Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 854/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1-1b, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S.R. i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę [...] zł (słownie: [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], ustalił dla M. C. i S. R. (dalej także jako: "skarżące") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym S. ([...]) o łącznej pow. [...] ha, stanowiącej działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...], powstałe wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Ponadto określił termin i sposób uiszczenia ustalonej opłaty.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że M. C. i S. R. - współwłaściciele nieruchomości położonej w [...] działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr [...] o łącznej pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą [...] wystąpili o jej podział na trzydzieści działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]

Rada Gminy [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (w skrócie: "uchwała") określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% różnicy wartości nieruchomości.

Wartość nieruchomości przed podziałem ([...] zł) i po podziale ([...] zł) została określona przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. D. w operacie szacunkowym z [...] marca 2020 r.

W dniu [...] czerwca 2020 r. S. R. złożyła opinię, w której zakwestionowała poprawność powyższego operatu. Jej zdaniem podział nieruchomości spowodował ewidentną utratę wartości poprzez brak możliwości wykorzystania budowlanego. Zaznaczyła, że są to tereny powojskowe, zdegradowane wymagające kosztownej rekultywacji, co nie zostało uwzględnione w opinii rzeczoznawcy.

Ustosunkowując się do zgłoszonych przez stronę uwag rzeczoznawca wskazał, że do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem wykorzystał transakcje nieruchomościami o odpowiednio dużych powierzchniach o różnej sytuacji planistycznej, związanej z funkcją mieszkaniową. Do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości po podziale przyjął natomiast transakcje gruntami o porównywalnych, mniejszych powierzchniach, o funkcji mieszkaniowej wynikającej z różnego stanu prawnego. Do obliczeń biegły przyjął również te transakcje, które dotyczą podobnej sytuacji planistycznej jak nieruchomość wyceniana, tj. działki gruntu, które powstały w wyniku podobnego podziału geodezyjnego, które nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego, a ich funkcja oparta jest na pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz realizowana jest w oparciu o sąsiedztwo poprzez późniejsze decyzje. Transakcje, według stanu po podziale, przedstawiają niski poziom cenowy, gdyż uwzględniają zastaną sytuację planistyczną. Zdaniem biegłego, fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy nadał kierunek rozwoju funkcji mieszkaniowej. Biegły zaznaczył, że dokonany podział geodezyjny przewiduje możliwość podzieleniu terenu i zapewnienia dostępu do jego części - działek gruntu. Podkreślił, że działki gruntu, o w pełni ustalonych warunkach zabudowy (plan lub wz), przedstawiają dużo wyższe wartości. W wycenie dla potrzeb opłat adiacenckich rzeczoznawca nie rozstrzyga, jaka konkretnie może powstać zabudowa a jedynie może uwzględnić zastany stan planistyczny, np. poprzez dobór mniej wartościowych (po podziale) nieruchomości. Przedmiotem wyceny jest więc określenie wzrostu wartości na skutek podziału nieruchomości a nie zmiany funkcji gruntu. Biegły zaznaczył także, że nawet jeżeli dana nieruchomość jest wyłączona z zabudowy (np. tereny rekreacyjne, ogrodnicze) to jej podział może spowodować wzrost wartości z samego faktu stworzenia możliwości oddzielnej sprzedaży działki, co przed podziałem było niemożliwe. Biegły stwierdził, że w niniejszej sprawie wartość 1 m2 gruntu po podziale wynosi ok. 21-24 zł/m2 natomiast ceny gruntów o w pełni uregulowanej sytuacji planistycznej z rynku lokalnego to przedział średnio 60-100 zł/m2.

Organ I instancji wskazał, że dokonuje oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wyłącznie w zakresie kwestii formalnych. Zaznaczył, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."), standardy zawodowe oraz zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania najwyższej staranności. W ocenie organu I instancji, skoro po podziale nieruchomości jej wartość wzrosła, a okoliczność ta została stwierdzona w operacie szacunkowym mgr inż. M. D., to właścicielki nieruchomości są zobowiązane do wniesienia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu [...] lipca 2020 r. M. C. i S. R. wniosły o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), a także art. 4 pkt 11 i art. 98a ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu odwołujące się zarzuciły, że rzeczoznawca popełnił błąd, albowiem bezpodstawnie zastosował do oszacowania wartości nieruchomości transakcje na nieruchomościach o innych cechach. W szczególności bezpodstawnie przyjął do oszacowania wartości rynkowych po podziale transakcje nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej, pomimo że działki powstałe po podziale nigdy nie będą miały możliwości spełniać takiej funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że przygotowany w sprawie operat szacunkowy został sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości i terenu na którym jest położona. Ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po podziale nie budzi wątpliwości organu II instancji. Do określenia wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał sposób ustalenia wartości nieruchomości i doboru działek przyjętych do porównania. Do porównań przyjął nieruchomości podobne o najbardziej przybliżonej powierzchni co szacowana, o tej samej formie własności i jednakowej funkcji.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów SKO uznało, że wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę na uwagi stron postępowania są wyczerpujące i przekonujące oraz uzasadniają stwierdzenie o prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej w sprawie.

W skardze z [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. R. i M. C., reprezentowane przez adwokata, wniosły o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1) art. 98a u.g.n. poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem określonego prawem 3-letniego terminu przedawnienia w sytuacji gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], stała się ostateczna 18 sierpnia 2017 r., a SKO, wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2020 r., wydało ją po upływie trzyletniego terminu wskazanego w art. 98a u.g.n.,

2) art. 98a ust. 1 i art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez brak wykazania, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości,

3) art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. poprzez jego zastosowanie w sprawie skutkujące nałożeniem na skarżące obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości ustalonej w decyzji podczas gdy warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału, zaś w sprawie do takiego wzrostu wartości nie doszło,

4) art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą,

5) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez brak oparcia się w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości, a także niewłączenia w poczet materiału dowodowego dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr [...] w S. , gm. S. - a więc dla działki po podziale nieruchomości skarżących, wydanej około 3 lata po decyzji z [...] października 2015 r. o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] w S. , gm. S. , stanowiącej podstawę błędnego uznania, że sam fakt pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przed podziałem nadał już kierunek funkcji mieszkaniowej, co spowodowało znaczące zawyżenie wartości nieruchomości po jej podziale,

6) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy ze względu na bezprzedmiotowość postępowania należało wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania,

7) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu błędnej oceny operatu szacunkowego, który zdaniem skarżących zawiera błędy i nieprawidłowości,

8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez ustalenie wysokości stawki opłaty adiacenckiej wyłącznie w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, w zasadzie bez żadnego udziału organu, przyjmując go w pełni, bezkrytycznie oraz uznając jego ustalenia jako własne,

9) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym uznaniu, że wskutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł, podczas gdy w rzeczywistości jej wartość spadła, bo przed podziałem spełniała ona funkcję mieszkaniową, a po podziale już nie,

10) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia decyzji i brak odniesienia się do szeregu okoliczności i dowodów w sprawie, a w szczególności do terminu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, faktu, że przedmiotowa nieruchomość w sprawie po podziale nie spełniała już funkcji mieszkaniowej, tak istotnej z punktu widzenia ustalenia zasadności wydania zaskarżanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I

z 2 czerwca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 98 a ust. 1 i 1b, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie skarżącym opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Wobec sformułowania przez skarżące zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, w uzasadnieniu którego skarżące stwierdziły, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniający umorzenie postępowania, Sąd uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem skarżących w sprawie doszło do upływu materialnego terminu przedawnienia (z dniem 18 sierpnia 2020 r.), skoro decyzja organu II instancji wydana została po upływie trzech lat, a zatem po terminie wskazanym w art. 98a u.g.n. Sąd zauważa, że zgodnie z tym przepisem, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Nie ma wątpliwość co do tego, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] marca 2020 r., a więc przed upływem tego terminu.

Odniesienie się do zarzutu błędnej oceny przez organy dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że o rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił

art. 98a u.g.n, zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Przy czym w artykule 98a u.g.n. dodany został, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), ustęp 1b stanowiący, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Nawiązując do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że tut. Sąd zwracał w swym orzecznictwie uwagę, że to właśnie w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej, nabiera szczególnego znaczenia konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2019 r., II SA/Po 1071/18, i powołane tam orzecznictwo).

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).

W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę - co do zasady - podziela stanowisko organów, że nie posiadając wiadomości specjalnych, nie mają kompetencji do samodzielnego usuwania wątpliwości co do treści operatu, czy korygowania zawartych w nim ustaleń. Nie zwalnia to jednak organów od ceny operatu jako dowodu z opinii biegłego, na podstawie wskazanych wyżej kryteriów.

W ocenie Sądu takiej oceny organ odwoławczy nie przeprowadził w należyty sposób, a wnikliwa ocena tego dowodu była konieczna w kontekście zawartego w odwołaniu zarzutu, opartego na załączonej do odwołania decyzji z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla jednej z działek powstałych po podziale nieruchomości (działka nr [...]). Na tej podstawie skarżące kwestionują zasadność przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia gruntu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do tego zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.

W kontekście tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że wobec braku planu miejscowego, biegły przyjął przeznaczenie wycenianej nieruchomości na podstawie załączonej do operatu decyzji o warunkach zabudowy z [...] października 2015 r. dla działki nr [...] w S. , gm. S. . Warunków tych udzielono dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W analizie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w punkcie 5.2 (sąsiedztwo) podano, że bezpośrednim sąsiedztwem dla planowanej inwestycji są istniejące na działce budynki gospodarcze po byłej jednostce wojskowej – obiekt o jednej kondygnacji naziemnej o wysokości nie przekraczającej 5m, nakryte dachami płaskimi o minimalnym kącie nachylenia połaci dachu ok. 10 stopni. W sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne to obiekty dwukondygnacyjne nakryte dachami dwuspadowymi z kalenicami równoległymi do drogi, o kącie nachylenia połaci dachowych ok. 30-40 stopni. Wysokość budynków

do 9 m. Powierzchnia zabudowy budynków istniejących wynosi ok. [...] do [...] m2. Szerokość elewacji frontowych budynków istniejących to ok. [...]m do ok. [...] m. Działka posiada dostęp do drogi powiatowej (punkt 5.3).

Z załączonej do odwołania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z [...] sierpnia 2018 r. wynika, że stwierdzono brak spełnienia warunku sąsiedztwa podając, że w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia znajduje się tylko obszar po byłej jednostce wojskowej (składy i magazyny) i obszar leśny, na którym brak jest zabudowy, a jedyne dalsze sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa – poza obszarem analizowanym i w dużej odległości [...] m od wnioskowanej działki w dużym rozproszeniu (brak spójności urbanistycznej).

Wobec tak istotnych rozbieżności organ odwoławczy powinien zwrócić się do rzeczoznawcy w celu wyjaśnienia, czy okoliczność ta ma istotny wpływ na dotychczas ustaloną wartość nieruchomości po podziale. W szczególności istotne jest, w jaki sposób brak możliwości zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] wpływa na jej wartość, jako jednego z elementów składających się na łączną wartość nieruchomości po podziale (tabela na s. [...] operatu).

W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co było konsekwencją przedwczesnej oceny dowodu w postaci sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Wobec powyższego zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 w związku

z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a okazały się zasadne. W konsekwencji zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (art. 98a ust. 1 u.g.n.) było przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zwróci się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zawartego w odwołaniu zarzutu, a następnie ponownie oceni ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).