Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg E. N. i F. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2019 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w postępowaniu wznowieniowym, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i nie stanowiącym rażącego naruszenia prawa oraz odstąpienia od uchylenia decyzji na skutek upływu okresu pięciu lat od jej doręczenia stronom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2018 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego F. N. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (wydana po rozpatrzeniu odwołania Pani E. N.), utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], w której organ I instancji stwierdził

w postępowaniu wznowieniowym, że decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Z. Sp. z o. o. w B. pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B. gm. B. na nieruchomościach oznaczonych nr geod. [...] wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i nie stanowiącym rażącego naruszenia prawa, oraz odstąpił od uchylenia ww. decyzji na skutek upływu okresu pięciu lat od jej doręczenia stronom postępowania (art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a.").

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na ww. nieruchomościach. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2007 r.

W czerwcu 2008 r. Państwo F. i E. N., wystąpili do Starosty B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, argumentując, że zostali pominięci w postępowaniu zakończonym powyższą ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, mimo że ich działki sąsiadują bezpośrednio z zamierzeniem budowlanym. Nadto wskazali, że w związku z inwestycją doznają utrudnień w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, ich działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie linii energetycznej objętej budową i przebudową, zaś jej część napowietrzna pozostaje niezdemontowana na działce nr [...]. Zwrócili też uwagę, że przyjęto od nich skutecznie zgłoszenie budowy ogrodzenia z bramą działki nr [...] w kolizji z zaprojektowanym słupem energetycznym (nr [...]) w pasie drogi gminnej nr [...] od strony ich działki.

Sprawa z wniosku o wznowienie rozpatrywana była wielokrotnie przez organy, w tym również w związku z wyrokami tut. Sądu wydanymi w sprawach o sygn.

II SA/Bk 799/08, II SA/Bk 71/10, II SA/Bk 138/16, II SA/Bk 835/17). Początkowo badana była przede wszystkim okoliczność czy Skarżącym przysługiwał przymiot strony i czy powinien im być zapewniony udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę. Po jej przesądzeniu w wyrokach WSA

w Białymstoku w sprawach o sygn. II SA/Bk 799/08 i II SA/Bk 71/10, zapadały następnie różnorodne rozstrzygnięcia, raz odmawiające uchylenia decyzji z dnia

[...] lipca 2007 r. ze wskazaniem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

czy też decyzje umarzające postępowanie ze względów formalnych bądź z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym, wszystkie decyzje organu pierwszej instancji wydane po ostatnim wyroku sądowym uwzględniającym skargę w sprawie sygn. II SA/Bk 138/16, były eliminowane z obrotu prawnego przez Wojewodę P. Ostanie z rozstrzygnięć uchylone przez Wojewodę P. do ponownego rozpatrzenia dotyczyło decyzji Starosty stwierdzającej wydanie pierwotnej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa i orzekającej o braku możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Organ dugiej instancji dopatrzył się błędnego obliczenia terminu pięcioletniego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.pa. i wskazał, że przy jego obliczaniu nie ma znaczenia data złożenia wniosku o wznowienie postępowania, tylko daty doręczenia decyzji innym stronom.

Aktualnie przedmiotem sądowej kontroli stało się rozstrzygnięcie Wojewody P. utrzymujące w mocy decyzję Starosty B., który w decyzji z dnia [...] października 2018 r. – po rozpatrzeniu wniosku Skarżących o wznowienie postępowania i przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego – stwierdził, że decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Z. Sp. z o. o. w B. pozwolenia na budowę i przebudowę przedmiotowej linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami, wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i nie stanowiącym rażącego naruszenia prawa i jednocześnie odstąpił od uchylenia tej decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. z powodu upływu okresu pięciu lat od jej doręczenia stronom postępowania.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że żądanie Skarżących dotyczące wznowienia postępowania jest zasadne, gdyż ich działki o nr ewidencyjnym [...] znajdowały się na obszarze oddziaływania obiektu, a ich właściciele stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinni być stroną postępowania, lecz bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu doszło do naruszenia prawa mającego charakter procesowy i nie stanowiącego rażącego naruszenia prawa. W ocenie Starosty stwierdzone naruszenie proceduralne w prowadzonym poprzednio postępowaniu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia merytorycznego, tzn. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też, na bazie tej przesłanki negatywnej nie można było zastosować rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie organ zastosował art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.

i odstąpił od uchylenia decyzji ostatecznej na skutek okoliczności, o których mowa

w art. 146 § 1 k.p.a., tj. z powodu upływu okresu pięciu lat od jej doręczenia stronom postępowania. Ponieważ Skarżący nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy i nie doręczono im ani nie ogłoszono decyzji, termin o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. należy zdaniem organu liczyć od daty doręczenia decyzji innym stronom, które brały udział w postępowaniu. W omawianym przypadku – jak wskazuje organ

pierwszej instancji – w przypadku wznowienia określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin pięcioletni wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę, które nastąpiło [...] lipca 2007 r. Stąd upływ pięcioletniego terminu nastąpił [...] lipca 2012 r. Organ dodał przy tym, że upływ okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda P. wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygającej decyzją ostateczną, jeżeli postępowania administracyjne, w którego trybie rozpoznano

i rozstrzygnięto tę sprawę było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością, enumeratywnie wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Tak też reguluje przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania art. 149 § 2 k.p.a. stanowiąc, że postanowienie o wznowienie postępowania w sprawie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustanowiona w art. 146 § 1 k.p.a. przesłanka przedawnienia ograniczona jest wyłącznie do zakazu uchylenia decyzji, natomiast nie do ponownego rozpoznania sprawy. W razie zatem jeżeli organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a. obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem z jakiego powodu nie uchylił decyzji. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Kluczowym znaczeniem do określenia, czy zachodzi ww. negatywna przesłanka ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz upływ 5-letniego terminu. Przepis ten ustala zatem okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Oznacza to zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny

od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony

w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest słuszna i zgodna

z obowiązującymi przepisami prawa. W szerokim uzasadnieniu decyzji Starosta B. wskazał, że nieruchomości Skarżących - zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie powinni oni być stroną postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie normy prawnej mający charakter procesowy. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że ostanie doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę stronie biorącej udział w postępowaniu nastąpiło nie jak wskazał Starosta B.

w dniu [...] lipca 2007 r., a [...] lipca 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru oznaczone w aktach jako W6), zatem upływ 5-letniego terminu do prawnej możliwości uchylenia decyzji nastąpił [...] lipca 2012 r. W ocenie organu odwoławczego powyższy błąd (różnica 17 dni) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a przeprowadzone postępowanie odwoławcze dowiodło, że decyzja Starosty została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyli do tut. Sądu w odrębnych skargach E. N. i F. N.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń wyrażonych w wyrokach WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 835/17, II SA/Bk 138/16, II SA/Bk 71/10 pomimo tego, że okoliczności faktyczne i prawne, które stały się podstawą zaskarżonych decyzji od czasu wydania tych orzeczeń nie zmieniły się, a ponadto były przedmiotem badania Sądu w oparciu o normę określoną w art. 134 p.p.s.a.

2. art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy uchylenia decyzji, podczas gdy okoliczności określone w art. 146 § 1 k.p.a., a dotyczące upływu terminu były przedmiotem kontroli Sądu w myśl art. 134 p.p.s.a., a ponadto nie doszło do doręczenia decyzji wszystkim stronom;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 i 10 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów państwa, zaniechania podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji analizy twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez stronę,

a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością.

Powołując się na powyższe naruszenia Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2019 r. wywiódł także F. N. Działający w jego imieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1. art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art 146 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że

w sprawie wystąpiła przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, tj. nastąpił upływ 5 letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, mimo tego, że termin ten nie rozpoczął swojego biegu, bowiem nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu, a ponadto decyzja Starosty B. z dnia 24 lipca 2007 r. została zaskarżona w przewidzianym prawem terminie;

1. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - polegające na zaniechaniu jego zastosowania, w sytuacji gdy Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r., nie zaszła żadna z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie ww. decyzji, tj.: nie upłynął 5 letni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a także istniały podstawy do uchylenia powyższej decyzji Starosty B.

w wyniku wznowienia postępowania, bowiem zlokalizowanie obiektu (słupa

energetycznego nr [...]) na zjeździe na nieruchomość Skarżącego (nr [...])

naruszyło prawo własności do tej nieruchomości,

2. art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy, brak wszechstronnego rozważenia i analizy wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w zakresie nie rozpoczęcia biegu 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wpływu decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. na treść prawa własności Skarżącego i jego małżonka, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art 80 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym sprawy, pomijającym istotną część materiału dowodowego, orzeczeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2018 r., iż naruszenia przepisów jakie wystąpiły w prowadzonym poprzednio postępowaniu nie miały wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że decyzja Starosty B. z dnia 24 lipca 2007 r. miała istotny wpływ na treść prawa własności nieruchomości Skarżącego,

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy w sytuacji, gdy doszło do naruszeń wymienionej wyżej decyzji zgodnych z zarzutami opisanymi powyżej.

W związku z powyższym autor skargi wniósł o uchylenie decyzji wydanych

w obu instancjach.

Odpowiadając na obie złożone skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. połączono sprawę ze skargi F. N. o sygn. II SA/Bk 258/19 ze sprawą ze skargi E. N. o sygn. II SA/Bk 257/19, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skargi są zasadne, choć z innych powodów niż wskazane przez Skarżących.

Zarzuty obu złożonych w tej sprawie skarg sprowadzają się przede wszystkim do tego, że w rozpoznawanej sprawie pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie rozpoczął swojego biegu z uwagi na nieprawidłowe doręczenie wszystkim stronom ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W szczególności pełnomocnik F. N. zwraca uwagę, że wskazane przez organ jako ostatnie doręczenie było skierowane do osoby małoletniej.

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych

w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje termin pięcioletni, gdyż podstawą wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd nie może się zgodzić z zarzutami kwestionującymi ziszczenie się przedmiotowego pięcioletniego terminu. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego termin, o którym mowa w tym przepisie rozpoczął swój bieg i upłynął. Tym samym nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji na podstawie

art. 151 § 1 k.p.a.

Przez doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu (a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji), przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 listopada 1996 r. sygn. II SA/Gd 766/96, LEX nr 44242; z dnia 12 sierpnia 1997 r. sygn. II SA/Kr 865/96, ONSA 1998, nr 2, poz. 68; z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1776/07, LEX nr 484885; z dnia 17 września 2013 r. sygn. II OSK 932/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponieważ Skarżący nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy i nie doręczono im decyzji to pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a. należy liczyć od daty doręczenia decyzji innym stronom, biorącym udział w postępowaniu. Kwestia prawidłowości doręczenia, o którym mowa w skardze nie ma zdaniem Sądu istotnego znaczenia. Decyzja weszła do obrotu i jest ostateczna, co potwierdziły wyroki WSA

w Białymstoku wydane w tej sprawie. Termin pięcioletni, o którym mowa należy liczyć od ostatniego prawidłowego doręczenia. Przy czym, niezależnie od ustalenia, które

z doręczeń decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu było ostatnie, termin ów swój bieg rozpoczął w 2007 r., aktualnie zatem nie ma wątpliwości, że upłynął.

Zdaniem Sądu nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 153 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") stawiane w kontekście niewykonania zaleceń wyrażonych w wyrokach WSA w Białymstoku wydanych w tej sprawie. Organ pierwszej instancji, realizując zalecenia sądowe, przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia (tzn. co do tego, czy wnioskodawcy posiadają przymiot stron i czy powinien być im zapewniony udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę) i doszedł do wniosku,

że "obszar oddziaływania obiektu" obejmuje ich działki, zatem powinni być stroną wznowionego postępowania (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Wobec powyższego zrealizowane zostało stanowisko tut. Sądu zawarte w wyrokach

w sprawach II SA/Bk 799/08 i II SA/Bk 71/10. Ustalenie, że Skarżącym przysługiwał przymiot strony i powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę, skutkował w dalszej kolejności obowiązkiem przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jednocześnie organ był związany stanowiskiem Sądu zawartym w ostatnim wyroku uwzględniającym skargę (II SA/Bk 138/16).

Zbyt daleko idące są argumenty aktualnie rozpoznawanej skargi, że okoliczności dotyczące upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. były przedmiotem kontroli Sądu w myśl art. 134 p.p.s.a. Okoliczność, że w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 138/16 sąd nie wypowiedział się na temat owej negatywnej przesłanki zamykającej drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy we wznowionym postępowaniu, nie oznacza, że na podstawie art. 134 p.p.s.a. w sposób dorozumiany uznał, że upływ tego terminu jeszcze nie nastąpił. W sprawie tej sądową kontrolą objęta została decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., bowiem zdaniem organów nie można było wydać innej decyzji niż dotychczasowa. Uchylając obie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył, że ocena organu pierwszej instancji, podtrzymana przez organ odwoławczy (o poprawności ostatecznego pozwolenia na budowę mimo jego wydania bez udziału wszystkich stron), nie mogła doprowadzić tychże organów do wydania - na podstawie art. 146

§ 2 k.p.a. - decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak wynika bowiem z art. 151 k.p.a., właściwą podstawą przy wskazanej wyżej konkluzji organu była ta z art. 151 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji powinien był zatem ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej. Wskazanie to obejmowałoby także stwierdzenie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kontynuując wywód Sąd stwierdził, że okoliczność, że organy odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., a nie rozważyły – przy sformułowanej konkluzji - potrzeby zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. i go nie zastosowały, jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Czymś innym jest bowiem "odmowa uchylenia decyzji ostatecznej" a czymś innym "stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności,

z powodu których nie uchylono tej decyzji". Skutkiem tego ostatnio wskazanego rozstrzygnięcia jest bowiem pozostawienie wadliwej procesowo, ale prawidłowej merytorycznie decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, jednakże również powstanie uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach prawa cywilnego. Skutkiem wyroku w sprawie II SA/Bk 138/16 była wyartykułowana w zaleceniach konieczność powtórzenia wznowionego postępowania i jego zakończenia w oparciu o prawidłową podstawę prawną

tj. wynikającą z art. 151 k.p.a. wraz z przedstawieniem w uzasadnieniu decyzji,

w zależności od wyników postępowania, sposobu rozumowania prowadzącego do tych wyników.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że organy miały obowiązek raz jeszcze przeprowadzić wznowione postępowanie i zakończyć je jednym

z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 p.p.s.a., zarówno wymienionych w § 1 jak

i § 2 tego przepisu. Powyższe nie wykluczało badania przez organy terminu,

o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. i w razie jego upływu wydania decyzji w oparciu o podstawę wymienioną w art. 151 § 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadku gdy

w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie niniejszej upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wydając decyzję w oparciu

o art. 151 § 2 k.p.a. w sposób niepełny zrealizowały jednak normę prawną, którą zastosowały w podstawie prawnej decyzji.

Niewątpliwie upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Termin ten ma charakter materialny i jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018 nr 579454). Zakaz uchylenia decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art.145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art.146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takich decyzji. Decyzje te bowiem, pomimo braku możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, są decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi

z naruszeniem prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1591/15, dostępny w CBOSA).

Pomimo upływu terminów, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. organ administracji powinien jednak ocenić, czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa

w art. 146 § 2 k.p.a., tzn. czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pomimo, że doszło do upływu pięcioletniego terminu, ocena czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. nie prowadzi w ocenie składu orzekającego do sytuacji,

w której organ rozstrzygnie sprawę co do istoty, czemu sprzeciwia się art. 146 § 1

w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Ocena ta ma natomiast znaczenie z punktu widzenia ustalenia podstaw do wystąpienia z ewentualnym roszczeniem odszkodowawczym.

Orzekający w tej sprawie Sąd podziela poglądy wyrażone w wyrokach WSA

w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. II SA/Gd 424/16 oraz NSA z dnia

19 lutego 2017 r. sygn. II OSK 841/17. WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że przesłanka wymieniona w art. 146 § 2 k.p.a. potwierdza ostatecznie materialnoprawną prawidłowość decyzji i wskazuje wyłącznie na jej kwalifikowaną wadliwość proceduralną przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. kończy wznowione postępowanie z uwagi na upływ czasu wyłącznie po ustaleniu wadliwości z art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a., bez względu na materialnoprawną prawidłowość kwestionowanej decyzji. Zdaniem tego Sądu, z uwagi na charakter i wagę obu negatywnych przesłanek należy przyjąć, że stosowanie przesłanki upływu czasu jest warunkowane uprzednim wyeliminowaniem możliwości wydania w danej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a. Dopełnieniem zaprezentowanego poglądu są argumenty zawarte w wyroku NSA

w sprawie II OSK 841/17. Rozpatrując skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji NSA stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia,

o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Ponadto,

w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej

z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko

o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn.

VII SA/Wa 600/18 stwierdził, że wystąpienie przesłanki przedawnienia z upływem

5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, nie wyłącza obowiązku rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego. Ma to bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia wystąpienia podstaw do wystąpienia z roszczeniem

o odszkodowanie (opubl. w LEX nr 2609738).

Zdaniem składu rozpoznającego skargi w niniejszej sprawie, za powyższym rozumieniem art. 146 k.p.a. przemawia słuszny interes podmiotu wnoszącego

o wznowienie postępowania. Pomimo wystąpienia przedawnienia, o którym mowa

w art. 146 § 1 k.p.a. podmiot taki może oczekiwać, że organ nie poprzestanie na stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji ostatecznej ze zdawkowym jedynie powołaniem się na okoliczność naruszenia prawa proceduralnego, które nie miało rażącego charakteru. Tym bardziej, że w tym szczególnym przypadku Skarżący już od wielu dochodzą swoich praw i rzeczą organów jest takie zakończenie postępowania, które w sposób jednoznaczny wykaże, czy gdyby brali udział

w postępowaniu od samego początku, to wydana zostałaby decyzja o takiej samej treści, czy też nie. Organ ma zatem obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę

i rozstrzygnąć co do zgodności decyzji ostatecznej z przepisami prawa materialnego, oceniając finalnie, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa

w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Ma to bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia wystąpienia podstaw do ewentualnego wystąpienia

z roszczeniem o odszkodowanie.

Szczątkową próbę takiej oceny Sąd dostrzega w decyzji organu pierwszej instancji, który wskazując na proceduralny charakter naruszenia prawa

w prowadzonym poprzednio postępowaniu stwierdził, że nie miało to wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Starosta nie rozwija jednak podjętej myśli i z decyzji nie sposób wywnioskować dlaczego dochodzi do takiej konkluzji. Realizując w niepełny sposób normę wynikającą z art. 146 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. organ uchybił przy tym przepisom art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji naruszeń tych dopuścił się również Wojewoda, bowiem nie dostrzegł wskazanych uchybień mających wpływ na wynik tej sprawy i bezpodstawnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] października 2018 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi

i podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. dokonają oceny wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także to, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Ocenie tej należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się również do zarzutów stawianych i w toku postępowania i na etapie skarg wnoszonych do Sądu.

Końcowo Sąd zwraca też uwagę, że przepis art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że

w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Powyższe oznacza, że decyzja w takim przypadku przybiera formę rozstrzygnięcia polegającą tylko na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i organ nie orzeka dodatkowo o nieuchylaniu tej decyzji. To w uzasadnieniu decyzji wydanej

w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy podać powód nieuchylenia decyzji ostatecznej,

w tym wykazać, jakiego naruszenia dopuścił się organ administracji publicznej

w poprzednim postępowaniu, oraz czy naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 582/15, wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 448/16).

Odnosząc się do zarzutu błędnego rozpoznania odwołania Skarżących z dnia [...] lipca 2007 r. w trybie tzw. skargi powszechnej, Sąd pragnie podkreślić, że okoliczność ta nie może mieć aktualnie wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem fakt, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. jest ostateczna potwierdziły wydane w tej sprawie prawomocne wyroki, nakazujące przeprowadzenie wznowionego postępowania.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przy zastosowaniu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).