Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2600/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 346/14 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. F. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 346/14, oddalił skargę B. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] września 2008 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 16cz. z obrębu [...], nr 14cz, 16/1, 16/2cz., 80 i 83 z obrębu [...] (stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr 16 z obr. [...], działkę ewidencyjną nr 80 z obr. [...], część działek nr 14, 94/1, 94/3, 94/6, 94/7 z obr. [..]), położonej w Warszawie przy ul. Sokratesa. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w dniu [...] listopada 1971 r., nr 787/71 ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w DRN Warszawa – Ż. w obrębie ulic [...] o powierzchni 71 ha. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r., Rep. [...] T. i J. C. - współwłaściciele na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości położonej w Warszawie [...], przy ul. [...], stanowiącej działki nr 11/1, 4/3 i 8 (Akt Własności Ziemi nr [..] rep. [...] z dnia 24 lipca 1972 r.) sprzedali, na rzecz Skarbu Państwa, ww. nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

H. M. i I. C. - spadkobierczynie byłych współwłaścicieli nieruchomości - złożyły w dniu 28 kwietnia 1992 r. wniosek o zwrot nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Powyższy wniosek został uzupełniony przez pozostałych spadkobierców – B. M. i B. F.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Starosta Warszawski Zachodni orzekł o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr 16cz. z obrębu [...], nr 14cz., 16/1, 16/2cz., 80, 83 z obrębu [...] położonej w Warszawie przy ul. [...], w związku ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia - budową osiedla mieszkaniowego [...]. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu, że w postępowaniu pominięto pełnomocnika strony jak i pełnomocnika Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/07 oddalił skargę.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 16cz. z obrębu [...], nr 14cz. 16/1, 16/2cz., 80 i 83 z obrębu [...], położonej w Warszawie przy ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, dalej u.g.n.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr 16cz, 14cz, 16/1, 16/2cz, 80, 83 i jest własnością m. st. Warszawy na podstawie decyzji z dnia 31 marca 1992 r. Działki ewidencyjne nr 16/1, 16/2, 83 zostały oddane w użytkowanie wieczyste Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją Zarządu Dzielnicy Gminy Ż. w Warszawie z [...] grudnia 1991 r. Natomiast działki ewidencyjne nr 16, 14 i 80 zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowią część drogi gminnej.

W odniesieniu do działek stanowiących aktualnie drogę gminną Starosta powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01 i odmówił ich zwrotu.

W stosunku do pozostałych działek Starosta ustalił, że zgodnie z Założeniami Techniczno-Ekonomicznymi Osiedla [...], działki nr 83 i 16/1 były przeznaczone pod teren zieleni, a działka nr 16/2 (w części odpowiadającej przedmiotowej nieruchomości) pod budowę budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. W wyniku oględzin z dnia 17 maja 2002 r. ustalono, że działka nr 83 stanowi w części wschodniej chodnik, a w pozostałej teren porośnięty trawą, działka nr 16/1 stanowi uporządkowany teren porośnięty trawą, natomiast na działce nr 16/2 (w części odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości) znajduje się budynek wielorodzinny przy ul. [...] wraz z infrastrukturą osiedlową. W trakcie oględzin z dnia 9 października 2006 r. ustalono, że stan zagospodarowania działki nr 16/1 uległ zmianie, bowiem częściowo utworzono na niej ogrodzony plac zabaw dla dzieci i ogrodzone boisko. W konsekwencji Starosta przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie istnieje podstawa do uznania, iż w sprawie nastąpiła przesłanka "zbędności" nieruchomości na cel oznaczony w akcie wywłaszczeniowym.

Od powyższej decyzji B. F., B. M. i I. C. wnieśli odwołanie wskazując, że dotyczy ono jedynie działki nr 16/1, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Natomiast I. C. zaskarżyła decyzję także w części dotyczącej działki nr 83.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że działki ewidencyjne nr 16/1, 16/2 i 83 zostały połączone w działkę ewidencyjną nr 94, a następnie działka nr 94 została podzielona na działki ewidencyjne nr 94/1-94/13 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Zatem dawne działki ewidencyjne nr 11/1, 4/3 i 8 stanowią obecnie część działki ewidencyjnej nr 16, działkę ewidencyjną nr 80 oraz część działek ewidencyjnych nr 14, nr 94/1, 94/3, 94/6 i 94/7. Działki nr 14, 80 i 16 pozostają we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Natomiast działki nr 94/1, 94/3, 94//6 i 94/7 stanowią własność m. st. Warszawy i pozostają w użytkowaniu wieczystym Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie decyzji z [...] grudnia 1991 r. Ponieważ wpisu tego prawa do księgi wieczystej dokonano po dniu 1 stycznia 1998 r., to w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n.

W odniesieniu do działek objętych odwołaniami organ odwoławczy podzielił ustalenia, że działka nr 83 stanowi w części wschodniej chodnik, a w pozostałej teren porośnięty trawą, działka nr 16/1 teren uporządkowany, porośnięty trawą, z urządzonym również ogrodzonym placem zabaw dla dzieci i boiskiem Ponadto z odpisu księgi wieczystej wynika, że działki nr 94/1, 94/3 i 94/6 opisane są jako B - tereny mieszkaniowe, natomiast działka nr 94/7 jako droga ul. [...] W ocenie Wojewody prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, iż na omawianej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany w rozumieniu art. 137 u.g.n. Budowa osiedla mieszkaniowego była inwestycją o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń, a zatem konsekwentnie realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu z całością przedsięwzięcia.

W skardze do sądu administracyjnego B. F. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1, 80 i 81, jak również art. 107 § 3 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Odnosząc się do wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia wskazała, iż organom obu instancji nie udało się zebrać materiału dowodowego wskazującego, jakie konkretne cele miały być zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości. Bezsporne pozostaje jedynie zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr 16/2, na której znajduje się budynek wielorodzinny wraz z infrastrukturą osiedlową, który stanowi część osiedla [...]. Jednak i w tym przypadku nie wykazano, który fragment działki nr 16/2 odpowiada wywłaszczonej nieruchomości, ani na jakiej części działki nr 16/2 znajduje się budynek wraz z infrastrukturą. Nie rozpatrzono zatem możliwości wystąpienia przesłanek do zwrotu części niewykorzystanej nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 2 u.g.n. Odnośnie działek ewidencyjnych nr 83 i 16/1 nie przedstawiono materiału dowodowego potwierdzającego realizację jakichkolwiek inwestycji. Jedyną przesłanką do wydania decyzji odmownej jest protokół z wizji lokalnej. O odmowie zwrotu orzeczono jedynie na podstawie obecnego zagospodarowania działek. Nie zebrano wystarczających dowodów, aby móc zbadać czy nie zachodzą przesłanki z art. 137 ust 1 i 2 u.g.n. W stosunku do działek ewidencyjnych nr 16/2 i 83 zachodzi uzasadnione, stwierdzonym w czasie wizji lokalnej stanem działek podejrzenie, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie realizowano żadnego celu wywłaszczenia. Brak zrealizowania jakiegokolwiek celu na tych działkach oznacza, że nie zostały one zagospodarowane, a zatem nie zostały wykorzystane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 23 maja 2014 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym przedłożyła ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, sygn. [...] z dnia [...] maja 2014 r. W ww. piśmie wskazała, iż powołaną decyzją orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Ż. z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w użytkowaniu wieczyste na rzecz WSM gruntu, między innymi, w części dotyczącej działek objętych skargą złożoną w niniejszej sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Stwierdził, że nieruchomości zostały wywłaszczone na budowę osiedla mieszkaniowego i Wojewoda Mazowiecki prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu działek oznaczonych dawniej 16/1, 16/2 i 83, a obecnie oznaczonych 94/1, 94/3, 94/6 i 94/7. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki warunkujące ich zwrot, a w szczególności nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (§ 2 aktu notarialnego z dnia 20 grudnia 1972 r.). Zgodnie z powołanym aktem notarialnym, nabywana nieruchomość została wykazana pod pozycją rejestru pomiarowego Nr 277, 278 i 279 osiedla W., stanowiącego załącznik do mapy sytuacyjnej Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego i tym samym numerem oznaczona została ma mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość przeznaczona była na budowę osiedla [...] na terenie o pow. ok. 71 ha, zgodnie ze szkicem sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] listopada 1971 r. Cel wywłaszczenia został określony zatem w sposób ogólny – na budowę osiedla mieszkaniowego o powierzchni ponad 70 hektarów. Integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiły "Wytyczne urbanistyczne do lokalizacji szczegółowej zespołu osiedli [...]". Z załączonego do powołanych wytycznych ramowego bilansu terenu w wariantach wynika, iż teren przeznaczony był, między innymi, na ogród dziecięcy, sport osiedlowy, zieleń rekreacyjną czy strefę izolacyjną zieleni. Stan zagospodarowania terenu został potwierdzony oględzinami. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach ewidencyjnych oznaczonych dawniej numerami 16/1, 16/2 i 83, a obecnie 94/1, 94/3, 94/6m i 94/7. Protokoły oględzin potwierdzają, że wywłaszczone działki zostały funkcjonalnie wykorzystane na potrzeby osiedla. Taki cel wywłaszczenia nie oznacza, że działki muszą być zabudowane wyłącznie domami mieszkalnymi. Dla osiedla, obok budynków mieszkalnych, niezbędna jest cała infrastruktura powiązana z funkcją osiedla mieszkaniowego. W jej skład wchodzą drogi, infrastruktura techniczna, szkoły, obiekty ochrony zdrowia, obiekty sportowe zieleń osiedlowa i ciągi piesze. Skoro w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 136 ust. 3 u.g.n. prawidłowo odmówiono skarżącym zwrotu wywłaszczonej działek.

Nadto Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n.

W skardze kasacyjnej B. F. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, że organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny w sytuacji, gdy nie ustalono na jakich częściach nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot został zrealizowany cel określony w decyzji nr 787/71 o lokalizacji inwestycji, nie dokonano również ustalenia w jakim czasie doszło do realizacji inwestycji utożsamianych z realizacją celu wywłaszczenia, co dotyczy w szczególności działki 16/1; nie dokonano także ustaleń jakie faktycznie inwestycje zostały na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku zrealizowane – szczególnie w odniesieniu do działki 16/1, a także czy pozostała część nieruchomości nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 2 u.g.n.

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwego uzasadnienia, poprzez:

- niewystarczające i ogólnikowe ustosunkowanie się do treści skargi w zakresie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.;

- nieustosunkowanie się Sądu do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. i tym samym pominięcie w całości kwestii rozważenia możliwości zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem w części, zgodnie z regulacją zawartą w art. 137 ust. 2 u.g.n.

- brak wskazania w uzasadnieniu jaka jest w istocie wykładania treści art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonana przez Sąd I instancji wobec braku jakiegokolwiek stwierdzenia w tym zakresie w uzasadnieniu i poprzestanie na zacytowaniu tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz błędnym powołaniu się na elementy uzasadnienia wzmiankowanego orzeczenia bez wskazania w jaki sposób wpływa ono na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, co w konsekwencji prowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. wyrażające się przyjęciem, że "nie można twierdzić, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami określającej w art. 137 ust. 1 szczegółowe przesłanki zbędności, nieruchomość, która została wykorzystana na cel wywłaszczenia, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie", a tym samym nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości został złożony jeszcze przed wejściem w życie u.g.n. i przed realizacją celu wywłaszczenia, a przepis art. 137 u.g.n. nie zawiera podobnego rozróżnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe i dokonane przez organy administracji ustalenia faktyczne nie są wystarczające dla stwierdzenia przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W postępowaniu o zwrot weryfikacji winny podlegać: identyfikacja nieruchomości objętej wnioskiem, fakt realizacji celu wywłaszczenia i czas tej realizacji. Pomimo prowadzenia postępowania przez 22 lata istota sprawy nie została rozpoznana, a Sąd oparł się na nieprawidłowo przeprowadzonych ustaleniach faktycznych. Nie potwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem doszło do realizacji celu wywłaszczenia, nie jest jasne na jakiej zasadzie uznano, że teren porośnięty trawą stanowi realizację celu wywłaszczenia pod postacią osiedla mieszkaniowego.

Wadliwe jest także odstąpienie przez Wojewodę Mazowieckiego od ustalenia, kiedy doszło do zrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia. W kontekście treści przesłanek zbędności nieruchomości brak podobnych ustaleń jest rażący, gdyż faktycznie uniemożliwia wydanie decyzji w sprawie i to bez względu na sposób wykładni art. 137 u.g.n. - także w kontekście zmian przedmiotowego przepisu i czasu ich dokonywania. Wskazano, że zarówno pierwotne brzmienie art. 137 u.g.n., jak i nadane mu nowelą z dnia 28 listopada 2003 roku (Dz. U. z 2004 roku, nr 141, poz. 1493) wskazywały na zasadnicze znaczenie, jakie dla kryterium zbędności nieruchomości ma czas realizacji celu wywłaszczenia i to zarówno rozpoczęcie realizacji, jak i jej zakończenie. Podobne ustalenia nie były jednak w ramach toczącego się postępowania dokonane. Sąd I instancji ograniczył się do zacytowania tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11, bez wskazania w jaki sposób wpływa ona na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. W tej sytuacji brak jest możliwości ustalenia jaki jest pogląd WSA w tym zakresie, a tym samym dokonana wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie skarżącej w odniesieniu do poszczególnych działek składających się na nieruchomość będącą przedmiotem wniosku o zwrot brak jest przesłanek do przyjęcia, by cel wywłaszczenia był zrealizowany, tak w dacie złożenia wniosku o zwrot (28 kwietnia 1992 r.), jak i w dacie 22 września 2004 r. wskazanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wejście w życie zmiany do art. 137 u.g.n. wprowadzonych nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. - Dz. U. z 2004 roku, nr 141, poz. 1493). Wobec tego skarżąca uznała, że dokonana przez WSA wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. jest nie tylko wadliwa ale w ogóle nie koresponduje ze stanem faktycznym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazano, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz, że zasadnie odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. i trafnie wskazał na tę część uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego, który pozwala na generalne stwierdzenie, że:

- nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia,

- jeżeli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7 i 77 i 80 k.p.a., a odnoszący się do braku ustalenia, w jaki sposób doszło do realizacji celu wywłaszczenia na określonych działkach. W pierwszej kolejności należy jednak zastrzec, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione jedynie w odniesieniu do terenów identyfikowanych ówcześnie jako działki nr 16/1 oraz 83. Na teren oznaczony jako działka 16/1 wskazano także w skardze kasacyjnej. Ograniczenie odwołania do części rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przedmiotem żądania jest teren wywłaszczonej nieruchomości, a przedmiotem zwrotu może być także jej część niewykorzystana na cel wywłaszczenia oznacza, że w pozostałym zakresie, w jakim odmówiono zwrotu innych części wywłaszczonej nieruchomości, decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Przedmiotem badania przez organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji mogły być zatem kwestie związane z zasadnością żądania zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, które stanowiły ówcześnie działki nr 16/1 i 83. Zbędne wobec tego były rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i Sądu I instancji, odnoszące się do braku przesłanek zwrotu tych części wywłaszczonego gruntu, co do którego ostatecznie orzeczono o odmowie w decyzji organu I instancji, a zatem wchodzących w skład dróg publicznych i zajętych pod budynek wielorodzinny wraz z infrastrukturą. W konsekwencji również argumenty skargi kasacyjnej mogą odnosić się do tych części nieruchomości, których odmowa zwrotu była przedmiotem odwołania i skargi do Sądu I instancji.

Należy zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że pomimo niezmiernie długiego okresu prowadzenia postępowania, organy administracji nie poczyniły ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną identyfikację gruntu, jego przeznaczenia i wykorzystania. Przedmiotem żądania strony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie w jakim prawo uprawnia do takiego zwrotu w stosunku do nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia. Żądanie dotyczy zatem sfery konstytucyjnie chronionego prawa własności i odmowa musi bazować na niewątpliwych ustaleniach. Tymczasem w aktach sprawy brak jest chociażby mapy z naniesioną lokalizacją poszczególnych działek objętych wnioskiem, ilustrujących ich aktualne położenie w ramach osiedla czy w stosunku do elementów tego osiedla. Jest to materiał niezbędny, aby zweryfikować prawidłowość ustaleń faktycznych i ich prawną kwalifikację.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza także, że w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. W niniejszej sprawie nie podjęto próby uzyskania dostępu do dokumentacji projektowej osiedla, nie jest zatem jasne, czy dokumentacja taka istnieje. Winna ona w pierwszej kolejności być podstawą do ustaleń, na co potrzeby był wywłaszczony teren i czy został tak wykorzystany. Sąd I instancji z powołaniem się na materiał zgromadzony w aktach sprawy przyjął, że istnienie terenów zielonych na osiedlu było przewidziane, zarówno pod postacią zieleni rekreacyjnej, jak i izolacyjnej. Niewątpliwie załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji zawierający wytyczne urbanistyczne do lokalizacji szczegółowej i zestawienie bilansu terenu wykazuje planowane tereny zieleni izolacyjnej i rekreacyjnej. W razie zatem braku dokumentacji odnoszącej się do projektów poszczególnych fragmentów osiedla można na tej podstawie przyjąć, że zieleń o obu funkcjach była przewidziana. Warunkiem jest jednak uprzednia identyfikacja terenów objętych postępowaniem o zwrot, ich ujawnienie na mapie pozwalające na stwierdzenie, czy ze względu na położenie tego terenu względem osiedla i elementów jego zagospodarowania, mógł on pełnić role jednego z dwóch rodzajów terenów zielonych. Tymczasem materiał sprawy nie pozwala na weryfikację twierdzenia, że teren porośnięty trawą stanowi dla osiedla teren rekreacyjny lub teren izolacyjny. Jeżeli teren ten stanowi zieleń izolacyjną, to konieczne jest stwierdzenie przed jakimi wpływami chroni teren osiedla, o takiej funkcji może świadczyć lokalizacja terenu zielonego. Tymczasem w oparciu o materiał sprawy nie jest możliwe stwierdzenie, czy działki oznaczone uprzednio jako 16/1 i 83, porośnięte trawą, same lub poprzez położenie w większym kompleksie terenów zielonych, służą izolacji osiedla przed jakimiś wpływami. Nawet bowiem jeśli zagospodarowanie osiedla przewidywało zieleń izolacyjną, to konieczne jest stwierdzenie, że taką rolę odgrywała zieleń na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Analogiczne uwagi odnoszą się do przewidzianej w projekcie osiedla zieleni rekreacyjnej – czy ze względu na lokalizację i rodzaj zieleni mógł on służyć rekreacji mieszkańców. Ponieważ nie jest możliwe rozstrzygnięcie tych kwestii w oparciu o materiał sprawy, to zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, że odmowa zwrotu z powołaniem się na realizację celu wywłaszczenia jakim była realizacja typowych dla osiedla mieszkaniowego elementów zagospodarowania, nie jest oparta na dostatecznie precyzyjnych ustaleniach faktycznych. W tym celu prowadzące postępowanie organy administracji winny w pierwszej kolejności podjąć próbę uzyskania dostępu do archiwalnej dokumentacji planistycznej osiedla, a w razie trudności w tym zakresie, opierając się na zebranym materiale zlokalizować na mapie teren przedmiotowych działek objętych wnioskiem oraz sąsiadujące z nim tereny zabudowy osiedla i ewentualnego zagospodarowania terenów przyległych, w takim zakresie, aby możliwe było jednoznaczne stwierdzenie, czy pozostawione tereny zielone pełnią rolę którejś w przewidzianych rodzajów zieleni. Należy też zaznaczyć, że w przypadku zagospodarowania wywłaszczonego terenu zgodnie z celem wywłaszczenia, późniejsze zmiany zagospodarowania i przeznaczenie na inne cele (boisko, plac zabaw) nie mają znaczenia dla realizacji celu wywłaszczenia i nie świadczą o zbędności na ten cel. Prowadząc postępowanie organy administracji winny także zachować ustawowe terminy do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera takich wad konstrukcyjnych, które czyniłyby niemożliwym kontrolę wyroku Sądu I instancji. Odmienna ocena przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy administracji nie stanowi podstawy do stawiania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania ze względu na zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 137 u.g.n.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także decyzji organu I i II instancji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 200 i 209 p.p.s.a.