Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 4617/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2003r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] poddał kontroli drogowej pojazd nr rej. [...] będący własnością R. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "R." Firma Handlowa "M." P.H. W protokole stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okazana w czasie kontroli karta opłaty dobowej serii nr [...] zakupiona w dacie [...] lipca 2003r. jest bowiem, zdaniem kontrolującego, nieważna wobec jej wypełnienia po siedmiodniowym terminie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) nałożył na R. M. karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych uznając, iż okazana do kontroli karta opłaty drogowej, jako wypełniona po terminie 7 dni, jest nieważna i jako taka nie stanowi dowodu uiszczenia tej opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji R. M. wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż postąpił zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002r. w sprawie wysokości kar w transporcie drogowym, bo wypełnił kartę zgodnie z tym przepisem, bo w ciągu 7 dni od daty zakupu i takie wypełnianie kart 7 i 1 dniowych jest dla niego wygodne ponieważ ma rozplanowaną pracę zawsze na kilka tygodni z góry i może z dokładnością dobową wypełnić naprzód karty w/w typu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 ust 2 k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2001r. o transporcie drogowym oraz l.p. 1.4.1. załącznika do tej ustawy w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2003r. Nr 149, poz. 1452), § 4 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) uchylił w całości decyzję organu I instancji (pkt 1) i nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł (pkt 2). W uzasadnieniu podniesiono, iż w stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i argumenty strony mające świadczyć o ważności karty opłaty za przejazd pełnomocnikowi organu drogach krajowych w przypadku wypełnienia jej w terminie 7 dni od daty zakupu i wykorzystania po tym terminie nie mają uzasadnienia prawnego.

Strona przyjmuje bowiem w odwołaniu rozszerzającą wykładnię znaczenia słowa "wypełnia" w terminie 7 dni od daty wydania karty, a w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepis § 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia należy interpretować odnosząc się do ratio legis rozporządzenia i rozumieć termin 7 dni od daty wydania karty jako termin 7 dni ważności karty. Niemniej jednak, z uwagi na przepis art. 8 w/cyt. ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji i nałożył karę w wysokości 3.000 zł.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, R. M. wniósł o jej uchylenie i podniósł, że zwrot (zawarty w cyt. rozporządzeniu) "może być wypełniona (...) w terminie (...) 7 dni od daty wydania karty opłaty drogowej (...)" nie mówi nic, w jaki sposób powinno wyglądać to wypełnienie. Dlatego w jego ocenie przyjęta przez niego interpretacja przepisu była w momencie wypisania dokumentu słuszna i poprawna.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne.

Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny na obszarze którego właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Sprawa dotyczy skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego siedziba znajduje się w Warszawie a zatem podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002r., poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona.

W licznych orzeczeniach WSA wskazywał już na niejasność rozporządzenia z dnia 18 października 2002r. wprowadzającego obowiązek użycia karty dobowej w ciągu 7 dni od jej zakupu i podnosił brak korelacji tego rozporządzenia z rozporządzeniem z 14 grudnia 2001r., brak określenia skutków uchybienia terminu, brak procedur zwrotu "przeterminowanych" kart., wyjście poza granice delegacji ustawowej, które to granice określa cel, jakim jest wykonanie ustawy, wreszcie wynikająca ze wskazanych wad sprzeczność z konstytucją.

Cytowaną wyżej ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym.... złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych m.in. w p.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej – 3.000 zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003r. i z mocy art. 8 cyt. ustawy z dnia 23 lipca 2003r. znajdują zastosowanie do spraw niezakończonych, a wiec i do niniejszej, w której decyzja II instancji wydana została [...] listopada 2003r.

Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002r. stanowiące w § 5 pkt 6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.

W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo (§ 5 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001r.) a przepisami ustawy (załącznik do ustawy o transporcie drogowym p. 1.4.4), które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Z tego wysnuć można wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona.

Należy więc rozważyć, jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. Nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy, po pierwsze z racji rangi aktu prawnego a po drugie dlatego, iż są późniejsze. Jeśli jednak uznać, że pierwszeństwo mają przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustanawiające nowe uchybienie polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty, to należy jednocześnie uznać, że przepisy rozporządzenia określające skutki nieprawidłowego wypełnienia karty (karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty) – tracą moc. Oznacza to, że mogą być przypadki, kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty (500 zł).

Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem, tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie, kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itd.) uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań p. 1.4.4. załącznika do ustawy. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono, a więc ma na celu uniknięcie opłaty (np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty) a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak.

Elementem prawidłowości wypełnienia karty jest także wypełnienie jej w odpowiednim czasie od daty zakupu, tj. wypełnienie w ciągu 7 dni od zakupu karty dobowej i w ciągu 14 dni karty tygodniowej. W razie użycia karty po wskazanych terminach opłata zostaje uiszczona poprzez zakup karty i "skasowana" poprzez wypełnienie, wypełnienie to nie jest jednak prawidłowe, gdyż wykonane w nieodpowiednim czasie od daty zakupu. Trudno uznać w takich przypadkach, że opłata nie została uiszczona, w szczególności wobec utraty mocy przez § 5 ust. 6 rozporządzenia. Należy jednak bezwzględnie pamiętać, że wypełnienie karty dopiero w trakcie przejazdu nie jest wypełnieniem w nieodpowiednim czasie, tylko wykonywaniem przejazdu bez uiszczenia opłaty, bowiem sytuacja ta jest jakościowo zupełnie odmienna a transport, do momentu wypełnienia karty, jest wykonywany bez opłaty.

Organ nie ocenił jednak sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących wadliwego wypełnienia karty i nie wyjaśnił, dlaczego ich nie zastosował, podczas gdy w zaistniałym stanie sprawy było to niezbędne. Bezsporną w sprawie jest bowiem okoliczność wykupienia karty opłaty drogowej i jej wypełnienia tyle, że po upływie 7 dni od daty zakupu. Takie działanie organu czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art., 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i naruszenie art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym.

Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji zaś w pozostałym zakresie zgodnie z art. 152 p.p.s.a.