Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 485/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 4, 6; art. 3 ust. 1; art. 5 ust. 1 pkt 2, ust.2 i 7; art. 6 ust.1 i 7
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 137,143 i 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1, § 2 pkt 1-27, § 2 pkt 31-36, § 2 pkt 38 i 39, § 3 pkt 1-15, § 4 ust. 6 pkt 1-12, § 8 pkt 1-7, § 9, § 10 pkt 2 lit.g, § 12 pkt 1 lit. a,b,c,f,g,h,i,l,n,p, § 12 pkt 2 lit.d, § 12 pkt 3 i 4, §13, § 14 ust.4, § 14 ust.5 pkt 3, § 16, § 17 ust 4 i 5, § 19 ust. 2 i 3, która w tym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W skardze na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Ś. Wojewoda L. domagał się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 1, § 2 pkt 1-27, § 2 pkt 31-36, § 2 pkt 38 i 39, § 3 pkt 1-15, § 4 ust. 6 pkt 1-12, § 8 pkt 1-7, § 9, § 10 pkt 2 lit. g, § 12 pkt 1 lit. a, b, c, f, g, h, i, I, n, p, § 12 pkt 2 lit d, § 12 pkt 3 i 4, § 13, § 14 ust. 4, § 14 ust. 5 pkt 3, § 16, § 17 ust. 4 i 5, § 19 ust. 2 i 3.

Uzasadniając skargę organ nadzorczy podał, iż kwestionowane uregulowania zostały przyjęte bez podstawy prawnej oraz z przekroczeniem ustawowego upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.), według którego regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; .

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Według Wojewody katalog zagadnień uregulowanych w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, iż organy stanowiące nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w tym katalogu. Organ zaznaczył, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji co oznacza, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. K25/99, OTK 2000/5/141).

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, wydanym z upoważnienia określonego w art. 4 ust.1 ustawy co oznacza, że organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody Rada Miasta nie uwzględniła powyższej argumentacji.

W § 1 pkt 2-28 regulaminu Rada wprowadziła definicje pojęć, użytych w przedmiotowym regulaminie, co stanowi istotne naruszenie powszechnie obowiązującego § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Stosownie do jego brzmienia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Sformułowany w cyt. przepisie zakaz ma charakter kategoryczny i jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa.

Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może być ani powtórzeniem, ani nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Rada nie została upoważniona do definiowani pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowania desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Dwa jednakowe zwroty, którymi posługuje się prawodawca w akcie upoważniającym oraz akcie wykonawczym, co do reguły nie mogą mieć odmiennego znaczenia (zasada wykładni homonimicznej). Podstawową regułą wykładni językowej jest reguła stosowania języka potocznego: jeżeli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w tekście prawnym, należy się zasadniczo odwoływać do reguł języka potocznego. Inną sprawą jest poszukiwanie definicji pojęcia w aktach pokrewnych i jej stosowanie. W takim przypadku, jeżeli ustawa odsyła do stosowania przepisów innej ustawy, gdzie to pojęcie jest zdefiniowane, to akt wykonawczy nie może wprowadzać odmiennej regulacji, gdyż zasada języka prawnego nakazuje rozumieć tak zwroty, jak to ustawodawca sformułował. W ocenie organu nadzoru delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, gdyż nie stanowi o tym zamknięty katalog zagadnień wskazanych w ust. 2 art. 4 ustawy.

W § 1 regulaminu zamieszczono definicje m.in. takich pojęć, jak:

w pkt 2 - nieruchomość - pojęcie określone wart. 46 Kodeksu cywilnego, w pkt 3 - właściciele nieruchomości - pojęcie zdefiniowane w ustawie o czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1 pkt 4),

w pkt 11 - odpady komunalne - pojęcie zdefiniowane wart. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, z póżn. zm.),

w pkt 12 - odpady wielkogabarytowe - pojęcie używane w ustawie o odpadach (art. 49a ust. 1 pkt 1),

w pkt 18 - nieczystości ciekłe - pojęcie zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1 pkt 1),

w pkt 19 - zbiorniki bezodpływowe - pojęcie zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1 pkt 5),

w pkt 20 - stacje zlewne - pojęcie zdefiniowane wart. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

w pkt 26 - zwierzęta domowe - pojęcie zdefiniowane wart. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt,

w pkt 27 - zwierzęta gospodarskie - pojęcie zdefiniowane wart. 2 ust. 1

pkt 15 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921).

Powyższe zapatrywanie prawne potwierdza orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 527/06 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził jednoznacznie, iż "delegacja ustawowa zawarta wart. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć".

Przepis § 2 regulaminu stanowi, iż właściciele nieruchomości oraz najemcy/właściciele lokali zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez:

1) wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a fakt ten ma swoje odzwierciedlenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej:

a) w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego Regulaminu, w przypadku istniejącej sieci;

b) w terminie 18 miesięcy od dnia oddania sieci do użytkowania w przypadku nowej sieci;

4) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

5) oddzielne gromadzenie ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy na

terenach użytkowanych rolniczo;

6) prowadzenie selektywnego zbierania i przekazywania do odbioru

odpadów komunalnych;

7) na obszarach o zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się kompostowanie

odpadów kuchennych w przydomowych kompostownikach;

a) odpady niebezpieczne przekazywać firmom posiadającym zezwolenie

na odbiór odpadów niebezpiecznych;

8) przekazywanie odpadów zebranych selektywnie i pozostałych

zmieszanych podmiotowi uprawnionemu do odbioru w terminach

wyznaczonych harmonogramem;

9) uprzątanie z powierzchni nieruchomości i z wnętrza budynków każdej substancji lub przedmiotu należących do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628, z późno zm.), których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany i przekazywanie ich podmiotowi uprawnionemu;

10) usuwanie z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych;

11) usuwanie, poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno-higienicznego;

12) usuwanie poprzez: zamiatanie, zbieranie, zmywanie, malowanie itp. zanieczyszczeń z. powierzchni posadzek, podłóg, ścian i stropów przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych, np. sieni, korytarzy, piwnic, klatek schodowych, wind, studzienek, okien piwnicznych, zsypów na odpady, rur spustowych rynien z kratkami do czyszczenia, a tym samym utrzymywanie ich należytego stanu sanitarno-higienicznego;

13) pielęgnację i utrzymywanie estetycznego wyglądu parków, placów zabaw, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych, jak będących własnością osób fizycznych i prawnych;

14) utrzymywanie w należytym stanie sanitarnym altan oraz innych pomieszczeń mieszczących urządzenia na odpady;

15) uprzątanie przez właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż ulicy niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu z powierzchni nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika tak, by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące

w stanie czystości jezdnię;

16) uprzątanie piasku z chodnika w sposób jak wyżej;

17) usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości;

18) likwidowanie śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa,

19) usuwanie ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa;

20) oznaczenie nieruchomości przez zmieszczenie w widocznym z ulicy miejscu tablic informacyjnych z numerem porządkowym nieruchomości oraz nazwą ulicy oraz zadbanie o ich estetyczny i czytelny wygląd;

21) umieszczenie w budynkach wielolokalowych w pobliżu wejścia tablic zawierających następujące informacje:

a) imię i nazwisko lub nazwę i siedzibę właściciela lub zarządcy nieruchomości,

b) imię i nazwisko i adres osoby bądź adres podmiotu wykonującego czynności w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości,

c) regulamin porządkowy,

d) spis adresów i telefonów alarmowych, w szczególności: straży pożarnej, pogotowia ratunkowego, policji, straży miejskiej, pogotowia wodociągowo-kanalizacyjnego, pogotowia gazowego;

22) utrzymywanie nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia; utrzymywanie odłogowanych nieruchomości rolnych w stanie tzw. czarnego ugoru;

23) utrzymywanie lasów w stanie zgodnym z ich planami urządzania;

24) utrzymywanie rowów odwadniających przy drogach i torach w stanie drożności i wykoszenia;

25) utrzymywanie nasypów i wykopów poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym,

26) utrzymywanie rowów melioracyjnych w stanie drożności;

27) utrzymywanie czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod wiaduktami itp.;

28) niezwłoczne usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego

i resztek materiałów budowlanych powstałych w wyniku remontu

i modernizacji lokali i budynków;

29) mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych:

a) na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi,

b) na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych;

30) naprawy drobne, w więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

31) gromadzenie obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach spełniających wymogi przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2000 r. Nr 89, poz. 991, z póżn. zm.), czyli na podłożu utwardzonym i uszczelnionym odpowiednimi płytami i w zbiornikach na odchody o pojemności umożliwiającej przechowywanie ich przez wymagany przepisami okres;

32) stosowanie obornika i płynnych odchodów zwierzęcych zgodnie z przepisami wymienionymi w punkcie 31 ;

33) coroczną wymianę piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych;

34) umieszczanie plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych;

35) umieszczanie na terenach publicznie dostępnych, a więc w parkach, na targowiskach, placach zabaw itp., regulaminów korzystania z nich;

36) selektywne zbieranie odpadów innych niż komunalne powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej np. medycznych, weterynaryjnych - i postępowanie z nimi zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628, z późno zm.);

37) stosowanie się właścicieli zwierząt domowych i gospodarskich do przepisów rozdziałów niniejszego Regulaminu;

38) zgłaszanie do urzędu gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę;

39) spalenie, w przypadku podejrzenia wystąpienia organizmów

kwarantannowych, roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, w wyniku decyzji podjętej przez wojewódzkiego inspektora ochrony roślin na podstawie art. 8 ust. 1 pkt b, ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94, z późn. zm.).

Z kolei, według § 3 regulaminu - na terenie Gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się:

1) postoju pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach, poza miejscami dozwolonymi z tym, że postój samochodów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 3,5 t., ciągników siodłowych, ciągników balastowych, autobusów, traktorów, przyczep i naczep możliwy jest wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych;

2) spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków; dopuszcza się spalanie odpadów z drewna niezawierającego substancji niebezpiecznych oraz niewielkich ilości odpadów ogrodniczych i powykopkowych;

3) stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla

usunięcia śniegu i lodu;

4) niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń

wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych,

wiat przystanków, roślinności, deptania trawników oraz zieleńców;

5) umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp.;

6) malowania, np. graffiti, poza wyznaczonymi do tego celu ścianami;

7) wyprowadzania psów na tereny szkół, przedszkoli, placów zabaw,

piaskownic, boisk i innych terenów sportowych, np. górki saneczkowe,

korty tenisowe;

8) zakopywania odpadów;

9) przekazywania zlewek szpitalnych (po posiłkach), służących jako karmy

dla zwierząt;

10) indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych;

11) wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczoną do tego celu stację zlewną;

12) indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli

nieruchomości;

13) wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów itp.;

14) zajmowania pasa drogowego (chodniki, pobocza, jezdnie, rowy przydrożne) celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych; na zajęcie pasa drogowego wymagana jest zgoda zarządcy drogi i pobierana jest za to opłata, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późno zm.);

15) dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627, z późno zm.).

W ocenie Wojewody niektóre z przytoczonych regulacji zostały wprowadzone do regulaminu bez podstawy prawnej. Dotyczy to następujących przepisów:

§ 2 pkt 1 - przedmiotowy obowiązek wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 2 pkt 2 i 3 - obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia terminu, w którym obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej ma być zrealizowany.

§ 2 pkt 4 - obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 2 pkt 5 - obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 2 pkt 6 - obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 2 pkt 7 - obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 2 pkt 10 - wprowadzenie takiego obowiązku nie znajduje uzasadnienia prawnego. Regulamin powinien określać jedynie wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

§ 2 pkt 8 - wskazany obowiązek wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 33d i art. 6 ust. 1 i 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 2 pkt 9 - przedmiotowa regulacja nie stanowi materii regulaminu,

§ 2 pkt 18 - unormowanie to stanowi wyraźne przekroczenie dopuszczalnego zakresu regulacji tej kwestii wskazanego w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z tym przepisem uchwalony regulamin winien określać szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a zatem na jego podstawie Rada Gminy nie mogła nałożyć na właścicieli nieruchomości zadań dotyczących zimowego utrzymania dróg publicznych, ulic i placów. Organ nadzoru zauważył, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących tej kwestii nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest też obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Art. 5 ust. 3, ust. 4 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 5 omawianej ustawy precyzyjnie wskazuje podmioty zobowiązane do zimowego utrzymania dróg i chodników, a to: przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, zarząd drogi oraz gminę.

§ 2 pkt 19 i 20 - obowiązek umieszczenia na nieruchomości i utrzymania w należytym stanie tabliczki z numerem porządkowym nakłada na

właścicieli nieruchomości art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, z późno zm.). Zgodnie natomiast z art. 64 § 1 ustawy - Kodeks wykroczeń, kto będąc właścicielem, administratorem, dozorcą lub użytkownikiem nieruchomości - nie dopełnia obowiązku umieszczenia w odpowiednim miejscu albo utrzymania w należytym stanie tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości, nazwą ulicy lub placu albo miejscowości, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany. Kodeks wykroczeń reguluje także kwestię umieszczenia plakatów, ogłoszeń i reklam na pniach drzew i słupach energetycznych (art. 63a kodeksu).

§ 2 pkt 21 - brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia takiej regulacji;

§ 2 pkt 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 22, 24, 25, 26, 27 - w ocenie Wojewody Rada gminy nie może nakładać na właścicieli nieruchomości takich obowiązków. Regulamin powinien określać jedynie wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

§ 2 pkt 23 - nie jest to materia regulaminu. Przedmiotowy obowiązek wynika z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późno zm.).

§ 2 pkt 31 i 32 - kwestia przechowywania nawozów naturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U Nr 147, poz. 1033), natomiast szczegółowy sposób stosowania nawozów wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz.U. Nr 60, poz. 616). Rada ma jedynie obowiązek uregulowania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

§ 2 pkt 33-36 - nie jest to materia regulaminu.

§ 2 pkt 38 - nakładanie na mieszkańców gminy powyższego obowiązku nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6) oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

§ 2 pkt 39 - nie jest to materia regulaminu.

§ 3 pkt 1 - przedmiotową kwestię normują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z póżn.zm.),

§ 3 pkt 2 - problematykę tę uregulowano w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Na podstawie art. 13 ust. 3 dopuszczono spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów (w tym przepisów o ochronie przeciwpożarowej). Co więcej, w przepisach ustawy o odpadach ustawodawca uregulował sposób postępowania w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach.

§ 3 pkt 3 - powyższy zakaz statuuje art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Oz.U. Nr 92, poz. 880, z późno zm.). Co więcej, dozwolone środki chemiczne określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz.U. Nr 230, poz. 1960).

§ 3 pkt 4 - przedmiotowe zachowania są wykroczeniami z art. 143, 144 i 145 Kodeksu wykroczeń. Stosownie do treści tych przepisów, kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 143). Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność albo depcze trawnik lub zieleniec lub też dopuszcza do niszczenia ich przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany (art. 144 § 1). Kto usuwa, niszczy lub uszkadza drzewa lub krzewy stanowiące zadrzewienie przydrożne lub ochronne albo żywopłot przydrożny, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 144 § 2). Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany (art. 145).

§ 3 pkt 5 i 6 - zakaz ten statuuje art. 63d ustawy - Kodeks wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem, kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny.

§ 3 pkt 7 - zakaz wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego,

§ 3 pkt 8 i pkt 13 - zakaz ten wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 36 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 3 pkt 9 - nie jest to materia regulaminu,

§ 3 pkt 10, 11 i 12 - zakaz ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b ww. ustawy ,

§ 3 pkt 14 - nie jest to materia regulaminu. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późno zm.) na zajęcie pasa drogowego wymagana jest zgoda zarządcy drogi i pobierana jest za to opłata,

§ 3 pkt 15 - także ta materia nie może być regulowana w regulaminie. Przedmiotową problematykę normują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150).

Poza upoważnienie zawarte wart. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykracza także treść § 4 ust. 6 pkt 1-12 regulaminu w którym Rada określiła normatywną objętość odpadów komunalnych.

Z powołanego przepisu wynika upoważnienie dla rady gminy jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania i utrzymania tych urządzeń. Przy określaniu tych kwestii rada gminy jest obowiązana uwzględnić, a nie ustalić, średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Z powyższym stanowiskiem koresponduje wyrok z dnia 20 grudnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 585/06 OwSS 2007/2/34).

W § 8 Rada określiła obowiązki właścicieli nieruchomości "w zakresie podpisania umów".

Stosownie do pkt 1-7 § 8:

1) właściciele nieruchomości są zobowiązani do zawarcia umów z podmiotem uprawnionym na odbiór odpadów komunalnych;

2) właściciele nieruchomości są zobowiązani, w celu umożliwienia przygotowania treści umowy, do podania upoważnionemu przedstawicielowi podmiotu uprawnionego zgodnej ze stanem ewidencji ludności liczby osób zamieszkujących na terenie nieruchomości lub, gdy stan faktyczny różni się od niej, oświadczenia na piśmie o odstępstwach i ich przyczynie;

3) właściciele nieruchomości prowadzący działalność gospodarczą lub instytucję zobowiązani są do podania upoważnionemu przedstawicielowi podmiotu uprawnionego informacji umożliwiających, zgodne z zasadami podanymi w niniejszym regulaminie, obliczenie zapotrzebowania na pojemniki i przygotowanie treści umowy;

4) właściciele nieruchomości, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej, są zobowiązani do podpisania w terminie dwóch tygodni od dnia wejścia w życie niniejszego Regulaminu z podmiotem uprawnionym umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego;

5) wymieniona wyżej umowy może być również podpisana z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, funkcjonującym w oparciu o ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747, z późno zm.), jeżeli posiada ono stosowne zezwolenie;

6) opróżnianie zbiorników bezodpływowych rozliczane jest w oparciu o wskazania licznika poboru wody (po zawarciu umowy z podmiotem uprawnionym );

7) zużywający wodę na potrzeby gospodarstwa rolnego lub ogródków przydomowych powinni zainstalować odrębne liczniki do pomiaru zużycia wody na potrzeby bytowe, w przeciwnym razie będą rozliczani w oparciu o wyżej wymienione normy.

Przytoczona regulacja także wykracza poza ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest to materia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach.

Z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi".

Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie upoważniła rady gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia ww. umowy, określenia terminu, w którym ten obowiązek powinien być zrealizowany oraz do określenia kwestii zawartych w pkt 2-5 § 8 regulaminu.

Unormowania określone w pkt 6 i 7 § 8 regulaminu także zostały podjęte bez podstawy prawnej.

Dodatkowo, w odniesieniu do § 8 pkt 7 zauważono, iż podmiotową materię reguluje art. 27 ust. 4-6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późno zm.).

Stosownie do treści powołanych przepisów ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 1); w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa wart. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5); w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (ust. 6).

W § 9 regulaminu Rada określiła konsekwencje niezrealizowania obowiązków.

Także ta regulacja ocenie w organu nadzoru nie stanowi materii regulaminu.

Problematykę niewykonywania obowiązków przez właścicieli nieruchomości regulują przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 5 ust. 6-9 tej ustawy nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (ust. 6); w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzją nakazującą wykonanie obowiązku (ust. 7); ust. 7 nie dotyczy obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 3-3b (ust. 8); wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954) (ust. 9).

Z kolei w myśl art. 6 ust. 6-12 ww. ustawy gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1 (ust. 6); wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala: 1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych; 2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2; 3) terminy uiszczana opłat, o których mowa w pkt 1;

4) sposób ; terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia (ust. 7); decyzji, o której mowa w ust. 7, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 8); decyzja, o której mowa w ust. 7, jest wydana na okres 1 roku (ust. 9); decyzja, o której mowa w ust. 7, ulega przedłużeniu w drodze decyzji wydawanej z urzędu, na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji (ust. 10); opłaty, o których mowa w ust. 7, są przychodem gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (ust. 11) do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, Nr 85, poz. 727 i Nr 86, poz. 732 i Nr 143, poz. 1199), z wyłączeniem art. 67, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (ust. 12).

Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów

komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w § 9 pkt 4 przedmiotowego regulaminu.

W kontekście powyższych ustaleń organ nadzoru zaznaczył, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie sądowym, trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z 14 października 1999 r. sygn. akt II SAlWr 1179/98, OSS 2000/1/17).

Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada gminy nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Regulamin nie może być traktowany jako informator o innych obowiązujących przepisach. Zważywszy na rygor odpowiedzialności grożącej za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie (art. 10 ust. 2a ustawy) regulacja regulaminowa musi być adekwatna do zakresu delegacji udzielonej radzie, jak też staranna i jednoznaczna.

W § 10 pkt 2 lit. g regulaminu Rada zobowiązała organizatorów imprez masowych do usuwania odpadów oraz opróżniania przenośnych toalet i usuwania ich niezwłocznie po zakończeniu imprezy.

Nałożenie na organizatora imprezy masowej tego rodzaju obowiązków nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wspomniany organizator nie jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem nie obejmuje go zakres podmiotowy regulaminu.

Przepis § 12 pkt 1 lit. a, b, c, f, g, h, i, I, n, p stanowi, iż do obowiązków właścicieli utrzymujących psy należy:

- zarejestrowanie w urzędzie gminy w terminie 14 dni od wejścia w posiadanie psa, dane w rejestrze obejmują imię i nazwisko właściciela, adres właściciela, numer identyfikacyjny nadany psu, imię psa, ewentualne zdjęcie psa (lit. a i b),

- oznakowanie psa znaczkiem identyfikacyjnym; znaczek wydawany jest nieodpłatnie w wydziale finansowym (lit. c),

- opłacanie podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy (lit. f),

- systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (lit. g),

- poddać obserwacji weterynaryjnej psa, który skaleczył człowieka (lit. h) ,

- odosobnić psa wzbudzającego podejrzenie o zachorowanie na chorobę zakaźną (lit. i),

- uzyskanie zezwolenia burmistrza miasta na utrzymanie psa rady uznanej za agresywną (lit. I),

- niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju (lit. n),

- przedstawianie (na żądanie funkcjonariuszy straży miejskiej, osób poszkodowanych oraz pracowników administracji mieszkaniowych) dowodu opłacenia podatku i dowodu szczepienia psa przeciw wściekliźnie (lit. p).

Według § 12 pkt 2 lit. d regulaminu w przypadku wszystkich innych zwierząt domowych do właścicieli nieruchomości należy niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe.

Przytoczone regulacje, zdaniem organu nadzoru, także zostały przyjęte bez podstawy prawnej.

Nie mieszczą się one w upoważnieniu do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Ponadto obowiązek ochronnego szczepienia psa przeciwko wściekliźnie wprowadza art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz. 625, z późn. zm.).

Obowiązki, o których mowa w § 12 pkt 1 lit. h i i może nałożyć na właściciela psa tylko powiatowy lekarz weterynarii - stosownie do treści art. 44 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Obowiązek uzyskania zezwolenia na utrzymanie psa rady uznanej za agresywną wynika wprost z art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, z późno zm.).

Z kolei obowiązek płacenia podatku od posiadania psów wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 121, po. 884, z późn.zm.).

Według § 12 pkt 3 i 4 regulaminu hodowcy zwierząt domowych zobowiązani są spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy (pkt 3). Postanowienia pkt 2 dotyczą także zwierząt nieudomowionych , utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych (pkt 4).

W § 13 regulaminu Rada określiła następujące zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy:

1) psy bezpańskie odławiane są przez podmiot wyłoniony w drodze przetargu,

2) wałęsające się psy należy zgłaszać do urzędu miasta lub straży miejskiej celem zlecenia ich odłowu.

Jak przekonuje Wojewoda także to nie jest materią regulaminu.

Kwestię tę reguluje art. 11 ust. 1-4 ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz.U Nr 116, poz. 753). W myśl § 14 ust. 4 regulaminu odstępstwa od zakazów wymienionych w ust. 1-4 dopuszczalne są w wypadku, gdy np. utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a na chów sąsiedzi oraz burmistrz miasta nie wnoszą sprzeciwu.

Przytoczona regulacja także, według Wojewody, budzi wątpliwości. Przede wszystkim niezrozumiałe jest odesłanie do "zakazów wymienionych w ust. 1-4", Zakazy zostały sformułowane w ust. 1 i 2 § 14, z kolei w ust. 3 § 14 określone zostały warunki, na jakich dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich.

Użycie sformułowania na przykład wskazuje, iż wyliczenie sytuacji, gdy możliwe jest odstąpienie od rygorów ust. 1-3 § 14 ma charakter przykładowy.

Rada nie wskazała także kryteriów, którymi będzie kierował się Burmistrz rozstrzygając o ewentualnym wniesieniu sprzeciwu.

Regulacja § 14 ust. 4 jest zatem nieprecyzyjna, dopuszcza dużą uznaniowość organu ją stosującego.

Tymczasem zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada przyzwoitej legislacji wykluczają ustanowienie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji, nakazując zachowanie odpowiedniej jakości stanowionego prawa.

Jako akt prawa miejscowego uchwała Nr XXXVII/283/2006 winna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata był zrozumiały, tzn. by adresat danego przepisu wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jak sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów. Zakres uchwały winien zapewnić taki sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji.

Z powyższymi wywodami koresponduje orzecznictwo sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 1995 r. (SA/Gd 2949/94) stanął na stanowisku, iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

W myśl § 14 ust. 5 pkt 3 regulaminu prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązany jest składać obornik w odległości co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej drogi publiczne, na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostać się na teren sąsiednich nieruchomości.

Także to uregulowanie wykracza poza ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wspomnianą problematykę reguluje ustawa o nawozach i nawożeniu.

W myśl § 16 regulaminu koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości.

Nie jest to materia regulaminu. Kwestia ponoszenia kosztów deratyzacji może być unormowana jedynie w umowie zawartej między stronami.

Nie stanowią materii regulaminu także regulacje § 17 ust. 4 i 5.

Materia ta została uregulowana wart. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Według § 19 ust. 2 i 3 regulaminu, kto nie wykonuje obowiązków określonych w niniejszym regulaminie, podlega karze grzywny (ust. 2). Postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 toczy się według ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.

Zamieszczenie przedmiotowej regulacji w regulaminie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

Zdaniem Wojewody nie jest to materia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Kwestia sankcji za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie została uregulowana wart. 10 ust. 2d i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ś. zaznaczyła, że Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien być zrozumiały i czytelny dla jego odbiorców. Zasady utrzymania porządku i czystości na terenie gminy określone są nie tylko w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale wynikają także z innych ustaw. Dla przejrzystości Regulaminu niezbędnym było zatem zastosowanie w nim precyzyjnych określeń, wyjaśnienia użytych pojęć czy nawet wprost przytoczenia zapisów ustawowych. Zabieg ten miał na celu jedynie umożliwienie mieszkańcom Gminy zrozumienie nałożonych na nich obowiązków. Rada Gminy przyznała, że naruszony został § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz.U Nr 100, poz. 908 ) , jednak w jej ocenie jest to naruszenie nieistotne, nie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia § 2 pkt.3 i pkt.9 Regulaminu. W pierwszym przypadku Rada zauważyła, że art.5 ust.7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nakłada obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Niezbędnym było zatem w Regulaminie określenie terminu, w którym obowiązek przyłączenia ma być realizowany. Kompetencja dla jego określenia wypływa z art.4 ust.2 pkt.3 ustawy. Z kolei na podstawie art. 4 ust.2 pkt.1a ustawy została uregulowana materia określona w § 2 pkt.9 Regulaminu. Także pkt.7 § 3 regulaminu znajduje umocowanie w art. 4 ust.2 pkt.6 ustawy. Natomiast na mocy art.4 ust.2 pkt. 4 zostały oparte §§ 12 i 13.

Zdaniem Rady błędnie zarzucono jej naruszenie także § 4 ust.6 pkt.1 – 12. Ponieważ żadne przepisy nie określają normatywu odpadów , to dla określenia pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów należało przyjąć jakieś normatywy, co oznacza, że ta regulacja także jest zgodna z ustawą.

Rada przyznała, że powołanie w § 14 ust.4 zwrotu w ust.1-4 jest oczywista omyłką, jednak pozostałe przepisy są precyzyjne i zrozumiale dla przeciętnego adresata. Podkreślono także, że wniesienie sprzeciwu przez sąsiadów spowoduje, że odstąpienie od rygorów w tym przepisie wskazanych nie będzie możliwe.

Podobnie za nieuzasadniony określono zarzut naruszenia § 19 ust.2 i 3 Regulaminu. W ocenie Rady konieczne jest wskazanie kar jakie grożą za niewykonanie obowiązków wskazanych w Regulaminie. Jest to podyktowane ochroną interesów mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Podstawowe zadania gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie zostały sformułowane w art. 3 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach ( tekst jedn. Dz.U z 2005r Nr 236, poz. 2008 ze zmianami ). Przepis ten nie tylko stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, ale także określa warunki jakie gminy są zobowiązane tworzyć dla ich utrzymania. W szczególności gminy :

1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych;

2) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami:

b) stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty,

c) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części,

d) szaletów publicznych;

3) zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu urządzeniach ustawionych na chodniku;

4) określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych;

5) organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach;

6a) (1) udostępniają mieszkańcom na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informację o znajdujących się na terenie gminy zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495), zawierającą:

a) firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

b) adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym punktów sprzedaży sprzętu elektrycznego i elektronicznego;

7) (skreślony);

8) zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie;

9) znakują obszary dotknięte lub zagrożone chorobą zakaźną zwierząt.

Formułując w tak ogólny sposób kierunki działania Gminy, ustawa w art. 4 ust. 1 nakłada na Radę Gminy , po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy . Uzasadniony jest pogląd, wyrażony w skardze , iż ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje Radę Gminy do określenia w drodze Regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących jedynie kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ww. ustawy, a więc :

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ( wyrok z dnia 27 listopada 2007r II SA/Wr 424/07 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2008/64/846,) że Regulamin, uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Podzielić należy zatem przekonanie Wojewody, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady Gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r II SA/Wr 527/06 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2007/89/1026 ). Zauważyć przy tym trzeba, że dla oceny tej bez znaczenia jest, podnoszony przez Radę argument o powieleniu definicji z innych ustaw, skoro jak wskazano, w ogóle nie była ona upoważniona do formułowania jakichkolwiek definicji. Uzasadnione jest w tej sytuacji stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały.

Akceptować należy także zarzuty skargi dotyczące stwierdzenia nieważności § 2 pkt.1 -27, 31-36, 38 – 39. Jeśli bowiem zważyć, na co wskazano wcześniej, że postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, to muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Jak zauważył WSA w powołanym orzeczeniu z dnia 27 listopada 2007r. powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, niepubl.). Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) trafnie spostrzegł, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W rozpatrywanej sprawie kwestionowane przez Wojewodę uregulowania zawarte w § 2 pkt 1,2,4,5,6,7,8,19,20,23,31,32,36,39; § 3 pkt. 2,3,4,5,6,8,10,11,12,13,14,15; oraz w § 9 pkt.1, 2, 3 , §17 ust.4 i 5 oraz § 19 ust.2 i 3. zaskarżonej uchwały stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach, co częściowo potwierdziła także Rada w odpowiedzi na skargę. Z tego powodu należało stwierdzić ich nieważność.

Za uzasadniony należy także uznać wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności tych zapisów Regulaminu , które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.4 ust. 2 ustawy. Należy podkreślić, iż obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny. Organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 278/06, niepubl.). Stąd też za niezgodne prawem uznać należy obowiązki określone w § 2 pkt.3 – określenie terminu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie wynika ani z treści art.4 ust.2 ani z art.5ust.1 pkt.2. Zgodnie natomiast z art.5 ust. 7 w przypadku niewykonania obowiązku o którym mowa odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Niezgodne z prawem są także rozwiązania przyjęte w § 2 pkt .9, 11, 13, 14, 22, 23, 24, 25, 26, 27, – określenie wspomnianych w tych przepisach obowiązków nie znajduje uzasadnienia w treści art.4 ust.2ustawy , który w pkt.1 lit.b) ogranicza się do uprzątania błota , śniegu , lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, także w pkt.10 – nakazującym właścicielom nieruchomości usunięcie wraków samochodów, które nie są określone jako porzucone, co stanowi ingerencję w ich prawo własności, przekraczającym dyspozycję art.4 ust.2 pkt 3 ustawy, według którego w Regulaminie określa się jedynie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych ( wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1999r. II SA/Po 730/98 Prawo Gospodarcze 2000/4/36 ) oraz w pkt. 12 i 19 – nałożenie tych obowiązków także nie ma umocowania w art.4 ust.2 ustawy. Uregulowania dotyczące utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym i estetycznym normuje bowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U z 2003r Nr 207, poz. 2016 ze zmianami ). Art 5 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W myśl zaś art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego - do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, jest zobowiązany właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art.66 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (ust.1 pkt.1), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku; pkt.15,16,17,18 – obowiązek ten powinien zostać ograniczony do uprzątania błota, śniegi i lodu i innych zanieczyszczeń z tej części nieruchomości które służą do użytku publicznego, z zastrzeżeniem wynikającym z art.5 ust.4 ustawy. Delegacja określona w art.4 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera kompetencji dla Rady do określenia obowiązków o jakich mowa w tych przepisach ( także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r. II SA/Rz 59/07 ). Zauważyć ponadto trzeba, że pojęcie "utrzymanie porządku" ogranicza się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych, nie zaś do utrzymania w należytym stanie i porządku estetycznym wyglądu ścian budynków i ogrodzeń nieruchomośc w szczególności poprzez usuwanie z nich plakatów, reklam, ogłoszeń napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa ( pkt 19 ) utrzymania w należytym stanie techniczno-estetycznym tabliczek z numerami porządkowymi budynku ( pkt 20 ), umieszczania tablic informacyjnych w budynkach wielolokalowych , uzupełnienia ( pkt 21 ), sposobu utrzymywania nieruchomości niezabudowanych ( pkt 22) , lasów ( pkt 23 ), rowów odwadniających przy drogach i torach ( pkt 24), nasypów i wykopów poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych ( pkt 25), rowów melioracyjnych ( pkt 26) , utrzymywania czystości na przystankach , torowiskach, w przepustach, przejściach pod wiaduktami (pkt 27 ), corocznej wymiany piasku w piaskownicach ( pkt 33) umieszczania plakatów , reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych ( pkt 34), umieszczania regulaminów korzystania z terenów publicznie dostępnych ( pkt 35 ), zgłaszania do urzędu gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę ( pkt 38 ), zakazywania postojów pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach ( § 3 pkt.1 ), przekazywania zlewek szpitalnych po posiłkach służących jako karma dla zwierząt ( § 3 pkt.9 ), zakazu wyprowadzania psów na teren szkól, przedszkoli, placów zabaw, piaskownic, boisk i innych terenów sportowych (§ 3 pkt.7). Wbrew zapatrywaniu Rady ten ostatni przepis nie może zostać uznany za nienaruszający prawa z tego powodu , że znajduje uzasadnienie w treści art.4 ust.2 pkt.6 ustawy. zgodnie z którym w Regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że obowiązkiem osób utrzymujących psy jest ochrona przed zagrożeniami, uciążliwościami czy zanieczyszczeniami terenów. Obowiązek ten nie może być wykonywany przez określenie zakazu wprowadzenia psów na wspomniane obiekty, czy przez zupełnie nieokreślone i nieprecyzyjne sformułowanie użyte w § 12 pkt.1 lit.n i pkt.2 lit.d ) o niedopuszczaniu do zakłócania ciszy i spokoju, które także przekracza upoważnienie ustawowe z art.4 ust.2 pkt.6, ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007r II SA/GL 531 /07 LEX 364969 ), ale powinien być realizowany w sposób określony w § 12 Regulaminu poprzez ( wyposażenie psa w obrożę, a przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec ( pkt1 lit.d ), na terenach ogólnie dostępnych prowadzenie psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu – na smyczy i w kagańcu ( pkt.1 lit e , ł, m) nadzorowanie przez dorosłych psy duże i niebezpieczne ( pkt.1 lit.j ) czy natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń ( pkt.o). Zauważyć przy tym należy, że organ nadzoru jest oczywiście niekonsekwentny uznając za niezgodny z prawem obowiązek określony w (§ 3 pkt.7) ,a za zgodny obowiązek wynikający z § 12 pkt.1 lit.k. Wobec powyższych uwag za uzasadnione uznać należy przekonanie Wojewody o nieważności zapisów § 12 pkt.1 lit.a ) b c f, g, h i l n p , pkt.2 lit.d, oraz pkt.3 i 4. Obowiązki wymienione w tych zapisach dotyczące rejestracji psa, jego oznakowania opłacania podatku, szczepień, obserwacji weterynaryjnej, poddawania odosobnieniu w związku z podejrzeniami o zachorowanie na chorobę zakaźną uzyskiwania zgody na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywna wynikają z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 103, poz.) i Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r w sprawie wykazu rasy psów uznawanych za agresywne ( Dz.U nr 77, poz. 687 ze zmianami ). Nie było zatem potrzeby powoływania ustawowych rozwiązań. Nieważność należy stwierdzić także wobec § 12 pkt.3 i 4. Przepis art.4 ust.2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy obowiązków osób utrzymujących jedynie zwierzęta domowe, stąd też uchwała nie może nakładać na nich obowiązków ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy ( pkt.3 ) czy też określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych ( pkt. 4 ).

Rację ma organ nadzoru wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisu § 4 pkt.6 -12 dotyczących ustalenia normatywnej objętości odpadów komunalnych. Z treści art. 4 ust.2 pkt.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że Regulamin określa rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jedynie przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych urządzeń, ale nie może określać objętości odpadów komunalnych dla poszczególnych podmiotów.

Nie ma też uzasadnionych podstaw do zakwestionowania wniosku organu nadzoru co do stwierdzenia nieważności § 8 Regulaminu. Regulacja określona w art.4 ust.2 pkt. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach umożliwia Radzie Gminy określenie jedynie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Do tego zakresu nie można zaliczyć kwestii zawierania umów na odbiór odpadów komunalnych ( ust.1 ) podawania podmiotowi uprawnionemu liczby ludności zamieszkujących na terenie nieruchomości ( pkt.2 ) podawania informacji umożliwiających obliczenie zapotrzebowania na pojemniki (pkt.3), nakazu podpisywania umowy we wskazanym terminie umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego ( pkt.4 ), wskazania podmiotu z jakim umowa może zostać podpisana ( pkt.5 ) sposobu rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych ( pkt.6 ) nakazu montowania odrębnych liczników do pomiaru zużycia wody ( pkt.7 ). Zaznaczyć ponadto trzeba, że stosownie do art.6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U Nr 72, poz. 747 ze zmianami ) dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, a odbiorcą usługi. Według art. ust. 3 pkt.1 tej ustawy wspomniana umowa normuje także ilość i jakość świadczonych usług oraz warunki ich świadczenia, a także termin i sposób wzajemnych rozliczeń. Poza tym stosownie do art. 19 ust.1 Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego określającym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w tym także sposobu rozliczeń wykonywanych usług. Ponadto z art. 6 ust.1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wynika, że pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych także następuje na podstawie umowy zawartej z zakładem będącym gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Według art.6 ust.7 w stosunku do osób , które takich umów nie podpisały wójt , burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję w której ustala m.in. sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślić także trzeba, że na mocy art. 5 ust.7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w razie stwierdzenia niewykonania obowiązków o jakich mowa w art.5 ust.1- 4 wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Jak już wcześniej wspomniano, przepisy § 9 pkt.1,2,3 Regulaminu powtarzają ustawową treść powołanych wyżej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stąd też należało stwierdzić ich nieważność. Również pkt. 4 § 9 dotyczący obowiązku rocznego przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, pkt. 5 zobowiązywania właścicieli nieruchomości do usuwania nieszczelności zbiornika bezodpływowego w wyznaczonym terminie oraz pkt.6 przewidujący wykonanie uszczelnienia zamiast właściciela przekraczają delegację ustawową określoną w art. 4 ust.2 ( cyt. już wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007r II SA/Wr 424/07).

Zasadne jest także stwierdzenie nieważności § 10 pkt.2 lit.g) Regulaminu nakładającego na organizatorów imprez masowych obowiązek usuwania odpadów oraz opróżniania przenośnych toalet i ich usuwania niezwłocznie po zakończeniu imprezy. Słusznie organ nadzoru zauważył, że organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art.2 pkt.4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy.

W zakresie delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się także § 13 Regulaminu, w którym organ gminy wśród obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe zawarł przepis, iż gmina zapewnia ochronę przed bezdomnymi zwierzętami poprzez ich wyłapywanie oraz zgłaszanie do urzędu miasta lub straży miejskiej wałęsających się psów. Podzielić należy zapatrywanie wyrażone w powołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007r ( II SA/Wr 424/07) iż, powyższe zagadnienia gmina winna uregulować odrębną uchwałą. W powołanym wyroku sąd wyjaśnił, że kwestie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt ( art. 11 ustawy o ochronie zwierząt). Zadaniem legislacji gminnej wynikającej z upoważnienia z art. 4 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (...). Upoważnienie to nie dotyczy możliwości ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt (ust. 2). Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (ust. 3). Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego ( ust. 4).

Słusznie Wojewoda wskazał także na nieważność zapisu § 14 ust.4 uchwały dopuszczający odstępstwa od zakazów dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wymienionych w pkt.1-3. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art.4 ust.2 pkt.7 ustawy pozwala jedynie na określenie zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przepis ten nie zawiera delegacji do wprowadzania uznaniowych odstępstw od wprowadzonych nakazów. Podobnie delegację ustawową przekracza określony w § 14 ust.5 pkt.3 nałożony na osoby prowadzące chów zwierząt gospodarskich obowiązek składowania obornika w odpowiedni sposób: "w odległości co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej, na trenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości".

Także zapis § 16 przekracza upoważnienie ustawowe o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, Rada realizując postanowienia tego przepisu, nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości), które zobowiązane są do poniesienia kosztów deratyzacji. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy (wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania) nie może stanowić upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji.

Należy również podzielić zapatrywanie Wojewody o nieważności § 19 ust.2 i 3 zaskarżonej uchwały dotyczących kar za nie wykonywania obowiązków w niej określonych. W wyroku z dnia 19 lutego 2008r ( II SA/Bk 29/08 LEX 381577 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że wbrew przeznaczeniu regulaminu, który określa zasady utrzymania czystości i porządku, uchwała przewidziana w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie jest aktem prawa miejscowego zawierającego przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, iż w szczególności sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych, ponieważ takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie - uchwale rady gminy na podstawie art. 4 ustawy jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w Gminie.

Z tych względów na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz,1270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej : § 1, § 2 pkt 1-27, § 2 pkt 31-36, § 2 pkt 38 i 39, § 3 pkt 1-15, § 4 ust. 6 pkt 1-12, § 8 pkt 1-7, § 9, § 10 pkt 2 lit. g, § 12 pkt 1 lit. a, b, c, f, g, h, i, I, n, p, § 12 pkt 2 lit d, § 12 pkt 3 i 4, § 13, § 14 ust. 4, § 14 ust. 5 pkt 3, § 16, § 17 ust. 4 i 5, oraz § 19 ust. 2 i 3. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w powyższej części oparte zostało na art.152 powyższej ustawy.