Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 644/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. E. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką na kwotę 2.268 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej rozbudową ul. A. R. - drogi gminnej na odcinku od ul. Ks. J. P. do ul. W. oraz budowy ul. [...] w B. - drogi gminnej na odcinku od ul. R. do działki nr [...] i obciążył tą opłatą B. E. Sz. - właścicielkę nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano na podstawy prawne rozstrzygnięcia organu I instancji i podano, że zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta Białystok Nr XXXIV/377/12 z 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, zwanej dalej uchwalą, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką ma po ich wybudowaniu. W wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego stwierdzono, że według stanu sprzed rozbudowy ulicy A. R. i budowy ul. [...] w B. ruch odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, w którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Zakres robót budowlanych wykonanych na ulicy A. R. i ul. [...] w B. obejmował odpowiednio rozbudowę oraz budowę dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Obecnie obsługa komunikacji prowadzona jest utwardzoną jezdnią, a realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa pieszych, a tym samym większy komfort dla mieszkańców.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji powołując się na art. 54 ustawy Prawo budowlane wskazał, że warunki do korzystania z przedmiotowych dróg stworzone zostały [...] sierpnia 2018 r., tj. 14 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia z [...] lipca 2018 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowaniu obiektu budowlanego. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej, zależały od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co nastąpiło po uzyskaniu operatu szacunkowego. Rzeczoznawca, określił w operacie szacunkowym wykonanym [...] stycznia 2022 r. wartość nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 06 jako działka nr [...] według stanu przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Po analizie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego organ I instancji uznał, iż stanowi on wiarygodną podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Opłatę adiacencką w związku z realizacją ww. inwestycji wyliczono w następujący sposób: 175.386,00 zł (wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzenia) – 170.849,00 zł (wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia) x 50 % (współczynnik procentowy zgodny z § 12 ust. 1 uchwały) = 2.268,50 zł (opłata adiacencka).

Od decyzji organu pierwszej instancji właścicielka nieruchomości złożyła odwołanie w którym stwierdziła, iż: nie uwzględniono faktu, że doszło do nieodpłatnego przekazania na rzecz miasta ok 50 m2 gruntu (wartego 12.500 zł) od strony ul. R. z działek nr [...] a także nie uwzględniono okoliczności, iż uzbrojenie ulicy w instalację gazową nastąpiło na koszt mieszkańców (w roku 1988).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że Prezydent Miasta B. zrealizował inwestycję obejmującą rozbudową ul. A. R. - drogi gminnej na odcinku od ul. Ks. J. P. do ul. W. oraz budowy ul. [...] w B. - drogi gminnej na odcinku od ul. R. do działki nr [...]. Co przy tym istotne, z dokumentacji dotyczącej przyjęcia inwestycji wynika, że roboty drogowe na ul. A. R. polegały na wykonaniu nawierzchni z kostki brukowej, skrzyżowań z kostki brukowej, wjazdów z kostki brukowej, chodnika z kostki brukowej, przejść dla pieszych z płyt betonowych, kanalizacji deszczowej, linii kablowych, słupów stalowych, oprawy oświetleniowej. Roboty drogowe na ul. [...] w rejonie ulicy A. R. polegały na wykonaniu nawierzchni z kostki brukowej, chodnika z kostki brukowej, wjazdów z kostki brukowej, przejść dla pieszych z płyt betonowych, kanalizacji deszczowej. Wskazano, że organ pierwszej instancji uzyskał operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości wskutek realizacji przez Gminę w ramach opisanej wyżej inwestycji drogowej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się stosownymi uprawnieniami. Organ odwoławczy podał, że podobnie jak i organ pierwszej instancji, dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Kolegium przy tym odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że zrealizowana inwestycja nie uwzględniała sieci gazowej, zaś nie sposób też przyjąć, że gdyby nie istniejąca od ponad 30 lat sieć gazowa, przedmiotowe drogi nie mogłyby być zrealizowane. Niezasadnym – zdaniem Kolegium był również zarzut odwołania - iż wpływ na wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi miała wcześniej wybudowana (na koszt mieszkańców) sieć gazowa. Istniała ona przed wybudowaniem drogi, jak i po jej wybudowaniu, toteż nie da się potwierdzić wpływu jej (tj. sieci gazowej) na ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości.

Niezasadne - z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa - byłoby również uznanie zarzutu, iż w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie uwzględniono faktu, że doszło do nieodpłatnego przekazania na rzecz miasta ok 50 m2 gruntu (wartego 12.500 zł) od strony ul. R. z działek [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wynika z tego, że ustawodawca nie przewiduje aktualnie rzeczowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślania wymaga, że przepis ten (w obecnie obowiązującym brzmieniu) dotyczy wyłącznie nakładów w formie świadczeń pieniężnych." (wyr. WSA w Poznaniu, II SA/Po 621/19 - publ. CBOSA). Tym samym, kwestia rozliczeń dotyczących przekazanych miastu gruntów może odbyć się w odrębnych trybach, nie zaś w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości (wg. stanu przed i po stworzeniu warunków do korzystania z drogi) prowadzi do wniosku, iż różnica jej wartości wynosi 4.537,00 zł, co przy stawce procentowej opłaty adiacenckiej obowiązującą w w/w uchwale w wysokości 50 %, daje kwotę należnej opłaty.

B. E. Sz. złożyła od tej decyzji skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 , art 78, art. 80 ustawy k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżąca jest zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz że opłata nie powinna zostać obniżona o wartość części nieruchomości przekazanej na budowę drogi oraz o wartość nakładów pieniężnych poniesionych na budowę sieci gazowniczej w drodze - ul. R. w B.,

b) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami a w szczególności jej art. 145 ust. 1 - poprzez pominięcie uznaniowego charakteru nakładania opłaty adiacenckiej oraz art.148 ust. 4 - poprzez odmowę pomniejszenia opłaty adiacenckiej o wartość przekazanej nieruchomości na budowę drogi oraz o wartość nakładów na budowę sieci gazowej.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od obciążania jej opłatami adiacenckimi, względnie ustalenie opłaty pomniejszonej o wartość darowanej Gminie B. nieruchomości o pow. 50 m2 od strony ulicy R. (dawna F.) z działek nr [...] oraz o wartość nakładów na budowę sieci gazowej w ulicy R. albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy mając na uwadze treść art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który statuuje zasadę dobrowolności w obciążaniu obywateli opłatą adiacencką, organ nie odstąpił od obciążenia tą opłatą. Skarżąca bowiem dobrowolnie oddała Gminie B. część swoich działek na budowę drogi od ulicy R. w B., zatem urządzenie drogi było możliwe dlatego, że wcześniej doszło do nieodpłatnego przekazania części nieruchomości na ten cel. Zdaniem skarżącej, w tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego.

Podkreśliła także, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W przypadku zaskarżonej decyzji doszło do ewidentnego złamania zasady zaufania, gdyż pominięto istotny fakt przyczynienia się skarżącej w sposób znaczący do budowy drogi w ulicy R. a następnie zażądano od skarżącej opłat finansowych za drogę która powstała dzięki jej darowiźnie. Oczywiste jest, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 k.p.a.), czego w sprawie zabrakło. Po otrzymaniu odwołania skarżącej, organ bowiem nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie faktu darowizny części nieruchomości na budowę drogi w ulicy R. w B. oraz faktu poniesienia przez skarżącą nakładów na budowę sieci gazowej w ulicy R.. Instalacja gazowa w ulicy R. została zbudowana w całości ze środków prywatnych właścicieli nieruchomości położonych przy tej ulicy. Poniesione wówczas przez skarżącą koszty były bardzo wysokie ze względu na długi odcinek przebiegu instalacji gazowej i finansowanie poważnej inwestycji tylko przez dwie rodziny.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym instalacji gazowych). W tym zakresie SKO nie rozważyło w ogóle konieczności obniżenia opłaty adiacenckiej o wartość kosztów poniesionych na budowę przewodów gazowych przez skarżącą.

Ponadto zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego doszło do pokrzywdzenia adresata zaskarżonych decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem zarzuty skargi nie podważają jej legalności, zaś organy nie mają podstaw do stosowania szeroko rozumianej sprawiedliwości społecznej i w tym zakresie orzekają na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowią przepisy rozdziału 7, działu III – "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 t.j., dalej powoływana jako ustawa).

Przepisy niniejszego rozdziału zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

W myśl art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Pod pojęciem "opłaty adiacenckiej" ustawodawca rozumie opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ustawy).

Wnoszenie takiej opłaty jest więc podstawową formą udziału właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 145 ust. 2 wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ustawy). Na poczet opłaty adiacenckiej – jak stanowi art. 148 ust. 4 ustawy zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga oparta została przede wszystkim na zarzucie naruszenia cytowanego wyżej art. 148 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy drogi, poprzez nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy B. około 50 m2 z działek oznaczonych nr [...] (sprawa niniejsza) oraz [...] (sprawa o sygn. akt II SA/Bk 643/22) od ulicy R. (dawnej F.), stanowiących własność skarżącej. Zdaniem skarżącej w ten sposób przyczyniono się znacznie do budowy przedmiotowej drogi, co powinno uzasadniać odstąpienie organów od naliczenia tej opłaty, tym bardziej, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy wydanie takiej decyzji jest uznaniowe. Podobnie skarżąca akcentowała, iż również instalacja gazowa na ulicy R. została zbudowana w całości ze środków prywatnych właściciela nieruchomości tj. skarżącej oraz drugiej rodziny.

Sąd dostrzega, że skarżąca kierując się poczuciem sprawiedliwości społecznej wskazuje na naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej. Zarzut ten w ocenie Sądu jest jednak niezasadny.

W świetle treści art. 148 ust. 4 ustawy, nie może budzić wątpliwości, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej tj. budowy drogi, czy też wybudowania przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zdaniem skarżącej, poniesionym przez nią nakładem, było nieodpłatne przekazanie części nieruchomości pod budowę drogi, która aktualnie została rozbudowana. Podobnie jak budowa instalacji gazowej. Zdarzenia te miały miejsce w 1988 r. Zgodnie z warunkami technicznym przyłączenia i dostawy gazu zawartymi w dniu [...]czerwca 1988 r. stroną tej umowy był W. Sz., a więc skarżąca jest następcą prawnym (k. 91-90 akt admin.). Jak podniosła skarżąca na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. nieodpłatne przekazanie na rzecz miasta wymienionych działek nastąpiło około 1988 r., zaś do czasu przebudowy tej ulicy droga była błotnista, ciężko było przejść i przejechać. Mieszkańcy chcieli tej ulicy, dlatego dobrowolnie odsunęli się oddając część gruntów miastu (k. 30v).

W sprawie niniejszej mamy zatem do czynienia z nabyciem nieruchomości przez Gminę przeznaczonej na cel publiczny. W takim przypadku Gmina może nabyć nieruchomość m.in. poprzez wywłaszczenie lub w trybie ogólnych – cywilnoprawnych – zasad przenoszenia własności nieruchomości. Przy czym wywłaszczenie jest wyjątkiem o czym stanowi przepis art. 112 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie może być wykorzystane dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe nabycie nieruchomości na podstawie umowy. W sprawie niniejszej została zawarta właśnie taka umowa darowizny (nieodpłatnego przekazania) części nieruchomości (z działek skarżącej około 50 m2, co potwierdza sama skarżąca oraz przedłożona przez nią na rozprawie mapa. W przypadku zawierania umów cywilnoprawnych, w warunkach "zagrożenia" wywłaszczeniem zasada swobody kontraktowej, czyli wolność decydowania o zawarciu albo niezawarciu umowy jak i o jej treści, nie została ograniczona. Na brak szczególnego charakteru tej umowy zwraca się też uwagę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie wskazuje się m.in., że umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest taką samą umową kupna nieruchomości, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron (zob. wyrok SN z 20 września 2013 r., II CSK 703/12, Lexis.pl nr 8035130, oraz uchwała SN z 24 września 1992 r., III AZP 11/92, OSNCP 1993, nr 6, poz. 93). Na tle tych ogólnych uwag w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy niniejszej podać należy, że nieodpłatne przekazanie nieruchomości nastąpiło na zasadzie swobody kontraktowej i było uzasadnione tym – jak podniosła na rozprawie skarżąca – że właściciele nieruchomości chcieli przedmiotowej ulicy. Jeżeli skarżąca czy też jej poprzednicy prawni (bo to prawdopodobnie oni byli strona tej umowy) zostali wprowadzeni w błąd, to przysługują im jedynie roszczenia cywilno - prawne. Natomiast formułowanie przed sądem administracyjnym zarzutu naruszenia art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezzasadne.

Przechodząc do odpowiedzi na zasadnicze pytanie dotyczące tego, czy nieodpłatne nabycie części nieruchomości, wchodzącej w skład inwestycji celu publicznego, stanowi nakład w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy, stwierdzić należy, że nakładu takiego nie stanowi. Zdaniem Sądu, organ nie miał podstaw, w świetle normy prawnej wyrażonej w art. 148 ust. 4 ustawy, do uwzględnienia przy ustalaniu kwestionowanej opłaty adiacenckiej roszczeń skarżącej wynikających z nieodpłatnego przekazania części nieruchomości tj. ok 50 m2 gruntu (wartego zdaniem skarżącej 12.500 zł) od strony ul. R. z działek [...] i co należy podkreślić ponad 30 lat temu. Słusznie w tym zakresie również podnosi organ odwoławczy, cytując art. 148 ust. 4 ustawy, że ustawodawca nie przewiduje aktualnie rzeczowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej." J. Dydenko, T. Telega [w:] J. Dydenko, T. Telega, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami [w;] Wycena nieruchomości. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wyr. WSA w Poznaniu, II SA/Po 621/19 - publ. CBOSA). Tym samym, kwestia rozliczeń dotyczących przekazanych nieodpłatnie części nieruchomości może odbyć się w odrębnych trybach, nie zaś w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej, czego nie dostrzega strona skarżąca.

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 148 ust. 4 ustawy, a także wskazanych przepisów procesowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia okoliczności nieodpłatnego przekazania części nieruchomości, czy też wartości tej części i uszczerbku w majątku skarżącej. W tym miejscu jeszcze raz nadmienić należy, że część tych nieruchomości została zbyta na podstawie cywilnoprawnej umowy darowizny, co jest w sprawie bezsporne, bowiem skarżąca to wielokrotnie podkreślała. Umowy takie charakteryzują się swobodą kontraktową i tylko w drodze postępowania cywilnego mogą być kwestionowane. Przy tym Sąd rozumie zarzut dotyczący art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 4 ustawy nie jako zarzut niezastosowania normy z tego przepisu wynikającej, ale jako zarzut nierozważenia zasadności odstąpienia od fakultatywnej opłaty, z uwagi na wcześniejsze przysporzenia na rzecz Gminy.

Podobnie wygląda sytuacja z instalacją gazową wybudowaną w roku 1988, przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Z dokumentacji dotyczącej przyjęcia inwestycji wynika, że zakres robót budowlanych wykonanych na ulicy A. R. i ul. [...] w B. obejmował odpowiednio rozbudowę oraz budowę dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. W związku z powyższym należy wnioskować, iż w świetle obecnych zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy Prawo budowlane i ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1376 ze zm.) zakres robót budowlanych wykonanych na ul. A. R. należało zakwalifikować jako rozbudowa, natomiast na ul. [...] w B. jako budowa. Kolegium podkreśliło, że zrealizowana inwestycja nie uwzględniała sieci gazowej, jednakże w ocenie Sądu nie znajduje to potwierdzenia w decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dotyczącej przedmiotowej ulicy A. R. (k. 26 akt admin), która wymienia rozbiórkę i budowę sieci gazowej. Niewątpliwie instalacje gazowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, wymienione w art. 148 ust. 4 ustawy, które zalicza się na poczet opłaty adiacenckiej, zaś nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji. Jednakże w przedmiotowej sprawie istniejąca sieć gazowa została wykonana w 1988 r. i przez poprzedniego właściciela tej nieruchomości, co wprost wynika z dołączonej do odwołania umowy. Nieznana przy tym nawet jest wysokość kosztów założenia tej instalacji gazowej. Nie sposób zatem przyjąć, że wpływ na wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi miała wcześniej wybudowana, prawie 30 lat temu sieć gazowa, która została uwzględniona przy wycenie nieruchomości, przed rozbudowaniem drogi.

W przepisie art. 145 ust. 1 ustawy mowa jest literalnie o "możliwości" ustalenia opłaty adiacenckiej, a więc w granicach uznania administracyjnego. Należy jednak mieć na uwadze, że przysporzenia mające miejsce w przeszłości (w rozpoznawanym przypadku ponad 30 lat temu) nie są zdarzeniami mogącymi wpłynąć na odstąpienie od ustalenia spornej opłaty. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w związku z czym odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej może np. gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Odpowiedzialność organów gminy za jej politykę finansową jest faktem powszechnie znanym, którego niewskazanie w uzasadnieniu wydanej decyzji nie może świadczyć o wadliwości rozstrzygnięcia, w tym o wadliwości uzasadnienia i naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść decyzji. Zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Zbyt daleko idące jest poszukiwanie uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia opłaty w okolicznościach, które miały miejsce ponad 30 lat temu i – przynajmniej jeśli chodzi o darowiznę na rzecz Gminy działki części działek o nr [...] oraz [...] o powierzchni 50 m2 – nastąpiły dobrowolnie i ze świadomością braku świadczenia ekwiwalentnego.

Sąd nie stwierdza więc aby doszło - przez ustalenie w sprawie niniejszej opłaty adiacenckiej – do naruszenia interesu skarżącej przez przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu (art. 7 k.p.a.). Darowizna miała przy tym miejsce pod drogę publiczną, mogącą być użytkowaną przez każdego, w tym skarżącą i wynikała z tego, że mieszkańcy chcieli tej drogi, dlatego dobrowolnie odsunęli się oddając część gruntów miastu. Oczekiwanie zatem przez skarżącą, aby zostało to uwzględnione w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej poprzez odstąpienia od jej ustalenia po ponad 30 latach, jest zbyt daleko idące. Ówczesny właściciel przedmiotowych nieruchomości przekazując nieodpłatnie część nieruchomości świadomie zrezygnował z ubiegania się o odszkodowanie i rekompensatę przedkładając interes społeczny nad interesem własnym. Obecnie oczekiwanie zatem przez następców prawnych - skarżącą od organu podobnego zachowania, z punktu widzenia interesów jednostki może wydawać się zasadne, jednakże nie nastąpiło z naruszeniem art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 4 ustawy.

W ocenie Sądu, nie sposób także uznać, że istniały w sprawie podstawy do waloryzacji poczynionych przez poprzednich właścicieli nieruchomości nakładów, czego zdaje się oczekiwała skarżąca. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślania wymaga, że przepis ten (w obecnie obowiązującym brzmieniu) dotyczy wyłącznie nakładów w formie świadczeń pieniężnych. Wprawdzie ustawodawca nie posługuje się tu określeniem "kwota świadczeń pieniężnych", a mówi o "wartości świadczeń pieniężnych", jednak nie tworzy jednocześnie żadnej podstawy do ich waloryzacji (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 621/19, CBOSA).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej, określone w art. 145 ust. 2 ustawy. Opłata została ustalona w przewidzianym przepisami terminie, tj. postępowanie w tym przedmiocie wszczęto w terminie 3 lat po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 u.g.n.) tj. w dniu [...]sierpnia 2018 r. upłynął termin do wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy (k. 6), a zatem zostały stworzone warunku techniczne do korzystania z rozbudowanej drogi. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, że w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta Białystok nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, która w § 12 ust. 1 określała stawę procentową opłaty adiacenciej, w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości.

W sprawie nie jest kwestionowany również sposób ustalenia wysokości należnej opłaty. Operat szacunkowy na okoliczność wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określono na podstawie opinii w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. J. Po przeanalizowaniu operatu, zgodzić się należy z ustaleniami organu, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Operat stanowi dowód w sprawie. Opłata adiacencka została w sprawie ustalona w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, zgodnie ze sporządzonym na tą okoliczność operatem szacunkowym i ww. uchwałą, zaś skarżąca na rozprawie potwierdziła, że droga wcześniej była błotnista i ciężko było przejść i przejechać. Komfort użytkowania drogi zatem uległ znacznej poprawie.

Chybiony w świetle zgromadzonego materiał dowodowego i poczynionych wyżej rozważań jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organy obu instancji przed wydaniem kontrolowanych decyzji zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i rzetelnej ocenie, zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, zaś wniosek o przeprowadzenie dowodu z postępowania w sprawie nieodpłatnego przekazania części nieruchomości, był niezasadny i nie miał wpływu na niniejsze postępowania, z uwagi na cywilnoprawny charakter zawartej umowy. Ustalony stan faktyczny sprawy należy więc uznać na niewadliwy. W sprawie, o czym była już wyżej mowa, nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego, zaś wydane w sprawie decyzje pozostają w zgodzie z art. 145 ust. 1 oraz art. 148 ust. 4 ustawy.

Dodać należy, że subiektywne przekonanie skarżącej o istnieniu podstaw do odstąpienia od ustalania opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, z uwagi na poniesione nakłady nie jest wystarczający do zanegowania stanowiska organu i nie oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy o obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w sposób budzący zaufanie obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Także orzeczenie nie uwzględniające wniosku skarżącej nie oznacza, że organ naruszył zasadę przekonywania, czy też nie ocenił całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu, dokonana ocena możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, pozostaje w granicach uznania administracyjnego, w tym została należycie uzasadniona zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).