Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1430/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 53 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Zofia Flasińska ( spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Liszki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1119/09 w sprawie ze skargi S. P. i innych na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1119/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. P. i innych na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r., nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki, odrzucił skargę S. S. oraz stwierdził nieważność tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że sprawa ze skargi innej osoby na przedmiotową uchwałę została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 528/09 z uwagi na brak legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd nie dokonał merytorycznej kontroli tej uchwały we wskazanej sprawie, w związku z czym wyrok ten nie stanowi przeszkody dla rozpoznania skargi w tej sprawie.

Uzasadniając odrzucenie skargi S. S., Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. oraz treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającej ten przepis, w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w terminie sześćdziesięciu dni od jego wniesienia, to skarżący powinien w tym terminie wnieść skargę. W tej sprawie skarżąca wezwała organ planistyczny do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem, które wpłynęło do organu administracji w dniu 27 marca 2009 r. Rada Gminy Liszki nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni tj. do dnia 26 maja 2009 r. Uchwała Rady z dnia 30 kwietnia 2009 r., Nr XXXIV/346/09 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania S. S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego została bowiem doręczona skarżącej w dniu 27 maja 2009 r. W tym stanie rzeczy skargę należało wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Tymczasem skarga S. S. została złożona dopiero w dniu 17 czerwca 2009 r., a więc z uchybieniem terminu do jej złożenia.

W odniesieniu do pozostałych skarg, Sąd stwierdził, że skarżący wystąpili do organu z wezwaniami do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz wnieśli skargi do Sądu z zachowaniem terminu. W ocenie Sądu I instancji, skarżący mają również legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu w miejscowości Choleryn. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono na działkach skarżących, które znajdują się na terenach oznaczonych w planie symbolem ZE/W3, jako podstawowe przeznaczenie (§ 91 ust. 2 uchwały) "cieki wodne i ich biologiczną obudowę" oraz "murawy trawiaste, łąki, użytki rolne" oraz jako przeznaczenie dopuszczalne (§ 90 ust. 3 uchwały): "urządzenia regulacji i utrzymania wód oraz ochrony przeciwpowodziowej, ścieżki, ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, lokalizację terenowych obiektów sportów i zabaw, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej". Wśród zasad zagospodarowania terenu (§ 90 ust. 4 uchwały) wskazano: "zachowanie cieków i naturalnych stosunków wodnych" oraz "zakaz lokalizacji budynków z wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w ust. 3". Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała narusza więc interesy prawne i uprawnienia skarżących wynikające z prawa własności nieruchomości, a zatem mają oni legitymację do jej zaskarżenia.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd przytoczył treść art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Sąd wskazał, iż w doktrynie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, s. 253-254).

W ocenie Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania, ponieważ w § 92 zaskarżonej uchwały ustalono stawkę opłaty planistycznej w wysokości 0%. Stawka ta dotyczy wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów MN1, MN2, MN3, MN5, MN6, MN7, MN7/L, MN8, MN9, MU1, MU2, MU3, MU4, U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U1, U2, U3, US1, US3, US4, US5, US6, UT3, UT4, UT5, dla których stawkę zróżnicowano ze względu na formę zbycia nieruchomości, tj. dla zbycia w formie sprzedaży określono stawkę w wysokości 20%, dla pozostałych form zbycia - stawkę w wysokości 0%.

Sąd wskazał, iż z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. Sąd stwierdził, że w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko, autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Zdaniem Sądu I instancji, argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia tej opłaty w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Sąd wskazał, że również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% (wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05, Lex nr 289297).

Sąd zauważył ponadto, iż § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W zaskarżonym planie miejscowym, Rada Gminy Liszki zróżnicowała stawki opłaty planistycznej ze względu na formę zbycia nieruchomości, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa dopuszczających różnicowanie stawki jedynie w stosunku do poszczególnych terenów lub grup terenów. Sąd podkreślił, że ponadto w przypadku form zbycia innych niż sprzedaż sprzecznie z art. 36 ust. 4 ustawy określono stawkę na poziomie 0%, uniemożliwiając w ten sposób organowi wykonawczemu gminy pobranie opłaty planistycznej.

Sąd podkreślił, że skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do ustalenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki 0 %, nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może bowiem z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać ustalona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r. (II SA/Gl 378/07, Lex nr 381629), w którym wskazano, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem. Sąd I instancji wskazał, że przedstawiony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest odosobniony w orzecznictwie i nie zyskał aprobaty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił dodatkowo, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Uzasadniając stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd I instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 92 pozostałby w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc stawki procentowej opłaty planistycznej dla znacznej części terenów objętych planem oraz dla terenów wyszczególnionych w tym przepisie, jeżeli zostałyby zbyte w innej formie niż umowa sprzedaży.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy Liszki, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, iż przepis ten wprowadza obowiązek określenia stawki procentowej w taki sposób, który pozwoli na ustalenie opłaty, a to wyklucza ustalenie zerowej stawki procentowej, a także poprzez przyjęcie, że plan miejscowy ma ustalać opłatę planistyczną, podczas gdy opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy ustala organ wykonawczy gminy,

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, że wysokość opłaty, o której mowa w tym przepisie nie może wynosić 0 zł, a także poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zastosowanie stawki procentowej w planie miejscowym w wysokości 0% oznaczałoby niedopuszczalne "odgórne" zwolnienie pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, jak również poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do planu miejscowego,

- § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 165, poz. 1587) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego twierdzenia, że przepis ten nie zezwala na wprowadzenie stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, a jej wprowadzenie powoduje, iż ustalenie stawek procentowych nie dotyczy wszystkich terenów objętych planem.

Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na ustalenie w niej zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej.

Powołując się na te podstawy kasacyjne, Rada Gminy Liszki wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w orzecznictwie dotyczącym problemu ustalenia zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej prezentowane są dwa poglądy. Pierwszy, na którym oparł się Sąd I instancji, wyrażony został w wyroku NSA z dnia 6 września 2002 r., II SA/Wr 1193/02 i podzielony został w komentarzu do ustawy pod red. Z. Niewiadomskiego, jak również w późniejszym orzecznictwie NSA (wyroki w sprawach II OSK 1778/08, II OSK 1247/05). Pogląd odmienny wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07.

Strona skarżąca stwierdziła, że to pierwsze stanowisko, powielane przez sądy stoi w sprzeczności z zasadami logiki, dyrektywami wykładni, literalnym brzmieniem przepisów ustawy, jak również stanowi niewłaściwą interpretację funkcjonalną normy wynikającej z przepisów ustawy. Zdaniem organu, przepis art. 36 ust. 4 ustawy jest wprost skierowany do organu wykonawczego gminy. Sformułowanie, że "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę" należy interpretować jako kompetencję do wykonania operacji matematycznej, utrwalenia jej w decyzji i pobrania kwoty, jaka wynikła z tej operacji. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest skierowany do rady gminy. Analiza tego drugiego przepisu prowadzi do wniosku, że w planie nie ustala się żadnej opłaty, lecz wyłącznie stawkę procentową potrzebną do obliczenia opłaty. Opłatę ustala organ wykonawczy w decyzji, a zatem źródłem opłaty jest decyzja, która ma swoją podstawę w ustawie, a plan miejscowy warunkuje tylko jej wydanie. Dopiero zawarcie stawki procentowej w planie miejscowym daje kompetencje organowi wykonawczemu do jej pobrania. Ten element uchwały uruchamia mechanizmy zawarte w art. 36 ust. 4 ustawy. W ocenie strony skarżącej, zasadniczy błąd Sądu I instancji polega na braku rozdzielenia instytucji samej opłaty od podstawy jej obliczenia.

Organ podniósł ponadto, że ustawodawca, nakazując ustalenie w planie stawki procentowej opłaty planistycznej, dopuścił ustalenie każdej stawki procentowej. Dopiero Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 165, poz. 1587) wprowadził przedziały procentowe od 0% do 30 %.

Strona skarżąca wskazała, że rozważenia wymaga też cel wprowadzenia do ustawy instytucji opłaty planistycznej. Celem tym było uzyskanie przez gminę korzyści finansowych, mających zrekompensować jej koszty uchwalenia planu, gdyż gminy nie uzyskują środków publicznych na poniesienie kosztów uchwalenia planów miejscowych. Jeżeli na danym terenie nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości (a więc gmina nie odniesie z tego tytułu żadnej korzyści), to nie można jej obciążać kosztami procedury prowadzącej do zweryfikowania, czy i o ile nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Koszty te są znaczne z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, w niektórych przypadkach przewyższające ogół dochodów z tytułu opłaty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, pomimo zasadności części podniesionych w niej zarzutów, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżony wyrok został zaskarżony w całości, a więc również w zakresie odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi S. S.. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie jej podstawami i wnioskami. W związku z tym, że w skardze kasacyjnej w ramach żadnej z podstaw kasacyjnych nie podniesiono zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia sformułowanego w pkt 1 wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł kontrolować zaskarżonego wyroku w tej części.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga przede wszystkim rozważenia przesłanek do ustalenia przez radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek jednorazowej opłaty, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki opłaty planistycznej, jednak nie zawiera materialnoprawnych przesłanek jej ustalenia. Przesłanki te zostały wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanką do powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy musi być więc interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia. Tym samym za niezasadne należy uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej sformułowane w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 36 ust. 4 ustawy, że przepis ten nie ma żadnego zastosowania do planu miejscowego.

Słusznie jednak podniesiono w skardze kasacyjnej, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy jest adresowany do organu wykonawczego gminy, przyznaje temu organowi kompetencje do pobrania jednorazowej opłaty "ustalonej w planie". Oznacza to, że to rada gminy decyduje, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty, wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy i ustala tą opłatę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie jej stawek na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Uchwała taka – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy. W oparciu o odpowiednie zapisy tej uchwały i przyznane mu na mocy art. 36 ust. 4 ustawy kompetencje, organ wykonawczy gminy w decyzji administracyjnej ustala wysokość tej opłaty planistycznej. Podkreślenia jednak wymaga, że powstanie obowiązku ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty przez organ wykonawczy gminy jest uzależnione od wcześniejszego przyjęcia w planie przez radę gminy czy dla określonych terenów opłata ta ma być pobierana, gdyż na tych terenach nastąpi wzrost wartości nieruchomości, będący następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. W art. 36 ust. 4 ustawy jest mowa o pobraniu przez organ wykonawczy gminy opłaty "ustalonej w planie" i "określonej w tym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości". Rada gminy ustala więc w planie czy dla określonych terenów ma być pobierana opłata planistyczna, a dopiero na podstawie zapisów planu organ wykonawczy gminy pobiera tę opłatę.

Jak już wskazano powyżej, materialnoprawną przesłanką do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą (art. 36 ust. 4 ustawy). Jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., II SA/ Gl 616/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie. Nieustalanie stawek opłaty planistycznej dla terenów, których wartość wskutek uchwalenia lub zmiany planu nie wzrośnie jest uzasadnione również względami wynikającymi z polityki budżetowej gmin. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 11 ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Dla określenia wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w związku z wejściem w życie planu miejscowego lub jego zmiany wymagane jest sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)). W przypadku zbycia przez właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, co do którego oczywiste jest, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego jego wartość nie wzrośnie, koszt sporządzenia takiego operatu może znacznie przewyższyć dochód gminy z pobranej opłaty planistycznej. Należy mieć to na uwadze w kontekście celu, w jakim wprowadzono tą jednorazową opłatę, a więc zrekompensowania gminom przynajmniej części kosztów poniesionych w związku z przeprowadzeniem procedury planistycznej i uchwaleniem planu miejscowego. Rację ma skarżący organ, że jeżeli na danym terenie nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem wejścia w życie planu miejscowego, to nie można obciążać gminy kosztami procedury prowadzącej do zweryfikowania, czy i o ile nastąpił wzrost wartości tych nieruchomości.

Reasumując, stwierdzić należy, iż rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Podkreślenia jednak wymaga, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów.

W związku z powyższym częściowo zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do wniosku, że wynika z nich obowiązek ustalenia przez radę gminy stawki opłaty planistycznej dla wszystkich terenów objętych planem. Obowiązek taki powstaje bowiem tylko w stosunku do terenów, co do których można przewidzieć, że wartość znajdujących się w ich obrębie nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy Liszki, że gmina może w sposób dowolny decydować o tym, w stosunku do których terenów ustalić stawkę opłaty planistycznej w wysokości 0 %. Ustalenie w planie takiej stawki, sugeruje, że wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu, ale gmina postanowiła jej nie pobierać, wprowadzając zwolnienie przedmiotowe od tej opłaty. Treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy nie wskazuje na możliwość uznaniowego odstąpienia przez gminę od pobierania opłaty planistycznej poprzez ustalenie w planie miejscowym stawki tej opłaty w wysokości 0 %. Odstąpienie od pobierania tej opłaty przez gminę może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zajdą ustawowe przesłanki, uzasadniające jej niepobieranie na terenach o określonym przeznaczeniu w planie (art. 36 ust. 4 ustawy), a więc gdy można przewidzieć, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości położonych na tych terenach. Przyjmowanie dla określonych terenów stawki 0 % różnicowałoby sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, a więc zbywających nieruchomość znajdującą się na terenie objętym planem, naruszając tym samym zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym za nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w tym zakresie przez Sąd I instancji art. 36 ust. 4 ustawy.

Zauważyć należy ponadto, iż strona skarżąca oparła wywód skargi kasacyjnej na przeciwstawieniu stanowisk sądów administracyjnych wyrażonych w dwóch nurtach orzecznictwa, w którym rozważano problem ustalenia przez radę gminy stawki 0 % opłaty planistycznej. Uwadze organu uszło jednak, iż w powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraźnie stanął na stanowisku, że żaden przepis prawa nie stwarza podstawy do określenia w planie miejscowym zerowej stawki procentowej. Podobnie, w wyroku z dnia 10 października 2007 r., II SA/ Gl 616/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stawka 0 % rażąco narusza zasadę, iż wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. W orzecznictwie brak jest zatem sprzeczności co do braku uprawnienia gminy do uznaniowego ustalania w planie miejscowym stawki opłaty planistycznej w wysokości 0 %.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 165, poz. 1587). Zgodnie z tym przepisem ustalenia planu dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powołane rozporządzenie w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, czym został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1041/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Wynikające z art. 16 ust. 2 ustawy upoważnienie ministra właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia wykonawczego wskazywało, iż w rozporządzeniu tym miał być określony wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniający w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanym powyżej orzecznictwie, że z tej delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie ministra do określania wysokości stawek opłaty planistycznej. W związku z tym, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie przy orzekaniu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, mogą w konkretnej sprawie pominąć uregulowanie zawarte w rozporządzeniu ministra niezgodne z konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie Konstytucji i ustawy.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Liszki w § 92 zaskarżonej uchwały ustaliła stawkę opłaty planistycznej w wysokości 20% dla terenów MN1, MN2, MN3, MN5, MN6, MN7, MN7/L, MN8, MN9, MU1, MU2, MU3, MU4, U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U1, U2, U3, US1, US3, US4, US5, US6, UT3, UT4, UT5, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpi w formie sprzedaży, zaś stawkę 0 % - jeżeli zbycie nieruchomości nastąpi w innej formie (§ 92 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały). Dla pozostałych terenów, niewymienionych w pkt 1 i 2 ustalono stawkę opłaty również w wysokości 0% (§ 92 ust. 1 pkt 3 uchwały). Analiza treści tego ostatniego przepisu wskazuje, że jego dyspozycją objęte zostały tereny, na których prawdopodobnie wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie nastąpi (są to przykładowo tereny przestrzeni publicznej – PP, tereny usług kultu religijnego – UK, drogi – KDA, KDG, infrastruktura techniczna – telekomunikacja – T, cmentarze – ZC, grunty rolne – R1, lasy – ZL). Dla tych terenów ustalono stawkę zerową opłaty planistycznej, co sugerowałoby ich zwolnienie przez gminę od przedmiotowej opłaty, choć – przy założeniu, że wartość nieruchomości znajdujących się na tych terenach nie wzrośnie - nie było podstaw prawnych do ustalania dla tych terenów opłaty planistycznej w związku z brakiem przesłanek, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Ustalenie stawki 0 % dla terenów, dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości, a więc tam, gdzie ta stawka nie powinna być w ogóle ustanowiona, można uznać za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkiem tego zapisu jest również brak obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty planistycznej w przypadku jej zbycia. Odstąpienie przez gminę od ustalenia opłaty planistycznej na określonych terenach w planie miejscowym powinno być jednak szczegółowo uzasadnione w dokumentacji planistycznej. W przedmiotowej sprawie, w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Liszki" brak jest jednak uzasadnienia, z jakich względów organy planistyczne przyjęły, że wartość nieruchomości położonych na terenach, o których mowa w § 92 ust. 1 pkt 3 uchwały nie wzrośnie (np. na terenach zabudowy zagrodowej – RM 1). W toku ponownie przeprowadzanej procedury planistycznej organy planistyczne powinny braki te uzupełnić, przedstawiając w dokumencie zawierającym prognozę skutków finansowych uchwalenia planu argumenty przemawiające za nieustalaniem stawki opłaty planistycznej dla określonych terenów, jeżeli przewidywany jest brak wzrostu wartości nieruchomości na tych terenach.

Należy natomiast w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że brak było podstaw do ustalenia stawki 0 % dla terenów wskazanych w § 92 ust. 1 pkt 2 uchwały, jeżeli zbycie nieruchomości położonej na tych terenach nastąpi w innej formie cywilnoprawnej niż sprzedaż. Prawdopodobnie celem wprowadzenia przez Radę Gminy Liszki tego zapisu było zwolnienie od opłaty planistycznej właścicieli nieruchomości dokonujących ich zbycia w formie umowy darowizny. Wskazać jednak należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. (II OPS 3/09, ONSAiWSA 2010/2/22) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W związku z powyższym § 92 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały mógłby mieć zastosowanie tylko do innych form zbycia nieruchomości niż sprzedaż lub darowizna na rzecz osoby bliskiej (np. zamiana, dożywocie, wniesienie nieruchomości jako aportu do spółki). Jak już wskazano powyżej, brak jest podstaw prawnych do uznaniowego wprowadzenia przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zwolnień od opłaty planistycznej poprzez ustalenie stawki 0 % tej opłaty. Dotyczy to zarówno zwolnień przedmiotowych określonych terenów lub grup terenów, jak również zwolnień ze względu na formę zbycia nieruchomości. Skoro materialnoprawną przesłanką do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą (art. 36 ust. 4 ustawy), to tylko w przypadku, gdy można przewidzieć, że taki wzrost nie nastąpi, rada gminy jest uprawniona do odstąpienia od ustalenia stawki opłaty planistycznej. Uregulowanie zawarte w § 92 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza więc art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.