Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1174/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 , 77 , 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J., R. J. i C. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] , znak: [...], wydaną dnia 13 lipca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K.J., R.J. oraz C.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [...] z dnia 31 października 2014 r., znak: [...] ( którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożono na K.J. i R.J. - współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. [...] w K. , oraz C.B. - właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. [...] w K. , obowiązek doprowadzenia robót budowlanych, wykonanych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany, 2 otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K. , w poziomie poddasza, przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] i [...] , usytuowanych w granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w K. , wykonanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na K.J. i R.J. - współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w K. , obowiązek doprowadzenia wykonanych w lokalu nr [...] budynku zlokalizowanego na działce nr [...] , obr. [...] , przy ul. [...] w K. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany, otworu okiennego w południowej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K. , w poziomie poddasza, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] , usytuowanego w granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w K. , wykonanego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie do dnia 15 stycznia 2016 r., oraz na C.B. - właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul.[...] w K. , obowiązek doprowadzenia wykonanych w lokalu nr [...] budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] , przy ul. [...] w K. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany, otworu okiennego w południowej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K. , w poziomie poddasza, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] , usytuowanego w granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w K. , wykonanego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie do dnia 15 stycznia 2016 r.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności.

Na skutek pisma M.B. , D.B. , J.B. oraz C.B. z dnia 2 lutego 2004 r., w dniu 30 listopada 2006 r. została przeprowadzona przez inspektorów PINB kontrola robót budowlanych pod nazwą: wybicie otworów okiennych - w ścianie szczytowej od strony posesji nr [...] w lokalach nr [...] (II piętro), nr [...] (poddasze) i nr [...] (strych). Następnie w dniu 7 stycznia 2010 r. przeprowadzono rutynowe czynności kontrolne, zaś w dniu 16 czerwca 2010 r. do akt sprawy załączono kserokopie archiwalnej dokumentacji technicznej budynku położonego przy ul. [...] w K . Na podstawie powyższego, dnia 30 czerwca 2010 r. PINB wydał decyzję nr [...] , znak: [...] , którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom budynku położonego przy ul. [...] w K. doprowadzenie w/w budynku do stanu zgodności z prawem poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną na zaprawie cementowo wapiennej, na pełna grubość ściany, otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej na poziomie II piętra (1 otwór okienny) oraz na poziomie poddasza (2 otwory okienne). Po rozpatrzeniu odwołań M.P. i M.T. decyzją z dnia 30 maja 2011 r., znak: [...] , MWINB uchylił zaskarżony akt w zakresie określenia terminu oraz wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku, zaś w pozostałym zakresie utrzymał go w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1315/11, odrzucił skargę złożoną na w/w decyzję WINB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 lutego 2013 r., znak: [...] , stwierdził nieważność decyzji MWINB z dnia 30 maja 2011 r., znak: [...] , oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...] , znak: [...] , ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniach 19 sierpnia 2013 r. oraz 17 września 2013 r. przeprowadzono oględziny w niniejszej sprawie i po uprzednim zawiadomieniu stron, m.in. o treści art. 10 § 1 k.p.a., organ pierwszej i wydał zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że PINB prowadził postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...] , obr. [...] , bez zgody odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonanie przedmiotowych otworów okiennych zostało przez PINB zakwalifikowane, jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

Podzielając to stanowisko, uznając za prawidłowe wszczęcie postępowania w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zacytował treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 marca 2015 r.) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, w tym art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dotyczący robot budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z wyrażonym w sądownictwie administracyjnym poglądem, jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu (postanowienie takie byłoby w istocie fikcją), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51. Tym samym organ pierwszej instancji nie był zobligowany do uprzedniego wydania postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił następnie, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Głównym celem postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami prawa, bądź też w razie niemożliwości dokonania powyższego - rozbiórkę wykonanego obiektu.

Organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany, 2 otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K. , w poziomie poddasza przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] i [...] Przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie organ odwoławczy podziela stanowisko PINB w kwestii stwierdzenia, iż przedmiotowe otwory okienne winny być zamurowane. Podkreślenia wymaga, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą organ administracyjny nie jest związany żadnymi przepisami odnośnie wartości poszczególnych dowodów. Organ administracji publicznej dokonując oceny wyników postępowania dowodowego (treści środków dowodowych) według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia ich wartość dowodową, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności i zgodnie z własną oceną ustala stan faktyczny. Ocena poszczególnych dowodów należy zatem do kompetencji organu administracyjnego, który winien dokonać jej w sposób zgodny z zasadami k.p.a. wraz z pozostałym, rzetelnie zebranym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby PINB naruszył te zasady poprzez ustalenie na podstawie archiwalnej dokumentacji, iż w roku 1938 otwory okienne w ścianie szczytowej nie istniały, wbrew twierdzeniom uczestników postępowania. Wobec powyższego WINB uznał za bezzasadny zarzut skarżących w tym zakresie.

Logiczną konsekwencją uznania, że PINB w sposób właściwy ocenił zebrany materiał dowodowy jest stwierdzenie, że skoro w roku 1938 otwory okienne nie istniały, to musiały zostać wykonane w czasie późniejszym. Tym samym za słuszną należy uznać analizę ustawodawstwa na przestrzeni lat począwszy od art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r. Nr 34, poz. 216), poprzez § 76 ust. 5, §77 ust. 4 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 196), § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), § 234 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140) aż do analizy § 12 i § 232 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), prowadzącą do wniosku, iż pod rządami żadnego z w/w aktów prawnych wykonanie okien w południowej ścianie szczytowej budynku położonego przy ul. [...] w K. nie było oraz nie jest zgodne z prawem.

Stwierdzając prawidłowość nakaz zamurowania przedmiotowych otworów okiennych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał jednak za konieczne uchylenie skarżonej decyzji oraz wydanie orzeczenia reformującego treść rozstrzygnięcia skarżonej decyzji ze względu na popełnione uchybienia.

W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kryterium wyboru, spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów, jest posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, pozwalającego na wykonanie decyzji. Nie ma możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości. Ze względu na to, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykute otwory okienne przynależą: do lokalu nr [...] otwór oraz do lokalu nr [...] otwór, zaś prawo do lokalu nr [...] mają wyłącznie K.J i R.J. a do lokalu nr [...] C.B. , to obowiązkiem zamurowania otworów winni być obarczeni obecni właściciele. Jednakże treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji została sformułowana w sposób nieprecyzyjny skoro w obecnym brzmieniu wskazuje, iż K. i R.J. oraz C.B. są wspólnie zobowiązani do zamurowania obu otworów okiennych. Jak wskazano wyżej K.J. i R.J. nie dysponują prawem do lokalu nr [...] , zaś C.B. do lokalu nr [...] co naruszało dyspozycję art. 52 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zreformował zatem rozstrzygnięcie, co odpowiada też zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadzie informowania stron i innych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki. Obowiązek winien być nałożony w sposób jasny i precyzyjny ażeby podmiot zobowiązany nie miał wątpliwości co do zakresu i sposobu jego wykonania.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się K.J. i R.J. oraz C.B. , wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucali naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności brak ustaleń co do daty wykonania otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K. , a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy wykonanie otworów okiennych nastąpiło bez naruszenia obowiązujących przepisów.

Zdaniem skarżących organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności pomimo uwag zgłaszanych przez strony postępowania w tym zakresie nie poczyniły ustaleń co do czasu konkretnego czasu wykonania otworów okiennych, których dotyczy niniejsze postępowanie. Tymczasem okoliczność daty wykonania tych otworów jest kluczowa w kontekście oceny czy wykonane zostały one zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami oraz czy znajdują do takich robót budowlanych zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy, w tym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazane okoliczności, tj. data wykonania otworów okiennych, zostały pominięte przez organ drugiej instancji, który wbrew dyspozycji art. 7 oraz art. 77 k.p.a. nie wyjaśnił szczegółowo stanu faktycznego sprawy, w tym nie przeprowadził np. badania otworów okiennych i materiałów użytych przy ich wykonania, co pozwoliłoby na ustalenie daty ich wykonania.

Organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z wyjaśnieniami uczestników postępowania przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane podczas nadbudowy budynku przy ul. [...] , która to nadbudowa wykonana została na początku XX w. Tym samym do robót tych nie znajdują zastosowania powołane przez organ pierwszej instancji akty prawne. Zarówno bowiem przepisy przejściowe rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r., ustawy Prawo budowlane z 1961 r., ustawy z 1974 r., jak i ustawy z dnia 1994 r. nie odnoszą się do robót budowlanych wykonanych przed 1928 r.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organy nadzoru budowlanego stwierdziły w niniejszej sprawie, że sporne otwory okienne zostały wykonane bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ustaliły dokładnej daty wykonania tych otworów okiennych, ale stwierdziły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że opisane roboty budowlane musiały być wykonane po 1938 r., ponieważ w tym roku otwory okienne jeszcze nie istniały. Następnie organy nadzoru budowlanego przeanalizowały regulacje prawne, obowiązujące od wskazanego roku aż do chwili obecnej oraz stwierdziły, że wykonanie spornych okien nie było zgodne z żadnym z obowiązujących w tym czasie aktów prawnych.

Dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należało poddać analizie to, czy stan faktyczny sprawy został ustalony wyczerpująco i właściwie.

Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 678/10, Lex Omega nr 1083352 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt I SA/Sz 18/12, Lex Omega nr 1137234).

Jeżeli z zebranego materiału dowodowego wyprowadzone zostały poprawne logicznie wnioski i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena taka nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. Jedynie w przypadku, gdy brak jest logiki w łączeniu wniosków z zebranymi dowodami lub, gdy wnioskowanie przeprowadzone przez organ wykracza poza reguły logiki formalnej albo wbrew zasadom doświadczenia życiowego nie uwzględniono jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo-skutkowych, to dokonana ocena dowodów może być skutecznie podważona (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Sz 145/08, Lex Omega nr 518509). Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Sąd nie może dokonać odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1073/05, Lex Omega nr 193908).

W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że co prawda organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1291/12, Lex Omega nr 1421792). Na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 czerwca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 481/13, Lex Omega nr 1333707).

Ponadto podkreśla się, że co prawda to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jednak nie można rozumieć tego jako bezwzględnego wymogu poszukiwania dowodów, mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2020/06, Lex Omega nr 453463 i z dnia 10 października 2007r., sygn. akt II GSK 172/07, Lex Omega nr 395275, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Wr 433/10, Lex Omega nr 755606 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Sz 858/07, Lex Omega nr 466053). Organy administracji publicznej nie mają zatem nieograniczonego obowiązku poszukiwania kolejnych, potencjalnie istniejących dowodów, które potwierdzałyby stanowisko strony w sytuacji, kiedy materiał dowodowy wystarcza już do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, zaś strona na poparcie swoich twierdzeń żadnych nowych dowodów nie przedstawia ani nie wskazuje.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że sporne otwory okienne nie istniały w roku 1938, a zatem musiały zostać wykonane później.

Zasadniczym dowodem, na podstawie którego poczyniono takie ustalenia, była archiwalna dokumentacja techniczna budynku przy ul. [...] w K. , pozyskana z Archiwum Państwowego (k. [...] akt organu administracji). Dokumenty te zostały zatwierdzone jako element planu – najpewniej, jak wynika z ich treści, planu nadbudowy i przebudowy budynku. Widnieje na nich data 11 czerwca 1938. Na przekroju (k. [...] uwidoczniony został stan budynku sprzed planowanych prac oraz projektowana nadbudowa, polegająca na wykonaniu w miejscu dotychczasowego strychu piętra trzeciego wraz ze strychem ponad nim.

Następne dokumenty (k. [...] ) to rzuty poziome kolejnych kondygnacji – poddasza oraz pięter 1., 2. i 3. Przedstawienie rzutu piętra 3. wskazuje, że są to plany budynku po planowanej przebudowie i nadbudowie. Samo piętro 3. miało powstać w miejscu dotychczasowego poddasza, a zatem tam, gdzie do dnia dzisiejszego znajduje się poddasze budynku, na którym wykonano sporne otwory okienne.

Legenda omawianej dokumentacji (wrysowana powyżej rzutu piętra 2. – k. [...] ) zawiera m. in. rozróżnienie na "mury istniejące", "mury nowe" i "wyburzenia". Na rzucie piętra 3. (k. [...] ) pokazana została m. in. planowana południowa ściana budynku, odpowiadająca do dziś istniejącej ścianie szczytowej. Na rysunku nie zaznaczono planowanych wyburzeń, a zatem ściana szczytowa miała zostać uzupełniona i nadbudowana, w rzucie pionowym zmieniając kształt z dotychczasowego (i nadal istniejącego) trójkątnego na prostokątny. Wobec braku planowanych wyburzeń uznać należy, że na rysunku uwidoczniono stan zarówno planowany, jak i już istniejący w roku 1938. Rysunek ściany południowej budynku nie uwzględnia żadnych okien istniejących ani planowanych – cały przekrój ściany został naniesiony jednym kolorem (wobec kopii czarno-białej niemożliwym do ustalenia) oraz jednolicie zakreskowany, bez uwidocznienia np. "murów nowych" które byłyby widoczne, gdyby planowano zamurowanie okien istniejących. Rzuty pozostałych, istniejących już w dacie sporządzania tego planu pięter 1. i 2. posiadają zresztą wyraźnie wrysowane otwory okienne, jak można przypuszczać rzeczywiście już wówczas istniejących, a nie planowanych. Nic bowiem nie wskazuje na to, aby plan przewidywał w obrębie tych pięter zamurowanie dotychczasowych okien i wykonanie innych.

Omawiane dokumenty pozwalały zatem stwierdzić, że w czasie planowania nadbudowy i przebudowy budynku przy ul. [...] południowa ściana szczytowa nie posiadała otworów okiennych. Zestawienie zawartości wszystkich rysunków pozwala na wysnucie takiego właśnie, logicznego wniosku. Ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie są zatem swobodne, w rozumieniu art. 80 k.p.a., a nie dowolne i arbitralne. Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych słusznie zatem przyjęto, że w roku 1938 sporne otwory okienne jeszcze nie istniały.

Wobec dosyć ogólnikowych zarzutów skarżących, dotyczących prawidłowości postępowania wyjaśniającego i ustaleń faktycznych podkreślić należy, że pomimo reprezentowania ich przez fachowego pełnomocnika nie składali w postępowaniu administracyjnych odpowiednich wniosków dowodowych, nie przedstawili też żadnych dokumentów, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń. Nie podnosili także konkretnych zarzutów wobec pozyskanej z zasobów archiwalnych dokumentacji, na której swoje ustalenia oparły organy nadzoru budowlanego. Wobec tego twierdzenia skarżących uznać należy za polemikę z ustaleniami organu, opartymi na prawidłowo, wszechstronnie ocenionych dowodach. Skarżący ani sami nie przedstawili przeciwdowodów, ani też nie wnioskowali o przeprowadzenie takowych, a zatem nie wskazali nawet na potencjalne istnienie takich materiałów, albo źródeł osobowych, pozwalających obalić ustalenia, zgodnie z którymi sporne otwory okienne w roku 1938 nie istniały.

W takiej sytuacji, skoro do akt sprawy włączono dokumenty pozwalające ustalić stan faktyczny, ich wartość dowodowa nie została podważona, brak było dowodów przeciwnych, rzeczowych wniosków dowodowych stron czy nawet informacji o tym, że istnieje jakiś dotychczas nie pozyskany materiał przydatny w sprawie, na organach nadzoru budowlanego nie ciążył obowiązek dalszego poszukiwania innych jeszcze dowodów.

Wobec niemożliwości dokładnego ustalenia daty wykonania spornych okien organy nadzoru budowlanego dokonały analizy przepisów obowiązujących od roku 1938 do chwili obecnej, a zatem w okresie, kiedy ponad wszelką wątpliwość otwory okienne wykonano. Takie działanie uznać należy za prawidłowe.

Pierwszym z tych aktów prawnych było rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jednol. – Dz. U. z 1939r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), obowiązujące do roku 1961. Stosownie do art. 196 tego rozporządzenia, budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach.

Powyższą regulację zastąpiło rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.). Akt ten dopuszczał co prawda wykonanie otworów w ścianie przeciwpożarowej, ale przy spełnieniu szeregu restrykcyjnych warunków. Zgodnie z § 76 ust. 5 tego rozporządzenia, otwory w ścianie przeciwpożarowej były dopuszczalne przy zachowaniu następujących warunków:

1) ilość i wielkość otworów powinna być ograniczona do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych,

2) otwory powinny znajdować się w miejscach najmniejszego zagrożenia pożarowego,

3) otwory powinny być zaopatrzone w drzwi samoczynnie zamykające się, wykonane z materiałów niepalnych o odporności ogniowej co najmniej klasy B.

Podobne wymogi sformułowane były w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), ponieważ zgodnie z jego § 203 ust. 1 otwory w ścianach oddzieleń przeciwpożarowych powinny mieć zamknięcia zapewniające spełnienie wymagań określonych w § 202. Dopuszcza się również wypełnienie płaszczyzn ściany luksferami lub cegłą szklaną, jednak na powierzchni nie większej niż 10% ściany, przy czym ogólna powierzchnia otworów zamykanych i wypełnianych luksferami nie może przekraczać 25% powierzchni ściany.

Natomiast zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz. U. z 1999r., nr 15 poz. 140) dopuszczalne było wypełnienie otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, jednak na powierzchni nie większej niż 10% ściany, przy czym ogólna powierzchnia otworów wypełnionych tym materiałem i innych otworów zamykanych nie mogła przekraczać łącznie 25% powierzchni ściany (§ 234 ust. 2). Stosownie do § 234 ust. 6, jeżeli ze względów technologicznych lub użytkowych było niezbędne zastosowanie nie zamykanego otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, pomieszczenia po jej obu stronach powinny być połączone korytarzem (tunelem) o długości co najmniej 4 m, obudowanym ścianami i stropem z materiałów niepalnych, o odporności ogniowej co najmniej 60 min. Korytarz (tunel) powinien być na całej długości chroniony urządzeniem tryskaczowym lub zraszaczowym uruchamianym samoczynnie. Wreszcie aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego (ust. 1), natomiast w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie oddzielenia przeciwpożarowego - 0,5% powierzchni stropu (ust. 2).

W świetle wszystkich powyższych przepisów wykonanie w ścianie granicznej (południowej) budynku przy ul. [...] w K. robót budowlanych, polegających na wybiciu otworów okiennych nie było i nie jest dopuszczalne. Prawidłowa analiza powołanych przepisów, dokonana przez organy nadzoru budowlanego, zwalniała te organy od obowiązku ustalenia dokładnej daty wykonania spornych otworów okiennych. Niezależnie od daty ich wykonania po roku 1938 były to bowiem roboty budowlane, w sposób istotny odbiegające od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Ponieważ jest to sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol.: Dz. U. z 2013r., nr 1409 ze zm., oznaczona dalej jako P.b.), zastosować należało tryb przewidziany w art. 51 P.b., co też organy nadzoru budowlanego uczyniły w niniejszej sprawie.

Nie budzi również zastrzeżeń Sądu dokonana przez organ drugiej instancji modyfikacja rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskutek której ostateczną decyzją nałożono obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podmioty, posiadające tytuł prawny do danego lokalu.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie są zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.