Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 950/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi K. D. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2005 r. nr [...] II. określa, że decyzje wskazane w pkt I nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 czerwca 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) nałożył na A. M. i K. D., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] w G.obowiązek opracowania inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach znajdujących się w parterze budynku wraz z orzeczeniem technicznym oraz wykonania, pod nadzorem osoby uprawnionej, ewentualnych zmian i przeróbek wynikających z treści orzeczenia technicznego - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a także przedłożenia oświadczenia osoby nadzorującej wykonanie powyższych robót o sposobie ich wykonania wraz z inwentaryzacją i orzeczeniem technicznym. Termin wykonania nałożonych obowiązków określono do dnia 15 sierpnia 2005 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, co następuje:

Pismem z dnia 22 listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ni zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w parterze budynku przy [...] w G.

W wyniku ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 25.02.2005 r. ustalono protokolarnie, że w pomieszczeniach znajdujących się w parterze budynku, w miejscu pierwotnej lokalizacji przejazdu pod w/w budynkiem, dokonano zmiany sposobu użytkowania na sklep spożywczy. W materiałach archiwalnych Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta znajduje się "Projekt techniczny nadbudowy i wymiany stropów budynku mieszkalnego dwurodzinnego – G., [...]" z lutego 1985 r. zatwierdzający likwidację przejazdu pod przedmiotowym obiektem poprzez zabudowę przejazdu. Według oświadczenia A.M. – obecnej współwłaścicielki posesji, w pomieszczeniach powstałych w wyniku tej zabudowy przeprowadzono w latach 1985 – 1989 r. roboty budowlane polegające m. in. na: budowie ścianek działowych, stropu, instalacji wodno – kanalizacyjnej itp., w celu zmiany sposobu użytkowania na sklep spożywczy. Inwestorem powyższej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w parterze budynku przy ul. [...] w G. był N. C., poprzedni współwłaściciel nieruchomości.

Ponadto w toku postępowania stwierdzono, że A.M. oraz K. D. nie posiadają pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w parterze budynku na sklep spożywczy.

Mając na względzie powyższe organ wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust.1 Prawa budowlanego obowiązującego do dnia 30 maja 2004 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu, zaś w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 należało z mocy art. 71 ust. 3 odpowiednio zastosować przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie więc do treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt1) albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), lub nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3).

Organ wskazał również na treść art. 5 Prawa budowlanego, który stanowi m.in., że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 7 (m.in. bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, ochrona przed hałasem i drganiami, oszczędność energii i odpowiednia izolacyjność cieplna przegród, warunki użytkowe w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, cieplną i paliwo, usuwanie ścieków, wody opadowej i odpadów oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich).

Organ wskazał także, iż dla działki nr [...], k.m. 81, obręb G., na której zlokalizowany jest budynek nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta - zatwierdzonym Uchwałą nr XXII/115/88 MRN z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz. Urz. W. G. Nr 13, poz. 91), a obowiązującym do 31.12.2003 r. wymieniona działka wchodziła w skład obszaru o ustaleniu J 7 MN - "Tereny mieszkaniowo-usługowe z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Dopuszcza się uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej do III kondygnacji. Wskazany jest rozwój usług wbudowanych (nieuciążliwych) lub wolnostojących. W rejonie stacji kolejowej zarezerwowano teren pod węzeł integrujący podsystemy komunikacji ulicznej z SKM."

Organ stwierdził, iż usługa typu sklep spożywczy jest usługą nieuciążliwą (w rozumieniu zasad planowania przestrzennego), nie koliduje z istniejącą zabudową oraz nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz nie wprowadza zagrożenia naruszenia art. 5 Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe ustalenia i rozważania organ uznał więc za zasadne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. G., B. M.-G. oraz W. G. – współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości przy Al. [...] w G. W odwołaniu wskazali, iż w niniejszej sprawie organ winien zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożyć na współwłaścicielki posesji przy Al. [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżących, wydana decyzja pomija obowiązek doprowadzenia dokonanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na nadbudowę z dnia 16 kwietnia 1985 r. Likwidacja przejścia i użytkowanie części budynku jako sklepu powoduje brak dostępu od strony drogi publicznej do mieszkań położonych na wyższych kondygnacjach. Ta sytuacja narusza § 14 przepisów technicznych.

Wskazano także, iż po zamurowaniu przejścia pod budynkiem współwłaściciele nieruchomości przy Al. [...] bezprawnie i bez zgody właścicieli działki nr [...] przechodzą przez ich nieruchomość, naruszając tym samym w sposób rażący ich prawo własności (art.140 Kodeksu Cywilnego).

Pismem z dnia 27 czerwca 2005r. A.M. i K. D. zwróciły się do organu o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 21 czerwca 2005r. do dnia 30 września 2005r. ze względu na "sezon letnich urlopów", który, według stron, uniemożliwi im dotrzymanie wyznaczonego terminu. Organ uznał niniejsze pismo za odwołanie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 2005 r., na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zaskarżonej decyzji nie można było utrzymać w mocy w postępowaniu odwoławczym, bowiem nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek nie wyczerpuje pełnego zakresu wymaganych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie nakazał bowiem inwestorom robót budowlanych przedłożenia obligatoryjnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W omawianym przypadku organ pierwszej instancji pominął istotny aspekt stanu faktyczno-prawnego w sprawie, tj. okoliczność, iż dokonana przez właścicieli budynku mieszkalnego samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia o funkcji przejścia pieszego na sklep doprowadziła do likwidacji jedynego dojścia do tego obiektu od strony drogi publicznej - z naruszeniem § 14 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz.690 ze zm.), który określa, że do budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Organ podkreślił, że właściciele budynku przy AI. [...] w G. sami pozbawili się dojścia do drogi (ulicy).

Ponadto w ocenie organu II instancji naruszony został interes właścicieli nieruchomości, do granicy z którą omawiany budynek bezpośrednio przylega, gdyż jak informują oni w odwołaniu, "właściciele nieruchomości sąsiedniej przechodzą przez ich działkę, naruszając w sposób rażący prawo własności".

W tej sytuacji, organ odwoławczy za wskazane uznał w ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, rozważenie możliwości przewidzianej w art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, czyli wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 tej ustawy.

Natomiast odnosząc się do treści odwołania właścicieli sąsiedniej nieruchomości, organ wyjaśnił, że w omawianym przypadku nie ma podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, bowiem przedmiotowych robót budowlanych nie można uznać za wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przywołanym przez skarżących pozwoleniu na budowę z 1985r. Są to roboty związane z późniejszą zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, podlegające zastosowanemu trybowi postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosły K. D. i A.M.

W uzasadnieniu wskazały, iż decyzja organu odwoławczego nakazuje aby przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy rozważono celowość wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżące nie zgadzają się z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego. Kwestia prawidłowego dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej jest bowiem przedmiotem toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. W skardze wskazano ponadto na istniejący między skarżącymi, a uczestnikami tego postępowania konflikt powstały na tle korzystania z nieruchomości uczestników dla potrzeb dojścia i dojazdu do nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisu Sąd może uwzględnić skargę również z innych powodów, niż w niej przedstawione.

Skarga jest uzasadniona, albowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa.

Jedną z najważniejszych kwestii w postępowaniu administracyjnym jest dokładne ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a). Zaniedbanie tego obowiązku ma doniosłe konsekwencje dla postępowania naznaczonego takim niedopatrzeniem. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ administracji jest zatem obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Ponadto organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 22 listopada 2004. Jak wynika z dokumentów załączonych do skargi ( m. in. zawiadomienia Sądu Rejonowego z dnia 23.09.2004 r. k. 4) oraz złożonych w toku sprawy ( vide: wyrok Sądu Rejonowego z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie I C 837/05 wraz z uzasadnieniem k. 90-95, odpis wezwania do zapłaty z dnia 18.09.2004 r. k. 123 ), a także z oświadczenia uczestnika A. G. złożonego na rozprawie, współwłaścicielkami nieruchomości położonej w G. przy Al. [...] są i były również w dacie wszczęcia postępowania oprócz skarżących – W. M. i W. M. Powyższa okoliczność wynika również z akt administracyjnych organu odwoławczego ( vide: postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19.08.2004 r. – załącznik nr 2 do odwołania uczestników ). Oczywistym jest, iż w toczącym się postępowaniu winni brać udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości położonej w G. przy Al. [...]. Należy stwierdzić, iż organy pierwszej i drugiej instancji nie ustaliły w sposób rzetelny kręgu podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu. Organy zapewniły czynny udział w postępowaniu jedynie skarżącym oraz współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. O wszczęciu postępowania i podejmowanych czynnościach nie zawiadomiono natomiast W. M. i W. M. Nie doręczono im również wydanych w sprawie decyzji. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego z dnia 23.09.2004 r. o wpisie w/w osób do księgi wieczystej, a zwłaszcza z zamieszczonych w nim numerów pesel wynika jednoznacznie, iż osoby te w dacie wszczęcia postępowania były już pełnoletnie. Pominięcie w/w osób jako stron postępowania przez organy orzekające w sprawie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i obliguje sąd administracyjny do uchylenia wydanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organ I instancji obligowany będzie do prawidłowego ustalenia stron postępowania z uwzględnieniem pominiętych współwłaścicielek nieruchomości przy Al. [...] oraz do zapewnienia im czynnego udziału w sprawie.

Z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy niezbędne jest również wskazanie innych uchybień organów, tak aby przy ponownym jej rozpatrzeniu wyeliminowano wskazane naruszenia.

Ustalenie przez organ, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obligowała organ do zastosowania art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), a to na skutek treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) stanowiącego, iż przepisu art. 71 a tej ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem jej wejścia w życie ( co miało miejsce w dniu 31 maja 2004 r. ). Z mocy więc art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego zastosowały w rozpoznawanej sprawie właściwy tryb postępowania wynikający z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, lecz zrobiły to wadliwie.

Przepis art. 51 ust. 1 stanowi: Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2 ) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, (...). Zgodnie z art. 71 ust. 3 w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z powyższych przepisów wynika, iż decyzję o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania organ wydaje w sytuacji gdy roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast organ ustali, iż roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i wymagają w tym celu wykonania pewnych robót budowlanych ( zmian, przeróbek...itp. ) to wydaje decyzję nakładającą obowiązek ich wykonania w określonym terminie. Tylko wówczas gdy nie ma możliwości doprowadzenia w ten sposób obiektu do zgodności z prawem zasadne jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Należy wskazać, iż zastosowanie konkretnej normy prawa materialnego jest zależne od prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń tj. od tego czy w danym konkretnym przypadku roboty mogą być doprowadzone do zgodności z przepisami, czy też takiej możliwości nie ma. W niniejszej sprawie rozstrzygniecie organu I instancji wskazywało na możliwość doprowadzenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania przejścia do budynku do zgodności z prawem. W tym celu nałożono na skarżące obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji i jednocześnie wykonania robót wskazanych w tejże dokumentacji. Z kolei organ odwoławczy uchylając decyzję nie podzielił stanowiska organu I instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenie art. 5 Prawa budowlanego oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( DZ. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Przepis ten dotyczy zapewnienia do budynku i urządzeń z nim związanych właściwego dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy współwłaściciele nieruchomości położonej w G. przy Al. [...] domagają się przed sądem powszechnym ustanowienia służebności drogi koniecznej dla swojej nieruchomości ( sprawa o sygnaturze VII Ns 501/04 Sądu Rejonowego). W ocenie Sądu, prawidłowe więc rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wybór podstawy prawnej przyszłej decyzji administracyjnej w zakresie zastosowania punktu 1 lub 2 ustępu 1 artykułu 51 Prawa budowlanego zależy od wyniku toczącej się sprawy cywilnej. Ewentualne bowiem ustanowienie drogi koniecznej dla nieruchomości skarżących powinno wyeliminować wskazywane przez organ odwoławczy naruszenie § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia, które to naruszenie, w ocenie organu odwoławczego, stanowi przeszkodę do tzw. legalizacji robót. Z tych też przyczyn, organ ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić, czy w toczącej się aktualnie sprawie cywilnej o ustanowienie drogi koniecznej zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie, a jeżeli nie to powinien rozważyć możliwość zawieszenia niniejszego postępowania. Bez jej rozstrzygnięcia nie można bowiem jednoznacznie przesądzić spełnienia warunku określonego w § 14 w/w rozporządzenia. Oczywiście zawieszenie postępowania będzie zasadne tylko wówczas gdy organy poza naruszeniem wskazywanego przepisu rozporządzenia nie stwierdzą w sprawie innych przyczyn uniemożliwiających zastosowanie punktu 2 ustępu 1 artykułu 51 Prawa budowlanego.

Ponadto należy także wskazać, iż w orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). Organ I instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winien był nałożyć na skarżące konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym to właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne należy wykonać. Takie orzeczenie i zalecenie podlegałyby ocenie organu. Dopiero w wyniku dokonania oceny organ uprawniony jest do obciążenia strony obowiązkami mającymi doprowadzić roboty budowlane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji i wykonania obowiązków w niej określonych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zajęcie bowiem przeciwnego stanowiska, że na podstawie tego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji technicznej i wykonaniu zawartych w niej zaleceń bez skontrolowania ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, organ nie miałby już możliwości ponownego wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i to nawet wówczas gdyby zalecone w orzeczeniu technicznym roboty nie doprowadzały obiektu do stanu zgodnego z prawem i naruszałyby przepisy prawa. W decyzji organu pierwszej instancji zawarto dyspozycję, z której wynika, że strony mają przedłożyć orzeczenie techniczne o stanie zrealizowanych robót oraz wykonać czynności (zmiany i przeróbki) określone w powyższym orzeczeniu, a następnie przedłożyć dokumentację wykonanych robót budowlanych. Takie sformułowanie decyzji jest sprzeczne z art. 107 § 1 k.p.a. i praktycznie nie nadaje się do wykonania. Decyzja winna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Sąd podziela wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 marca 2003 r. (IV SA 1663/01, niepubl.) pogląd, że rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do opinii, ekspertyz, inwentaryzacji, orzeczeń technicznych itp., jak uczynił do organ I instancji. Orzeczenie techniczne sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w orzeczeniu technicznym czy ekspertyzie. To organ mając ustawowe uprawnienie nakładania na obywatela określonego obowiązku, może to uczynić właśnie w drodze decyzji.

Ponownie więc rozpoznając sprawę organ poza prawidłowym ustaleniem kręgu osób zainteresowanych w sprawie z uwzględnieniem pominiętych współwłaścicielek nieruchomości, dokonana również prawidłowych ustaleń w sprawie w odniesieniu do możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakładając ewentualne obowiązki na właścicieli nieruchomości w trybie art. 51 organ uwzględni także powyższe wskazania sądu co do właściwej wykładni tego przepisu.

Z uwagi na to, iż decyzje organów w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowany był do ich uchylenia.

Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane.