Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 998/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, 3, 4, art. 184w zw. z art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pismem z dnia 24 marca 2016 r. I. C. (dalej: skarżąca) złożyła kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Skarżąca podniosła, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla skarżącej, jak i innych osób. Wskazała, że trudne do odwrócenia skutki związane są z siecią kanalizacyjną na osiedlu i istniejącą oczyszczalnią ścieków, brakiem kanalizacji deszczowej, naruszeniem naturalnych stosunków wodnych oraz strat w środowisku naturalnym (m.in. wycięcie starodrzewu, wzrost zanieczyszczenia powietrza), zacienieniem nieruchomości skarżącej i ograniczeniem naturalnego oświetlenia, niedostateczną infrastrukturą drogową, zagrożeniem dla mienia i ludzi z uwagi na konieczność użycia ciężkiego sprzętu przez inwestora przy realizacji inwestycji. Nieruchomość skarżącej znajdzie się w sferze zagrożenia. Podniosła, że straty poniesione przez skarżącą w wyniku wykonania nieprawomocnej decyzji nie zawsze będą mogły być zrekompensowane na drodze odszkodowawczej. Powołała się także na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 651/15, w którym NSA uchylił postanowienie Sądu I instancji orzekające o wstrzymaniu wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a. (przedmiot kontroli sądowej), a także art. 134 i 135 p.p.s.a. (zakres kontroli sądowej). W związku z tym, normą z art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem tego zwrotu pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, podjętej na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów regulujących procedurę postępowania sądowoadministracyjnego, ale w tej mierze zachowującej aktualność, gdzie stwierdził, że zwrot "w granicach danej sprawy", użyty w art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.), dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot "w granicach tej samej sprawy" z art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2010 r. II GZ 246/10, z dnia 2 września 2009 r. II OZ 689/09, z dnia 12 czerwca 2012 r. II FZ 441/12). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, nie ma podstaw, by żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za stronę. Skutki te powinny powstać w sferze interesu prawnego strony i nakładać na nią nowe prawa lub obowiązki, które będą podlegać wykonaniu. W związku z tym, aby prawidłowo uzasadniony wniosek mógł zostać pozytywnie rozpoznany przez Sąd, konieczne jest rozważenie, czy decyzja, której dotyczy, nadaje się do wykonania i tego wykonania wymaga, tj. czy możliwe jest doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w takim akcie. Nie każda decyzja nadaje się do wykonania. O przyznaniu stronie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji decyduje to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, nastąpi w jej wyniku ochrona przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji ze względu na to, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania. Kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenia budowy, a w zaskarżonej decyzji materia ta nie była badana, bowiem Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, że osoba składająca odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co powoduje, że decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym, w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., gdyż akt ten znajduje się poza granicami niniejszej sprawy w ujęciu materialnym. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OZ 932/15, z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II OZ 441/15, z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II OZ 594/13, postanowienia WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 306/15). Sąd podkreślił, że wniosek z dnia 24 marca 2016 r. to drugi złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Pierwszy z nich, z dnia 25 sierpnia 2015 r., został rozpoznany postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Na to postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, które zostało oddalone postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OZ 1303/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres udzielenia ochrony tymczasowej powinien być wyznaczony decyzją umarzającą postępowanie wszczęte na skutek odwołania skarżącej, czyli decyzją orzekającą, że nie mogła być stroną postępowania odwoławczego. Rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego powinien również stanowić przedmiot oceny odnośnie do możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a których skarżąca nie wykazała. Wskazując na rozważania sądu pierwszej instancji, NSA stwierdził, że charakter takiej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania, jak i możliwość kontroli w tym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem NSA brak wniosku o wstrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej wraz z uzasadnieniem w przedmiotowej sprawie, wskazującego na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., wykluczał możliwość udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Ponadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., na które powołała się skarżąca, odnosi się do sprawy, w której Sąd I instancji najpierw wstrzymał wykonanie decyzji organu I instancji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15, decyzja organu II instancji dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego). Następnie, po rozpoznaniu zażalenia występującej w tamtej sprawie skarżącej, NSA uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15, odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, a więc po ponownej analizie sprawy stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko takie w sprawach, w których decyzja organu II instancji dotyczy umorzenia postępowania odwoławczego, a wniosek – decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jest jednak odosobnione. W ocenie Sądu w oparciu o ugruntowane orzecznictwo oraz rozstrzygnięcie NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., którym utrzymał on zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie oparte o niemal identyczny w treści wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, wniosek skarżącej z dnia 24 marca 2016 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zażaleniem I. C., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a w związku z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "Prawo budowlane", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mieści się w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy istota sprawy (nawet w ujęciu materialnoprawnym) sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sposób prawidłowy zastosował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjmując, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją organu I instancji,

a także

2. art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z zasadami udzielania ochrony tymczasowej uchwalonymi w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (89) 8 z dnia 13 września 1989 r. w sprawie tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, wskutek poddania wskazanego przepisu wykładni zawężającej, wbrew jego literalnemu brzmieniu, a w konsekwencji pozbawienia skarżącej ochrony tymczasowej, w sytuacji gdy skutecznie wniosła skargę, a dopuszczalności złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji nie sprzeciwia się żaden przepis obowiązującego prawa.

Wskazując na powyższe na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, tj. decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było błędne stanowisko Sądu I instancji, że powyższa decyzja nie jest aktem wydanym w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. i dlatego nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Z kolei, nie odnosząc się do meritum wniosku, tj. wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. w kontekście okoliczności faktycznych zgłoszonych przez skarżącą, wskazał jedynie, że w wyniku postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2015 r., II OZ 651/15 oraz wydanego w jego wyniku postanowienia Sądu I instancji, błędnie przyjmując, że w przypadku zaskarżenia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, strona skarżąca nie może wystąpić ze skutecznym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Z takim stanowiskiem żaląca nie zgodziła się. W motywach powołanego postanowienia z dnia 8 lipca 2015 r., II OZ 651/15, Naczelny Sąd Administracyjny nie zanegował możliwości wystąpienia ze skutecznym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w przypadku zaskarżenia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W powołanym orzeczeniu wskazano: "dopuszczalność wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy skargą objęta jest decyzja organu lI instancji, nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się przy tym, że dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 in fine Ppsa istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. W szczególności należy mieć na uwadze, że "o możliwości przyznania ochrony (...) [tymczasowej] nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu strony, dysponującej przyznanymi jej przez konkretną normę prawną uprawnieniami" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 469/14). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt ll OZ 1114/14 "treścią art. 61 § 3 Ppsa objęte będą zarówno akty zaskarżone, jak i akty wydane w pierwszej instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli". W ocenie tego Sądu może podlegać rozpoznaniu wniosek o wstrzymanie decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji zaskarżenia do sądu decyzji organu lI instancji, umarzającej postępowania odwoławcze od tej decyzji organu I instancji, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy "granice tej samej sprawy", o których mowa w art. 61 § 3 in fine p.p.s.a., wyznacza stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organami administracji architektoniczno-budowlanej a podmiotami, którym przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb) umożliwia lub potencjalnie umożliwiałby udział w postępowaniu. W tym rozumieniu materialnoprawnym przedmiotem sprawy, w której zapadły rozstrzygnięcia organów obu instancji, jest przyznanie uprawnień na jednych uczestników postępowania oraz jednoczesna ingerencja w sferę praw innych uczestników na podstawie przepisów uPb. Z tego powodu dopuszczalne i uzasadnione jest badanie, czy w sferze praw osoby, która kwestionuje pominięcie jej jako strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a która potencjalnie - w efekcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego - może stać się stroną postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonanie decyzji organu I instancji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew ocenie Sądu I instancji, który odczytał postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2015 r., II OZ 651/15 przez pryzmat finalnego rozstrzygnięcia wniosku, a nie motywów, które legły u jego podstaw, stwierdzić należy, że: może podlegać rozpoznaniu (co do meritum) wniosek o wstrzymanie decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji zaskarżenia do sądu decyzji organu II instancji umarzającej postępowania odwoławcze od tej decyzji organu I instancji. Nie można się natomiast zgodzić z interpretacją Sądu I instancji, iż powaga tego stanowiska jest niewielka z uwagi na jego odosobniony charakter. Zasada demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności potrzeba zachowania zasady ochrony zaufania obywatela do Państwa wymaga zachowania jednolitości poglądów formułowanych przez sądy (w szczególności sądy ostatniej instancji), tak aby strona stanowiskiem wyrażonym w jej sprawie nie poczuła się dyskryminowana. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się m. in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97). Mając na względzie pierwszorzędną funkcję sądownictwa administracyjnego dla ochrony praw podmiotowych jednostki, także w zakresie ochrony tymczasowej, przyjąć należy, że wątpliwości co do możliwości rozpoznania (co do meritum) wniosku o wstrzymanie decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji zaskarżenia do sądu decyzji organu II instancji umarzającej postępowania odwoławcze od tej decyzji organu I instancji, tj. zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. powinny być rozstrzygane zgodnie ze słusznym interesem skarżących. Jak trafnie stwierdził NSA w powołanym postanowieniu z dnia 8 lipca 2015 r., II OZ 651/15 w takich sprawach materialnoprawnym przedmiotem sprawy, w której zapadły rozstrzygnięcia organów obu instancji, jest przyznanie uprawnień na jednych uczestników postępowania oraz jednoczesna ingerencja w sferę praw innych uczestników na podstawie przepisów uPb. Z tego powodu dopuszczalne i uzasadnione jest badanie, czy w sferze praw osoby, która kwestionuje pominięcie jej jako strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a która potencjalnie - w efekcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego - może stać się stroną postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonanie decyzji organu I instancji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji odmówił skarżącej zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. i bez zbadania przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie uwzględnił jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, to tym samym naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z zasadami udzielania ochrony tymczasowej uchwalonymi w powołanej Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (89) 8 z dnia 13 września 1989 r. oraz dokonał interpretacji powyższego przepisu z naruszeniem zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przezeń prawa, pozbawiając skarżącą tymczasowej ochrony sądowej w sprawie. Z uwagi na doniosłość problemu prawnego, który wystąpił na tle sprawy, czego dowodem jest m. in. stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 8 lipca 2015 r., II OZ 651/15, poddaje się pod rozwagę Sądu skierowanie sprawy na posiedzenia jawne i wyznaczenia rozprawy (w trybie art. 95 § 2 p.p.s.a.) w celu przedstawienia wspomnianego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jako niezasadne podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 tej ustawy sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie kwestia wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] była już wcześniej rozpatrywana.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji z uwagi na brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym. Uznano, że w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na brak posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż akt ten znajduje się poza granicami niniejszej sprawy w ujęciu materialnym. W wyniku zażalenia złożonego na powyższe postanowienie, sprawę rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1303/15 zażalenie oddalił, uznając, że Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z uwagi na charakter sprawy.

W dniu 24 marca 2016 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 odmówił wstrzymania wykonania wskazanej decyzji ze względu na brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym - przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, zaś decyzja organu I instancji dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na mocy art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem niezbędnym takiego rozstrzygnięcia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Zatem Sąd analizując wniosek o zmianę postanowienia, którym odmówiono wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie ustalał czy okoliczności przedstawione we wniosku dają podstawy do odmiennej niż dotychczas oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., inaczej - czy w nowych lub dotychczas nieznanych okolicznościach sprawy zasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na te okoliczności. W niniejszej sprawie nie doszło do zmiany okoliczności i w związku z tym nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji.

Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania normy z art. 61 § 3 p.p.s.a. ma pojęcie "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany wcześniej w niniejszej sprawie, jak i w szeregu innych orzeczeniach sądowoadministracyjnych, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ zachowania przez inwestora wskazanych w przepisach prawa warunków dla legalnego prowadzenia budowy, natomiast w zaskarżonej decyzji materia ta w ogóle nie była badana, gdyż Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z przyczyn nieposiadania przez osobę składającą odwołanie przymiotu strony postępowania.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.