Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 827/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a i art. 83
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. i I. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz stron skarżących kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1322) oraz art. 104 kpa nakazał I. i M. Z.przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem, położonego przy ul. P. w S., dz. nr [...], AM-[...], w którym nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na budynek inwentarski-chlewnię.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli I. i M. Z., reprezentowani przez adw. T. F.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje:

Dnia 12 lutego 2015 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.wpłynęło pismo Państwa N. i W.O., w którym zawnioskowali o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na chów trzody chlewnej.

Z protokołu oględzin z dnia [...] roku wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości - dz. [...], AM-[...] - posadowiony jest budynek użytkowany jako garażowo-inwentarsko-magazynowy. Budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydaną przez Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] roku oraz pozwolenia Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] roku, które obejmowało dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku garażowego. Na chwilę obecną budynek stanowi jedną całość użytkową, która pod kątem chowu trzody chlewnej obejmuje 10 kojców (z informacji udzielonej przez właścicieli kojców było 9, ale jeden o powierzchni 110 m2 został podzielony ze względów praktyki hodowlanej). Właściciele przedłożyli ekspertyzę z dnia 3 kwietnia 2008 roku, dostarczoną do PINB w O. w dniu [...] roku, sporządzoną przez Pana Z. Cz. głównego specjalistę DODR W. na potrzeby postępowania prowadzonego przez PINB O. Ekspertyza uwzględniała maksymalny stan zwierząt w budynku na dz. w [...] po adaptacji na pomieszczenie inwentarskie, z uwzględnieniem podziału na 9 kojców. Stwierdzono, że charakter użytkowy budynku nie uległ zmianie względem stanu z 2008 roku.

Pismem z dnia [...] roku PINB w O. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem na budynek inwentarski - chlewnię, obiekt zlokalizowany w S., ul. P., działka nr [...], AM-[...].

W związku z tym, iż w sprawie przedmiotowego gospodarstwa, PINB w O. w latach 2003-2008, prowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektów hodowlanych na terenie działek [...]i [...], AM- [...], przy ul. P.w S. - dwóch boksów garażowych budynku garażowego oraz zabudowanej wiaty (zadaszenia) przylegającej do chlewni zagospodarowanych pod chów trzody chlewnej na wysokiej ściółce oraz mając na względzie pismo Państwa I.i M.Z.z dnia [...] roku, PINB w O.wystąpił do WSA we Wrocławiu o wypożyczenia akt sprawy ([...]) prowadzonej w latach 2003-2008 w celu dokładnej analizy zakresu objętego zakończonym decyzją PINB w O.nr [...] z dnia [...] roku postępowaniem administracyjnym.

Po przeanalizowaniu ww. akt PINB w O. nie znalazł wzmianki dotyczącej objęcia prowadzonym w latach 2003-2008 postępowaniem budynku magazynowego z zadaszeniem. Organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, iż w toku postępowania administracyjnego zgromadzona została dokumentacja, która wskazywała, że przedmiotowy budynek magazynowy jest użytkowany jako inwentarski, jednak ostateczne rozstrzygnięcie (decyzja nr [...]z dnia [...] r.) dotyczyło umorzenia postępowania w sprawie - zmiany sposobu użytkowania części obiektów hodowlanych na terenie działek [...] i [...], AM-[...], przy ul. P.w S. - dwóch boksów garażowych, budynku garażowego oraz zabudowanej wiaty (zadaszenia) przylegającej do chlewni zagospodarowanych pod chów trzody chlewnej na wysokiej ściółce.

Dnia [...] roku PINB w O.postanowieniem nr [...]wstrzymał użytkowanie budynku magazynowego z zadaszeniem, przy ul. P. w S. oraz nałożył na właścicieli - Państwa I. i M. Z. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 roku, dokumentów:

1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowlanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

2. zwięzłego opisu technicznego, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności wykonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. ekspertyzy technicznej wykonywanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Pismem z dnia [...] roku Państwo I. i M. Z. reprezentowani przez adwokata T. F., złożyli wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Państwo I. i M.Z. do dnia 30 kwietnia 2016 roku, nie wywiązali się z nałożonych obowiązków przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Dnia 31 maja 2016 roku PINB w O. wydał decyzję nr [...], którą nakazał Państwu I. i M.Z., zam. ul. P. [...], [...] S., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem, położonego przy ul. P. w S., dz. nr [...], AM-[...], w którym nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na budynek inwentarski - chlewnię.

Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wnieśli Państwo I.i M.Z. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata T.F.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na nie ustalenie, w którym roku doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem na budynek inwentarski - chlewnię.

Z protokołu przesłuchania strony - Pani I.Z.- z dnia [...] roku, wynika, iż nie pamięta ona, w którym roku został zmieniony sposób użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem na budynek inwentarski.

Z protokołu przesłuchania strony - Pana M. Z. - z dnia [...] roku, wynika, iż budowę budynku zakończono w 2005 roku. Po zakończeniu rozpoczęto użytkowanie jako budynek inwentarski.

Dnia [...] roku PINB w O. wydał decyzję nr [...], nakazującą Państwu I. i M. Z., zam. ul. P.[...], [...]S., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem, położonego przy ul. P. w S., dz. nr [...], AM-[...], w którym nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na budynek inwentarski - chlewnię.

Oprotestowana decyzja wydana została na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który brzmi następująco: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."

Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 900/14, wskazuje na to, iż przewidziane w art. 71 a ust. 4 p.b. nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero niewykonanie w terminie obowiązków albo dalsze użytkowanie uprawnia organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b. (nakaz przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania).

Ponadto z ww. wyroku wynika, że ustawodawca przewidział określoną ścieżkę doprowadzenia samowoli budowlanej do jej zaakceptowania. W pierwszej kolejności otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu tam, gdzie da się to pogodzić z wymogami prawa poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b. - takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Stanowi to gwarancję oceny dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71 a ust. 2 p.b. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że dnia [...] roku PINB w O. wydał postanowienie nr ., którym wstrzymał użytkowanie budynku magazynowego z zadaszeniem użytkowanego jako inwentarski - chlewnia oraz nałożył na Państwa I.i M. Z. obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów w terminie do 30 kwietnia 2016 roku.

Do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedłożono żądanych dokumentów, w związku z czym organ nadzoru budowlanego I stopnia, zobligowany był do wydania decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu zauważyć, bowiem należy, iż w związku z ustaleniem przez organ nadzoru budowlanego I stopnia daty zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zastosowanie w rzeczonej sprawie słusznie znalazły przepisy ustawy Prawo budowlane po nowelizacji z dnia [...] roku.

Ponadto DWINB podziela pogląd PINB w O., że rzeczony budynek nie był objęty postępowaniem toczącym się w latach 2003-2008, ponieważ decyzja ostateczna wydana w ww. postępowaniu dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektów hodowlanych na terenie działek [...] i [...], AM-[...], przy ul. P. w S. - dwóch boksów garażowych, budynku garażowego oraz zabudowanej wiaty (zadaszenia) przylegającej do chlewni zagospodarowanych pod chów trzody chlewnej na wysokiej ściółce.

Zaznaczyć również należy, że budynek magazynowy spełniać powinien odrębne warunki techniczne od budynku inwentarskiego - chlewni, w związku z czym organ nadzoru budowlanego II stopnia uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Powyższe potwierdza chociażby wyodrębnienie pomieszczeń inwentarskich w rozdziale 11 - szczególne wymagania dotyczące pomieszczeń inwentarskich - rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W skardze wniesionej przez pełnomocnika skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono decyzji organu II instancji:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 71a ust. 1 i 4 ustawy prawo budowalne, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w odniesieniu do budynku magazynowego położnego w S. przy ul. P. na działkach [...], AM-[...]spełnione zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania powyższego budynku, mimo, że według wcześniejszych ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostały pominięte przez organ II instancji budynek magazynowy był przystosowany do hodowli trzody chlewnej,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegających na dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie części dowodów m.in. w postaci protokołów kontroli gospodarstwa Państwa Z. z [...] r., z których wynikało, że budynki użytkowane są w sposób zgodny ze stanem prawnym, pominięcie okoliczności, iż sposób użytkowania nie uległ zmianie, co przyznał organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji, a co zostało pominięte przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, a nadto na braku ustalenia i wyjaśnienia na czym polegała według organu II instancji zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego z zadaszeniem, ze szczególnym uwzględnieniem jej wpływu na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń,

3. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wydaną w niniejszej sprawie decyzję tj. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w toku postępowania odwoławczego i przyjęciu, że nie istnieją przesłanki uzasadniające przyjęcie, iż postępowanie wszczęte w niniejszej sprawę jest bezprzedmiotowe, mimo, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że kwestie dotyczące sposobu użytkowania budynków, w tym budynku magazynowego, objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o nr [...] oraz D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o numerze [...]stanowiły przedmiot rozpoznania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w latach 2003-2008.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie skarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 71 a ust. 4 Pr.bud. Zgodnie z art. 71 a ust. 1 Pr.bud. w razie zmiany sposobu użytkowania Obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć (art. 71 ust. 2):

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4). Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Pr.bud.).

Zgodnie natomiast z art. 71 a ust. 2 Pr.bud. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust. 4).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, układu obciążeń, a nawet na skutek przekroczenia określonego pułapu uciążliwości - kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto należy zwrócić uwagę - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 553/10) - że analiza treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie może prowadzić do innych wniosków niż ten, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy, bowiem o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to, że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt 1664/06). Nie tylko w orzecznictwie, ale również w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 71 Pr.bud. sformułowaniem "w szczególności" wskazuje, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 660).

W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Legalna definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Przyjęta przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego..." (w przeciwieństwie do formuły, np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Celem reglamentacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15, Legalis). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. doszedł do przekonania, że "Ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym, lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Należy bowiem mieć na względzie, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi." (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10.01.2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1602/09, wskazał, że "Tylko taka zmiana, która pociąga za sobą zmianę parametrów bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. A zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że sama zmiana kategorii obiektu prowadzi do zmiany sposobu jego użytkowania", (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2010 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1602/09, Legalis).

Tych istotnych rozważań prawnych w zakresie zastosowania w sprawie prawa materialnego zabrakło zarówno w decyzji organu I jak i organu II instancji, a jak trafnie podnosi strona skarżąca nie odniesiono wskazanych przepisów prawa materialnego do konkretnego stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji ograniczył się jedynie do przeprowadzenia oględzin, wydania postanowienia zobowiązującego do złożenia określonych dokumentów oraz podjęcia decyzji kończącej postępowanie przed PINB. Organ odwoławczy ustalenia organów zaakceptował, nie dokonując ich bliższej analizy, a także pomijając w zasadzie całkowicie zarzuty strony skarżącej zawarte w odwołaniu, w którym strona skarżąca zakwestionowała także w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], w którym wstrzymał użytkowanie budynku magazynowego z zadaszeniem oraz nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów w terminie do [...] r., a które to postanowienie nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu, lecz można je kwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. I to skarżący uczynili, zaś organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego w skarżonej decyzji i nie sprawdził, czy podjęcie tego postanowienia przez organ I instancji było w ogóle zasadne, co strona kwestionowała zarówno w odwołaniu jak i skardze. Tymczasem obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. W szczególności strona skarżąca ma rację kwestionując oparcie się organów na protokole oględzin z dnia [...] r., który to protokół niczego nie wyjaśnia w niniejszej sprawie i nie zawiera żadnego szkicu lub bliższego wyjaśnienia, o który konkretnie obiekt magazynowy chodzi w całym zespole budynków, które traktuje jako jeden – garażowo-inwentarsko-magazynowy, a są przecież jeszcze wiaty (por. mapa załączona do pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] r. również niejasna i mało precyzyjna.). Na podstawie takiego niepełnego materiału trudno rozstrzygnąć, czy obecne postępowanie jest całkowicie odrębne od postępowania uprzednio umorzonego. Zwrócić także należy uwagę, że przywołany protokół oględzin stwierdza, że sposób użytkowania budynku, przy czym nie wiadomo czy całego czy też tylko części magazynowej, nie uległ zmianie od 2008 r., podczas gdy organy w swoich decyzjach przyjmują arbitralnie i bez bliższego uzasadnienia zmianę sposobu użytkowania magazynu.

W ten sposób organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 71a ust. 2 i 4 prawa budowlanego oraz przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, zaś organ II instancji nadto art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W związku z powyższym należało uchylić obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W toku ponownego postępowania należy uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.