Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 2638/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant stażystka Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K., na zasadzie art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734 ze zm.), odmówił przyznania R.B. dodatku mieszkaniowego. Doszedł bowiem do przekonania, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy wykazanymi w deklaracji dochodami wnioskodawczyni a jej stanem majątkowym Dochód gospodarstwa domowego wynosił bowiem [...] zł miesięcznie, przy czym wydatki związane z utrzymaniem mieszkania [...] zł, stąd na utrzymanie osoby w rodzinie pozostałoby [...] zł miesięcznie. Państwo B. są właścicielami (winno być współwłaścicielami) działki rekreacyjnej w P. o powierzchni [...] m kw. oraz samochodu osobowego marki [...] o wartości rynkowej ok. [...] zł. Zdaniem organu rodzina wnioskodawczyni nie należy do grupy osób niezamożnych, dla których przeznaczone są dodatki mieszkaniowe. Przedstawione przez nią dochody rodziny nie są w stanie pokryć realnych kosztów utrzymania. Dlatego uznał, iż ten stan faktyczny uzasadnia zastosowanie dyspozycji przywołanego przepisu.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia R.B. domagała się jego uchylenia z powodu naruszenia prawa przez błędną wykładnię cytowanego powyżej przepisu oraz z uwagi na uchybienie przepisom o terminach załatwiania spraw. Wskazała, że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożyła w dniu [...]r., zawiadomiono ją o przeprowadzeniu wywiadu w dniu [...]r., zaś wywiad przeprowadzono w dniu [...], a decyzję wydano w dniu [...]r.. W jej ocenie organ pierwszej instancji przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez odmowę przyznania dodatku, do którego uzyskania spełniła przesłanki. Zakwestionowała pogląd jakoby istniała rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami a stanem majątkowym. Bowiem samochód marki [...] nie jest przedmiotem wartościowym, a potrzebny jest jej mężowi, który jest osobą [...]. Na bieżące utrzymanie rodziny zaciąga pożyczki i kredyty bankowe. W jej opinii nie można uznać za zamożnego tego, kto nie wyzbył się majątku, zresztą wątpliwej wartości, po to, aby zapłacić czynsz.

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.7 ust.3 i art.17 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.856), utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania dokonane przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że odwołująca się prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe, zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni [...] m kw., zaś wykazany dochód wynosi średnio miesięcznie na jedną osobę [...] zł, a wydatki na lokal [...] zł. Wnioskodawczyni spełnia zatem kryteria dla uzyskania przedmiotowego świadczenia. Wszak dokonane ustalenia faktyczne i rozważania prawne doprowadziły do wniosku o spełnieniu przesłanki zawartej w art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W przekonaniu organu odwoławczego kwestionowane rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Bowiem w sposób wyraźny i oczywisty występuje tu rozbieżność pomiędzy dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym. Tenże stan wynika z posiadania samochodu osobowego marki [...] rocznik [...] oraz działki o powierzchni [...] m kw.. Organ wskazał nadto, iż podniesione w odwołaniu okoliczności nie są w stanie podważyć zasadności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W jego ocenie środki, jakimi dysponuje wnioskodawczyni winny w pierwszej kolejności zostać przeznaczone na czynsz i inne opłaty, nie zaś na eksploatację samochodu. Dodatki mieszkaniowe są przyznawane z funduszy publicznych osobom niezamożnym, do których rodzina wnioskodawczyni się nie zalicza. Dlatego odwołania nie uwzględnił.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego (art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) i prawa procesowego (art.7 k.p.a.). W jej przekonaniu organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy dostatecznie, ani jej wystarczająco nie rozważył. Wskazała, że właścicielem samochodu jest jej mąż, który używa go w związku z [...]. Sprzedaż pojazdu nie poprawiłaby sytuacji rodziny, gdyż ma on znikomą wartość. W konsekwencji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych odmowę przyznania jej dodatku uznała za chybioną.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi okazały się nie do odparcia, co przy istnieniu trafnych zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, nakazywało uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wymaga wszak wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. W toku właściwego postępowania badają więc czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Nadto, z mocy art.135 tej ustawy, sądy administracyjne władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.

Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na początek, porządkując zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącą przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej regulacji, jaką jest art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w ich uzasadnieniach. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a ma uwzględniać pewne nieostre kryteria prawne i faktyczne czynniki o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zachowania granic uznania i poprawności zastosowania przepisów prawa. Szczególnie dotyczy to w niniejszej sprawie kwestii samochodu, działki oraz stanu majątkowego i dochodów rodziny wnioskodawczyni. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Nadto motywy zapadłych decyzji nie odpowiadają wymogom z art.107 §3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organy się oparły ich dokonując, oceny wiarygodności dowodów, rozważań faktycznych i prawnych. Co prawda zaskarżona decyzja w istotny sposób odbiega w tym zakresie na korzyść od decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednak nie wypełnia wszelkich ustawowych wymogów.

Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły jej dostatecznie, bo - powołując się na rażącą dysproporcję między deklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym rodziny skarżącej - nie zadały sobie trudu ustalenia wysokości wydatków ponoszonych przez nią w związku z utrzymaniem samochodu, pomijając już kwestię, iż nie przeanalizowały stanu zdrowia męża skarżącej i potrzeby korzystania zeń. Nadto nie ustaliły charakteru działki położonej w P., jej stanu, sposobu wykorzystania i wydatków związanych z jej współwłasnością. Zatem wywody w omawianej materii przyszło uznać za gołosłowne. Zwłaszcza, gdy zważyć na posługiwanie się przez organy niezdefiniowanym pojęciem zamożności. Z tego względu sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. W tym miejscu godzi się wytknąć organowi pierwszej instancji uchybienie terminowi załatwienia sprawy, pomijając już zastrzeżenia co do poprawności daty umieszczonej na wniosku ([...]r.), bo z okoliczności sprawy, w tym pozostałych dokumentów zdaje się wynikać inna data złożenia podania ([...]r.).

Jeśli zaś chodzi o sferę materialnoprawną, w ocenie Sądu zapadłe decyzje co najmniej, by nie powiedzieć, że prezentują wątpliwy pogląd prawny w odniesieniu do sytuacji skarżącej, uchylają się spod kontroli legalności. Zastosowana przez nie jako podstawa prawna odmowy uwzględnienia podania o przyznanie dodatku mieszkaniowego norma art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim aspekcie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby dysponujące dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przeto dla spełnienia przesłanek z tego przepisu istotny jest taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Skarżąca zadeklarowała dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast konstatacja organów o rażącej ich asymetrii ze stanem majątkowym. Oto bowiem wyłącznymi elementami tego stanu uznanymi za istotne przez organy wypowiadające się w sprawie jest samochód osobowy marki [...], rok produkcji [...], który mąż skarżącej nabył wcześniej, według organów wartości [...] zł, oraz działka rekreacyjna w P. o powierzchni [...] m kw.. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie tych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej – szeroko rozumianej – sytuacji wnioskodawcy. W przytoczonej przesłance nie będzie mieścił się z reguły majątek nabyty przed okresem, za jaki domaga się dodatku. Chyba, że wykazana zostanie możliwość nie wpływającego negatywnie na tę sytuację spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie za środki nieustalone, albo wreszcie wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, albo świadczyć o nieustalonych dochodach. Przy czym należy przyjąć pewien standard majątkowy – wzorzec - odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, pralka, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie nastąpiło duże zróżnicowanie. W przypadku skarżącej nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczyła ona przeciętny standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu jej pomocy. Oto bowiem udowodniła ona, że samochód, który nie jest samochodem nawet średniej klasy, jest samochodem starym, nabytym wcześniej, a obecnie potrzebny jest on do dojazdów mężowi, który cierpi na [...], i tylko jako taki ma swoistą wartość. Przy czym organy nie wykazały, jakie wydatki na pojazd są ponoszone i to kosztem należności czynszowych. Przy ocenie tej kwestii należy mieć na uwadze, czy omawiane wydatki obciążają budżet w taki sposób, który przerzucałby ciężar utrzymania lokalu na podmiot wypłacający dodatek. Nadto, że sprzedaż samochodu, jak się wydaje, pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb w krótkim okresie, po czym pomoc okazałaby się zapewne wielce uzasadniona. Poza tym w takim wypadku mąż skarżącej ponosiłby wydatki na środki komunikacji publicznej, co wydatnie obciążyłoby budżet rodziny, nie mówiąc o uciążliwości. Podobną ocenę należało przeprowadzić odnośnie nieruchomości. W przekonaniu Sądu nie było celem ustawodawcy zmuszanie osób domagających się dodatków wyprzedawania majątku, nawet gdy jest on obiektywnie zbędny, zubożenie społeczeństwa, chyba że w okolicznościach sprawy te czynności pozwoliłyby bez takich skutków pokryć należności czynszowe. Jednym z celów ustawy o dodatkach mieszkaniowych była przecież pomoc w zapłacie czynszu utrudnioną z powodu przemijającej przeszkody. W tego rodzaju sprawach konieczne jest więc myślenie szersze i bardziej perspektywiczne. Tych okoliczności nie miały na uwadze organy orzekające, dlatego i z tego powodu wydane przez nie decyzje nie mogły się ostać.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, zwłaszcza co do ponoszonych wydatków na samochód, stanu i charakteru oraz sposobu wykorzystania działki oraz wydatków z nią związanych, dochodów i wydatków rodziny wnioskodawczyni, zaciąganych pożyczek i innych okoliczności pozwalających na ustalenie stanu majątkowego jej rodziny. Następnie dokonanie oceny wiarygodności zebranego materiału, ustaleń faktycznych, wreszcie - stosownie do ich wyniku - wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia. To zaś organ umotywuje wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni przy tym wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem.

Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art.200 tej ustawy.