Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4294/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 151 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 201/18 w sprawie ze skargi L. S. i E. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 201/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. i E. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta Olkuski orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] dotyczących ujawnienia numerycznego opisu granicy działki ewidencyjnej:

- nr [...] z działkami nr [...] i [...] wykazanego za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, tj. 4E, 11N, IN, 3E;

- nr [...] z działkami nr [...] wykazanego za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, tj. 3E, 2N, 2E, 4N, 7N, 2P96;

- nr [...] z działkami nr [...] wykazanego za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, tj. 2P96, 3P96, 7E, 10N, 5E,

zgodnie z wykazem współrzędnych punktów granicznych, który stanowi integralną część decyzji pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, którego wyniki zawarte są w operacie technicznym wpisanym do ewidencji materiałów zasobu dnia 4 lutego 2015 r. identyfikator ewidencyjny [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. S. i L. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 20 listopada 2015 r. L. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy decyzja WINGiK została wydana przedwcześnie, niezgodnie z deklaracją zawartą w zawiadomieniu z dnia 15 lipca 2015 r., przez co organ uniemożliwił stronom wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Na skutek odwołania E. S. i L. S., Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

WINGiK rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., orzekł o odmowie uchylenia tej decyzji.

Organ I instancji uznał, że zasadnym jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z uwagi na niezaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie WINGiK wskazał, że podniesienie przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania, że dane zawarte w operacie geodezyjnym nr [...] przyjęte do wyznaczenia punktów nr 2P96 i 3P96 są niewiarygodne i sprzeczne z dokumentacją źródłową zawartą w operatach obejmujących pomiarem granice przedmiotowej działki czyli operatami geodezyjnymi nr [...] i [...], a jednocześnie niewskazanie jakichkolwiek okoliczności, które stanowiłyby o sprzeczności ww. danych, bądź braku ich wiarygodności stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami organu popartymi materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Zatem, mając to na uwadze oraz fakt, że w ramach bieżącej aktualizacji Starosta Olkuski uzupełnił atrybuty położenia wyznaczonych punktów granicznych, które zostały określone zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi względem osnowy geodezyjnej z błędami nie przekraczającymi 0,30m w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania pomiędzy nimi, WINGiK uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organu stanowiło to przesłankę do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., po rozpoznaniu odwołania L. S., uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. i orzekł, że:

1) decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz;

2) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. z uwagi na braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W ocenie Głównego Geodety Kraju, w sytuacji stwierdzenia, że wystąpiła podstawa wznowienia, ale nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna, WINGiK powinien zastosować art. 151 § 2 k.p.a., a nie odmawiać uchylenia decyzji ostatecznej kontrolowanej we wznowionym postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza stanowiska L. S. wskazuje, że strona kwestionuje zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...] dane określające położenie punktów granicznych nr 2P96 i 3P96, które wyznaczają przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] (własność E. S. i L. S.), a działką ewidencyjną nr [...] (własność J. S. i J. S.). W ocenie strony istniejące ogrodzenie określa przebieg tej granicy.

Organ podkreślił, że aktualizacja zawartych w ewidencji gruntów i budynków informacji dotyczących współrzędnych punktów granicznych oznaczonych numerami 2P96 i 3P96 nastąpiła decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., w oparciu o dane zawarte w operacie technicznym nr [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 lutego 2015 r., zawierającym wyniki prac geodezyjnych mających na celu opracowanie mapy z projektem podziału nieruchomości oznaczonej nr działki ewidencyjnej [...]. W ramach tych prac, w trybie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), nastąpiło w dniu 2 września 2014 r. wyznaczenie w terenie, przez geodetę A. G., między innymi punktów granicznych oznaczonych numerami 2P96 i 3P96. Z czynności wyznaczenia punktów granicznych został sporządzony protokół, z treści którego wynika, że wyznaczenie punktów granicznych oznaczonych numerami 2P96 i 3P96 nastąpiło na podstawie operatu [...]. W czynnościach tych udział brała między innymi E. S., która nie zajęła stanowiska odnośnie wyznaczonych punktów granicznych oraz odmówiła podpisu w protokole.

Jak wynika ze szkicu wyznaczenia punktów granicznych, zawartego w protokole wyznaczenia punktów granicznych z dnia 2 września 2014 r., ogrodzenie działki ewidencyjnej nr [...] nie jest usytuowane na granicy pomiędzy tą działką a działką ewidencyjną nr [...] (obecnie [...]), wyznaczonej za pomocą punktów granicznych nr 2P96 i nr 3P96. Operat techniczny nr [...] zawiera wyniki prac geodezyjnych mających na celu opracowanie projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...]. W wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] powstała działka ewidencyjna nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...], której granice z działką ewidencyjną nr [...] wyznaczają punkty graniczne nr 2P96 i nr 3P96.

Z kolei jak wynika z protokołu granicznego sporządzonego w 27 czerwca 1996 r., zawartego w operacie technicznym nr [...], w ustaleniu przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...], brali udział między innymi E. S. i L. S., jako właściciele sąsiedniej działki ewidencyjnej nr [...]. E. S. i L. S. podpisali protokół bez zastrzeżeń potwierdzając tym samym, że dane zawarte w tym protokole, między innymi określające przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną [...] (obecnie [...]), są prawidłowe. Z treści tego protokołu wynika, że granica pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...] (od pkt 3 do pkt 4), w pkt 3 ... nieznacznie załamuje się w kierunku południowym i biegnie do pkt 4. Tak określony przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...] jest również zgodne z przebiegiem tej granicy wykazanym na pierworysie mapy ewidencyjnej - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - [...]. Natomiast ze szkicu zawartego w protokole wyznaczenia punktów granicznych z 2 września 2014 r. wynika, że ogrodzenie biegnie nieznacznie w kierunku północnym.

Z dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że granica działki ewidencyjnej nr [...] od strony zachodniej stanowi linię prostą. Przyjmując natomiast, że granica działki ewidencyjnej nr [...] jest zgodna z istniejącym ogrodzeniem, to zachodnia granica działki ewidencyjnej nr [...] załamywałaby się na styku z ogrodzeniem w kierunku wschodnim.

Organ odwoławczy wskazał, że E. S. i L. S. nabyli na własność od Skarbu Państwa działkę ewidencyjną nr [...] w granicach ustalonych w operacie technicznym nr [...] (dowód: akt notarialny z dnia 4 listopada 1998 r. Rep. A Nr [...]).

Odnosząc się do zarzutu strony, że w wyniku pomiaru operatem nr [...] działka ewidencyjna [...] otrzymała szerokość 36,60m od strony południowej, czyli zmniejszyła się jej szerokość o 2,5m, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem WINGiK, że poprzez samo porównanie miar czołowych podanych na szkicach polowych w operacie pomiarowym nr [...] i [...] dla działki [...] nie można przesądzać, że dane ewidencyjne punktów granicznych 2P96 i 3P96 są niewiarygodne. Jak wynika z operatu nr [...] dla działki nr [...], która uległa podziałowi na działki nr: [...] i [...], w obecności stron ustalono i pomierzono w nawiązaniu do osnowy położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg jej granic.

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska skarżącego, że w dniu 27 czerwca 1996 r. odbyło się rozgraniczenie działki [...] z działkami [...], [...] i [...]. Operat techniczny nr [...], zawierający protokół graniczny sporządzony w dniu 27 czerwca 1996 r., został wykonany w ramach prac geodezyjnych polegających na opracowaniu projektu podziału działki nr [...], a nie jak twierdzi skarżący w wyniku rozgraniczenia działki [...] z działkami [...], [...] i [...]. W dniu 27 czerwca 1996 r. dokonano więc czynności przyjęcia granic działki ewidencyjnej nr [...] podlegającej podziałowi, z której to czynności sporządzono protokół, a nie czynności rozgraniczenie działki [...] z działkami [...], [...] i [...].

Zauważono również, że jak wynika ze sprawozdania technicznego wykonawca operatu technicznego nr [...] dokonał transformacji współrzędnych punktów granicznych z układu matematycznego 1965 strefa 1. do obowiązującego układu 2000 pas 21. Po dokonaniu transformacji do układu 2000 pas 21, współrzędne punktów granicznych zostały wykorzystane do wyznaczenia tych punktów w terenie.

Następnie, po przyjęciu operatu technicznego nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Starosta Olkuski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków (...). Starosta Olkuski wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (...), na podstawie której wprowadzono zmiany, między innymi, w numerycznym opisie granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...].

W ocenie Głównego Geodety Kraju wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wskazują, że brak jest podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. S. i E. S., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a także § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w Warszawie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

2) prawa materialnego, w szczególności art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne;

3) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wnioskodawca bez własnej winy został pominięty w postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. i tym samym zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będąca podstawą wznowienia tego postępowania.

Sąd zgodził się także z Głównym Geodetą Kraju, że w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Operat techniczny [...] został poddany ocenie, w wyniku której uznano, że został on sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Jeżeli natomiast wyniknie spór co do położenia znaków granicznych, to ustalenie przebiegu granicy między działkami może nastąpić w postepowaniu rozgraniczenia nieruchomości a nie w postępowaniu ewidencyjnym.

Główny Geodeta Kraju prawidłowo zatem uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 k.p.a. ale skoro w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to w oparciu o przepis art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. S. i E. S., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 20 ust. 1 pkt. 1, art. 24 ust. 1, art. 39, art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez przyjęcie, że odtworzenie granic w postępowaniu ewidencyjnym nastąpiło w oparciu o wykaz wirtualnych współrzędnych punktów granicznych pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terowego, którego wyniki zawarte są w operacie technicznym [...] wraz z protokołem wyznaczania punktów granicznych z dnia 2 września 2014 r., a położenie wyznaczonych punktów granicznych zostało określone zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi względem osnowy geodezyjnej I klasy z błędami średnimi nie przekraczającymi 0,30m, pomimo poważanych wątpliwości w tym względzie, że nie jest to sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów oraz wzajemnego powiązania między nimi, a w szczególności, że błąd geodezyjny może następować od 0,30m do 1,5m, a także wskazanie, że jeżeli wyniknie spór co do położenia znaków granicznych to ustalenie przebiegu granicy między może nastąpić w postępowaniu rozgraniczenia nieruchomości, a nie w postępowaniu ewidencyjnym;

2) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie, a co za tym idzie błędną ocenę skutków z czynności wznowienia znaków granicznych z której sporządzono protokół i dokonano błędnej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a następnie dokonania z urzędu dalszych błędów z uwagi na przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 4 lutego 2015 r. operatu technicznego [...], a także przez błędną ocenę skutków zaskarżonego wyroku a wcześniej zaskarżonych decyzji, a to decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., która została wydana z naruszeniem prawa, a następnie stwierdzenie w tejże samej decyzji pod pkt 2, że odmawia się uchylenia z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji innej, która notabene stała się decyzją ostateczną;

3) istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. wskutek ograniczenia w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, które w wyroku w ślad za Głównym Geodetą Kraju Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że decyzje Głównego Geodety Kraju nie mogą być konwalidowane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) zamianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Głównego Geodetę Kraju, pozostawiając temu organowi rozstrzygnięcie o kosztach sądowych za wszystkie dotychczasowe instancje.

Ponadto w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej "uCOVID-19". Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Tymczasem zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I GSK 2145/19). Ustaleń faktycznych nie można zwalczać w drodze zarzutów sformułowanych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I FSK 60/18).

Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, to jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11 oraz z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11), w przypadku gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych.

W pkt 3 skargi kasacyjnej wskazano na istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. wskutek ograniczenia w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego przed WSA, które w wyroku w ślad za Głównym Geodetą Kraju jednoznacznie stwierdziło, że decyzje Głównego Geodety nie mogą być konwalidowane. Jest to jedyny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten jest niezasadny, wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą wyłącznie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. W artykule 145 § 1 w pkt od 1 do pkt 8 określone zostały przesłanki (podstawy) wznowienia postępowania administracyjnego. Strona składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zobowiązana jest wskazać, która z wymienionych przesłanek zaistniała. Skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. jako podstawę wznowienia wskazali na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W dniu [...] stycznia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w oparciu o wskazaną we wniosku podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W prowadzonym po wznowieniu postępowaniu, organ II instancji Główny Geodeta Kraju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. orzekł, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z naruszeniem prawa, czyli z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem dopiero po wznowieniu postępowania organ ustala, czy podana we wniosku o wznowienie podstawa wznowienia została spełniona. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bezpodstawny, albowiem organ właśnie ustalił, że wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem ta podstawa wznowieniowa (tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) nie była wskazywana we wniosku o wznowienie postępowania, nie była tym samym podstawą wznowienia, nie mogła tym samym zostać naruszona.

Z kolei art. 151 k.p.a. reguluje sposoby zakończenia wznowionego postępowania. Zgodnie z § 1 Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., czyli postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ wydaje decyzję w które: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b (czyli stwierdzi, że przesłanka wznowieniowa jednak nie zachodziła), albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast art. 151 § 2 przewiduje trzeci sposób zakończenia wznowionego postępowania. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postepowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146, organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Powołany art. 146 k.p.a. reguluje negatywne przesłanki wznowienia postepowania: w § 1 jest to upływ czasu jaki minął od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (dla przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 jest to 10 lat, a dla przyczyn z art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b jest to 5 lat), natomiast § 2 zawiera jeszcze jedną przesłankę negatywną, mianowicie nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postepowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie, wznowione postępowanie zostało zakończone we wskazany wyżej trzeci sposób, mianowicie w zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Główny Geodeta Kraju orzekł, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., równocześnie odmówił jej uchylenia, albowiem decyzja jaka mogłaby zapaść w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Należy wyraźnie zaznaczyć, że o naruszeniu art. 151 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a. można by mówić tylko wówczas gdyby wznowione postępowanie zostało zakończone w sposób jakiego nie przewidują powołane przepisy, czyli zostałaby wydana decyzja, która zawierałaby inne rozstrzygnięcie niż w wskazanych wyżej trzech przypadkach, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. jest niezasadny. Jak zaznaczono na wstępie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania ograniczony został do art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., to pomijając tę okoliczność, że w zarzucie tym nie nawiązano do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, a te przepisy stosuje sąd, a nie przepisy k.p.a., jak również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do powołanych w zarzucie przepisów k.p.a., to przede wszystkim nie zostały wskazane jako naruszone te przepisy postępowania, które dotyczą miedzy innymi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego, a z uwagi na przedmiot sprawy, który dotyczył wznowienia postępowania w sprawie ewidencji gruntów istotne są nie tylko przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, ale przede wszystkim przepisy szczególne dotyczące ewidencji gruntów zawarte w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów, które między innymi określają zasady numerycznego opisu działek ewidencyjnych, sporządzania operatu. Powyższe spowodowało, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, a skarżący kasacyjnie nie sformułował skutecznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co sprawiło, że nie zostały podważone okoliczności dotyczące ustalenia stanu faktycznego, a w oparciu o te nie podważone ustalenia faktyczne dokonane zostało rozstrzygniecie w sprawie.

Z kolei w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w pkt 1 wskazano na art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 art. 39, art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołany art. 20 ust. 1 pkt 1 stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei art. 24 ust. 1 reguluje, z czego składa się operat ewidencyjny, tj. pkt 1) z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności: a) odpowiednio zabezpieczone przechowywanie danych i ich aktualizację, b) udostępnianie oraz wspólne korzystanie z danych na zasadach określonych w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, c) wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej; pkt 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Powołane przepisy wskazują jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz z czego składa się operat ewidencyjny (art. 24 ust. 1), powyższa regulacja nie jest przedmiotem sporu.

Art. 39 ustawy (w ust. 1-4) reguluje szczególną instytucję jaką jest wznowienie znaków granicznych. Wznowienie granic nieruchomości polega na odnalezieniu, na podstawie dowodów w postaci znaków i śladów granicznych oraz miarodajnych dokumentów, istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie znakami granicznymi. Wznowienie granic jest zatem czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym i w odróżnieniu od niego nie dokonuje go organ administracji, lecz geodeta, który z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza protokół. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 5, zasady postępowania określone w art. 39 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio także przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Chodzi tu nie o odtworzenie przebiegu granicy prawnej nieruchomości, lecz o odtworzenie przebiegu granicy wynikającej z ewidencji gruntów i budynków, a więc tzw. granicy ewidencyjnej nieruchomości. Granica ta nie musi pokrywać się z granicą prawną. Jak wynika z akt sprawy dnia 4 lutego 2015 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny [...] zawierający wyniki prac geodezyjnych mających na celu opracowanie mapy z projektem podziału nieruchomości oznaczonej nr działki ewidencyjnej [...]. W ramach tych prac nastąpiło w dniu 2 września 2014 r. wyznaczenie w terenie punktów granicznych, nastąpiło to na podstawie operatu [...], a wyznaczenie punktów granicznych dokonane zostało na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się szczegółowo do powyższych okoliczności, w tym dokonał oceny operatu technicznego [...]. Natomiast skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 i art. 39 ust. 5 w rzeczywistości dąży do podważenia i zakwestionowania okoliczności i ustaleń faktycznych w sprawie.

Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, to jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów, w przypadku gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano również na art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie, a co za tym idzie błędną ocenę skutków czynności wznowienia znaków granicznych, a następnie dokonania z urzędu dalszych błędów, a także przez błędną ocenę skutków zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji w której stwierdza się, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem praw, a następnie odmawia się jej uchylenia z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji innej. Odnosząc się do powyższego zarzutu, to przede wszystkim podkreślić należy, że zachowują swoją aktualność wszystkie uwagi wskazane wyżej. Orzeczenie w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa oznacza, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. naruszone zostały przepisy zawarte w art. 145, art. 145a, art. 145b k.p.a., a więc te przepisy, które stanowią przesłankę wznowienia postępowania, w niniejszej sprawie był to art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego postępowanie zostało wznowione, aby umożliwić stronom udział w tym postępowaniu. Samo wznowienie postępowania nie eliminuje z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione (w tym przypadku decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.) natomiast umożliwia przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania organ rozstrzyga o sposobie zakończenia wznowionego postępowania, wydając decyzję w której rozstrzyga w jeden z trzech dopuszczalnych przez przepisy sposobów, na co zwrócono już wcześniej uwagę. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie uchylono tej decyzji, albowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, inaczej ujmując mimo naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygniecie co do istoty zawarte w tej decyzji jest zasadne. Dlatego też nie można mówić o błędnej ocenie skutków zaskarżonej decyzji, mając na uwadze, że wydana została w postępowaniu o wznowienie postępowania, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W takich okolicznościach, zarzuty skargi kasacyjnej należało ocenić jako niezasadne, a mając na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi, skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a., została oddalona.