Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3027/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. spraw ze skarg A. J., J. J., Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2018r. Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedno Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania Starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentującego Gminę Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak [...] stwierdzającej:

1. nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., znak [...] w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa na cele budowy drogi przeciwpożarowej nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...] i działka nr [...]o pow. [...] ha, obj. [...] stanowiących własność M. J.,

2. że ww. decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...]października 1978 r. w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa na cele budowy drogi przeciwpożarowej nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...] i działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...], stanowiących własność M. J., została wydana z naruszeniem prawa,

orzekł o:

- utrzymaniu w mocy ww. decyzji Wojewody [...] z [...]marca 2016 r., w jej pkt 1) tj. w części, w jakiej stwierdza nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., ,

- uchyleniu pkt 2 ww. decyzji i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r. w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz .Państwa działek nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...] i nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...], stanowiących własność M. J.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z [...] września 2010 r. A. J. oraz J. J., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978. r., w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w b. gm. Kat. [...] ,oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow, [...] ha, obj. [...] (pkt 1 decyzji), oraz nr [...] o pow. [...] 0,0060 ha i nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...] (pkt 2 decyzji), stanowiących własność M. J., zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa polegające m.in. na tym, że została ona skierowana do zmarłej M. J. oraz nie poprzedzono jej ustaleniem, czy wystąpiła przesłanka niezbędności nieruchomości na jeden z celów określonych przepisami ustawy wywłaszczeniowej,

Decyzją z [...] marca 2016 r., Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku, stwierdził nieważność decyzji w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...], oznaczonych jako działka nr [...]i działka nr [...], a w pkt 2 stwierdził, że ww. decyzja w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...]i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentujący Gminę Miasta [...].

Po rozpatrzeniu odwołania organ wskazał, że podstawę wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji w zakresie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 t.j.).

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem z [...]lutego 1977 r., znak [...]o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wystąpiło Przedsiębiorstwo [...] w [...].

Przedsiębiorstwo [...] uzyskało status przedsiębiorstwa państwowego na podstawie Zarządzenia [...] z dnia [...] lipca 1975 r. (nr [...]) w sprawie zmian w zarządzeniach o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych zgrupowanych w [...].

Należy zatem uznać, że o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości ubiegał się podmiot uprawniony w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Cele wymienione w art. 3 powołanej ustawy nie musiały być realizowane kumulatywnie.

Jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z [...] lutego 1977 r., nieruchomości, o wywłaszczenie których zwróciło się Przedsiębiorstwo [...], zostały przeznaczone jako teren awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...] w [...].

Budowa drogi przeciwpożarowej stanowiącej niezbędną infrastrukturę towarzyszącą składowi paliw [...] będącemu inwestycją służącą przechowywaniu paliw, a także będącemu infrastrukturą logistyczną dystrybucji produktów naftowych w Polsce, stanowiła niewątpliwie element przedsięwzięcia, którego przeznaczeniem było służenie całemu społeczeństwu. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż był to cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r.

Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie w jego ocenie nie doszło do rażącego naruszenia:

- art. 6 ust. 1 ustawy, z uwgi na to, że analiza akt sprawy dowodzi, że stan prawny nieruchomości nie był uregulowany. A zatem organ wywłaszczeniowy zwolniony był z prowadzenia rokowań w przedmiotowej sprawie zgodnie z ust. 4 ww. przepisu. Mając powyższe na względzie Minister uznał, że wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony.

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Stosowny wniosek Przedsiębiorstwo [...] datuje się na [...] lutego 1977 r. Organ zwrócił uwagę, że w treści ww. wniosku z [...] lutego 1977 r. nie wymieniono dołączonych do niego załączników, a zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wniosek zawierał wszystkie wymagane ustawowo załączniki, jednakże należy domniemywać, iż skoro organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony postępowania pismem z [...] kwietnia 1977 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to wniosek spełniał wymogi określone wart. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

- art. 17 ust. 1 ww. Ustawy, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Pismem z [...] kwietnia 1977 r., Naczelnik Dzielnicy [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowych nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy odszkodowawczej na dzień [...] czerwca 1977 r. Zawiadomienie zostało rozesłane do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod planowaną budowę awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...]. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...] w [...] w dniach od [...] czerwca 1977 r. do dnia [...] lipca 1977 r.

- art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania.

- art. 22 ustawy stosownie do którego odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się [...] czerwca 1977 r. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy protokołu wynika, że w rozprawie nie wzięli udziału domniemani spadkobiercy poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo, w rozprawie nie uczestniczył biegły rzeczoznawca. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Brak biegłych na rozprawie nie może jeeedddnka zdaniem organu być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ przeprowadził stosowną rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, zaś biegły brał udział w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowoodszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego [...] sierpnia 1976 r..

Minister dokonał także oceny poprawności ustalenia wysokość należnego odszkodowania i uznał, że zostało ono ustalone właściwie poprzez przemnożenie łącznej powierzchni wywłaszczonych działek przez obowiązujące stawki odszkodowania (12 zł), co dało kwotę [...] zł + [...] zł za składniki rolne ([...] zł) oraz kwotę [...] zł + [...] zł za składniki rolne ([...] zł).

Zatem w ocenie organu ustalona przez Naczelnika Dzielnicy [...] w decyzji z [...] października 1978 r., kwota odszkodowania - [...] zł oraz [...] zł przysługująca spadkobiercom M. J. odpowiadała ówcześnie obowiązującemu prawu.

Pomimo wskazanej powyżej oceny organ wyjaśnił, że konsekwencją stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] jest stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] października 1978 r. również w części dotyczącej, odszkodowania przyznanego za działki nr [...] i nr [...]. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia, bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w tej samej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r.,sygn. akt I OSK 166/13, pub\. CBOSA).

Organ uznał także, że kontrolowane orzeczenie spełniał wymagania okreśłone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym, decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., znak [...] spełniała wymagania określone wart. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Jedynie na marginesie Minister wskazał, że Naczelnik Dzielnicy [...] w kwestionowanej decyzji błędnie podał nazwisko poprzedniej właścicielki (M. M.), podczas gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność M. J. z d. M. Jednakże całe postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze było prowadzone w stosunku do M. J. z d. M., co potwierdza materiał dowodowy. Tym samym wskazany błąd w nazwisku poprzedniej właścicielki nieruchomości należy uznać za oczywistą omyłkę, która nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister dnosząc się zaś do kwestii niezbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel określony w kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej, zgodził się z oceną Wojewody [...], że działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] nie były przeznaczone do wywłaszczenia na ww. wskazany cel, natomiast w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] nie podzielił stanowiska Wojewody [...], iż decyzja wywłaszczeniowa jest w tym zakresie dotknięta wadą określoną wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Jak wynika bowiem z opracowania geodety uprawnionego A. G. z [...] kwietnia 2018 r.,do wywłaszczenia zostały zawnioskowane tylko parcele nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, natomiast parcele nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 miały pozostać poza obszarem przeznaczonym do wywłaszczenia. Potwierdza to m.in. wykaz wywłaszczeniowy znajdujący się w archiwalnych aktach przedmiotowej sprawy. Dodatkowo ze znajdującej się w aktach sprawy mapy uzupełniającej projektu podziału nieruchomości ([...]) wynika, że w granicach projektowanej drogi znajdowały się parcele nr [...] oraz nr [...], a nie jak było wskazane w rejestrze pomiarowym oraz wykazie wywłaszczeniowym parcele nr [...] i nr [...]. Geodeta stwierdził, że na mapie błędnie oznaczono numery działek. Działka wydzielona z działki nr [...] znajdująca się w granicach projektowanej drogi powinna zostać oznaczona na mapie nr [...], natomiast działka będąca poza jej obszarem - nr [...].

Na podstawie powyższej analizy, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

A zatem Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził nieważność decyzji w tej części.

Dodotkowo wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzą niodwracalne skutki prawne. Jak wskazał bowiem, Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony Skarb Państwa. Nie nastąpiły zatem jakiekolwiek przekształcenia prawne, które mogłyby zostać uznane za nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa.

Z kolei wywłaszczona działka nr [...] (obecnie nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony D. B. na podstawie umowy darowizny z [...] kwietnia 2004 r. Nr rep. [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy aktu własności ziemi nr [...]wydanego przez Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1979 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm), J. P. i M. P. (poprzednicy prawni D. B.) stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nabycie to nie było zatem skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., znak [...].

Tym samym Ministra uznał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., w zakresie działek nr [...] i nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Natomiast Minister nie podzielił stanowiska Wojewody [...] zawartego w zaskarżonej decyzji z [...]marca 2016 r., o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez realizację - względem działek nr [...] i nr [...] - celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Ministra błędnie Wojewoda [...] wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek oznaczonych nr [...] i nr [...] była regulacja stanu prawnego nieruchomości z uzasadnieniem, że fakt ten potwierdza pismo Przedsiębiorstwa [...] w [...] z [...] lutego 1978 r., znak [...], z którego treści wynika, iż inwestycja polegająca na budowie drogi przeciwpożarowej w [...] została zakończona.

Realizacja tak dużej inwestycji jak budowa składu [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym również przedmiotowe nieruchomości, stanowiły część ponad 20 hektarowego kompleksu składu paliw [...] w [...].

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nabyto niektóre z terenów przeznaczonych pod skład paliw [...] i rozpoczęto realizację elementów jego infrastruktury. Niemniej jednak z tych samych dokumentów wynika, iż przedmiotowa inwestycja była inwestycją rozłożoną w czasie, o charakterze etapowym, a zakończenie postępowania wywłaszczeniowego było warunkiem koniecznym do kompleksowego i ostatecznego zakończenia realizacji inwestycji oraz oddania jej do użytkowania. W sprawie nie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze obejmujące przedmiotowy teren według stanu [...] r. wskazuje jedynie, że realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę składu paliw [...] w [...] rozpoczęto przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast nie stanowi dowodu zrealizowania w całości inwestycji, zwłaszcza na objętych niniejszym postępowaniem działkach należących do M. J. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż na ww. zdjęciu lotniczym wyraźnie widać, iż budowa awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...] w [...] nie została zakończona, a sfotografowany teren stanowi wciąż plac budowy.

W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się natomiast dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu r Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, w polskim systemie prawa istnieje założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne.

Ponadto zauważył, iż art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zakładał, że ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu.

W aktach sprawy nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, nie można jednak zakładać, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym.

Ponadto w ocenie organu nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to mielibyśmy do czynienia z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które to naruszenie nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc takie, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności.

Inwestor dysponował bowiem decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] marca 1976 r., znak [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny, z której wynika, iż przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone jako teren awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...] w [...], a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie ma również znaczenia dla powyższej kwestii rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie dowodzi to, że działania te były ostateczne, zaspakajające w całości potrzeby składu paliw [...] w [...].

Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ mógł uczynić jedynie niepopartą materiałem dowodowym tezę, iż cel wywłaszczenia, tj. budowę awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...] zrealizowano przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, zwłaszcza gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużego założenia, a inwestycja była planowana jako wieloletnia i wieloetapowa.

Odnosząc się do zarzutu skierowania ww. decyzji z [...] października 1978 r. do osoby zmarłej – M. M., Minister wskazał, że zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci M. J., a organ procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób.

Niespornym jest, że wskazana przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] właścicielka przedmiotowej nieruchomości, tj. M. J. nie żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowoodszkodowawczej. Jednakże, jak już wskazano postanowienie o stwierdzeniu spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości zostało wydane dopiero 32 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. A zatem oczywiste jest, że w dacie wywłaszczenia nie mogli być znani spadkobiercy M J.

Natomiast organ wskazując w opisie przedmiotowej nieruchomości M. J. (błędnie wskazując jako M. M.), jako właścicielkę nieruchomości wskazał ją jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurowała ona nadal w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości, co miało jedynie charakter informacyjny, nie przesądzało zaś o przymiocie strony postępowania.

Podkreślono, iż w dniu podejmowania decyzji odszkodowawczej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa.

Skoro więc przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywała wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza, że przepisy przedmiotowej ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SAlWa 3820/15).

Dodatkowo podkreślono, że nawet gdyby uznać, iż organ wywłaszczeniowy skierował decyzję do nieżyjącej w dacie orzekania M. J., to należy wskazać, że przedmiotem orzeczenia z [...] października 1978 r. była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przy czym ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania.

W związku z powyższym, wobec braku dokumentów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestycja została zrealizowana przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, w ocenie Ministra należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., w części stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., w części w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa na cele budowy drogi przeciwpożarowej działek nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...] i nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...], stanowiących własność M. J., została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie w tym zakresie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., natomiast w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa na cele budowy drogi przeciwpożarowej nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...] i działka nr [...] o pow. [...] ha, obj [...] należało - wobec nieobjęcia ich decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta[...] z [...] marca 1976 r., znak [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji - utrzymać ją w mocy.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. i J. J. oraz Skarb Państwa i Gmina Miejska [...] reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...].

Skarżący A. J. i J. J. zaskarżyli ją w części, tj. co do orzeczenia o uchyleniu pkt. 2. decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. znak [...] i orzeczeniu co do istoty w tej części poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r. w części, której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]), stanowiących własność M. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej w skrócie "kpa") - wobec dokonania przez organ odwoławczy błędnej, dowolnej oceny dowodów, opartej na pobieżnej analizie materiału aktowego (z pominięcjem istotnych dowodów) i wyprowadzeniu domniemań faktycznych w oparciu o okoliczności, z których domniemania te nie wynikają; w konsekwencji przekroczenia granic swobodnej (obiektywnej) oceny dowodów i pominięcia części dowodów z dokumentów, organ

odwoławczy błędnie przyjął, że w dacie wydania spornej decyzji wywłaszczenowej nie został jeszcze zrealizowany w odniesieniu do wywłaszczonych działek stanowiących własność poprzedników prawnych skarżących, a tym samym, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa nie służyła regulacji stanu prawnego gruntu na którym wcześniej cel wywłaszczenia został już faktycznie zrealizowany;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i wywłaszczania nieruchomości - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja o wywłaszczeniu w analizowanym zakresie (pkt. 2.) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; organ odwoławczy stanął bowiem na błędnym, gołosłownym stanowisku, że realizacja wywłaszczenia polegającego na budowie składu [...] w [...] i drogi dojazdowej do składu nie nastąpiła przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej odnoszącej się do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność poprzedników prawnych skarżących; w efekcie dokonania bezpodstawnych przypuszczeń, zdaniem organu odwoławczego decyzja wywłaszczeniowa nie służyła wyłącznie regulacji prawa własności Skarbu Państwa do zajętego i zagospodarowanego już w tej części gruntu;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 kpa - poprzez niepełne i wybiórcze omówienie - podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a to poprzez ograniczenie się przez organ do przeprowadzenia polemicznej w stosunku do organu I instancji oceny zgromadzo dowodów; poczynienie odmiennych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy nie zostało przy tym w żaden sposób powiązane z wskazaniem konkretnych wad procesowych i nieprawidłowości - w zakresie oceny dowodów dokonanej przez Wojewodę [...] w decyzji objętej kontrolą instancyjną, które uzasadniałyby wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym; innymi słowy, organ odwoławczy w warstwie motywacyjnej decyzji nie wykazał, że decyzja Wojewody [...] cechuje się konkretnymi uchybienia - procesowymi w gromadzeniu lub ocenie dowodów, które miałyby uzasadniać i uprawniać organ odwoławczy do dokonania całkowicie przeciwstawnych ustaleń faktycznych w sprawie; wskazane wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji łącznie uniemożliwiają stronie weryfikację zasadności - stanowiska organu odwoławczego i utrudniają zwalczanie wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej sprawy.

Z uwagi na wskazane uchybienia, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycf i Rozwoju w zaskarżonym zakresie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, przedstawiono argumentację mającą uzasadniać przedstawione zarzuty.

W skardze Gminy Miejskiej [...] i Skarb Państwa, repreznentowanych przez Prezydenta Miasta [...] skarżący zaskarżyli decyzję Ministra w części, tj. w zakresie, w której utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. znak [...] w jej pkt 1, tj. w części, w jakiej stwierdza nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] [...] października 1978 r.

W ocenie sakrżących zaskarżona w części decyzja narusza ich interes prawny oraz jest niezgodna z przepisami prawa.

Zaskarżonej w części decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania a to:

-art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie

- art. 77§1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

- art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej w części decyzji wskazano, że organ nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1585/12 ustalenie odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia nieruchomości i jego wypłata jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, który stanowi podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji niewątpliwie wynika zaś, iż doszło do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. Odszkodowanie wynosiło [...] zł za działki nr [...] i [...] oraz [...] zł za działki [...] i [...]. Brak jest jednak ustalenia czy do wypłaty ww. odszkodowania doszło. Jednakże z uwagi na powyższe oraz w świetle ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzorczy winien przeprowadzić stosowne postępowanie mające na celu ustalenie ww. kwestii, bowiem ma ona znaczenie z punktu widzenia treści decyzji kończącej postępowanie nadzorcze.

Nadto skarżący zarzucili organowi brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, co w ich ocenie doprowadziło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, p[odtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skarg. Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż wbrew zarzutom podniesionym w skargach, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniajacycm konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie podstawę kontroli w trybie nieważnościowym stanowiła decyzja z [...] października 1978 r., znak [...] Naczelnika Dzielnicy [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa na cele budowy drogi przeciwpożarowej m.in. nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, obj. [...] (pkt 1 decyzji) oraz nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obj. [...] (pkt 2 decyzji), stanowiących własność M. J. (błędnie wskazanej jako M. M.).

Podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 t.j.).

Przeprowadzona przez Ministra analiza przepisów powyższej ustawy w ocenie Sądu doprowadziła go do właściwej konkluzji. Sąd podzieli zatem stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że słusznie Minister wywódł, iż w sprawie zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy o wywłaszczenie ubiegał się uprawniony podmiot tj. przedsiębiorstwo państwowe.

Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem z [...] lutego 1977 r., znak [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wystąpiło bowiem Przedsiębiorstwo [...] w [...], któro na podstawie Zarządzenia [...] z dnia [...] lipca 1975 r. (nr [...]) w sprawie zmian w zarządzeniach o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych zgrupowanych w [...].

Spełnione zostały również materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Cele wymienione w art. 3 powołanej ustawy nie musiały być realizowane kumulatywnie.

Budowa drogi przeciwpożarowej stanowiącej niezbędną infrastrukturę towarzyszącą składowi paliw [...], stanowiła niewątpliwie element przedsięwzięcia, którego przeznaczeniem było służenie całemu społeczeństwu. Z uwagi na powyższe organ słusznie uznał, iż był to cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r.

W niniejszej sprawie badając kwestię niezbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, słusznie organy uznały, że skoro działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] nie były przeznaczone do wywłaszczenia na ww. wskazany cel, to nie mogły one zostać wywłaszczone.

Stanowisko organów zostało potwierdzone przez opracowanie geodety uprawnionego A. G. z [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że do wywłaszczenia zostały zawnioskowane tylko parcele nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, natomiast parcele nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 miały pozostać poza obszarem przeznaczonym do wywłaszczenia. Potwierdza to również. wykaz wywłaszczeniowy znajdujący się w archiwalnych aktach przedmiotowej sprawy. Dodatkowo ze znajdującej się w aktach sprawy mapy uzupełniającej projektu podziału nieruchomości ([...]) wynika, że w granicach projektowanej drogi znajdowały się parcele nr [...] oraz nr [...], a nie jak było wskazane w rejestrze pomiarowym oraz wykazie wywłaszczeniowym parcele nr [...] i nr [...]. Geodeta stwierdził również, że na mapie błędnie oznaczono numery działek. Działka wydzielona z działki nr [...] znajdująca się w granicach projektowanej drogi powinna zostać oznaczona na mapie nr [...], natomiast działka będąca poza jej obszarem - nr [...].

Na podstawie powyższej analizy, organy słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności we wskazanej przez Ministra części.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa, nie można również uznać aby okoliczność nieustalenia przez organy, że kwestia ustalenia tą decyzją odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia nieruchomości i jego wypłata stanowi nieodwracalny skutek prawny, który stanowi podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale zgodnie z ww. § 2 art. 156 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych wart. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od daty doręczenia lub ogłoszenia upłynęło lat 10, jak również wtedy, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kwestia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81), jak i Sądu Najwyższego, zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211 i OSP 1993, Nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a., nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Również z uzasadnień uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK4-7/98 podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.

Wskazać należy,że w wyroku z 31 lipca 2014r. I OSK 166/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał , że "...Skoro bowiem negatywna ocena legalności ustalenia odszkodowania jest wynikiem jedynie negatywnej oceny legalności wywłaszczenia, to również w takim samym zakresie do bytu prawnego orzeczenia o odszkodowaniu należy odnieść przesłankę nieodwracalności skutków prawnych przypisaną orzeczeniu o odszkodowaniu. LEX nr 1581545". W ocenie zatem Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie wywłaszczenia determinuje rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania.

Skoro zatem, jak wskazały orzekające w sprawie organy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony Skarb Państwa. Nie nastąpiły zatem jakiekolwiek przekształcenia prawne, które mogłyby zostać uznane za nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Z kolei wywłaszczona działka nr [...] (obecnie nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony D. B. na podstawie umowy darowizny z [...] kwietnia 2004 r. Nr rep. [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1979 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm), J. P. i M. P. (poprzednicy prawni D. B.) stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Nabycie to nie było zatem skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., znak [...].

Tym samym słusznie organy uznały, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r., znak [...] w zakresie działek nr [...] i nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut podniesiony przez ww. skarżących, nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przede wszystkim wyjaśnić należy, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w opisanym zakresie, ma charakter zakresowy, mówiący o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji kontrolowanego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (czego jednak do dnia dzisiejszego ustawodawca nie uczynił). Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek a nie podmiotów publicznoprawnych.

Wbrew z kolei zarzutom podniesionym przez skarżących A. J. i J. J., w zakresie błędnego uznania przez organ odwoławczy, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszeniu prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez realizację - względem działek nr [...] i nr [...] - celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organu odwoławczego.

W ocenie Sądu, słusznie bowiem Minister przyjął, za błędne stanowisko Wojewody [...], że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek oznaczonych nr [...] i nr [...] była regulacja stanu prawnego nieruchomości z uzasadnieniem, że fakt ten potwierdza pismo Przedsiębiorstwa [...] w [...] z [...] lutego 1978 r., znak [...], z którego treści wynika, iż inwestycja polegająca na budowie drogi przeciwpożarowej w [...] została zakończona.

Jak słusznie wskazał Minister realizacja inwestycji w postaciu budowy składu [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi, jak wynika z akt sprawy miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym również przedmiotowe nieruchomości, stanowiły część ponad 20 hektarowego kompleksu składu paliw [...] w [...].

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nabyto niektóre z terenów przeznaczonych pod skład paliw [...] i rozpoczęto realizację elementów jego infrastruktury. Cała inwestycja była zaś rozłożona w czasie, i realizowana etapami. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze obejmujące przedmiotowy teren według stanu 1975 r. wskazuje jedynie, że realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę składu paliw [...] w [...] rozpoczęto przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast nie stanowi dowodu zrealizowania w całości inwestycji, zwłaszcza na objętych niniejszym postępowaniem działkach należących do M. J. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż na ww. zdjęciu lotniczym wyraźnie widać, iż budowa awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...] w [...] nie została zakończona, a sfotografowany teren stanowi wciąż plac budowy.

W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się natomiast dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Przywołane zaś przez organ I instancji pismo nie powołuje się na żadne dokumenty, stwierdzające zawartą w nim okoliczność. Ponadto niezależnie od tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Minister wskazał, że art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zakładał, że ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu.

W aktach sprawy wprawdzie nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, ale analiza akt spawy, okoliczność, realizacji tak dużej inwestycji etapami, nie pozwala na uznanie, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Mając na uwadze, że w sprawie organy opierały się na materiale dowodowym sprzed 40 lat, niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym.

Ponadto, jak słusznie podkreśłił Minister nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to mielibyśmy do czynienia z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które to naruszenie nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc takie, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności. Stanowisko to jest o tyle uzasadnione, że z kat sprawy wynika, iż inwestor dysponował decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta [...] z [...] marca 1976 r., znak [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny, z której wynika, iż przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone jako teren awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...] w [...], a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie ma również znaczenia dla powyższej kwestii rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie dowodzi to, że działania te były ostateczne, zaspakajające w całości potrzeby składu paliw [...] w [...].

W świetle powyższego zasadnie organ odwoławczy, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że na grumcie rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r. w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działek nr [...] i nr [...], stanowiących własność M. J.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy regulujących tryb wywłaszczenia i określenia odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do potencjalnych spadkobierców właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

W aktach archiwalnych sprawy znajduje się oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości z [...] czerwca 1976 r. skierowana do domniemanych spadkobierców właścicielki przedmiotowej nieruchomości – M. J. – L. J., J. J., M. P. i A. K. oraz zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pisma świadczące o doręczeniu im ww. oferty. W treści oferty wnioskodawca poinformował domniemanych spadkobierców właścicielki, iż umowa dobrowolnej sprzedaży może zostać zawarta jedynie w odniesieniu do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym, natomiast w przypadku śmierci właściciela - jeżeli zostanie przeprowadzone po nim postępowanie spadkowe. Ponadto wyznaczono 14-dniowy termin na odpowiedź na ww. ofertę, od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu wniosku wywłaszczeniowego Przedsiębiorstwo [...] podało zaś, iż nabycie nieruchomości w formie umowy kupna-sprzedaży było utrudnione z powodu nieuporządkowanego i nieaktualnego stanu prawnego przeznaczonych do wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane.

Jak wynika zaś ze znajdujących się w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] sierpnia 1976 r. prawo własności przedmiotowych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] obj. [...] oraz nr [...] obj. [...] wpisane było na rzecz M. M.

Z akt sprawy wynika także, iż M. J. z d. M. zmarła [...] listopada 1943 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego.

Tymczasem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. J. z d. M. zmarłej [...] listopada 1943 r. (zgodnie z którym spadek po zmarłej odziedziczyli: K. J. oraz L. J.), zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], Wydział [...] w [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...]. Tak więc postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej zostało przeprowadzone 32 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Dowodzi to, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie był uregulowany w tym zakresie. A zatem organ wywłaszczeniowy zwolniony był z dalszego prowadzenia rokowań w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, właściwie Minister uznał, że wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony.

W sprawie brak jest również podstaw do uznania, że doszło do rażacego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. nieruchomośći objetych niniejszym postępowaniem wystąpiło Przedsiębiorstwo [...] [...] lutego 1977 r.

W treści ww. wniosku z [...] lutego 1977 r. nie wymieniono dołączonych do niego załączników, a zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wniosek zawierał wszystkie wymagane ustawowo załączniki, jednakże należy domniemywać, iż skoro organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony postępowania pismem z [...] kwietnia 1977 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to wniosek spełniał wymogi określone wart. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z kolei z treścią art. 17 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady [...] (miejskiej, osiedla).

Pismem z [...] kwietnia 1977 r., znak [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowych nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy odszkodowawczej na dzień [...] czerwca 1977 r. Zawiadomienie zostało rozesłane do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod planowaną budowę awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw [...]. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...] w [...] w dniach od [...] czerwca 1977 r. do dnia [...] lipca 1977 r.

Słusznie zatem Minister uznał, że wymogi z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione.

Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania.

Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się

[...] czerwca 1977 r. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy protokołu wynika wprawdzie, że w rozprawie nie wzięli udziału domniemani spadkobiercy poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo, w rozprawie nie uczestniczył biegły rzeczoznawca. Mając jednak na uwadze, że z treści art. 21 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy sporządzona został przez biegłego operat szacunkowy.

Podkreśłić także należy, że w niniejszej sprawie Minister zbadał również, czy w sprawie właściwie ustalono wysokość należnego odszkodowania, dochodząc do konkluzji - niekwestionowanej przez skarżących, że kwota odszkodowania - [...] zł oraz [...] zł przysługująca spadkobiercom M. J. odpowiadała ówcześnie obowiązującemu prawu.

Sąd podzielił także stanowsiko organu w zaktesie braku podstaw do stwierdzenia nieważnosci decyzji z uwagi na skierowanie decyzji z [...] października 1978 r. do osoby zmarłej – M. M., Minister słusznie wskazał, że zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci M. J., a organ procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób.

Niespornym jest, że wskazana przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] właścicielka przedmiotowej nieruchomości, tj. M. J. nie żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednakże, postanowienie o stwierdzeniu spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości zostało wydane dopiero 32 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. A zatem oczywiste jest, że w dacie wywłaszczenia nie mogli być znani spadkobiercy M. J.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wbrew podniosionym w skargach zarzutów nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7, 8, 75, 77 § 1, 80 i 107 §3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżących, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. W przypadku postępowania nieważnościowego organy opierają się co do zasady na materiałach dowodowych stanowiących podstawę wydania kontrolowanej decyzji.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi A. J. i J. J. w sprawie nie doszło równiez do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 kpa. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja została właściwie uzasadniona, w tym w zakresie w jakim Minister uchylił w części decyzję organu I instancji.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia Ministrowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.