Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1737/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. N. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto i Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb ewidencyjny [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętą pod fragment drogi gminnej – ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister uwzględnił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa z dnia 13 października 1998 r.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto i Gminę [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. N., właściciel nieruchomości.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister wskazał, że spełnione zostały przesłanki ustalone art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego; jak też w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, właścicielem działki nr [...], powstałej z działki nr [...], jest Z. N., na podstawie umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1988 r. Rep. A nr [...], co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, w której ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich;

- art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi;

- aneksu do operatu nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r., sporządzonego w dniu [...] października 2020 r. przez geodetę uprawnionego P. P., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z działki nr [...], była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.

W świetle powyższego, zdaniem Ministra, ustalenia organu wojewódzkiego odnośnie do zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie budzą wątpliwości. Nie ma więc podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie. Jednocześnie Minister podkreślił, że do odwołania nie dołączono żadnych nowych dokumentów geodezyjnych, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia zapadłego przed Wojewodą [...]. W prowadzonym zaś postępowaniu uwzględniono dokumentację znajdującą się w aktach sprawy zakończonych decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. uchylającą poprzednią decyzję Wojewody [...].

Dalej Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie:

- oświadczenia z [...] grudnia 2015 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...], złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, uzupełnionego o własnoręczny podpis, z którego wynika, że ul. [...] w [...] była utrzymywana, sprzątana i remontowana przez Miasto [...] - przed dniem 1 stycznia 1999 r.;

- oświadczeń z [...] stycznia 2018 r., złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, przez: P. S., B. S., Z. J., W. D. i T. M. - użytkowników sąsiedniej nieruchomości, z których wynika, że ul. [...] w [...] była wybudowana, remontowana i utrzymywana przez Miasto [...] - przed dniem 1 stycznia 1999r.;

- informacji z przebiegu wykonania budżetu miasta [...] za 1994 r., z którego wynika, że zakupiono materiały budowlane na realizację zadań samorządowych m.in. w ul. [...] oraz wykonano usługi transportowe materiałów budowlanych na ul. [...].

Jednocześnie Minister wskazał, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia, czy oznakowania, nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle na którymkolwiek odcinku tej urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną.

Minister podkreślił, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela nie wyklucza władania publicznoprawnego, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi. W świetle powyższego Minister zgodził się z organem pierwszej instancji, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. N., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegającego na przyjęciu, iż uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich zaliczająca ulicę [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich obejmuje także sporną nieruchomość, podczas gdy sporna nieruchomość nie jest tożsama z ulicą [...],

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co było niezbędne dla ustalenia faktu niezajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oraz faktu braku władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało przyjęcie przez organ II instancji, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oraz że pozostawała wówczas we władaniu publicznym, co z kolei skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, które to naruszenie polegało na:

a) ustaleniu stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, w oparciu o oświadczenia, w sytuacji gdy:

- osoby składające oświadczenia, stanowiące dowód w sprawie, nie miały wiedzy czy remonty i utrzymanie faktycznie były wykonywane przez Miasto [...] (przy czym z oświadczeń nie wynika, aby osoby te były pracownikami Urzędu Miasta lub właścicielami firm, którym zlecano dokonywanie opisanych zadań),

- treść tych oświadczeń pozostaje w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym co do wybudowania i utrzymywania drogi,

- oświadczenia te nie są precyzyjne w zakresie okoliczności przeprowadzonych robot remontowych i budowlanych oraz wskazania których fragmentów działek dotyczą (osoby składające te oświadczenia nie odnoszą się wprost do kwestii, czy prace remontowe i budowlane związane z ulicą [...] były wykonywane na przedmiotowej działce strony i tak przykładowo z umowy nr [...] zawartej pomiędzy Zarządem

Miasta [...] oraz Zakładem Usług Porządkowych i Transportowych z dnia [...] października 1997 roku (znajdującej się w aktach sprawy) nie wynika, aby Miasto [...] podejmowało jakiekolwiek kroki w celu utrzymania ulicy [...] w należytym stanie; w umowie tej, przedmiotem której było odpłatne świadczenie usług odśnieżania ulic na terenie miasta [...], przedmiotowa ulica [...] została pominięta),

- brak dowodów z zeznań pracowników firm świadczących usługi w zakresie utrzymania, sprzątania i remontowania nawierzchni drogi,

- dowodem sprawowania władztwa nie może być także oświadczenie samego wnioskodawcy, albowiem z oczywistych względów nie będzie ono miarodajne, tym bardziej, iż wiedzę o tym czerpie ona ze słyszenia,

- o fakcie władania przedmiotową nieruchomością w dniu [...] grudnia 1998 r. nie może świadczyć także kopia informacji z przebiegu wykonania budżetu miasta [...] za 1994 rok, albowiem sam fakt wystąpienia usług transportowych materiałów budowlanych ul. [...] i ul. [...] na kwotę [...] zł oraz zakup materiałów budowlanych na realizację zadań samorządowych w ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] na kwotę [...] nie świadczy o tym, że faktycznie zostały wykonane prace przy użyciu tych materiałów oraz że prace te zostały wykonane na przedmiotowej działce, na jakim jej odcinku etc., jak również, że prace te zostały wykonane w terminie bliskim dacie 31 grudnia 1998 roku,

b) nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji zawnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu, dowodów z dokumentów kopii mapy zasadniczej, wydruku z GoogleMaps, zdjęć pisma strony adresowanego do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa dotyczącego decyzji z [...] grudnia 2017 r., wydruku aktualnej treści księgi wieczystej numer [...], pisma odwołującego z [...] lipca 2017 r. wraz z załącznikami (zdjęcia) oraz nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków M. N. oraz K. N., a zaniechania przeprowadzenia tych dowodów przeciwko domniemaniu wynikającemu z dokumentu aneksu do operatu nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r., sporządzonego w dniu [...] października 2020 r. przez geodetę uprawnionego P. P., dodatkowo naruszyło art. 76 § 3 k.p.a.;

c) niewystąpieniu do Starostwa Powiatowego w [...], Wydziału Geodezji, Katastru i Kartografii, o wydanie kopii mapy zasadniczej obejmującej przedmiotową działkę (ew. zmod. [...]) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku;

d) niewystąpieniu do Archiwum Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, o udostępnienie akt sprawy znak: [...] o przedłożenie akt sprawy: [...]w tym pisma odwołującego adresowanego do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa Departament Orzecznictwa dotyczącego decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...],

e) niewystąpieniu do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przedłożenie zdjęć lotniczych terenu obejmującego przedmiotową działkę w 1998 roku, z zasobów Głównego Geodety Kraju,

3. przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 roku, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że pieszy szlak w lesie jest drogą w rozumieniu powołanego powyżej przepisu, podczas gdy dla potwierdzenia istnienia drogi, konieczny jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogę publiczną, co z kolei stało się podstawą do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

4. przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną przesądza sam fakt oznaczenia szlaku na mapie, podczas gdy o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną można mówić dopiero w sytuacji, gdy na działce faktycznie została urządzona droga w postaci pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, który został urządzony i zaliczony do kategorii dróg publicznych, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ II instancji, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

5. przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) - poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie ochronie należącego do skarżącego prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2021 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 28 stycznia 2022 r. Następnie zarządzeniem z 24 stycznia 2022 r. przekształcono tryb rozpoznawania sprawy na tryb niejawny, przewidziany w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095). U podstaw tego zarządzenia legła narastająca fala zachorowań wywołanych wirusem Sars-CoV-2, jak również wynikające z tego nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

Przez wzgląd na to, że art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej, należy w tej kwestii posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., Dz. U. Nr 14, poz. 60) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawowymi "wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii" (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 43). Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości, staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży.

Stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być zatem oceniany przez pryzmat przywołanej definicji drogi i pasa drogowego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie zaznaczyć trzeba, że droga na działce nr [...] z obrębu [...] w mieście [...], jak oświadczył właściciel działki Z. N., wykonana była za zgodą jego dziadka w latach 60-tych XX wieku (k. 40, tom I). Powyższe – odwołując się do mapy katastralnej - potwierdził również Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. (k. 34, tom I).

Dokumentami obrazującymi stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest dokumentacja geodezyjna z wykonania aktualizacji ewidencji gruntów, w tym mapa uzupełniająca sporządzona przez geodetę uprawnionego, wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r. pod numerem [...] oraz zaświadczenie Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. wydane na podstawie rejestru gruntów dla miasta [...] prowadzonego w systemie teleinformatycznym (k. 16, tom I). Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich (k. 2, tom I). Z dokumentów tych wynika, że działka ewid. nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Potwierdzają one zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pasa drogowego drogi publicznej, a skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważać powyższe ustalenia geodety. W tym miejscu – z uwagi na argumentację skargi - wyjaśnić trzeba, że dowodami takimi nie mogły stać się załączone do odwołania kopia fragmentu mapy zasadniczej, niewiadomego pochodzenia, czy wydruk z internetowego portalu obrazujący przebieg ulicy [...]. Zaznaczyć trzeba, że mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Przedłożone zatem przez skarżącego wydruki nie mogły zaprzeczyć dokumentowi urzędowemu. Nie sposób też uznać, że urządzona droga jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, mogłaby w pewnych odcinkach stanowić inny obiekt, który mógłby zostać oznaczony odrębnym statusem ciągu komunikacyjnego, bądź w ogóle pozbawiony tego statusu. Ewentualna wątpliwość w tym zakresie mogłaby stanowić przedmiot rozważań w sprawie mającej za przedmiot prawidłowość zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych kategorii. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, stosowna uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o zaliczeniu drogi do kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, nie może być podjęta z naruszeniem konstytucyjnej ochrony prawa własności. "Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny" (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/16).

W świetle powyższego należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że warunek zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną został spełniony.

Wbrew zarzutom skargi, za prawidłową uznać również należy ocenę, że w niniejszej sprawie została spełniona także przesłanka publicznoprawnego władania sporną nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. Władanie nieruchomością to innymi słowy dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W materiale dowodowym znajduje się informacja z przebiegu wykonania budżetu miasta [...] za 1994 r. (załącznik do protokołu nr [...], k. 5, tom II), która obejmuje wydatki na usługi transportowe materiałów budowlanych ul. [...] i ul. [...] oraz zakup materiałów budowlanych na realizację zadań samorządowych m.in. w ul. [...], wykorzystanych przy udziale i poparciu inicjatywy ludności (k.10, tom II). Wśród zgromadzonych w sprawie dokumentów znajduje się umowa nr [...] zawarta w dniu [...] października 1997 r. z Zakładem Usług Porządkowych i Transportowych na zimowe utrzymanie dróg, chodników, placów, mostów, schodów, alejek parkowych w okresie obowiązywania umowy, tj. od 1997 r. do 2002 r. Z powyższym koresponduje także – złożone po rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenie zarządcy drogi z [...] grudnia 2015 r. (k. 19, tom II) potwierdzające fakt zarówno urządzenia drogi jak i prowadzenia na niej prac związanych z bieżącym utrzymaniem, sprzątaniem i remontami. Stosowne oświadczenia w zakresie wybudowania, remontowania i utrzymywania tej drogi w obrębie działki nr [...] przez Miasto [...] złożyli także użytkownicy sąsiednich nieruchomości. Zaznaczenia wymaga także, że dla spełnienia przesłanki władania istotne jest jedynie to, by dana jednostka wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 400/13; z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 163/13). Powyższego domniemania, zdaniem Sądu, nie może obalić stanowisko skarżącego opierające się na twierdzeniu o dokonywaniu przez niego i jego rodzinę napraw, koszeniu trawy, czy sprzątaniu śmieci pozostawionych przez turystów. Nawet bowiem ewentualne podejmowanie przez właściciela prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. W warunkach tej sprawy nie bez znaczenia dla sposobu utrzymania drogi w obrębie działki nr [...] pozostaje charakter nawierzchni, który wymuszony jest ukształtowaniem powierzchni tego terenu stanowiącego część wygrodzonego i zabezpieczonego, na co wskazują przedłożone przez skarżącego zdjęcia górskiego pieszego szlaku turystycznego. Brak nawierzchni asfaltowej w tym przypadku nie mógł świadczyć o braku urządzenia drogi, czy braku jej należytego utrzymania, do czego odwołuje się skarżący.

Skoro zatem przedmiotowa działka stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta były w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością miasta, na terenie którego jest położona. W tej sytuacji, niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie sposób również uznać, by skarżone decyzje naruszały art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Prawo to nie jest prawem chronionym bezwzględnie, na co wskazuje art. 64 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2468/19, CBOSA). Dzieje się tak w przypadku potrzeby reakcji na zastany na ustaloną datę stan faktyczny polegający na urządzeniu drogi publicznej, dla której osiągnięcia przyjęto szczególne rozwiązania normatywne w postaci ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zaskarżona decyzja nie neguje zatem wynikającej z Konstytucji RP zasady ochrony własności.

W nawiązaniu do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 4 reguluje przebieg postępowania dowodowego, w tym szereg zasad charakteryzujących to postępowanie. Kierując się zatem zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zauważyć przy tym przyjdzie, że zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe podlegają uwzględnieniu, o ile ich przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie dowodowe miało na celu wykazanie, czy przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną, a także czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ pozyskał materiał dowodowy sprawy zawierający przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację geodezyjną, z której wynika wprost, że uwidocznione na mapie granice nieruchomości zostały ustalone według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Należy zaznaczyć, że do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów prawa cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania. W toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził wszystkie dostępne dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jak również organy rozpatrzyły i odniosły się do tych dowodów. Swobodna ocena tych dowodów nie przekształciła się w samowolę, została bowiem przeprowadzona zgodnie z normami prawa procesowego. Zaznaczyć również trzeba, że żądania przeprowadzenia dowodów wyznaczonych odwołaniem były u samych podstaw nieskuteczne z uwagi na charakter dokumentów, do jakich odwoływała się strona. Nie mogły one skutecznie podważyć mocy dowodowej mapy zasadniczej z podziałem nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, które zgodnie z art. 76 k.p.a. są dokumentami urzędowymi. Skarżący nie przedstawił żadnego równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej przeciwdowodu, na co zwrócił uwagę Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał za niezasadne.

Wskazane okoliczności pozwoliły na oddalenie skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.