Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 617/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2,  art. 16,  art. 21
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. Z. z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

R. Z. w dniu 18 sierpnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (dalej jako Prezesa SN) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący, powołując się na art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezesa SN i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż pismem z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując jako podstawę żądania art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. z

2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.), zwrócił się do Prezesa SN o udostępnienie określonej we wniosku informacji publicznej, przez przesłanie jej w postaci plików komputerowych pocztą elektroniczną na adres [...]. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. organ w istocie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, kierując do wnioskującego żądanie "rozważenia potrzeby wyjaśnienia" rozmaitych kwestii, podniesionych w tym piśmie.

Skarżący podkreślił, iż zgonie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Natomiast treść ww. pisma organu, w ocenie skarżącego, stanowi oczywiste naruszenie cytowanego zakazu. Za bezprawne skarżący uznał sformułowanie, w końcowym akapicie ww. pisma, iż "w przypadku braku udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na powyższe wyjaśnienia i związane z nimi pytania, Sąd Najwyższy - Pierwszy Prezes SN może rozważyć, czy niniejszą odpowiedź nie uznać za rozpoznanie Pana wniosku, jeżeli nie w jednej z form dopuszczonych wyraźnie przez ustawę, to przynajmniej w jednej z form, jakie są aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych".

Nadto skarżący wskazał, że identyczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłał do wszystkich ministerstw oraz do niektórych organów centralnych. Część z nich bez zbędnej zwłoki udostępniła już w pełnym zakresie wnioskowane informacje publiczne, część poprosiła o przedłużenie terminu (np. Kancelaria Premiera). W zaistniałym stanie rzeczy skarga stała się zasadna.

W odpowiedzi na skargę Prezes SN wniósł o: 1) odrzucenie w całości skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanego samodzielnie lub w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) ewentualne uprzednie zobowiązanie skarżącego do odniesienia się w terminie wskazanym przez Sąd, w formie odrębnego pisma procesowego, do zawartego w niniejszej odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie i związanego z tym wnioskiem uzasadnienia, 3) w wypadku przyjęcia tej skargi do merytorycznego rozpoznania o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik Prezesa SN wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. (pismo datowane na [...] lipca 2014 r. zostało nadane pocztą w dniu [...] lipca 2014 r.) skarżący zażądał udostępnienia "plików elektronicznych" z danymi stanowiącymi:

"1. wykaz umów zawartych w okresie od 01-01-2012 do daty otrzymania niniejszego wniosku, z osobami fizycznymi i prawnymi, ze wskazaniem daty zawarcia umowy, przedmiotu umowy, kwoty płatności, imienia oraz nazwiska osoby fizycznej albo nazwy i siedziby osoby prawnej;

2. wykaz służbowych telefonów komórkowych wraz ze wskazaniem imienia oraz nazwiska osoby fizycznej, w której dyspozycji telefon się znajduje oraz wysokości miesięcznych rachunków za połączenia danego numeru telefonu za okres od 01-01-2013 do daty otrzymania niniejszego wniosku;

3. wykaz służbowych samochodów wraz ze wskazaniem imienia oraz nazwiska osoby fizycznej, w której dyspozycji samochód się znajduje oraz liczby przejechanych kilometrów, wysokości miesięcznych rachunków za paliwo dla danego samochodu za okres od 01-01-2013 do daty otrzymania niniejszego wniosku;

4. wykaz płatności służbowymi kartami płatniczymi, ze wskazaniem daty, kwoty i rodzaju płatności odrębnie dla każdej z karty, ze wskazaniem osoby, która dokonała płatności w okresie od 01-01-2012 do daty otrzymania niniejszego wniosku,

5. wykaz służbowych wyjazdów zagranicznych w okresie od 01-01-2012 do daty otrzymania niniejszego wniosku, ze wskazaniem odrębnie dla każdego wyjazdu: daty, rodzaju wyjazdu, celu wyjazdu, kosztów wyjazdu, osób uczestniczących w danym wyjeździe".

W ocenie Prezes SN nie pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, albowiem pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. wpłynęło do Sądu Najwyższego w dniu 28 lipca tego roku i zostało zarejestrowane w Biurze Studiów i Analiz SN pod numerem [...]. Na owe pismo w dniu 8 sierpnia 2014 r. działający z upoważnienia Prezesa SN Dyrektor Biura Studiów i Analiz SN udzielił odpowiedzi, w której znalazły się niżej podane informacje, wyjaśnienia i pytania.

Analiza każdego z sześciu żądań ww. wniosku o udostępnienie informacji, określanych dalej mianem "wykazów", nie pozwoliła na ustalenie, by choćby jedno z nich mogło być rozpoznane przez Prezesa SN w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest w szczególności jasne, dlaczego wskazane we wniosku "wykazy", oceniane odrębnie lub w całości, miałyby stanowić informację o sprawach publicznych w rozumieniu w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub/i świadczyć o działalności SN jako jednego z podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z powyższym zwrócono się do wnioskodawcy z prośbą o rozważenie potrzeby wyjaśnienia Prezesowi SN, o jakiej działalności Sądu Najwyższego w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP lub/i o jakich sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy mają świadczyć wymienione przez niego "wykazy", oceniane odrębnie, grupami bądź wszystkie razem.

W przypadku ewentualnej próby odpowiedzi na powyższe pytania poproszono wnioskodawcę o uwzględnienie, że bezpośrednio z mocy ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r., poz. 499 ze zm. - dalej jako ustawa o SN) Sąd Najwyższy lub/i Pierwszy Prezes SN w zakresie działalności o charakterze informacyjnym zobowiązany jest:

1) począwszy od 1 stycznia 2003 r. - do corocznego składania "informacji o działalności SN oraz o wynikających z niej istotnych problemach", to jest informacji tego rodzaju, o których mowa w art. 4 § 1 ustawy o SN (przy czym wszystkie dotychczas złożone informacje roczne są dostępne na stronie internetowej SN pod adresem www.sn.pl, która to strona jest traktowana przez SN jako element Biuletynu Informacji Publicznej w rozumieniu art. 8 u.d.i.p.,

2) do przedstawiania właściwym organom uwag "o stwierdzonych nieprawidłowościach lub lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej" (por. art. 5 ustawy o SN),

3) do wydawania zbioru swoich orzeczeń lub zbiorów orzeczeń pod nazwą "Orzecznictwo Sądu Najwyższego" z oznaczeniem Izby SN, której orzeczenia danym zbiorem będą obejmowane (por. art. 7 § 1 i § 2 ustawy o SN).

W tym stanie rzeczy, dopuszczając możliwość uznania przez wnioskodawcę, że istnieje możliwość udzielenia pozytywnej odpowiedzi na sformułowane powyżej pytanie, zwrócono się do niego także z prośbą o rozważenie, czy którykolwiek z wymienionych przez niego "wykazów" odnosi się do tzw. informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a jeśli tak, to także o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za ich przygotowaniem w celu udostępnienia w ramach uregulowań o dostępie do informacji publicznej.

W przedmiotowej odpowiedzi z 8 sierpnia 2014 r. uznano również za właściwe poinformowanie wnioskodawcy, że - według stanu na dzień udzielenia tej odpowiedzi - z żadnego z istniejących unormowań prawnych nie wynika, by po stronie SN lub Prezesa SN istniał obowiązek prowadzenia któregokolwiek z sześciu wskazywanych we wniosku "wykazów", jak również, że żaden z tych organów dotychczas nie prowadził takowych wykazów" z własnej inicjatywy. Wskazano także, iż ewentualne przygotowanie wnioskowanych wykazów", wymagających zaangażowania dodatkowych środków publicznych, powinno być poprzedzone ustaleniem istnienia odpowiednio uzasadnionej potrzeby. Na istnienie takowej nie wskazano zaś w danym wniosku.

Dodano, że dla ewentualnych rozważań nie powinno być również obojętne twierdzenie, że jeżeli nie wszystkie, to prawie wszystkie informacje objęte przedmiotowym wnioskiem należą do kategorii "informacje prawnie chronione". Oznacza to, że obowiązkiem Prezesa SN, w wypadku wystąpienia potrzeby merytorycznego rozpoznania danego wniosku, będzie również dokonanie indywidualnej oceny, które ze wskazywanych we wniosku grup informacji, w całości lub w części, wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem.

Za właściwe uznano również wyjaśnienie, że w zakresie, w którym przedmiotowy wniosek zostanie podtrzymany, a będzie odnosił się do danych poszczególnych osób fizycznych, Prezes SN oceni celowość odwołania się bezpośrednio do uregulowań art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, stosowanego wprost lub w zw. z jej art. 47, normujących dopuszczalność gromadzenia i udostępniania przez władze publiczne informacji o obywatelach wyłącznie w granicach "niezbędności" w demokratycznym państwie prawnym.

Reasumując, zwrócono się do wnioskodawcy z prośbą o rozważenie potrzeby przedstawienia Prezesowi SN wyjaśnień w zakresie, w którym dany wniosek obejmuje informacje o konkretnych, mających być wymienionymi z imienia i nazwiska obywatelach, dlaczego, zdaniem wnioskodawcy, ujawnienie takich informacji uznaje on za niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Kończąc, poinformowano wnioskodawcę, że nawet jeżeli jego wystąpienie z dnia [...] lipca br. miałoby (w całości lub w części) okazać się wnioskiem w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p., to ewentualne przygotowanie któregokolwiek z żądanych w tym wniosku "wykazów" nie byłoby w praktyce możliwie w terminie 14 dni od dnia doręczenia SN tego wystąpienia.

Uznano także za właściwe wyjaśnienie, że w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjmować, że po stronie podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji określonego rodzaju, pojawia się prawo i obowiązek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a więc dopuszczonej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., dopiero po ustaleniu, że: 1) dany wniosek rzeczywiście dotyczy informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zarazem nie podlega rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 2) adresat wniosku jest w posiadaniu określonych informacji w znaczeniu, w jakim o posiadaniu informacji jest mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., 3) informacja danego rodzaju podlega ochronie z przyczyn określonych (co najmniej) w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., a w wypadku informacji wymagającej dopiero przygotowania, a zarazem mogącej mieć cechy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., 4) za przygotowaniem informacji przetworzonej nie przemawia "istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego" w rozumieniu ww. art. 3 ust. 1 pkt 1.

Zważywszy, że według stanu na dzień udzielenia omawianej odpowiedzi o charakterze wyjaśniającym Prezes SN nie znajdował pozytywnej odpowiedzi w pierwszej z wymienionych wyżej kwestii, zasadne było wstrzymanie się z wydaniem jakiejkolwiek decyzji dopuszczonej i wymaganej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., a zarazem zwrócenie się do wnioskodawcy z pytaniami sformułowanymi w tej odpowiedzi.

Kończąc poinformowano wnioskodawcę, że w przypadku braku udzielenia przez niego do dnia 31 sierpnia br. jakiejkolwiek odpowiedzi na powyższe i związane z nimi pytania, Prezes SN może rozważyć, czy przedstawiana obecnie odpowiedź nie stanowi przejawu rozpoznania danego wniosku, jeżeli nie w jednej z form dopuszczonych wyraźnie przez ustawę, to przynajmniej, w jednej z form, jakie są aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżący nie ustosunkował się do pisma Prezesa SN z dnia 8 sierpnia 2014 r., które skarżący otrzymał w dniu 12 sierpnia 2014 r. Uznał natomiast za oczywiste, a tym samym niewymagające żądnego uzasadnienia, w szczególności z jego strony, że objęte jego wnioskiem informacje są tymi, o których mowa w art. 61 Konstytucji, a zarazem tymi, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a jednocześnie, że nie ma do nich zastosowania art. 1 ust. 2 tej ustawy, a więc odsyłający do uregulowań szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie może nie podzielić powyższego przekonania skarżącego. W przeciwieństwie do niego powinien jednak ustalić swoją ewentualną właściwość, a tym samym wyjaśnić w szczególności, dlaczego objęte określonym wnioskiem R. Z. "wykazy" uznaje — lub nie — za stanowiące informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc, których ewentualne udostępnienie może następować w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Sąd, jako mogący wywodzić swoją właściwość do ewentualnego merytorycznego rozpoznania danej skargi z treści art. 21 u.d.i.p., stanowiącego przepis ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien tę skargę odrzucić. Nie jest to bowiem skarga, do której unormowanie zawarte w art. 21 u.d.i.p. mogłoby się odnosić. Nie jest to również skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy procesowej. Ewentualne przeciwne ustalenie wymagałoby bowiem wykazania, że do określonego wniosku o udostępnienie informacji Prezes SN powinien był odnieść się przez wydanie decyzji administracyjnej, a tego nie czynił. Skarżący nie twierdzi również, by okoliczności podniesione w odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. wymagały wydania decyzji administracyjnej, a takowa nie została wydana, a - tym samym - by właściwości WSA w Warszawie w rozpoznaniu danej skargi na bezczynność ewentualnie należało upatrywać w treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy dopuszczalne stało się założenie, że w wypadku podzielenia powyższych ustaleń i wyjaśnień przez Sąd, powinno dojść do odrzucenia wniesionej przez R. Z. skargi na bezczynność jako niebędącej skargą na bezczynność, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani skargą, o której mowa w art. 3 § 3 tej ustawy (tu: w zw. z art. 21 u.d.i.p.).

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi pełnomocnik organu podniósł, iż Prezes SN udzielając wnioskodawcy odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2014 r., rozpoznał przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej w jednej z form dopuszczonych przez orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśniając zainteresowanemu, dlaczego w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, nie uznaje za możliwe merytoryczne odniesienie się do danego wniosku, w tym — ewentualnie — przez wydanie decyzji administracyjnej. Skarżący ani nie zreferował udzielonej mu 8 sierpnia 2014 r. odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji określonego rodzaju, ani nie odniósł się do stwierdzeń i pytań w niej zawartych, które, w szczególności w świetle dostępnego orzecznictwa sądów administracyjnych, powinny być uznane za zmierzające do konstruktywnego odniesienia do danego wniosku, w tym — ewentualnie — w sposób polegający na przygotowaniu wszystkich lub niektórych z żądanych we wniosku "wykazów" w celu udostępnienia ich osobie zainteresowanej.

Z tych przyczyn stanowisko zaprezentowane w udzielonej odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. należało uznać za wciąż aktualne, a więc zasługujące na podtrzymanie w ramach odpowiedzi na skargę. O ile więc WSA w Warszawie uzna, że jest sądem właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi R. Z., powinien tę skargę oddalić.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi sygnalizując powinność jego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez R. Z. ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa SN w przedmiocie rozparzenia wniosku z dnia [...] lipca 2014 r.

Artykuł 21 u.d.i.p. stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – p.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publiczne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.

Nadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. - przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skoro R. Z. wystosował do Prezesa SN wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który to wniosek - w ocenie wnioskodawcy - nie został rozpatrzony w wymaganym terminie w jednej z form przewidzianych w u.d.i.p., a przepisy p.p.s.a. nie nakładają na skarżącego obowiązku dochowania jakikolwiek wymogów formalnych przed wniesieniem skargi, to jego skarga jest dopuszczalna. Obligowało to Sąd do rozpoznania sprawy na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), albowiem wyznaczenie posiedzenie niejawnego, o co postulował pełnomocnik organu, zasadnym byłoby wówczas, gdyby zaistniały podstawy do odrzucenia skargi. W świetle bowiem art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie (co wymaga podkreślenia - nie odmowa odrzucenia) może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.s., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W niniejszej sprawie skarżący zażądał od Prezesa SN udostępnienie informacji publicznej za wskazany we wniosku okres w postaci wykazów:

1) umów zawartych z osobami fizycznymi i prawnymi, ze wskazaniem daty zawarcia umowy, przedmiotu umowy, kwoty płatności, imienia oraz nazwiska osoby fizycznej albo nazwy i siedziby osoby prawnej;

2) służbowych telefonów komórkowych wraz ze wskazaniem imienia oraz nazwiska osoby fizycznej, w której dyspozycji telefon się znajduje oraz wysokości miesięcznych rachunków za połączenia danego numeru telefonu;

3) służbowych samochodów wraz ze wskazaniem imienia oraz nazwiska osoby fizycznej, w której dyspozycji samochód się znajduje oraz liczby przejechanych kilometrów, wysokości miesięcznych rachunków za paliwo dla danego samochodu;

4) płatności służbowymi kartami płatniczymi, ze wskazaniem daty, kwoty i rodzaju płatności odrębnie dla każdej z karty, ze skazaniem osoby, która dokonała płatności;

5) służbowych wyjazdów zagranicznych ze wskazaniem odrębnie dla każdego wyjazdu: daty, rodzaju wyjazdu, celu wyjazdu, kosztów wyjazdu, osób uczestniczących w danym wyjeździe.

W sprawie nie może budzić wątpliwość, iż Prezes SN jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności, podjętych w celu realizacji ww. wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Prezes SN nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji przedmiotowego wniosku. Nie ocenił, czy żądania określone we wniosku skarżącego w istocie dotyczą informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy skarżący żąda udostępnienia informacji prostej, czy też przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. i czy dostęp do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz w jakim zakresie owo ograniczenie występuje. Nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że domaga się on informacji nieposiadającej waloru informacji publicznej, nie udostępnił informacji publicznej, nie przesądził, że żądanie informacji jest informacją przetworzoną i w konsekwencji wnioskodawca powinien bezwzględnie wykazać, iż po jego stronie występuje szczególnie ważny interes publiczny w uzyskaniu informacji przetworzonej, nie wydał także decyzji odmownej.

Prezes SN wystosował do skarżącego jedynie pismo z dnia 18 sierpnia 2014 r., w którym zwrócił się o rozważenie przez wnioskodawcę potrzeby wyjaśnienia organowi kwestii, czy żądane przez niego wykazy dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jeśli weźmie się pod uwagę, że na mocy przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, na Prezesie tego Sądu ciąży obowiązek informacyjny o działalności SN. Kolejną prośbą stało się rozważenie potrzeby przedstawienia Prezesowi SN stanowiska, czy którykolwiek z wymienionych przez niego wykazów odnosi się do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a jeśli tak to wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za ich przygotowaniem w celu udostępnienia w ramach uregulowań o dostępie do informacji publicznej. Następnie przedmiotem poddanym ocenie wnioskodawcy stała się potrzeba ujawnienia informacji o konkretnych obywatelach i zajęcia przez wnioskodawcę stanowiska, czy ujawnienie takich informacji uznaje on za niezbędne w demokratycznym państwie prawa.

W ocenie Sądu, powyższe działanie organu, nie może zostać uznane za zgodne z przepisami u.d.i.p. i uwalniać od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, albowiem nie ma ono oparcia w przepisach tej ustawy. To nie na wnioskodawcy ciąży obowiązek dokonania ww. ustaleń, lecz na podmiocie obowiązanym, który posiada taką informację (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie. Wnioskodawca formułując żądanie udostępnienia informacji publicznej nie musi swego wniosku uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Natomiast ocena, czy faktycznie tak jest należy do organu i to wyłącznie organ, będąc w posiadaniu określonej informacji, jest w stanie ustalić, czy wnioskodawca żąda informacji prostej, czy też przetworzonej.

Przechodząc do ceny zakresu przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. podnieść należy, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione.

Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, LEX nr 79357).

Z kolei przedmiot informacji publicznej konkretyzuje art. 6 u.d.i.p. ustawy, który jednak nie stanowi zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 3 lit. a ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują, jak też zasadach funkcjonowania tych podmiotów. Majątek, którym dysponuje SN jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem w ramach realizacji zadań (funkcjonowania podmiotu) jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 3 lit. a u.d.i.p., jak i z art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Podkreślenia wymaga, że informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wówczas, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (przykładowo wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12, publ.: CBOIS; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest nią także informacja o sposobie wykorzystywania urządzeń technicznych i rozwiązań organizacyjnych służących realizacji ustawowych zadań osób pełniących funkcje publiczne, tj. telefonów i samochodów służbowych oraz służbowych kart płatniczych, w szczególności w kontekście kosztów, jakie te poniekąd "narzędzia pracy" generują. NSA w wyroku z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 840/14 (publik. jw.) stwierdził, iż wszelkie instytucje mające na celu zapewnienie parlamentarzystom wykonywania mandatu poselskiego (tutaj zakwaterowania w Domu Poselskim) finansowane są ze środków publicznych, a udostępnienie tego rodzaju danych służy realizacji zasady transparentności działania podmiotów wykonujących zadania publiczne. W tym też kontekście nie może budzić wątpliwości, iż informacja dotycząca służbowych wyjazdów zagranicznych i kosztów z tym związanych, jako odnosząca się do spraw publicznych, jest informacją publiczną. Analogiczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący wystosował do Prezesa NSA i skarga na bezczynność tego organu stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 940/14, w którym to postępowaniu skład orzekający, jak i uprzednio organ, nie miał wątpliwości co do charaktery wnioskowanej informacji jako publicznej.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem żądania skarżącego stała się informacja publiczna, a to oznacza, że Prezes SN pozostaje w zwłoce w realizacji wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. Organ bowiem do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie rozpatrzył tego wniosku w wymaganym terminie, w sposób zgodny z jedną z przewidzianych w u.d.i.p. form działania. Skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że stwierdzona bezczynność Prezesa SN nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miała miejsce kwalifikowana postać bezczynności, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów realizacji wniosku. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W analizowanym przypadku Prezes SN nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania, lecz - w ocenie Sądu - błędnie uznał, iż jest on w swej treści niewystarczający dla prawidłowego rozpoznania sprawy o udostępnienie informacji publicznej i z tego powodu skierował do skarżącego pismo z dnia 8 sierpnia 2014 r. mające na celu doprecyzowanie żądania wnioskodawcy. Organ uczynił to zapewne, aby w sposób jak najbardziej kompletny zrozumieć intencje skarżącego, którego wniosek jest złożony i jak wynika z treści przedmiotowego pisma organu, prawdopodobnie będzie wymagał stworzenia jakościowo nowej informacji publicznej.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie jest natomiast władny rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. Z treści pisma organu z dnia 8 sierpnia 2014 r. należy jednak domniemywać, iż skarżący domaga udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Oznacza to, iż organ powinien zainteresowanego poinformować o tym fakcie i wezwać go jednocześnie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Dopiero udzielona odpowiedź na to wezwanie będzie stanowić punkt wyjścia co do dalszego sposobu rozpoznania przedmiotowego wniosku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.