Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1122/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B., J. B., D. A., K. W., A. G. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] – Wydział [...] z [...] lutego 1950 r. nr L. dz. [...].

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. S., Z. S. i W. M. w dniu 9 grudnia 1947 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego w [...]) wystąpili z wnioskiem o ustanowienie na ich rzecz, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Pismem z 30 grudnia 1949 r. (data prezentaty organu) A. S. wystąpił do Zarządu [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego: "komu i w jakim terminie zostały wspomniane wyżej grunty przydzielone". Wskazał jednocześnie, że zaświadczenie takie niezbędne jest w celu przedłożenia w Miejskim Urzędzie podatkowym. Podkreślił, że byli właściciele nie otrzymali dotychczas odpowiedzi na wniosek z 9 grudnia 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powyższej nieruchomości.

Zarząd Miejski [...] w dniu [...] lutego 1950 r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że choć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości został złożony przez dotychczasowych właścicieli w ustawowym terminie, to jednak promesą z [...] maja 1948 r. L.dz. [...] Zarząd Miejski [...] przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do tego terenu na rzecz instytucji państwowej. "W tym stanie rzeczy umowa o własność czasową z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta". Organ stwierdził również, że zaświadczenie wydaje się dla przedstawienia władzom skarbowym.

T. B., J. B., D. A., K. W., J. B. i A. G. (dalej jako "skarżący") wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. zaświadczenia z [...] lutego 1950 r., jako rażąco naruszającego art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem wnioskodawców w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem administracyjnym odmawiającym przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że w dniu wydania zaświadczenia obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z jego art. 72 ust. 1 "w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) (...)". Zaświadczenie z [...] lutego 1950 r. stanowi właśnie decyzję w rozumieniu ww. przepisu, która z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu wymaga stwierdzenia nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 267, obecnie Dz.U. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] - Wydział [...] z [...] lutego 1950 r. W ocenie organu, zaświadczenie to nie jest decyzją administracyjną zarówno w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, obowiązującego w dacie jego wydania. Nie rozstrzyga ono bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej, dlatego też brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności.

Powyższe postanowienie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1756/13 oddalił skargę skarżących na postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem Sądu, kwalifikacja zaskarżonego dokumentu jako zaświadczenia była prawidłowa. Istotnym elementem decyzji, jako przejawu woli organu administracyjnego, jest stanowcze rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie. Zaświadczenie powyższe nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia o wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z 9 grudnia 1947 r. Jest ono czynnością organu o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia, jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Treść zaświadczenia nie podlega kontroli legalności dokonywanej przez organy w trybie nadzwyczajnym.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2655/14 uchylił ww. wyrok z 29 maja 2014 r. oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2013 r. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla uznania aktu podjętego przez organ administracji za decyzję konieczne jest, aby cechował się on określonymi cechami konstytutywnymi. W sprawie dyskusyjne jest jednak, czy te cechy zostały należycie rozpoznane przez organ, jak też czy zasadnie uznano kwestionowany dokument wyłącznie za zaświadczenie. W sprawie bezsporne jest bowiem, że w terminie ustawowym dotychczasowi właściciele gruntu złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Dekret przewidywał dla właścicieli gruntów objętych jego działaniem szereg uprawnień związanych bądź to z przyznaniem określonych praw do gruntu, bądź też z uiszczeniem odszkodowania. Zaświadczenie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało wydane w wyniku pisma poprzedniego właściciela, który po dwóch latach od złożenia wniosku dekretowego zwracał uwagę, że wniosek ten nie został rozpoznany. Udzielona odpowiedź ze strony organu nie pozostawiała złudzeń, że do uwzględnienia wniosku nie dojdzie. Sąd pierwszej instancji w żaden jednak sposób nie odniósł się do twierdzeń organu zaprezentowanych w zaskarżanym postanowieniu odnośnie do tego, że ww. zaświadczenie pozbawione jest takich elementów, jak pouczenie o środkach zaskarżenia i nie podaje podstawy prawnej, ograniczając swoje wywody do uznania, że zaświadczenia wydanego na wniosek nie można traktować jako ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, chociaż wedle organów i Sądu, żadne inne rozstrzygnięcie w tej sprawie nie zapadło. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że poprawnie wydana i kompletna decyzja niewątpliwie, zwłaszcza wedle obecnie obowiązujących standardów, winna zawierać zarówno pouczenie o środkach zaskarżenia, jak i wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Inaczej jednak sprawa wygląda, gdy mowa jest o aktach będących władczymi rozstrzygnięciami organów administracji, którym te organy nie nadały właściwej formy, nie opatrzyły adekwatną dla ich charakteru nazwą. W odniesieniu do takich przypadków pojawia się pytanie o to, jakie są minimalne i konstytutywne dla rozstrzygnięcia administracyjnego wymogi, które pozwalają uznać je jednak za rozstrzygnięcie władcze, z zakresu administracji publicznej, do którego w konsekwencji będą miały zastosowanie procesowe formy ochrony praw jednostki. Za konstytutywne uważa się trzy elementy, są nimi oznaczenie organu wydającego akt, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2010, s. 86). Ani pouczenie o środkach zaskarżenia, ani podanie podstawy działania nie jest elementem koniecznym i nie decyduje o władczym rozstrzygnięciu jakiejś kwestii należącej do właściwości działania administracji. Niewątpliwie rozpoznawanie wniosków składanych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu należało do właściwości określonego organu administracji publicznej i istniała podstawa do orzekania o uwzględnieniu wniosku (art. 7 ust. 2 dekretu) lub nieuwzględnieniu wniosku (art. 7 ust. 4 dekretu). Forma rozstrzygania była pochodną obowiązujących rozwiązań proceduralnych. Ocena, czy dokument z [...] lutego 1950 r. określony mianem zaświadczenia i zawierający treści właściwe do zaświadczenia, jednocześnie zawiera treść sprowadzającą się do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia przez właściwy rzeczowo organ o sposobie załatwienia wniosku w sprawie przyznania prawa własności czasowej, wymagała poddania analizie przepisów dekretu i treści zaświadczenia, a nie ograniczenia się do wskazania na brak pouczenia, czy podstawy prawnej. Ocena, czy w stosunku do wniosku z 1947 r. właściwe rzeczowo organy zajęły w sprawie władcze stanowisko, przesądzające o sytuacji prawnej stron, winna uwzględniać także fakt, że w sprawie nie stwierdzono wydania innego aktu, odpowiadającego formalnym wymaganiom decyzji, a kwestionowane stwierdzenia odnoszące się do przedmiotu żądania, zawarte w treści wydanego zaświadczenia, odnoszą się do zarzutu strony o braku rozpoznania wniosku z 9 grudnia 1947 r. Strona taką bezczynność organom zarzuciła i w odpowiedzi otrzymała stanowisko, że nie zostanie z nią zawarta umowa będąca skutkiem uwzględnienia wniosku. To ten element zaświadczenia wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia i określenia, czy istotnie odnosi się tylko do kwestii potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego, uprzednio ukształtowanego, czy też może stan prawny w zakresie uprawnień dotychczasowych właścicieli kształtuje.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] – Wydział [...] z [...] lutego 1950 r. Organ wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy kwestionowanego zaświadczenia nie sposób uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Nie rozstrzyga ono bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej, dlatego też brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Organ zwrócił uwagę, że zaświadczenie objęte podaniem może być wydane w postępowaniu administracyjnym, jednak jest ono czynnością materialnotechniczną, która przyjmuje postać dokumentu. Może ono stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a. Ma moc dowodową, o ile jest zgodne z prawdą, a moc ta trwa tak długo, jak długo nie zostanie obalone innym dowodem. Odnosząc się do wytycznych zawartych w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2655/14 organ zauważył, że w myśl art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W zaświadczeniu z [...] lutego 1950 r. stwierdzono natomiast, że umowa z dotychczasowymi właścicielami o własność czasową nie zostanie zawarta z uwagi na to, że promesą z [...] maja 1948 r. Zarząd Miejski [...] przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do tego terenu na rzecz instytucji państwowej. Powyższe stwierdzenie, nie może zostać traktowane jako orzeczenie wydane w trybie dekretu, który w art. 7 ust. 3 stanowi, że w razie uwzględnienia wniosku (dawniej w formie orzeczenia administracyjnego, obecnie w formie decyzji) gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Zdaniem organu, składając wniosek o wydanie zaświadczenia wnioskodawca zdawał sobie sprawę z konieczności wydania orzeczenia rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, odrębnego od dokumentu zaświadczenia. Wynika to również z decyzji wydanej przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] czerwca 1991 r., w której stwierdzono, że "wymienieni byli współwłaściciele złożyli w dniu 9.XII.1947 r. wniosek o przyznanie na ich rzecz prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony" i "rozstrzygnięcie jednak w tej sprawie powinno być poprzedzone odpowiednim rozstrzygnięciem w kwestii dotyczącej złożonego przez byłych właścicieli w 1947 roku wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu". Zdaniem organu, fakt niewydania innego aktu oprócz kwestionowanego zaświadczenia oznacza jedynie, że do rozpoznania pozostaje wniosek A. S., Z. S. i W. M. z 9 grudnia 1947 r. Kwestionowane zaświadczenie stanowiło natomiast jedynie urzędową informację o złożeniu tego wniosku i przyrzeczeniu przyznania prawa własności czasowej innemu podmiotowi.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez całkowite zignorowanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2655/14, którymi organ był związany;

2. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (zwanego "zaświadczeniem") z [...] lutego 1950 r.

3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało w konsekwencji niewystarczające i wadliwe uzasadnienie pojętego przez organ rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1706/17 odrzucił powyższą skargę uznając ją za niedopuszczalną, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej skarżących, postanowieniem z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1437/18 postanowienie to następnie uchylił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

W sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy zaświadczenie Zarządu Miejskiego w [...] – Wydział [...] z [...] lutego 1950 r. nr L. dz. [...] jest orzeczeniem administracyjnym (obecnie decyzją) w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, czy też Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem takiego aktu dotyczyć może instytucja stwierdzenia nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego zaświadczenia art. 72 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym "w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestje, wynikające w toku postępowania". Stosownie z kolei do treści art. 75 tego rozporządzenia "każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Jeśli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie".

Jak wskazuje się dodatkowo w doktrynie i orzecznictwie sądowym, decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Zarówno w dacie wydania kwestionowanego zaświadczenia, jak i obecnie, decyzja powinna przed wszystkim zawierać: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy byli właściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. A. S., Z. S. i W. M. w dniu 9 grudnia 1947 r. wystąpili do Zarządu Miejskiego w [...] z wnioskiem o ustanowienie na ich rzecz, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...]. Pismem z 30 grudnia 1949 r. A. S. wystąpił do Zarządu [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego: "komu i w jakim terminie zostały wspomniane wyżej grunty przydzielone". Wskazał jednocześnie, że zaświadczenie takie niezbędne jest w celu przedłożenia w Miejskim Urzędzie podatkowym. Podkreślił, że byli właściciele nie otrzymali dotychczas odpowiedzi na wniosek z 9 grudnia 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powyższej nieruchomości. W odpowiedzi na to pismo Zarząd Miejski [...] w dniu [...] lutego 1950 r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że choć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu został złożony przez dotychczasowych właścicieli w ustawowym terminie, to jednak promesą z [...] maja 1948 r. L.dz. [...] Zarząd Miejski [...] przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do tego terenu na rzecz instytucji państwowej. "W tym stanie rzeczy umowa o własność czasową z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta". Organ stwierdził również, że zaświadczenie wydaje się dla przedstawienia władzom skarbowym.

W ocenie Sądu, nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżących, że ww. zaświadczenie jest orzeczeniem administracyjnym o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Jak już bowiem wskazano powyżej charakterystyczną cechą decyzji jest rozstrzyganie o indywidualnych prawach lub obowiązkach adresata, na podstawie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (w niniejszej sprawie wniosku z 9 grudnia 1947 r.) podstawę materialnoprawną stanowiłby art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...). Organ prowadzący takie postępowanie powinien zatem zbadać, czy wniosek dekretowy został złożony przez uprawnione osoby; czy złożono go w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jak również czy dla przedmiotowej nieruchomości był uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego (plan zabudowy) i czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu.

Zdaniem Sądu w przedmiotowym zaświadczeniu ustaleń takich zabrakło. Niezależnie bowiem od tego, że zawiera ono wskazanie adresata (a dokładniej, wskazanie w odpowiedzi na czyje pismo jest ono wydawane), oznaczenie organu i podpis kierownika tego organu, nie jest władczym aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę A. S., Z. S. i W. M. w przedmiocie ich wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Organ wydający zaświadczenie w żaden sposób nie odniósł się do kwestii, czy dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan zabudowania (plan zagospodarowania przestrzennego), jakie było przeznaczenie gruntu w tym planie, a przede wszystkim czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem według ww. planu. Samo natomiast stwierdzenie przez organ w treści zaświadczenia, że promesą z [...] maja 1948 r. L.dz. [...] Zarząd Miejski [...] przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do tego terenu na rzecz instytucji państwowej, wobec czego umowa taka z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta, w żaden sposób nie wskazuje, że ww. oświadczenie poprzedzone było badaniem wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że adresatem zaświadczenia uczyniono jedynie A. S., który to pismem z 30 grudnia 1949 r. wystąpił do Zarządu [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego: "komu i w jakim terminie zostały wspomniane wyżej grunty przydzielone" w celu przedłożenia go w Miejskim Urzędzie podatkowym, podczas gdy o przyznanie prawa własności czasowej wnosili A. S., Z. S. i W. M. Przedmiotowe zaświadczenie stanowi, jak wskazano w jego treści, odpowiedź na podanie jednego z byłych właścicieli i wydane zostało, zgodnie z wnioskiem z 30 grudnia 1949 r. "dla przedstawienia władzom skarbowym". Zaświadczenie to, niezawierające również pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka odwoławczego, potwierdza zatem jedynie stan faktyczny ustalony przez organ na podstawie posiadanej dokumentacji.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że ocena dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zakresie zakwalifikowania ww. pisma Zarządu Miejski w [...] jako zaświadczenia była prawidłowa. Nie sposób zatem zarzucić organowi naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia z [...] lutego 1950 r. Zauważyć bowiem należy, że dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia przedmiotu tego postępowania, rozumianego jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać podany weryfikacji. Natomiast brak decyzji (orzeczenia), której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia, jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Fakt, że weryfikacja zaświadczenia w trybie nadzwyczajnym przez organ nie jest dopuszczalna nie oznacza jednak, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia, pozostaje bez środków ochrony prawnej. Przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mogą ponadto żądać od organu rozpoznania wniosku dekretowego z 9 grudnia 1947 r.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie naruszył również art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2655/14, nie przesądził bowiem, że kwestionowane zaświadczenie jest decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, a zauważył jedynie, że w wydanych w sprawie postanowieniach, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zabrakło ustaleń odnośnie do tego, jakie są minimalne i konstytutywne dla rozstrzygnięcia administracyjnego wymogi, które pozwalają uznać je za rozstrzygnięcie władcze, z zakresu administracji publicznej, do którego w konsekwencji będą miały zastosowanie procesowe formy ochrony praw jednostki. Sąd zauważył również, że rozpoznawanie wniosków składanych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu należało do właściwości określonego organu administracji publicznej i istniała podstawa do orzekania o uwzględnieniu wniosku (art. 7 ust. 2 dekretu) lub nieuwzględnieniu wniosku (art. 7 ust. 4 dekretu). Forma rozstrzygania była pochodną obowiązujących rozwiązań proceduralnych. Ocena, czy dokument z [...] lutego 1950 r. określony mianem zaświadczenia i zawierający treści właściwe do zaświadczenia, jednocześnie zawiera treść sprowadzającą się do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia przez właściwy rzeczowo organ o sposobie załatwienia wniosku w sprawie przyznania prawa własności czasowej, wymagała poddania analizie przepisów dekretu i treści zaświadczenia, a nie ograniczenia się do wskazania na brak pouczenia, czy podstawy prawnej.

Mając na uwadze wskazane wytyczne, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru nie ograniczył się już jedynie do zarzutu braku pouczenia, czy też niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale przywołał m.in. treść art. 7 ust. 2 dekretu wskazujący przesłanki, jakimi organ rozpoznający wniosek dekretowy powinien się kierować, zestawił z tym przepisem treść wydanego w sprawie zaświadczenia z [...] lutego 1950 r. (nie odnoszącego się do tych przesłanek) i w konsekwencji uznał, że zaświadczenia tego nie sposób uznać za decyzję administracyjną (orzeczenie), które podlegałoby kontroli w trybie postępowania oprowadzonego w trybie art. 156 K.p.a.

Z powyższych przyczyn organowi nie można również zarzucić naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ ten prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, przywołał obowiązujące w dacie wydania przedmiotowego zaświadczenia przepisy i wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie zaświadczenie to nie rozstrzygało sprawy wniosku dekretowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.