasta [..], oznaczoną nr [..], lecz ze względu na przeznaczenie tej działki w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego pod obwodnicę, zaproponowano im działkę oznaczoną nr [..] /11, na co wyrazili zgodę. W księdze wieczystej działki nr [..] /11 jako właściciela ujawniono N. W., a po jej śmierci jako spadkobiercę testamentowego wnuka W.G..

Decyzją z dnia 27 lipca 1995 r. Wojewoda Słupski stwierdził nieważność decyzji Zarządu Miasta [..] z dnia 5 marca 1992 r., uznając, że została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Wojewody stała się ostateczna z dniem 28 sierpnia 1995 r. W następstwie powyższego w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Lęborku dla działki nr [..] /11, jako właściciela nieruchomości, w miejsce W.G. wpisano Gminę Miejską [..].

Następnie przed Starostą Lęborskim z wniosku W.G. i P.G. toczyło się postępowanie o przyznanie w trybie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników działki nr [..] /11, w wyniku którego działka ta została przyznana na własność W.G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r. uchylił dwa (decyzja Starosty Lęborskiego, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku) rozstrzygnięcia korzystne dla W.G. stwierdzając, że w dalszym postępowaniu organ administracyjny będzie zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy i który ze zstępnych małżonków W. faktycznie władał po ich śmierci działką nr [..] /1, a w konsekwencji czy spełnia on, w odniesieniu do tej działki, przesłanki określone w art. 118 ust. 2 ustawy. Sąd przesądził, że małżonkom W. nie przysługiwało zarówno prawo dożywotniego użytkowania, jak i prawo nieodpłatnego uzyskania własności działki [..] /11. Przedmiotem toczącego się przed sądem postępowania mogła być wyłącznie działka nr [..] /1, której prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania posiadali małżonkowie W..

W konsekwencji powyższego, w dniu 20 września 2006 r. została wydana decyzja odmawiająca przyznania prawa własności działki nr [..] /11 na rzecz W.G. i P.G.. Od przedmiotowej decyzji W.G. nie złożył odwołania.

W.G. w 2007 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki nr [..] /11 w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518).

Starosta Lęborski decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. odmówił przyznania W.G. prawa własności działki nr [..] /11. W wyniku rozpatrzenia odwołania W.G. decyzją z dnia 9 marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W następstwie rozpoznania skargi na wskazane wyżej decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt IISA/Gd 293/12 stwierdził ich nieważność z powodu naruszenia przepisów o właściwości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wniosek W.G. winien zostać rozpoznany w oparciu o przepisy Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Sąd stwierdził, że organy obu instancji rozpoznały wniosek skarżącego w świetle dyspozycji art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co świadczy o tym, że działały we właściwym kierunku. Jednocześnie Sąd wskazał, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia nie może być art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem wskazane w nim roszczenie ma charakter cywilnoprawny, który jest realizowany nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ale poprzez zawarcie umowy cywilnej.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji zaktualizowało potrzebę ponownego rozpoznania wniosku W.G. z dnia 9 września 2007 r.

Decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. Starosta Lęborski odmówił W.G. przyznania prawa własności działki nr [..] /11 jako działki zamiennej w trybie postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji powołując się na wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 25 lutego 2004 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 3338/01, stwierdził, że małżonkom W. nigdy nie przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania, jak i prawo nieodpłatnego uzyskania własności działki nr [..] /11. Organ wyjaśnił, że W.G. nie spełnia przesłanek przyznania nieruchomości zamiennej określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie jest osobą w odniesieniu do której było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, tym samym nie została wydana w trybie art. 129 ust. 1 decyzja, na mocy której następuje przeniesienie praw do nieruchomości zamiennej. Wskazano, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje postępowania mającego dotyczyć nabycia nieruchomości na własność określonej osoby jako zamienna za nieruchomość oddaną w dożywotnie użytkowanie w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa za rentę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.G. zarzucając naruszenie przepisów art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że następca prawny osób, wobec których nie dokończono postępowania wywłaszczeniowego, nie może być uznany za osobę wywłaszczoną. Zarzucono również niezastosowanie art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nierozważenie przesłanek uzasadniających przyznanie nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie poprzedników prawych, a przez to również pominięcie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 293/12. Sformułowano również zarzuty natury procesowej odnoszące się do uchybień w zakresie przeprowadzania dowodów i ich oceny.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. Wojewoda Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonych dowodów gospodarstwo rolne stanowiące własność Państwa K. i N. W. nie zostało wywłaszczone, zaś działkę, którą im oddano do bezpłatnego dożywotniego użytkowania nie stanowiła działki zamiennej i nie była im przyznana w ramach odszkodowania za wywłaszczenie, tylko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15).

Powołana wyżej ustawa nie stanowiła ustawy wywłaszczeniowej, zaś wydawane na jej podstawie decyzje, jak ta z dnia 25 stycznia 1974 r., nie były decyzjami wywłaszczeniowymi. Nie polegała bowiem na władczym odebraniu prawa własności wbrew woli właściciela, ale, jak wynikało z jej treści, na przejęciu nieruchomości właśnie na jego wniosek i w zamian za ekwiwalentne świadczenie, jakim była renta oraz - w niniejszej sprawie - dodatkowa możliwość bezpłatnego dożywotniego użytkowania części tego gospodarstwa. Organ podkreślił, że decyzją wywłaszczeniową nie była również decyzja Zarządu Miasta [..] z dnia 5 marca 1992 r., którą przyznano Państwu K. i N. W. na własność działkę nr [..] /11. Decyzja ta bowiem została wydana w oparciu o art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Decyzja ta dotyczyła zatem przekształcenia prawa bezpłatnego dożywotniego użytkowania nieruchomości we własność. Nie została wydana na podstawie ustawy regulującej kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, tj. w ówczesnym czasie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22,mpoz. 99 ze zm.). Dotyczyła zatem zupełnie innego zagadnienia niż wywłaszczenie nieruchomości. Nie można zatem uznać, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności i cofnięcia skutku w postaci przyznania prawa własności nieruchomości, zaistniała konieczność orzeczenia odszkodowania za wywłaszczenie.

Organ wskazał, że działka nr [..] /11 została zaproponowana "w zamian" za działkę ówcześnie użytkowaną przeznaczoną w planie pod drogę, co nie oznacza, że działka ta była nieruchomością zamienną przyznaną w ramach odszkodowania za wywłaszczenie. Organ podkreślił, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, nawet na cel publiczny, jakim niewątpliwie jest droga, nie jest równoznaczne z jej wywłaszczeniem. Powoduje jedynie, że działka w przyszłości może być przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, jeśli cel będzie realizowany. Wobec tego również treść zaświadczenia Burmistrza Miasta [..] z dnia 3 kwietnia 2004 r. potwierdzającego przeznaczenie planistyczne działki nr [..] /1 nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia.

Organ odwoławczy przychylił się do oceny wyrażonej przez organ I instancji, że W.G. nie spełnia przesłanek do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie, ponieważ nie miało ono w omawianej sprawie miejsca. Tym samym nie było w sprawie konieczne podejmowanie kolejnych środków dowodowych na okoliczność wywłaszczenia, w tym m.in. przesłuchania zgłoszonych przez stronę świadków. Materiał dowodowy oceniono jako kompletny, jasny i nie wymagający uzupełnienia. Dostrzeżone uchybienia procesowe organ ocenił jako nie mające wpływu na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd/293/12, bowiem Sąd uznał, że wniosek W.G. winien zostać rozpoznany w świetle przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, co nie oznacza, że odszkodowanie takie należy przyznać.

Wojewoda Pomorski wskazał, że wobec braku decyzji wywłaszczeniowej, zasadnym było nie odmówienie, lecz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Jak wynika bowiem z doktryny, postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój przedmiot, którym w niniejszej sprawie w ocenie odwołującego się jest przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Ponieważ ustalono, że nie doszło do wywłaszczenia, brak było podstaw prawnych do merytorycznego orzekania o odszkodowaniu, a tym samym winna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania.

W skardze na powyższą decyzję W.G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu bezprzedmiotowości postępowania bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, w którym nie dopuszczono dowodów ze świadków na okoliczność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec poprzedników prawnych skarżącego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 293/12. W.G. zakwestionował stwierdzoną przez organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania twierdząc, że sprawa przyznania nieruchomości zamiennej rozstrzygnięta decyzją z 5 marca 1992 r., którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego ze względu na jej nieważność, nie została za życia jego poprzedników prawnych załatwiona. W konsekwencji wskazał on, że przedmiot postępowania wywłaszczeniowego istnieje i brak było podstaw do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż na podstawie decyzji z dnia 25 stycznia 1974 r. poprzednicy prawni skarżącego małżonkowie N. i K.W. przekazali na własność Państwa nieruchomość rolną położoną w [..] przy ul. [..] w zamian za co uzyskali prawo do renty i do dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki o pow. 0,50 ha, której w decyzji nie oznaczono numerem ewidencyjnym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działką oddaną do użytkowania była działka oznaczona obecnie w ewidencji gruntów nr [..] /1 stanowiąca część działki nr [..].

Przekazanie gospodarstwa w zamian za rentę i prawo dożywotniego użytkowania działki nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. Nr 3, poz.15).

Sąd podkreślił, że działkę gruntu przekazano małżonkom W. do użytkowania bezpłatnego i dożywotniego. Nie przyznano im prawa własności do tej działki, albowiem do tego nie uprawniały przepisy wówczas obowiązującej ustawy powołanej wyżej.

Dopiero we wniosku z 1991 r. K.W. zwrócił się o przyznanie mu prawa własności do działki, którą w 1974 r. oddano mu do dożywotniego użytkowania. Organ administracji rozstrzygnął ten wniosek decyzją z dnia 5 marca 1992 r. przyznając małżonkom W. nieodpłatnie na własność działkę o nr [..] /11. Organ działał w tej sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24). Jednakże decyzja z 1992 r. przyznająca prawo własności działki nr [..] /11 została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody Słupskiego z dnia 27 lipca 1995 r. stwierdzającą jej nieważność z powodu naruszenia przepisów o właściwości i rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić przy tym należy istotną dla sprawy dyspozycję art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która daje podstawę do ubiegania się o przeniesienie własności działki objętej w użytkowanie dożywotnie w zamian za przekazanie gospodarstwa Państwu. Przepis ten stanowi bowiem, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że uprawniony mógł ubiegać się o uwłaszczenie w odniesieniu do działki, którą użytkował w zamian za tzw. rencistówkę. Wykładnię taką zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 3338/01, w której kontrolował rozstrzygnięcia organów w przedmiocie przyznania na własność następcom prawnym małżonków W. działki nr [..] /11, stwierdzając, że uzyskanie nieodpłatnie własności działki związane jest integralnie z nieodpłatnym prawem użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w zamian za rentę. Sąd we wskazanej sprawie potwierdził również, że małżonkowie W. przekazując gospodarstwo Państwu uzyskali w zamian prawo do dożywotniego użytkowania części działki nr [..], w dacie orzekania oznaczonej jako działka nr [..] /1. Nigdy natomiast ani oni, ani ich następcy prawni w osobach W.G. i P.G., którzy domagali się przyznania własności działki nr [..] /11, nie władali tą działką.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że niemożliwe było przyznanie zarówno małżonkom W., jak i później uprawnionym do ubiegania się o to ich następcom prawnym działki nr [..] /11. Dlatego też skarżący mógł się ubiegać o przyznanie mu na własność wyłącznie działki o nr [..] /1.

Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu skargi Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób zgodny z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego nie potwierdza tezy, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia małżonków W. z ich uprawnień do działki o nr [..] /1, w zamian za którą w ramach odszkodowania domaga się przyznania własności nieruchomości zamiennej, czyli działki nr [..] /11.

Z istoty wywłaszczenia określonej w art. 112 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(tj.: Dz.U. z 2014 r., poz.518), zwanej dalej: u.g.n., wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z powyższego wynika, że wywłaszczenie może polegać bądź na pozbawieniu dotychczasowego właściciela prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do wywłaszczenia z ograniczonego prawa rzeczowego, którym jest m.in. prawo użytkowania nieruchomości, to pozbawienie takiego prawa może nastąpić albo przez wywłaszczenie prawa własności nieruchomości, które obciąża ograniczone prawo, albo przez wywłaszczenie bezpośrednie tego ograniczonego prawa rzeczowego. Brak w aktach sprawy decyzji bądź chociażby wzmianek o niej, która stanowiłby podstawę wywłaszczenia małżonków W. z uprawnienia przysługującego im do działki nr 836/1.

Z pewnością nie rozstrzygała o wywłaszczeniu decyzja z dnia 5 marca 1992 r., na podstawie której przyznano małżonkom W. własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] /11, i którą następnie usunięto z obrotu prawnego z powodu nieważności. Prawo to przyznano im w trybie odmiennym od procedury wywłaszczeniowej, na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Fakt, że w zamian za działkę o nr [..] /1, którą małżonkom W. oddano do użytkowania w 1974 r., na własność przyznano im działkę nr [..] /11, nie świadczy w żadnym razie, że odbyło się to w trybie wywłaszczenia. Nie świadczy o tym również fakt, że działka użytkowana przez Państwo W. przeznaczona była w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę obwodnicy. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania pod realizację określonego celu nawet o charakterze publicznym nie jest równoznaczne z jej wywłaszczeniem, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda. W tej sytuacji zarzuty procesowe skarżącego odnoszące się do uchybień dowodowych nie mogły zostać uznane za zasadne.

Po drugie, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl jednak art. 131 ust. 1 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Hipotezą tego przepisu nie objęto jednak uprawnionych z tytułu innych praw rzeczowych, którym pozostaje wyłącznie rekompensata w postaci odszkodowania. Tę formę odszkodowania można bowiem zastosować wyłącznie wobec właściciela lub użytkownika wieczystego, a nie może zostać przyznana w ramach odszkodowania za pozbawienie innych praw rzeczowych do nieruchomości (E. Mzyk, [w:] G. Bieniek (red.), S. Kalus, Z. Mamraj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 596). Wobec tego, nawet gdyby doszło do wywłaszczenia poprzedników prawnych skarżącego z prawa użytkowania działki nr [..] /1, czego nie potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, to i tak nie przysługiwałoby mu roszczenie o przyznanie własności nieruchomości zamiennej. Nie można bowiem zrekompensować wywłaszczenia z innego prawa rzeczowego poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nigdy nie toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe i nie doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Utrata własności działki nr [..] /11 nie nastąpiła wskutek wywłaszczenia lecz wskutek stwierdzenia nieważność decyzji przenoszącej własność działki nr [..] /11. Poprzednicy prawni skarżącego, wobec stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu na własność nieodpłatnie działki nr [..] /11 nie byli właścicielami tej nieruchomości. Nie byli ono również po przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa właścicielami działki nr [..] /1, odnośnie tej działki przysługiwać im mogło jedynie prawo dożywotnego użytkowania. Także odnośnie tej działki nigdy nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa.

W sytuacji zatem, gdy wywłaszczenie nie miało miejsca, wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej w trybie przepisów o postępowaniu wywłaszczeniowym nie mógł zostać uwzględniony.

Umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego jest możliwe m.in. w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, w szczególności wówczas gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W sytuacji takiej, jak zaistniała w niniejszej sprawie brak było podstaw do merytorycznej oceny czy wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej w postaci działki nr [..] /11 zasługuje na uwzględnienie, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało przeprowadzone. Decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w uwagi na brak konieczności oceny zasadności wniosku w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, nie narusza zatem prawa.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem organy obu instancji zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 293/12, analizowały sprawę z wniosku skarżącego w odniesieniu do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wydany w sprawie wyrok nie przesądzał ani zasadność wniosku ani konieczności jego merytorycznej oceny i nie wykluczał możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.G., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezgodne z prawem przyjęcie, iż wydana przez organ II instancji decyzja była bezprzedmiotowa, co skutkowało umorzeniem postępowania przez sąd i oddaleniem skargi;

2) art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w płaszczyźnie wszystkich środków dowodowych, a w szczególności tych, które wskazywały o niezakończonym postępowaniu wywłaszczeniowym w stosunku do skarżącego;

3) sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na nie uwzględnieniu tych środków dowodowych z których wynikał fakt nie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego;

4) art. 75 § 1 K.p.a. polegającego na bezzasadnym uznaniu zbędności dopuszczenia przez organ I instancji środków dowodowych w formie zeznań świadków, byłych pracowników Urzędu Miejskiego w [..], na istotne okoliczności sprawy związane z postępowaniem administracyjnym wobec poprzedników prawnych skarżącego w zakresie, w jakim trybie przyznano im działkę zamienną;

5) art. 80 K.p.a. polegającego na przekroczeniu granicy swobody uznania administracyjnego przy braku wskazania w decyzji jakie okoliczności organ uznał za udowodnione, uprawdopodobnione i na jakiej podstawie oparł swoje rozumowanie, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz uznał błędnie pojęcie "działka zamienna" jako omyłkę organu, czy też potoczne brzmienie tego słowa w oderwaniu od jego normatywnego znaczenia;

6) nierozpoznaniu istoty sprawy, tj. zagadnienia czy następcy prawnemu zmarłych, wobec których nie zakończono postępowania wywłaszczeniowego przysługiwałaby działka zamienna;

7) art. 153 P.p.s.a. w zakresie braku uwzględnienia w zaskarżonej decyzji oceny prawnej i wskazania wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 293/12).

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 131 ust. 1 i art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w którym rzeczone przepisy miałyby zastosowanie do W.G..

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej nie powołał się wprost na żadną z podstaw wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazał jako przepisy, których zarzut ten dotyczy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które wymienił w skardze kasacyjnej, to jest art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.

Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje sąd prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje się oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował.

Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 maja 2004r., FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12, a także wyrok NSA z dnia 31 maja 2004r., FSK 103/04, POP 2005, nr 3 poz. 57). W wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2088/12 (lex nr 1291377) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na kompetencje sądów administracyjnych, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym."

Nadto sposób sformułowania tych zarzutów i ich uzasadnienia wymaga przypomnienia i wyjaśnienia, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny ( tego zaś elementu skarga kasacyjna nie zawiera).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Przytoczone w podstawach skargi kasacyjnej przepisy art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 105 § 1 Kpa są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować takiego zarzutu jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 426 uw. 2-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 P.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

W rozpoznawanej sprawie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012r. II SA/Gd 293/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził ocenę prawną co do właściwości organu oraz w zakresie podstawy w oparciu o którą winien zostać załatwiony wniosek skarżącego. Sąd stwierdził cyt." Jego żądanie winno zostać zatem rozpoznane w świetle przepisów Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis art. 128 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Art. 131 ust. 1 ustawy przewiduje natomiast, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna". W innym fragmencie uzasadnienia Sąd stwierdził, że cyt. "Wobec wadliwości zaskarżonych decyzji skutkujących stwierdzeniem ich nieważności Sąd nie ustosunkowywał się merytorycznie do zarzutów skargi".

Jak wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia Sąd nie określił sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a wskazał jedynie przepisy na podstawie których sprawa powinna zostać rozpoznana. Te zostały wymienione we wniosku skarżącego i obligowały organ do ich oceny w zakresie zasadności żądań zgłaszanych przez skarżącego. Zalecenia zawarte w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012r. zostały przez organ wykonane. Jak wynika z decyzji Starosty Lęborskiego z dnia 28 lutego 2013r. decyzja została wydana na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z uwzględnieniem oceny Sądu. W przywołanym wyroku Sąd nie oceniał też zarzutów skargi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska, z którego wynikałoby że toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, które nie zostało zakończone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że żadne postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie nie było prowadzone. Stwierdził to już w wyroku z dnia 25 lutego 2004r.II SA/Gd 3338/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który na ostatniej stronie uzasadnienia wyraził następujący pogląd cyt. "W przedstawionej wyżej sytuacji prawnej oczywistym jest, że małż. W. nie przysługiwało zarówno prawo dożywotniego użytkowania, jak i prawo nieodpłatnego uzyskania własności działki nr [..] /11. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie może być wyłącznie działka nr [..] /1, której prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania posiadali małżonkowie W.. W innej części uzasadnienia Sąd uznał, że cyt. "W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do rozważania kwestii ewentualnego przyznania działki nr [..] /11, położonej w [..]. Stosownie bowiem do art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są obydwoje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków".

Nieuzasadnione są także materialne zarzuty skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji przywołując treść art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo uznał, że nie znajduje on zastosowania w sprawie, ponieważ nie toczyło się żadne postępowanie wywłaszczeniowe. Ocenę tę w całości Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Natomiast przepis art.114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji, dlatego zarzut jego błędnej wykładni jest bezskuteczny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

16