Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 11/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 200 i art. 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz J. W. warunki zabudowy dla terenu położonego w gm. K., działka nr [...] obr[...] dla zamierzenia polegającego na budowie wolno stojącego budynku biurowo-magazynowego z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. K. i T. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy K. naruszył przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej: "u.p.z.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ), zwanej dalej: "k.p.a.", Wójt Gminy K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił na rzecz J. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego budynku usługowego o przeznaczeniu magazynowym, z garażem dla dwóch samochodów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, z uzupełniającymi podstawową funkcję pomieszczeniami biurowymi i z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu geodezyjnego B. , gm. K..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Działka inwestora ma przeznaczenie budowlane, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Funkcje gospodarczo-usługową na działce nr [...] ustalono na podstawie danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP (dalej w skrócie "CEIDG") – w dziale adresy dodatkowych miejsc wykonywania działalności. W trakcie określania funkcji występujących w obszarze analizowanym nie rozpatrywano podstaw formalno-prawnych prowadzenia działalności usługowej na poszczególnych działkach i w budynkach, gdyż wykracza to poza zakres kompetencji organu w procedurze mającej na celu ustalenie warunków zabudowy, przyjęto funkcję faktyczną.

Odwołanie od powyższej decyzji organu z dnia [...] r. wnieśli H. K. i T. K., J. K. i P. K., M. W. i M. W., T. W..

W uzasadnieniu odwołania strony podniosły, że w najbliższej okolicy nie ma działek z funkcjami usługowymi. Są tam jedynie działki rolne, na których zostały wybudowane domy jednorodzinne. Wprawdzie z jednej strony przedmiotowej działki są zabudowania po byłym PGR, jednak nadal budynki gospodarcze tam położone służą działalności rolniczej. Nadto na dołączonej do decyzji kopii mapy ewidencyjnej nie został zaznaczony już wybudowany i zamieszkały dom. Dotyczy to działki nr [...], natomiast na działce nr [...] prowadzone są prace budowlane i tam także powstanie dom jednorodzinny. W analizowanym obszarze znajduje się budynek "[...]" (działka nr [...]), jednakże funkcja jaką spełnia ten budynek jest całkowicie inna niż funkcja magazynowa. W budynku tym zamieszkuje rodzina, a seniorzy którzy tam przyjeżdżają, spędzają tam jedynie wolny czas. Twierdzenie organu, że wnioskowana funkcja zalicza się do szeroko rozumianych funkcji usługowych, które występują w obszarze analizowanym jest całkowicie gołosłowna, gdyż organ nie wskazał, ani jednego takiego budynku, bo faktycznie taki budynek tam nie istnieje. Wskazali, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na reprezentowaniu producenta myjek wysokociśnieniowych i wykorzystuje dwa samochody o dopuszczalnej masie całkowitej 3,5 t. Nie oznacza to, że w niedalekiej przyszłości może on zwiększyć zakres usług

i towarów magazynowych, a także skupić więcej i większych samochodów. Nie bez znaczenia jest też fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej i hali magazynowej na działce nr [...] obr. B. , gm. K..

Inwestor w odpowiedzi na odwołanie podniósł kwestię braków podpisów wszystkich osób składających odwołanie. Nadto, dodał, iż orzecznictwo utrwaliło zasadę, że "dobre sąsiedztwo" należy rozumieć bardzo szeroko. Kontynuacja funkcji to taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podkreślił, iż organ I instancji przedstawił, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występują obiekty usługowe. Właściciele nie chcą sąsiadować z obiektami innymi niż mieszkaniowe. Zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w załączonej analizie urbanistycznej przedstawiono, że na wskazanym obszarze występuje funkcja usługowa, jaką jest funkcja opiekuńcza oraz biurowa i magazynowa. Potwierdzają to wypisy z CEIDG. Podniósł, że kopia mapy ewidencyjnej została wykonana 8 sierpnia 2017 r., jest to materiał aktualny na dzień wydania. Wobec zarzutu zwiększenia zakresu usług, inwestor wskazał, że zarzut jest domniemaniem i hipotetycznie może dotyczyć każdej procedury decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący każdej zabudowy. Podał, że przywołanie w poprzedniej decyzji organu odwoławczego okoliczności wydania warunków zabudowy dla inwestycji - budowy hali produkcyjnej i hali magazynowej na działce nr [...] obr. B. , jest bezprzedmiotowe dla sprawy, ponieważ każdy wniosek i każde postępowanie jest traktowane indywidualnie. Dodał, że zamierzenie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia 18 kwietnia 2014 r. uchwała nr XXXVI/446/2014. Inwestor wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestycji wnioskowanej przez J. W..

W ocenie Kolegium, w analizowanym obszarze brak jest w istocie funkcji mogącej nawiązywać do wnioskowanego przez inwestora sposobu użytkowania własnej nieruchomości. Działalność handlowo-magazynowa polegająca na dystrybucji myjek ciśnieniowych nie jest związana z istniejącą porównywaną funkcją rolną – funkcją magazynową po zlikwidowanym PGR – działka nr [...]. Działka ta jest działką rolną, oznaczoną symbolem B-RIIIb, co wskazuje, że stanowi ona grunty rolne zabudowane. Istniejąca na tej działce funkcja to funkcja usługowa związana z zabudowaniami wykorzystywanymi do obsługi produkcji rolnej. Jak stwierdził organ, jest to funkcja usługowa w stosunku do podstawowej działalności gospodarstwa rolnego. Wnioskowana zabudowa posiadać będzie w istocie funkcję magazynowo-handlową z zapleczem biurowym, związaną nie ze świadczeniem usług na rzecz rolnictwa, lecz z wykonywaniem przez wnioskodawcę normalnej działalności gospodarczej. Funkcja nieuciążliwych usług opiekuńczych prowadzona jest w budynku klubu seniora działka nr [...], nie może stanowić wzorca odniesienia dla wnioskowanej funkcji. Funkcja ta jest zasadniczo różna i niepodobna do wnioskowanej. Według organu, brak jest przesłanek do ustalenia kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. Za chybiony Kolegium uznało zarzut odwołania, że planowana inwestycja może umożliwić zwiększenie w przyszłości zakresu planowanych usług prowadzonych przez inwestora. W zakresie braku podpisów na odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że podpisy te zostały uzupełnione. Nie podzieliło także zarzutu odwołania o braku aktualności sporządzonej mapy, uznając, że brak naniesionej nieruchomości budynkowej był zapewne skutkiem nieujawnienia tego obiektu w ewidencji przez inwestora. Wyjaśniło, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, stanowią jedynie wytyczne dla rady gminy przy uchwalaniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie są źródłem prawa w postępowaniu o warunki zabudowy.

J. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wydruku z CEIDG na okoliczność tego, że na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącego w ramach prowadzonej od [...] r. działalności gospodarczej prowadzony jest [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmienne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty rzeczy, mimo braku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i uzupełnienia postępowania dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenia przez organ II instancji dowodu z analizy urbanistycznej, z której miałaby wynikać niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...] obr. B. gm. K., zgodnie z wnioskiem skarżącego, ze względu na brak kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy,

- art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę istniejącego w sprawie stanu faktycznego, wynikającą zarówno z braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, jak również braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego,

- art. 80 k.p.a., na skutek naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez dowolne przyjęcie, że planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne naruszać będzie dotychczasową funkcję zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, pomimo tego, że sporządzona w sprawie opinia architektoniczno-urbanistyczna tego nie stwierdziła, jak również pomijając fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzona jest także inna działalność usługowa,

- art. 80 k.p.a., na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa nie została przez organ II instancji raz jeszcze rozpoznana merytorycznie,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1

pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię w efekcie przyjęcia, że kontynuowanie istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji, o której mowa w tej ustawie oznacza, że planowana inwestycja musi być wyłącznie tożsama z zabudową znajdującą się na analizowanym obszarze pomimo tego, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii wskazuje, iż zachowanie dotychczasowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i nie musi ona wcale oznaczać możliwości wybudowania jedynie tożsamej z istniejącą zabudowy, a przeciwnie uznaje, że wszelkie w tym zakresie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, tak aby pogodzić zasadę wolności zagospodarowania terenu w zakresie jego zabudowy z istniejącą charakterystyką urbanistyczną analizowanego terenu,

- art. 60 ust. 4 u.p.z.p., na skutek tego, że organ II instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, której projekt nie został przygotowany przez uprawnionego architekta lub urbanistę,

- § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji

o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie zawiera analizy funkcji oraz cech zabudowy, a więc obarczona jest brakiem obligatoryjnego elementu decyzji merytorycznej dotyczące warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, iż skarżący formułując zarzuty skargi,

nie dostrzega, że prowadzona działalność zakładu galwanicznego pozostaje historyczna i na dzień procedowania w tej sprawie takowa funkcja nie istnieje, nie jest wcale wykonywana, co potwierdza milcząco wynik sporządzonej analizy.

W piśmie z dnia 7 marca 2018 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał w całości stanowisko skargi. Nadto odniósł się do stanowiska wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że planowana zabudowa nie może zostać zakwalifikowana w sposób dowolny, np. jako zabudowa produkcyjna, lecz musi być oceniana jako zabudowa o charakterze usługowo-magazynowym z zapleczem biurowym. Skoro z ustaleń organu I instancji znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowane są budynki zarówno usługowe, jak i magazynowe, to należy przyjąć, że nowa zabudowa stanowi kontynuację istniejącej funkcji.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty

w skardze. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i przedłożył do akt załącznik protokołu (ww. pismo z dnia 7 marca 2018 r.), którego odpis doręczono uczestnikowi postępowania T. W.. Uczestnik ten wniósł o oddalenie skargi. Zaprzeczył aby na działce nr [...], w zabudowaniach po dawnym PGR prowadzony był [...]. Budynki te pełnią funkcję magazynową – magazynuje się zboże, siano. Nie zaprzecza, że M. S. prowadzi [...], ale

w W. nr [...]. Wszystkie budynki w S. mają nr [...] i tak dalej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją reformatoryjną organu odwoławczego wydaną w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W okolicznościach sprawy niesporne jest, że skarżący wystąpił do organu

z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie wolno stojącego budynku usługowego o przeznaczeniu magazynowym, z garażem dla dwóch samochodów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, uzupełniającymi podstawową funkcję pomieszczeniami biurowymi i niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...] z obr. B. , gm. K.. Organ I instancji wydał decyzję pozytywną dla inwestora, uznając spełnienie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych elementów zagospodarowania przestrzennego, w tym kontynuacji funkcji zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Powyższy obowiązek pozostaje aktualny także w przypadku badania sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy (art. 15 k.p.a.). Z okoliczności sprawy wynika, że kwestią sporną jest, czy planowana przez skarżącego inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy już istniejącej w obszarze poddanym analizie urbanistycznej i architektonicznej. Organ I instancji uznał, że wymóg ten został spełniony, przyjmując na przykładzie działki nr [...] obr. B. , gm. K. funkcję gospodarczo-usługową. Organ oparł się na danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP (zwanej dalej: "CEIDG), bez rozpatrywania podstaw formalno-prawnych prowadzenia działalności usługowej, przyjmując funkcje faktyczną. Z analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy, przez osobę uprawnioną, wynika także taka funkcja działki nr [...].

Organ odwoławczy, uwzględniając zarzuty odwołania wniesionego przez część właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, uznał, że w analizowanym obszarze brak jest w istocie funkcji mogącej nawiązywać do wnioskowanego przez skarżącego sposobu użytkowania nieruchomości. Podniósł bowiem, że ww. działka sąsiednia jest działką rolną (symbol B-RIIIb), co wskazuje, że stanowi grunty rolne zabudowane. Istniejąca na tej działce funkcja usługowa związana jest z zabudowaniami wykorzystywanymi do obsługi produkcji rolnej.

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium uchyliło decyzję wydaną przez organ I instancji, pomimo że kwestionując ustalenia faktycznego co do charakteru funkcji na działce nr [...], nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia charakteru rolnego działki sąsiedniej dla inwestycji przyjętej do porównania oraz braku możliwości wywiedzenia kontynuacji funkcji wnioskowanej na podstawie działki nr [...], na której znajduje się "[...]" – funkcji opiekuńczej. O ile można zgodzić się ze stanowiskiem organu co do funkcji na działce nr [...] jako nietożsamej z wnioskowaną, to brak jest w okolicznościach sprawy dowodu, z którego organ wyprowadził twierdzenie o funkcji usługowej związanej z zabudowaniami na działce [...], jedynie do obsługi produkcji rolnej. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego podnosił, że organ I instancji przedstawił, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występują obiekty funkcji usługowej dla wnioskowanej, co potwierdzają wypisy z CEIDG. Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajduje się wypis ze wskazanej ewidencji, z którego wynika, że właściciel działki nr [...] prowadzi działalność – zakład galwaniczny (obróbka metali i nakładanie powłok na metale). Wśród adresów dodatkowych prowadzonej działalności znajduje się adres [...]. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą figuruje jako aktywny. Dokument ten wygenerowano 5 kwietnia 2017 r.

Organ odwoławczy negując ustalenia organu I instancji w zakresie kontynuacji funkcji, nie dopełnił więc wymogu pełnego zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na okoliczność niewystępowania w analizowanym obszarze funkcji usług, których charakter nie nawiązuje do wnioskowanego przez inwestora sposobu użytkowania nieruchomości na działce nr [...] w obr. B. , gm. K.. Nie sanuje tego braku, przedstawione przez organ odwoławczy wyjaśnienie, że działalność zakładu galwanicznego na ww. działce nr [...] nie istnieje, ma charakter historyczny, co potwierdza milcząco wynik sporządzonej analizy. Nie sposób z tych wyjaśnień odczytać jakimi konkretnie informacjami kierował się organ. Ponadto odpowiedź na skargę nie może służyć sanowaniu braków uzasadnienia decyzji, której wymogi w zakresie wskazania stanu faktycznego i prawnego wynikają z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto organ w odpowiednim czasie, tj. w toku postępowania administracyjnego nie zebrał dowodu potwierdzającego ww. stanowisko, że w czasie procedowania działalność zakładu galwanizacyjnego nie istniała. Temu twierdzeniu organu przeczy treść znajdującego się w aktach wypisu z CEIDG.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości funkcji lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu. Ważnym jest, by nowa zabudowa nie kolidowała w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie naruszała szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, opubl. w Lex nr 2340939).

Wobec podnoszonego charakteru rolnego działki gruntu, Sąd wskazuje,

że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby rodzaj użytku gruntowego był rozstrzygający w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie w wyroku z dnia 15 maja 2014, sygn. akt I OSK 2566/12, opubl. w Lex nr 1586061, NSA wskazał na informacyjny i deklaratoryjny charakter zapisu w ewidencji gruntów i budynków. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, iż ani zarzut co do aktualności mapy przedłożonej przez inwestora do wniosku o warunki zabudowy, ani hipotetyczna możliwość rozszerzenia zakresu prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Rację ma także organ, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.

Sąd wyjaśnia, że nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne na obecnym etapie postępowania, bowiem ocena w tym zakresie będzie możliwa dopiero wówczas, gdy materiał dowodowy sprawy zostanie przez organ zebrany i oceniony w sposób prawidłowy.

Nieuwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), wynika z faktu, że co do zasady sąd stosownie do art. 133 § 1 tej ustawy, orzeka na podstawie materiału akt sprawy przedstawionego wraz z odpowiedzią na skargę. Ponadto należy uwzględnić, że wypis wydruku CEIDG podnoszony przez skarżącego na okoliczność działalności prowadzonej na działce nr [...], znajduje się w aktach administracyjnych. Tak więc w ramach badania zgodności z prawem wydania zaskarżonej decyzji, Sąd dokonał kontroli oceny tego dowodu przez organ odwoławczy.

Podsumowując wobec dostrzeżonych wad postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne okazało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Zadaniem organu ponownie prowadzącego jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w kwestii spornej występowania lub braku funkcji tożsamej z wnioskowaną na działkach w obszarze analizowanym, uwzględniając szeroką wykładnię pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy, a następnie dać wyraz tym wyjaśnieniom w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd stosownie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.