Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 478/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 3, art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 1 poz 1
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej.
article: art. 75 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
Teza: Sam fakt, iż ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, ze zm.) nie zawiera regulacji dotyczącej wygaszania regulowanego nią zarządu w drodze decyzji administracyjnej, nie jest jeszcze równoznaczny z regulacją negatywną i nie oznacza, iż do takiego wygaśnięcia nie może dojść w konkretnym, uzasadnionym przypadku poprzez odpowiednie zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.).

TEZY

Sam fakt, iż ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, ze zm.) nie zawiera regulacji dotyczącej wygaszania regulowanego nią zarządu w drodze decyzji administracyjnej, nie jest jeszcze równoznaczny z regulacją negatywną i nie oznacza, iż do takiego wygaśnięcia nie może dojść w konkretnym, uzasadnionym przypadku poprzez odpowiednie zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...]zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania [...] [...] w W. Okręgowego Zarządu w P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") przywołaną wyżej decyzją z [...] października 2017 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...], dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] – w trybie art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n.").

W odwołaniu od tej decyzji [...] w W. Okręgowy Zarząd w P. (dalej też jako "Skarżący" lub "PZD") zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie odmowę stwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu odnośnie do przedmiotowej nieruchomości;

2) naruszenie art. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 2 i 3 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, ze zm.; dalej w skrócie "u.las.") poprzez niezasadne przyjęcie, że przepisy ustawy o lasach mają charakter przepisów szczególnych (lex specialis) względem przepisów u.g.n. (lex generali), w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie jest lasem i nie znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych;

3) błędne przyjęcie przez organ I instancji, że przedmiotowy teren jest halizną (powierzchnią leśną, która nie została odnowiona), podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że sporny grunt nigdy nie był pokryty roślinnością leśną i nie był wykorzystywany w celach gospodarki leśnej;

4) błędne przyjęcie, że ustanowione na przedmiotowej nieruchomości (działce nr [...]) użytkowanie na rzecz Nadleśnictwa C. (zwanego też dalej "Nadleśnictwem") zostało z chwilą wejścia w życie ustawy o lasach przekształcone w prawo zarządu regulowane ustawą o lasach.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty w całości i orzeczenie co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Utrzymując w mocy decyzję Starosty z [...] października 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. – Wojewoda wskazał, że wnioskiem z [...] maja 2016 r., sprecyzowanym pismem z [...] czerwca 2016 r., PZD wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu Nadleśnictwa w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. W związku z tym Wojewoda ustalił, że na podstawie decyzji z [...] października 1974 r. znak [...] wydanej przez Wojewodę P. orzeczono przekazanie przez Naczelnika Miasta Powiatu P. na rzecz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. nieruchomości rolnej położonej w obrębie wsi W., powiat P. w postaci działek o numerach geodezyjnych [...] (obecnie: [...]), [...] i [...] z przeznaczeniem do zagospodarowania leśnego przez nadleśnictwo C. Powiat G.. Nadleśnictwo przejęło przedmiotową nieruchomość na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1974 r. Własność Skarbu Państwa, zarząd Nadleśnictwa C. zostały ujawnione w księdze wieczystej na wniosek złożony [...] lipca 1996 r. na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 32 u.las. Z kolei PZD zajmuje działkę nr [...] bez podstawy prawnej (powoływana w sprawie jako dowód istnienia prawa PZD do dysponowania nieruchomością decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 1983 r. znak [...] o przekazaniu nieodpłatnie w trwałe użytkowanie nieruchomości dotyczyła gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi i nie obejmowała przedmiotowego gruntu). Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2016 r. stwierdzono, że PZD nabył z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2016 r. prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w [...] Skarga na tę decyzję wniesiona przez Nadleśnictwo została wyrokiem (dotychczas nieprawomocnym) WSA w Poznaniu z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt. IV SA/Po [...], oddalona.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji rozstrzygał o zasadności dwóch stanowisk stron:

- PZD – które polega na uznaniu, że sporny grunt nie jest gruntem leśnym, oraz przyjęciu sekwencji zdarzeń (w tym uwzględniających zmiany prawne począwszy od wydania decyzji w roku 1974), prowadzącej do wniosku, że Nadleśnictwu przysługuje wobec działki nr [...] prawo trwałego zarządu regulowane ustawą o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym organ powinien z urzędu, w oparciu o art. 46 u.g.n., orzec o wygaśnięciu trwałego zarządu;

- Nadleśnictwa – według którego ustawa o lasach ma pierwszeństwo zastosowania wobec u.g.n., stan prawny władania nieruchomością przez Nadleśnictwo oparty jest na zarządzie wynikającym z ustawy o lasach i w związku z tym nie ma mowy w sprawie o trwałym zarządzie.

Organ I instancji podzielił stanowisko Nadleśnictwa – co też uczynił Wojewoda, choć, jak zaznaczył, z nieco innym uzasadnieniem. W ocenie Wojewody punktem wyjścia w analizie prawnej jest odpowiedź na pytania: (1) jaki charakter ma grunt stanowiący rzeczoną działkę nr [...]; (2) jak kształtowała się sytuacja prawna działki począwszy od decyzji o przekazaniu jej w użytkowanie, i czy mamy w sprawie do czynienia z instytucją prawną trwałego zarządu Nadleśnictwa wobec rzeczonej nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, iż pierwsze zagadnienie należy zanalizować w oparciu o ustalenia dotyczące planistycznego, geodezyjnego i rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości.

1) ustalenia na dzień [...].10.1974 r.:

W dniu wydania decyzji, tj. [...] października 1974 r., przeznaczenie planistyczne nieruchomości było rolne, a to dlatego, że: (i) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin [pierwotnie do [...].02.1981 r.: "na terenie gromad" – uw. Sądu] pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1, ze zm.; zwane dalej "rozporządzeniem RM") – na podstawie którego doszło do przekazania przedmiotowej nieruchomości Nadleśnictwu – zgodnie z definicją zawartą w § 1 rozporządzenia miało zastosowanie do nieruchomości rolnych, nieruchomości, które miały być wykorzystane na cele produkcji rolnej (a były przeznaczone na cele niezwiązane z produkcja rolną i nie były jeszcze na te cele przekazane) oraz do nieużytków; (ii) takie przeznaczenie określono w protokole zdawczo-odbiorczym gruntu.

2) ustalenia na dzień [...] grudnia 1983 r.:

W latach 1978–1992 działka była planistycznie przeznaczona na teren zadrzewień i dolesień, zatem w dacie wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy P. decyzji z [...] grudnia 1983 r. – od kiedy działkowcy rozpoczynają użytkować również i nieobjętą ww. decyzją działkę nr [...] – przeznaczenie tego gruntu było leśne.

3) ustalenia na dzień [...].08.1985 r. – data wejścia w życie ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, ze zm.; dalej w skrócie "u.g.g.w.n."):

Planistyczne przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie (przeznaczenie leśne).

4) ustalenia na dzień [...] stycznia 1992 r. – data wejścia w życie ustawy o lasach:

Od czerwca 1992 r. w planie zagospodarowania przestrzennego działka jest przeznaczona na teren ogródków działkowych, zatem w dacie wejścia w życie ustawy o lasach działka ma jeszcze planistyczne przeznaczenie leśne.

5) W ewidencji geodezyjnej, jak i w księdze wieczystej nieruchomość jest ujęta jako las, w rzeczywistości jest używana od 1983 r. pod urządzenie ogródka działkowego.

Powyższe ustalenia Wojewoda powiązał ze stanem prawnym przeanalizowanym przezeń w ww. układzie chronologicznych – w tym z ustawą z dnia [...] grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.g.l."), u.g.g.w.n., u.las. i u.g.n. – i w rezultacie uznał, że w sprawie nie mamy do czynienia w żadnym razie z powstaniem i istnieniem instytucji zarządu trwałego w odniesieniu do gruntu będącego przedmiotem postępowania. Zdaniem tego organu art. 199 ust. 2 u.g.n. – który stanowi, że zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości – nie narusza przepisów ustawy o lasach i obejmuje tylko zarząd w rozumieniu u.g.g.w.n. (regulowany jej art. 33–37), która to ustawa nie miała w odniesieniu do przedmiotu sprawy żadnego zastosowania, z uwagi na jej zakres normatywny określony w art. 1 u.g.g.w.n. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało niezbicie, że z uwagi na planistyczne przeznaczenie leśne do roku 1992, wykluczone było zastosowanie przepisów u.g.g.w.n. do działki nr [...].

Z wyżej wskazanego powodu Wojewoda stwierdził, że do rzeczonej nieruchomości miały zastosowanie do [...] grudnia 1991 r. jedynie przepisy ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. W dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa o lasach, która w przepisie przejściowym art. 75 ust. 2 postanowiła, że mienie okręgowych zarządów lasów państwowych staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje lasów państwowych i nadleśnictwa. Oznaczało to, zdaniem organu, że w odniesieniu do mienia państwowych gospodarstw leśnych powstaje szczególny rodzaj władztwa w postaci zarządzania mieniem na podstawie ustawy o lasach. W konsekwencji Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Starosty dotyczącym przysługiwania Nadleśnictwu prawa użytkowania działki nr [...], które zostało z chwilą wejścia w życie ustawy o lasach przekształcone w prawo zarządu.

Jednocześnie organ II instancji ocenił, że obszerne rozważania Starosty, czy rzeczona nieruchomość jest tzw. halizną, czyli grunt przejściowo użytkowany na inne cele niż leśne (co, jak zauważył Wojewoda, w przypadku niniejszym raczej nie zachodzi jako, że ogródek działkowy jest na tej nieruchomości urządzony od 34 lat, a istnienie planu urządzenia lasu na tej powierzchni jest wykonaniem obowiązków wynikających z ustawy o lasach, który nie znalazł odzwierciedlenia w planie miejscowym zgodnie z art. 20 u.las.) nie ma znaczenia, bowiem na skutek instytucji zarządu powstałego na gruncie przepisu art. 75 ust. 2 u.las. należy traktować jednolicie całe mienie Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie ustawy o lasach w dyspozycji przedsiębiorstwa Lasy Państwowe (w skrócie "LP").

Ponadto Wojewoda stwierdził, że nie można utożsamiać zarządu przewidzianego ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z zarządem sprawowanym przez LP na podstawie przepisów ustawy o lasach. Zarząd w trybie przepisów u.g.g.w.n. powstawał na podstawie umowy bądź decyzji administracyjnej i był ustalany na czas oznaczony bądź nieoznaczony. Zarząd Lasów Państwowych jest zupełnie inną instytucją, mającą swoje umocowanie w ustawie o lasach i poprzedzającej ją ustawie o państwowym gospodarstwie leśnym wraz z przepisami wykonawczymi. Zarząd wykonywany przez LP dotyczy zatem majątku Skarbu Państwa rozumianego jako całość (ruchomości, nieruchomości, inne elementy), w skład którego mogą wchodzić różne postacie form władania przysługującego Skarbowi Państwa w odniesieniu do poszczególnych składników majątku. Na potwierdzenie takiego rozumienia tej instytucji organ przywołał wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1016/10, w którym wyrażono ponadto pogląd, iż ustawa o lasach nie mówi nic o wygaszaniu tej formy zarządu. Jedynie trwały zarząd, regulowany przepisami u.g.n., będący prawną formą gospodarowania mieniem przez jednostkę organizacyjną, który ustanawia właściwy organ mocą decyzji, podlega wygaszeniu także w drodze decyzji, o czym stanowi art. 46 i nast. u.g.n.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. P., reprezentowany przez r.pr. K. S., która zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z [...] października 2017r., podczas gdy prawidłowa ocena prawna i analiza zebranego w sprawie materiału daje podstawę do jej uchylenia;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 u.g.g.w.n. w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona spod regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ze względu na jej planistyczne przeznaczenie;

3. naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie odmowę stwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu odnośnie [do] nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...] (obręb [...]);

4. naruszenie art. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 2 i 3 u.las. poprzez niezasadne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przepisy ustawy o lasach mają charakter przepisów szczególnych (lex specialis) względem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (lex generalis), w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie jest lasem i nie znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych;

5. błędne przyjęcie przez organy obu instancji, iż przedmiotowy teren jest halizną (powierzchnią leśną, która nie została odnowiona), podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania jednoznacznie wskazuje, że sporny grunt nigdy nie był pokryty roślinnością leśną i nie był wykorzystany w celach gospodarki leśnej;

6. błędne przyjęcie, iż ustanowione na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...] (obręb [...] użytkowanie na rzecz Nadleśnictwa zostało z chwilą wejścia w życie ustawy o lasach przekształcone w prawo zarządu regulowane ustawą o lasach.

Z powołaniem się na te zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor zakwestionował stanowisko Wojewody, że z uwagi na leśne przeznaczenie spornego terenu wykluczone było zastosowanie przepisów u.g.g.w.n. Wskazał, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona do zagospodarowania leśnego, ale nie stanowiła nieruchomości zabudowanej czy też w ogóle w jakikolwiek sposób zagospodarowanej dla potrzeb leśnictwa. Nie miała charakteru leśnego w rozumieniu art. 3 i 4 u.las. i nie była w żaden sposób związana z gospodarstwem leśnym. Taki stan faktyczny trwa do dzisiaj. Na dzień wejścia w życie u.g.g.w.n. (tj. [...].08.1985 r.) sporny grunt nie był zabudowany w żaden sposób. Ogródki działkowe powstały w 1988 r.; wówczas powstało ogrodzenie terenu, a z początkiem roku 1989 poszczególni działkowcy rozpoczęli zagospodarowywanie swoich działek, przy czym nie sposób określić, kiedy powstały na tym terenie zabudowania działkowców. Dlatego, zdaniem Skarżącego, uprawnione jest twierdzenie, że wyłączenie art. 1 ust. 2 u.g.g.w.n. nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, a użytkowanie terenu zostało na podstawie art. 80 tej ustawy objęte zarządem, który podlega ogólnej regulacji u.g.g.w.n. Ustawa ta nie wyłączyła spod regulacji jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych nieposiadających osobowości prawnej. Takie jednostki mogły sprawować, obok zarządu z ustawy o lasach, zarząd nad mieniem nieleśnym, który na mocy art. 199 ust. 2 u.g.n. przekształcił się w trwały zarząd w rozumieniu tej ustawy. Następnie autor skargi powtórzył in extenso argumentację prawną przedstawioną uprzednio w odwołaniu od decyzji Starosty, na rzecz tezy, że w niniejszej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące trwały zarząd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie ustalenia faktyczne i prawne poczynione w postępowaniu odwoławczym oraz stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a także wskazując, że wbrew twierdzeniom Skarżącego nie ma w sprawie zastosowania ani ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 199 ust. 2 u.g.n., a zarząd sprawowany przez Lasy Państwowe nie jest trwałym zarządem w rozumieniu przepisów u.g.n. W ocenie Wojewody przeprowadzone postępowanie dowodowe, jak i analiza stanu prawnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości wykazały, że wygaszenie zarządu w niniejszej sprawie nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody z [...] marca 2018 r. (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu.

3. W kontrolowanej sprawie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia zasadniczo nie są przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

1. W szczególności nie budzi wątpliwości, że decyzją Wojewody [...] z [...] października 1974 r. (znak: [...]) orzeczono przekazanie przez Naczelnika Powiatu w P. na rzecz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. nieruchomości ówcześnie rolnej, obejmującej m.in. teren stanowiący obecnie działkę ewidencyjną nr [...] (obręb [...], "z przeznaczeniem do zagospodarowania leśnego przez Nadleśnictwo C., powiat G.", które przejęło tę nieruchomość na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego [...] października 1974 r. Następnie działkę tę zajął, bez podstawy prawnej, Polski Związek Działkowców, z przeznaczeniem pod urządzenie ogródków działkowych. Ogródki te, jak wskazano w skardze, powstały w 1988 r. (budowa ogrodzenia), z tym że do zagospodarowywania poszczególnych działek przystąpiono w 1989 r. Godzi się zauważyć, że ustalenia te są zbieżne z ustaleniami poczynionymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i zaakceptowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w, powiązanej z niniejszą, sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1443/17, mocą którego oddalono skargę (jak dotychczas: nieprawomocnie) na decyzję SKO w P. z [...] grudnia 2016 r. stwierdzającą, że PZD nabył z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2016 r. prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...].

2. Poza tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]), stanowi tzw. haliznę, czyli grunt przejściowo użytkowany na cele inne niż leśne. Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że wbrew zarzutowi skargi (zob. pkt 5 jej petitum) Wojewoda – w odróżnieniu od Starosty – wcale nie przyjął, że przedmiotowy teren jest halizną. Przeciwnie, wyraźnie się od takiego stanowiska organu I instancji zdystansował, zaznaczając, że to "w przypadku niniejszym raczej nie zachodzi". Wskazany zarzut skargi jest zatem w odniesieniu do Wojewody całkowicie chybiony.

4. W kontrolowanej sprawie jest ponadto poza sporem, że na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa (w skrócie "SP"), utrzymuje się formalnie "zarząd" Nadleśnictwa C. (Lasów Państwowych) – to właśnie na wygaszenie owego "zarządu" nakierowany był wniosek PZD inicjujący postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie.

Jako sporna jawi się natomiast kwestia właściwej kwalifikacji prawnej tego "zarządu": czy jest to, jak twierdzi PZD, trwały zarząd, o którym mowa w ustawie z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."), czy zarząd w rozumieniu ustawy z dnia [...] września 1991 r. o lasach (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 788, z późn. zm.; w skrócie "u.las.") – zwany dalej w uproszczeniu "zarządem leśnym" – jak wywodziło Nadleśnictwo i jak przyjęły organy obu instancji.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy trafne było przyjęcie przez organy administracji stanowiska, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z zarządem leśnym. Przemawiają za tym następujące względy.

1. Wpis w księdze wieczystej.

W prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] księdze wieczystej nr [...], w jej dziale II, w łamie 3 ("Właściciele") wpisano: "skarb państwa w zarządzie nadleśnictwa czerniejewo", zaś w łamie 5 ("Podstawa nabycia"): "prawo własności wpisane w księdze wieczystej kw nr [...] tu przeniesiono oraz zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1991 roku o lasach (dz. u. nr 101 poz. 444 z późn. zmianami) na wniosek z dnia [...] lipca 1996 r. dz.kw [...], wpisano dnia [...] czerwca 1997 r." Przywołany w cytowanym wpisie przepis art. 4 ust. 1 u.las. stanowi, że: "Lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo L. Lasy Państwowe, zwane dalej «Lasami Państwowymi»", natomiast art. 32 ust. 1 u.las. głosi, że: "Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia." W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że ujawniony w księdze wieczystej "zarząd" Nadleśnictwa ww. nieruchomością Skarbu Państwa jest "zarządem" w rozumieniu ustawy o lasach.

Analizowany wpis jest istotny w kontekście art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1007, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.k.w.h."), który ustanawia dwa komplementarne domniemania prawne: że mianowicie prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1) oraz że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym obejmuje dane ujawnione w działach II-IV księgi wieczystej. Spory na tym tle stanowią zaś niewątpliwie sprawę cywilną, do której rozpoznawania i rozstrzygania, w braku regulacji szczególnych, powołane są sądy powszechne (zob. art. 2 § 1 i 3 w zw. z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Z tych względów organ administracji w toku prowadzonego przez siebie postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń sprzecznych ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, doprowadzając w rezultacie do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą prawidłowości treści wpisów prawa (tu odpowiednio: "zarządu") w księgach wieczystych (por. m.in. wyrok NSA z 06.04.1999 r., IV SA 2338/98, LEX nr 47173; a także wyroki NSA: z 23.06.2006 r., I OSK 1010/05; z 23.06.2006 r., I OSK 995/05; z 21.11.2008 r., I OSK 1630/07; z 09.04.2014 r., I GSK 1366/12; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Właściwym dla podważenia wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym (por. wyroki NSA: z 20.05.2014 r., II OSK 3004/12; z 27.08.2015 r., I OSK 989/14; z 16.06.2016 r., I OSK 2205/14; z 25.04.2017 r., I OSK 1909/15 – CBOSA), a w żadnym razie nie postępowanie administracyjne. Jest to refleks bardziej ogólnej zasady, w myśl której organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/05; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 25.04.2017 r., I OSK 1909/15 – CBOSA).

2. Geneza i przeobrażenia przysługującego Nadleśnictwu "zarządu" (pierwotnie: "użytkowania") przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo przeanalizował i ustalił planistyczne przeznaczenie oraz faktyczne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości (obejmującej obecną działkę nr [...]) – w okresie od [...] października 1974 r. aż do wydania zaskarżonej decyzji – w kontekście możliwości stosowania (bądź nie), odnośnych przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 z późn. zm.; w skrócie "u.p.g.l."), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.; w skrócie "u.g.g.w.n.") oraz ustawy o lasach. W tym zakresie Sąd podziela co do zasady stanowisko Wojewody.

W kontekście dalszych rozważań wypada więc jedynie zaakcentować, że ów sporny zarząd Nadleśnictwa miał swoje źródło w decyzji Wojewody [...] z [...] października 1974 r., na podstawie której doszło do przekazania przez Naczelnika Powiatu w P. na rzecz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. Nadleśnictwa C. przedmiotowej nieruchomości (ówcześnie rolnej), w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie RM"), tj. w "użytkowanie" (zob. § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia). Od razu należy zaznaczyć, że w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych (do jakich ówcześnie zaliczały się okręgowe zarządy lasów państwowych), owo "użytkowanie", które nabywała taka jednostka na skutek dokonanego przekazania, wbrew użytej przez prawodawcę nazwie, nie stanowiło ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego, ani innego ograniczonego prawa rzeczowego, lecz specyficzną formę władania gruntem państwowym przez państwową jednostkę organizacyjną (w warunkach obowiązującej wówczas zasady jednolitego funduszu własności państwowej – por. W. Ramus, Przekazywanie nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, Warszawa 1973, s. 35–38). Termin ten w istocie opisywał więc taką samą sytuację jurydyczną, dla której następnie (od czasu wejścia w życie u.g.g.w.n.) zaczęto używać terminu "zarząd", a współcześnie (pod rządem u.g.n.) "trwały zarząd" (por.: M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, Warszaw 1994, s. 110; A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Warszawa 2010, s. 308).

Przywołane wyżej rozporządzenie RM zostało uchylone z dniem 07 maja 1986 r. przez § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. Nr 17, poz. 90).

Wcześniej – z dniem [...] sierpnia 1985 r. – weszła w życie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Wojewody, że ustawa ta, w tym jej przejściowy przepis art. 80 ust. 1 (w pierwotnej wersji u.g.g.w.n. oznaczony jako art. 87, w brzmieniu: "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek") – inaczej niż wywodzi Skarżący – nie miała zastosowania w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy, albowiem w dniu wejścia w życie tej ustawy rzeczony grunt (obecnie: działka nr [...]), co bezsporne, nie był ani gruntem zabudowanym, ani przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, tj. nie mieścił się w zakresie normowania u.g.g.w.n. określonym w jej art. 1 ust. 1 pkt 1.

Nawet gdyby jednak przyjąć, że rzeczona nieruchomość wyjątkowo podlegała regulacji cytowanego art. 80 ust. 1 u.g.g.w.n. – a to mając na względzie wyrażony w doktrynie pod rządem u.g.g.w.n. pogląd o szerszym zastosowaniu tego przepisu: do wszystkich gruntów państwowych, także tych, o których nie mówi art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.g.w.n. (tak E. Drozd [w:] E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, uw. 3 do art. 80, s. 303) – a więc że doszło do przewidzianego w tym przepisie "przeobrażenia" (a w istocie raczej tylko przemianowania) przysługującego Nadleśnictwu "użytkowania" przedmiotowej nieruchomości w "zarząd", to i tak należałoby przyjąć, że następnie znajdował do niej zastosowanie przejściowy przepis art. 75 ust. 2 ustawy o lasach (w brzmieniu: "Mienie okręgowych zarządów lasów państwowych staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa"), która to ustawa weszła w życie z dniem [...] stycznia 1992 r. Przedmiotowa nieruchomość – bez znaczenia, czy formalnie w "użytkowaniu", czy w "zarządzie" Nadleśnictwa – stanowiła wszak niewątpliwie "mienie" Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. w rozumieniu cytowanego art. 75 ust. 2 u.las. Nie sposób bowiem przyjąć, że termin "mienie" – traktowany w polskim prawie, w nawiązaniu do definicji legalnej zamieszczonej w art. 44 Kodeksu cywilnego (w skrócie "k.c."), jako zbiorcza nazwa dla ogółu podmiotowych praw majątkowych, tak cywilnych, jak i pozostałych (zob. M. Bednarek, Mienie. Komentarz do art. 44-553 Kodeksu cywilnego, Kraków 1997, uw. 1 do art. 44, s. 20) – oznaczał w tym przypadku jedynie grunty wymienione w art. 3 u.las. Tym bardziej, że ustawa o lasach, choć niewątpliwie stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (zob. art. 2), bynajmniej do tych zagadnień się nie ogranicza, lecz zawiera m.in. kompleksową regulację poświęconą Państwowemu Gospodarstwu L. Lasy Państwowe, w tym także w zakresie odnoszącym się do mienia LP (zob. np. art. 32 ust. 1 u.las.).

3. Skoro przedmiotowa nieruchomość – jak trafnie zauważył Wojewoda, i co wynika z powyższych rozważań – została objęta regulacją art. 75 ust. 2 u.las., to uprawnionym jest wniosek, że aktualnie utrzymujący się na tej nieruchomości zarząd Nadleśnictwa jest zarządem unormowanym w ustawie o lasach ("zarządem leśnym"). Potwierdza to treść wpisu figurującego w dziale II ww. księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

5. Jednakże mimo takich ustaleń i wniosków, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Sąd nie podzielił bowiem, wynikającego z tych decyzji, poglądu organów, że w odniesieniu do zarządu leśnego nie mogą w ogóle znaleźć zastosowania – w żadnym przypadku i nawet tylko "odpowiednio" (nie-wprost) – przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wygaszenia trwałego zarządu. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest zbyt kategoryczne, a bazujące na nim rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesne. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd dostrzega bowiem co najmniej potencjalną możliwość – i związaną z tym konieczność wnikliwego rozważenia przez organy – odpowiedniego zastosowania art. 46 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do formalnie nadal przysługującej Nadleśnictwu postaci zarządu ("leśnego") przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]). Przemawiają za tym następujące względy.

1. Należy wyjść od spostrzeżenia, że różnice jurydyczne pomiędzy trwałym zarządem, unormowanym w u.g.n., a zarządem, o jakim mowa w ustawie o lasach, nie są tak daleko idące, jak to by się mogło wydawać na pierwszy rzut oka. Trafnie podnosi się w doktrynie, że zarząd leśny jest w zasadzie podtypem trwałego zarządu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo że nie wskazuje na to użyta przez ustawodawcę terminologia (ustawa o lasach nadal używa historycznego już określenia "zarząd", a nie zgodnego z terminologią używaną przez u.g.n.: "trwały zarząd"). "[Z]a uznaniem, iż zarząd leśny jest podtypem trwałego zarządu przemawia systemowe pojmowanie i natura, jak również funkcja tej formy «zadysponowania» nieruchomością publiczną. Istota zarządu leśnego pozostaje taka sama jak istota trwałego zarządu: publiczny właściciel (SP) powołuje wewnętrzną jednostkę organizacyjną bez osobowości prawnej, i w celu zapewnienia racjonalnego wykorzystania (zagospodarowania) określonej nieruchomości i przy założeniu zachowania jej w rękach państwowych powierza takiej jednostce w zarząd określony typ nieruchomości" (tak trafnie A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Warszawa 2010, s. 216).

2. Przeprowadzone rozważania doprowadziły cytowanego Autora do słusznego, zdaniem Sądu, wniosku, że w zakresie wygaśnięcia zarządu leśnego można stosować co do trybu – jak i samych sytuacji, w których wygasa – odpowiednio przepisy u.g.n. (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Warszawa 2010, s. 220).

3. Powyższy wniosek znajduje oparcie w analizie zakresu przedmiotowego ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1) oraz relacji jej przepisów do przepisów ustaw szczególnych, o których mowa w art. 2 (w tym do ustawy o lasach – pkt 3).

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n.: "Ustawa określa zasady: 1) gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego [...]". Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 3 u.g.n.: "Ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności: [...] 3) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach [...]". Wykładnia cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że w zakresie nieuregulowanym innymi ustawami (w tym ustawą o lasach) zastosowanie znajdą w zakresie gospodarki nieruchomościami (a więc i w zakresie zarządu) przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Warszawa 2010, s. 217; por. też W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 2 i 4 do art. 38d). W ocenie Sądu w taki właśnie sposób należy interpretować użyty w art. 2 u.g.n., nie do końca jasny zwrot "nie narusza" – jako prowadzący do wniosku, że odnośne przepisy u.g.n. nie mają zastosowania tylko w takim przypadku, kiedy znajdują zastosowanie wprost przepisy innych ustaw, w szczególności ustaw wymienionych w art. 2 u.g.n. (por. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 1998, uw. 4 do art. 2, s. 104), a więc m.in. ustawy o lasach. Dlatego Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego: "[p]osłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem «nie narusza» sprzeciwia się przyjęciu, że chodzi o nadanie przepisom ustawy o lasach charakteru lex specialis, a przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami charakteru lex generalis, dla określenia takiej bowiem relacji między regulacjami zawartymi w dwóch różnych ustawach właściwe są inne sformułowania. Wskazuje ono natomiast na nadanie ustawie o gospodarce nieruchomościami charakteru regulacji pełniącej funkcje uzupełniające. Zwrot «nie narusza» oznacza w tym wypadku, że obie wymienione ustawy stosuje się równolegle, przy czym pierwszeństwo mają przepisy ustawy o lasach, a w pozostałym, nieuregulowanym w nich, zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter uzupełniający w kwestiach, które nie zostały uregulowane w ustawie o lasach" (tak wyrok SN z 21.05.2004 r., VCK 503/03, OSNC 2005, Nr 5 poz. 92; por. też postanowienie NSA z 05.06.2009 r., II OW 51/08, CBOSA). Pogląd o możliwości uzupełniającego stosowania przepisów u.g.n. w zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi – i to także w sytuacji braku wyraźnego odesłania w tych ostatnich przepisach do ustawy o gospodarce nieruchomościami (oczywiście przy jednoczesnym braku wyraźnego wyłączenia jej stosowania) – wyrażany jest także w licznych wypowiedziach przedstawicieli doktryny (zob. np.: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 4 do art. 2; J. Dydenko, T. Telega, Wycena nieruchomości. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 2 u.g.n.; P. Czechowski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod. red. P. Czechowskiego, Warszawa 2015, uw. 1 do art. 2; G. Matusik, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalus, Warszawa 2012, uw. 18 do art. 2; M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 1998, uw. 4 do art. 2, s. 104). W związku z tym brak uregulowania danej kwestii w odrębnej ustawie nie będzie oznaczał "regulacji negatywnej" (czyli celowego nieuregulowania danej kwestii), ponieważ ten brak może wypełniać ustawa o gospodarce nieruchomościami (tak trafnie G. Matusik [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod. red. S. Kalus, Warszawa 2012, uw. 18 do art. 2). Zatem jeśli przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej okaże się, że dana kwestia nie została objęta przepisami innej ustawy, a powinna podlegać pewnej regulacji, to należy zastosować do niej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 4 do art. 2).

4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sam fakt, iż ustawa o lasach nie zawiera regulacji dotyczącej wygaszania regulowanego nią zarządu ("leśnego") w drodze decyzji administracyjnej, nie jest jeszcze równoznaczny z regulacją negatywną i nie oznacza, iż do takiego wygaśnięcia nie może dojść w konkretnym, uzasadnionym przypadku poprzez "uzupełniające", odpowiednie zastosowanie art. 46 ust. 2 u.g.n. Przepis ten w aktualnym brzmieniu stanowi, że właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że: (1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu; (2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3; (3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45; (4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu; (5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości; (6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

5. Na rzecz dopuszczenia możliwości odpowiedniego zastosowania cytowanego przepisu w okolicznościach takich, jak występujące w kontrolowanej sprawie, przemawiają dodatkowo następujące względy:

1. Do powstania inkryminowanego zarządu przedmiotowej nieruchomości doszło na skutek uprzedniego wydania decyzji administracyjnej (o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie Nadleśnictwa) – a nie z mocy prawa, jak w "klasycznych" przypadkach powstania zarządu leśnego – co jeszcze bardziej zbliża ów zarząd Nadleśnictwa do trwałego zarządu z u.g.n., zasadniczo również ustanawianego w drodze decyzji (zob. art. 45 ust. 1 u.g.n.);

2. Rozporządzenie RM, na podstawie którego doszło do wydania ww. decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, expressis verbis przewidywało także wydawanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania (zob. § 15 ust. 1), w enumeratywnie wyliczonych przypadkach (zob. § 14 ust. 1). Ten ostatni przepis stanowił, że: "Prawo do użytkowania przekazanej nieruchomości wygasa: (1) gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna dla jednostki, której nieruchomość została przekazana, (2) gdy nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, (3) w razie upływu czasu, na jaki użytkowanie zostało ustanowione, (4) w razie likwidacji jednostki, której nieruchomość została przekazana, (5) w razie zrzeczenia się użytkowania przez jednostkę, której nieruchomość została przekazana. Trudno byłoby racjonalnie wytłumaczyć, dlaczego obecnie nie dopuścić możliwości (w dodatku tylko fakultatywnej) wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu leśnego w przypadkach i na mocy odpowiednio stosowanego art. 46 ust. 2 u.g.n., skoro pierwotnie prawodawca wprost przewidywał wydawanie (i to obligatoryjne) tego rodzaju decyzji, w analogicznych w istotnej mierze przypadkach, wymienionych w § 14 ust. 1 rozporządzenia RM.

3. Według twierdzeń Wojewody zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a niezakwestionowanych przez żadną ze stron: "Od czerwca 1992 r. w planie zagospodarowania przestrzennego działka [nr 163] jest przeznaczona na teren ogródków działkowych [...]" – co oznacza, że nie zachodziłaby potrzeba jej formalnego "odlesienia", wskazywana we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako przeszkoda (usuwalna) do wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu leśnego (por. wyrok NSA z 22.12.1998 r., II SA/Gd 296/97, ONSA 2000, Nr 2, poz. 61).

4. Ponadto w kontrolowanej sprawie należy uwzględnić aktualny, szczególny status przedmiotowej nieruchomości – działki nr [...] – która, co bezsporne, choć w ewidencji gruntów figuruje jako użytek leśny (Ls), to faktycznie od ponad 30 lat jest zajmowana pod teren ogrodu działkowego, obecnie: "ROD [...]" (acz przez długi czas bez tytułu prawnego). Co więcej, ostatnio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją ostateczną z [...] grudnia 2016 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (ówcześnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.r.o.d.") – stwierdziło, że PZD nabył z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2016 r. prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w [...] (skarga Nadleśnictwa na tę decyzję została oddalona przez tut. Sąd nieprawomocnym, jak dotychczas, wyrokiem z 13.06.2017 r., sygn. akt. IV SA/Po 143/17).

Wobec tego, mając w szczególności na względzie: rzeczywisty, nieleśny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki; fakt i cel, potwierdzonego ww. decyzją SKO, ustawowego "uwłaszczenia się" PZD na tej działce; a zwłaszcza nadzwyczajny (bo w istocie służący ostatecznemu uporządkowaniu stanu prawnego gruntów skarbowych i samorządowych zajmowanych dotychczas bez tytułu przez rodzinne ogrody działkowe) charakter regulacji art. 75 i nast. u.r.o.d. – uzasadniający pierwszeństwo ich stosowania, także przed unormowaniami ustawy o lasach (zob. wyrok WSA z 13.06.2017 r., IV SA/Po 143/17, CBOSA) – należałoby postawić pytanie o zasadność, racjonalność i celowość dalszego utrzymywania, li tylko formalnego "zarządu" Nadleśnictwa na przedmiotowej działce.

6. Z tych wszystkich względów, wyszczególnionych w pkt 5 nin. uzasadnienia, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie przysługujące jego pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 697 zł.

7. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniwszy powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne – a zwłaszcza wyrażony w niniejszym wyroku pogląd o dopuszczalności, co do zasady, odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. o wygaszeniu trwałego zarządu do zarządu normowanego przepisami ustawy o lasach – wszechstronnie zbada, czy w okolicznościach tej sprawy zachodzi którakolwiek z przesłanek wygaszenia zarządu przewidzianych w art. 46 ust. 2 u.g.n. (a zwłaszcza w jego punktach 1, 3, 5 lub 6), a w przypadku odpowiedzi pozytywnej rozważy, czy w związku z tym, wedle jego uznania (verba legis: "Właściwy organ może..."), uzasadnione jest odpowiednie zastosowanie ww. przepisu w kontrolowanej sprawie i wydanie wnioskowanej decyzji o wygaśnięciu zarządu Nadleśnictwa w odniesieniu do przedmiotowej działki.