Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1527/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 588/14 w sprawie ze skargi D.N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 588/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [...] (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.N. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w latach 2003 – 2007 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu wniosku podał, że we wskazanym okresie prowadził śledztwa przeciwko kilku zorganizowanym grupom przestępczym z terenu niemal całej Polski i wielokrotnie podejmowane przez niego czynności wiązały się z bezpośrednim zagrożeniem życia. Do wniosku załączył notatkę służbową, w której opisał przeprowadzone w latach 2003 – 2007 czynności dochodzeniowo – śledcze.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił D.N. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w latach 2003 – 2007 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie").

W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia bądź uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazał, że analiza akt osobowych wyżej wymienionego policjanta za wnioskowany okres nie wykazała dokumentów świadczących o pełnieniu przez niego służby w warunkach określonych w powołanym przepisie. Z uwagi na fakt, że D.N. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w [...], a następnie w Wydziale Kryminalnym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], zwrócono się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz do Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o zweryfikowanie dokumentów dotyczących służby tego policjanta, w tym archiwalnych (np. karty służby, rejestry, notatki służbowe, ewidencja zgłoszeń interwencji, meldunki, ewidencja wydarzeń nadzwyczajnych itp.), w kontekście spełniania przez niego przesłanek określonych w § 4 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia, tj. mogących stanowić dowód do wydania zainteresowanemu zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury (wraz ze wskazaniem jakiego rodzaju dokumentów przeglądu dokonano, bądź wskazaniu przyczyn ich braku).

Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r., powołując się na § 4 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia poinformował, że dokonano weryfikacji m.in. dokumentów znajdujących się w składnicy akt mogących stanowić dowód do wydania zainteresowanemu przedmiotowego zaświadczenia. Na podstawie wskazanych w piśmie dokumentów trudno jednak uznać, aby [...] w st. spocz. D.N. wykonywał zadania służbowe z bezpośrednim narażeniem życia lub zdrowia. Z kolei Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w piśmie z dnia 3 września 2013 r., powołując się na § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia poinformował, że analiza dokumentów będących w posiadaniu w/w Wydziału (akta kontrolne postępowań przygotowawczych) nie wykazała dokumentacji, która potwierdziłaby, że D.N. w trakcie wypełniania czynności służbowych w latach 2005-2008 podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności dochodzeniowo – śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub w zdrowia.

W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołując się na podane wyżej pisma, w których wskazano konkretne dokumenty, poddane dogłębnej i rzetelnej analizie stwierdził, że brak jest dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wyżej wymienionego policjanta służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, określonych w § 4 pkt 1 i 2 omawianego rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosku policjanta dotyczącego możliwości przeprowadzenia dowodu potwierdzającego zaistniałe zagrożenia życia i zdrowia, poprzez przesłuchanie świadków – policjantów mogących te fakty potwierdzić wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, które bazuje na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych. Organ nie może zatem prowadzić własnych ustaleń w oparciu o zeznania świadków.

Na skutek wniesienia przez D.N. zażalenia na powyższe postanowienie sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w nim argumentację.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury w rozumieniu § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia policjanta. Zagrożenie musi być realne, rzeczywiste, wynikające wprost z prowadzonych działań, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania takiej czynnej napaści. Treść § 4 pkt 1 rozporządzenia musi być rozumiana wprost i dokładnie, albowiem przepis ten wymaga spełnienia łącznego określonych przesłanek, dodatkowo w określonych wymiarach czasowych. Analiza akt osobowych D.N. nie wykazała dokumentów pozwalających stwierdzić, że wykonywał on czynności uzasadniające podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, a możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych zostały w całości wyczerpane. Podnoszenie przez odwołującego, że zatrzymania, konwoje nocne, pościgi, wizje lokalne, dynamiczne zatrzymania członków i kierownictwa zorganizowanych grup przestępczych stwarzało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia nie uwzględnia zróżnicowania potencjalnego niebezpieczeństwa, jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta – z realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w rozmiarze (ilościach) określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Służba w Policji sama w sobie niesie element zagrożenia i każdy policjant pełniąc służbę naraża się na niebezpieczeństwo nieodłącznie związane z tym zawodem. Rozporządzenie przewiduje jednak podwyższenie emerytury w przypadku pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przy czym precyzyjnie określa na czym owo szczególne zagrożenie ma polegać.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 218 § 2 K.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przeprowadza się szczegółowego postępowania dowodowego, pomimo, że z treści wspomnianego przepisu wynika, iż przed wydaniem zaświadczenia konieczne jest przeprowadzenie takiego postępowania w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń faktycznych determinowanych przedmiotem zaświadczenia;

b) art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniem art. 218 § 1 i 2 K.p.a.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), polegającą na przyjęciu niewskazanej w tym przepisie przesłanki "bezpośredniości" jako cechy zagrożenia zdrowia i życia podczas pełnionej przez niego służby jako warunku wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści;

- niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy przepis ten przewidywał przesłankę wykraczającą poza delegację ustawową do jego wydania wynikającą z art. 15 ust. 6 w/w ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane w przepisach działu VII K.p.a. (art. 217 i nast. K.p.a.) ma zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez policjanta w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Z art. 218 § 2 K.p.a. wynika wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotą postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia jest potwierdzenie faktu wykonywania przez D.N. służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przewidziane w postępowaniu mającym na celu podwyższenie emerytury. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie tego przepisu w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, została przewidziana w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404).

Ustawodawca przyznając policjantom w art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, w art. 15 ust. 6 tej ustawy zawarł delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, którego zapisy, jako obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Zgodnie z zawartą w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego zostały określone w art. 87 Konstytucji RP. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji RP. Nie są również uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Organy rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, były obowiązane zastosować regulację określoną w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia jest obarczony wadliwością powodującą konieczność odmowy jego zastosowania w niniejszej sprawie w omówionym poniżej zakresie. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Rada Ministrów jest uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Ponadto zauważył, iż słowo "bezpośrednie", o którym mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo – skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami policjanta. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Wprowadzenie w rozporządzeniu kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia z Konstytucją RP i ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), uzasadnia odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji skutkowało to przyjęciem, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją RP i w/w ustawą, naruszają przepisy prawa. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji będzie obowiązany kolejny raz ocenić, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego, również tę, na którą skarżący się powołuje we wniosku i w toku postępowania. Następnie, w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Przeprowadzając weryfikację dokumentów źródłowych organ pierwszej instancji nie będzie brał pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., co mogło mieć wpływ na treść wyroku;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu nieprecyzyjnego stanowiska w zakresie naruszenia przez organ prawa materialnego, polegające na odmowie zastosowania § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, a jednocześnie powołanie się na niekonstytucyjność w/w przepisu w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U12/13, które zapadło po dacie wydania przez organ uchylonego postanowienia, co mogło mieć wpływ na treść wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ naruszył przepisy prawa materialnego. Z jego treści wynika, że organ nie mógł zastosować prawa materialnego w inny sposób, niż to uczynił. Następnie Sąd uznał, że organ zastosował przepis prawa materialnego, który po dacie wydania uchylonego postanowienia został uznany za niekonstytucyjny, czym naruszył prawo materialne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżone postanowienie wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 nie powinno się ostać, to powinien rozważyć, czy nie zaszły podstawy do jego uchylenia wobec wystąpienia przesłanki z art. 145a § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wówczas nie pojawiłby się błędny zarzut naruszenia prawa materialnego, a organ miałby możliwość ponownego, rzetelnego, bez związania wykładnią prawa materialnego, rozpoznania sprawy z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie doszłoby do uznania, że organ działał wadliwie.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał na dysonans zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdza, że odstępuje od stosowania § 4 pkt 1 rozporządzenia, to jednak naruszenie prawa materialnego przez organ uzasadnia faktem wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U12/13 odmawiającego cechy konstytucyjności części w/w przepisu. Organ, którego postanowienie uchylono, powinien mieć świadomość, jakich obowiązków nie dopełnił i jakie normy prawa naruszył.

D.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów są niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i prawidłowo zastosował ten przepis wykazując, że postanowienia wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) naruszały prawo – albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 orzekł, że powołany przepis w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na policjantów konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż w postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być on skutecznie postawiony w następujących przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044) i gdy jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zauważyć należy, iż z art. 184 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynika z niego m.in., że Sąd pierwszej instancji powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego uwzględnił z urzędu, do czego był zobowiązany. Słusznie odwołał się w sposób dorozumiany bezpośrednio do norm konstytucyjnych – art. 190 ust. 1 i 4. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, iż orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, op. cit., s.11). Uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapadłego wyroku Trybunału pozostaje w granicach badania sprawy sądowoadministracyjnej, a ustalona przez Trybunał niekonstytucyjność przepisu potwierdza zasadność skargi wniesionej przez D.N..

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że dopóki przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia nie został przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowany, to organ musiał go zastosować w brzmieniu nadanym przez ustawodawcę. Z kolei fakt zakresowego stwierdzenia niezgodności tego przepisu z ustawą i Konstytucją RP, musiał doprowadzić do konstatacji o odmowie zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie, co – w konsekwencji – musiało skutkować stwierdzeniem, że wydane w sprawie postanowienia naruszają przepisy prawa materialnego. W przedstawionym rozumowaniu nie ma zarzucanej przez autora skargi kasacyjnej niekonsekwencji czy rozbieżności. W takim przypadku wydane przez organy postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia musiały zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku D.N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście D.N.. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.