Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1212/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt. 6 i pkt 7 art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 2 pkt 15 art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P4 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 640/19 w sprawie ze sprzeciwu P4 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [..] nr [..]; znak: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 640/19 oddalił sprzeciw P4 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej również: "Spółka" lub "P4") od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "WINB) z dnia [..]. nr [..]; znak: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") - naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów Spółki zawartych w sprzeciwie, w tym brak stanowiska Sądu co do niewyczerpującego uzasadnienia WINB w przedmiocie zastosowania normy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."),

2) art. 64e P.p.s.a. z uwagi na jego naruszenie poprzez pośrednie wyrażenie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oceny, co do kwalifikacji przeprowadzanych robót budowlanych, a mianowicie iż jako rozbudowa, czy przebudowa nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, oraz w kwestii "kumulowania parametrów anten", czym naruszył obowiązujący go zakres rozpoznania sprzeciwu polegający wyłącznie na badaniu istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym;

3) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 80, art. 8 oraz art. 136 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie sprzeciwu, gdy nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a co najmniej organ odwoławczy gruntowanie tych podstaw nie wyjaśnił, a wydano ją z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów K.p.a.;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

4) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej: "P.b."), poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy instalacja dodatkowych elementów istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej zrealizowana przez P4 nie stanowiła rozbudowy, czy przebudowy budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, dokonane w ramach późniejszych modernizacji, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania ich zgłoszenia,

5) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez P4 na istniejącej wolnostojącej wieży ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym i ich wysokość nie przekroczyła 3 m, a więc były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania,

6) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że należy wyjaśnić, czy nie doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych anten, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiotelekomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, gdyż kwalifikacji w świetle rozporządzenia dokonuje się dla pojedynczej anteny, a anteny w ogóle nie generują mocy, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji.

Podnosząc powyższe zarzuty, P4 wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;

2) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z art. 141 P.p.s.a. nie wynika natomiast obowiązek odniesienia się przez sąd do wszystkich treści podniesionych w skardze lub sprzeciwie, a tylko do kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy zawrzeć w podstawie prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnieniu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2184/18, z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1903/19, z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II FSK 607/18 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w sprzeciwie, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2019 r. (dalej: "WINB") nie narusza prawa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało zatem uznać za niezasadny.

Przechodząc do istoty sprawy zakończonej rozstrzygnięciem zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ocena przesłanek zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. musi jednak zostać dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Od tego bowiem zależy, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Co za tym idzie, art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jednakże czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wziąwszy powyższe pod uwagę, trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: "PINB") z dnia [..] r., którą umorzono postępowanie w sprawie, została oparta na założeniu, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła rozbudowy, lecz polegała na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych. Tego rodzaju roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – stan prawy na dzień wdania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako: "P.b."), a w przypadku, gdy instalowane urządzenia nie są wyższe niż 3 m – nie wymagają również zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. a contrario). Dlatego, po ustaleniu, że wysokość urządzeń zamontowanych "na obiekcie" wynosi 2,535 m, 2,574 m i 1,365 m, organ pierwszej instancji stwierdził, że ich montaż nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

WINB stwierdził natomiast, że organ pierwszej instancji nie skonfrontował należycie zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją, którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie, nie rozważył wystarczająco, czy roboty budowlane wykonane po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie stanowiły rozbudowy lub przebudowy stacji bazowej.

Taka ocena była jak najbardziej trafna, bowiem PINB z góry założył, że przeprowadzone roboty budowlane polegały wyłącznie na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych. Organ pierwszej instancji wydał więc rozstrzygnięcie czysto formalne, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego co do zakresu wykonanych robót, a było to niezbędne do ustalenia, czy stanowiły one rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej, zrealizowanej na podstawie pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę.

Na podstawie akt sprawy można natomiast ustalić, że stacja bazowa, na której użytkowanie udzielono pozwolenia, obejmowała trzy anteny sektorowe, natomiast w ramach modernizacji została ona wyposażona w dziewięć kolejnych anten sektorowych o większej mocy niż anteny pierwotnie zainstalowane (zob. "Aktualizacja danych instalacji po wprowadzeniu zmiany nieistotnej" z dnia 26 września 2016 r.). WINB trafnie więc zauważył, że dokumenty w aktach sprawy wskazywały na znaczne zwiększenie ilości anten, a także o większej mocy niż przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Taki zakres wykonanych robót budowlanych bez wątpienia wymagał szerszej analizy. W każdym bowiem przypadku właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych musi poprzedzać szczegółowe zbadanie technicznych założeń zrealizowanego projektu. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1660/10 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 11 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2451/16, z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14, z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15, z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przez rozbudowę należy z kolei rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, przykładowo wskazanych w art. 3 pkt 7a P.b.

Rozbudowa i przebudowa to postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że przepis szczególny inaczej stanowi. Szczególna regulacja musiałaby zatem wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę rozbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów P.b. wynika, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.).

Z powyższych względów błędne jest założenie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję.

Organ odwoławczy zasadnie więc stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 K.p.a.) i trafnie ustalił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek WINB prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., to miało ono na celu weryfikację dokonanej przez PINB kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Ponieważ weryfikacja ta, dokonana z uwzględnieniem szeroko omówionego orzecznictwa sądów administracyjnych, doprowadziła do wniosku, że przedwcześnie wydano formalne rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, a zakres przeprowadzonej modernizacji stacji bazowej wymaga ponownego ustalenia, to niedopuszczalne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Natomiast Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną, nie przesądził jednoznacznie o kwalifikacji prawnej instalacji, lecz prawidłowo stwierdził, że dokonana przez organ odwoławczy odmienna ocena robót budowlanych, a także konieczność dokonania oceny zsumowanych parametrów dotychczasowych i nowo zainstalowanych anten, uzasadniały stanowisko o przedwczesności decyzji umarzającej postępowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika tylko tyle, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie znalazł podstaw, by zakwestionować przywołane przez organ odwoławczy, ugruntowane stanowisko judykatury, zgodnie z którym dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć, jako mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 146/20, z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1105/18 i z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16

– niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało uwzględnione we wskazaniach organu odwoławczego, a Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do jego podważenia, ponieważ w aktach sprawy nie ma dokumentów pozwalających na dokonanie ustaleń w tym zakresie. W szczególności niewystarczająca jest tu przedłożona przez inwestora "Kwalifikacja przedsięwzięcia".

W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty naruszania: 1) art. 64e P.p.s.a., a także 2) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 80, art. 8 oraz art. 136 § 1 K.p.a., jak również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. 1) art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 P.b.; 2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz 3) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.