Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 73/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 35 § 3, art. 35 § 5, art. 50 § 1, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. D. D. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sprawie [...], po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO w K.) decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] W skardze podano, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] (wspólność ustawowa małżeńska), położonej w miejscowości S. przy ul. [...]. Zarzucając naruszenie art. 35 § 1, art. 35 § 3 i 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) skarżący wniósł o:

1. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli i wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta bez zbędnej zwłoki, a w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta przez sąd i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym terminie;

2. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.);

4. zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], SKO w K. uchyliło kolejną decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od wydania decyzji uchylającej minęły dwa miesiące, a organ sprawy bardzo dobrze mu znanej do tej pory nie załatwił z uwzględnieniem wskazań SKO w K.. Zdaniem skarżącego sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (złożona). Prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy należy do typowych (zwyczajnych) czynności organu i dlatego sprawę organ winien załatwić bez zbędnej zwłoki (od razu), a już na pewno nie dłużej niż w ciągu miesiąca. Ponadto Burmistrz Miasta winien poinformować stronę o tym, kiedy otrzymał akta sprawy z SKO w K. (art. 9 K.p.a.), co ma istotny wpływ na wiedzę strony od kiedy ma liczyć termin załatwienia sprawy. Jest to informacja, która ma wpływ na ustalenie praw strony (np. na prawo do wniesienia ponaglenia). Nie może być tak, że o tym, kiedy akta wpłynęły do organu załatwiającego ponownie sprawę, strona będzie się dowiadywać dopiero po wniesieniu ponaglenia.

Co do żądania przyznania od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. podniesiono, iż przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności czy przewlekłości. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżący doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Skarżący zmuszony został do wniesienia ponaglenia oraz jest zmuszony znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie bez znaczenie pozostaje także fakt, iż od ponad roku skarżący nie może rozpocząć procesu inwestycyjnego, traci pieniądze i czas.

Wskazano, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...] lutego 2021 r., a Burmistrz Miasta nie zajął jakiegokolwiek stanowiska, czym w sposób rażący naruszył art. 37 § 4 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie.

Burmistrz wyjaśnił, że do Urzędu Miejskiego w K. w dniu [...] marca 2021 r. wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku D. D. o ustalenie warunków zabudowy. Uprzednio skarżący złożył do SKO w K. ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta.

Uzasadniając stanowisko Burmistrz wyjaśnił, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po przeprowadzeniu postępowania tut. organ decyzją z dnia [...] maja 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji odwołanie do SKO w K. złożył inwestor. Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Burmistrz Miasta ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po odwołaniu inwestora SKO w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] ponownie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Burmistrz następnie wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wezwał pełnomocnika inwestora o dostarczenie kopii mapy zasadniczej obejmującej obszar analizowany, który zgodnie ze wskazaniami SKO w K. powinien zostać rozszerzony. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik inwestora pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformował, że zobowiązania nie wykona, a organ nieprawidłowo żąda przedłożenia niniejszej mapy zasadniczej do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Mając to na uwadze zwrócono się do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii w celu interpretacji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 - dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Jednocześnie organ podjął działania zmierzające do uzyskania mapy niezbędnej do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Uzyskano kopię niezbędnej mapy i przeprowadzona została poszerzona analiza, która obejmowała 377 nieruchomości, co zdaniem Burmistrza wskazuje na bardzo złożony charakter sprawy i czasochłonność sporządzenia analizy. Ponadto, ponownie została przeprowadzona wizja w terenie. Burmistrz Miasta ponownie przeanalizował cały materiał dowodowy oraz decyzję SKO w K. i sporządził ponownie projekt decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wytycznymi organu II instancji. Dnia [...] marca 2021 r. organ zawiadomił Strony postępowania o przedłużeniu postępowania z uwagi na złożony charakter sprawy. Dnia [...] marca 2021 (data wpływu [...] marca 2021 r.) SKO w K. w postanowieniu [...] nie stwierdziło bezczynności lub przewlekłego postępowania w niniejszej sprawie. Dnia [...] kwietnia 2021 r. uzyskano odpowiedź Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii dot. interpretacji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. strony poinformowano o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w związku z art. 10 K.p.a.

Organ podniósł, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności oraz gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Zdaniem organu ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Z akt administracyjnych, jak również z powyższego, wynika obraz działań organu, który nie pozwala stwierdzić, że ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu można by było odebrać jako zmierzający do wydłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a.") przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a K.p.a., bowiem skarżący przed jej wniesieniem skierował do organu wyższego stopnia ponaglenie, które w dniu [...] marca 2021r. zostało przekazane do SKO w K.. Ponaglenie nie zostało rozpoznane przed wniesieniem przedmiotowej skargi. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że powołany przepis skutek wyczerpania tego środka wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2015 r. I OSK 2915; dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznych rozważań w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego oznaczył przedmiotową skargę jako skargę na bezczynność, zatem wyłącznie w aspekcie tak wniesionej skargi Sąd może ocenić działania Burmistrza Miasta w prowadzonym z wniosku skarżącego postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Tym niemniej wskazać należy, że dla koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania Sąd podziela podgląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...] (orzeczenie dostępne jw.), zgodnie z którym nowelizacja przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu od [...] kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po [...], dostępnym jw.). W takim ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 83/15 – orzeczenia dostępne jw.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępnym jw.).

Zaznaczyć nadto należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenia stan sprawy wyłącznie z perspektywy zwłoki w jej załatwieniu, czy też w podejmowaniu określonych działań procesowych. Przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie, przy czym kontrola taka nie dotyczy materialnoprawnych aspektów sprawy. Stąd też w postępowaniu ze skargi na bezczynno/przewlekłość postępowania nie bada np. prawidłowości zastosowania danego trybu postępowania, czy merytorycznych aspektów podejmowanych rozstrzygnięć, bowiem te zagadnienia mogą być przedmiotem oceny dopiero przy sądowej kontroli danego ostatecznego aktu administracyjnego – czy to rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy to kończącego sprawę, czy wreszcie sprowadzającego się do zaskarżalnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach poszczególnych stadiów (faz) danego etapu postępowania. Niemniej jednak zawsze powinna być w konkretnej sprawie uwzględniana specyfika postępowania dotyczącego danej dziedziny prawa publicznego czy instytucji prawnej. Ona to bowiem ma bezpośredni wpływ na to, czy dane działania podejmowane w konkretnym postępowaniu są czynione sprawnie i zasadnie, czy też nie.

W realiach niniejszej sprawy zarzut bezczynności dotyczy, zdaniem skarżącego, zbyt długiego i nieuzasadnionego procesowo, rozpatrywania przez Burmistrza Miasta sprawy skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na etapie po kasacyjnej decyzji SKO w K. z dnia [...] stycznia 2021 r.

Przechodząc do merytorycznej kontroli sprawy należy zatem mieć na uwadze, że oceniając działania podjęte przez skarżony organ w przedmiotowej sprawie od dnia [...] stycznia 2021 r. (data wpływu decyzji SKO do Urzędu Miejskiego w K.) należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w przepisach zawartych w art. 35 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Przepis art. 36 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 K.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § 1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępnym jw.).

W świetle uzasadnienia kasacyjnej decyzji SKO w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. rozstrzygnięcie sprawy w ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy wymagało przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej – architektonicznej, która umożliwi określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa analiza powinna, w świetle wskazań organu II instancji, zostać sporządzona na znacznie większym obszarze, aniżeli uwzględniono na wcześniejszych etapach postępowania. Tak dużego obszaru nie obejmowały mapy załączone do wniosku inwestora.

Niewątpliwie takie wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego wymagały przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a w istocie przeprowadzenia tego postępowania - w zakresie najistotniejszym dla przedmiotu sprawy - od początku. Mając to na uwadze należy przyjąć, że pomimo, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu [...] lipca 2019 r., organ powinien sprawę załatwić w terminie dwóch miesięcy od dnia wpływu decyzji kasacyjnej do Urzędu Miejskiego w K., co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2021 r. Sąd podziela stanowisko Burmistrza Miasta, iż w świetle wskazań zawartych w decyzji SKO w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. co do konieczności uwzględnienia poszerzonego obszaru do analizy urbanistycznej – uwzględniającego szerokość frontu działki inwestycyjnej, tj. 328m, co końcowo spowodowało objęcie analizą 377 nieruchomości, sporządzenie analizy i jej opracowanie wymagało czasu. Powyższe uzasadnia stanowisko, że organ powinien załatwić sprawę, jako szczególnie skomplikowaną (art. 35 § 3 K.p.a.), w terminie dwóch miesięcy, liczonych od dnia [...] stycznia 2021 r.

Należy mieć na uwadze, że w świetle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego złożony przez skarżącego wniosek o ustalenie warunków miał braki formalne, które wymagały uzupełnienia – nie zawierał mapy, na której mogłaby zostać przeprowadzona wymagana nowa analiza urbanistyczna. Co do zasady, w takim przypadku wnioskodawca powinien zostać wezwany o przedłożenie wymaganej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 K.p.a., bowiem zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma obowiązek załączenia do wniosku dokumentu w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., w przypadku nie dostarczenia dokumentów wymaganych przepisami, wniosek inwestora powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Jednakże w realiach niniejszej sprawy konieczność uzupełnienia wniosku wynikła już po jego wszczęciu i po dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy wydanych w sprawie przez Burmistrza Miasta decyzji, zatem w takim przypadku rozważenia wymagałoby umorzenie postępowania lub wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skoro wnioskodawca nie dostarczył wymaganej mapy, a mimo to organ nadal prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, to zarzut bezczynności, w opinii Sądu, należy w tym przypadku uznać za bezpodstawny. W takich okolicznościach za zbędne i nie mające istotnego znaczenia dla oceny zasadności przedmiotowej skargi jest ustalenie, czy spełnione zostały przez skarżony organ przesłanki z art. 35 i art. 36 K.p.a. bowiem już z tej przyczyny skarga nie mogła być uwzględniona.

Tym niemniej, mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd rozważył również, czy wymogi określone wymienionymi przepisami zostały przez Burmistrza Miasta dotrzymane.

W tym zakresie należy zauważyć, że skarżony organ podjął próbę pozyskania mapy od skarżącego, o co [...] stycznia 2021r. wezwano pełnomocnika skarżącego. Wezwanie to wystosowano na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.

W orzecznictwie zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym przepis art. 50 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę wezwania strony do przedłożenia dokumentów lub innych dowodów (zob. wyrok NSA OZ w Łodzi z 6.12.1996 r., SA/Łd 2773/95, LEX nr 27412). Udział strony w czynnościach procesowych jest prawem strony, a zatem nie można zmusić strony do brania udziału w czynnościach procesowych, lecz o ile strona nie może zostać ukarana z powodu nieuczestnictwa w czynnościach procesowych, jednakże może ona ponieść konsekwencje swej bierności w postaci nieudowodnienia swych twierdzeń (co dodatkowo potwierdza zasadność stanowiska składu orzekającego co do obowiązków spoczywających na osobie wnioskującej o ustalenie warunków zabudowy).

W realiach rozpatrywanej sprawy pełnomocnik skarżącego odmówił zastosowania się do wezwania, o czym poinformował skarżony organ pismem, które wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] stycznia 2021 r. W opinii Sądu okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 2021 r. (6 dni) należy doliczyć do dwumiesięcznego okresu, jaki organ miał na załatwienie sprawy. Jest to okres oczekiwania na wykonanie przez stronę zobowiązania, do którego została prawidłowo wezwana. Ponadto, skoro wniosek nie spełniał warunków formalnych, okresu do czasu usunięcia takich braków nie można wliczać do określonego przepisami czasu, w jakim sprawa powinna zostać załatwiona. W tym przypadku organ prowadzący postępowanie – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – po uzyskaniu w dniu [...] stycznia 2021 r. stanowiska pełnomocnika skarżącego, poczynił kroki w celu pozyskania we własnym zakresie wymaganej mapy. Wystosowano również zapytanie do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii co do interpretacji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: (1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Jak wynika z akt sprawy wymaganą mapę organ pozyskał i osoba uprawiona przystąpiła do sporządzenia analizy urbanistycznej. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy został sporządzony [...] lutego 2021 r., przy czym opracowywanie analizy trwało jeszcze po tej dacie, co wynika z notatki służbowej z dnia [...] marca 2021 r. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2021 r. skarżony organ poinformował pełnomocnika skarżącego o terminie załatwienia sprawy – do [...] kwietnia 2021 r. Zawiadomienie to wystosowane zostało jeden dzień po terminie liczonym od dnia [...] stycznia 2021 r., lecz mając na uwadze okres pięciu dni oczekiwania przez organ na dostarczenie przez skarżącego mapy umożliwiającej przeprowadzenie analizy urbanistycznej, gdy organ bez własnej winy nie mógł prowadzić postępowania (tj. od [...] do [...] stycznia 2021 r.), uznać należy, że dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy decyzją upływał w dniu [...] marca 2021 r.

Przedmiotowa skarga do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęła w dniu [...] marca 2021 r., a więc przed upływem tego terminu, a ponadto w okresie, gdy w terminie tym został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy – ustalony przez organ na [...] kwietnia 2021 r. (zawiadomienie z dnia [...] marca 2021 r.). Zatem i z tej przyczyny nie można uznać, że na dzień wniesienia skargi Burmistrz Miasta był bezczynny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a