Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 239/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993r. znak [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miejscowości [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, w skład której wchodzi m.in. działka [...], na działki o numerach od [...] do [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa, ul. [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej utworzenia działki [...] i działki [...]. Jednocześnie wniosła o zmianę decyzji w części zaskarżonej i utworzenie jednej działki nr [...] o areale 0,3701ha. Dalej organ podał, że uzasadniając wniosek Wspólnota podniosła, iż podstawą do zaskarżenia powyższej decyzji jest fakt wydania jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie dyspozycji art. 47 § 2 k.c. Ponadto Wspólnota zarzuciła, że decyzja narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania budynków na działce budowlanej, które zostały określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te mówią, że co najwyżej w określonych przypadkach zezwala się na zbliżenie się do granicy niektórymi elementami budynku takimi jak na przykład okapy i gzymsy, a nie jej przekraczanie (w tym przypadku przekraczanie granicy częścią kotłowni, kominem stalowym na fundamencie betonowym wylanym jednocześnie z fundamentem budynku oraz podziemnym magazynem paliw, które przynależą do budynku). Utworzenie działki nr [...] w taki sposób, że znalazły się na niej część kotłowni, komin wraz z jego fundamentem oraz podziemny skład opału narusza art. 4 ustawy Prawo budowlane. Elementy te nie mogą wkraczać w zakres prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem Wspólnoty tej reguły nie można zmienić nawet poprzez procedurę uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Prawo do zabudowy nieruchomości istnieje wyłącznie w granicach, w jakich inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc cywilnoprawny tytuł do nieruchomości. Cała nieruchomość wybudowana została na działce nr [...], czyli zgodnie z dziś obowiązującym prawem i na pewno z prawem, które obowiązywało w latach 70 ubiegłego wieku. Zdaniem Wspólnoty decyzja z dnia [...] października 1993 r. zatwierdzająca powstanie działki nr [...] i sąsiedniej działki [...] narusza w sposób rażący prawo, ponieważ budynek trzydziestorodzinny wraz z pomieszczeniami przynależnymi (oraz kominem) znalazły się na dwóch odrębnych nieruchomościach.

Następnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r.Kolegium podało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1993 roku zostało wszczęte wobec całej tej decyzji, mimo, że wniosek dotyczył jej części, tj. utworzenia działki [...] i działki [...]. Wynikało to z tego, że kwestionowana decyzja nie zawiera podzielnych rozstrzygnięć, tj. takich, wobec których można orzekać w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej którejkolwiek z działek skutkowałoby, zdaniem organu, wadliwością pozostałej części decyzji, gdyż żadna z tych części nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Dalej organ omówił przeprowadzone przez siebie postępowanie dowodowe,

a w rozważaniach podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267). Organ zauważył, że wady te muszą tkwić w samej decyzji, a ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to organ wskazał, iż w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażąco naruszające prawo należy uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przepis ten ma służyć eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki, powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste.

Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, organ wskazał, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wymaga to w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Następnie organ przywołał treść art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 30, poz. 127 z 1991r. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania kwestionowanej decyzji. Powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny organ wskazał, że przepis art. 10 ust. 1 w/w ustawy należało interpretować w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt. Podział dokonywany w trybie art. 10 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał zatem do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości nowych nieruchomości.

W toku postępowania Kolegium ustaliło, że na dzień wydawania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą nr II/6/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 30 września 1988r. (Dz.Urz. Woj. nr 24 z dnia 20.12.1988r. poz. 224). Kwestionowane działki [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...] położone były na terenie oznaczonym w planie symbolem A7MW, dla którego określono następujące ustalenia: "Zabudowa wielorodzinna. Utrzymanie dotychczasowego użytkowania. Możliwa dalsza zabudowa wolnego terenu do normatywnej wielkości zagęszczenia brutto, trasa linii cieplnej".

Zdaniem Kolegium, wobec powyższych ustaleń, nie może być wątpliwości, że podział działki [...] na działki: nr [...] stanowiącą zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...] tereny zieleni rekreacyjnej, działki o nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...] i działkę [...]- tworzące zasób mieszkaniowy oraz działki nr [...] stanowiące drogi dojazdowe, był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy. Podział nie zmieniał i nie ingerował w przeznaczenie terenu określone w planie. Podział więc był zgodny z planem, gdyż respektował i realizował ustalenia planu.

Dla porządku organ wskazał, że kwestionowana decyzja powołuje się na zgodność z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr XII/107/91 Rady Miasta i Gminy z dnia 25 października 1991 r. Powołana uchwała dotyczy jednak zmiany polegającej na przeznaczeniu terenu dotychczas ujętego pod symbolem A 85KS jako stacja paliw, pod rozbudowę tartaku- symbol A 28 P. Zmiana ta dotyczy innego terenu, niż ten, na którym zlokalizowana jest nieruchomość objęta podziałem. W ocenie organu omyłkowe powołanie się w kwestionowanej decyzji na uchwałę zmieniającą nie świadczy o jej wadliwości, gdyż nie ma żadnego wpływu na ocenę tej decyzji pod kątem jej zgodności z ustaleniami planu.

Ustosunkowując się do zarzutów wniosku Wspólnoty organ stwierdził, że są one niezasadne. Nie można jego zdaniem zasadnie twierdzić, że decyzja wydawana w sprawie zatwierdzenia projektu podziału rażąco narusza art. 47 § 2 ustawy kodeks cywilny. Przede wszystkim decyzja zatwierdzająca projekt podziału, poza przypadkami określonymi w art. 10 ust. 5 ustawy (dot. nabycia gruntów wydzielonych pod budowę ulic), nie regulowała skutków rzeczowych. Decyzja zatwierdzała podział geodezyjny nieruchomości, a więc orzekała w przedmiocie przebiegu wewnętrznych linii danego terenu. W wyniku zatwierdzenia projektu podziału powstawały nowe działki gruntu o nowych oznaczeniach, ale składające się na tę samą nieruchomość, co przed podziałem. Nie może być więc mowy o jakimkolwiek naruszeniu art. 47 § 2 kc, w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja w ogóle nie orzekała w tym przedmiocie.

Zdaniem organu nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim organ zauważył, że powoływane przepisy nie obowiązywały na dzień wydania kwestionowanej decyzji, stąd nie można odnosić ich treści do rozstrzygnięć w niej zawartych. Ponadto wymienione przepisy rozporządzenia regulują sprawy posadowienia obiektów budowlanych, a nie zasady podziału nieruchomości. Cytowany zaś przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane określa uprawnienie zabudowy nieruchomości gruntowej, przy wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc również kwestie w ogóle nie związane z podziałem nieruchomości, czy jego zasadami.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, ul. [...] oraz J.P..

Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła, że czynność podziału działki [...] miała na celu wyodrębnienia z niej kilkunastu działek, które miały być przeznaczone do sprzedaży. Ta okoliczność przesądza o tym, że dokonany podział, w wyniku którego powstała działka [...] jest obarczony szczególnie ciężkimi wadami. Utworzona działka [...] nie spełnia wymogów jakie nakłada nań prawo, ponieważ budynek mieszkalny w wyniku takiego podziału znalazł się na dwóch odrębnych działkach ([...]). Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa dokonała sprzedaży całego budynku posadowionego na działkach [...], ale w aktach notarialnych dokonała sprzedaży tylko działki [...]. Fakt ten jest wykorzystywany przeciwko właścicielom budynku, którzy są przymuszani do wnoszenia opłat za części budynku posadowione na działce [...]. Celem dokonywania podziałów działek w 1993 roku było ustalenie takiego podziału, który umożliwiłby prawidłowe korzystanie z nieruchomości w przypadku jej sprzedaży. Celem ustawodawcy było, żeby byli pracownicy zlikwidowanych PPGR mogli nabyć na własność zajmowane mieszkania zakładowe i dodatkowo wprowadził określone preferencje przy nabywaniu tych mieszkań. W przypadku działki [...] doszło nie tylko do oszukania tych, którzy mieszkania nabyli ale dodatkowo narażono ich na wieloletnie procesy.

J.P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał natomiast, że nie rozumie, dlaczego po 13 latach od oddania mieszkań ktoś dzieli teren

i rozdziela jedną budowę na kilka części.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania. W postępowaniu

o stwierdzenie nieważności organ administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. O ile stwierdzi, że zachodzi podstawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, to ma obowiązek zbadać, czy z materiału dowodowego wynika, że dorażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Zdaniem organu niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia normy prawnej, a utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa", nie jest zasadne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą postępowania prowadzoną w trybie kwalifikowanego nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Przywołując treść art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania kwestionowanej decyzji, organ zgodził się z twierdzeniem, że art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 cytowanej ustawy). Ustawa ta innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości nie przewidywała.

Organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji z dnia [...] października 1993 r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzony uchwałą nr II/6/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 30 września 1988 r. (Dz. Urz. Woj. nr 24 z dnia 20.12.1988 r. poz. 224). W związku z powyższym działki nr [...] i nr [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...] położone były na terenie oznaczonym w planie symbolem A7MW, dla którego określono następujące ustalenia: "Zabudowa wielorodzinna. Utrzymanie dotychczasowego użytkowania. Możliwa dalsza zabudowa wolnego terenu do normatywnej wielkości zagęszczenia brutto, trasa linii cieplnej."

Organ podtrzymał zatem swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż podział działki [...] na działki: nr [...] stanowiącą zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...] tereny zieleni rekreacyjnej, działki o nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...] i działkę [...] - tworzące zasób mieszkaniowy oraz działki nr [...] stanowiące drogi dojazdowe, był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy. Podział nie zmieniał i nie ingerował w przeznaczenie terenu określonego w planie. Podział więc był zgodny z planem, gdyż respektował i realizował ustalenia planu.

Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzją prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993r. znak [...], wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie ewid. m. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, w skład której wchodzi m.in. działka [...] na działki o numerach od [...] do [...], gdyż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.R..

W skardze podniósł, że niewłaściwe jest ustalenie, iż podział musiał być zgodny z planem przestrzennego zagospodarowania. Ta okoliczność, zdaniem skarżącego przesądza o tym, że dokonany podział, w wyniku którego powstała działka [...] jest obarczony szczególnie ciężkimi wadami. Utworzona działka [...] nie spełnia wymogów jakie nakłada nań prawo, ponieważ budynek mieszkalny w wyniku takiego podziału znalazł się na dwóch odrębnych działkach ([...]). Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa dokonała sprzedaży całego budynku posadowionego na działkach [...], ale w aktach notarialnych dokonała sprzedaży tylko działki [...]. Do sprzedaży wyceniono cały budynek, a nie tylko tę jego część, która znajdowała się na działce [...]. W przypadku działki [...] doszło nie tylko do oszukania tych, którzy mieszkania nabyli, ale w wyniku tych bezprawnych działań dodatkowo narażono ich na wieloletnie procesy.

W wyniku tej czynności części składowe nieruchomości wspólnej znalazły

się również na nieruchomości sąsiedniej. Fakt ten jest wykorzystywany przeciwko właścicielom budynku, którzy są przymuszani do wnoszenia opłat za części budynku posadowione na działce [...].

Skarżący uznał, że decyzja z dnia [...] października 1993 r. jest niezgodna z prawem, bo narusza dyspozycję art. 47 § 2 k.c. Cały budynek wybudowany został na działce Nr [...], czyli zgodnie z dziś obowiązującym prawem i na pewno z prawem, które obowiązywało w latach 70 ubiegłego wieku. Utworzenie działki Nr [...] w taki sposób, że znalazły się na niej część kotłowni, komin wraz z jego fundamentem oraz podziemny skład opału narusza prawo, ponieważ równocześnie w wyniku takiego podziału odcinki instalacji elektrycznej, cieplnej i wodno-kanalizacyjnej znalazły się poza działką [...].

Zdaniem skarżącego taki podział nie doprowadził do zamierzonej sytuacji, ale wręcz przeciwnie, podział doprowadził do wydzielenia i oddzielenia gruntu niezbędnego do korzystania z budynku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja tego organu, podjęte w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993r. znak [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miejscowości [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, w skład której wchodzi m.in. działka [...], na działki o numerach od [...] do [...].

Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 kpa, dlatego może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności decyzji winna mieć charakter ścieśniający.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej bada czy rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą prawną z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Przy tak określonym przedmiocie postępowania nieważnościowego, kontrola sądowa nad tym postępowaniem, która sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, polega na badaniu, czy rozstrzygnięcie organów orzekających w tym postępowaniu wydane zostało z uwzględnieniem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, a tym samym - czy w postępowaniu zwykłym doszło do wydania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną w szczególności do wydania jej z rażącym naruszenia prawa.

Nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący, a jedynie takie gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013r., II GSK 2035/11, LEX nr 1270125).

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. SA/Łd 915/12, Lex nr 1270513).

Analizując sprawę pod kątem nieważności decyzji administracyjnej, która przecież weszła już do obrotu prawnego i wywołała szereg skutków prawnych, należy mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ta wynika z art. 16 kpa i jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Mając na uwadze tę zasadę, pojęcie rażącego naruszenia prawa użyte w art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy interpretować ścieśniająco, należy uwzględniać przy tym również aspekt społeczny i gospodarczy eliminacji decyzji z obrotu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet decyzja błędna lub wydana z naruszeniem prawa nie zawsze będzie decyzją nieważną. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma ten skutek, że decyzja zostaje wycofana z obrotu prawnego z momentem jej podjęcia, tak jakby w ogóle nie była wydana, w takiej sytuacji następuje powrót do stanu prawnego sprzed podjęcia danej decyzji administracyjnej. Dlatego orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej winno uwzględniać aspekty o charakterze prawnym, gospodarczym i społecznym.

Zdaniem Sądu odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]. 10. 1993 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie narusza przepisów prawa.

Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę wydania decyzji podziałowej był art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jego treścią - art. 10 ust. 1 - podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 10 ust. 2 ustawy niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów,

2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,

3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.

Stosownie do treści ust. 3 art. 10 ustawy podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, że warunkiem podziału nieruchomości jest jego zgodność z obowiązującym dla danego terenu planem miejscowym. Z akt administracyjnych sprawy wnika, że na dzień wydawania decyzji podziałowej dla danego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 30 wrzesnia 1988 r. Działki nr [...] powstałe w wyniku podziału nieruchomości [...] położone były na terenie oznaczonym w planie symbolem A7MW, dla którego określono ustalenia: zabudowa wielorodzinna. Utrzymanie dotychczasowego użytkowania. Możliwa dalsza zabudowa wolnego terenu do normatywnej wielkości zagęszczenia brutto, trasa linii cieplnej. A zatem zatwierdzony decyzją podział nie naruszał postanowień obowiązującego wówczas planu miejscowego dla danego terenu. Okoliczność ta jest w sprawie poza sporem. Twierdzenia skargi uznające brak wymogu zgodności podziału nieruchomości z obowiązującym dla danego terenu planem miejscowym, należy uznać za całkowicie chybione.

Podział nieruchomości ma miejsce w oparciu o przepisy ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego dokonując oceny legalności decyzji podziałowej przepisów tej ustawy pominąć nie można. W wyroku z dnia 20 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1815/97 (Lex nr 44 653) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jest o tyle przesądzający, iż bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć. Z kolei w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 227/08 (Lex nr 535020) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy miał do spełnienia jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowych nieruchomości, nowych nieruchomości. Prezentowane powyżej stanowiska Sądów Administracyjnych, należy w pełni podzielić.

Decyzja o podziale nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występuje właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy należy przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu jest zatwierdzenie projektu podziału. Przepis ten stanowi bowiem z natury rzeczy ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97, Lex nr 44540).

Decyzja, której przedmiotem jest podział nieruchomości nie musi zamykać ostatecznie kwestii podziału danej nieruchomości, w tym znaczeniu, że nieruchomość może podlegać dalszym przekształceniom i zmianom granic, co jak wynika z akt administracyjnych sprawy – w stosunku do nieruchomości dz. nr ewid. [...] – nastąpiło ( patrz: decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2010 r.). Dlatego też przepisy prawa budowlanego, w tym zagadnienie usytuowania budynków na działce, dla treści decyzji podziałowej nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia. Stanowisko organu w tym aspekcie należy uznać za prawidłowe – to przecież nie przepisy prawa budowlanego stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, lecz przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wypada jedynie w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, regulują stany faktyczne dotyczące procesu budowlanego i utrzymania obiektów budowlanych. Ustawodawca w art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określił, że ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przy tak zakreślonym przedmiocie regulacji, mając również na względzie treść art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy Prawo budowlane powinny stanowić podstawę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powyższe stwierdzenie prowadzi z kolei do wniosku, że przy wydaniu decyzji podziałowej nie mogło dojść do naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

Podobne stanowisko należy zająć jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 47 § 2 kc. Przepis ten rozstrzyga kwestie prawnorzeczowe, natomiast decyzja administracyjna ma swoje zakotwiczenie w prawie administracyjnym.

Wbrew twierdzeniom skargi, przy wydaniu analizowanej decyzji podziałowej, nie mogło dojść do naruszenia przepisów art. 10 ust. 2 ustawy. Wskazany tu przepis odnosi się do stanów faktycznych, które – jak wynika z akt sprawy – w analizowanej sprawie nie miały miejsca. Już na etapie wykładni gramatycznej tegoż przepisu ustawy należy dojść do wniosku, że żaden przypadek o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 nie stanowił celu w jakim nastąpił podział danej nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miejscowości [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Analiza sprawy dowodzi, że przepis art. 10 ust. 2 ustawy nie miał w sprawie zastosowania.

W tym miejscu należy ponownie przypomnieć, że w badanej sprawie administracyjnej, decyzja podziałowa z dnia [...] października 1993r. znak [...], poddana została kontroli pod kątem rażącego naruszenia prawa, a więc dotknięcia jej kwalifikowaną wadą prawną, czyli taką wadą która w prostym zestawieniu danego rozstrzygnięcia z przepisem prawa, w oparciu o który została wydana, czyni niemożliwym dalsze funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym. W tym znaczeniu ocena i stanowisko zaprezentowane przez organ administracyjny były prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ), Sąd skargę oddalił.