Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2651/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2  pkt 3  par. 3  ust. 1  par. 2  pkt 5  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2651/21

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji"), z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z towarzyszącą infrastrukturą i drogi wewnętrznej, na dz. ew. nr [...],[...] i [...] z obr. [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w m. [...], uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1409/20, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części i w tej części ustalił maksymalny wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, określił kształt i wysokość dachu.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 1 kwietnia 2019 r. [...] Sp. z o. o. w [...] (dalej: "inwestor") wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z towarzyszącą infrastrukturą i drogi wewnętrznej, na dz. ew. nr [...],[...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w m. [...].

Po jego rozpatrzeniu Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Odwołując się od tej decyzji, Z. G. (dalej: "skarżący") zarzucił niezgodność pomiędzy treścią wniosku, a skarżoną decyzją: brak kontynuacji funkcji; błędy rachunkowe dotyczące współczynnika zabudowy; nieuwzględnienie w analizie kilku działek położonych w obszarze analizowanym; błędy w ustaleniach stanu faktycznego; dowolność w ustaleniu granic obszaru analizowanego; błędne wyznaczenie wysokości elewacji frontowej; błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej, wadliwe wyznaczenie wskaźnika zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] maja 2020 roku, sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło skarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1409/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję SKO, wskazując w szczególności, że w realiach niniejszej sprawy SKO sformułowało szereg zarzutów wobec decyzji organu I instancji, a dotyczących w istocie przygotowanej przez ten organ analizy urbanistycznej. Wskazane w części opisowej uzasadnienia zastrzeżenia SKO wobec analizy urbanistycznej należy uznać za trafne. Usunięcie jednak dostrzeżonych przez organ uchybień może być dokonane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym poprzez zlecenie organowi I instancji opracowania uzupełniającej analizy z uwzględnieniem zastrzeżeń sformułowanych przez SKO.

W wyniku zaleceń Sądu, SKO zebrało materiał dowodowy w sprawie, następnie decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie w części i w tej części rozstrzygnęło merytorycznie. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. 2021 r., poz. 741 z zm., dalej: "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy uznał, że powyższe warunki zostały w omawianym przypadku spełnione. Organ zauważył, że skarżona decyzja nie została poprzedzona wyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego i w konsekwencji wadliwie określa niektóre parametry zabudowy, tj. maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej każdego z budynków, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego wezwany o wyjaśnienia organ I instancji przeprowadził ponownie analizę obszarową i jej wyniki przekazał SKO, możliwe było ustalenie prawidłowych parametrów dla objętej wnioskiem zabudowy. Wobec powyższego, organ odwoławczy uchylił zapis w punkcie 1.1.2 skarżonej decyzji określający maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 0,24 i orzekł, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynosi 0,18 - tyle, ile średni wskaźnik w analizowanym obszarze. Takie ustalenie przedmiotowego wskaźnika jest więc zgodne z § 5.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ odwoławczy uchylił również zapis w punkcie 1.1,4 zaskarżonej decyzji określający szerokość elewacji frontowej budynku wzdłuż drogi wewnętrznej dz. ew. nr [...] od 10,60m do 15,80m każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wzdłuż granicy AB do 16m, i orzekł, że szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków od strony ul. [...] wynosi od 8,9 m do 13,3 m. Z przeprowadzonej analizy obszarowej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków wynosi 11,1 m. Przepis § 6.1. rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ II instancji uchylając zapis punktu 1.1.5 decyzji organu I instancji, określającego wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) od 5,7 m do 10 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu od 7,4 do 10 m (punkt 1.1.5 skarżonej decyzji) orzekł, że wyznacza się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 5,8 m. Jest to średnia wielkość w obszarze analizowanym. Z analizy obszarowej wynika, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, również w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych budynków, mają niejednolitą, zróżnicowaną wysokość górnej elewacji frontowej (od 4 m do 10 m). Organ wskazał, że w świetle § 7.1-3 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1. mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). SKO uchyliło również zapis punktu 1.1.6 decyzji organu I instancji, który określa, że dach budynku ma być spadzisty o kącie nachylenia połaci dachu 10° do 40' i orzekło jednocześnie, że wyznacza się dachy dla planowanej inwestycji płaskie lub spadziste o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 45°; wyznacza się wysokość głównej kalenicy dachu budynków do 7,5 m. SKO wskazało, iż zgodnie z § 8. rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym Organ wskazał, że geometria dachów w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Występują dachy płaskie i spadziste o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 45° i wysokości kalenicy od 4,5m do 11,7m, średnio: 7,5m. Zdaniem organu nie ma podstaw prawnych, ani wynikających z analizy, do tego, aby ograniczać inwestora w zakresie doboru geometrii dachu w ramach rozwiązań występujących w analizowanym obszarze. SKO wskazało na fakt, że w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzono wnikliwą analizę obszarową, na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Organ uwzględnił całość zabudowy tam występującej. Poszczególne parametry zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem, odnosząc się do średnich wskaźników. W ocenie organu II instancji planowane budynki wpisują się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, zatem zezwolenie na ich realizację będzie zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, i w konsekwencji nie naruszy ładu przestrzennego, pojmowanego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja będzie kontynuować funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. G., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez brak kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji występującej na analizowanym obszarze;

b) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy cech zabudowy występującej na analizowanym obszarze w sposób niezgodny ze stanem faktycznym;

c) § 6 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie elewacji frontowej planowanej zabudowy;

d) § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak zastosowania tego przepisu pomimo zasadności przyjęcia niższego parametru szerokości elewacji frontowej niż wynikający z analizy przeprowadzonej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy wnioskiem objęte są budynki w zabudowie bliźniaczej, a szerokość elewacji frontowej wyznacza się osobno dla poszczególnych budynków składających się na zabudowę bliźniaczą;

e) § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wskazania układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a.(t.j. Dz.U z 2022r., poz. 329), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021r. znak [...], uchylająca w części decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z towarzyszącą infrastrukturą i drogi wewnętrznej, na dz. ew. nr [...],[...] i [...] z obr. [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w m. [...] i w tej części ustalającą maksymalny wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, określającą parametry geometrii dachu.

Obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikał bezpośrednio z wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 sierpnia 2020r. w sprawie IV SA/Wa 1409/20, uchylającego kasacyjną decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2020r. znak: [...]. Podkreślenia wymaga, że Sąd wyraził w uzasadnieniu powyższego wyroku wiążącą ocenę prawną z której wynika, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Wskazana analiza jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – (por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W realiach niniejszej sprawy Kolegium sformułowało szereg zarzutów wobec decyzji wydanej przez organ I instancji, a dotyczących w istocie przygotowanej przez ten organ analizy urbanistycznej. Wskazane w części opisowej uzasadnienia zastrzeżenia Kolegium wobec analizy urbanistycznej należy uznać za trafne. Zgodnie jednak z przyjętym wyżej poglądem, usunięcie dostrzeżonych przez Kolegium uchybień może być dokonane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym poprzez zlecenie organowi I instancji opracowania uzupełniającej analizy z uwzględnieniem zastrzeżeń sformułowanych przez Kolegium. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, CBOSA)".

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy na wstępie wskazać, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy w sprawie niniejszej. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17, należy wskazać, że: "Prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15).

Sensem omawianych przepisów jest danie narzędzi organom architektoniczno-budowlanym do kreowania i egzekwowania zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Narzędzia te równocześnie chronią obywateli przed dowolnością i absolutną uznaniowością rozstrzygnięć w bardzo podstawowej i drażliwej materii, na styku prawa własności i prawa publicznego chroniącego wartości ważne dla ogółu mieszkańców (wspomniany ład przestrzenny). Stąd stawiane wymagania winny być interpretowane ściśle, chyba że ustawodawca zezwala inaczej. Jeśli zatem mowa o wyznaczaniu obszaru analizy, to (jak sama nazwa wskazuje) dzieje się to celem zanalizowania wszystkich zabudowanych nieruchomości, które w tym obszarze się znajdują. "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym.

Realizując wytyczne Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy w ramach własnych kompetencji wezwał organ I instancji do przeprowadzenia ponownej analizy obszarowej i w oparciu o jej wyniki dokonał ustalenia prawidłowych parametrów dla planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu analiza z dnia 31 marca 2021r , poprawiona i przesłana przy piśmie z dnia 2 czerwca 2021r. sporządzona przez mgr inż. arch. A. K. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z ww. rozporządzenia, tj. zawiera ona część graficzną – mapę w skali 1:1000, poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego.

Zatem, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizy na odległość równą 108 m – trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącej 36 m. Przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. A zatem trzykrotność frontu działki będzie liczona jako trzykrotność tej linii (granicy działki), która przylega do drogi z której będzie główny wjazd lub wejście na działkę. W analizowanym przypadku jest to część działki ( odcinek AD) przylegający do ul. [...].

W oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę obszarową organ odwoławczy:

-uchylił zapis w punkcie 1.1.2 skarżonej decyzji określający maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 0,24 i w oparciu o § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) i ustalił maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 0,18 (średni wskaźnik w analizowanym obszarze),

- uchylił zapis w punkcie 1.1,4 zaskarżonej decyzji określający szerokość elewacji frontowej budynku wzdłuż drogi wewnętrznej dz. ew. nr [...] od 10,60 m do 15,80 m każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wzdłuż granicy AB do 16 m i na podstawie § 6 ust 1 rozporządzenia (szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%) i ustalił szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków od strony ul. [...] od 8,9 m do 13,3 m;

- uchylił punkt 1.1.5 decyzji organu I instancji, określającego wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) od 5,7 m do 10 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu od 7,4 do 10 m (punkt 1.1.5 skarżonej decyzji) i wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 5,8 m, przyjmując, że jest to średnia wielkość w obszarze analizowanym. Z analizy obszarowej wynika, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, również w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych budynków, mają niejednolitą, zróżnicowaną wysokość górnej elewacji frontowej (od 4 m do 10 m). Zgodnie z § 7 ust 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

- uchylił zapis punktu 1.1.6 decyzji organu I instancji, który określa, że dach budynku ma być spadzisty o kącie nachylenia połaci dachu 10° do 40o i wyznaczył ę dachy dla planowanej inwestycji płaskie lub spadziste o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 45°; jednocześnie wyznaczając wysokość głównej kalenicy dachu budynków do 7,5 m – na podstawie § 8 rozporządzenia ( geometrię dachu ,kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym). Jak wynika z analizy geometria dachów w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Występują dachy płaskie i spadziste o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 45° i wysokości kalenicy od 4,5 m do 11,7 m, średnio: 7,5 m. W tej sytuacji słusznie organ przyjął, że do decyzji inwestora będzie należeć dobór geometrii dachu w ramach rozwiązań występujących w analizowanym obszarze.

W odniesieniu do zarzutów skargi należy podkreślić, że zgodnie z zasadami sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy - szerokości, wysokości, geometrii dachu.

Nie ulega także wątpliwości, że organ odwoławczy jako prawidłowe zaakceptował pozostałe parametry zabudowy określone przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2019r., w tym linie zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej.

Idąc dalej w czynnościach kontrolnych zdaniem Sądu - w wyczerpującej części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy - i z jego treści bezspornie wynika, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie i kontynuacje dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową towarzyszącą ( budynki garażowe i gospodarcze).

Nie ulega wątpliwości, że dominująca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa jednorodzinna realizowana jest w formie zabudowy wolnostojącej, jednak, w ocenie Sądu, nie narusza to zasady "dobrego sąsiedztwa".

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W świetle tej definicji nie budzi wątpliwości fakt, iż przedmiotowy wniosek dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Należy wskazać, iż w świetle wyżej przytoczonej definicji kryterium budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia zarówno budynek wolnostojący, jak i w zabudowie bliźniaczej. Zatem okoliczność, iż na przedmiotowym terenie dominują budynki wolnostojące nie wyklucza możliwość lokalizacji budynku w układzie bliźniaczym, skoro w dalszym ciągu jest to budynek jednorodzinny.

Wskazać bowiem należy, że brak jest podstaw do twierdzenia, że wnioskowana przez inwestora nowa zabudowa nie będzie się mieściła w ramach zastanego na tym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Wyjaśnić trzeba, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. Dostosowanie to powinno polegać na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech nowej zabudowie, jaką posiada sąsiednia zabudowa. W świetle powyższego kwestia , że planowana zabudowa bliźniacza, w której w każdym z budynków zlokalizowane są dwa lokale mieszkalne, nie zaś jak jest to na analizowanym obszarze jeden lokal nie daje prawnych podstaw do stwierdzenia, że zostanie naruszona zasada "dobrego sąsiedztwa".

Z tych względów należało uznać, iż projektowane budynki nie naruszą ładu przestrzenny, a tym samym należy stwierdzić, iż został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Tym samym w ocenie Sądu wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie organu odwoławczego w przedmiocie pozytywnej kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na aprobatę, ponieważ znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu uzasadnione stanem akt kontrolowanej sprawy jest twierdzenie organu odwoławczego, który nie znalazł żadnych podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji.

Pamiętać także trzeba, że rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest konkretyzacja - w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i szeregu ustaw szczególnych, nakładających różne ograniczenia i wymogi dla terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Należy zgodzić się z wyrażanym w literaturze poglądem, że organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. (...) W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. A zatem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie. (" Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz.", red. Z. Niewiadomski, Wyd. CH Beck, 2005, s. 452). Decyzja o warunkach zabudowy niczego więc nie konstytuuje, a jedynie określa warunki realizacji inwestycji w oparciu o przepisy szczególne oraz art. 61 powołanej ustawy, a szczególności wyrażoną w nim zasadę dobrego sąsiedztwa.

Przypomnieć także należy, że gospodarowanie przestrzenią jest wstępem do podjęcia robót budowlanych. Ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy tak interpretować aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego o ile odbywa się to w zgodzie z wymaganiami ładu przestrzennego.

Mając na względzie, że powyższe ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, to zdaniem Sądu wykorzystana w kontrolowanej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności i z tych względów należało uznać, że kontrolowana decyzje organu II instancji odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Konkludując stwierdzić należy, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi jego zasadami oraz wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 3 sierpnia 2020r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1409/20. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., należy wskazać , że jest to zarzut całkowicie chybiony, bowiem SKO w [...] pismem z dnia 26 kwietnia 2021r. zawiadomiło strony- w tym skarżącego- o zebranym materiale dowodowym oraz o możliwości zapoznania się z nim i składania uwag, z którego to prawa skarżący skorzystał składając pismo z dnia 10 maja 2021r. Nadto pismem z dnia 9 czerwca 2021r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z pismami autorstwa skarżącego. Sąd wskazuje nadto, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Tymczasem skarżący takiego związku nie wykazał, zaś akta postępowania przed organem II instancji nie potwierdziły naruszenia przez organ omawianego przepisu.

Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.