Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 832/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 174, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98  a ust. 1, art.146 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 814/14 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 814/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 kwietnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia 24 marca 2011 r., Burmistrz [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...]ach składającej się z działek oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,4553 ha i działki nr [...] o pow. 0,2318 ha. W wyniku podziału działki nr [...] wydzielone zostały cztery działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/5) i jedna działka pod drogę wewnętrzną o nr [...]/4. Z kolei działka nr [...] podzielona została na dwie działki budowlane o numerach [...]/1 i [...]/2. Decyzją z dnia 4 stycznia 2013 r., Burmistrz [...] zobowiązał J.S. do uiszczenia naliczonej opłaty adiacenckiej w wysokości 9.590,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania J.S., decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na wady operatu szacunkowego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono nowy operat szacunkowy i decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., [...], Burmistrz [...] - na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), ustalił dla J.S. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 3.375,03 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] i [...], będącego następstwem jej podziału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 30 marca 2011 r., a uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej zaczęła obowiązywać z dniem 2 marca 2011 r. Organ podkreślił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. W procesie wyceny biegły, określając wartość nieruchomości, zastosował podejście porównywania parami. Określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan nieruchomości po podziale przyjął na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Organ pierwszej instancji wskazał również, że nowy operat nie został sporządzony w celu oceny pierwszego operatu sporządzonego w niniejszej sprawie, albowiem z upływem 12 miesięcy stracił on ważność zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził także, że bez znaczenia dla obecnego postępowania jest stan drogi D-595, stanowiącej dojazd do działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], bowiem ta okoliczność mogła być skutecznie podnoszona w toku postępowania w przedmiocie podziału działek, gdzie jednym z warunków tego podziału był dostęp do drogi publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania J.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r., Nr [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło dla J.S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 1.850,40 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że nie dostrzegł uchybień w nowo sporządzonym operacie szacunkowym, które dyskredytowałyby go jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Kwestia jakości dojazdu do działek została uwzględniona w treści operatu przez biegłego, który wprost wskazał, że dojazd do działek jest zły. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że kwestia zapewnienia dostępu działek do drogi publicznej stanowi przedmiot postępowania podziałowego, którego wynik nie był kwestionowany przez stronę. Jako niezasadny uznało również zarzut nieuwzględnienia przy wycenie wydzielenia fragmentu działki nr [...]/1 na poszerzenie drogi, ponieważ stan wycenianej nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zarzut dotyczący wyceny działki nr [...]/4, jako działki budowlanej, został uwzględniony przez rzeczoznawcę, który w tym zakresie dokonał sprostowania operatu szacunkowego. Kolegium wskazało również, że pierwszy operat szacunkowy z uwagi na upływ 12 miesięcy utracił ważność i mając na uwadze negatywną ocenę tego operatu przez organ odwoławczy, organ pierwszej instancji zasadnie dopuścił dowód z opinii innego biegłego. W tej sytuacji nie zachodzi sprzeczność pomiędzy operatami, ponieważ pierwszy z tych operatów utracił ważność. Kolegium nie znalazło również podstaw do poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców wskazując na obowiązujące w tym zakresie przepisy. W ocenie Kolegium zasadnie organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosków odwołującego się, które dotyczyły okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy, a taką okolicznością - zdaniem SKO - była kwestia dojazdu do przedmiotowych działek. O prawidłowości dokonanej przez biegłego wyceny działek świadczy - w ocenie organu - również fakt, że cztery z przedmiotowych działek strona sprzedała w cenie przekraczającej wartość określoną w operacie szacunkowym. Odnosząc się do kwestii ostateczności decyzji podziałowej Kolegium wskazało, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 30 marca 2014 r., co oznacza, że decyzja stała się ostateczna w dniu 13 kwietnia 2011 r. i od tej daty rozpoczął bieg trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej.

Oddalając skargę J.S. na decyzje organu odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że sporna pozostaje kwestia dochowania terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz prawidłowego ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wiążące w sprawie są przepisy postępowania administracyjnego, które regulują kwestie ostateczności decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Natomiast zgodnie z art.129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Nie jest zatem możliwe, aby decyzja stała się ostateczna wcześniej, niż po upływie czternastu dni od jej doręczenia lub ogłoszenia, a do takiego wniosku sprowadzałoby się przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze. Nie ma wątpliwości, że od decyzji Burmistrza [...] z dnia 24 marca 2011 r. stronom postępowania służyło odwołanie, zatem decyzja ta mogła stać się ostateczna dopiero po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji ważne było ustalenie daty doręczenia przedmiotowej decyzji stronie. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, decyzja została doręczona w dniu 30 marca 2011 r., co oznacza, że od tego momentu biegł czternastodniowy termin do wniesienia odwołania i upływał z dniem 13 kwietnia 2011 r., i to z tym dniem decyzja o podziale stała się ostateczna. W konsekwencji, organ administracji publicznej był uprawniony rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. (por: wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09). O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie (por. uchwała NSA z dnia 25 listopad 2013 r., sygn. I OPS 6/13). Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 10 kwietnia 2014 r., tj. przed upływem wspomnianego okresu, dlatego należy uznać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nietrafny okazał się zarzut skargi dotyczący uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami postępowania przed organem odwoławczym. Wprawdzie w dniu 11 marca 2014 r. akta nie były dostępne w siedzibie organu, to jednak zaproponowano pełnomocnikowi wskazanie terminu, w którym chciałby się zapoznać z aktami. Pełnomocnik nie wskazał jednak takiego terminu. Nadto w tym samym dniu organ wysłał do strony pismo wraz z kserokopią złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego dokumentów stanowiących korektę operatu szacunkowego i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania powyższego pisma. Pismo zostało doręczone stronie w dniu 27 marca 2013 r. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania. W dniu 24 marca 2014 r. organ wysłał do strony zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 11 kwietnia 2014 r., w celu umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy. Również w tym terminie strona nie skorzystała ze swoich uprawnień w tym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał, aby zarzucane uchybienie w postaci braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez pełnomocnika w dniu 11 marca 2014 r. uniemożliwiło dokonanie przez niego konkretnych czynności procesowych.

Potraktowanie pisma skarżącego z dnia 3 kwietnia 2014 r., jako wyrażenia swojego stanowiska przez stronę i nie udzielenie odpowiedzi na zawarte w jego treści pytania, nie uzasadnia zarzutu naruszenia zasady informowania stron przez organy administracji publicznej. Z art. 9 kpa wynika bowiem, że organ administracji jest zobowiązany udzielać stronie jedynie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasady ogólne kpa mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności, zatem nie mogą zastępować aktywności procesowej strony. Skarżący miał możliwość zapoznać się z aktami postępowania i tym samym zadawanie pytań co do zawartości akt stanowiło próbę zastąpienia swojej aktywności przez działanie organu polegające na informowaniu o zawartości akt postępowania. Do stanowiska strony wynikającego z treści powołanego pisma z dnia 3 kwietnia 2014 r. organ odniósł się w treści zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ ocenił operat szacunkowy, dokonując jego szczegółowej analizy na stronie 5-7 zaskarżonej decyzji. Operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa. Organ prowadzący postępowanie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Operat szacunkowy z dnia 13 września 2013 r., został opracowany przez rzeczoznawcę posiadającego uprawnienia zawodowe nr 3430 w osobie S.G.. W ocenie Sądu operat ten, po dokonanej przez biegłego korekcie, w sposób jednoznaczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na mniejsze działki nastąpił wzrost jej wartości. Dla dokonania wyceny nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. W ocenie Sądu pierwszej instancji operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem art. 155 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiera wszystkie dane, o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie, uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawił procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W operacie wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości. Odniósł się również do podnoszonej w skardze okoliczności dotyczącej złej jakości dojazdu do działek, wskazując, że dojazd do działek powstałych w wyniku podziału jest zły. Co świadczy o tym, że ta okoliczność była brana przez biegłego pod uwagę przy ustalaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Dokonując zaś zestawienia par porównawczych wyczerpująco wyliczył cechy badanych nieruchomości, biorąc pod uwagę m.in. ich lokalizację i położenie, warunki inwestowania, wielkość i kształt działek, dojazd, uzbrojenie. Dobór tych nieruchomości nie nosił cech arbitralności, tylko poparty został rzetelną charakterystyką ich cech podobieństwa. Rzeczoznawca starannie dobrał transakcje, służące jako materiał porównawczy i sporządził operat w taki sposób, że jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Operat szacunkowy, w oparciu o który została ustalona opłata adiacencka, został sporządzony - w ocenie Sądu - w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy. Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana przez Kolegium, była prawidłowa. Operat ten jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony pismami z dnia 21 lutego 2014 r. (data wpływu 26 luty 2014 r. i 4 marzec 2014r.). Operat trafnie został przez organ uznany, jako spełniający wszelkie wymagania, a Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby spowodować wadliwość decyzji organu odwoławczego.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał korekty operatu w zakresie ustalenia wzrostu wartości działek nr [...] i [...], uwzględniając między innymi w tym zakresie argumenty skarżącego i w konsekwencji zmniejszając kwotę opłaty adiacenckiej. Zmiana wysokości należnej opłaty adiacenckiej stanowiła zmianę stanu faktycznego, który w pełni uzasadniał podjętą przez Kolegium decyzję. Podważenie operatu szacunkowego jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych i uzasadnionych merytorycznie zasad wiedzy. Argumentacji takiej strona nie przedstawiła. Znajomość rynku nieruchomości, oraz transakcji takimi nieruchomościami w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego popytu oraz podaży stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy. Skarżący, poza kwestionowaniem wzrostu wartości należących do niego nieruchomości, nie wskazał jednocześnie dowodów, które podważałyby ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę. Skarżący nie wykazał zatem takich wad operatu, które dyskwalifikowałyby ten dowód wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej, tak jak każda inna opinia, na podstawie art. 80 w zw. z art. 75 § 1 kpa, lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Weryfikacja operatu dokonywana w trybie art. 80 i art. 84 kpa dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania z dnia 3 kwietnia 2014 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do dokonania oceny prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę S.G. operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie dostarczył bowiem dowodów nieprawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, a organ ocenił operat pozytywnie, wobec czego nie miał podstaw do podważania jego prawidłowości. Jako nietrafną należy uznać argumentację zawartą w skardze, że podstawą takiej oceny powinna być sprzeczność, jaka zachodziła pomiędzy operatem sporządzonym przez J.N. z dnia 1 sierpnia 2012 r., a operatem sporządzonym przez S.G. z dnia 13 września 2013 r. Zasadnie Kolegium przyjęło, że w sytuacji, w której pierwszy operat - z uwagi na upływ 12 miesięcy (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie mógł być wykorzystany do ustalenia opłaty adiacenckiej, to nie mógł on również stanowić przeciw dowodu dla nowego operatu, a w konsekwencji, nie była również konieczna jego ocena przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku J.S. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że sporządzony operat szacunkowy udowadnia faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału i stanowi podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, nie odnosi się do wszystkich rzeczywistych cech działek powstałych w wyniku podziału, a tym samym nie może być podstawą do ustalenia, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa, poprzez nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy stronie nie umożliwiono zapoznania się z aktami postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w wycenie pełnego stanu faktycznego, a w szczególności kwestii drogi, która nie spełnia kryteriów dojazdu i musi być poszerzona kosztem jednej działki (działka nr [...]/1), co zostało uwzględnione w treści aktu notarialnego "przedwstępna umowa darowizny". To gmina ponosi odpowiedzialność za wydane decyzje, a strona nie ma obowiązku odwołania się od decyzji. Poza tym strona uzyskała w organie samorządowym informację, że gdyby zapisać w decyzji podziałowej służebność drogi na działce nr [...]/1, to tak jakby z pieniędzy gminy odjęto wartość części tej działki i dlatego nie została ustanowiona służebność drogi. Okoliczności te spowodowały, że w operacie szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego S.G. zawarte zostały rozbieżności w stosunku do stanu faktycznego. W opisie działki nr [...]/2 na stronie 8 nie zostało wyjaśnione, że przygotowanie na poszerzenie drogi D-595 w praktyce oznacza, iż 170 m2 zostało wyłączone z powierzchni tej działki i terenu tego nie można wliczać do wyceny, ponieważ w przedstawionym stanie prawnym i faktycznym nabywca działki nr [...]/2 nie ma możliwości użytkowania i wykorzystania tego terenu. W opisie działki nr [...] na stronie 9 pominięte zostało, że dojazd drogą polną podmokłą wymagającą odwodnienia oznacza w praktyce brak możliwości dojazdu przed wykonaniem utwardzenia. Stwierdzenie w tabeli na stronie 10, poz. 5, że dojazd do działek był i jest zły nie odzwierciedla stanu faktycznego o tyle, że dojazd ten jest tak zły, że jest niemożliwy do wykonania; rzeczoznawca być może nie mógł stwierdzić, że dojazdu brak, ponieważ podważyłby w ten sposób prawidłowość wydania decyzji podziałowej, jakkolwiek w aktualnym stanie faktycznym dojazdu do działek nr [...]/1, [...]/2 i [...]/3 nie można zrealizować przy użyciu normalnego pojazdu samochodowego, co oznacza, że de facto brak dojazdu. W opisie nieruchomości rzeczoznawca całkowicie pominął stan prawny i faktyczny drogi D-595, a jest to kluczowa kwestia dla ustalenia możliwości dojazdu do działki nr [...] i działek powstałych w wyniku jej podziału - droga ta ma szerokość nie więcej jak 4,0 m z przewężeniem poniżej 4,0 m i z zakrętem pod kątem prostym, co przy zastosowaniu prawidłowego rozumowania prowadzi do wniosku, że przemieszczanie się taką drogą i takim zakrętem nie jest w ogóle możliwe. Przepisy prawa wymagają, żeby taka droga, jak D-595, miała co najmniej 4,5 m szerokości samej jezdni i promień łuku 30,0 m. W przypadku, kiedy parametry te nie zostały spełnione, rzeczoznawca powinien był odnotować ten fakt i stwierdzić, że działki korzystające z takiej drogi pozbawione są dojazdu, ponieważ poruszanie się pojazdów nie będzie na niej możliwe. Działka nr [...]/4 przeznaczona w przyszłości pod drogę, została wyceniona jak działka budowlana, pomimo że działka gruntu o szerokości 6,0 m nie nadaje się pod żadną zabudowę i dlatego jej wartość jest zwykle o ponad 100% niższa od wartości działek budowlanych. Działka nr [...]/1 ma wyłączone z użytkowania 170 m2 ze względu na postanowienie zawarte we wskazanym przez stronę akcie notarialnym, a zatem powierzchnia taka będzie musiała być przeznaczona pod drogę publiczną w celu umożliwienia wykonania normalnego dojazdu do wyżej położonych działek, czyli 170 m2 działki nr [...]/1 powinno było być wyłączone z wyceny, co - stosując przyjętą w operacie stawkę 35,37 zł/m2 - dałoby obniżenie wartości tej działki o 6.012,90 zł (170 x 35,37). Gdyby rzeczoznawca majątkowy Sławomir Gomułka znalazł do porównania działki z dojazdem złym, czyli o gorszej wartości, a także uwzględnił w wycenie problemy z drogą D 595, które nie mogą obciążać strony postępowania i co najmniej zmniejszył wartość działki nr [...]/1 o kwotę 6.012,90 zł, wartość nieruchomości po podziale okazałaby się niższa od wartości przed podziałem. Skarżący przedstawił w swoich odwołaniach merytoryczny opis błędów zawartych w operacie szacunkowym, do których to błędów na żadnym etapie postępowania żaden organ nie odniósł się w sposób rzetelny i fachowy. To nie skarżący, ale organ administracji miał obowiązek stwierdzić, że zastrzeżenia skarżącego do operatu są poważne i merytoryczne, i zgodnie z obowiązującymi go przepisami miał powstałe na tej podstawie wątpliwości w odpowiednim trybie wyjaśnić. Zamiast tego organ administracji zlekceważył ciążące na nim obowiązki i próbował przerzucić te obowiązki na skarżącego, będącego stroną postępowania. Ale to nie strona postępowania, tylko organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i jako taki powinien w sposób należyty prowadzić postępowanie i wywiązywać się z ciążących na nim obowiązków. Sąd pierwszej instancji wszystkich tych uchybień nie tylko nie zauważył, ale w uzasadnieniu swojego wyroku uznał postępowanie organów pierwszej i drugiej instancji za prawidłowe, pomimo, że skarżący wskazał przesłanki kwalifikujące decyzje organów administracji do ich uchylenia, lub też stwierdzenia ich nieważności. Sąd uznał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, pomimo, że organy obu instancji nie podjęły żadnych kroków faktycznych lub prawnych zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez skarżącego, przede wszystkim dotyczących przyjęcia, że działki gruntu powstałe w wyniku dokonanego podziału mają dobry dostęp do drogi. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek - z jednej strony fakt, że powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania przed organem odwoławczym. W dniu 11 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego zgłosił się w siedzibie organu odwoławczego celem zapoznania się z aktami postępowania. Akta sprawy znajdowały się w tym czasie poza siedzibą organu i nie zostały stronie udostępnione, co zostało potwierdzone w sporządzonym na tę okoliczność protokole. Istotnie w tym samym dniu, tj. 11 marca 2014 r. organ odwoławczy przesłał pismo informujące o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Korzystając z wyznaczonego przez organ odwoławczy terminu, skarżący pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. zgłosił swoje uwagi i zastrzeżenia. Organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zgłoszonych uwag i wniosków i nie udostępnił akt sprawy skarżącemu do zapoznania się z dokumentami, przez co skarżący do dnia złożenia skargi kasacyjnej nie miał ani świadomości, ani wiedzy, co do zawartych w tych aktach dowodów. Organ odwoławczy, nie odnosząc się do zgłoszonych uwag i wniosków, zawiadomieniem z dnia 24 marca 2014 r. poinformował stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 11 kwietnia 2014 r., a w dniu 10 kwietnia 2014 r. wydał decyzję. Skarżący nie mógł, w związku z tym zaniechaniem, ustalić przede wszystkim, na jakiej podstawie i w jakim trybie opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego S.G. operat szacunkowy został poprawiony i uzupełniony. Tym samym uniemożliwiono stronie zgłoszenie ewentualnych zarzutów do "poprawionego" operatu szacunkowego. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, dopuścił do obrotu prawnego decyzje rażąco sprzeczne ze stanem faktycznym, w szczególności przyjmujące rzekomy wzrost wartości wydzielonych działek gruntowych poprzez uznanie, że mają one dostęp do drogi publicznej. Organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, przez co naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W zaskarżonym wyroku szczegółowo oceniono działania organów administracji w zakresie prawidłowego wykorzystania operatu szacunkowego do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie istnienia prawidłowego dojazdu do wydzielonych działek gruntu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ zapewnienie dojazdu wynika z ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a rzeczoznawca majątkowy uwzględnił jego charakter, jako zły. Również powoływanie się w skardze kasacyjnej na oświadczenia zawarte w akcie notarialnym "przedwstępnej umowy darowizny" nie mają znaczenia prawnego, ponieważ opłata adiacencka ustalana jest wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną. Późniejsze czynności właściciela nieruchomości, będące wynikiem jego woli, nie podważają stanu ukształtowanego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu podziału tej nieruchomości.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, szczególnie w zakresie analizy i oceny stanu faktycznego wycenianej nieruchomości, jako mającej zapewniony dostęp do drogi publicznej. Kwestia technicznego urządzenia tego dojazdu w kontekście wymaganych parametrów nie ma znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenkiej przy wykazanym przez rzeczoznawcę majątkowego wzroście wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, ponieważ wzrost wartości oceniany jest przez pryzmat skutków wywołanych podziałem, a nie wybudowaniem albo brakiem wybudowania oczekiwanego przez stronę dojazdu do wydzielonych działek gruntu.

W związku z powyższym zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten stanowi bowiem, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie taka opinia została sporządzona, a w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane, aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło bez takiej opinii, albo aby opinia została sporządzona przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym. Skarżący kasacyjnie kwestionuje natomiast ustalenia zawarte w sporządzonej opinii o wartości nieruchomości. Okoliczność ta nie podważa jednak istoty normy zawartej w powołanym wyżej art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji okoliczności kwestionowanych w skardze kasacyjnej, które dotyczą zawartości opinii o wartości nieruchomości, nie stanowi błędnej wykładni ani nieprawidłowego zastosowania art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie dotyczy tego, co stanowi normatywną treść powołanego przepisu.

Z powyższego względu również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał na uwzględnienie, skoro Sąd pierwszej instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżącego wobec opinii o wartości nieruchomości, wskazując, dlaczego opinię tę uznał za wystarczającą do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z opisu czynności organu odwoławczego, uznanego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony możliwości zapoznania się z aktami sprawy. O ile bowiem akta te nie zostały udostępnione w dniu, w którym pełnomocnik strony zgłosił się do organu odwoławczego, o tyle dalsze czynności tego organu i czas, jaki upłynął następnie do wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji świadczą o tym, że skarżący kasacyjnie i jego pełnomocnik mieli możliwość zapoznania się aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Brak formalnego pisemnego powiadomienia strony, o którym stanowi art. 10 § 1 kpa, nie oznacza bowiem, że strona była pozbawiona wglądu do akt. Dopiero wykazanie, że organ administracji w każdym z oczekiwanych przez stronę terminów odmówił udostępnienia lub wglądu w akta administracyjne mógłby być rozważany w kontekście naruszenia art. 10 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.