Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 109/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 326 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 1-8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Wójt Gminy nałożył na U.H.M. – na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 39 poz. 251), art. 326 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 129 poz. 902) obowiązek usunięcia smoły pogazowej na jej koszt, z terenu działki nr [...].

U.H.M. złożyła odwołanie od tej decyzji, jednakże postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

2. W dniu 21 maja 2014 r. do SKO wpłynął wniosek Wójta Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] października 2009 r. z uwagi na wydanie jej przez organ niewłaściwy.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że szczegółowa analiza dokumentacji sprawy dowodzi, że Wójt Gminy wydając decyzję nakazującą usunięcie odpadu błędnie uznał swoje kompetencje. Ze względu na koszty, znacznie przekraczające środki finansowe, jakimi dysponuje Gmina, Wójt zdecydował podjąć działania mające na celu ustalenie swojej kompetencji w tej sprawie i ewentualnego przekazania jej do właściwego organu.

Dalej organ opisał postępowanie, wskazując, że z posiadanej przez Wójta Gminy dokumentacji Wojewódzkiego Inspektora Ochron Środowiska wynikało, że w wyniku przeprowadzonych przez WIOŚ kontroli zostało wydane zarządzenie pokontrolne, w którym zobowiązano właścicieli gruntów do ogrodzenia i oznakowania składowiska smoły pogazowej oraz usunięcia zgromadzonego odpadu. Przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie administracyjne zakończone zostało decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Jednakże Minister Środowiska decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody wskazując, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach organem właściwym do podjęcia czynności mających na celu usunięcie odpadu niebezpiecznego jest Wójt Gminy.

Wobec powyższego Wójt Gminy w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję Nr [...] nakładającą na U.M. obowiązek usunięcia smoły pogazowej. Równocześnie Gmina wniosła powództwo do Sądu Rejonowego o stwierdzenia nieważności umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego zawartej pomiędzy E. i M.S. a U.M.. Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2012 r., w sprawie [...] oddalił powództwo, zaś apelacja Gminy została wyrokiem Sąd Okręgowy z dnia [...].10.2012 r. oddalona (sygn. akt [...]).

Dalej Wójt Gminy wskazał, że nieruchomość, na której składowany jest odpad stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym. Przy takim stanie prawnym Gmina nie ma żadnych możliwości otrzymania wsparcia finansowego ze strony Budżetu Państwa ani UE. Aktualnie warunki składowania smoły pogazowej nie uległy zmianie. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji koszt usunięcia tego odpadu sięgał w 2007r. kwoty 2 mln zł.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) dnia [...] września 2014 r. wydało decyzję nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze procesowym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.).

Organ wskazał na wynikające z treści art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności, wyjaśniając także treść § 2 tego artykułu. Następnie podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco i nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zdaniem SKO z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z dnia [...] października 2009r. została wydana przez Wójta Gminy na podstawie obowiązującego w dniu wydania decyzji art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z tym przepisem "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów, z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji (ust 1). Decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu" (ust. 2). Wskazana ustawa utraciła moc z dniem 23 stycznia 2013 r., ze względu na wejście w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 21). Jak wynika z analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania przedmiotowej decyzji ([...] października 2009 r.) organem właściwym do wydania tzw. decyzji interwencyjnej był wówczas m.in. Wójt Gminy. Przepis ten nie został powtórzony w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązującego w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej). Dlatego też dla ceny decyzji pod kątem jej kwalifikowanej wadliwości nie są istotne przepisy prawa materialnego, czy procesowego z daty ewentualnego stwierdzenia nieważności, ale przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie istnieje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - naruszenie przepisów o właściwości.

4. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prokurator Okręgowy, uczestniczący w postępowaniu. Prokurator zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach polegające na wadliwej ocenie decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej nałożenia na Panią U.H.M. obowiązku usunięcia smoły pogazowej na działce nr [...] i nieuprawnionym pominięciu braku występowania przesłanek zawartych w art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uprawniających do przyjęcia domniemania dotyczącego posiadacza odpadów, a w następstwie niezasadnym niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2014 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009r. z powodu rażącego naruszenia przez Wójta Gminy wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że Wójt Gminy rozstrzygając sprawę na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. był zobowiązany do ustalenia czy zgromadzona substancja jest odpadem, czy została zgromadzona na terenie do tego nieprzeznaczonym oraz ustalić dane identyfikujące posiadacza odpadów – czyli wytwórcę, a jeżeli byłoby to niemożliwe – przyjąć domniemanie ujęte w art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy. Tymczasem w sprawie niesporne było, że wytwórcą odpadu były Państwowe Zakłady [...] i zgromadzone zostały w miejscu do tego nie przeznaczonym, w trzech zbiornikach ziemnych na działce nr [...], której użytkownikiem wieczystym było przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo zostało postawione w stan likwidacji, zaś obowiązek usunięcia w/w zbiorników został nałożony na likwidatora zarządzeniem pokontrolnym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W wyniku zlikwidowania przedsiębiorstwa prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało zbyte na rzecz M. i E.S., którzy następnie po wyodrębnieniu z niej działki nr [...] zbyli tą nową działkę na rzecz U.H.M.. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na Państwa S. m.in. obowiązek usunięcia odpadów, jednakże nie wykonali oni tego zobowiązania.

Prokurator podkreślił, że Państwo S. nie złożyli wniosku o zwolnienie z obowiązku z rekultywacji w trybie art. 102 ust. 1-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z tego prawa nie mogła już skorzystać U.H.M.. Ponadto nie jest ona wytwórcą odpadu, zaś zastosowanie w jej przypadku domniemania wynikającego z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r. jest nie do zaakceptowania w świetle zasady państwa prawa. Za niezgodne z zasadą praworządności uznał Prokurator także pominięcie w postępowaniu Starosty oraz Państwa S..

5. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną przez Prokuratora Okręgowego decyzję.

Zdaniem Kolegium analiza treści przepisów art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) prowadzi do wniosku, że co do zasady władający powierzchnią ziemi był właścicielem nieruchomości, co potwierdzać miały dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei przez posiadacza odpadów rozumiano każdego, kto faktycznie władał odpadami, z przyjęciem domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest zarazem posiadaczem odpadów. Posiadaczem odpadów mógł być ich wytwórca, ale także inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Katalog tych podmiotów nie był zamknięty.

Powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowe odnoszące się do art. 156 k.p.a. i 157 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można uznać tylko oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa. Jeżeli jednak przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłowy albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.

Zdaniem Kolegium w sytuacji, gdzie zastosowanie art. 34 ustawy o odpadach wymagało jego interpretacji, co wynika także z uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - posiłkowanie się obok art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach przepisem art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska i subsumcji do stanu faktycznego sprawy, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Dodatkowo Kolegium uznało, że wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie są też wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Stąd za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 61 § 4 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego przez Prokuratora zarzutu braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym Starosty, jako stacio fisci Skarbu Państwa, w zakresie realizacji przez Skarb Państwa prawa własności na działce nr [...] i poprzednich użytkowników wieczystych M. i E.S. oraz, że podmioty te nie zostały uznane za strony postępowania administracyjnego i zawiadomione o jego wszczęciu, a w związku z tym pozbawione możliwości czynnego udziału w postępowaniu, Kolegium zwróciło uwagę, że brak udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy stanowić może podstawę wznowienia postępowania administracyjnego i to tylko na żądanie strony, co wynika z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. Nie są to zaś przesłanki brane pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

6. Na decyzję z dnia z dnia 18 listopada 2014 r. Prokurator złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. podnosząc zarzuty i argumenty powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

7. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 74/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję.

7.1. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie odmiennych od tych podniesionych w skardze. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że brak było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Jak wyraźnie stwierdzono nie ma podstaw do uznania, że kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. wydana została wbrew art. 34 ust.1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. odpadach, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z tymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja ta jest wydawana z urzędu. Definicja posiadacza odpadów została określona w art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach, w myśl którego jest nim każdy kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach wprawdzie nie definiuje pojęcia "władający powierzchnią ziemi" jednakże można w sprawie posiłkować się w tym zakresie definicją zawartą w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska.

Sąd wskazał, że istotnie z orzecznictwa powołanego w uzasadnieniu skargi wynika, że domniemanie określone w art. 3 ust. 3 pkt 13 z d. 2 ustawy o odpadach ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie wytwórcy odpadów lub innego podmiotu faktycznie władającego odpadami, jednak w tymże orzecznictwie podkreśla się, iż uprawnione jest nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na władającego nieruchomością, na której znajdują się odpady, w sytuacji, gdy wprawdzie zostanie ustalony wytwórca odpadu, który jednak nie istnieje.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem wytwórca odpadów tj. Zakłady [...] zostały zlikwidowane. Stąd też nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na użytkownika wieczystego nieruchomości, czyli podmiot ujawniony w ewidencji gruntów jako władający nieruchomością na której znajdują się odpady, nie naruszało powyższych przepisów. Obowiązek ten został bowiem skierowany do jednego z podmiotów przewidzianych w tych przepisach. Ustawodawca przewidział powyższe domniemanie dążąc do zapewnienia skutecznego usunięcia odpadów, niezależnie od odpowiedzialności personalnej.

Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nakładającą obowiązek usunięcia odpadów Starosty, jako statio fisci Skarbu Państwa nie mogło stanowić podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność ta mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a ) i to tylko na podstawie wniosku strony, która nie brała udziału w tym postępowaniu ( art. 147 zd. 2 k.p.a.).

7.2. Problem wadliwości zaskarżonej decyzji, skutkujący jej uchyleniem, dotyczył innych naruszeń przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że Kolegium wydając decyzję z dnia [...] września 2014 r. ograniczyło się jedynie do zbadania decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. pod kątem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kolegium wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczyło się do zbadania przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, odnosząc się w istocie jedynie do zarzutów podniesionych we wniosku. Nie oceniło zatem decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem prawidłowości podstawy prawnej, która zdecydowała o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. ani też pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3 – 7 k.p.a.

Tymczasem organ zobowiązany jest poddać ocenie wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, a nie tylko te, które zostały wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania, czy też w zawiadomieniu o jego wszczęciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Kolegium naruszyło powyższe zasady, jak bowiem wskazano powyżej uchyliło się od takiej całościowej oceny, ograniczając się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jest niedopuszczalne i z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

8. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie wydane w sprawie dnia [...] września 2014 r.

8.1. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, podstawę materialnoprawną kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcia Wójta Gminy, oraz zarzuty Prokuratora zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił dalej, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, czyli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...].10.2009r., znak: [...]; na dzień wydania przedmiotowej decyzji obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Powołując na ocenę prawną oraz wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r. wydanego w sprawie organ uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w szczególności przepisów obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym zakresie powołał swoje poprzednie stanowisko w zakresie wykładni art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska.

Organ, powołując się na rozważania Sądu, podkreślił, że obowiązek wskazany w decyzji został skierowany do jednego z podmiotów przewidzianych w tych przepisach przez właściwy organ, zaś brak udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nakładającą obowiązek usunięcia odpadów Starosty, jako statio fisci Skarbu Państwa, w zakresie realizacji przez Skarb Państwa prawa własności na działce nr [...] oraz poprzednich użytkowników wieczystych M. i E.S. może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania.

8.2. Odnosząc się do zarzutu Prokuratora, że postępowanie Wójta naruszyło przepisy proceduralne - art. 7, art. 8, art.77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 61 § 4 k.p.a. w sposób rażący, Kolegium wskazało, iż w odniesieniu do tych przepisów można by było mówić o tej cesze tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo, co miałoby nadto istotny wpływ na wynik sprawy, czyli zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Analiza treści decyzji Wójta Gminy zdaniem organu nie wykazała, by w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia przepisów prawa proceduralnego o charakterze rażącym, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Przeczy temu nie tylko bezsporny stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie przez organ i niekwestionowany przez Prokuratora Okręgowego, ale i wiążąca ocena zarzutów zawartych tak w skardze, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - dot. naruszenia przepisów prawa materialnego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku.

Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek zaskarżona decyzja nie czyni w pełni zadość wymogom art. 107 k.p.a. § 3 k.p.a. to naruszenie tego przepisu proceduralnego nie ma charakteru rażącego, a tym samym istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy obowiązywały przepisy prawa materialnego dające podstawę wydania niniejszego orzeczenia, stąd brak ich dokładnego wskazania i zacytowania ich treści w samym uzasadnieniu decyzji, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podobnie jak ewentualne naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i pominięcie przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania którejś z jego stron, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza, że w rozpatrywanej sprawie zarzut ten nie dotyczy adresata nałożonego obowiązku, tj. U.H.M., która została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie i miała zapewniony czynny w nim udział.

8.3. Odnosząc się wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku wydanym w niniejszej sprawie, które skutkowały uchyleniem poprzednio wydanej decyzji, dotyczących zbadania przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1. (pkt. 3-7) k.p.a., Kolegium stwierdziło, że będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja Wójta Gminy, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W sprawie nie zachodzi zatem res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Decyzja, której wzruszenia w trybie nadzwyczajnym domaga się Prokurator Okręgowy nie została również skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; gdyż okolicznością bezsporną jest, że zarówno w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak i w dacie wydawania przez Wójta Gminy przedmiotowej decyzji, prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], w granicach której znajdują się zbiorniki z odpadem przysługiwało U.H.M.. Osoba ta prawidłowo została uznana przez organ za stronę postępowania i zarazem adresata decyzji nakładającej obowiązek.

Nadto fakt prawidłowej wykładni i zastosowania przez Wójta Gminy przepisów art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach, które w powiązaniu z definicją "władającego powierzchnią ziemi" zawartą w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska czynią w pełni zasadnym nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na władającego nieruchomością, na której znajdują się odpady, w sytuacji, w której wytwórca odpadów - Zakłady [...] zostały zlikwidowane.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji, zdaniem Kolegium, nie ma również zastosowania przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia niewykonalności decyzji w momencie jej wydania oraz trwałego charakteru tej niewykonalności, które to przesłanki w sprawie nie zachodzą.

Organ uznał, że brak jest również jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że niniejsza decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) zwłaszcza, że nałożenie na stronę obowiązku usunięcia smoły pogazowej składowanej na działce nr [...], czyli odpadu niebezpiecznego z miejsca nie przeznaczonego do jego przechowywania; ma właśnie za zadanie doprowadzić do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Nie zachodziła również, zdaniem organu, sytuacja przewidziana w przepisie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem przepisy prawa materialnego, na których oparta została decyzja nie zawierały "klauzuli nieważności".

8.4. Podsumowując Kolegium, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, ustaliło i oceniło, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jak też - z urzędu - nie dopatrzono się innych wad skarżonej decyzji, które powodowałyby jej nieważności w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt.3 -7 k.p.a.

9. Prokurator Okręgowy składając skargę na powyższą decyzję zarzucił jej rażące naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 3 pkt 15 i 44, art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuprawnione przyjęcie jako domniemanego posiadacza odpadów U.H.M., ujawnionego w ewidencji gruntów jedynego podmiotu władającego gruntem obowiązanego do usunięcia smoły pogazowej, pomimo że w sprawie ujawniono także podmiot władający gruntem, tj. M. i E.S., oraz zlikwidowanego wytwórcę.

Ponadto Prokurator zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7-9, art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stronom postępowania powodu odstąpienia przez organ w decyzji ostatecznej do zobowiązania do usunięcia smoły pogazowej przez M. i E.S., innego posiadacza odpadów władającego gruntem zanieczyszczonym, pomimo nieuchylenia się przez nich od obowiązku rekultywacji określonego w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i nałożenia na nich takiego obowiązku zarządzeniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2007 r., wobec czego zasadnym było stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 § 1 i 2 k.p.a.

Na podstawie tych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

9.1. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, ze zgodzić się należy z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., że ustawodawca przewidział w art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. domniemanie posiadacza odpadów jako osoby fizycznej poza wytwórcą, która może być zobowiązana do ich usunięcia dążąc do zapewnienia skutecznego usunięcia odpadów. Jednakże wybór osoby personalnie odpowiedzialnej nie może być przypadkowy, ani ograniczać się do ustalenia tylko tej z pośród potencjalnie ustalonych, która widnieje w ewidencji gruntów jako użytkownik wieczysty w chwili wydania decyzji przez Wójta. W sprawie ustalono bowiem, że osób które faktycznie władały zanieczyszczonym gruntem, zatem były posiadaczami odpadów było więcej, niż zobowiązana decyzją Wójta Gminy.

W postępowaniu administracyjnym nie ustalono dlaczego organie zastosował domniemania wobec tych innych osób, które przecież władały tymi odpadami wcześniej niż U.H.M. i to przez 8 lat. Zobowiązana decyzja Wójta wchodząc natomiast w prawa użytkownika wieczystego nieruchomości nie mogła się uchylić od obowiązku rekultywacji przewidzianego w art. 102 ust. 103 ustawy Prawo ochrony środowiska korzystając z unormowania zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, bowiem termin do wystąpienia z takim wnioskiem upłynął w dniu 30 czerwca 2004 r. Swoim działaniem Wójt naruszył zdaniem Prokuratora konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Także niewyjaśnienie przyczyn, dla których Wójt postąpił w wyżej opisany sposób skutkuje rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 7-9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

9.2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania –Wójta Gminy poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 135 p.p.s.a., orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

11. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej skargi ma treść wskazania poprzedniego wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 74/15, wydanego w tej samej sprawie. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., obowiązane były zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku (opisanych w pkt. 7 niniejszego uzasadnienia).

Rolą składu kontrolującego obecnie zaskarżoną decyzję była weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia sądowego, zwłaszcza z uwagi na podniesione w tej kwestii zarzuty skargi.

12. Przed omówieniem skutków tego związania dla prowadzonej dalej sprawy konieczne jest jednak odniesienie się do jej granic oraz trybu w jakim procedował organ, gdyż wątpliwości takie nasuwa treść skargi. Niekiedy bowiem decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących na decyzje wadliwe. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dobitnie podkreśla się rozdzielność trybów nadzwyczajnych. Aksjomat, bazujący na założeniu niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych czyli na tym, że te same okoliczności nie mogą stanowić jednocześnie przesłanki wznowienia postępowania i zarazem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jest tak oczywisty i utrwalony w kulturze prawnej, że nie wymaga szerszego uzasadnienia. Inne stanowisko byłoby nieracjonalne, niespójne i prakseologicznie wadliwe prowadząc w konsekwencji do naruszenia fundamentów praworządnego stosowania prawa.

Problemy, które odnotowuje judykatura i doktryna dotyczą natomiast pierwszeństwa trybów, przy czym – ze względu na skutki – prymat przyznaje się postępowaniu nieważnościowemu (stanowisko to przyjmuje orzecznictwo, por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, OSP 1992, z. 5, poz. 120, z glosami B. Adamiak i J. Borkowskiego; ONSA 1991, nr 1, poz. 1).

13. W kontrolowanym przez sąd postępowaniu zastosowany był jeden z trybów nadzwyczajnych - mianowicie tryb stwierdzania nieważności uregulowany w szczególności w przepisach art. 156 do 158 k.p.a. i tylko w tym zakresie wydana decyzja podlegała kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ta konstatacja ma istotny wpływ na wynik kontroli, gdyż skarga, jak i poprzedzające ją wnioski i środki prawne wnoszone przez Prokuratora zawierają również okoliczności dotyczące przesłanek innego trybu nadzwyczajnego, nieobjęte natomiast postępowaniem nieważnościowym.

Przesłanki nieważności są ściśle skatalogowane w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych (pkt 7) noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje.

Jak podkreśla się w doktrynie tego typu wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, nb 5 do art. 156). Podkreśla się przy tym, że ze względu na charakter trybu oraz jego skutki przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (tamże, nb 18 do art. 156).

14. Rozpatrując w tym zakresie zarzuty skargi, artykułowane przez Prokuratora w całym toku postępowania należy wskazać, że pominięcie Starosty, jako statio fisci Skarbu Państwa, w zakresie realizacji przez Skarb Państwa prawa własności na działce nr [...] oraz poprzednich użytkowników wieczystych M. i E.S. nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność ta może (w razie jej pozytywnego stwierdzenia a zatem ewentualnie) stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i to tylko, jak to wskazano w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie wniosku strony, która nie brała udziału w tym postępowaniu wyłącznie na podstawie wniosku pominiętej strony (art. 147 z d. 2 k.p.a.).

Badanie tej przesłanki nie należy zatem do zakresu kontrolowanego postępowania, a niniejszej sprawie konstatacja ta jest dodatkowo wzmocniona związaniem wynikającym z art. 153 p.p.s.a. bowiem o tej kwestii wypowiedział się już Sąd w poprzednim orzeczeniu wydanym w sprawie wskazując jaki organ, w jakim trybie i na kogo mógł nałożyć przedmiotowy obowiązek. Konstatacją całego wywodu było nie tylko to, że nie tylko naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, ale nawet to, że taka decyzja znajdowała umocowanie w świetle przytoczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. poglądów.

14.1. Za organem powtórzyć należy, że w poprzednim orzeczeniu WSA przesądził również, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach. Tym bardziej nie może być mowy o braku podstawy prawnej (materialnej) do wydania decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Analizę powyższego poglądu zawiera powołane wyżej orzeczenie z dnia 30 kwietnia 2015 r., (szczególnie s. 11 -13 uzasadnienia wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., streszczone w punkcie 7 niniejszego uzasadnienia), wobec czego nie ma potrzeby kolejnego jego powielania.

Treść skargi, choć nieco odmiennie skonstruowana od poprzedniej, w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej przedstawionej w poprzednio wydanym orzeczeniu. Prokuratorowi należy wskazać, że zwalczaniu oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu służyć mogła wyłącznie skarga kasacyjna od wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. Na tym etapie sprawy, ze względu na zasadę związania z art. 153 p.p.s.a., taka polemika nie jest już dopuszczalna.

14.2. Również wskazane w skardze uchybienia proceduralne nie mogą być, jak trafnie podkreśla organ, kwalifikowane jako rażące. Nie są one zresztą autonomiczne, w przeważającej mierze łączą się one z kwalifikacją materialnoprawną. W wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. (s. 17 uzasadnienia) trafnie podkreślano to, że uchybienia procesowe muszą mieć charakter rażący, pozostawać w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie przez organ nie jest kwestionowany przez strony, a kluczowy problem sprawy ma zaczepienie materialnoprawne. Uchybienia procesowe, głównie o charakterze warsztatowym (art. 107 § 3 k.p.a.) nie miały większego wpływu na rozstrzygnięcie, a z pewnością nie były rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żadne z tych uchybień nie maiło istotnego wpływu na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia skargi wskazuje, że zarzuty procesowe w gruncie rzeczy zmierzają do podważenia kwalifikacji materialnoprawnej nie będąc ani samoistne, ani autonomiczne.

15. Z kwestią zastosowania prawa materialnego wiąże się sprawa określenia adresata (art. 156 § 1 pkt 4). W oczywisty sposób przesłanka ta w badanej sprawie nie występuje. Jeśli w wyniku przyjętej przez organ kwalifikacji adresatem obowiązku nałożonego w decyzji była U.M. to i do niej jako adresata decyzja była skierowana jako strony postępowania.

W sprawie nie występują również, co organ zbadał realizując wskazania sądu, przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3,5, 6 i 7 k.p.a. Brak tych przesłanek jest na tyle jasny i niesporny, że nie ma potrzeby szerszego odniesienia się poza wskazaniem, że akta sprawy i zgromadzony w nich materiał potwierdzają konstatację organu.

16. Podsumowując uznać należy, że wydana przez Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja jest zgodna z prawem. Organ rozwinął i uzupełnił swoją argumentację bowiem, ze względu na zakres wskazań i okoliczności sprawy nie było potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego.

Wobec nie zmienionego stanu faktycznego i prawnego sprawy organ prawidłowo zrealizował treść wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. to jest zastosował się do wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku oceny prawnej, uzupełnił argumentację w zakresie wszystkich przesłanek nieważności i w sposób zgodny z wymogami, przedstawił swoje ustalenia i stanowisko prawne w uzasadnieniu decyzji. W postępowaniu nieważnościowym zostały zachowane wszystkie wymagane kodeksem gwarancje proceduralne.

Z tych też względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.