Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2975/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 93 § 1 i § 2, art. 82 ust. 1 lit. a-c, ust. 4 lit. a-c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w B. (obecnie [B] Sp. z o.o. w B.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 607/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [B] Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 607/17, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 17 maja 2009 r. [B] spółka z o.o. – poprzednik prawny [A] sp. z o.o. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2009 rok, deklarując działalność na działkach rolnych o powierzchni 42 ha.

Kierownik BP decyzją z dnia [...] października 2010 r. przyznał wnioskodawcy płatność ONW za 2009 r. w kwocie 7518 zł do powierzchni 42 ha.

Decyzją z [...] marca 2012 r. przyznano wnioskodawcy płatność ONW na 2010 r. w wysokości 4 034,66 zł, do powierzchni 23,00 ha, zaś organ odwoławczy decyzją z [...] lipca 2012 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Wobec niezłożenia wniosku kontynuacyjnego na 2011 r. oraz brakiem wyjaśnień wnioskodawcy co do prowadzenia działalności rolniczej na gruntach objętych zobowiązaniem ONW, Kierownik BP wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z [...] października 2010 r. i z [...] marca 2012 r.

W wyniku tego postępowania organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2013 r. orzekł o ustaleniu wnioskodawcy kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w kwocie 11 552,66 zł, a rozpoznający odwołanie organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2013 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że następcą prawnym wnioskodawcy ([B] sp. z o.o. z siedzibą w P.) jest [A] spółka z o.o. z siedzibą w B., która wstąpiła we wszystkie przewidziane w prawie obowiązki i prawa wnioskodawcy.

Kolejną decyzją z [...] listopada 2014 r. orzekł o ustaleniu spółce kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w kwocie 11 552,66 zł, zaś organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm., zwana dalej: ustawą o Agencji), art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze z., zwana dalej: ustawą o wspieraniu), w związku z § 9 ust. 1 i 2 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 11.552,66 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wypłacone nienależnie wnioskodawcy, którego następcą prawnym jest skarżąca, środki publiczne pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji.

Wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca pierwszą płatność z zakresu ONW otrzymał 26 października 2010 r. do powierzchni 42,00 ha, co oznacza, że pięcioletnie zobowiązanie rozpoczęło się z dniem wypłaty pierwszej płatności ONW. A zatem wnioskodawca do 26 października 2015 r. zobowiązany był prowadzić działalność rolniczą na powierzchni 42,00 ha.

Z dokumentów sprawy wynika natomiast, iż w roku 2010 powierzchnia, na której wnioskodawca realizował ww. zobowiązanie wynosiła 23,00 ha. Ponadto w kolejnych latach trwania ww. zobowiązania, tj. od roku 2011, wnioskodawca nie występował do organów ARiMR z wnioskami o przyznanie płatności ONW.

Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie dotrzymał zobowiązania podjętego 26 października 2010 r. Zatem skarżąca, będąca następcą prawnym wnioskodawcy, zobowiązana jest do zwrotu płatności wypłaconej wnioskodawcy w latach 2009-2010 w ramach realizowanego zobowiązania podjętego 26 października 2010 r. w łącznej wysokości 11 552,66 zł (tj. za rok 2009 – 7 518,00 zł, za rok 2010 – 4 034,66 zł).

Organ wskazał, iż kluczowe znaczenie dla kwestii obowiązku zwrotu przez beneficjenta płatności ma wpis, jaki znajduje się w postanowieniu Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 9 października 2012 r. (WA.XIV NS-REJ.KRS/029552/12/572), gdzie w sekcji I sprawozdania z działalności zarządu wnioskodawcy za rok obrotowy 2012 wskazano, iż w roku obrotowym 2012 spółka wstrzymała działalność rolniczą do czasu rozstrzygnięcia sporów z ARiMR. Przedmiotowy zapis dotyczący roku obrotowego 2013 został zawarty w postanowieniu Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 28 marca 2014 r. (WA.XIV NS-REJ.KRS/009119/14/683).

Wskazał, iż w toku postępowania reprezentant spółki wskazywał, iż w latach 2011-2013 wnioskodawca na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (obręb K.) prowadził działalność rolniczą. Na potwierdzenie powyższego przedstawił dowody w postaci oświadczeń [C] sp. z o.o. z 8 stycznia 2015 r. wskazujących, iż prace agrotechniczne na ww. działkach w latach 2011-2013 wykonywane były na zlecenie wnioskodawcy. Ponadto pismem z 16 kwietnia 2016 r. J. D., w odpowiedzi na wezwanie organu w przedmiocie wskazania użytkownika ww. działek od roku 2009 do chwili obecnej wskazał, iż ww. grunty były użytkowane przez P. M. "którego pracownicy dokonywali koszenia łąk". W nawiązaniu do powyższego M. P., reprezentująca skarżącą, w piśmie z 4 czerwca 2016 r. wskazała, iż "pracownicy P. M. świadczyli usługi dla spółki [B] na jej zlecenie, rzecz i rachunek". W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie M. P. oraz [C] sp. z o.o. potwierdzające fakt, iż od 2014 r. faktycznym użytkownikiem ww. działek była M. P. Zatem, jak ustalił organ, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie bezsprzecznie wskazuje, iż wnioskodawca, którego następcą prawnym jest skarżąca, w trakcie trwającego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na wskazanym obszarze zaniechała realizacji tego zobowiązania. Z oświadczenia M. P. w przedmiocie użytkowania w 2014 r. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (obręb K.) oraz braku jakichkolwiek dowodów wskazujących, iż spółka w latach 2014-2015 prowadziła działalność na innym obszarze niż dotychczas wykazywany, jednoznacznie wynika, iż w zobowiązanie podjęte z dniem 26 października 2010 r. przez wnioskodawcę nie było realizowane do końca okresu jego trwania, tj. do dnia 26 października 2015 r.

Wywiódł, iż z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca już w 2013 r. nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa rolnego. Faktycznym zarządzającym był bowiem P. M., który ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo spółki oraz podmiotów przez nią przejętych, zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Wobec uznania, iż spółka jako następca prawny wnioskodawcy została stworzona sztucznie celem uzyskania przez dysponenta gruntów – P. M., większych płatności, to nie można uznać, by spółka ta w latach 2014-2015 prowadziła działalność rolniczą na powierzchni objętej zobowiązaniem ONW podjętym przez wnioskodawcę. Ponadto na wskazanych w oświadczeniu z 12 czerwca 2016 r. działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (obręb K.) od 2014 r. działalność rolniczą prowadziła M. P. A zatem bezsprzeczne w sprawie jest, iż skarżąca jako następca prawny wnioskodawcy w roku 2014 nie realizowała podjętego 26 października 2010 r. zobowiązania i tym samym zobowiązana jest do zwrotu płatności wpłaconych za jego realizację w latach 2009-2010.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie organu bezsprzecznie wskazuje, że wnioskodawca w latach 2012-2013 nie prowadził działalności rolniczej, w odniesieniu do jej następcy prawnego – skarżącej – organy ARiMR już w roku 2013 stwierdziły, iż spółka ta nie mogła prowadzić działalności rolniczej, gdyż faktycznym zarządcą działek deklarowanych przez spółkę do płatności był P. M.

Również spółka nie złożyła oświadczenia wynikającego z § 9 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia ONW o kontynuowaniu działalności rolniczej.

Ponadto, zdaniem organu w sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, gdyż realizacja przedmiotowej płatności nie wynikała z pomyłki organu. Przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy 26 października 2010 r. (za rok 2009) oraz 10 kwietnia 2012 r. (za rok 2010), płatności ONW wypłacone zostały na mocy nieostatecznych decyzji organu I instancji z [...] października 2010 r. oraz z [...] marca 2012 r., wydanych na podstawie złożonych przez wnioskodawcę wniosków o przyznanie płatności ONW. Ww. płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że wnioskodawca nie dotrzymał zobowiązania do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie ONW w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni objętej ww. zobowiązaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia ustalenia, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. W przedmiotowym postępowaniu organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych.

W ocenie WSA, wbrew zarzutowi skarżącej, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej analizy dotyczącej zasad sukcesji praw i obowiązków w sferze prawa regulującego płatności rolnicze, w szczególności zaś odpowiedniego stosowania przepisów o.p. wymienionych w ustawie o ARiMR. Wskazał, że wynikająca z art. 93 o.p. zasada sukcesji prawnej obejmuje wszelkie konsekwencje zdarzeń prawnych, które zaistniały w spółce przejmowanej. Istota sukcesji uniwersalnej polega na tym, że podmiot będący sukcesorem wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których stroną był podmiot przejmowany, ze skutkiem tak jak by to sukcesor od początku był stroną tych stosunków prawnych.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że płatności ONW za 2009 i 2010 rok zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o wpis do ewidencji producentów odpowiednio 26 października 2010 r. i 10 kwietnia 2012 r. Kolejnych wniosków o przyznanie płatność ONW – na lata 2011-2015 wnioskodawca nie składał, bowiem zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, co zostało ustalone przez organ I instancji. Również spółka nie złożyła oświadczenia wynikającego z § 9 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia z 11 marca 2009 r. o kontynuowaniu działalności rolniczej.

Wobec bezspornego zasadnym było, zdaniem Sądu I instancji, wszczęcie przez Kierownika BP postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez beneficjenta środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

WSA zgodził się z organem, że kwota nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2009 wyniosła 7 518 zł, zaś za 2010 r. – 4 034,66 zł, a więc przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia 883/2006. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W ocenie Sądu, Dyrektor ARiMR prawidłowo za niezasadne uznał zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 78 § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. W postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie płatności. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych, co należy podkreślić.

Niezrozumiały jest również zarzut skargi pozbawienia skarżącej możliwości działania przed organem I instancji, bowiem zawiadomienie z [...] lipca 2013 r. o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania otrzymał 24 lipca 2013 r., został w nim pouczony o prawach z art. 10 k.p.a. W trakcie postępowania przed organem I instancji Prezes Zarządu spółki M. P. składała pisemne oświadczenia, wnioski, pisma stwierdzające, że zapoznała się z aktami sprawy. Również stosowne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dokumentacją przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy zostało skierowane do skarżącej i ww. (Prezes Zarządu) udzieliła pełnomocnictwa D. M. do zapoznania się z aktami sprawy, co znalazło potwierdzenie w dokumentacji organu. Skarżąca wyraziła swoje stanowisko w piśmie procesowym z 28 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu). Również nieuzasadnione jest argumentowanie zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a., bowiem analiza prowadzonego postępowania przez organy wskazuje, że skarżąca brała udział w postępowaniu dowodowym, składała wnioski dowodowe, pisma, oświadczenia, miała możliwość wypowiedzenia się. Okoliczność, że organy nie uwzględniały zgłaszanych wniosków czy odmiennie oceniły złożone dowody, nie świadczy o naruszeniu art. 79 k.p.a. Na marginesie w sprawie nie doszło do przesłuchania świadków, a jedynie dokonano oceny i analizy ich pisemnych oświadczeń. Decyzje zostały należycie uzasadnione, stąd chybiony jako chybiony Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Z kolei podnoszony zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest całkowicie w niniejszej sprawie nieuprawniony. Nie został on nawet uzasadniony przez skarżącą.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie reguluje art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009. Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., czynią to odmiennie niż powyższe przepisy unijne. Należy stwierdzić, że ww. przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Również art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., gdzie znajduje się art. 68. Dlatego też ww. przepis nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z ww. przepisów rozporządzeń unijnych. W myśl zaś art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu – w tym przypadku do 31 grudnia 2015 r.

W niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta należy uznać, zdaniem WSA, zaprzestanie przez wnioskodawcę prowadzenia działalności rolniczej, co nastąpiło od 1 stycznia 2012 r.

Ponadto, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia 1122/2009. Prawidłowo bowiem Dyrektor ARiMR ocenił, że w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z ww. przepisu, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W niniejszej sprawie decyzja na mocy, której wnioskodawcy wypłacono płatności ONW została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego oraz zostało wydane rozstrzygnięcie o odmowie przyznania przedmiotowych płatności. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i zgodnie z art. 16 k.p.a. podlega wykonaniu. Powyższe oznacza, że płatności wypłacone wnioskodawcy na mocy decyzji z [...] października 2010 r. są środkami nienależnymi. W dacie przyznawania i wypłaty płatności organ I instancji kierował się danymi zawartymi we wniosku beneficjenta z 17 maja 2010 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada wnioskodawca.

[A] sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia skarżonych aktów obu instancji. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c) i ust. 4 lit. a-c) rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 93 § 1 i 2 o.p.;

2. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i objęcie ustaleniem kwot niestanowiących ani nienależnych ani wygórowanych płatności;

3. art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w zw. art. 68 § 1 o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie);

4. art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie;

5. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

6. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009;

II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi wbrew nieprzeprowadzeniu przez organy administracyjne dowodów na okoliczności, że pomyłka właściwego organu co do ustaleń faktycznych związanych z obliczaniem płatności nie mogła zostać wykryta przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie i wyłożenia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, nadto w zakresie ustalenia daty przedawnienia – jako dzień zakończenia programów wieloletnich – co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien także wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie artykułów 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

10. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

12. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy – co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

13. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez arbitralne i dowolne pominięcie zadań dowodowych strony.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego w skardze kasacyjenj wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stosownie do tego przepisu w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana do wskazania przepisów prawa materialnego, które jej zdaniem zostały naruszone, formy tego naruszenia (błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie), a także do wyjaśnienia na czym to naruszenie polega, nadto, w przypadku naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że gdyby do tego naruszenia nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie może – niejako w zastępstwie za stronę – uzupełniać podstaw kasacyjnych ani też nadawać im innego znaczenia niż wynika to z treści podniesionych zarzutów i towarzyszącej im argumentacji. Wypada też dodać, że podstawą kontroli instancyjnej zastosowanego prawa materialnego jest stan faktyczny, jaki przyjął Sąd I instancji przy orzekaniu.

Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów o najdalej idących skutkach prawnych.

W pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 93 § 1 i 2 o.p. i art. 82 ust. 1 lit. a)-c) i ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009.

Powołane przepisy (w brzmieniu właściwym dla sprawy) stanowią:

Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej (29 ust. 1 ustawy o ARiRM).

Osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku łączenia się: 1) osób prawnych, 2) osobowych spółek handlowych, 3) osobowych i kapitałowych spółek handlowych - wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki każdej z łączących się osób lub spółek. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie: 1) innej osoby prawnej (osób prawnych); 2) osobowej spółki handlowej (osobowych spółek handlowych), (art. 93 §1 i 2 ) O.p.

Do celów niniejszego artykułu:

a) "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji z tytułu przedmiotowych jednostek produkcyjnych;

b) "przekazujący" oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi;

c) "przejmujący" oznacza rolnika, któremu gospodarstwo jest przekazywane ((art. 82 ust. 1 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009)).

Po tym, jak przejmujący poinformuje właściwe władze i zwróci się o wypłacenie pomocy zgodnie z ust. 3 lit. a):

a) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego, wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem, powstałe na skutek złożenia wniosku o przyznanie pomocy, przechodzą na przejmującego;

b) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem przypisane zostają przejmującemu do celów stosowania odpowiednich zasad wspólnotowych;

c) przekazane gospodarstwo uważa się, w stosownych przypadkach, za odrębne gospodarstwo względem danego roku gospodarczego lub okresu premiowego ((art. 82 ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009)).

Trzeba też wskazać jeszcze na dwa przepisy ustawy o ARiMR (w brzmieniu właściwym dla sprawy), które stanowią:

Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. (art. 29 ust. 1a).

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7).

W postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o ARiRM mają więc odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p. Uregulowana w art. 93 i nast. o.p. instytucja następstwa prawnego ma szczególny charakter, wynikający z istoty objętych nią praw i obowiązków – następca prawny wstępuje we wszystkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki podatnika.

Wskazać w tym miejscu należy, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Powyższe skutkuje więc koniecznością zastosowania art. 29 ustawy o ARIMR i zobowiązaniem do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za powierzchnię stwierdzonego zaniechania.

Bezspornie na rachunek spółki zostały wypłacone nienależnie pobrane środki publiczne za lata 2009-2010 w kwocie 11 552,66 zł z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Ustalenie przez organy, że spółka [B] (której następcą prawnym jest [A] Sp. z o.o.) zaprzestałą prowadzenia działalności gospodarczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na wszystkich gruntach objętych zobowiązaniem pięcioletnim ONW, uzasadnia zaś przyjęcie, że spółka nie spełniła warunków realizacji zobowiązania przez cały okres jego trwania. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a)-c) i ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w zw. z art. 93 § 1 i 2 o.p.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt I.2-6, wskazać należy, że ich pozostawanie w funkcjonalnym związku uzasadnia rozpoznanie ich łącznie.

Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 (art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95).

Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 o.p.).

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).

Zatem, art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o ARiMR przepisów działu III o.p. Zwrot "stosuje się odpowiednio" nie oznacza jednak, że w każdym przypadku jest możliwe zastosowanie wprost instytucji uregulowanych w dziale III o.p. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bowiem albo możliwość zastosowania tych przepisów wprost (w całości), albo zastosowania tych przepisów z modyfikacjami – uwzględniającymi istotę i cel konkretnego postępowania, lub też – może oznaczać odmowę ich zastosowania. O stopniu przetransponowania przepisów działu III o.p. na grunt ustawy o ARiMR decyduje to, czy i w jakim stopniu dana instytucja została uregulowana w ustawie o ARiMR oraz w przepisach normujących płatności rolne na poziome krajowym i unijnym.

Podstawowym aktem prawnym na poziomie unijnym, regulującym instytucję przedawnienia dochodzenia zwrotu nieprawnie pobranego wsparcia finansowego, jest rozporządzenie nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co na wstępie wyklucza odwołanie się do regulacji krajowej, w sprawach do których rozporządzenie to ma zastosowanie.

W myśl tego rozporządzenia w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 1 i 2).

Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany w ust. 1 (art. 3 ust. 1 i 3).

Tak więc rozporządzenie to wprowadza nominalny termin przedawnienia, który wynosi cztery lata i może być skrócony (nie mniej niż do trzech lat) na podstawie przepisów sektorowych, albo wydłużony na podstawie przepisów krajowych wydanych przez poszczególne państwa członkowskie.

W stanie prawnym sprawy brak jest przepisów sektorowych, które by skracały podstawowy termin przedawnienia. Nie ma też przepisów krajowych, które by wydłużały ten termin. Wobec czego należało przyjąć czteroletni termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co wykluczało z kolei zastosowanie art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną przepisy o.p. nie należą do prawa sektorowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Ustawa o.p. stanowi podstawowy akt prawny regulujący polskie prawo podatkowe (materialne i procesowe), a jej przepisy jak zostało wcześniej wskazane są stosowane w innych dziedzinach prawa jedynie na zasadach w nich określonych i pod warunkiem, że nie ma odpowiedniej regulacji na poziomie unijnym.

Stanowisko to potwierdza wyrok z 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17, w którym TSUE rozważał kwestię terminu przedawnienia, w jakim można żądać zwrotu bezprawnie przyznanego wsparcia finansowego z budżetu UE, a więc, czy terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest termin dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (1. Kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. 2. Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Jakiekolwiek działanie, podejmowane przez Komisję lub przez Państwo Członkowskie, działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie powoduje przerwanie okresu przedawnienia. Każde przerwanie powoduje, że okres przedawnienia zaczyna biec od początku. Okres przedawnienia zostaje zawieszony, dopóki decyzja Komisji jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. 3. Jakąkolwiek pomoc, w odniesieniu do której upłynął okres przedawnienia, uznaje się za pomoc istniejącą.), termin czterech lat przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, czy może termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia (pkt 108-128 uzasadnienia wyroku wraz z przytoczony tam orzecznictwem TS) TSUE wyraził pogląd, że prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie (tu: nr 800/2008), terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest – jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich są spełnione – termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub – w razie ich niespełnienia – termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

Trybunał przypomniał, że z orzecznictwa TS wynika, że w braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym. Sądy krajowe powinny zagwarantować, by z naruszenia art. 108 ust. 3 ostatnie zdanie TFUE zostały wyciągnięte wszelkie konsekwencje zgodnie z ich prawem krajowym, w szczególności w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych, jak i do zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego postanowienia, w związku z czym celem powierzonego sądom krajowym zadania jest podjęcie przez nie środków mających usunąć brak zgodności z prawem wprowadzania w życie pomocy, tak aby jej beneficjent nie mógł nią dysponować w czasie, jaki pozostał do wydania decyzji przez Komisję. (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2013 r., Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

Zdaniem Trybunału, terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), a wobec tego, żeby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem, a każde stosowanie terminu przedawnienia w drodze analogii powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki. (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jeśli chodzi konkretnie o pomoc współfinansowaną z funduszu strukturalnego Unii, rozporządzenie nr 2988/95 może mieć zastosowanie, ponieważ w grę wchodzą interesy finansowe Unii. Przyjmując bowiem rozporządzenie nr 2988/95, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, prawodawca Unii postanowił wprowadzić ogólną regułę przedawnienia mającą zastosowanie w tej dziedzinie, poprzez którą zamierzał, po pierwsze, określić minimalny termin mający zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, a po drugie, zrezygnować z możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości przynoszącej szkodę interesom finansowym Unii po upływie okresu czterech lat od wystąpienia tej nieprawidłowości (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że począwszy od daty wejścia w życie rozporządzenia nr 2988/95 wszelkie nieprawidłowości przynoszące szkodę interesom finansowym Unii mogą – co do zasady i z wyjątkiem sektorów, dla których prawodawca Unii przewidział termin krótszy – być przedmiotem postępowań prowadzonych przez właściwe organy państw członkowskich w terminie czterech lat (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

Trybunał wskazał też, że zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia zakresem jego zastosowania objęte są "nieprawidłowości" w świetle prawa Unii, zaś pojęcie to zostało zdefiniowane w tym przepisie jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Jeśli chodzi konkretnie o warunek, zgodnie z którym naruszenie przepisu prawa Unii powinno wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, Trybunał wskazał, że miał już okazję wyjaśnić, że zasada dotycząca przedawnienia przewidziana w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawie nieprawidłowości wynikających z błędów organów krajowych przyznających korzyści finansowe w imieniu i na rachunek budżetu Unii (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc podmiot składający wniosek o przyznanie pomocy powinien wpierw sprawdzić, czy spełnia warunki przewidziane w rozporządzeniu, celem skorzystania z pomocy zwolnionej na podstawie tego rozporządzenia, w związku z czym nie można uznać, że przyznanie pomocy z naruszeniem tych warunków wynika wyłącznie z błędu popełnionego przez odnośny organ krajowy. Trybunał podkreślił, że jest tak nawet wtedy, gdy rzeczony organ został poinformowany przez beneficjenta rozpatrywanej pomocy o stanie rzeczy skutkującym naruszeniem przepisu prawa Unii, jako że okoliczność ta nie ma sama w sobie wpływu na kwalifikowanie jako "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Poza tym definicja "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 obejmuje zarówno nieprawidłowości zamierzone lub będące skutkiem niedbalstwa, mogące – zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia – prowadzić do nałożenia kar administracyjnych, jak również nieprawidłowości pociągające za sobą jedynie cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r., Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, pkt 33). Trybunał wskazał również, że dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25). Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia może ulec przerwaniu przez każdą czynność właściwego organu władzy, o której zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W tym względzie z brzmienia art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że pojęcie "danej osoby" oznacza podmiot gospodarczy, co do którego istnieje podejrzenie, iż dopuścił się nieprawidłowości, oraz że pojęcie "czynności odnoszącej się do dochodzenia lub postępowania" oznacza każdą czynność, która określa dostatecznie dokładnie operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, w związku z czym warunek wskazany w tym przepisie należy uznać za spełniony, jeśli na podstawie całokształtu okoliczności danego przypadku można dojść do wniosku, że dana osoba została rzeczywiście zawiadomiona o takich czynnościach odnoszących się do dochodzenia lub postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 36, 38, 43).

Z powyższych względów, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, należy stwierdzić, że termin przedawnienia w niniejszej sprawie wynosi cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a nie – termin przewidziany w art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

Zaprzestanie przez beneficjenta prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich gruntach objętych zobowiązaniem pięcioletnim ONW łączy się bezpośrednio z żądaniem zwrotu kwoty wypłaconej na poczet tej płatności. W ocenie NSA, zasadnie w sprawie przyjęto, że skoro nieprawidłowości wykryto podczas postępowania zainicjowanego w dniu 9 lipca 2013 r., to termin, o którym mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 jeszcze nie upłynął. Doręczenie stronie w dniu 7 marca 2017 r. decyzji organu I instancji z 3 marca 2017 r. orzekającej o zwrocie tych należności nastąpiło przed upływem czterech lat.

W dalszej kolejności wskazać należy, że wnioski o płatności ONW złożone przez skarżącą dotyczyły lat 2009-2010. Niewątpliwie są to lata wcześniejsze niż 2014 rok. Tym samym, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności za ww. lata stanowi art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W myśl art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Stosownie z kolei do art. 73 ust. 5 powoływanego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres miedzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Poza sporem pozostaje, że skarżącej zostały przekazane środki z tytułu realizowanego przez nią zobowiązania w dniu 26 października 2010 r. – za 2009 r. Zawiadomienie zaś o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone w dniu 24 lipca 2013 r., a zatem nie upłynął dziesięcioletni okres przedawnienia o którym mowa art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia.

W sprawie nie zachodziły przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W dacie przyznawania i wypłaty płatności skarżącej organ ARiMR kierował się bowiem danymi zawartymi w jej wnioskach złożonych na 2005 r. i 2006 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada zaś występujący z nim rolnik.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt II. 7-13 petitum skargi kasacyjnej) wypada wskazać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszcząć z urzędu i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, w trybie art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o ARiMR, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych. Postępowanie to nie powinno jednak, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. W postępowaniu tym organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, a także czy została zwrócona dobrowolnie przez zobowiązanego. Może to zrobić samodzielnie lub skorzystać, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, z ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu w sprawie odmowy przyznania płatności.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie są trafne, a w konsekwencji za nietrafne należało też uznać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów p.p.s.a.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).