Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 847/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 165  ust. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 17 maja 2017 r. nr [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 9 sierpnia 2017 r. (data stempla urzędu pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. S. dotycząca złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 maja 2017 r. nr [...].

Jak wynika z przekazanych wraz ze skargą akt osobowych, skarżąca rozpoczęła pracę w Urzędzie Celnym w K w dniu 1 listopada 1993 r. w charakterze kontrolera celnego na podstawie umowy o pracę. Pismem z dnia 5 czerwca 2000 r. Dyrektor Urzędu Celnego złożył skarżącej propozycję mianowania do służby stałej w Urzędzie Celnym w K na stanowisku kontrolera celnego, którą to propozycję skarżąca przyjęła i składając ślubowanie w dniu 30 czerwca 2000 r. została mianowana aktem mianowania z dniem 1 lipca 2000 r. do służby stałej w Urzędzie Celnym w K (k. 80-85 akt adm.). W okresie pełnienia służby skarżąca uzyskiwała pozytywne oceny okresowe i była wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Ostatni taki wniosek, znajdujący się w aktach osobowych nosi datę 8 grudnia 2016 r.

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej poinformował skarżącą, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę/świadczyła pracę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w urzędzie celno-skarbowym i wskazał miejscem wykonywania obowiązków służbowych (k. 286 akt adm.).

Z kolei w piśmie z dnia 17 maja 2017 r. nr [...], które skarżąca otrzymała w dniu 18 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.), złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej:

1) rodzaj umowy o pracę – umowa o pracę na czas nieokreślony,

2) stanowisko służbowe – starszy specjalista, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,

3) miejsce wykonywania pracy – K,

4) komórka organizacyjna – [...] Dział [...] w Urzędzie Celno-Skarbowym.

W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz pouczono o treści art. 170 ust. 2 i 170 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (k. 289 akt adm.).

Pismem z dnia 22 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia jej propozycji służby podnosząc, że otrzymana przez nią propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Według skarżącej, użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby, będącą - zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. - decyzją administracyjną (k. 297 akt adm.).

W dniu 26 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej. Jednocześnie w oświadczeniu tym zastrzegła, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawnych aby pozostać przy prawnie jej należnym statusie funkcjonariusza. (k. 290 akt adm.).

W dniu 29 maja 2017 r. skarżąca złożyła w organie pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zatytułowane "Odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" (k. 295 akt adm.).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. wskazał, że jest to odpowiedź na pismo skarżącej dotyczące odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Wskazał w nim, że p.w.k.a.s. dla propozycji pracy przedkładanej funkcjonariuszowi nie przewidują formy decyzji, a co za tym idzie możliwości zaskarżenia propozycji do Szefa KAS w trybie administracyjnym. Pismo to skarżąca otrzymała w dniu 6 lipca 2017 r. (k. 296 akt adm.). Odpowiadając z kolei na pismo skarżącej wzywające do złożenia jej propozycji służby organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby, zgodnie z wezwaniem skarżącej. W piśmie podano, że – zdaniem organu - w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona Pismo to skarżąca otrzymała w dniu 29 czerwca 2017 r. (k. 298 akt adm.).

Wymienioną na wstępie skargę skarżąca wniosła dniu 9 sierpnia 2017 r. za pośrednictwem organu – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zakwestionowała w niej złożoną jej w dniu 18 maja 2017 r. przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 17 maja 2017 r., nr [...]. Jako podstawę wniesienia skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zastrzegając jednak, że gdyby sąd nie podzielił jej poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby, to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu. Skarżąca zarzuciła organowi nieważność i bezprawność w działaniu z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów p.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art., 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, że nie było to właściwe w stosunku do jej osoby, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności oraz zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia jej propozycji służby. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że ustawodawca ani w p.w.k.a.s. ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącej, przyjęte w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. zwroty "odpowiednio" i "albo" wyznaczają zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy, a skoro takimi samymi zwrotami posłużono się w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., to należy go jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy, rodzaju zatrudnienia (umowy o pracę, czy mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Za takim rozumowaniem przemawia brzmienie art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Skarżąca podniosła, że sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem, a nawet jest zachowaniem o charakterze dyskryminacji. Wskazała, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że sam proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Stwierdziła, że niekonstytucyjność ta wyraża się w tym, że ustawodawca zapisał w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia" (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy stosujące prawo dodatkowo stosowały, jako podstawę swych działań, kryteria pozaustawowe wprowadzone na mocy "zwykłego" pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., w którym opisano, w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych należy przeprowadzić proces "ucywilnienia". Uznała, że jest to rażące naruszenie prawa, a ponadto "ucywilnienie" w przedmiotowej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do jej osoby. Przy prawidłowym bowiem zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i uwzględnieniu przebiegu jej służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ powinien przedstawić skarżącej propozycję służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi (gdyż zaskarżona propozycja nie stanowi aktu, ani czynności mogących być zaskarżonymi, ani też decyzji), a z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ podał m.in., że mając wynikające z p.w.k.a.s. wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w ramach korpusu służby cywilnej. Podał, że skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu tej propozycji, wobec czego nowe warunki zatrudnienia zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r., a wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, przy czym w świetle p.w.k.a.s., przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby. Zdaniem organu, propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie p.w.k.a.s. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Organ wskazał, że skarżąca otrzymała propozycję i w ustawowym terminie ją przyjęła, kontynuując świadczenie pracy na zaproponowanych warunkach. Stwierdził, że okoliczność ta przemawia za zasadnością wniosku o odrzucenie skargi. Dodał, że podstawy do rozpoznania skargi złożonej w niniejszej sprawie nie może stanowić także art. 3 § 3 p.p.s.a, gdyż w aktualnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałaby kontroli sądów administracyjnych. Organ zaznaczył, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo co do rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Ocenił, że zastosowanie wyrazu "albo" w tym przepisie, wbrew twierdzeniom skarżącej, jest jedynie konsekwencją tego, że ta sama osoba nie może być jednocześnie pracownikiem i funkcjonariuszem, zaś użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio" porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Organ wskazał, że wytyczne Szefa KAS zawarte w piśmie z 27 stycznia 2017 r., nr [...] były wyrazem realizacji zadania określonego w art. 164 ust. 1 p.w.k.a.s., a w myśl art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, do zadań Szefa KAS należy kształtowanie polityki kadrowej w jednostkach organizacyjnych KAS. W tym zadaniu mieści się możliwość ustalania przez Szefa KAS ilości etatów w poszczególnych jednostkach. Organ wskazał też kwalifikacje skarżącej, przebieg służby i miejsce zamieszkania konkludując, że składając skarżącej propozycję pracy nie uchybił przesłankom zawartym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

W pismach procesowych z dnia 13 października 2017 r. (k. 36 – 38 akt sąd.) oraz z dnia 20 listopada 2017 r. (k. 57 – 71 akt sąd.) skarżąca podtrzymała skargę i wskazała m.in. na orzeczenia sądów pracy, które potwierdzają, jej zdaniem, właściwość sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2017 r. (k. 40 - 41 akt sąd.) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i zaznaczył, że w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu skarżąca nie będzie miała żadnej skutecznie przedłożonej propozycji pracy ani służby i organ nie będzie miał żadnej materialnoprawnej podstawy do przedstawienia skarżącej jakiejkolwiek propozycji. Natomiast w przypadku stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznania uprawnienia skarżącej do otrzymania propozycji służby, to propozycja zatrudnienia nadal będzie znajdować się w obrocie prawnym, a jednocześnie organ będzie zobligowany do złożenia kolejnej propozycji, tym razem służby, co jest niedopuszczalne. Organ wskazał także, że do czasu, gdy kwestionowane przez skarżącą przepisy korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności.

Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną (k. 42 - 49 akt sąd.). Strony podtrzymały swoje stanowiska, a dodatkowo skarżąca podniosła, że wskutek niezłożenia jej propozycji służby zabrakło jej 1,5 miesiąca wykonywania czynności policyjnych uprawniających do wcześniejszej emerytury, co uzasadnia zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy złożonej skarżącej będącej funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej została sformułowana przez organ pismem z dnia 17 maja 2017 r., nr [...]. Propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie: p.w.k.a.s.), który stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dokonując oceny właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Sąd podziela natomiast, z pewnymi modyfikacjami, kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął. W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.) wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej spowodowało skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, iż mogła otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby. O ile bowiem art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. można uznać za niejednoznaczny, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. formę decyzji przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby. Natomiast rozwiązanie przyjęte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienne od art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się zatem formą decyzji administracyjnej. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Dlatego, w ocenie Sądu, "pisemna propozycja" skierowana do funkcjonariusza stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku nazwania ją mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Kształtuje bowiem w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo przesądza o ustaniu stosunku służbowego oraz określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko takich regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo. Ponadto, co szczególnie istotne w przedmiotowej sprawie, bez względu na odpowiedź (przyjęcie bądź odmowa przyjęcia propozycji pracy) samo złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji powoduje zewnętrzny (pomimo podległości służbowej) skutek prawny w postaci ustania stosunku służbowego, co jest równoznaczne z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 560/17) .

Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Był funkcjonariuszem publicznym i tym samym jego zatrudnienie miało charakter publiczny, a dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji w zakresie nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż jej przedmiotem jest - ze względu na zakończenie ww. stosunku służbowego - sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji w zakresie stosunku pracy.

Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Po stronie funkcjonariusza takie działanie stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji (pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby).

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną, w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania do sądu. Czynności materialno-techniczne nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i po zachowaniu samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s.).

To, że pisemna propozycja pracy złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi, stanowiąca w istocie ustanie administracyjnego stosunku służbowego powstałego na podstawie mianowania, wywołuje także skutki w sferze stosunku pracy, nie oznacza, że nie może być przedmiotem kwestionowania przed sądem administracyjnym. Dwoistość skutków prawnych propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi ma swoje konsekwencje również w trybie zaskarżania: co do stosunku służbowego właściwy jest sąd administracyjny, a ochrony w sferze skutków dotyczących stosunków pracowniczych można dochodzić przed sądem pracy.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia statusu funkcjonariusza pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że "pisemna propozycja" nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jednocześnie Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia.

Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi do sądu na tę czynność.

Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych. Jak wynika z akt sprawy skarżąca po otrzymaniu w dniu 18 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wniosła pismem z dnia 29 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 18 maja 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosuje się art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca dokonała dwukrotnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w ustawowym terminie. Doręczając pisemną propozycję oraz odpowiadając jednak na jej pisma, organ nie pouczył o trybie zaskarżenia złożonej jej pisemnej propozycji, ani o konstytucyjnym prawie do sądu. Dlatego - zdaniem Sądu - uchybienie terminowi we wniesieniu skargi nastąpiło bez winy skarżącej.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podkreśla, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że przedkładając skarżącej jako funkcjonariuszowi publicznemu pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Taka wykładnia powyższego przepisu jest jednak niezgodna z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej - władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie sprecyzowania kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazał na miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonał oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje, staż i dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że organ kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącej warunków służby, tym bardziej, że jak skarżąca podała na rozprawie, brakowało jej jedynie 1,5 miesiąca do uzyskania uprawnień do wcześniejszej emerytury. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia której jest ustanie stosunku służbowego) a nie propozycji służby, to naruszył art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W § 2 postanowiono, że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1)uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a)naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Wobec powyższego należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej z dnia 17 maja 2017 r. jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a.

Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącej zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu, w taki sposób aby wykazać, że stosując kryteria z art. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie naruszono konstytucyjnej zasady równości, a jego działanie nie miało - jak zarzuciła skarżąca - charakteru dyskryminacji. Nie jest jednak wystarczające stwierdzenie, że funkcjonariusze służby cywilnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami" ze względu na zakres zadań. Skoro bowiem ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. kryteria, jakimi organ ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Motywy działania organu winny być znane przede wszystkim samemu adresatowi propozycji, skoro go dotyczą ale są też niezbędne do sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy czynność podjęta została na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy jej podjęciu działał w granicach prawa. W tym przypadku, granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonej czynności.

Wprowadzając kryteria wyboru propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) ustawodawca wskazał, że nie jest to dowolne działanie, gdyż wybór winien być poprzedzony wnikliwą analizą sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru takiej propozycji pozwali stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku naruszone.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącej w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację. W wyniku orzeczenia Sądu obowiązkiem organu będzie przedłożenie skarżącej propozycji służby lub zatrudnienia.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).