Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 691/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Firma A z siedzibą w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 marca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 293), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r, nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 2020 r., nr [...] (znak sprawy: [...]) w sprawie ustalenia z wniosku [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa z dnia 24 października 2018 r. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. : "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i komunikacją na działkach nr [...], [...], obr. [...], przy ul. [...] w K." – utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją Nr [...] z dnia 28 października 2020 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] Sp. z o.o., Spółka Komandytowa w K. z dnia 24 października 2018 r. – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...], [...] obr[...] przy ul. [...] w K.". Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 – warunki zabudowy, Załącznik Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na pozyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia wszelkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, stąd możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o wyniki przeprowadzonej ponownie analizy urbanistyczno- architektonicznej.

Działając na skutek odwołania [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 26 marca 2021 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i przedstawił uwarunkowania prawne i istotę rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną - mgr inż. arch. D. S.. Obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, został wyznaczony w sposób następujący: za front działki przyjęto północny fragment terenu inwestycji – od strony torów kolejowych tj. w odległości 528 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Taki sposób pozwolił na rzetelną ocenę stanu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. Jak wynika z opisu terenu, teren objęty wnioskiem znajduje się w północno-zachodniej części K. w obszarze zabudowy usługowo-produkcyjno-magazynowej. Zabudowa wypełnia wolne tereny inwestycyjne, jest niejednorodna gabarytowo i przylega do terenów kolejowych. Najbliższa zabudowa mieszkalna jednorodzinna znajduje się około 300 metrów od granic nieruchomości objętych wnioskiem. Na północ (za linią kolejową) znajduje się duże osiedle mieszkaniowe [...] Obszar analizowany jest wyraźnie podzielony przez linię kolejową biegnącą w kierunku zachód-wschód na terenie K.. Jest to szeroki pas infrastruktury kolejowej o kilku torach i szerokości około 35 metrów, na wysokości terenu objętego wnioskiem. Jak wynika z analizy, a także innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w najbliższym – bezpośrednim sąsiedztwie nie występują jakiekolwiek budynki mieszkalne wielorodzinne. Tereny mają charakter przemysłowy, magazynowy i usługowy. Natomiast z całego obszaru analizowanego wynika niewątpliwie, iż istniejące budynki posiadają wyjątkowo zróżnicowany charakter, zarówno pod kątem ich funkcji, jak i gabarytów. W obszarze tym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, jednorodzinne, usługowe, przemysłowe i magazynowe, infrastruktura drogowa i kolejowa. Budynki te posiadają wyjątkowo zróżnicowane parametry, co można niewątpliwie ocenić analizując zdjęcia satelitarne jakie zalegają w aktach sprawy. W ocenie organu, możliwym jest zrealizowanie funkcji mieszkalnej wielorodzinnej na terenie wskazanym we wniosku. Jakkolwiek budynki o takim charakterze nie sąsiadują z terenem inwestycji, to jednak licznie występują w obszarze poddanym analizie – np. od północnej strony terenu inwestycji. Autorka analizy w swym opracowaniu wskazała, że ze stanu zagospodarowania jednoznacznie wynika, że obszar analizowany jest wyraźnie podzielony torowiskiem kolejowym na dwie przestrzenie urbanistyczne o niejednolitym charakterze, wynikającym z innych uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych, środowiskowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz sieci uzbrojenia terenu, co znajduje odzwierciedlenie w zdecydowanie różnym zagospodarowaniu terenu działek i ich zabudowie. Kolegium potwierdziło powyższe i zauważyło, iż na południe od torów kolejowych dominuje zabudowa usługowa, produkcyjna, a także tereny wojskowe. Zabudowa mieszkaniowa nie występuje tak często jak na północ od linii kolejowej, gdzie dominuje poprzez istniejące osiedle mieszkaniowe [...]. Zdaniem organu, autorka analizy prawidłowo wyznaczyła obszar analizowany, a następnie obszar ten został scharakteryzowany i opisany w treści analizy. Parametry zabudowy zostały natomiast dostosowane do najbliższej zabudowy, w odległości około 100 metrów od terenu inwestycji, przy wskazaniu, iż z uwagi na znaczą wielkość obszaru oraz różne przestrzenie urbanistyczne zasadnym jest skoncentrowanie się na najbliższym obszarze, celem zapewnienia ochrony ładu przestrzennego. Kolegium również nie dopatrzyło się uchybień po stronie organu I instancji w tym zakresie, bowiem podjęte poszczególne czynności i sposób działania analizatorki zostały szczegółowo opisane w treści analizy i poparte specyficznym stanem zagospodarowania. Kolegium nie przychyliło się do zarzutów odwołania w tym zakresie i nie dostrzegło podstaw by kwestionować sposób określania nowych parametrów. W innym wypadku bowiem w sprawie zachodziłaby okoliczność "poszukiwania" podobnych działek w całym obszarze analizowanym, bez nawiązania do jego najbliższego otoczenia.

Przechodząc do omówienia poszczególnych parametrów inwestycji, organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego i wskazał, że w sprawie wyznaczono dwie linie zabudowy, od strony wschodniej – ulicy [...] oraz od strony północnej, z której odbywać się będzie główny wjazd na teren nieruchomości. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W sprawie wyznaczono dwie linie zabudowy, od strony wschodniej i północnej. Przy wyznaczeniu linii od strony wschodniej powołano się na pismo UMK Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 28 stycznia 2019 r., gdzie wskazano, że linia zabudowy winna być zgodna z granicą rezerw terenu przeznaczoną pod inwestycje komunikacyjne, tj. winna przebiegać w odległości 4 metrów na zachód od ściany tunelu pieszego z koncepcji drogowej przedłożonej przez ten Wydział. Powyższe ustalenia były także przedmiotem rozważań dokonanych przez Zarząd Dróg Miasta K., która to wyodrębniona jednostka ze struktur UMK zajęła tożsamego stanowisko w tym zakresie m.in. w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r. Dokonane ustalenie w tym zakresie wynikają z dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia, który statuuje, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy opisującej zastany ład przestrzenny. Zaprezentowane uzasadnienie w tym zakresie jest w ocenie Kolegium wystarczające, bowiem wynika z niego potrzeba wyznaczenia innych linii zabudów niż określona w analizie, a w konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż w badanej sprawie organ był uprawniony do przyjęcia wskazanych powyżej rozwiązań. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy. Nadto organ odwoławczy zauważył, że rozwiązania w zakresie wyznaczenia linii od strony wschodniej pokrywają się z koncepcją przedłożoną przez inwestora w dniu 6 listopada 2019 r. (karta nr [...] akt sprawy). Przyjęte rozwiązanie w postaci zachowania rezerwy terenu od strony wschodniej nie ogranicza możliwości inwestycyjnych nieruchomości w zakresie, o jaki wnioskował inwestor. Organ nie mógł pominąć w swych rozważaniach opinii i wytycznych własnych wydziałów, z których wynika konieczność zachowania rezerwy od strony wschodniej pod inwestycje drogowe.

Z kolei od strony północnej terenu inwestycji, gdzie również wyznaczono linię zabudowy, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami kolejowym, zastosowano regulacje dotyczące odległości od terenów kolejowych zawarte w ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043). Z art. 54 ust. 2 powołanej ustawy wynika, m.in. iż budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Powyższe odległości zostały wprost zacytowane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nie ma powodów by ustalenia te podważać. Powyższe ograniczenia wynikają również z opinii PKP Polskie Linie Kolejowe z dnia 23 stycznia 2019 r., gdzie wprost wskazano na regulacje prawne wynikające z ustawy o transporcie kolejowym, jakie winne być spełnione przy realizacji inwestycji.

W tym kontekście organ odwoławczy dodał, że z koncepcji zagospodarowania działek podobnych tj. nieruchomości położonych wzdłuż linii kolejowej, na wschód od terenu inwestycji przedłożonych przez inwestora (karta nr [...] akt sprawy) – wynika, iż inwestycja stanowi cześć większego kompleksu realizowanego przez inwestora, polegającego na zabudowie terenów wzdłuż linii kolejowej, od ulicy [...]/[...] do ulicy [...]. Pierwszym etapem jest zrealizowany na działce przy skrzyżowaniu ulic [...] i ulicy [...] kompleks "A". Następnie zaś zrealizowane mają być budynki od strony zachodniej objęte niniejszymi warunkami zabudowy stanowiące kompleks "C", oraz "środkowy" kompleks "B". Organ ustalając przebieg linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, uwzględnił zbliżone rozwiązania przyjęte przy realizacji kompleksu "A". Odnośnie zaś zarzutu, iż w obowiązującym porządku prawnym brak jest możliwości ograniczania zabudowy (jak zrobił to organ I instancji) na podstawie Studium bądź innych opinii lub niezrealizowanych planów – organ odwoławczy stwierdził, iż pewne ograniczenia mogą wynikać za okoliczności ujawnionych w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wystarczająco uzasadnił konieczność zachowania do wschodniej strony inwestycji rezerwy pod planowany tunel tramwajowy powołując się na ustalenia dokonane z Wydziałem Planowania Przestrzennego. Nadto ograniczenie pod postacią zachowania rezerwy terenowej nie powoduje automatycznie, iż jakakolwiek infrastruktura wnioskowana przez inwestora nie powstanie na tym terenie (np. w zakresie dróg dojazdowych), lecz jedynie ogranicza w stosunkowo niewielkim zakresie możliwość umiejscowienia budynku od wschodniej strony terenu inwestycji. Ograniczenie w możliwości zabudowy w tym zakresie byłoby także podyktowane samą wartością szerokości elewacji frontowej. Inwestor wnioskował o możliwość zabudowy do wartości 105 metrów, jednakże na powyższą wartość organ nie wyraził zgody, z uwagi na brak możliwości nawiązania do okolicznych nieruchomości, co szczegółowo zostało omówione przy rozważaniach na temat szerokości elewacji frontowej inwestycji. W konkluzji tego wątku organ odwoławczy stwierdził, iż wyznaczenie obu linii zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się uchybień w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Parametr tez został określony na poziomie 29 % - 32 %. Jak wynika z treści analizy, najbliżej zlokalizowana zabudowa ma charakter niejednolity, a wskaźnik ten kształtuje się w granicach od 6 % do 47 %. Średnia zaś tego parametru z obszaru analizowanego (bliskiego – wynikającego z promienia 100 metrów) wynosi 29%. Parametr tez został prawidłowo ustalony w nawiązaniu do stanu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczenie powierzchni zabudowy we wskazanym przedziale, tj. średnia + 3% pozwoli na harmonijne wpisanie zamierzenia inwestycyjnego w zastany ład przestrzenny. Zdaniem organu odwoławczego, wyznaczenie przedmiotowego parametru na zasadzie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust 2 zostało należycie uzasadnione.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej, organ odwoławczy zauważył, że parametr ten został określony na 86 metrów. Zastosowano możliwość odstępstwa od standardowego sposobu wyznaczenia omawianego parametru. Kolegium również nie dopatrzyło się uchybień w tym zakresie. Średnie wartości z obszaru poddanego analizie (odpowiednio zawężonego do działek sąsiednich co wskazano powyżej) kształtują się pomiędzy 6 metrów (działka nr [...]) a 31 m (działka nr [...]). W dalszym obszarze istnieją budynki o większej szerokości, np. na działce nr [...] obr[...] którego szerokość elewacji frontowej wynosi 145m, lecz w badanej sprawie, mając na uwadze charakter inwestycji, stan zagospodarowania okolicy, a także konieczność zachowania rezerwy terenowej, zasadnym jest wyznaczenie omawianego parametru w wartości 86 metrów. Nawiązywać on będzie do proporcji budynku na działce nr [...] i [...] zlokalizowanego w sąsiedztwie tj. od południowej strony terenu inwestycji. Ma on bowiem podobną długość, jaką organ określił dla planowanego zamierzenia budowlanego (jego elewacja frontowa jest od strony ul. [...]). Kolegium również w tym zakresie nie stwierdziło podstaw do kwestionowania wartości omawianego parametru. Jego wyznaczenie zostało w sposób należyty uzasadnione.

W odniesieniu do wysokości przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego organ odwoławczy wskazał, że w całym obszarze analizowanym parametr ten przyjmuje różne wartości i waha się od około 2 metrów (działka nr [...]) do około 36 metrów (działka nr [...]). Organ I instancji stwierdził, iż zasadnym jest nawiązanie do budynku na działce nr [...], którego wysokość wynosi około 14 metrów wraz z możliwością zwiększenia wysokości do 16 metrów pod warunkiem zastosowania zielonego dachu na projektowanym obiekcie. Planowa zaś wysokość budynku wskazana we wniosku miała wynosić 21 metrów. Określając wskaźnik wysokości wskazano, że z uwagi na lokalizację inwestycji w wąskim pasie terenu konieczne jest zmniejszenie jej wysokości maksymalnej do wartości wskazanych powyżej. Powyższe wynika z umiejscowienia planowanego budynku na wąskiej działce, pomiędzy torami kolejowymi, niskim budynkiem bezpośrednio sąsiadującym od południa, którego wysokość do krawędzi elewacji frontowej wynosi ok 3 metry. Wysokość 16 metrów została określona w innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 25 lutego 2010 r. ustalającej warunki zabudowy na przedmiotowej nieruchomości dla innego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powołano się także, na dokonane pomiary, a także na zobrazowanie zabudowy dokonane w analizie, polegające na naniesieniu rzutów poziomych budynków sąsiednich wraz z ich konstrukcją dachu. Kolegium nie dopatrzyło się uchybień ze strony organu I instancji w zakresie określenia przedmiotowego parametru. Budynek na działce nr [...] (za niskimi budynkami na działce nr [...] i [...]), na który powoływał się inwestor jest najwyższym budynkiem w bliskiej okolicy. Budynki sąsiadujące z terenem inwestycji są zdecydowane niższe. W ocenie organu odwoławczego przyjęte rozwiązania stanowią pewien kompromis pomiędzy niską a wysoką zabudową, zaś uzasadnienie przyjętej wysokości zostało należycie dokonane, co w świetle dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia jest konieczne. Geometria dachu została określna jako dach płaski. Dachy takie istnieją w obszarze analizowanym, co także wynika z materiału dowodowego – treści analizy, zdjęć satelitarnych, zdjęć poszczególnych budynków. Organ odwoławczy nie znalazł powodów, by kwestionować to rozwiązanie.

Organ odwoławczy zauważył, że wszystkie powyższe parametry zostały wyznaczone na zasadzie odstępstwa od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów określonych przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże ich analiza pozwala na stwierdzenie, że gabaryty planowane zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego. Okolica charakteryzuje się niejednolitą zabudową, na którą składają się również niewielkie budynki przemysłowe i produkcyjnie licznie występujące w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Stąd "wyciąganie średnich arytmetycznych" w stosunku nowej planowanej zabudowy były niezasadne. Dostrzeżono to na etapie prowadzonego postępowania i dostosowano parametry poszczególnych wskaźników. Każdy z parametrów został uzasadniony w sposób wystarczający, a przyjęta forma planowanej inwestycji w postaci długiego budynku wzdłuż torów kolejowych została wpisana pomiędzy ulicami [...]. Organ nawiązywał przy tym do konkretnych budynków, przy wyznaczeniu każdego z omówionych powyżej parametrów, dostosowując zabudowę objętą wnioskiem do okolicy. Z uwagi na nietypową zabudowę, sąsiedztwo torowiska kolejowego, wyjątkowe zróżnicowanie brył budynków w najbliższym obszarze, organ musiał powoływać się przepisy dopuszczające możliwość kształtowania zabudowy na zasadzie odstępstw i wyjątków, o ile taka możliwość wynika z ustaleń dokonanych w analizie. Przyjęte gabaryty znajdują uzasadnienie w sporządzonym opracowaniu i nie ma podstaw by kwestionować przyjęte rozwiązania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie ustalania przez Zespół Urbanistyczny poszczególnych parametrów, Kolegium podzieliło stanowisko odwołującego się, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwym, by taka jednostka odpowiadała za ustalania poszczególnych parametrów inwestycji. Jednakże w badanej sprawie, wszystkie powyżej przedstawione wartości poszczególnych parametrów wynikają bezpośrednio ze sporządzonej analizy, a także innych opinii i uzgodnień dokonanych w trakcie prowadzonego postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się zatem okoliczności, iż Zespół wyznaczony w sprawie narzucał swe rozwiązania autorce analizy, bowiem wszystkie parametry wynikają bezpośrednio z treści sporządzonego opracowania, tym samym zarzuty w tym zakresie należy uznać za bezzasadne. Wskazać należy także na bogaty materiał dowodowy, w tym zdjęcia satelitarne, wizualizację terenu inwestycji ze wskazaniem brył budynków w najbliższym obszarze oraz wszystkie uzgodnienia i opinie. Wynika z nich, iż ustalenie poszczególnych parametrów odbyło się w nawiązaniu do konkretnej – istniejącej zabudowy, która zlokalizowana jest najbliższej terenu inwencji i pozwala na określenie gabarytów budynku. Organ prawidłowo "zawęził" obszar, z którego wyodrębnił budynki, których formy stanowiły podstawy do ustalenia konkretnych parametrów inwestycji. Na uwadze należy mieć, iż w "pierwszej" analizie z dnia 14 października 2019 r., sformułowano stanowisko, iż w badanej sprawie nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, z uwagi na brak w bezpośredniej okolicy budynku o funkcji i parametrach nawiązującego do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero po skierowaniu sprawy na posiedzenie Zespołu Urbanistycznego i zapoznaniu się przez Zespół z wnioskiem inwestora, stwierdzono, że zabudowa może być zrealizowana na zasadzie odstąpienia od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów.

Organ odwoławczy wskazał, że jego zastrzeżeń nie budzą także ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie treścią Załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego, odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o realizację stosownych przyłączy, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, gaz, energię elektryczną, cieplną oraz sposób odprowadzenia ścieków. Działka objęta zainwestowaniem jest dobrze skomunikowana i posiada dostęp do drogi publicznej. Organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania pozyskał także inne uzgodnienia i opinie (niektóre w formie "milczącego uzgodnienia"), których postanowienia i wskazania zostały ujęte w treści decyzji. W decyzji w sposób prawidłowy wskazano także ilość miejsc postojowych, jakie należy wykonać, zgodnie z Uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012r. "Program obsługi parkingowej dla miasta K.". Organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i z poszanowaniem przepisów prawa.

Pismem z dnia 14 maja 2021 r. [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588) poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o ustalenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, nie zaś o wyniki analizy urbanistycznej, 2) § 5 ust 2 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w oparciu o ustalenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, nie zaś o wyniki analizy urbanistycznej; 3) art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293) w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, 4) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie w wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, 5) § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o ustalenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, nie zaś o wyniki analizy urbanistycznej: a) od strony północnej w odległości 2,5 m od granicy z działkami nr [...] i [...], mimo iż teren inwestycji od strony północnej nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej, b) od strony wschodniej, w odległości 4 m na zachód od ściany tunelu pieszego z koncepcji drogowo-tramwajowej przygotowanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej, mimo iż taki sposób wyznaczenia linii zabudowy nie wynika z żadnego z obowiązujących przepisów prawa, zaś teren inwestycji od strony wschodniej nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej – zamiast odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionej w odwołaniu argumentacji dotyczącej konieczności odstąpienia w niniejszej sprawie od wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o parametry zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, bez uwzględniania parametrów budynków usługowych, handlowych czy magazynowych, 2) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zlecenia organowi I instancji sporządzenia uzupełniającej analizy urbanistycznej w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaprezentowała argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, choć nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu i insatncji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. Organy administracji publicznej słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, LEX nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1076/10, LEX nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Na użytek niniejszej sprawy sporządzona została analiza urbanistyczno- architektoniczna przez osobę uprawnioną; analiza ta, w ocenie Sądu, generalnie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Zgodnie z § 3 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycji w odległości 528 metrów od jego granic – przyjmując za "front działki" północny fragment terenu inwestycji, od strony torów kolejowych. Wprawdzie obszar ten został wyznaczony prawidłowo, ale nie sposób nie zauważyć pewnej specyfiki z nim związanej. Teren inwestycji ma kształt wąskiego pasa, przy czym w stronę drogi publicznej skierowany jest jego krótszy bok; dłuższy bok usytuowany jest równolegle do torów kolejowych. Mimo to ów dłuższy bok stał się podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego, a to za sprawą określonego wskazania miejsca, w którym ma być zlokalizowany wjazd. Przyjmowana obecnie wykładnia § 2 pkt 5 rozporządzenia w zasadzie pozwala na takie rozwiązanie (toteż Sąd go nie zakwestionował), co nie oznacza, że przy badaniu całokształtu okoliczności sprawy należy pomijać jego konsekwencje w postaci bardzo znacznego poszerzenia obszaru analizowanego. Ilekroć obszar analizowany jest w taki sposób wyznaczony, tylekroć traktowanie wszystkich objętych nim działek jako punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy może okazać się nieuzasadnione. Jest rzeczą bardzo znamienną, że w razie ustalenia granic obszaru analizowanego przy przyjęciu za "front działki" tej części terenu inwestycji, która jest skierowana w stronę drogi publicznej, obszar ten byłby znacznie mniejszy i odległe działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (do których nawiązuje skarżąca w zarzutach skargi) najpewniej byłyby poza nim. A przecież obiektywne relacje przestrzenne (czy też brak relacji przestrzennych) tych działek z terenem inwestycji pozostawałyby takie same. W istocie to te obiektywne relacje przestrzenne tudzież ich brak, a nie formalne objęcie obszarem analizowanym, decydują o sąsiedztwie urbanistycznym i o tym, które budynki powinny być punktem odniesienia dla określenia parametrów nowej zabudowy. Kryterium granic obszaru analizowanego jest w tej mierze zawodne, a także – jak wynika z powyższych uwag – względne.

Zdaniem Sądu, rację ma zatem autorka analizy, gdy twierdzi, że: "Ze względu na znaczny zakres obszaru analizowanego obejmującego ponad 2360 nieruchomości, należy wskazać, że ustalone parametry, nie muszą się mieścić w średnich wyliczonej dla całego obszaru. Trudno bowiem uznać, aby nieruchomości położone w odległości ponad 500 m, usytuowane w odrębnych układach urbanistycznych miały rzeczywisty wpływ na planowaną inwestycję. W celu utrzymania ładu przestrzennego, ustalane wskaźniki, parametry i cechy powinny zostać dostosowane do najbliższego otoczenia, a szczególnie do bezpośredniego sąsiedztwa, którego kontynuację powinny stanowić. W ten sposób wszystkie warunki zabudowy konkretnego terenu zostaną właściwie uwzględnione. Zasada ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa mają w tym przypadku nadrzędne znaczenie w stosunku do automatycznego ustalania sposobu obszaru analizowanego". Z tego też względu generalne założenie analizy, w myśl którego "zabudowa mieszcząca się w promieniu 100 m od granic terenu objętego wnioskiem powinna stanowić wyznacznik dla kształtowania się wnioskowanej bryły" – jest, zdaniem Sądu, w pełni uzasadnione.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie parametry nowej zabudowy zostały ukształtowane "w oparciu o ustalenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, nie zaś o wyniki analizy urbanistycznej". Jako w pełni zasadne jawi się zreferowane wyżej stanowisko organu odwoławczego w tej mierze. Prawo rzeczywiście nie przewiduje udziału Zespołu Urbanistyczno- Architektonicznego w procedurze ustalania warunków zabudowy, co nie oznacza, że wypowiedź tego podmiotu w sprawie implikuje wadliwość podjętego rozstrzygnięcia. Wypowiedź ta – zarówno wtedy, gdy okazuje się zbieżna z wynikami analizy przeprowadzonej przez osobę uprawnioną, jak i w tedy, gdy takiej zbieżności nie ma – sama przez się niczego nie przesądza. Innymi słowy, wypowiedź, o której mowa, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla przyjętych w decyzji ustaleń, ale – z drugiej strony – ustaleń tych nie można deprecjonować tylko dlatego, że okazały się z tą wypowiedzią zbieżne. Supozycje skargi, jakoby autorka analizy "dążyła do uzyskania parametrów tożsamych z parametrami wskazanymi w stanowisku Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego" i jakoby miało to stanowić samoistną podstawę do ich zakwestionowania – należy uznać chybioną i niezasadną.

Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do zakwestionowania oceny, że "funkcja mieszkalna wielorodzinna ma odniesienie w funkcji zabudowy istniejącej, zlokalizowanej w obrębie obszaru analizowanego". Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji co do tego, że spełnione są przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazało, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ulica [...] a także zwróciło uwagę na zalegające w aktach sprawy aktualne oświadczenia potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w media. Uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest w świetle opinii zarządcy drogi należyte dla planowanej inwestycji. W decyzji określono wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia w nawiązaniu do wytycznych ujętych w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. – Program obsługi parkingowej dla miasta K. (1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie). Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania parametrów nowej zabudowy, tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Szerszego omówienia wymagają – ponieważ są objęte zarzutami skargi – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnik powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni terenu.

W decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 12,0m do 14,0m. Dopuszczono realizację przewyższenia do wysokości do 16,0m pod warunkiem zastosowania zielonego dachu - intensywnego, nad nowoprojektowanym obiektem. Wysokości te wyznaczono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z analizy, wysokości elewacji frontowych budynków w całym obszarze analizowanym wahają się od około 2 m (działka nr [...]) do około 36 m (działka nr [...]) - do attyki. Średnie wysokości w obszarze analizowanym wynoszą około 20 m do głównej kalenicy, około 11 m do okapu oraz 15 m do górnej krawędzi attyki. W granicach podobszaru najbliższego sąsiedztwa górne krawędzie elewacji frontowych wynoszą m.in. od około 4 m (działki nr [...], [...] z [...] z [...]) do około 18 m (działka nr [...] – zgodnie z pomiarem geodezyjnym przedłożonym przez wnioskodawcę). W przypadku dachów połaciowych, wysokości okapów przebiegają na poziomie około 3 m (działki nr [...] z [...] z [...], [...], [...], [...], [...] z [...]), kalenice natomiast znajdują się na wysokości od około 4 m (działka nr [...]) do około 5 m (działki nr [...] z [...] z [...], [...], [...], [...] z [...]). Średnie wysokości w podobszarze analizowanym wynoszą: około 4,5 m do okapu oraz około 7,5 m do głównej kalenicy, średnia wysokość górnej krawędzi gzymsu/attyki to około 9 m.

Autorka analizy podkreśliła w szczególności, że w otoczeniu objętego wnioskiem terenu na czas sporządzania analizy dominuje zabudowa niska o charakterze magazynowym. Budynek o wysokości 18 m (działka nr [...]), na który powołuje się wnioskodawca stanowi pojedynczy i odosobniony element - wśród obiektów dostępnych z ul. [...], który dominuje w otoczeniu znacznie niższej zabudowy. W ocenie autorki analizy, trudno przyjąć akurat ten obiekt jako punkt odniesienia dla wysokości nowopowstającej zabudowy – w szczególności gdy zapisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, iż w sytuacji, gdy zabudowa w sąsiedztwie terenu tworzy uskok, należy odnieść się do średniej z obszaru (średnia w obszarze wynosi około 15 m, średnia w podobszarze - zaledwie 9 m). W otoczeniu terenu prawie 85% zabudowy stanowi zabudowa niska. Najbliższy wzorzec w zakresie wysokości w tym układzie (istniejąca zabudowa wielorodzinna) mieści się w odległości aż około 300 m w kierunku wschodnim od granicy objętych wnioskiem działek.

Zdaniem skarżącej, parametr wysokościowy planowanego budynku powinien być ustalony nie przy uwzględnieniu pobliskiej zabudowy, lecz przy uwzględnieniu odległej o około 300 m zabudowy wielomieszkaniowej. Sąd stanowiska skarżącej nie podziela. Autorka analizy przedstawiła przekonujące argumenty przeciwko takiemu rozwiązaniu, jak również przeciwko przyjęciu za punkt odniesienia odosobnionego budynku na działce nr [...]. W nawiązaniu do tego, co powiedziano wcześniej o specyfice granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, można stwierdzić, że zabudowa odległa o około 300 metrów od terenu inwestycji, choć formalnie pozostaje w obszarze analizowanym, tak naprawdę nie tworzy już żadnych relacji przestrzennych z planowaną zabudową – zwłaszcza gdy chodzi o parametr wysokościowy. Okoliczność, że działki te, niejako na korzyść skarżącej, zostały – mimo wątpliwości w tej mierze – uznane za podstawę pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie kontynuacji funkcji – nie oznacza, iż muszą one być podstawą ustalenia poszczególnych parametrów.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr [...] oraz [...] wyznaczono w decyzji w przedziale 29% - 32 %. Wskaźnik ten wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla łącznej powierzchni działek nr [...] oraz [...] ustalono w wysokości min. 40%. Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi około 44%, niemniej jednak w analizie zamieszczono też zestawienie obejmujące zabudowę zlokalizowaną na działkach w obszarze o promieniu około 100 m, przyjmując, że stanowi ona reprezentatywne sąsiedztwo dla terenu objętego wnioskiem. W tabeli tej zawarto zestawienie wskaźników zabudowy w wyodrębnionym rejonie, w którym zabudowa może mieć faktyczny wpływ na teren objęty wnioskiem. Są to nieruchomości, w kontekście których, zdaniem autorki analizy, należy rozpatrywać wnioskowane zamierzenie inwestycyjne i określić dla niego warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskaźnik powierzchni zabudowy w tym podobszarze wynosi od około 6% (działki nr [...] i [...] obr[...] do około 59% (działka nr [...] obr[...] Wskaźnik średni obszaru oddziałowującego na wnioskowany teren wynosi 29%.

W ocenie Sądu, omawiane ustalenia są prawidłowe i należycie uzasadnione. Także w tym kontekście pozostaje odwołać się do poczynionych wcześniej uwag o specyfice granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie i zasadności założenia, w myśl którego "zabudowa mieszcząca się w promieniu 100 m od granic terenu objętego wnioskiem powinna stanowić wyznacznik dla kształtowania się wnioskowanej bryły". Zarzut skargi kwestionujący wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest niezasadny.

W zakresie powyższych parametrów nowej zabudowy analiza urbanistyczno-architektoniczna jest wyczerpująca i przekonująca, toteż w tym zakresie nie było potrzeby jej uzupełnienia.

To, że nie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, ani to, że wyznaczono dwie linie zabudowy – samo przez się nie przesądza o naruszeniu prawa. Szczególne okoliczności mogą uzasadniać wyznaczenie dwóch linii zabudowy, w tym linii zabudowy nierelatywizowanej bezpośrednio do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, istniały podstawy do ustalenia linii zabudowy od strony północnej w odległości 2,5 m od granicy z działkami nr [...] i [...] – przemawia za tym sytuowana tam inwestycja drogowa, sąsiedztwo torów kolejowych i dążenie do zachowania wymaganej z punktu widzenia ładu przestrzennego analogii do budynku położonego po przeciwnej stronie torów.

Istotne wątpliwości budzi natomiast sposób wyznaczenia linii zabudowy "w odległości zgodnej z granicą rezerw terenowych przewidzianych pod inwestycje komunikacyjne określoną na załączniku graficznym do pisma z dnia 28.01.2019 r. Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK - tj. w odległości 4,0 m na zachód od ściany tunelu pieszego z koncepcji drogowo - tramwajowej przygotowanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej".

Władztwo planistyczne gminy znajduje wyraz przede wszystkim w możliwości ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ale przejawem tego władztwa jest także ustalanie warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te – jak wszystkie decyzje administracyjne – powinny, w granicach wyznaczonych przez szczegółowe przepisy, uwzględniać słuszny interes strony oraz interes społeczny (publiczny); w tym przypadku istotne znaczenie mają też wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jakkolwiek punktem odniesienia dla decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy są zasadniczo zastane (istniejące) elementy ładu przestrzennego, bacząc na wspomniane wartości, nie można a limine odrzucać konieczności uwzględnienia także elementów antycypowanych, związanych z potrzebami interesu publicznego, w tym potrzebą rozwoju infrastruktury drogowej czy technicznej. Aby jednak mogły one być determinantą rozstrzygnięcia, muszą być wyraźnie zidentyfikowane – konieczne jest poczynienie precyzyjnych ustaleń co do ich właściwości i czasu realizacji; konieczne jest wykazanie, że ustanawiany warunek zabudowy jest rzeczywiście konieczny dla skorelowania objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego z mającym powstać równolegle lub w przewidywalnej perspektywie czasowej konkretnym obiektem służącym ogółowi.

Poczynione w niniejszej sprawie ustalenia, które stały się podstawą wyznaczenia linii zabudowy od strony wschodniej, nie spełniają – w obecnym kształcie – powyższych wymagań. Są one nader ogólne i opierają się niemal wyłącznie na piśmie Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia 28 stycznia 2019 r. wraz z załącznikiem graficznym, z którego wynika jedynie istnienie określonej koncepcji drogowo-tramwajowej; nie ma natomiast miarodajnych informacji co do jej szczegółów ani co do perspektyw jej realizacji. W tym zakresie stwierdzić zatem należy niewyjaśnienie relewantnych okoliczności faktycznych i tym samym naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ poczyni niezbędne ustalenia faktyczne i raz jeszcze rozważy konieczność tudzież sposób wyznaczenia linii zabudowy od strony wschodniej terenu inwestycji z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.