Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 278/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1443/11 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.M. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1443/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącemu A.M. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: P., K. i T. M. W podstawie rozstrzygnięcia organ powołał między innymi art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 3 pkt 10 i art. 5 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że po uwzględnieniu utraty przez skarżącego dochodu w wysokości [...] zł (uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego) i uzyskaniu dochodu przez M.M. w wysokości [...] zł, miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł ([...] zł - [...] + [...] zł = [...] zł), co daje w przeliczeniu na jednego członka rodziny [...] zł. Uzyskanie dochodu przez M.M. spowodowane było zakończeniem urlopu wychowawczego, a nie uzyskaniem zatrudnienia.

Dodatkowo organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. ustalono, że dochód na jednego członka rodziny wynosi [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r.

W odwołaniu A.M. zakwestionował wysokość ustalonego przez organ dochodu na jednego członka rodziny w kwocie [...] zł. Podniósł, że jego żona obecnie zarabia [...] zł, co daje [...] zł na jednego członka rodziny. Natomiast miesięczny dochód rodziny w 2009 r. wynosił [...] zł, na który składał się dochód żony w wysokości [...] zł i jego dochód w kwocie [...] zł. W dniu [...] października 2009 r. żona uzyskała prawo do urlopu wychowawczego na syna K. i utraciła swój dochód. W dniu [...] marca 2010 r. zakończyła urlop wychowawczy i uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Następnie on uzyskał prawo do urlopu wychowawczego na syna K. i utracił swój dochód. Zatem uwzględniając w stosunku do 2009 r. utratę dochodu żony [...] zł [powinno być [...] zł], uzyskanie przez żonę dochodu [...] zł i utratę dochodu skarżącego [...] zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 3 pkt 10, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że podstawą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego jest dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i to od jego wysokości zależy prawo strony do wnioskowanego świadczenia. Dochód ten może być pomniejszony o dochód utracony lub powiększony o uzyskany dochód.

W trakcie postępowania ustalono, że M.M. w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r. oraz skarżącemu od dnia [...] marca 2010 do [...] marca 2012 r. udzielono urlopu wypoczynkowego z tytułu opieki na syna K. Wobec tego, w niniejszej sprawie nastąpiła zarówno utrata dochodu – spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego przez skarżącego, jak i jego uzyskanie, spowodowane zakończeniem urlopu wychowawczego przez M.M. Miesięczny dochód skarżącego jak nie przebywał on na urlopie wynosił [...], a M.M. [...] zł. Zgodnie zatem z art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych od dochodu rodziny Państwa M. za rok 2009, czyli kwoty [...] zł należało odjąć kwotę dochodu utraconego A.M. [...] zł oraz dodać kwotę uzyskanego dochodu M.M. w kwocie [...] zł. W rezultacie otrzymano kwotę [...] zł dochodu rodziny. A ponieważ rodzina ta liczy obecnie 5 osób, dochód na jednego członka rodziny wynosi [...] zł. Kwota ta przewyższa o ok. [...] zł kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.M. zarzucił, że decyzja SKO jest niezgodna z obowiązującym prawem, ponieważ dochód jego rodziny został wyliczony nieprawidłowo. W szczególności w przypadku utraty dochodu przez jego żonę w dniu [...] października 2009 r. organy powinny odliczyć jej dochód jako dochód utracony. Nadto zarzucił nieterminowość wydania decyzji oraz błędy pisarskie w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., III SA/Kr 1443/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie zasiłku rodzinnego od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139 z 2006 r. poz. 992 ze zm.) – u.ś.r. – zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy ilekroć mowa o dochodzie rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Stosownie zaś do art. 3 pkt 10 ustawy, okres zasiłkowy - to okres od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych.

W myśl art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Zaś stosownie do art. 5 ust 4a ustawy, w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Przez utratę dochodu, zgodnie z art. 3 pkt 23 ppkt a u.ś.r., rozumie się utratę dochodu spowodowaną uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego.

Przedstawiony katalog okoliczności uzasadniających utratę dochodu ma charakter zamknięty. Oznacza to, że nie może być on ani rozszerzany ani też zawężany. Zatem, skoro pojęcie utraty dochodu zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy w art. 3 pkt 23, to w takim, a nie innym znaczeniu ustawodawca używa go w treści art. 5 ust. 4. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie istotna jest wykładnia pojęcia utraty dochodu zawarta w art. 3 pkt 23 ustawy i nie można zastosować art. 5 ust. 4 bez jednoczesnego odwołania się do treści art. 3 pkt 23.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił w oparciu o zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z dnia [...] września 2010 r., wysokość dochodu rodziny skarżącego w 2009 r. w wysokości [...] zł. Daje to kwotę [...] miesięcznie, co stanowi dochód rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. Prawidłowo również organ ustalił, że M.M. przebywała na urlopie wychowawczym w okresie od [...] października 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r., zaś skarżący na urlopie wychowawczym przebywał od [...] marca 2010 r. do dnia [...] marca 2012 r. Zgodnie zatem z powołanymi powyżej art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy organ od dochodu rodziny skarżącego za 2009 r. odjął kwotę utraconego dochodu skarżącego w kwocie [...], zaś z uwagi na zakończenie urlopu wychowawczego przez M.M. dodał kwotę uzyskanego dochodu przez M.M. w kwocie [...] zł. W konsekwencji organ prawidłowo ustalił kwotę przypadającą na jednego członka rodziny, która przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r.

W tej sytuacji stanowisko organu odwoławczego, zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do utraty dochodu jak i co do uzyskania dochodu, znajduje umocowanie w przepisach prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2012 r., III SA/Kr 1443/11, wniósł A.M. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 w zw. art. 3 p. 23) lit. a) i art. 3 p. 2) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. w zw. z art. art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dochód utracony w wyniku nabycia prawa do urlopu wychowawczego w roku kalendarzowym bezpośrednio poprzedzającym okres zasiłkowy nie może zostać uwzględniony w obliczaniu dochodu rodziny stanowiącego podstawę przyznania albo odmowy przyznania świadczeń rodzinnych - tu: zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z §17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne poprzez brak odliczenia od dochodu rodziny skarżącego dochodu utraconego przez jego małżonkę;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji polegające na braku odniesienia się do głównego zarzutu skargi, jakim jest zastosowanie błędnego algorytmu wyliczenia kwoty dochodu decydującej o przyznaniu albo odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji brak należytego umotywowania, dlaczego zarzucane przez skarżącego naruszenie prawa, jak również jego interesu prawnego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie następuje.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, na wypadek stwierdzenia, iż nie zachodzą naruszenia przepisów postępowania, a jedynie naruszenie prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że podstawą do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego i związanego z tym świadczeniem dodatku jest dochód rodziny obliczony na rok 2009 – skarżący ubiegał się o prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci za okres zasiłkowy 2010/2011. W tym kontekście, kluczowe jest prawidłowe wyliczenie dochodu rodziny za rok 2009. W niniejszej sprawie oznacza to, iż dochody rodziny należało obliczyć w oparciu o dane na rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy, tj. na rok 2009. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera również definicję legalną utraty dochodu – zgodnie z jej art. 3 p. 23) lit a) nabycie prawa do urlopu wychowawczego stanowi jedną z postaci utraty dochodu. Wobec ustalenia okoliczności, iż małżonka skarżącego M.M. nabyła prawo do urlopu wychowawczego w dniu [...] października 2009 r., należy rozważyć, czy ta okoliczność stanowi utratę dochodu podlegającą uwzględnieniu oraz odliczeniu od finalnego dochodu rodziny skarżącego. Zasady odliczania utraconego dochodu określa art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który – w brzmieniu zastosowanym przez organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny – stanowi, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż w niniejszej sprawie podlegają uwzględnieniu tylko te zdarzenia powodujące utratę dochodu, które nastąpiły w okresie zasiłkowym. Zastosowany przepis nie precyzuje jednak, w jakim okresie ma nastąpić utrata dochodu. Wobec tego, należy go odczytać w kontekście zarówno definicji legalnej dochodu rodziny, która odnosi się do roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, jak i orzecznictwa zezwalającego na korektę dochodu w następstwie zdarzeń mających miejsce do końca okresu zasiłkowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2010 r., IV SA/Po 278/2010, LexPolonica nr 2445209). W niniejszej sprawie okresem zasiłkowym jest okres od [...] listopada 2010 do [...] października 2011 r. Oznacza to, że okres zasiłkowy rozpoczął się w 2010 r. Ustalając dochód rodziny należało więc wziąć pod uwagę wszystkie utraty dochodu, które miały miejsce od [...] stycznia 2009 r. (początek roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy) do [...] października 2011 r. (do końca okresu zasiłkowego). Należało więc uwzględnić utratę dochodu zarówno przez skarżącego, jak i przez jego małżonkę. Wykładnia dokonana w kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a poprzez oddalenie skargi – zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy jednoczesnym przyjęciu powrotu do pracy M.M. jako uzyskania dochodu – prowadzi do niedopuszczalnego zawyżenia zakresu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również niebezpiecznych oraz sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami równości i pomocy rodzinie. Powrót do pracy M.M. z urlopu wychowawczego został bowiem potraktowany jako nabycie przez rodzinę skarżącego dodatkowego źródła dochodów, a nie jako odzyskanie źródła, które zostało pierwotnie utracone. Doszło więc do niedopuszczalnego zdublowania dochodów małżonki skarżącego przy obliczaniu dochodu jego rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2009 r., IV SA/GL 998/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Kr 324/2007), co przełożyło się na rozstrzygnięcie sprzeczne z dobrem rodziny, które w sprawach o świadczenia rodzinne winno być wartością najwyższą. Zaskarżony wyrok oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzą w istocie do tożsamych negatywnych skutków, jak uznana za sprzeczną z Konstytucją RP regulacja § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, która "została oparta na mylnym założeniu, że uzyskane stałe źródło dochodów niejako automatycznie zastępuje utracone źródło dochodów" (wyrok TK z dnia 30 czerwca 2009, P. 45/2008) – dlatego aprobowana tam wykładnia zwężająca art. 5 ust. 4 nie może być żadną miarą zaakceptowana.

Fakt nieuwzględnienia utraty dochodu w rodzinie ubiegającej się o zasiłek stanowi naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawidłowość wykładni art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych bronionej przez skarżącego potwierdza nowelizacja tego przepisu, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., która dokładnie określiła ramy czasowe, w jakich należy uwzględnić utratę dochodu. Jeżeli utrata dochodu następuje w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając dochód nie uwzględnia się dochodu utraconego. Spójnik "lub" wedle zasad logiki, oznacza, że uwzględnieniu winna podlegać utrata dochodu w roku 2009 lub po roku 2009, w zależności od tego, kiedy miała miejsce. Jakkolwiek w sprawie skarżących zastosowanie znajdują przepisy jeszcze sprzed tej nowelizacji, to jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wziąć je pod uwagę przy wykładni niedookreślonego przepisu art. 5 ust. 4 w starym brzmieniu, gdyż nowela ta została dokonana zgodnie z dobrem rodziny i na jej korzyść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w ogóle nie wyjaśnił dlaczego sposób obliczenia dochodu proponowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zgodny z obowiązującym prawem, a sposób jego obliczania przez skarżącego – z prawem sprzeczny. Nie wyjaśnił też należycie w uzasadnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co jest tym większym uchybieniem, iż obecnie, z mocy przepisów przejściowych, funkcjonują w obrocie dwa reżimy prawne – sprzed i po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Co więcej, Sąd był zobowiązany zweryfikować legalność kwestionowanej decyzji w granicach sprawy - czyli powinien był nie tylko ustosunkować się do zarzutów skargi, ale także - wyjść poza jej granice i wszechstronnie zbadać legalność skarżonej decyzji, a czego nie uczynił.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, gdyż usprawiedliwione okazały się już zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie A.M. ubiegał się o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: P., K. i T. i spotkał się z odmową z powodu przekroczenia kryterium dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji (19 września 2011 r.) stanowił, że "Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł." Ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę zarówno organ, jak i Sąd I instancji, dokonywali wykładni art. 5 ust. 4 u.ś.r. w ówczesnym brzmieniu, który stanowił, że "W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód." Ostatnio cytowany przepis nie precyzował, w jaki sposób dochód rodziny miał być pomniejszony o utracony dochód. Ustawodawca, jak słusznie podkreśla skarga kasacyjna, sprecyzował to dopiero ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która między innymi nadała nowe brzmienie art. 5 ust. 4 u.ś.r. Po zmianie przepis ten stanowi, że "W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego."

Skarżący kasacyjnie już w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił, że jego żona obecnie zarabia [...] zł, co daje [...] zł na jednego członka rodziny. Natomiast miesięczny dochód rodziny w 2009 r. wynosił [...] zł, na który składał się dochód żony w wysokości [...] zł i jego dochód w kwocie [...] zł. W dniu [...] października 2009 r. żona uzyskała prawo do urlopu wychowawczego na syna K. i utraciła swój dochód. W dniu [...] marca 2010 r. zakończyła urlop wychowawczy i uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Następnie on uzyskał prawo do urlopu wychowawczego na syna K. i utracił swój dochód. W podsumowaniu skargi stwierdził natomiast, że w przypadku utraty dochodu przez jego żonę w dniu [...] października 2009 r. organy powinny odliczyć od dochodu rodziny za 2009 r. jej dochód, jako dochód utracony, a nie czyniąc tego dochód żony policzyły dwukrotnie.

Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organu II instancji, przy interpretacji art. 5 ust. 4 u.ś.r. nie odniósł się w ogóle do argumentów strony o zasadniczym znaczeniu dla rozumienia stosowanego przepisu. W szczególności do tego, czy ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za 2009 r. (rok poprzedzający rok zasiłkowy – art. 3 pkt 2 u.ś.r.) należało odjąć, czy też nie, dochód uzyskiwany wówczas przez żonę skarżącego kasacyjnie, która w październiku 2009 r. uzyskała prawo do urlopu wychowawczego. Innymi słowy, czy aktualne brzmienie omawianego przepisu może mieć znaczenie dla jego stosowania przed 1 stycznia 2012 r. i czy dochód żony skarżącego kasacyjnie w 2009 r. można było uznać za dochód utracony i nie uwzględniać go przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę za tenże rok, przy jednoczesnym uwzględnieniu utraty dochodu skarżącego kasacyjnie w związku z uzyskaniem przez niego prawa do urlopu wychowawczego i doliczeniem dochodu uzyskanego żony w związku z utratą prawa do urlopu wychowawczego.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że Sąd I instancji bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Tym bardziej więc powinien działać wnikliwie w odniesieniu do zarzutów skargi o istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu, jako że to sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Z tej też przyczyny za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. Zwłaszcza, że został on postawiany w kontekście naruszenia również art. 141 § 4 p.p.s.a. "Przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., II FSK 654/12, LEX nr 1383419). Akceptując powyższy pogląd w całości Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznaje więc za usprawiedliwiony także i ten ostatni zarzut braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż brak odniesienia się do zarzutów skargi o istotnym znaczeniu dla wykładni stosowanego przez Sąd I instancji przepisu w oczywisty sposób mógł wpłynąć na wynik sprawy, poprzez możliwość ustalenia innej kwoty dochodu rodziny skarżącego kasacyjnie, w przeliczeniu na osobę. Powyższą ocenę prawną Sąd I instancji weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mając więc na uwadze, że zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przejść do oceny pozostałych zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej, co wyjaśniono na wstępie rozważań. Przy czym zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, nie mógł być rozpatrywany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, jako że przepis intertemporalny wskazujący reżim prawny obowiązujący w sprawach świadczeń, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, musi być uznany za przepis prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.