Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 125/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] , po zapoznaniu się odwołaniem Zarządu Mienia [...] , reprezentowanego przez H J od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...], - stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m[...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego z siedzibą w [...], obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czterolokalowego w planie miejscowym, zwanego jednorodzinnym, z garażami w parterze oraz infrastrukturą techniczną: przyłączami kanalizacji sanitarnej ze zbiornikami szczelnymi na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]oraz drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...]z obrębu [...]w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...]m. [...].

Odwołanie od decyzji Prezydenta [...]z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w ustawowym terminie złożył Zarząd Mienia [...]reprezentowany przez Panią H J.

Wojewoda [...] opisanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po zapoznaniu się z ww. odwołaniem Zarządu Mienia [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Przepis art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólną. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Przy czym podkreślił, że organ odwoławczy badając kwestię dopuszczalności odwołania nie wchodzi w ocenę zasadności odwołania.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego.

Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta [...]z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]zostało wniesione przez Zarząd Mienia [...], reprezentowany przez Dyrektora Zarządu [...]HJ.

Wojewoda [...]stwierdził, że Zarząd Mienia [...] stanowi jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Urzędu [...]prowadzoną w formie jednostki budżetowej, za pośrednictwem której Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

Zdaniem organu II instancji, skoro Prezydent [...]orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z chwilą wydania decyzji utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w niejako dwóch rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony.

Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy.

Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12).

Na marginesie Wojewoda [...] podał, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Również niedostarczenie dokumentów potwierdzających zgodność planowanej inwestycji z funkcją i celem powyższej umowy nie jest podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 857/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 39/10).

Jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, Miasto [...]- gmina, mająca status miasta na prawach powiatu, może domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Dlatego też, jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje przysługujące mu prawo w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (inne przeznaczenie obiektów), to Prezydent [...], jako organ reprezentujący miasto, posiada kompetencje do podjęcia kroków zmierzających do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze. zm.). Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt. SA/Wa 1461/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 808/01).

Reasumując, z uwagi na to, że odwołanie złożył podmiot niemający do tego legitymacji, zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania - z przyczyn podmiotowych - od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. [...]znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego z siedzibą w [...] , obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czterolokalowego w planie miejscowym, zwanego jednorodzinnym, z garażami w parterze oraz infrastrukturą techniczną: przyłączami kanalizacji sanitarnej ze zbiornikami szczelnymi na działce nr ewid[...]z obrębu [...]oraz drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...]z obrębu [...]w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...]m[...].

W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, że pozostałe argumenty podniesione w odwołaniu złożonym przez Zarząd Mienia [...] pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...]z [...] grudnia 2018 r. nr [...]wniosło Miasto [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; a tym samym dokonał złej oceny dowodów, i w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r.;

2) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że Miastu [...], reprezentowanemu przez Zarząd Mienia [...], nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania;

3) art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego wydał Prezydent m[...] działając jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto [...] (gmina) reprezentowane przez Zarząd Mienia [...]nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania Zarządu Mienia [...], reprezentowanego przez H J, od decyzji Prezydenta [...] z [...]sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego z siedzibą w [...], obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czterolokalowego w planie miejscowym, zwanego jednorodzinnym, z garażami w parterze oraz infrastrukturą techniczną: przyłączami kanalizacji sanitarnej ze zbiornikami szczelnymi na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...]z obrębu [...]w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...] m. [...].

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, stwierdzenie przez Wojewodę [...], że odwołanie złożone przez stronę skarżącą od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], było niedopuszczalne, nie narusza normy art. 134 k.p.a., bowiem w prawidłowo organ odwoławczy ocenił żądanie zainicjowania przez Miasto [...]postępowania odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją wydaną przez Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je, nie jest stroną postępowania.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze ukształtowany jest obecnie pogląd, że organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OSP 1/03). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.

Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1125/19 oraz z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19, że: "Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Niewątpliwie [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta[...]). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego."

Zwrócić również należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela, wyrażone w postanowieniu 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19. W orzeczeniu tym wskazano, że: "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, że "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Wskazał także, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa". W uchwale tej skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego za nadal aktualną uznał tezę, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji".

W uchwale z 16 lutego 2016 r. wskazano ponadto, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.

Dodać należy, że do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich przypadkach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Należy więc uznać, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, jest Miasto [...] , jednak Prezydent [...] jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym Miasto [...] nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] , bowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent [...] . Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne uznać należy uznać stanowisko Wojewody [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Miasto [...].

Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie Wojewody [...]odpowiada prawu. W takiej sytuacji procesowej jaka wystąpiła w sprawie niniejszej, Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Interesy tej jednostki chroni bowiem Prezydent [...] działający w pierwszej instancji jako organ architektoniczno-budowlany. Oceny tej nie zmienia akcentowana przez stronę skarżącą kwestia prawa własności przysługującego Miastu [...]działek przeznaczonych do zainwestowania.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).