Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 177/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 30b zał. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 17 maja 2012r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Województwa z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia do konkursu I. stwierdza , że zaskarżona uchwała w zakresie uregulowanym w § 11 ust. 2 Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Instytucji pośredniczącej II stopnia do konkursu, stanowiącego załącznik do tej uchwały, wydana została z naruszeniem prawa ; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w zakresie określonym w pkt I.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Zarząd Województwa, działając na podstawie art.41 ust.1 i ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1590 ze zm., dalej powoływana jako u.s.w.) i art. 25 ust.1 w związku z art. 26 ust.2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. DZ.U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 ze zm., dalej powoływana jako u.z.p.p.r.) podjął uchwałę Nr "[...]" w sprawie zatwierdzenia Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (Spółki A) do konkursu nr "[...]".

Pismem z dnia "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.w. , wniósł skargę na powyższą uchwałę Zarządu Województwa, wnosząc o orzeczenie niezgodności z prawem § 11 ust. 2 wymienionego Regulaminu, stanowiącego załącznik do tej uchwały.

W uzasadnieniu wskazano, iż ze względu na wniesienie skargi przez Spółkę B, po dokonaniu analizy przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, sprzeczność z art. 30b ust.1 i ust. 2 u.z.p.p.r. zapisu § 11 ust. 2 Regulaminu zgodnie, z którym wnioskodawca, którego projekt został umieszczony na liście rezerwowej nie może wnieść protestu, gdyż wyniki oceny projektu są pozytywne i tym samym umożliwiają jego zakwalifikowanie do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs.

Zdaniem organu powyższy zapis Regulaminu nie uwzględnia stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest tożsame z negatywną oceną projektu Wskazał przy tym na postanowienia NSA: z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II GSK 846/10, z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 847/10, z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt: II GSK 1494/10, z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II GSK 847/10, z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II GZ 182/10 . W takiej sytuacji wnioskodawcy powinien zaś przysługiwać przynajmniej jeden środek odwoławczy, o czym stanowi art. 30b ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda uznał, iż zapis §11 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa Nr "[...]" jest sprzeczny z art. 30b ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r., gdyż pozbawia on wnioskodawców, których projekty znalazły się na liście rezerwowej, uprawnienia do skorzystania z jednego środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego.

Wojewoda wskazał również, że zwrócił się do Zarządu Województwa o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, w szczególności co do możliwości dokonania przez Zarząd Województwa odpowiedniej zmiany kwestionowanej uchwały nr "[...]" poprzez uchylenie §11 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do w/w uchwały – celem doprowadzenia jej zapisów do zgodności z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., Przewodniczący Zarządu Województwa poinformował organ nadzoru, iż w ocenie Zarządu Województwa nie ma podstaw do uchylenia §11 ust.2 Regulaminu, albowiem jest on zgodny z prawem.

W związku z powyższym , ze względu na upływ okresu jednego roku od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały, koniecznym było skorzystanie przez organ nadzoru ze środka nadzorczego przewidzianego w art. 83 ust. 2 u.s.w. poprzez skierowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi celem orzeczenia o niezgodności z prawem § 11 ust.2 Regulaminu stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały Zarządu Województwa z dnia "[...]".

W odpowiedzi na skargę z dnia "[...]" Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ podniósł, że Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 w brzmieniu kwestionowanym przez Wojewodę obowiązywał we wszystkich konkursach ogłoszonych przez Instytucje Zarządzającą i nie narusza przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie dofinansowania projektu odbywa się kilkuetapowo i obejmuje etap oceny formalnej oraz merytorycznej , a następnie umieszczenie projektu na liście rankingowej projektów. Przejście przez te etapy oznacza pozytywny wynik oceny. Tak więc informacja o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu, ze wskazaniem , że projekty , które uzyskały co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów zostają umieszczone na liście rankingowej , nie może stanowić informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r.

Zarząd Województwa wskazał, że w bogatym w tej kwestii orzecznictwie sądowym z okresu podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały nr "[...]" wyrażany był pogląd , iż umieszczenia projektu na liście rezerwowej projektów nie należy postrzegać jako negatywnej oceny projektu. Organ podkreślił, że wszystkie powołane w skardze orzeczenia NSA pochodzą z drugiej połowy 2010 r. oraz początku 2011 r., co oznacza , iż nie zostały wydane w okresie podjęcia kwestionowanej uchwały. Stanowisko prezentowane w uzasadnieniach orzeczeń NSA powołanych przez organ nadzoru , nawiązujące do wykładni celowościowej art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju , stoi natomiast w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślono , iż w tym samym okresie te same składy orzekające NSA oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych reprezentowały całkowicie odmienne stanowisko , wskazując , że umieszczenie na liście rezerwowej projektów wyklucza wniesienie środka odwoławczego (p. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 47/10; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 92/10, postanowienie WSA w Poznaniu z 13 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 219/10; z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 181/10). W ocenie Zarządu Województwa wykładnia pojęcia "negatywna ocena" powinna być dokonywana zgodnie z unormowaniami tej ustawy , a zwłaszcza art. 30a ust. 1 pkt 1 – 2 u.z.p.p.r., który to przepis określa przesłanki zawarcia umowy o dofinansowanie. Umowa ta zawierana jest w odniesieniu do projektu , który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Zarząd Województwa podkreślił , że w orzeczeniu NSA z 18 lutego 2010 r. , sygn. akt II GSK 92/10 , wydanym na kilka dni przed podjęciem uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" , jednoznacznie wskazał , iż za negatywnie oceniony projekt nie może być jednak uznany projekt , który został umieszczony na rezerwowej liście projektów kwalifikowanych do dofinansowania z uwagi na brak dostępnych środków.

Odwołując się do orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 69/10 , wskazano w odpowiedzi na skargę , że samo subiektywne przekonanie wnioskodawcy o niewłaściwej ocenie projektu i uzyskaniu przez niego za małej liczby punktów nie przesądza o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30 b ust. 1 powołanej ustawy. Treść przytoczonych powyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób jednoznaczny wskazuje , że w tym zakresie miarodajna jest uzyskana przez wnioskodawcę informacja o wynikach oceny projektu.

Również WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 304/10 zajął stanowisko , że informacja o pozytywnej ocenie projektu ze wskazaniem umieszczenia tego projektu na liście rezerwowej nie stanowi negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 30b ust.1 u.z.p.p.r.

Podkreślając niejednolitość orzecznictwa sądowego w omawianej kwestii , Zarząd Województwa zwrócił uwagę , że stanowisko sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa w polskim porządku prawnym , a tym samym , zwłaszcza w sytuacji rozbieżności , nie może ono być powodem do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Zarządu Województwa na uwagę zasługuje również fakt, że postępowanie w sprawie podziału środków unijnych nie ma charakteru administracyjnego, a wnioskodawcy dobrowolnie godzą się na warunki zamieszczone w procedurach naboru wniosku. Szukanie zatem analogii w ochronie praw procesowych wnioskodawcy aplikującego o środki unijne z uprawnieniami zamieszczonymi w procedurze administracyjnej jest całkowicie bezzasadne.

Końcowo Zarząd Województwa wskazał, że system realizacji RPO nie jest źródłem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz nie jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 46 ust.2a u.s.w. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się , iż Regulamin naboru i oceny wniosków do dofinansowanie projektów ma charakter cywilnoprawny , czego dowodem jest dobrowolność i brak przymusu.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej istnieje uzasadniona wątpliwość możliwości podjęcia rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie , na skutek zastosowania środka nadzorczego przez Wojewodę w trybie art. 83 ust.2 u.s.w.

Na rozprawie dniu 17 maja 2012 r. pełnomocnik Zarządu Województwa wniósł o odrzucenie skargi, albowiem zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 83 ust. 2 u.s.w. Wojewoda nie mógł bowiem skorzystać z uprawnień organu nadzoru i orzec o nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w. albowiem od daty jej podjęcia upłynął okres jednego roku. W takiej sytuacji, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 83 ust. 1 u.s.w. "nie stwierdza się nieważności uchwały". Art. 83 ust. 2 u.s.w. przewiduje w takim przypadku uprawnienie sądu administracyjnego do "orzekania o niezgodności uchwały z prawem". Warunkiem dopuszczalności orzekania przez sąd jest jednak istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ( art. 83 ust. 2 u.s.w.) .

Mając na względzie powyższe uregulowania, w pierwszej kolejności należy więc odnieść się do zgłoszonego na rozprawie wniosku o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Pełnomocnik Zarządu Województwa wniosek swój uzasadnił wykładnią art. 83 ust.1 in fine u.s.w. , utrzymując, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a więc cytowany przepis wyklucza możliwość orzekania przez sąd administracyjny o niezgodności uchwały z prawem .

Stanowisko pełnomocnika Zarządu jest w ocenie Sądu nietrafne. Nie jest przy tym sporne, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Co do tej kwestii wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, oceniając charakter prawny aktów określających system realizacji programów operacyjnych. W orzecznictwie tym wskazano, że "system realizacji programu przybiera formę prawną typową dla działania instytucji zarządzającej - w przypadku regionalnego programu operacyjnego właściwą formą jest uchwała zarządu województwa" ( wyrok NSA z dnia 27.10.2010 r. , sygn. akt II GSK 1097/10, dostępny w bazie internetowej orzecznictwa NSA ). Takie uchwały nie mieszczą się jednak w konstytucyjnym systemie źródeł prawa (art. 87 Konstytucji). Mimo to mogą one stanowić prawną podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia. Sądy administracyjne podnosiły, że "W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny , czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym , mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia , ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc tej normie" ( wyrok NSA z dnia 20.10. 2010r. , sygn. akt II GSK 1110/10 ). W orzecznictwie takie uchwały zarządu województwa określano jako "swoiste źródła prawa" , "nieformalne źródła prawa" , albo "źródła niezorganizowane". Obszerną analizę orzecznictwa w kwestii charakteru prawnego aktów tworzących system realizacji programu operacyjnego przeprowadził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011r. , sygn. P 1/11. Trybunał stwierdził w konkluzji tej analizy , że pogląd o traktowaniu "systemu realizacji jako źródeł prawa sui generis , niebędących aktami prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji , jest powszechnie przyjęty w judykaturze". W dalszej części uzasadnienia swego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie sformułował tezę, iż "podziela prezentowany w (...) orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd , że systemów realizacji nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym do aktów prawa miejscowego" ( pkt 3.3.2 in fine uzasadnienia cyt. wyroku).

Z tego , że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego , na gruncie art. 83 ust. 1 u.s.w. nie można jednak wyprowadzić wniosku o niedopuszczalności orzekania przez sąd co do jej zgodności z prawem. Zdaniem sądu przepis ten przemawia za tezą wręcz przeciwną. Reguluje on bowiem sytuację, w której organ nadzoru we własnym zakresie nie może już orzec o nieważności uchwały z powodu upływu terminu jednego roku. Z ograniczenia tego uprawnienia wyłącza jednak uchwały będące aktem prawa miejscowego (oraz uchwały, których nie przedłożono w wymaganym terminie 7 dni od podjęcia). Oznacza to , że w odniesieniu do uchwał będącym aktami prawa miejscowego ograniczenie z art. 83 ust. 1 nie ma w ogóle zastosowania. Ma ono natomiast zastosowanie do wszystkich innych uchwał w sytuacji określonej tym przepisem . Do takich zalicza się właśnie uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Była ona bowiem przedłożona organowi nadzoru (wojewodzie) w wymaganym terminie i nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął okres jednego roku. Spełnione są zatem przesłanki ustanowione w art. 83 ust. 1 u.s.w.

Kolejny warunek dopuszczalności poddania uchwały kontroli sądu administracyjnego zawiera art. 83 ust. 2 u.s.w. , na który trafnie powołuje się skarga. Jest nim istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały. Oznacza to , że zachodzi sytuacja , w której tylko upływ okresu jednego roku stanowi przeszkodę do skorzystania przez organ nadzoru z uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały. Rozpatrując skargę, sąd zobowiązany jest więc zbadać czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem , a więc byłaby uznana za nieważną w trybie art. 82 u.s.w.

W ocenie sądu także wymieniona przesłanka została spełniona w przypadku zaskarżonej uchwały. Skarga słusznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, tj. z art. 30b ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( dalej jako : u.z.p.p.r.) w zakresie uregulowanym w § 11 ust. 2 cyt. wyżej Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie projektów (...) do konkursu "[...]" , stanowiącego załącznik do tej uchwały .

Istota sporu sprowadza się do wykładni pojęcia "negatywna ocena projektu". Przepisy art. 30 b/ u.z.p.p.r. regulują zasady procedury odwoławczej w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania. Ze zdania pierwszego ust.1 art. 30 b/ ustawy wynika, że system realizacji programu operacyjnego ma przewidywać środki odwoławcze, termin , tryb i warunki ich wnoszenia. Ustawodawca uwarunkował jednak prawo do wniesienia środka odwoławczego negatywną oceną projektu. Natomiast w ust. 2 art. 30b/ ustawy zobligowano organ uchwalający system realizacji programu operacyjnego do "uwzględnienia co najmniej jednego środka odwoławczego przysługującego wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie".

Kwestionowane uregulowanie w § 11 ust. 2 cyt. regulaminu stwierdza, że "Wnioskodawca, którego projekt umieszczony został na liście rezerwowej nie może wnieść protestu, gdyż wyniki oceny projektu są pozytywne i tym samym umożliwiają jego zakwalifikowanie do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs". Ten zapis regulaminu uznaje więc za ocenę pozytywną projektu także przypadki, w których projekt nie otrzyma dofinansowania z powodu uplasowania go na miejscu nie pozwalającym na przyznanie wnioskowanych środków. Zarząd Województwa w swoisty sposób rozszerzył więc pojęcie "pozytywna ocena".

Przepisy ustawy nie zdefiniowały pojęcia "negatywna ocena". W takiej sytuacji skarżący zasadnie odwołał się do utrwalonej w tym zakresie linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ta linia orzecznictwa jest obecnie dominująca. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ją podziela. Zauważenia wymaga przy tym, że wprawdzie - co wskazuje odpowiedź na skargę - orzecznictwo było w początkowym okresie niejednolite, lecz odmienna linia orzecznicza nie utrzymała się, m.in. w wyniku pogłębionej wykładni celowościowej i odwołującej się do zasad konstytucyjnych. Sądy dokonywały bowiem wykładni tego pojęcia nie tylko na gruncie art. 30b/ ale także art. 30c/ u.z.p.p.r., zgodnie z którym prawo do skargi do sądu administracyjnego uzależnione zostało od "otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej".

Przykłady orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na odmienne niż prezentowane przez Zarząd Województwa i cytowany wyżej zapis regulaminu, rozumienie pojęcia "negatywna ocena" przywołane zostały w uzasadnieniu skargi. Tu dodać należy zatem orzeczenia z okresu wcześniejszego (wszystkie dostępne w bazie internetowej NSA), a także z ostatniego okresu, wyraźnie wskazujące na niezgodne z prawem uregulowanie zawarte w zaskarżonym regulaminie.

I tak, w postanowieniach z dnia 24 marca 2010r. , sygn. akt II GSK 248/10, postanowieniu z dnia 10 czerwca 2010r. , sygn. akt II GSK 565/10 oraz postanowieniu z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt II GSK 657/10 , stwierdzano , że pojęcie "negatywnej oceny projektu" należy utożsamiać z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Jako przykład takiej oceny wskazywano sytuacje, w której projekt przeszedł pozytywnie wszystkie stadia oceny, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania wskutek wyczerpania środków przewidzianych w ramach konkursu, a więc umieszczono go na tzw. liście rezerwowej. Taka ocena i zakwalifikowanie projektu miało dla wnioskodawcy niewątpliwie charakter negatywny , skoro wynik był dla niego niekorzystny. W innym orzeczeniu ( postanowienie z dnia 11 stycznia 2012r. , sygn. akt II GSK 2313/11), NSA zwraca uwagę na to, że celem złożenia wniosku jest uzyskanie środków pieniężnych na realizację projektu, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał , trudno ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia także treść art. 30a/ ust. 1 u.z.p.p.r., z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji . Zadaniem instytucji zazrądzającej nie jest natomiast samoistne dokonywanie ocen składanych projektów , czyli przeprowadzenie konkursu wyłaniającego i porządkującego wnioski w kolejności od najlepszego do najgorszego. Zadaniem instytucji zarządzającej jest bowiem udzielenie dofinansowania, bądź odmowa jego udzielenia. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu , którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonym środkami , czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 5 , 7 i 11 u.z.p.p.r. Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie a innym odmówiono , umieszczając ich na liście rezerwowej , to znaczy , że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do dofinansowania , czyli oceniono negatywnie. Zamierzony przez wnioskodawcę cel nie został bowiem osiągnięty .

W orzecznictwie wskazywano także na znaczenie stanowiska strony dla uznania, czy ocena projektu jest pozytywna , czy negatywna . Nie można bowiem arbitralnie, poprzez uznanie przez instytucję , że ocena jest pozytywna ale bez przyznania dofinansowania , pozbawiać strony środka odwoławczego i decydować za nią , czy będzie mogła skorzystać ze środka odwoławczego ( protestu) . Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ( w związku z art. 30 b/ ust.1 ) u.z.p.p.r. i uznanie , że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej w połączeniu ze stwierdzeniem braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji , pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W konsekwencji w lepszej sytuacji znalazłby się uczestnik konkursu , którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej , ale który w wyniku uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną pozytywną ocenę na tyle dobrą , iż umożliwiałaby dofinansowanie (postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012r. , sygn. akt II GSK 2313/11) .

Na inny aspekt niezgodności podobnego do kwestionowanego w niniejszej sprawie zdefiniowania w regulaminie pojęcia " pozytywna ocena" wskazuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011r. , sygn. akt III SA/Kr 762/11 (dostępny w bazie internetowej NSA; vide także wyrok NSA z dnia 20.12.2011r. sygn. akt II GSK 2312/11) . Sąd ten ,odmawiając zastosowania przepisu regulaminu , zwrócił uwagę na jego sprzeczność z zasadami równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.) . W wyroku tym sąd trafnie podniósł także , iż podstawowym standardem każdego postępowania przed organami administracji publicznej w demokratycznym państwie jest prawo do odwołania , rozumiane jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności. Najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji , według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanej w I instancji , a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa .Wymóg z art. 78 Konstytucji spełnia środek zaskarżenia , za pomocą którego strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Sąd ten stwierdził również, że zróżnicowanie pozycji osób, których projekt został oceniony negatywnie (uzyskał mniej punktów niż wymagane minimum ) od osób , których projekt uzyskał regulaminowo ocenę pozytywną ( zdobył wymaganą liczbę punktów) ale nie uzyskał dofinansowania, stawia tę drugą grupę osób w gorszej sytuacji .

Podzielając w pełni przedstawioną w zacytowanych orzeczeniach wykładnię pojęć "pozytywna ocena" i "negatywna ocena" jako przesłanki skorzystania ze środka odwoławczego przez ubiegającego się o dofinansowanie , stwierdzić zatem należy , że kwestionowany w skardze § 11 ust. 2 regulaminu naboru i oceny wniosku o dofinansowanie jest niezgodny z przepisami cytowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju . W szczególności narusza art. 30 b/ ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r. W sposób nieprzewidziany w tych przepisach ustawy i bez stosownego upoważnienia , Zarząd Województwa ograniczył prawo do wniesienia protestu, przyjmując , iż umieszczenie na liście rezerwowej , bez zakwalifikowania do dofinansowania , jest pozytywną oceną projektu.

Stwierdzona niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem w zakresie dotyczącym § 11 ust. 2 cyt. regulaminu ma przy tym charakter istotny . Dotyczy bowiem podstawowego praw każdej strony postępowania do zaskarżenia zapadłych rozstrzygnięć . Realizacja tego prawa ma zasadnicze znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy o dofinansowanie projektu i jako taka wpływa na treść praw i obowiązków podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie.

Odnosząc się do wywodów odpowiedzi na skargę , iż brak podstaw do uwzględnienia skargi wynika m.in. z braku przesłanek do uznania , że zaskarżony zapis regulaminu rażąco narusza prawo , stwierdzić należy , że jest to stanowisko błędne. Skarga nie operuje pojęciem "rażące naruszenie prawa" i nie opiera się na takim zarzucie . Pojęcie to nie zostało także użyte w przepisach art. 82-83 u.s.w. Używane w tych przepisach określenie "nieważność" nie może być utożsamiane z nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Wskazuje na to także orzecznictwo sądowe , w którym stwierdzano , że " do określenia rodzaju naruszenia przepisów prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności nie ma zastosowania art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego . Z tego należy wyprowadzić wniosek , że zastosowanie sankcji nieważności uchwał nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia praw , ale obejmuje też inne stopnie naruszenia prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały" (vide: wyrok NSA z dnia 07.06.2011r. , sygn. akt I OSK 314/11, dostępny w bazie internetowej orzecznictwa NSA).

Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie mają istotnego znaczenia wywody odpowiedzi na skargę co do charakteru postępowania o dofinansowanie i niestosowaniu w nim reguł postępowania administracyjnego . Przedmiotem oceny jest bowiem zgodność kwestionowanego przepisu uchwały ( regulaminu) z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju .

W świetle przedstawionych na wstępie rozważań co do charakteru prawnego aktów prawnych tworzących system realizacji programu , nie do przyjęcia jest także sugestia zawarta w końcowej części odpowiedzi na skargę , iż brak podstaw do uwzględnienia skargi wynika również z "charakteru cywilnoprawnego" regulaminu, gdyż beneficjent przystępuje do konkursu dobrowolnie i bez przymusu . Wskazane cechy nie zmieniają bowiem faktu , iż uchwała zarządu województwa i wprowadzony nią regulamin naboru i oceny wniosków , jako wydane przez upoważniony ustawową organ państwa , należą do sui generis źródeł prawa administracyjnego, co obszernie rozważa cytowany już wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego i analizowane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga przy tym , że Trybunał Konstytucyjny wskazał na to , że omawiane akty systemu realizacji zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym , których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowania , wyznaczają więc określonym podmiotom prawa i obowiązki. Nie są także aktami stosowania prawa czy elementami specyficznych umów adhezyjnych ( pkt 3.3.2. in fine uzasadnienia wyroku Trybunału ).

Na zakończenie , niejako na marginesie rozstrzyganej sprawy , wskazać należy, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 5 pkt 11 , art. 30b ust.1 i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie w jakim przepisy te dopuszczają uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów do dofinansowania i dopuszczają uregulowanie środków odwoławczych poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz w zakresie w jakim uzależniono prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Z powyższych względów skargę uznać należało za zasadną . Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 83 ust. 2 u.s.w. sąd orzekł o tym , że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Wprawdzie skarga wnosiła o orzeczenie "niezgodności z prawem" kwestionowanego przepisu regulaminu , a więc o użycie sformułowania z art. 83 ust. 2 u.s.w. , lecz w ocenie sądu za prawidłowe uznać należało użycie podobnej znaczeniowo formuły z uchwalonej później ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( por.: wyroki NSA z dnia 26.07.2007r., sygn. akt I OSK 237/07; z dnia 27.08.2008r. , sygn. akt II OSK 723/08; z dnia 07.06.2011r. , sygn. akt I OSK 314/11) .

Co do niewykonywania zaskarżonej uchwały w zakwestionowanym zakresie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.