Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 380/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 12 i 13, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. A. i T. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] września 2008r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie odtworzeniowej kamienicy o funkcji handlowo - usługowej i budowie budynku handlowo - usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu Minister podniósł, iż organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku konserwatorskiego zachowania elewacji frontowej budynku od ul. [...] oraz partii piwnic. Wskazał, że ochrona zabytków polega na jak najpełniejszym zachowaniu struktury zabytkowej. Rozbiórka i wybudowanie nowego budynku są nieuzasadnione w przypadku stwierdzenia przez ekspertów możliwości zachowania znaczących, autentycznych fragmentów budynku, tak jak ma to miejsce w tej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy daje podstawy do uznania, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa, jest zasadne merytorycznie.

Odnosząc się do zażalenia Minister podniósł, że zarzut żalących się dotyczący braku właściwości rzeczowej do wydawania postanowienia w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest bezzasadny. Na mocy bowiem Porozumienia zawartego w dniu [...] stycznia 2004 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta B. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]) - na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - prowadzenie spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta B., powierzone zostało Miastu B. W § 3 ust. 2 ww. Porozumienia stwierdzono jednoznacznie, że zadania będzie wykonywać, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta B., pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku Miejskiego Konserwatora Zabytków. Stosowanie zaś do § 1 ust. 2 pkt 2 ww. Porozumienia Prezydent Miasta B. przyjmuje prowadzenie spraw określonych w ustawie z dnia 27 marca

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt ww. decyzji uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Formy ochrony konserwatorskiej zostały określone w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należą do nich m. in. wpis do rejestru zabytków.

Kamienica w B. przy ul. [...] znajduje się na obszarze starego miasta B., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z [...] lipca 1984 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że "stare miasto zachowało dawne rozplanowanie oraz szereg wartościowych obiektów i fragmentów architektonicznych, charakterystycznych dla kultury polskiej".

Minister nie zgodził się z twierdzeniem żalących się, iż przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem i przesądza o tym fakt, że obiekt ten nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytku, a jedynie znajduje się na obszarze starego miasta B. wpisanego do rejestru zabytków. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika bowiem, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. Ponadto art. 3 pkt 12 ww. ustawy stanowi, że historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z punktem 13 tego artykułu, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Wpisany do rejestru zabytków obszar starego miasta B. ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu i w

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

konsekwencji powoduje objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. W konsekwencji organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie czy planowana inwestycja jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie narusza wartości zabytkowych chronionego obszaru. Ochrona konserwatorska tego terenu nie oznacza oczywiście całkowitego zakazu budowy nowych budynków, o ile działanie takie dokonywane jest z zachowaniem autentycznych, wartościowych elementów historycznej zabudowy oraz ukształtowania przestrzeni, parcelacji i skali istniejącej zabudowy tak, jak tego wymaga wartość zespołu. Jednocześnie organ konserwatorski, powołany do ochrony zabytków, dysponuje stosowną wiedzą merytoryczną, umożliwiającą samodzielne dokonywanie rozstrzygnięć w tym zakresie.

Odpowiadając na kolejne zarzuty dotyczące braku wskazania konkretnego przepisu pozostającego w sprzeczności z planowanym przedsięwzięciem, Minister wyjaśnił, iż organ ochrony zabytków w postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które regulowałyby szczegółowo możliwość zasady realizacji inwestycji na terenie chronionym pod względem konserwatorskim. Niemniej ogólna zasada unormowana w art. 4 tej ustawy stanowi, iż ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt. 3). Wobec powyższego zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza wartości zabytkowego obszaru bądź obiektu, a następnie wyczerpujące uzasadnienie dokonanej oceny.

Organ drugiej instancji po przeanalizowaniu akt sprawy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest niedopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia.

Rozpatrywane zamierzenie budowlane, określone w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przewiduje rozbiórkę budynku przy ul. [...] w B. i tzw. budowę odtworzeniową. Planowana inwestycja wiąże się zatem z całkowitą wymianą oryginalnej substancji historycznej oraz rekonstrukcją formy. Tym samym zrekonstruowany budynek byłby jedynie

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

imitacją zabytku. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy wynikają niezbicie wartości zabytkowe najlepiej zachowanej siedmioosiowej trójkondygnacyjnej elewacji frontowej przedmiotowej kamienicy, powstałej w końcu XVIII w., przekształconej w 3 ćwierci XIX wM z bogatym wystrojem architektonicznym i sztukaterią. Nadto zły stany techniczny zabytkowego budynku nie spowodował utraty wartości historycznej i architektonicznej tej kamienicy. Wobec powyższego niedopuszczalna jest rozbiórka przedmiotowego budynku.

Dalej Minister podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się: "Program prac konserwatorsko - remontowy, projekt rewaloryzacji budynku - kamienicy ul. [...], B." - opracowany przez mgr P. W. w listopadzie 2007 r., "Ekspertyza budowlana dotycząca konstrukcji kamienicy zlokalizowanej przy ul. [...] w B." - sporządzona na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków przez prof. dr hab. inż. A. P. (rzeczoznawcę budowlanego) we wrześniu 2008 r. oraz "Ekspertyza techniczna" opracowana na zlecenie żalących się przez mgr inż. A.B. w maju 2007 r.

Z dwóch pierwszych opracowań wynika, że pomimo złego stanu technicznego nadal możliwe jest zachowanie elewacji frontowej, przy przeprowadzeniu remontu konserwatorskiego. W szczególności zostało udowodnione, że ściany zewnętrzne, mimo wyraźnie widocznych uszkodzeń, nadają się do wzmocnienia, naprawy i renowacji, a fundamenty i posadowienie budynku są stabilne i wystarczająco nośne. Jedynie w "Ekspertyzie technicznej", opracowanej na zlecenie żalących się, wskazano na konieczność rozbiórki całego budynku, głównie argumentując brakiem opłacalności remontu, z uwagi na zużycie ścian nośnych budynku przekraczających 40 %.

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania, zatem kalkulacje zasadności i opłacalności remontu nie stanowią podstawowego kryterium w przypadku obiektów uznanych za zabytkowe, stanowiące autentyczny element chronionego konserwatorsko obszaru. Organ drugiej instancji powziął zatem istotne wątpliwości co do trafności sformułowanych ocen w ekspertyzie przygotowanej na zlecenie inwestorów. Opinia biegłych nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swojej ocenie jak każdy inny dowód.

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

W świetle zasady określonej w art. 7 kpa można przyjąć, zdaniem Ministra, iż obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił stronom przesłanki jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Nadto ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą wątpliwości organu odwoławczego, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności. Organ ochrony zabytków, odmawiając uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. W interesie społecznym leży bowiem ochrona obiektu o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego wnętrza ulicy starego miasta B. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem strony, tj. z maksymalnym ograniczeniem kosztów nowej inwestycji.

Odnosząc się zaś do argumentów żalących się, postulujących wskazanie przez organ ochrony zabytków warunków konserwatorskich jakie ma spełniać planowana inwestycja z uwagi na wymagania ochrony zabytków, Minister wyjaśnił, że organ ochrony zabytków powinien uzgodnić decyzję, wskazując w rozstrzygnięciu postanowienia jakie warunki powinny znaleźć się w decyzji, jedynie w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, lecz projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera wszystkich warunków wynikających z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Warunki te mogą w szczególności dotyczyć parametrów zabudowy. Niemniej, zdaniem organu drugiej instancji, taka ewentualność nie występuje w niniejszej sprawie. Przy określaniu warunków konserwatorskich dotyczących określenia parametru zabudowy istotne jest bowiem, aby warunek określony przez organ ochrony zabytków nie zmierzał do modyfikacji wniosku inwestora i w konsekwencji do orzeczenia w sprawie innej inwestycji niż we wniosku tym określona. W ocenie organu drugiej instancji, jednoznacznie ustalona w projekcie decyzji rozbiórka całego obiektu nie daje możliwości zmiany tych ustaleń przez uzgadniający organ.

Nietrafny jest także, w ocenie Ministra, zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa dysponowania własnością prywatną. Własność jest chroniona przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

RP i art. 140 Kc). Oznacza to, że jeżeli obowiązujące prawo ogranicza sposób korzystania przez właściciela z rzeczy stanowiącej jego własność, to może on z rzeczy tej korzystać w ramach określonych tym przepisem. Ustawą, która ogranicza właściciela w jego władztwie do rzeczy jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta, w przypadku uznania danej nieruchomości czy danego obszaru za zabytek podlegający ochronie prawnej, nakłada szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewnią trwałe zachowanie i utrzymanie zabytkowych wartości.

S. A. i T. W. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 88 kpa;

2) art. 64 w zw. z art. 21 ust 1 oraz art. 31 ust 3 Konstytucji;

3) przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 140 k.c, art. 3 pkt 1, art.

4 pkt 2 i 3, art. 6 ust 1 pkt 1 lit b i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i

opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisali losy prawne spornej kamienicy, a także podnieśli, iż działanie organu stanowi nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Postanowienie akcentuje prymat interesu społecznego nad indywidualnym, mając na uwadze jedynie zabytkowy charakter obiektu (choć przedmiotowa kamienica nie jest zabytkiem w rozumieniu ustawy), a pomija interes społeczny, mający na celu zlikwidowanie obiektu zagrażającego życiu i zdrowiu wielu ludzi. Nadto skarżący wskazali na dowolną i nieuzasadnioną, ich zdaniem, ocenę opinii sporządzonej na ich zlecenie, która jednoznacznie wskazuje m. in., że kamienica przy ul. [...] stanowi zagrożenie bezpieczeństwa publicznego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał skargę za niezasadną albowiem postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2009r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] września 2008r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 2). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 60 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 428).

W sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była inwestycja polegająca na budowie odtworzeniowej kamienicy o funkcji handlowo -usługowej i budowie budynku handlowo - usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Jej realizacja miałaby nastąpić na terenie Starego Miasta B. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z [...] lipca 1984r., zatem będącym pod ochroną konserwatorską. Z uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez Prezydenta

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

Miasta B. działającego na mocy Porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a prezydentem Miasta B. z [...] stycznia 2004r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Miastu B.

Kompetencje organów ochrony zabytków określają co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków. Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy jej realizacja nie naruszy wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem historycznego układu urbanistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane (powiązane przestrzennie grupy budynków wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków). Przedmiotem bowiem ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruraiistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy o ochronie zabytków - polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających przedmiotowej ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.

Podstawowym zatem i jedynym celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja w planowanym kształcie pod względem wymagań konserwatorskich może być zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Ocena ta nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego

8

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Określająca bowiem kompetencje organów ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niezabrania co do zasady prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z 16.11.1999r., sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243).

Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej założenia miejskiego tworzącego harmonijną całość. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania przestrzennego placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie stylu, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy, w tym zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetkę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ. Ocena konserwatorska zamierzenia zależy przede wszystkim od zharmonizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno -architekton icznych.

W świetle przytoczonej regulacji prawnej, poczynionych wywodów i przedstawionego stanu sprawy - w ocenie Sądu - nie można zarzucić organom właściwym w sprawie, że odmawiając uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przekroczyły granice uznania administracyjnego, dokonały w wydanych aktach arbitralnej czy dowolnej oceny. W uzasadnieniu rozstrzygnięć zawarto szczegółową, logiczną i przekonywującą argumentację, iż planowana inwestycja nie może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków na terenie Starego Miasta w B. - objętym ochroną konserwatorką. Organy

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

zobowiązane do samodzielnego poszukiwania kryteriów swojego rozstrzygnięcia w sposób wyraźny je określiły i szczegółowo omówiły przyczyny takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Organy słusznie wskazały, iż wpisany do rejestru zabytków obszar Starego Miasta B., który zachował dawne rozplanowanie oraz szereg wartościowych obiektów i fragmentów architektonicznych, charakterystycznych dla kultury polskiej, podlega ochronie, której celem jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz jego kompozycji przestrzennej i objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to czy elementy te są wpisane do rejestru ochrony zabytków indywidualnie. W świetle tego oceniły, iż inwestycja polegająca na rozbiórce budynku przy ul. [...] w B. i tzw. budowie odtworzeniowej kamienicy jest sprzeczna z warunkiem konserwatorskim zmierzającym w kierunku remontu odtworzenowego z zachowaniem partii piwnic i ściany frontowej, elewacji budynku od ul. [...]. Planowana inwestycja zaś wiąże się z całkowitą wymianą oryginalnej substancji historycznej oraz rekonstrukcją formy. Tym samym zrekonstruowany budynek byłby jedynie imitacją dotychczasowego. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy wynikają niezbicie wartości zabytkowe najlepiej zachowanej siedmioosiowej trójkondygnacyjnej elewacji frontowej przedmiotowej kamienicy, powstałej w końcu XVIII w., z bogatym wystrojem architektonicznym i sztukaterią. Utraty wartości historycznej i architektonicznej budynku nie spowodował zły stan techniczny. Dopuszczenie inwestycji według proponowanych zapisów jest nieuzasadnione z uwagi na zachowanie się znaczących, autentycznych fragmentów budynku, brak zharmonizowania pod względem parametru wysokości z historyczną sylwetką pierzei oraz zagrożenie dla statyki zabudowy pierzejowej. Przyjętą ocenę organy sformułowały na podstawie całokształtu materiału dowodowego jaki zebrały w sprawie, w tym trzech opinii, z tego jednej przedstawionej przez inwestorów i dokonały jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, zauważając jednocześnie, iż opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest zobowiązany poddać ją swojej ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Wiarę dały opiniom opracowanym przez P. W.i A. P., natomiast istotne wątpliwości powzięły co do trafności sformułowanych ocen w ekspertyzie przygotowanej przez A. B. na zlecenie inwestorów, odmawiając jej wiarygodności.

W kontekście podnoszonej przez skarżących nieopłacalności remontu odtworzeniowego kamienicy prawidłowo organy podkreśliły, iż ochronie i opiece

10

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania, powołując się w tym względzie na art 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Zatem wszelkie kalkulacje odnoszące się do zasadności i opłacalności remontu ze względu na stan zachowania kamienicy nie mogą stanowić podstawowego kryterium w przypadku obiektów wchodzących w skład historycznego układu urbanistycznego, stanowiących autentyczne elementy chronionego konserwatorsko obszaru, które przemawiają za nie dopuszczeniem do naruszenia układu przez doprowadzenie do rozbiórki istniejącej kamienicy i na jej miejsce postawienie nowej. W świetle tego uzasadnione jest stanowisko organów, że realizacja inwestycji w planowanym kształcie, ze względu na ochronę niezwykle cennego obszaru, nie jest możliwa, skoro spowodowałaby zakłócenie właściwego ukształtowania historycznej przestrzeni miejskiej Starego Miasta B.

Wszystko to z kolei prowadzi do konkluzji, iż organy w sposób wnikliwy i wszechstronny rozważyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wynik tej oceny przekonywująco uzasadniły, wskazując na okoliczności, które w ich ocenie stoją na przeszkodzie realizacji omawianej inwestycji na terenie objętym ochroną jedną z form ochrony konserwatorskiej, w tym ustosunkowały się do opinii rzeczoznawców przedstawionych w stanie sprawy. Rozważyły więc aspekty przemawiające za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji, jak również słuszny interes stron i interes społeczny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w interesie społecznym nie leży realizacja przedmiotowej inwestycji, która doprowadziłaby do naruszenia struktury zabytkowej Starego Miasta B. W interesie publicznym leży ochrona układu o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego wnętrza Starego Miasta B. Z tego względu interes strony, związany ewidentnie z aspektem materialnym całego przedsięwzięcia, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Wniosek, iż z przyczyn techniczno -ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu. Zły stan techniczny czy podnoszona przez skarżących nieopłacalność remontu odtworzeniowego nie mogą przesądzać o zaistnieniu przesłanek do rozbiórki obiektu wkomponowanego w układ historycznej zabudowy Starego Miasta B. Ochrona zabytków i dziedzictwa kulturowego ma priorytetowe znaczenie i do organów konserwatorskich, jako organów posiadających

11

Sygn. akt IV SA/Wa 380/10

wiedzę wyspecjalizowaną, należy ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją prawną, którą w przypadku sprawy jest ustawa o ochronie zabytków.

Dalej należy powtórzyć za Ministrem, iż nietrafny jest zarzut, iż działania organu uzgadniającego stanowią nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżących, z którym to zarzutem skarżący wiążą naruszenie art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust 3 Konstytucji RP i art. 140 K.c. Oczywistym jest fakt, iż własność jest chroniona przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c). Oznacza to, że jeżeli obowiązujące prawo ogranicza sposób korzystania przez właściciela z rzeczy stanowiącej jego własność, to może on z rzeczy tej korzystać w ramach określonych taką regulacją. Ustawą, która ogranicza właściciela w jego władztwie nad rzeczą jest ustawa o ochronie zabytków. Ustawa ta nakłada bowiem w przypadku uznania danej nieruchomości czy danego obszaru za zabytek podlegający ochronie prawnej szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewnią trwałe zachowanie i utrzymanie zabytkowych wartości.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa procesowego, w tym i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw, jak również wskazanych w skardze przepisów ustawy o ochronie zabytków w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.