Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2165/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...], wymierzającej Przedsiębiorstwu Wodno-Kanalizacyjno-Ciepłowniczemu w [...] Sp. z o. o. (dalej również "Strona" lub "Skarżący") opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza za II półrocze 2012r., której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] września 2014 r. korekty w postaci "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" w kwocie 14.246,00 zł.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 8 września 2014r. Przedsiębiorstwo Wodno-Kanalizacyjno-Ciepłownicze w [...] Sp. z o. o. wystąpiło o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, przedkładając jednocześnie skorygowany wykaz zawierający informacje o ilości i rodzajach gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości za II półrocze 2012r. Ze złożonego wykazu wynika, że wysokość należnej opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za wskazany rok wynieść powinna 38.725,00 zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 277 ust 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 oraz art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1107, ze zm.), Marszałek Województwa [...] wymierzył Przedsiębiorstwu Wodno-Kanalizacyjno-Ciepłowniczemu w [...] sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza za II półrocze 2012r. w kwocie 14.246,00 zł, wskazując iż jej wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] września 2014r. korekty.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że w złożonym w styczniu 2013 r. wykazie za II półrocze 2013r., wysokość opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza Strona naliczyła w oparciu o teoretyczne wskaźniki unosu zanieczyszczeń pochodzące z materiałów informacyjno-instruktarzowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r. (dalej MOŚZNiL) dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej powyżej 12 MW. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nadpłaty dokonała zmiany zadeklarowanych w pierwotnie złożonych wykazach ilości wprowadzonych do powietrza zanieczyszczeń, opierając się na wynikach pomiarów przeprowadzonych w latach 2011-2013 przez wyspecjalizowane podmioty. Organ wskazał, iż Strona przedłożyła wyniki pomiarów wykonanych w kilkuminutowym odstępie czasu w dniu 17 października 2012 r.

Pierwotnie złożony wykaz opiewał na łączną kwotę 52.971,00 zł, która została przez Stronę uiszczona w ustawowym terminie. W złożonej korekcie Strona zadeklarowała opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za II półrocze 2012r. w wysokości 38.725,00 zł, co spowodowało zmniejszenie pierwotnie naliczonej opłaty o 14.246,00 zł.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż przedłożone przez Stronę wyniki okresowych pomiarów emisji zanieczyszczeń dla instalacji energetycznej odnoszą się co prawda do rzeczywistej emisji zanieczyszczeń, ale tylko i wyłącznie w czasie wykonywania pomiarów w danym dniu, w konkretnych warunkach, przy spalaniu węgla kamiennego o określonych parametrach i przy danym obciążeniu kotłów. Tym samym, w ocenie organu I instancji, wyniki te nie obrazują rzeczywistej emisji zanieczyszczeń w całym roku. Organ wskazał bowiem, iż jest rzeczą oczywistą, że w zależności od pory roku, pory dnia czy też warunków atmosferycznych powodujących większe lub mniejsze zapotrzebowanie na wytwarzaną energię, obciążenie kotła ulega zmianie, a tym samym zmienia się ilość gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza. Jakkolwiek Strona nie była zobowiązana do prowadzenia pomiarów ciągłych, to jednak organ I instancji uznał, że przedstawione przez Stronę wyniki okresowych, jednostkowych pomiarów emisji zanieczyszczeń obrazujące wielkość emisji w czasie wykonywania konkretnego pomiaru nie odzwierciedlają rzeczywistej emisji zanieczyszczeń w całym okresie użytkowania instalacji i nie mogą być uznane za bardziej miarodajne od wystandaryzowanych wskaźników emisji opracowanych przez MOŚZNiL. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że złożony przez Stronę pierwotny wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za II półrocze 2012r. zawierał prawidłowe naliczenie opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza na łączną kwotę 52.971,00 zł. Ze względu na powyższe wszczęto postępowanie administracyjne w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), dalej "p.o.ś", w sprawie wydania decyzji określającej opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy należną opłatą za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, a opłatą wynikającą że złożonej przez Stronę korekty wykazu.

Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w [...] sp. z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego L. L., złożyło odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2014r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty należnej za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza za II półrocze 2012r., jako bezprzedmiotowego.

Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów, w tym: art. 281 ust. 1 p.o.ś w zw. z art. 75 § 2 pkt 1 lit. b ustawy Ordynacja podatkowa, art. 284 ust. 1, art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., art. 284 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 i 2 p.o.ś., a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (jedn. tekst Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a."; art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium przypomniało tryb ustalania opłat za korzystanie ze środowiska i wskazało, że to na podmiocie występującym z korektą złożonej przezeń deklaracji spoczywa ciężar dowodu, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione. Tym samym, Strona winna była wykazać, że sposób obliczenia poziomu emisji gazów i pyłów do powietrza, przyjęty w poprawionej deklaracji co do wysokości opłaty należnej z tego tytułu, jest prawidłowy, a jednocześnie sposób obliczeń przyjęty na potrzeby pierwotnej deklaracji – błędny.

Kolegium wskazało, że wnioskodawca na dowód trafności swego żądania przedstawił jedynie wyniki pomiarów dokonywanych dwukrotnie w ciągu roku, zaś dla II półrocza 2012r. wyłącznie z jednego dnia, tj. 17 października 2012r.. Tym samym Kolegium uznało, że tak przeprowadzony pomiar emisji dowodzi jedynie wielkości emisji w danym dniu i w żadnym razie nie może stanowić podstawy do naliczenia wartości średniej z okresu II półrocza 2012r. Tym bardziej, że jak zauważyło Kolegium, pomiar przeprowadzony w październiku 2012 r został przeprowadzony przez sprzyjających warunkach atmosferycznych (temp. powietrza 15C) Nie odzwierciedla zaś poziomu emisji substancji w pozostałych miesiącach, tj. listopadzie i grudniu, gdy temperatura ulega znacznym spadkom. Z tych przyczyn Kolegium uznało, że przedstawione wyniki pomiarów uwzględniają jedynie w niewielkim stopniu faktyczne rozmiary emisji gazów i pyłów do powietrza przez urządzenia użytkowane przez wnioskodawcę, a w konsekwencji nie mogą stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów przez te urządzenia w roku II półroczu 2012r. Kolegium podkreśliło również, że wyniki pomiarów dokonanych na zlecenie wnioskodawcy zostały przeciwstawione danym o charakterze danych ogólnych, ustalających uśrednione wartości emisji dla różnych instalacji grzewczych, a przez to mających charakter danych statystycznych. Zdaniem Kolegium te dane te bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż kilkukrotne, sprawiające wrażenie przypadkowych, badania przeprowadzone na potrzeby podmiotu korzystającego ze środowiska.

Na powyższą decyzję spółka Przedsiębiorstwo Wodno-Kanalizacyjno-Ciepłownicze w [...] sp. z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego L. L., pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...], jako naruszających prawo.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 281 ust. 1 p.o.ś w zw. z art 75 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. 2012, poz. 749, ze zm., zwana dalej: "O.p."), wobec odmowy przyjęcia skorygowanych przez Skarżącego wykazów a w konsekwencji odmowę zmiany wysokości opłat za korzystanie ze środowiska;

- art. 284 ust. 1 p.o.ś poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pozbawienie Skarżącego prawa do zmiany wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, a także prawa do określenia sposobu i metody jej naliczania;

- art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś, poprzez odmowę ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie pomiarów emisji wykonanych przez Skarżącego i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na teoretycznych wskaźnikach zanieczyszczeń pochodzących z materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (zwane dalej: "MOŚZNiL");

- art 284 ust. 1 w zw. z art. 288 ust 2 pkt 1 i 2 p.o.ś, poprzez przyjęcie, iż oparcie się przez Skarżącego w pierwotnie złożonych wykazach na ustandaryzowanych wskaźnikach MOŚZNiL, było zasadne, bowiem wskaźniki te – w ocenie organu – bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż pomiary wykonane przez Skarżącego;

- art 284 ust 1 i art. 288 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 i 2 p.o.ś, poprzez uznanie metody wyliczania opłat za korzystanie ze środowiska opartej na własnych pomiarach za przypadkową, nieprawidłową i nasuwającą zastrzeżenia, a samych wyników pomiarów za niemogące stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów, podczas gdy przepisy prawa nie nakładają na Skarżącego obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych a w konsekwencji nałożenie na Skarżącego pozaustawowego obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013, poz. 267, ze zm., zwana dalej: "k.p.a"), poprzez przyjęcie, iż to na podmiocie korzystającym ze środowiska występującym z korektą wykazu spoczywa ciężar wykazania, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione oraz uznanie, że Skarżący nie wykazał, że to przyjęty przezeń sposób obliczenia należnej opłaty jest prawidłowy, a także poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i zupełny okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nieustalenie realnego negatywnego wpływu działalności przedsiębiorstwa Skarżącego na środowisko;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, w szczególności zakwestionowanie mocy dowodowej i prawidłowości pomiarów emisji szkodliwych substancji wprowadzanych do środowiska, na podstawie których Skarżący ustalił i skorygował wysokość opłat za korzystanie ze środowiska oraz przyjęcie, iż ustandaryzowane wskaźniki MOŚZNiL bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i powietrza niż badania przeprowadzone przez Skarżącego we własnym zakresie;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów przyczyn, dla których organ uznał, że ministerialne wskaźniki emisji oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ przedsiębiorstwa Skarżącego na środowisko niż pomiary dokonywane przez Skarżącego.

W uzasadnieniu Skarżący rozwinął postawione zarzuty oraz przywołał orzecznictwo na ich poparcie. Skarżący podkreślił, że w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska brak jest podstaw do kwestionowania przez organ możliwości wykorzystania pomiarów wykonanych przez specjalistyczne ośrodki na zlecenie Skarżącego celem wyliczenia opłat za korzystanie ze środowiska. Podniósł, że ani ustawa Prawo ochrony środowiska, ani wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze, nie podają metodyki wykonywania pomiarów emisji, która umożliwiałaby zastosowanie wskaźników pomiarowych do naliczenia emisji substancji do powietrza, w tym nie wymagają by w celu naliczenia emisji substancji do powietrza konieczne było zastosowanie serii pomiarów lub pomiar ciągły. Kwestionowanie zatem przez organy administracyjne przydatności pomiarów okresowych na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska i formułowanie wymogu wykonywania pomiarów ciągłych lub serii pomiarów, nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Skarżącego, w przypadku braku ciągłych pomiarów emisji, każda z metod stosowanych do wyliczenia wielkości emisji jest metodą szacunkową. Toteż zarzucanie Skarżącemu, że jego metoda opiera się na pomiarach okresowych, a nie ciągłych, zmierza do nałożenia na niego pozaustawowego, a zatem bezprawnego, obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych emisji. Tym samym, zdaniem Skarżącego, stawianie przez organy wymogu posiadania wyników pomiaru ciągłego do ustalenia opłaty, jest bezprawne i w sposób nieuzasadniony uniemożliwia samodzielne ustalenie wysokości opłaty przez Skarżącego.

W dalszej części Skarżący podniósł, iż brak obowiązku prowadzenia ciągłych pomiarów, skutkuje brakiem możliwości kwestionowania metody stosowanej przez podmiot korzystający ze środowiska, z powołaniem się na okresowość wykonywanych pomiarów. Nadto, z uwagi na brak ustawowych regulacji dotyczących wyboru metody wyliczania tej opłaty, podmiot korzystający ze środowiska może wybrać odpowiednią dla siebie metodę i korzystać z własnych okresowych pomiarów emisji, w celu skonstruowania indywidualnego wskaźnika emisji. Z powyższego Skarżący wywodzi, że organ nie ma prawa wyboru metody, czy też kwestionowania wybranej przez korzystającego metody, jeżeli nie wykaże wadliwości metody przyjętej przez podmiot korzystający ze środowiska. W przedmiotowej sprawie organy dokonały oceny metody zaproponowanej przez Skarżącego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a sformułowana ocena jest dalece subiektywna i niepoparta wiedzą specjalistyczną.

Jednocześnie Skarżący wskazuje, że wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska powinna odpowiadać rzeczywistemu wpływowi działalności podmiotu zobowiązanego na środowisko. Ministerialne wskaźniki jak należy uznać, za wysoce niedoskonałe, ponieważ zakładają uśrednione wskaźniki emisji przy uwzględnieniu mocy kotła, całkowicie pomijając fakt rozwoju technologicznego, jaki dokonał się w ostatnich latach i różnorodności technologicznej kotłów posiadających tę samą nominalną moc. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie pomiarów dokonanych przez Skarżącego możliwe jest ustalenie opłat za korzystanie ze środowiska w sposób o wiele bardziej zbliżony do rzeczywistego, niż na podstawie wskaźników ministerialnych, ponieważ Skarżący opiera się na pomiarach emisji swoich kotłów, a nie innych kotłów, jak czynią to opracowania urzędowe.

Skarżący podkreślił również, że nie można stracić z pola widzenia celu wprowadzonej regulacji, którym jest obciążenie przedsiębiorców opłatami stosownie do rzeczywistego ich wpływu na środowisko. Wysokość uiszczanych opłat ma pobudzać i motywować do wprowadzania nowych technologii i modernizacji urządzeń, tak aby były one bardziej przyjazne środowisku. Uznanie ustandaryzowanych wskaźników za jedyny słuszny sposób wyliczenia emisji oznacza zgodę na opłatę, niezależną od faktycznej emisji gazów lub pyłów dokonanej przez podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Wskaźniki ministerialne zostały opracowane około dwadzieścia lat temu, na podstawie pomiarów wykonanych jeszcze wcześniej, bo na początku lat 90-tych ubiegłego wieku, gdy względy ekologii i ochrony środowiska nie miały tak wielkiego znaczenia jak obecnie. Pomiary dokonywano przy użyciu sprzętu i metod o mniejszej dokładności niż obecnie stosowane. Wskaźniki od czasu ich wydania w 1996 r. nie były aktualizowane o późniejsze pomiary emisji.

W ocenie Skarżącego, art. 284 p.o.ś nie może być rozumiany w ten sposób, że skutkiem naliczania przez Skarżącego wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska w oparciu o ustandaryzowane wskaźniki – zostaje on pozbawiony możliwości późniejszego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przyjęcia sposobu i metody wyliczenia wysokości opłaty uwzględniających rzeczywisty wpływ działalności na środowisko. Zdaniem Skarżącego, należy dążyć do racjonalnego ujęcia obowiązku naliczania opłaty za korzystanie ze środowiska. Powinno to polegać na zrównoważeniu obowiązków spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska oraz przyznaniu im uprawnień do korygowania popełnionych omyłek i możliwości zmiany metody, a tym samym i wysokości samej opłaty, na taką, która odzwierciedla rzeczywisty wpływ działalności na środowisko.

Reasumując Skarżący podkreślił, że dokonał samodzielnego szacunku wysokości należnej opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do środowiska, opierając się na wynikach pomiarów zrealizowanych przez certyfikowane podmioty, w celu samodzielnego naliczenia wielkości emisji substancji do powietrza. Badania emisji przeprowadzone były na instalacji użytkowanej przez Skarżącego, a więc ich wyniki odnoszą się wyłącznie do charakterystyki i specyfiki instalacji będącej w posiadaniu Skarżącego. Pomiary wykonane przez Skarżącego dotyczą zatem konkretnej instalacji posiadanej przez Skarżącego, i to one powinny być miarodajne przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, bowiem wskaźniki MOŚZNiL, dotyczą bliżej niezidentyfikowanych instalacji oraz grupy kotłów, a nie tych konkretnych kotłów użytkowanych przez Skarżącego.

Podkreślił również, że skoro przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, nie nakładają na Skarżącego obowiązku prowadzenia pomiaru ciągłego emisji; nie ograniczają możliwości skorzystania z własnych pomiarów do wyliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska; wskazują, że to Skarżący samodzielnie dokonuje ustalenia wysokości należnej opłaty; dopuszczają oparcie wyliczenia należnej opłaty na podstawie metod szacunkowych i nie precyzują stopnia dokładności takiego szacunku – to brak jest podstaw, by organy autorytarnie nakładały powyższe obowiązki i oceniały metody stosowane przez Skarżącego, odwołując się do powyższych kryteriów. Mając na względzie art. 7 Konstytucji RP nakazujący organom władzy publicznej działanie na podstawie i granicach prawa, nie można w sposób niekorzystny dla odwołującego wypełniać luk w przepisach prawnych i stosować prawotwórczą wykładnię w celu usunięcia niejasności i nieprecyzyjności przepisów, zwłaszcza gdy dotyczą one danin publicznych i ingerują w konstytucyjnie chronione prawo własności Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Przedmiotem natomiast postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było wymierzenie Skarżącemu opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza za II półrocze 2012r., której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] września 2014 r. korekty w postaci "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" w kwocie 14.246,00 zł.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza podlega opłacie za korzystanie ze środowiska (art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.), przy czym wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 p.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 p.o.ś.).

Stosownie natomiast do postanowień art. 284 ust. 1 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 p.o.ś.).

Podmiot korzystający ze środowiska w określonym przepisami prawa terminie, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1 p.o.ś.).

Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat – marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Natomiast stosownie do postanowień zawartych w art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Jednocześnie ustawa wskazuje, że marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.).

Wbrew stanowisku skargi wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób jej stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a, a także art. 80 k.p.a.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że w rozpoznanej sprawie, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte zostało wskutek złożenia przez Skarżącego w dniu 8 września 2014 r., w oparciu o przepis art. 281 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 81 § 1 i art. 81 § 2 Ordynacji podatkowej, wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty z tytułu korzystania ze środowiska. Stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej, nadpłata powstaje z dniem zapłaty podatku (tu: daniny publicznej w postaci opłaty za korzystanie ze środowiska) w wysokości nienależnej lub wyższej od należnej (art. 73 § 1 pkt 1 O.p.). Przy tym nadpłata powstaje również w wypadku zapłaty podatku (daniny) wynikającego ze złożonej deklaracji. Podatnik (podmiot zobowiązany do uiszczenia daniny publicznej) ma prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Dopuszczalne jest również dokonanie korekty złożonej deklaracji. Wobec przewidzianego w art. 281 ust. 1 p.o.ś odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do opłat za korzystanie ze środowiska, należy przyjąć że podmiotowi korzystającemu środowiska i ponoszącemu opłaty z tego tytułu, przysługuje prawo do złożenia wniosku stwierdzenia nadpłaty w zakresie poniesionej opłaty wraz ze skorygowaną deklaracją.

Przy tym, w ocenie Sądu, uprawniony jest pogląd, iż w razie skorzystania z prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, organowi przysługuje prawo do zbadania zasadności tego wniosku, w szczególności do zbadania prawidłowości wysokości opłaty, wynikającej z korekty złożonej deklaracji. Korekta deklaracji bowiem winna zawierać informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. W przypadku, gdy te informacje lub dane nasuwają zastrzeżenia, znajdzie zastosowanie przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś, w myśl którego w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w wykazie, marszałek województwa wymierza – w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska – opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, iż to na podmiocie składającym korektę deklaracji spoczywa obowiązek udowodnienia, że przedstawione wykazy są prawidłowe. W przeciwnym wypadku, tj. w razie gdy dane zawarte w wykazach nie są prawidłowe, ewentualnie nasuwają wątpliwości, to marszałkowi województwa przysługuje uprawnienie do ustalenia wysokości opłaty z tytułu korzystania ze środowiska. Ze wskazanego wyżej przepisu wynika zatem, iż skorzystanie z uprawnienia tam sformułowanego zależy wyłączne od tego czy przedstawione dane i informacje nie budzą zastrzeżeń. Korzystając z tego prawa, organ ma niewątpliwie obowiązek wyjaśnić przyczyny, z których te zastrzeżenia wynikają, nie zmienia to jednak faktu, że obowiązek wykazania, iż dane zawarte w wykazie są prawidłowe, spoczywa na podmiocie, który złożył skorygowaną deklarację wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty.

Teza ta jest tym bardziej uzasadniona, gdy postępowanie administracyjne, które zakończone zostało zaskarżoną do Sądu decyzją – jak w rozpoznanej sprawie – zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. W przypadku uwzględnienia tego wniosku, organ byłby zobligowany do zapłaty odsetek. W tej sytuacji szczególnie istotną okolicznością, jest stwierdzenie zasadności wniosku. Dla dokonania takiej oceny natomiast, konieczne jest stwierdzenie, iż złożony przez Skarżącego wykaz jest – przy przyjęciu przynajmniej metody szacunkowej – miarodajny. Jak wyżej wskazano, okoliczność tę winien wykazać podmiot korzystający ze środowiska. Zadaniem organu jest zaś ocena czy przedstawione okoliczności uwiarygadniają wyciągane na ich podstawie wnioski.

W rozpoznanej sprawie, ocena taka została przedstawiona i w ocenie Sądu jest ona zasadna. Organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez Skarżącego Marszałkowi Województwa [...] na podstawie art. 286 ust. 1 p.o.ś., Skarżący zawarł informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu.

Zastrzeżenia organów obu instancji co do danych zawartych w wykazie są zdaniem Sądu uzasadnione. Wskazać bowiem należy, iż wykonane na zlecenie Skarżącego pomiary dotyczące emisji gazów i pyłów do powietrza za II półrocze 2012r. nie są miarodajne dla okresu, którego dotyczy opłata. Nie można bowiem uznać, że pomiary dla II półrocza 2012r. wykonane wyłącznie w jednym dniu, tj. 17 października 2012r., są wystarczające dla wyznaczenia wskaźników, mogących stanowić podstawę do ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska w okresie całego półrocza. Pozostałe pomiary przedstawione przez stronę nie dotyczą bowiem okresu, za który wymierzana była opłata.

Przy tym, zakwestionowanie wiarygodności przedstawionych przez Stronę wyników pomiarów, z uwagi na ich incydentalny charakteru, nie może być utożsamiane – jak chce tego Skarżący – z nałożeniem na Stronę obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych. W ocenie Sądu bowiem, nie można mylić obowiązku pomiarów nałożonego na podmiot korzystający ze środowiska odrębną decyzją, ze wskazaniem przez marszałka województwa, iż dla wykazania że pomiary przedstawione przez podmiot korzystający ze środowiska, konieczne w jego ocenie – jest przeprowadzenie pomiarów o większej częstotliwości niż jednorazowe. Przypomnieć bowiem należy, że pomiary, przedstawione w ramach postępowania o stwierdzenie nadpłaty, podmiot korzystający ze środowiska wykonał z własnej inicjatywy celem uzyskania stosownych danych i informacji w oparciu o które, wolą tego podmiotu, ma być ustalona opłata z tytułu korzystania ze środowiska. Zatem to w interesie podmiotu korzystającego ze środowiska leży takie wykazanie danych, które nie będą budziły zastrzeżeń marszałka województwa jako organu właściwego do zweryfikowania tych danych i ustalenia wysokości tej opłaty. Tym samym fakt, że w rozpoznanej sprawie, organy nie uwzględniły danych wynikających z pomiarów wykonanych przez Skarżącego za stanowiące wiarygodną i miarodajną podstawę ustalenia opłaty z tytułu korzystania ze środowiska, nie oznacza że faktycznie nałożyły obowiązek dokonywania pomiarów ciągłych. Organy bowiem jedynie wskazały, że pomiar jednostkowy nie może odzwierciedlać rzeczywistej emisji gazów i pyłów. Z tym twierdzeniem Sąd orzekający w niniejszej sprawie w zupełności się zgadza i nie podziela zarzutów wskazujących, że stanowi to o nałożeniu pozaustawowego obowiązku dokonywania pomiarów ciągłych. Jakkolwiek bowiem brak jest podstaw do nakładania na Skarżącego obowiązku dokonywania pomiarów ciągłych, jednak pomiędzy pomiarami ciągłymi a dokonywaniem pomiarów o większej częstotliwości w okresie półrocznym istnieje rozbieżność czasowa na tyle doniosła, iż z całą pewnością można mówić o możliwości dokonania pomiarów częstszych (przez co stają się bardziej miarodajne, choćby z uwagi na uwzględnienie różnych czynników atmosferycznych, jak temperatura, siła wiatru itp.), a cały czas nie będą to jeszcze pomiary ciągłe.

Zauważyć również należy, że rację ma Skarżący, iż wobec braku regulacji ustawowej, w szczególności w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek prowadzenia wyłącznie pomiarów okresowych lub gdy prowadzenie takich pomiarów nie jest w ogóle wymagane, istnieje wyłącznie możliwość oszacowania faktycznej wielkości emisji. Przy tym przepisy nie precyzują stopnia dokładności takiego szacunku. Nie zmienia to jednak faktu, że prawo takiego szacowania oraz dokonywania oceny wiarygodności przedstawionych przez stronę wielkości emisji, przysługuje organowi określającemu opłatę. Jak wskazał bowiem sąd administracyjny w przywołanym przez Skarżącego wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 142/09, z konstrukcji systemu ponoszenia opłat wynika, że metoda szacowania należnej wielkości opłaty w oparciu o dostępne dane, jest dopuszczalna również w przypadku gdy opłata jest wymierzana na podstawie ustaleń organu administracji. Okoliczność, iż w wyroku tym sąd odnosi te tezy do sytuacji gdy podmiot nie wnosi należnej opłaty (na zasadzie art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś), nie zmienia faktu iż teza ta znajdzie zastosowanie również w razie wymierzenia opłaty w oparciu o art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., tj. w razie gdy marszałek województwa wymierza opłatę wobec stwierdzenia, że dane i informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych nasuwają zastrzeżenia.

Podkreślenia wymaga, że Skarżący nie kwestionował tej zasady, gdy pierwotnie opłata była wymierzona w oparciu o dostępne dla organu dane przekazane przez stronę (tj. wykazy emisji substancji do środowiska w oparciu o wskaźniki MOŚZNiL). Natomiast w sytuacji, gdy strona przedłożyła sporządzone na swoje zlecenie pomiary wielkości emisji, uznała że opłata – z samego faktu dokonania pomiarów – winna być ustalona w oparciu o przedłożone wyniki pomiarów. Tymczasem – wbrew stanowisku Skarżącego – organ któremu strona przedstawiła wyniki sporządzonych na swoje zlecenie badań, w razie gdy w jego ocenie informacje te budzą zastrzeżenia, miał prawo ustalić wysokość należnej opłaty w trybie m. in własnych ustaleń, bądź w oparciu o inne dane techniczne i technologiczne (art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.). Stąd nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącego co do braku po stronie marszałka województwa prawa wyboru metody, czy też kwestionowania wybranej przez korzystającego metody, jeżeli nie wykaże wadliwości metody przyjętej przez podmiot korzystający ze środowiska. Nie chodzi bowiem o kwestionowanie metody poczynionych pomiarów, ale o fakt, że pomiary te – wobec ich incydentalnego dokonania – nawet przy uwzględnieniu specyfiki kotłów faktycznie eksploatowanych przez Skarżącego, a w konsekwencji związanych z parametrami instalacji Skarżącego, nie mogą być uznane za bardziej miarodajne niż abstrakcyjne wskaźniki MOŚZNiL.

Zdaniem Sądu nie zasługują również na uwzględnienie argumenty Skarżącego w zakresie naruszenia przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, których upatruje w niezasadnym zakwestionowaniu przedstawionego przez Stronę wykazu, w oparciu o który domaga się stwierdzenia nadpłaty oraz niezasadnym uznaniu przez organ, że dokonane pomiary mogą być traktowane jako miarodajne wyłącznie dla tego konkretnego pomiaru. Pamiętać należy, że w warunkach rozpatrywanej sprawy, Strona przedstawiła pomiary, które wykonywane były dla II półrocza 2012 r. Przy czym materiał dowodowy wskazuje, że przedstawiono dla tego okresu wyłącznie pomiary wykonane w dniu 17 października 2012r. Zatem, zdaniem Sądu, jak najbardziej uprawnione są twierdzenia organu, że pomiary te odzwierciedlają wyłącznie wielkość emisji w danym dniu oraz dla konkretnie panujących warunków. Siłą rzeczy nie mogą być one miarodajne dla całego półrocza. To, że wskazanego dnia wykonano dwa pomiary nie usprawiedliwia twierdzenia, że średnia z nich wyciągnięta, może stanowić średnią dla całego półrocza. Jak wskazuje organ w decyzji I instancji, nawet pomiary wykonane dla tego samego kotła w tym samym dniu, nie dały jednorodnych wyników, zatem z całą pewnością uzasadnione jest – szczególnie w sytuacji gdy strona pierwotnie przedstawiła wykaz w oparciu o ustandaryzowane wskaźniki MOŚZNiL, które nie budziły wątpliwości ani zastrzeżeń organu, a następnie po upływie kilku lat żąda zmiany opłaty, w oparciu o jednostkowe pomiary – że organ dokonuje oceny wiarygodności tych pomiarów i wskazuje, że przedstawione pomiary nie są miarodajne dla całego półrocza, bowiem nie odzwierciedlają w sposób jak najbardziej dokładny stanu rzeczywistego. Tym bardziej, że jak wiadomo II półrocze roku kalendarzowego obejmuje miesiące od lipca do grudnia. Każdy kwartał tego półrocza charakteryzuje się w strefie geograficznej, w której leży Polska, odmiennymi warunkami atmosferycznymi, które z kolei wpływają na ilość, natężenie używanego paliwa, a w konsekwencji na wielkość emisji do środowiska. Zatem nawet uwzględnienie, że pomiary przedstawione przez stronę wykonane były dla instalacji eksploatowanej przez dany podmiot i stąd winny być bardziej wiarygodne od wskaźników MOŚZNiL, nie uprawnia automatycznie uznania, że są one miarodajne i nie mogą budzić zastrzeżeń. Wskazane powyżej okoliczności, zdaniem Sądu, przesądzają o uzasadnionym charakterze wątpliwości co do odzwierciedlenia rzeczywistej ilości emisji gazów i pyłów do powietrza dla danego okresu (II półrocze 2012 r.) w pomiarach przedstawionych przez Skarżącego a wykonanych jednostkowo (w jednym dniu).

Ze wskazanych wyżej przyczyn nie budzi również zastrzeżeń Sądu uznanie przez organ I instancji, że opłata winna zostać wymierzona w oparciu o wskaźniki przyjęte pierwotnie przez Skarżącego przy składaniu w terminie przewidzianym prawem wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za II półrocze 2012 r., w którym strona wykorzystała teoretyczne wskaźniki unosu zanieczyszczeń opracowane przez MOŚZNiL.

Jak wyżej bowiem wskazano, prawo weryfikowania przez marszałka województwa danych przekazywanych przez podmioty korzystające ze środowiska na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. Przepisy te wprost przewidują możliwość wymierzenia przez marszałka województwa opłaty, w razie gdy dane o zakresie korzystania ze środowiska złożone w wykazie nasuwają zastrzeżenia oraz wskazują na jakiej podstawie organ dokonuje ustaleń, tj. pomiarów technicznych dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1), bądź innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2). Z powyższego wynika, na co również wskazał Sąd w cytowanym w skardze wyroku, że instrumenty, za pomocą których weryfikacja danych odnośnie wielkości emisji do środowiska może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym. W szczególności "inne dane techniczne i technologiczne", o których mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. uznać należy za instytucję o charakterze ogólnym, dającym organom pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się posłużenie danymi wynikającymi z materiałów informacyjno – instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Tym bardziej, że pierwotnie Skarżący sam posłużył się danymi wynikającymi z tego opracowania. Fakt, że później Skarżący zmienił koncepcję i uznał, że dysponuje danymi lepszymi, nie implikuje uznania przez organ tychże danych przedstawionych następczo przez Skarżącego za bardziej wiarygodne.

Jednocześnie okoliczność zakwestionowania danych przedstawionych przez Skarżącego, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie powoduje przejścia ciężaru dowodzenia w zakresie ich prawidłowości na organ. Nie można bowiem tracić z pola widzenia charakteru oraz celu postępowania administracyjnego, które zainicjowane zostało przez Skarżącego wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. To Przedsiębiorstwo Wodno-Kanalizacyjno-Ciepłownicze w [...] Sp. z o. o. wystąpiło do Marszałka Województwa [...], wskazując że wykaz złożony na II półrocze 2012 r. nie był prawidłowy i w konsekwencji o stwierdzenie, że opłata za korzystanie ze środowiska w tym okresie powinna być niższa. Zatem to na tym podmiocie spoczywał obowiązek wykazania, że wysokość opłaty ustalona w oparciu o pomiary wykonane na jego zlecenie, jest prawidłowa i uzasadniona. Jakkolwiek bowiem postępowania administracyjne co do zasady nakłada na organy obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jednak obowiązek ten nie jest nieograniczony. W szczególności brak jest podstaw do żądania od organu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy dotyczy to ustalenia stanu faktycznego sprawy, która – jak w tym przypadku – dotyczy stanów przeszłych, których w żaden sposób nie da się odtworzyć. Z oczywistych względów, nie można bowiem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty kilka lat po upływie okresu, którego dotyczy wniosek, dokonać ponownych pomiarów miarodajnych dla II półrocza 2012 r. Okres ten już minął i wymaganie od organu odtworzenia warunków panujących w tym okresie, jest niemożliwe do wykonania. Organ zatem jedynie mógł ocenić materiał dowodowy przedłożony przez stronę. Z natury rzeczy nie był bowiem w stanie zgromadzić materiału dowodowego (swoich pomiarów) dla okresu, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nadpłaty.

Wskazać jednocześnie należy, że zasadnie wywodzi strona Skarżący, iż wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska powinna odpowiadać rzeczywistemu wpływowi działalności podmiotu zobowiązanego na środowisko. Ministerialne wskaźniki zakładające uśrednione wskaźniki, istotnie mogą pomijać fakt rozwoju technologicznego, jaki dokonał się w ostatnich latach i różnorodności technologicznej kotłów posiadających tę samą nominalną moc. Jednak nie zmienia to faktu, że są to wskaźniki, które w myśl art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś mogą być uznane za inne dane techniczne i technologiczne, na podstawie których dozwolone jest dokonywanie ustaleń w przedmiocie należnej opłaty za emisję gazów i pyłów do środowiska. Stąd posłużenie się nimi nie może stanowić o błędnie ustalonej opłacie. Skoro natomiast Skarżący jest zdania, że opłaty te, z uwagi na nowoczesność kotłów przez niego używanych powinny być ustalone na podstawie jego własnych obliczeń, to powinien przedstawić takie ustalenia, które nie będą mogły być zasadnie podważone. Przedstawienie badań wykonanych w ciągu jednego dnia, nawet jeśli z uwagi na ich wykonanie na emiterze używanym przez Skarżącego, nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia opłaty za całe półrocze. Nie odzwierciedla bowiem rzeczywistych emisji dla całego półrocza.

Stąd za nietrafne należało uznać te argumenty skargi, które oparte zostały na zarzucie niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, iż to na podmiocie korzystającym ze środowiska występującym z korektą wykazu spoczywa ciężar wykazania, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione. Fakt, iż pomiary dokonane we własnym zakresie przez Skarżącego, uwzględniały specyfikę kotłów eksploatowanych przez Skarżącego, nie przesądza, że są one bardziej miarodajne niż abstrakcyjne wskaźniki MOŚZNiL. Z tych samych przyczyn, Sąd uznał zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegający na pominięciu dowodów oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ uznał, że ministerialne wskaźniki emisji oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ przedsiębiorstwa Skarżącego na środowisko niż pomiary dokonywane przez Skarżącego. Organ, zdaniem Sądu, przyczyny te wyjaśnił w sposób wystarczający.

Nadto, Sąd uznał – o czym była już mowa powyżej – że organy dokonały uprawnionej oceny przedłożonego materiału dowodowego w postaci pomiarów emisji do środowiska, jako niemiarodajnych dla półrocznego okresu, z uwagi na ich wykonanie wyłącznie w jednym dniu. Tym samym nie mogły one w żaden sposób wskazywać jaka jest rzeczywista emisja z danych emitorów w rozpatrywanym okresie sprawozdawczym.

Nie jest również zdaniem Sądu zasadny zarzut dotyczący pozbawienia strony prawa do korekty złożonego wykazu. Samo wszczęcie postępowania w zakresie nadpłaty w związku ze złożonym wnioskiem oraz korektą wykazu, potwierdza bowiem respektowanie przez organy prawa strony do dokonania zmiany. Nie można jednak prawa tego utożsamiać z automatycznym obowiązkiem przyjęcia złożonego wykazu za wiarygodny i prawidłowy. Organ przyznając stronie prawo do dokonania korekty wszczął postępowanie i po jego przeprowadzeniu stwierdził, że przedstawione dokumenty nasuwają jego zastrzeżenia, stąd ustalił opłatę w kwocie wynikającej z decyzji utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją.

W świetle powyższych okoliczności nie ma w ocenie Sądu podstaw do wywodzenia, że poprzez ustalenie przez organy orzekające w sprawie opłaty w oparciu o wskaźniki MOŚZNiL, po dokonaniu przez nie uprzedniej weryfikacji prawidłowości ustaleń wykazu sporządzonego przez Skarżącą, doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów, tj. art. 284 ust. 1 p.o.ś. Strona miała zagwarantowane prawo do zmiany wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, jak również prawo do określenia sposobu i metody jej naliczania. Samo zakwestionowanie miarodajności przedstawionych wyliczeń, nie oznacza bowiem zakwestionowania wskazanych powyżej uprawnień. Zasadnie co prawda wywodzi Skarżący, że zastosowana do wyliczenia opłaty metoda winna być jedynie oparta na wiarygodnych danych, zaś przyjęte za podstawę tego wyliczenia wielkość emisji powinna jak najdokładniej odzwierciedlać stan rzeczywisty, jednakże, jak wykazano, dane przedstawione przez Skarżącą z uwagi na ich incydentalny charakter nie posiadają wskazanych wyżej cech.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.