Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 545/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 art. 28 ust. 1, art. 14 ust 1 i 5, art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1i par. 2, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "P" G. Spółka jawna na uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 28 czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2018r. Rada Gminy w Wojciechowicach podjęła uchwałę nr XLV/231/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Wojciechowice w obrębie Smugi, na działkach ewidencyjnych numer: [...]. W § 7 pkt 2 uchwały stwierdzono, że "w obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 1 punkty 80-83 Rozporządzenia, w tym związanych ze spalaniem i przetwarzaniem odpadów sztucznych i medycznych".

W dniu 19 lipca 2018r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] w Smugach wniosło skierowane do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego w/w uchwałą. Następnie w dniu 20 lipca 2018r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes, ponieważ gdy kupowała działkę w obrębie Smugi jej przedsięwzięcie, tj. przetwarzanie tworzyw sztucznych oraz prowadzenie skupu odpadów tworzyw sztucznych było zgodne z istniejącym studium zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że plan co do zasady powinien być zgodny ze studium. Bardzo zastanawiające jest tworzenie planu zagospodarowania przestrzennego dla 6 działek, z czego dwie należą do Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp.j, dwie do Kopalni Dolomitu z siedzibą w Sandomierzu, a pozostałe dwie do rejonu dróg. Pojawia się pytanie, komu i czemu ma służyć taki plan zagospodarowania przestrzennego, który ma na celu zablokowanie uruchomienia kolejnego przedsięwzięcia polegającego na przetwórstwie tworzyw sztucznych? Plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenu, gdzie znajdują się same przedsiębiorstwa. Spółka wykonała zgodnie z wymogami opinię sanitarną dotyczącą przedsięwzięcia polegającego na przetwórstwie tworzyw sztucznych, Kartę informacyjną przedsięwzięcia, które spełnia wszystkie normy związane z istniejącym studium i wszystkie wymogi ekologiczne.

Skarżący zarzucił, że uchwalony plan bezsprzecznie koliduje

z przeznaczeniem przewidzianym w studium. Powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem z punktu widzenia koncepcji studium. Nie można nazwać obecnego planu zagospodarowania przestrzennego jako uszczegółowienie (doprecyzowanie) dla całej strefy przemysłowej w Smugach, lecz jako ograniczenie stworzone dla skarżącego. Dwie sąsiednie działki graniczące z przedsiębiorstwem również są objęte ograniczeniem, a są do sprzedania. Zdaniem skarżącego ograniczenie, jakie znalazło się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny wynikający z prawa użytkowania wieczystego w/w działek poprzez nieuzasadnione wykluczenie możliwości swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Droga administracyjna jaką przeszło przedsiębiorstwo od samego początku pokazuje, że urząd korzystając z władztwa administracyjnego może działać przeciwko obywatelowi. Wójt Gminy z premedytacją nie wykonywał aż trzech postanowień ostatecznych SKO w Kielcach, a nie stosując się do woli organu wyższej instancji zrobił to, by mieć czas na świadome podjęcie uchwały dotyczącej uchwalenia planu zagospodarowania. Minęło sporo czasu od dnia 30 maja 2017r., kiedy to wpłynął wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Od tamtej pory urząd przeciągał sprawę, by nie wydać decyzji zgodnie z terminami kpa. Dowodem na to są postanowienia ostateczne SKO w Kielcach. Efektem końcowym jest uchwała Rady Gminy w Wojciechowicach, której celem jest niedopuszczenie, by poszerzyć działalność przedsiębiorstwa o przetwórstwo tworzyw sztucznych. Gdy nabywał nieruchomość jego działania gospodarcze były zgodne ze studium. Po wystąpieniu o decyzję napotkał bierność urzędu i podjęcie uchwały zmiany studium w postaci ograniczenia działalności na 6 działkach - niewielki wycinek strefy przemysłowej. Ogranicza to możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, że kupił i wyremontował budynki, płaci podatki, utrzymuje puste budynki i nie ma teraz żadnej możliwości, by teren zarabiał na siebie, a pomimo zgodności z przepisami działalność jest już ponad rok opóźniona. Wójt poprzez swoje działania naraził go na faktyczne straty finansowe. Cały czas był informowany o przedłużającym się postępowaniu i niemożności załatwienia sprawy zgodnie z terminem. Nie dostał odpowiedzi odmownej. Taka forma przeciągania postępowania jest dla niego niekorzystna i ogranicza go w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej i prawach jednostki, które gwarantuje Konstytucja RP oraz inne przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców, które wskazują, iż jakiekolwiek wątpliwości co do ograniczenia działalności gospodarczej powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy.

Zdaniem skarżącego w zaistniałej sytuacji nie było żadnych podstaw do tego, by ograniczyć jego prawa do przeprowadzenia wskazywanej inwestycji, gdyż już na etapie postępowania środowiskowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wyraził opinię, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Tej samej opinii był również Wójt Gminy Wojciechowice, który w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 25 października 2017r. orzekł brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego patrząc na postępowanie Gminy Wojciechowice reprezentowanej przez Wójta ciężko jest oprzeć się wrażeniu, że gmina celowo przedłużała postępowanie i nie wykonywała postanowień ostatecznych SKO, by po 14 miesiącach od wystąpienia o decyzję administracyjną uniemożliwić wydanie decyzji pozytywnej.

Skarżący wskazał, że uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu w odpowiedniej części zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Odwołał się w tym zakresie do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 719/10.

Reasumując skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, tak by faktycznie odpowiadała treści studuim, które nie zawierało ograniczeń co do lokalizowania na obszarze objętym planem przedsięwzięć związanych z przetwarzaniem odpadów sztucznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że zasadą powinno być kształtowanie ładu przestrzennego na terenie danej gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Wojciechowice w dniu 6 października 2017r. podjęła Uchwałę Nr XXXV/179/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Wojciechowice, w obrębie Smugi, na działkach ewidencyjnych numer: 40/7, 39/5, 40/8, 39/6, 40/4, 39/4. W dniu 17 listopada 2018r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "Partner" Golek Sp.j. wystąpiło do Wójta Gminy Wojciechowice o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali na zakład przetwórstwa odpadów tworzyw sztucznych na działkach o nr ewid. 40/7, 39/5 w miejscowości Smugi. W związku z uchwałą z dnia 6 października 2017r. Wójt Gminy Wojciechowice postanowieniem z dnia 28 listopada 2017r., działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy, zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2018r., a skarga wniesiona przez Gminę Wojciechowice została odrzucona przez Sąd. Następnie, po uzupełnieniu materiału dowodowego,

tj. projektu uchwały, z której wynikała sprzeczność zamiaru inwestycji z planem miejscowym, Wójt Gminy Wojciechowice ponownie w dniu 18 kwietnia 2018r. zawiesił postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło postanowieniem z dnia 29 maja 2018r. Organ podkreślił, że samo Kolegium dostrzegało jednak możliwość wystąpienia sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego skarżącego z procedowanym planem miejscowym i wskazywało na możliwość wygaszenia decyzji, o jakiej stanowi art. 65 ustawy.

Dalej organ wskazał, że w tym samym okresie prowadzona była procedura planistyczna zgodnie z treścią art. 17 ustawy. Dnia 6 października 2017r. w lokalnej gazecie “Echo Dnia" ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tablicach informacyjnych Urzędu Gminy, tablicach informacyjnych na terenie gminy oraz na stronie BIP zamieszczono obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania w/w planu. Opracowany projekt planu, w dostosowaniu do wymagań ustawy, rozporządzeń wykonawczych i pozostałych przepisów odrębnych, został poddany procedurze opiniowania i uzgadniania. Następnie pismem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 5 stycznia 2018r. Dyrektor RDOŚ w Kielcach uzgodnił zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Pismem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 28 marca 2018r. Dyrektor RDOŚ w Kielcach pozytywnie zaopiniował projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 10 kwietnia 2018r. także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opatowie pozytywnie zaopiniował projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Organ podał, że ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu ukazało się dnia 4 maja 2018r. poprzez komunikat prasowy, komunikat w Internecie (zamieszczony na stronie internetowej urzędu gminy) oraz obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń urzędowych Urzędu Gminy w Wojciechowicach. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia 11 maja 2018r. do dnia 1 czerwca 2018r. W ramach wyłożenia, w dniu

1 czerwca 2018 r. przeprowadzona została publiczna dyskusja nad przyjętymi w nim rozwiązaniami. W terminie określonym w ogłoszeniu i obwieszczeniach dotyczących składania uwag (który upłynął z dniem 24 czerwca 2018r.) zainteresowani mogli wnosić uwagi i wnioski do wyżej wymienionego projektu w wyznaczonym w obwieszczeniu i ogłoszeniu Wójta Gminy Wojciechowice terminie przewidzianym ustawą.

Finalnie organ uznał, że procedura dotycząca sporządzenia planu została przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących przepisach,

z zapewnieniem jawności i przejrzystości procedury planistycznej, a przewidywane rozwiązania planu, wbrew zarzutowi skargi, są zgodne i nie naruszają zapisów obowiązującego studium. Obowiązujące studium w zakresie sposobu zagospodarowania terenu wskazanego przez skarżącego, przewiduje tereny aktywności gospodarczej, w tym działalności produkcyjnej. W związku z powyższym przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania określone w planie jest zgodne z kierunkami określonymi w studium oraz nie narusza interesu publicznego i interesu prywatnego. Uchwalony plan stanowi kompromis pomiędzy interesem właścicieli terenu objętego planem i ich zamierzeniami inwestycyjnymi a interesem mieszkańców gminy z uwagi na oddziaływanie potencjalnych inwestycji realizowanych w obszarze planu.

W piśmie z dnia 4 października 2018r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazał, że w efekcie podjęcia kwestionowanej uchwały jego prawo własności zostało ograniczone względem działek ewidencyjnych stanowiących jego własność, albowiem uchwała niczym decyzja administracyjna zabroniła mu realizacji inwestycji, o której rozpoczęcie wnioskował przez złożenie wniosku z dnia 30 maja 2017r.

o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej skarżący podniósł, że procedura w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczyna się od podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie jest to uchwała nr XXXV/179/2017 Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 6 października 2017r. Analiza tej uchwały wskazuje, że już na tym etapie miały miejsce istotne uchybienia procedury planistycznej. Pierwsze z nich polegało na opracowaniu dokumentu pod nazwą "Analiza zasadności przystąpienia do opracowania miejscowego planu oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Wojciechowice w granicach obrębu Smugi na działkach ewidencyjnych numer [...] stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, po pierwsze przez Przewodniczącego Rady Gminy, na sporządzeniu go w dacie nie wcześniejszej niż data podjęcia samej uchwały, jak też braku wskazania w zasadniczej części uchwały, iż zawiera ona, oprócz załącznika graficznego, również jakikolwiek inny załącznik w tym załącznik nr 2. Taki sposób procedowania narusza zdaniem skarżącego dyspozycję art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, uchybienie procedury planistycznej ma stanowić także brak, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy, "uprzedniego" przygotowania przez Wójta materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. Takiej informacji o wskazanych dokumentach nie zawiera sama uchwała XXXV/179/2017 Rady Gminy Wojciechowice, nie jest również zawarta żadna informacja o nich w uzasadnieniu do tej uchwały. Brak takich informacji wskazuje, że nie były one w ogóle przygotowane, co stanowi istotne odstąpienie od procedury planistycznej z art. 14 ust. 5 ustawy.

Jak wskazał dalej skarżący, racjonalny ustawodawca w art. 14 ust. 5 ustawy jako pierwsze z zadań, dla realizacji których konieczne jest podjęcie określonych czynności, wymienia "wykonanie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu". Dopiero w następnej kolejności wymienia się "analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium", "przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu" czy też "ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych". Kolejność taka nie jest przypadkowa, lecz cechuje ją pełna konsekwencja i racjonalne podejście. W przedmiotowej sprawie "Analiza...", stanowiąca Załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy Wojciechowice z dnia 6 października 2017 roku, w pierwszej kolejności dokonuje oceny stopnia zasadności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wojciechowice, by w dalszej kolejności dokonać zasadności przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Zdaniem skarżącego dokonana w "Analizie..." ocena stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium pozbawiona jest jakiejkolwiek analityki i sprowadza się bezpodstawnego stwierdzenia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Co więcej, podmiot sporządzający ową "Analizę...", odwołuje się już do projektu mpzp, co na etapie "Analizy...", mającej dopiero stanowić materiał dla Rady Gminy Wojciechowice do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest co najmniej przedwczesne, naruszające ustawę w sposób rażący, sprowadzający procedurę planistyczną do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, ze z góry założonym przez lokalnego ustawodawcę rozstrzygnięciem.

Przepis art. 14 ust. 4 ustawy stanowi, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może podjąć rada gminy z własnej inicjatywy lub też na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W niniejszym przypadku treść "Analizy..." sugerować może, iż procedura planistyczna zainicjowana została przez skarżącego (co niewątpliwie naruszałoby art. 14 ust. 4 ustawy) lub co najmniej w efekcie złożenia do Wójta Gminy Wojciechowice przez skarżącego wniosku w dniu 30 maja 2018 roku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Gdyby ta druga odpowiedź okazała się prawdziwa sugerowałaby to, że Wójt Gminy Wojciechowice, ze znanych tylko sobie przyczyn, uruchomił procedurę planistyczną, poniósł koszty publiczne związane z jej realizacją, w celu osiągnięcia z góry założonego rozstrzygnięcia - uchwały Rady Gminy o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania wyłącznie po to, żeby uzyskać w tej uchwale wobec skarżącego swoistego rodzaju decyzję administracyjną zabraniającą skarżącemu realizację przedsięwzięcia, wskazanego we wniosku

o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego, jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy, ustalał korzystanie z tego obszaru np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych.

Skarżący zwrócił także uwagę, że organ prowadzący postępowanie planistyczne nie uwzględnił wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2018 roku, złożonego na etapie procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 pkt 11 ustawy, z uwagi na złożone wcześniej stanowiska rad sołeckich, które nie są podmiotami uprawnionymi do samodzielnego uczestnictwa w procedurze planistycznej i wnioski ich winny zostać z tego powodu odrzucone.

Kolejnym argumentem podniesionym przez skarżącego było to, że Wójt Gminy, zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy, dokonał zawiadomienia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu Gminną Komisję Urbaniczstyczno-Architektoniczną na adres Łączna, Kamionki, wskazując tą komisję jako komisję właściwą do uczestnictwa w dalszej procedurze planistycznej. W toku dalszych jednak czynności planistycznych, tj. na etapie opiniowania, uczestniczyła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Pawłowie, jako Gminna Komisja powołana Zarządzeniem Wójta Gminy Wojciechowice z roku 2015. Brak załączenia do akt postępowania w/w Zarządzenia Wójta z 2015r. uniemożliwia ocenę, która z tych Komisji jest organem właściwym do uczestnictwa w postępowaniu. Komisja ta, jak stanowi protokół z jej posiedzenia z dnia 28 lutego 2018 roku, zwołana została za pośrednictwem poczty elektronicznej (wbrew stanowisku Wójta zawartego w wykazie, iż zawiadomienie nastąpiło ustnie i pisemnie, zaś materiały jej członkom zostały przekazane elektronicznie) i nie wniosła w swej opinii zastrzeżeń do treści projektu planu.

Dalej skarżący zwrócił uwagę na rozbieżność występującą w toku procedury planistycznej w zakresie wielkości obszaru objętego tą procedurą. Z treści uzasadnienia projektu uchwały jednoznacznie wynika bowiem, że procedurą planistyczną objęte są działki ewidencyjne 40/7, 39/5, 40/8, 39/6, 40/4, 39/4 o łącznej powierzchni 5,7009 ha. Taka sama informacja zawarta jest w "Analizie zasadności przystąpienia do opracowania miejscowego planu...", mającej stanowić załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy Wojciechowice nr XXXV/179/2017. Jednakże treść projektu planu w części graficznej jednoznacznie wskazuje, iż procedurą planistyczną objęta jest powierzchnia gruntów (o przeznaczeniu terenu jako PU.1) o powierzchni 5,2670 ha; taka informacja zawarta jest również w § 18 ust 1 projektu planu. Uchwała nr XLV/231/2018 Rady Gminy Wojciechowice z dnia 28 czerwca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również powiela ten błąd w zakresie powierzchni gruntów, dla których stworzono plan zagospodarowania przestrzennego, a ta rozbieżność widoczna jest uzasadnieniu projektu, gdzie na stronie pierwszej znajdują się dwie różne wartości powierzchni dla których stworzono plan miejscowy.

Zdaniem skarżącego wskazane uchybienia, z uwagi na ich wielość, a przede wszystkim z uwagi na ich wagę, jako wyczerpujące przesłanki art. 28 ustawy, mają charakter istotny i uzasadniają tym samym unieważnienie zaskarżonej uchwały w całości.

Pełnomocnik organu na rozprawie sądowej, wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że od początku procedury planistycznej granice terenu, jaki miał objąć plan, były takie same. Różnica dotyczyła jedynie określenia powierzchni, co miało miejsce na skutek błędu, oczywistej omyłki. Prawidłowa powierzchnia to ta, która wskazana jest w części graficznej planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994), dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, że skarżący - wobec zaskarżenia uchwały z dnia 28 czerwca 2018r. – uczynił to na podstawie w/w przepisu w tak przytoczonym brzmieniu, a zatem nie był zobowiązany do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości co do istnienia po stronie skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, skoro nie ma wątpliwości, że nieruchomości, co do których przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego, znajdują się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, która wprowadza określone ograniczenia co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej – .w zakresie planowanym przez skarżącego.

Ponieważ wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasadniczym argumentem podniesionym w skardze, mającym przemawiać za koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, była sprzeczność uchwalonego planu zagospodarowania z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący zarzucił w tym zakresie naruszenie art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy stanowi zaś, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Podkreślić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do 20 października 2010 r. przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagał stwierdzenia przez radę gminy "zgodności" planu miejscowego z ustaleniami studium. Ówczesny wymóg "zgodności" zakładał dalej idącą koherencję, niż aktualnie obowiązująca formuła "nienaruszania" ustaleń studium postanowieniami planu miejscowego. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy rozluźnia związki pomiędzy studium a planem miejscowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017r., sygn. IV SA/Po 48/17; H. Izdebski, I. Zachariasz, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", opubl. Lex 2013, kom. do art. 20 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. II SA/Gd 414/17).

W niniejszym przypadku w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały na terenie Gminy Wojciechowice obowiązywała uchwała Nr XX/98/2016 Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wojciechowice". Jak wynika z wyrysu ze studium, teren objęty przedmiotową uchwałą z dnia 28 czerwca 2018r. położony jest na obszarze oznaczonym symbolem 17-UPP. Zgodnie z treścią w/w uchwały Nr XX/98/2016 Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 15 czerwca 2016 r. teren oznaczony symbolem "UPP" to teren aktywności gospodarczej, w tym działalności produkcyjnej. Jako funkcję podstawową przewidziano na tym obszarze tereny działalności produkcyjnej, szeroko pojętych usług, rzemiosła, wytwórstwa, magazynów, składów, hurtowni, centr logistycznych, baz transportowych, parków technologicznych, centr kongresowo-wystawienniczych, produkcji odnawialnych źródeł energii, w tym: produkcja biomasy, biogazowni rolniczych i instalacji fotowoltaicznych o mocy powyżej 100kW (lokalizacja pod warunkiem, że ponadnormatywna uciążliwość tych instalacji obiektów i urządzeń zamknie się w granicach stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu – ustalonych w granicach obszaru przeznaczenia UPP) lub obszarze R.1, jeśli taki został wyznaczony dla danej jednostki w otoczeniu funkcji UPP.

W zaskarżonej uchwale dla terenu objętego miejscowym planem wyznaczono tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, baz, zabudowy usługowej o przeznaczeniu podstawowym: obiekty produkcyjne, składy, magazyny, bazy, zabudowa usługowa komercyjna. Porównanie funkcji określonych w studium i w planie nie daje w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia, że uchwalony plan narusza ustalenia studium – w przytoczonym wyżej rozumieniu. Brak jest także podstaw do uznania – jak to podnosi skarżący – że wyłączenie przewidziane w § 7 pkt 2 uchwały planistycznej, zawarte w rozdziale "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu", w którym to zapisie stwierdzono, że "w obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 1 punkty 80-83 Rozporządzenia, w tym związanych ze spalaniem i przetwarzaniem odpadów sztucznych i medycznych", narusza ustalenia studium. Doszło tu wyłącznie do doprecyzowania zasad prowadzenia polityki przestrzennej ze względu na zasady ochrony środowiska

(w wyniku uwzględnienia interesu mieszkańców gminy z uwagi na oddziaływanie potencjalnych inwestycji realizowanych w obszarze planu), bez ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Co najbardziej istotne, nie sposób w tym przypadku mówić

o takiej zmianie czy modyfikacji tym bardziej, że przedsięwzięcie polegające na spalaniu czy przetwórstwie odpadów trudno umiejscowić w ramach przewidzianej

w studium funkcji podstawowej, której określenie szczegółowo wyżej przytoczono,

a którą w/w przedsięwzięcie miałoby spełniać. Z tych powodów w ocenie Sądu omawiany zarzut jest nieuzasadniony.

Nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty, sformułowane w piśmie skarżącego z dnia 4 października 2018r., dotyczące naruszenia trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważył sam skarżący, naruszenie takie musi mieć charakter istotny, co wynika już z treści samego przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Pod pojęciem "trybu sporządzania" studium należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" studium należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2018r., sygn. II SA/Sz 605/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018r., sygn. II SA/Bk 61/18).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych we wspomnianym piśmie z dnia 4 października 2018r. stwierdzić należy, że, jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Treść takiej uchwały ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Jest to uchwała o charakterze intencyjnym w zakresie w jakim wyraża wolę organu stanowiącego gminy co do wszczęcia procedury planistycznej. Jej drugim elementem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (zmianą planu). Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia (także zmiany) samego planu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 października 2016r., sygn. II OSK 7/15, z dnia 15 września 2016r., sygn. II OSK 3067/14, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. II SA/Gd 156/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014r., sygn. II SA/Go 109/14). Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu rozpoczyna procedurę planistyczną. A zatem czynności, o jakich mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, są czynnościami, które mają miejsce jeszcze przed rozpoczęciem procedury planistycznej. Zakres powyższych czynności, ich wyniki oraz prawidłowość ich przeprowadzenia pozostają tym samym poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego, zarówno ze strony wojewody, jak i sądu administracyjnego. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest okoliczność, że sporządzenie przez organ wykonawczy analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym (por. m.in.

J. Dziedzic-Bukowska [w:] K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", opubl. LexisNexis 2014, t. 15 do art. 14 u.p.z.p.; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013r., sygn. II OSK 81/13). Z tych powodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie sporządzenia analizy i przygotowania materiałów geodezyjnych w trybie art. 14 ust. 5 u.p.z.p.

Niezależnie od tego należy jednak podnieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sam osobiście nie dokonuje analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, lecz za pośrednictwem pracowników merytorycznie do tego przygotowanych. W/w przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011r., sygn. II SA/Sz 381/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009r., sygn. II SA/Lu 274/09, J. Dziedzic-Bukowska, j.w.). Nie ma zatem istotnego znaczenia dla ważności zaskarżonej uchwały fakt, że opracowany dokument w postaci analizy został podpisany przez Przewodniczącego Rady Gminy, jak i to, że nie zawiera on daty jego sporządzenia. Z samego dokumentu wynika zaś, że "opracowanie zostanie wykonane w wymaganej ustawowo skali i na pokładach mapowych pozyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opatowie". Sam skarżący zauważył również (str. 7 pisma z dnia 4 października 2018r.), a stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę, że zmiana układu kolejności w ramach dokonanej analizy (w stosunku do kolejności wynikającej z art. 14 ust. 5 u.p.z.p.) nie może skutkować wadliwością procedury planistycznej. Analiza zawiera wymagane elementy, nie można zaś przyjąć – jak sugeruje to skarżący – że stwierdzenia w niej zawarte sprowadzają procedurę planistyczną do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, ze z góry założonym przez lokalnego ustawodawcę rozstrzygnięciem. W dokumencie nawiązano do faktycznie toczącego się wówczas postępowania dotyczącego inwestycji obejmującej część terenu, którego mógłby dotyczyć ewentualnie uchwalony plan zagospodarowania,

a to w kontekście zarówno zasadności przystąpienia do sporządzania tego planu (mającego umożliwić – jak podniesiono – szeroki udział społeczeństwa na etapie procedury planistycznej), jak i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami istniejącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analiza nie wykracza w tym zakresie poza ocenę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami tegoż studium, o czym stanowi sam przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p., niezrozumiałe są zatem uwagi dotyczące odwołania się już na tym etapie do projektu planu. W samej zaskarżonej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest natomiast rozwiązań takich, o jakich mowa w piśmie skarżącego, tj. normatywnego określenia konkretnego podmiotu uprawnionego do realizowania równie konkretnego zamierzenia.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zakres badania Sądu w niniejszej sprawie jest ściśle określony i obejmuje uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach nr XLV/231/2018 z dnia 28 czerwca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza zakresem kognicji Sądu pozostaje etap ubiegania się przez skarżącego o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji, jak też kwestia motywów organu co do podjęcia zaskarżonej uchwały w tym kontekście – w zakresie wykraczającym poza analizę przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący nieuprawnionego uwzględnienia w toku procedury planistycznej stanowiska rad sołeckich, które zdaniem skarżącego nie są podmiotami uprawnionymi do samodzielnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, a ich wnioski z tego względu powinny zostać odrzucone. Wnioski, o których mowa w art. 17 pkt 1, może składać każdy. Powyższa czynność ma więc charakter powszechny, gdyż ustawodawca nie definiuje kręgu uprawnionych do tego podmiotów. Mogą to być osoby zarówno fizyczne, jak i prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, grupy tych osób, a także organy administracji publicznej, w tym instytucje oraz organy opiniujące i uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na następnym etapie procedury planistycznej. Wnioski te mogą być wnoszone na piśmie, ustnie do protokołu bądź też drogą elektroniczną. Komentowana ustawa nie reguluje bowiem wymagań formalnych dla tych wniosków. Prawo składania w/w wniosków nie jest oparte na interesie prawnym wnoszących ani też przez ten fakt nie uzyskują oni przymiotu strony w tym postępowaniu (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski [red.] i in., "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wyd. III, opubl. WKP 2018, t. 10 do art. 17 u.p.z.p.). Równie szeroko ujmowany jest katalog podmiotów uprawnionych do zgłaszania uwag dotyczących projektu planu na podstawie art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że do podmiotów uprawnionych – w powyższym rozumieniu – do zgłaszania w/w wniosków czy uwag należy zaliczyć także rady sołeckie – jako choćby grupy osób.

Równie niezasadny jest zarzut dotyczący opiniowania przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczą. Nie ulega wątpliwości, że opinia taka została uzyskana, czym wyczerpano tryb przewidziany w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Należy zwrócić uwagę, że jak wynika z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.z.p. właściwą komisją urbanistyczno-architektoniczną może być także komisja powołana w innej gminie. Brak w aktach postępowania zarządzenia o powołaniu komisji, podobnie jak podnoszony przez skarżącego sposób jej zwołania, nie mogą być uznane za istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Jeśli chodzi o różnice w określeniu powierzchni obszaru, dla którego sporządzono miejscowy plan zagospodarowania, to istotnie powierzchnia ta w toku procedury planistycznej była określana w dwojaki sposób – bądź to jako 5,2670 ha, bądź 5,7009 ha. Przy czym ostatnia z tych wartości wymieniona została w analizie zasadności przystąpienia do opracowania miejscowego planu, a następnie w uzasadnieniu projektu uchwały (dwukrotnie) oraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (jednokrotnie). W treści zarówno projektu uchwały, jak i samej uchwały (§ 18 ust. 1), jak też w załączniku graficznym wskazywano konsekwentnie powierzchnię 5,2670 ha. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego w trakcie rozprawy sądowej, do powyższej rozbieżności doszło na skutek błędu (oczywistej omyłki), a prawidłowa powierzchnia to ta, która wynika z części graficznej planu. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu najistotniejsze znaczenie ma fakt, że od początku procedury planistycznej granice terenu, jaki miał objąć plan, były takie same. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 (uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu), jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Istotne znaczenie ma zatem oznaczenie granic obszaru objętego projektem. Z kolei wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.) jest wiążące w dalszej części procedury uchwalania planu. Granice te, jak wspomniano, w tym przypadku nie ulegały zmianie. Z powyższych powodów omawiany właśnie zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.