Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1166/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałej części skargi oddalono
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 , art. 15 ust. 1 , art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skarg J.M. , M.H., M.M. oraz M.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r., Nr XXIV/228/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - załącznika graficznego do uchwały odnośnie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: A 4PU, A 5PU,A 6PU, A 7PU, A 37MU oraz Y 2U; - § 5 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie słów " za wyjątkiem terenów oznaczonych na Rysunku planu symbolami A 4PU, 5PU i 7PU"; II. w pozostałej części skargi oddala; III. zasądza od Rady Miejskiej w Wolbromiu na rzecz skarżących: J.M. , M.H. , M.M. oraz M.K. kwoty po 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1166/14

Uzasadnienie

wyroku z dnia 20 lutego 2015 roku.

W dniu 27 października 2008 r. Rada Miejska w Wolbromiu podjęła uchwałę Nr XXIV/228/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom (m.p.z.p.).

J. M. (właściciel działki nr [...]), M. H. (właścicielka działki nr [...]) i M. M. (właściciel działki nr [...]) wezwali Radę w dniu 19 czerwca 2009 r., do usunięcia naruszenia ich interesów spowodowanego ustaleniami tego planu. Następnie, wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, wnieśli skargę na ww. uchwałę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem interesu prawnego skarżących, gdyż ich działki były poprzednio przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Tymczasem obecnie obowiązujący plan objął te działki obszarem ZR – tereny zieleni nieurządzonej. Takie określenie przeznaczenia terenów stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w treści tekstowej planu nie określono precyzyjnie przeznaczenia obszarów określonych na rysunku symbolem ZR. Ponadto uchwała ta została podjęta z naruszeniem procedury, albowiem nie zaopiniowano ponownie zmienionego tekstu i rysunku planu, jak i prognozy oddziaływania na środowisko przed kolejnym drugim wyłożeniem, co stanowi naruszenie art. 19 ustawy i powoduje nieważność uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa. Ponadto uchwała sprzeczna jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom zarówno w zakresie obszaru określonych symbolem ZR, jak i obszarów określonych symbolem A4PU, A5PU i A7PU, co również skutkuje jej nieważnością. Równolegle w dniu 25 sierpnia 2009 r. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom wezwała Radę Miejską M. K.. Uchwałą Nr XXXVI/309/09 z dnia 15 września 2009 r., doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 25 września 2009r., Rada Miejska w Wolbromiu uznała przedmiotowe wezwanie za bezzasadne i odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały.

W dniu 26 października 2009 r. M. K. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r. Nr XXIV/228/08, zarzucając jej naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącej wcześniej uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym uniemożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego przez skarżącą procesu budowlanego na działkach nr [...] oraz [...] położonych w [...] kol. [...], gmina Wolbrom, jak i na działkach [...] oraz [...] położonych w [...] kol. [...], gmina Wolbrom - co stanowi zbyt daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności skarżącej; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącej, polegające na wprowadzeniu niemalże całkowitego zakazu zabudowy na działkach nr [...] oraz [...] położonych w [...] kol. [...], gmina Wolbrom; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jest sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej; art. 18 w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu poprzez zupełne pominięcie przez Radę uwag do projektu planu wniesionych przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu. M. K. podała m.in., że jest właścicielką działek nr [...] oraz [...] położonych w [...] kol. [...], gmina Wolbrom oraz działek [...] oraz [...] położonych w [...] kol. [...], gmina Wolbrom. W dniu 4 stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wydał decyzję nr 76/2005 – 2007 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budynku mieszkalnego, budowy dwóch budynków mieszkalno-usługowych, budowy pawilonu handlowego, budowy hurtowni artykułów spożywczych i przemysłowych z zapleczem socjalno-administracyjnym, budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] oraz [...] oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowy budynku mieszkalnego, budowy budynku usługowego na działkach nr [...] oraz [...]. Dalej skarżąca wskazała, że Starosta Olkuski w dniu 31 marca 2009 r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków w postaci pawilonu handlowego artykułów spożywczych oraz hurtowni artykułów przemysłowych. Przyczyną wydania powyższej decyzji była niezgodność wniosku skarżącej z treścią § 9 ust. 2 m.p.z.p., która nie została przez skarżącą usunięta w zakreślonym przez organ administracyjny terminie. Niezgodność wynikała z okoliczności, że teren na którym planowana była inwestycja budowlana zgodnie z zapisami ww. planu został oznaczony symbolem ZR jako teren zieleni nieurządzonej, w obszarze której obowiązuje zakaz zabudowy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów procedury uchwalania planu, określonych art. 18 w zw. z art. 20 ustawy, poprzez zupełne pominięcie przez Radę uwag do projektu planu wniesionych przez nią w dniu 24 października 2007 r., a w konsekwencji nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolbromiu wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 września 2011r., sygn. akt: II SA/Kr 1431/09, po rozpoznaniu skarg J. M., M. H., M. M. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżących wskazujące na brak zgodności pomiędzy postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, a ustaleniami studium. W szczególności brak takiej zgodności dla obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np.: A 3U, A 23U, A 34 MU, A 37 MU. W sytuacji, gdy studium przewiduje tereny istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na danym obszarze, nie może być uznane za zgodne z postanowieniami studium przeznaczenie tego obszaru w postanowieniach planu miejscowego pod zabudowę usługową realizowaną bez funkcji mieszkaniowej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego celem strategicznym jest m.in. "zwiększenie atrakcyjności gminy i zagospodarowania wartości przyrodniczych i historycznych dla potrzeb turystyki i rekreacji." Dalej zaś czytamy, że "dla zapewnienia potrzeb mieszkańców związanych ze spędzaniem wolnego czasu wnioskuje się: ukształtowanie miejskiego systemu terenów zielonych i wypoczynku przez zachowanie, rozbudowę, rewaloryzacje istniejących parków, zieleńców, zieleni osiedlowej (...) dla zapewnienia komfortu akustycznego wprowadzić zieleń izolacyjną od obiektów uciążliwych i komunikacji". Oczywiście ustalenia Studium mają charakter generalny, kierunkowy i są uszczegóławiane w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 20 ustawy o planowaniu, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z postanowieniami studium. Z zawartej w aktach sprawy części graficznej studium wyraźnie wynika, że wokół obszaru (w planie w całości oznaczonego symbolem A 7PU) przemysłu, składów, urządzeń usuwania ścieków, usuwania i przeróbki nieczystości przewidziano obszary o charakterze parków i zieleńców. Podobnie studium nie przewidywało przeznaczenia w planie obszarów A 4PU, A 5PU i A 6PU na cele produkcyjno-usługowe. Podobne zarzuty można odnieść do innych wskazanych wyżej obszarów. Być może Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom nie przystaje do aktualnych potrzeb, rozwoju i wyzwań przed jakimi stoi Gmina. Zwłaszcza, że Studium uchwalone było w 2002 r., a więc na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy i nie w pełni odpowiada wymogom regulacji ustawowej obowiązującej od 2003 r. Tym niemniej w pierwszej kolejności należało zweryfikować aktualność obowiązującego Studium (zmienić go w stosownym zakresie lub uchwalić nowe), a dopiero później na podstawie zaktualizowanego studium przyjmować nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezwykle ogólne zapisy studium sprawiają, że podstawowym źródłem kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom jest mało czytelny załącznik graficzny do studium w skali 1:20000. Dodatkowo nie wszystkie oznaczenia kolorystyczne obszarów wskazanych na tym załączniku graficznym do studium znajdują swoje konkretne odpowiedniki w zamieszczonym tam opisie. Wątpliwości budzi zarówno użyta kolorystyka niektórych obszarów, jak i inne użyte oznaczenia graficzne – co nie zawsze pozwala na jednoznaczne odczytanie zapisów studium. Stwierdzenie powyższej niezgodności ustaleń planu z ustaleniami studium oznacza również, zdaniem Sądu, że organ dopuścił się istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wolbrom przyjętego w dniu 22 sierpnia 2002r. uchwałą Nr XXXII/239/02, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podjęcie takiej uchwały przekłada się bowiem bezpośrednio na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku prawidłowej oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium na etapie badania tej zgodności, tj. dostrzegającej wykazaną wyżej niezgodność, nie zostałby podjęta uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co zapobiegłoby uchwaleniu planu w obecnym kształcie. Oznacza to z kolei, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) doprowadziło do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu. Sąd podkreślił, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W ocenie Sądu nie budziła wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu na etapie oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Stwierdzenie istotnego naruszenia procedury planistycznej dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego i skutkuje nieważnością całego planu. Sąd podniósł również, że w § 38 zaskarżonej uchwały określono stawki opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (renty planistycznej) w wysokości 30% dla terenów U, PU, P, KS, RU oraz 20% dla terenów MU, MN, MW, MWU. Dla pozostałych obszarów w ogóle nie ustanowiono takiej stawki. Tymczasem nieustalenie stawki renty planistycznej dla części obszarów objętych planem miejscowym jest niedopuszczalne. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu wynika obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej, zaś nieustalenie stawki tej opłaty dla części obszarów, jest sprzeczne z tym obowiązkiem. Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% lub zaniechanie jej ustalania uznać należy za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% lub jej nieustalenie za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 600/12 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy, skoro w motywach zaskarżonego wyroku przedstawione rozważania dla uzasadnienia wskazanych naruszeń prawa nie mogą być uznane za przekonujące. Sąd podniósł, że przede wszystkim podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma kwestia wyjaśnienia zgodności uchwalonego prawa miejscowego ze studium, albowiem uchwalony w tej sprawie m.p.z.p. musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium zgodnie z dyspozycją art. 20 ustawy o planowaniu. Konsekwencją braku takiej zgodności jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy). Oceniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu wskazano, że należy zwrócić uwagę, że redakcja tego przepisu posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób "dlaczego stwierdzono w całości nieważność zaskarżonego planu, mimo tylko częściowej jego niezgodności". Dodatkowo zaznaczono, że twierdzenia Sądu I instancji co do zgodności pozostałych terenów ze studium są bardzo ogólne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo lakonicznie stwierdził, że "zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np. A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU", co także będzie wymagało uzasadnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wskazano, że zasadne jest też twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skoro Sąd I instancji stwierdził nieważność całej uchwały w przedmiocie m.p.z.p. to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii rozważenia uwag skarżących, mimo sformułowania takiego zarzutu przez skarżących. Przyznał jednak rację Sądowi I instancji co do braku ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy dla przeważającego obszaru objętego planem. Stwierdził, iż rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy ustalić w m.p.z.p. stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie. NSA podkreślił jednak, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Takiego uzasadnienia w przedmiotowej sprawie Sąd II instancji nie znalazł. Sąd ten przypomniał także, iż brak jest podstaw w przepisach ustawy o planowaniu do ustalenia stawki procentowej "0".

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1104/12, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Rady na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że w badanym m.p.z.p. w § 38 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miejska w Wolbromiu zróżnicowała stawki procentowe, co jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów nie uchwaliła w ogóle stawki procentowej. Takie uregulowanie oznacza, że dla terenów innych niż U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Następnie Sąd podniósł, że jest związany wykładnią NSA wyrażoną w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., zgodnie z którą rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w m.p.z.p. stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Konieczne było zatem zbadanie motywów organu planistycznego odstąpienia od uchwalania stawki procentowej dla terenów nie wymienionych w § 38 zaskarżonej uchwały. Jak wskazał NSA to organ powinien "szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów". Niewątpliwie nie zawiera takiego uzasadnienia ani dokumentacja planistyczna ani skarga kasacyjna, skoro NSA rozpoznając tę skargę stwierdził, że "takiego uzasadnienia w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł". Uzasadnienia takiego nie znalazł również Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, a organ planistyczny znając stanowisko NSA w żaden sposób szczegółowo nie uzasadnił z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, mimo, że od dnia wydania wyroku przez NSA w dniu 11 czerwca 2012 r. do dnia rozprawy w dniu 9 października 2012 r. minęły prawie cztery miesiące. Organ planistyczny nie podjął żadnych działań zmierzających do wykazania, z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd stwierdził, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej wyłącznie dla obszarów U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU z pominięciem pozostałych obszarów planu i nie wyjaśnienie motywów takiego działania stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w m.p.z.p. jest elementem obligatoryjnym planu, to nieuzasadniony brak określenia stawki procentowej opłaty planistycznej nawet dla niektórych tylko obszarów przedmiotowego planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. W wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. NSA podzielił stanowisko WSA w Krakowie, zgodnie z którym w zaskarżonym planie brak ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. "dla przeważającego obszaru objętego planem". Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w takim zakresie ("przeważającego obszaru objętego planem") i pozostawienie w obrocie planu w części dotyczącej wyłącznie obszarów U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU byłoby w ocenie Sądu działaniem powodującym istotną dezintegrację planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, a zwłaszcza kształt obszarów mieszkalnictwa i usług komercyjnych oraz ich przeznaczenie skorelowane są z granicami terenów innych usług, w tym usług publicznych oraz infrastruktury technicznej, parkingów i dróg, dla których w zaskarżonym planie nie uchwalono stawki procentowej. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08 "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak samo zresztą jak każdy akt prawa powszechnie obowiązującego, jest integralnym źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nie można doprowadzać - nawet wyrokiem sądu - do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość jego stosowania w całości czy części". W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia zgodności ustaleń zaskarżonego planu ze studium. Sąd w całości podzielił stanowisko i jego argumentację – niezakwestionowane przez NSA w niniejszej sprawie – o częściowej niezgodności ustaleń planu ze studium w zakresie wskazanym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1431/09, tj. w zakresie obszarów A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU. Niewątpliwie w tej części zaskarżony plan podlegałby stwierdzeniu nieważności, gdyby nie zachodziła wskazana wyżej wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tego planu w całości. Należy przy tym zauważyć, że niezgodność ze studium dotyczy terenów PU, dla których w planie ustalono stawkę procentową, a zatem konieczność stwierdzenia nieważności planu i w tym zakresie ze względu na brak zgodności ze studium uzasadnia wniosek o takiej dezintegracji planu, która uzasadnia konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Sąd w składzie rozpoznającym ponownie sprawę nie powziął wątpliwości "w przedmiocie zgodności ze studium obszarów np. A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU", a zatem nie mógł uzasadnić ich istnienia. Mając na uwadze okoliczność, że zaskarżona uchwała nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdził nieważność tej uchwały w całości ze wskazanych wyżej powodów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej zarzuty podnoszone przez skarżących w ich skargach. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Należy jednak podkreślić w związku ze stanowiskiem NSA, zgodnie z którym Sąd powinien wyjaśnić kwestię rozważenia uwag skarżących, że nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia granic władztwa planistycznego, a tym samym nieuzasadnionego faworyzowania interesu publicznego i naruszania zasady równości poprzez różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli różnych nieruchomości w sytuacji, gdy skarżąca M. K. nie korzystała z form uczestnictwa w postępowaniu, jakimi jest możliwość zgłaszania wniosków do planu lub uczestnictwa w dyskusji publicznej, a w złożonej uwadze powołuje się wyłącznie na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 stycznia 2007 r. Sąd podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem NSA skarżący może zarzucać naruszenie władztwa planistycznego w sytuacji, gdy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium. Skarżący wprawdzie brali częściowo udział w procedurze planistycznej poprzedzającej przyjęcie zaskarżonej uchwały poprzez złożenie uwagi do projektu planu, jednakże argumentacja, którą podnosili, zasadnie została oceniana przez organ planistyczny jako niezasadna. Również kwestia braku ponownego zaopiniowania projektu planu miejscowego nie ma w tym stanie sprawy rozstrzygającego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną Rada Miejska w Wolbromiu zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w Wolbromiu naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom,

- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, powinny zostać ustalone w planie miejscowym dla wszystkich terenów nim objętych,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu pomimo braku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz braku istotnego naruszenia trybu ich sporządzania,

2) przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie uchwały gminy, pomimo braku naruszenia przepisu art. 9 ust. 4, 20 ust. 1 oraz 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r. pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia,

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r. pomimo braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżących,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez nienależyte uzasadnienie wskazywanych naruszeń prawa,

- art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na błędnym uznaniu działań Rady Miejskiej w Wolbromiu za niezgodne z prawem.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia m.p.z.p. poprzez nieustalenie stawki renty planistycznej dla części obszarów planu miejscowego. Organ planistyczny określił w zaskarżonej uchwale stawki opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia terenu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U, PU, P, KS, RU (w wysokości 30%) oraz dla terenów o symbolach MU, MN, MW, MWU (w wysokości 20%). Analiza treści planu wskazuje więc, że stawka renty planistycznej została wyznaczona dla wszystkich terenów, których wartość mogła wzrosnąć na skutek wejścia w życie m.p.z.p. Organ planistyczny odstąpił natomiast od wyznaczenia przedmiotowej stawki dla terenów, które są własnością gminy oraz dla terenów, które ze względu na przeznaczenie w planie miejscowym nie zmieniły swojej wartości w ogóle lub też ich wartość zmalała. Są to przede wszystkim tereny przeznaczone pod różnego rodzaju zieleń, infrastrukturę techniczną, czy też tereny dróg publicznych. W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że obowiązek ustalenia omawianych stawek procentowych nie jest obowiązkiem bezwzględnym, aktualnym w każdej sprawie. Z treści uzasadnienia przedmiotowego wyroku wynika natomiast, że przedmiotowy obowiązek jest aktualny jedynie, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. W innej sytuacji taki obowiązek nie występuje. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zachodziły materialnoprawne przesłanki wskazujące na to, że obowiązek ustalenia stawek procentowych dotyczył jedynie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U, PU, P, KS, RU oraz dla terenów o symbolach MU, MN, MW, MWU. Natomiast w pozostałym zakresie taki obowiązek nie występował, co stanowiło wystarczające uzasadnienie dla odstąpienia przez organ od wyznacznika stawki renty planistycznej. W ocenie Rady, istotna jest ponadto okoliczność, że odpowiednie zestawienie nieruchomości zlokalizowanych na terenie miasta i gminy Wolbrom, dla których nie została określona opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wraz z wykazaniem ich stanu własności, zostało przedłożone do akt sprawy na etapie rozpatrywania skargi kasacyjnej. Przedmiotowa okoliczność została w całości pominięta przez Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Konkludując w tym zakresie Rada stwierdziła, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu nie daje podstaw do twierdzenia, że wymienione w nim ustalenia należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których te ustalenia mogą dotyczyć. Z tego wynika, że dopuszczalny jest brak określenia stawek renty planistycznej, gdy taka renta nie może być ustalona. Nie jest natomiast naruszeniem tej zasady sytuacja, w której nie określono stawek renty planistycznej albo, co należy uznać za równoważne, określono je w wysokości 0 %, gdy renta taka i tak nie będzie mogła zostać ustalana, ze względu na uwarunkowania faktyczne.

Organ podniósł następnie, że Sąd I instancji błędnie dopatrzył się też braku zgodności pomiędzy postanowieniami m.p.z.p. a ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obwiązującego na terenie gminy Wolbrom. Wprowadzony w art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu obowiązek zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium nie oznacza konieczności dokładnego przepisania odpowiednich postanowień studium do planu. Studium jako akt o wysokim stopniu ogólności, będący wyrazem polityki planistycznej gminy, wyznacza jedynie ogólne założenia, które powinny być uwzględnione w planach miejscowych. Nie oznacza to jednak konieczności dokładnego odwzorowania zapisów studium w uchwalanych planach miejscowych. Równocześnie organ zauważył, że wyznaczone w studium linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu nie muszą zawsze pokrywać się z liniami wyznaczonymi w pianie miejscowym, aby mógł on zostać uznany za zgodny ze studium. Dopuszczalna jest także w pewnych wypadkach odmienna regulacja sposobu użytkowania terenu przewidziana w planie miejscowym oraz w studium. Na przedmiotową okoliczność wskazała Rada, która w odpowiedzi na skargę stwierdziła, iż zapisy Studium dopuszczają w toku opracowania planów miejscowych wprowadzenie korekt linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach zagospodarowania oraz zmianę sposobu użytkowania pod warunkiem dokonania przez Zarząd Miasta niezbędnych analiz. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w ogóle do stanowiska zaprezentowanego przez organ planistyczny.

W związku z powyższym Rada stwierdziła, że w sprawie brak jest podstaw do uznania niezgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium. Organ planistyczny był bowiem uprawniony do dokonania na rysunku planu miejscowego korekt linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach zagospodarowania oraz zmiany sposobu użytkowania terenów określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze, że wskazane przez Sąd I instancji modyfikacje dotyczyły głównie terenów usługowych lub produkcyjnych stwierdzić należy, że przedmiotowa korekta względem części graficznej studium nie jest przy tym sprzeczna z jego częścią tekstową a szczególnie z celami i kierunkami rozwoju przestrzennego gminy, które zakładają m.in. wykorzystanie walorów gospodarczych i komunikacyjnych w rozwoju gminy, tworzenie nowych miejsc pracy zwłaszcza w sektorach transportowym, przemysłowym i usługowym. Ponadto w studium wskazano, że uwzględniając aktualną sytuację społeczno-gospodarczą gminy Wolbrom, Rada Miejska będzie zezwalać na zagospodarowanie nowych terenów przyczyniając się do zwiększenia liczby miejsc pracy w szczególności dla młodzieży, kobiet oraz osób o wysokich kwalifikacjach. Wskazane powyżej zapisy części tekstowej studium są o tyle istotne, że przy ocenie zgodności postanowień studium i planu miejscowego należy mieć na względzie charakter obu aktów, z których jeden jest aktem polityki obejmującym obszar całej gminy, z konieczności postulatywnym i o dużym stopniu ogólności, a drugi jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym najczęściej dla znacznie mniejszego obszaru gminy. Plan musi zawierać wiele uregulowań, których studium nie zawiera. Przy analizie zgodności postanowień obu tych aktów należy brać pod uwagę zarówno załączniki graficzne, jak i ustalenia zawarte w części opisowej. Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W niniejszej sprawie studium uwarunkowań obwiązujące na terenie gminy Wolbrom jest aktem o dużym stopniu ogólności, co w konsekwencji wymusza istnienie słabszego stopnia omawianego związania organu przy uchwalaniu planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono także, że przedmiotem skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuję każdemu, kto wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położnej na obszarze objętym planem. W sprawie istotne jest to, że skarżący, który złożyli skargę na kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu nie wykazali w jakikolwiek sposób, że ich interes prawny lub uprawnienie w odniesieniu do posiadanych przez nich nieruchomości został naruszony. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność uchwały nie wskazał w jaki sposób stwierdzone uchybienie dotyczące braku ustalenia stawki procentowej dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie miejscowym, mogło naruszać interes prawny skarżących. Mając na uwadze art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargi skarżących powinny zostać więc oddalone. Organ podniósł też, że Sąd nienależycie uzasadnił wskazywane naruszenia prawa. W szczególności nie wyjaśnił wystarczająco, dlaczego uznał, że w sprawie konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie jedynie jej części. Ponadto, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dla których obszarów nie została wyznaczona stawka procentowa renty planistycznej i czy dla tych wszystkich obszarów było to zdaniem Sądu konieczne bez względu na ich przeznaczenie oraz stan własności.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta Wolbrom wskazał, że w toku postępowania przed NSA przedłożył pismo z dnia 4 czerwca 2012 r. będące informacją na temat stanu własności nieruchomości znajdujących się na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Wolbromiu, dla których nie została w zaskarżonej uchwale naliczona renta planistyczna. Ponadto podniósł, że w jego ocenie w imieniu Rady Miejskiej w Wolbromiu powinien występować Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom, który ma zdolność procesową w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3060/12 ponownie uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazał, że rzede wszystkim w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, a co zdaje się sugerować pełnomocnik Burmistrza Gminy i Miasta Wolbrom wskazując, że w imieniu Rady Miejskiej w Wolbromiu powinien występować Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom, który ma zdolność procesową w postępowaniu. W uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, dotyczącej zdolności procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawach skarg na uchwałę rady gminy zdolność procesową (art. 26 § 2 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta), co nie oznacza, że sama rada gminy nie ma w tych sprawach zdolności procesowej. Nie można podzielić zatem stanowiska, że kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w sprawie, w której Rada Miejska w Wolbromiu nie była należycie reprezentowana. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w Wolbromiu podjęła uchwałę upoważniającą Przewodniczącego Rady do ustanowienia pełnomocnika procesowego do reprezentowania Rady przed sądami administracyjnymi wszystkich instancji. Przewodniczący Rady Miejskiej w Wolbromiu udzielał w sprawie pełnomocnictw radcom prawnym, którzy następnie występowali przed Sądem w imieniu ww. organu. Powyższe oznacza, że zarzut braku należytej reprezentacji strony nie jest zasadny, ponieważ Rada w tej sprawie była należycie reprezentowana (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2878/12). .Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, że zakwestionowany niniejszą skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. został wydany po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 600/12, uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji z 20 września 2011 r. stwierdzający w całości nieważność przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., oceny zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń należy dokonywać przez pryzmat wiążącej wykładni prawa dokonanej w wydanym już uprzednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na względzie, w pierwszej kolejności wskazano, iż niedopuszczalny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały pomimo braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Kwestia interesu prawnego skarżących została bowiem przesądzona w ww. prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2012 r. W wyroku tym wyraźnie wskazano, że wszyscy skarżący mają interes prawny do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nastąpiło ograniczenie ich prawa własności, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia wiążącego w niniejszej sprawie stanowiska Sądu uznać należy za chybiony.

Z analogicznych przyczyn za nietrafny uznano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w Wolbromiu naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu I instancji z 20 września 2011 r. co do częściowej niezgodności uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r. nr XXIV/228/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Wolbromiu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło jednak w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu. Sąd ten bowiem uznając, że nieokreślenie w ogóle w akcie planistycznym stawki procentowej opłaty planistycznej stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, dokonał sprzecznej z dokonaną w wiążącym go ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12. Nie każde nieokreślenie stawki procentowej opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu. Wyraźnie zwrócono na to uwagę w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2012 r. W wyroku tym podniesiono, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu, ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Podkreślono przy tym, że organy planistyczne powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Za uzasadniony uznano także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. wyraźnie wskazał, dokonując wykładni ww. przepisu, że stwierdzona wadliwość dotycząca części miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni nie musi skutkować nieważnością całego planu. Obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę była ocena zakresu stwierdzonych naruszeń i ewentualne wyjaśnienie przyczyn uznania, że w związku z tymi naruszeniami doszło do dezintegracji planu skutkującej potrzebą wyeliminowania go w całości z obrotu prawnego. Podkreślono przy tym, że dokonując oceny zakresu stwierdzonych naruszeń trzeba mieć na uwadze, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy bardzo dużego obszaru i obejmuje aż 27 miejscowości. Ponadto przy ocenie zakresu naruszenia zasad sporządzania planu przy ustalaniu stawek procentowych opłaty planistycznej Sąd I instancji powinien mieć na względzie charakter terenów, dla których stawek tych nie ustalono oraz całokształt materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Należy podnieść przy tym, że w ocenie składu orzekającego nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nieustalenie stawki opłaty planistycznej dla terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala. Opłata planistyczna to opłata stanowiąca dochód własny gminy, będąca częścią wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, ustalana w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w razie zbycia w terminie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu). Z powyższego wynika, że nie jest ona pobierana, gdy następuje zbycie nieruchomości przez gminę. Skoro bowiem opłata ta jest dochodem własnym gminy a nie dochodem gromadzonym na odrębnym funduszu, to uiszczanie jej przez gminę zbywająca nieruchomość jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10).

W przypadku natomiast niezgodności ustaleń planu z zapisami studium Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, iż są to jednostki możliwe do wydzielenia. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń będzie możliwa ocena ewentualnej dezintegracji planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzednich rozstrzygnięć. W związku z tym, w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z poglądów prawnych NSA wynika, że wszyscy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a stwierdzone dotychczas uchybienia dotyczące uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, nie dają podstaw do stwierdzenia jego nieważności w całości. W ocenie Sądu II instancji, w ponownym postępowaniu należy ocenić zgodność postanowień planu ze studium, oraz których terenów wartość – co do których nie określono w ogóle stawki procentowej opłaty planistycznej - mogła wzrosnąć w związku z wejściem w życie zaskarżonego planu. W tym zakresie Sąd I instancji ma m.in. wziąć pod uwagę, że nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nieustalenie stawki opłaty planistycznej dla terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala. Opłata planistyczna to opłata stanowiąca dochód własny gminy, będąca częścią wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, ustalana w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w razie zbycia w terminie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu). Z powyższego wynika, że nie jest ona pobierana, gdy następuje zbycie nieruchomości przez gminę. Ponadto NSA podkreślił, że oceniając czy wskutek stwierdzonych nieprawidłowości doszło do dezintegracji całego planu, Sąd I instancji obowiązany jest uwzględnić, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy bardzo dużego obszaru i obejmuje aż 27 miejscowości, a w przypadku terenów, których przeznaczenie jest niezgodne z zapisami studium, to są to jednostki możliwe do wydzielenia.

Realizując wytyczne NSA, skarżony organ przedłożył pismo z dnia 8.12.2014r. (k.357-364), oraz w związku ze zobowiązaniem Sądu, pismo uzupełniające z dnia 15.01.2015r. (k.370-382). W pismach tych przedstawił okoliczności, mające wskazywać na to, że wartość terenów dla których nie wyznaczono stawki renty planistycznej, nie wzrosła z uwagi na wejście w życie przepisów zaskarżonego planu. Analiza treści tych pism, a w szczególności dołączonych do nich w formie tabel zestawień wskazuje na to, że w świetle wytycznych NSA, dla terenów tych nie było konieczne wyznaczanie stawki renty planistycznej. Co do terenów rolniczych, zieleni nie urządzonej i lasów, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wartość tych terenów nie wzrosła w związku z wejściem w życie zaskarżonego planu. Taką samą ocenę należy wyrazić odnośnie terenów dróg, parkingów i infrastruktury technicznej. Ponadto tereny te stanowią własność Gminy Wolbrom, bądź Skarbu Państwa lub jednostek organizacyjnych zarządzających określonym terenem w jego imieniu, a ich przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie było analogiczne do obecnego. W pozostałym zakresie, w szczególności odnośnie terenów usług publicznych, usług innych oraz usług sportu i rekreacji, struktura własnościowa oraz przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie prowadzi do konkluzji, że w związku z wejściem w życie zaskarżonego planu, wartość tych terenów nie mogła wzrosnąć. Nie wyznaczenie dla nich stawki renty planistycznej nie stanowiło zatem naruszenia prawa, które odnośnie tych terenów mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności postanowień planu.

Co się tyczy zgodności przeznaczenia terenów w planie z przeznaczeniem określonym w studium, to analiza części graficznej planu i studium prowadzi do wniosku, że taka niezgodność zachodzi odnośnie obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU, A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), , A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową) oraz Y 2U (tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym). W tej części rozważań podkreślić należy, że zgodnie z poglądami wyrażonymi przez NSA, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany dotychczas wyrażonymi ocenami co do niezgodności planu ze studium. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3060/12 Naczelny Sąd Administracyjny, odwołał się bowiem do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 600/12. W tym ostatnim natomiast (z 11 czerwca 2012 r.), NSA jednoznacznie stwierdził, że "wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób dlaczego stwierdzono w całości nieważność zaskarżonego planu, mimo tylko częściowej jego niezgodności". Z uwagi na powyższe, rozpoznając ponownie sprawę, Sąd dokonał oceny zgodności przeznaczenia terenów w planie ze studium i uznał, że na tej płaszczyźnie niezgodne jest przeznaczenie co do wyżej wskazanych terenów. W tym zakresie dodać należy, że przeważająca większość terenu oznaczonego symbolem Y 2U (tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym), którego w poprzednich wyrokach WSA nie zakwestionował, oznaczona jest w studium jako "korytarz ekologiczny – łąki i pastwiska". Przeznaczenie takiego terenu w planie pod zabudowę usługową o charakterze komercyjnym, jest ze studium niewątpliwie niezgodne.

Co się tyczy działek o nr [...] i [...] to również one znajdują w obszarze oznaczonym w studium jako korytarz ekologiczny – łąki i pastwiska, a działki o nr [...], nr [...], nr [...], ponadto w strefie zagrożonej zalaniem w wyniku spływu wód opadowych. Z powyższych względów przeznaczenie ich w planie pod tereny zieleni nieurządzonej i oznaczenie symbolem ZR jest zarówno zgodne ze studium, jak i nienaruszające innych przepisów. Odnosząc się do zarzutów skarg w tym zakresie można jeszcze dodać, że w § 9 ust. 2 części tekstowej planu określone jest przeznaczenie terenów o symbolu ZR. Co się tyczy możliwości zabudowy na działkach sąsiednich, to związana jest ona z istnieniem na nich zabudowy w chwili sporządzania studium i w konsekwencji przeznaczenia tych terenów w studium pod istniejącą już tam zabudowę. Ustalenia planu są zatem w tym zakresie ze studium zgodne.

Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt. I) stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały we wskazanym wcześniej zakresie. Konsekwencją stwierdzenia nieważności co do obszarów oznaczonych symbolami A 4PU, A 5PU i A 7PU, było również stwierdzenie nieważności części tekstowej planu w § 5 ust. 2, w zakresie słów, które dotyczyły przeznaczenia tych terenów.

Z uwagi na bezzasadność skarg w pozostałym zakresie, zostały one oddalone na podstawie art.. 151 p.p.s.a. (pkt. II). Niewielki zakres niezgodności ustaleń planu z zapisami studium, w szczególności wynikający z porównania tych terenów z obszarem całego planu, prowadzi do jednoznacznych wniosków, że są to jednostki możliwe do wydzielenia, a stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w pkt. I wyroku, nie powoduje dezintegracji całego planu.

O kosztach (pkt. III) orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.