Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 250/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 4 pkt 9, art. 67 ust. 3, art. 68, art. 70
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2008r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 9 kwietnia 2008 r. nr XXVI/165/2008 w przedmiocie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Bełżyce 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana .


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 czerwca 2008 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę Nr XXVI/165/2008 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Bełżyce, żądając stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Bełżycach przeznaczyła do bezprzetargowej sprzedaży lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy Bełżyce na rzecz ich najemców zgodnie z załącznikiem Nr 1 i Nr 2.

W pierwszej kolejności Wojewoda Lubelski podniósł zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę zasad odnoszących się do publikacji i wejścia w życie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem w swej treści normy odnoszące się do generalnie oznaczonych adresatów w abstrakcyjnie wskazanych sytuacjach. W związku z tym przedmiotowa uchwała powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jest warunkiem koniecznym do jej wejścia w życie. Ponadto uchwała jako akt prawa miejscowego powinna przewidywać odpowiedni czasookres wejścia w życie, liczony od dnia opublikowania. Niespełnienie wymogów publikacji uchwały oznacza, iż narusza ona art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499, z późn. zm.). Naruszenie to powoduje w ocenie Wojewody, że uchwała nie nabywa mocy prawnej i nie staje się prawem obowiązującym. Uchwała narusza ponadto określone w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zasady dotyczące terminu wejścia w życie aktu normatywnego, gdyż w świetle § 11 uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

W dalszej części skargi Wojewoda Lubelski podniósł, iż zaskarżona uchwała w zakresie odnoszącym się do zasad wprowadzania bonifikat dla najemców nabywających lokale narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

Zasady udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości dla nabywców lokali mieszkalnych określa § 6 uchwały. W świetle § 6 pkt 4 uchwały w przypadku uiszczenia całej należności z tytułu ceny sprzedaży przed zawarciem aktu notarialnego, cenę, o której mowa w § 6, pomniejsza się o 10%. Zgodnie z § 6 pkt 5 bonifikata od ceny nie obowiązuje przy sprzedaży lokalu w drodze przetargu. Wreszcie zgodnie z § 6 ust. 6 cena sprzedaży ustalona zgodnie z § 6 może być na wniosek nabywcy rozłożona na raty z tym, że pierwsza rata płatana przed zawarciem aktu notarialnego, nie może być mniejsza niż 50% ceny, pozostała część może być zapłacona w 3 rocznych ratach przy zastosowaniu oprocentowania stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

W ocenie Wojewody powołane uregulowania uchwały naruszają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa ta nie przyznaje radzie gminy kompetencji do tworzenia regulacji w zakresie ustalania i rozkładania na raty ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, ponieważ stanowi kompletną regulację w tym zakresie.

Odnośnie § 6 pkt 4 Wojewoda podniósł zarzut, iż regulacja ta została podjęta bez podstawy prawnej.

W odniesieniu do § 6 pkt 5 uchwały Wojewoda wskazał, iż regulacja zawarta w tym przepisie wynika z treści art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem rada nie miała kompetencji do tworzenia regulacji w uchwale w tym zakresie.

Podobnie w odniesieniu do treści § 6 pkt 6 uchwały organ nadzoru podniósł zarzut, iż materia określona w tym przepisie, odnosząca się do rozłożenia na raty nie spłaconej części ceny stanowi przedmiot regulacji art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest zatem podstaw prawnych do powtarzania jej w uchwale. Skoro Rada Miejska w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy nie skorzystała z przysługującego jej z mocy art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa do ustalenia innej niż określona w ust. 3 tego przepisu stawki oprocentowania, to nie posiada żadnych innych kompetencji w tym zakresie. Wojewoda podniósł także, iż w świetle poglądów utrwalonej linii orzeczniczej za niedopuszczalne uznaje się powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście całej uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Wojewoda podniósł ponadto, iż z art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie okresu spłaty rat oraz terminu płatności należy do materii umownej. W świetle przywołanych przez Wojewodę przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami kompetencje rady gminy w zakresie sprzedaży nieruchomości ograniczają się jedynie do wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do czasu określenia zasad, o których mowa w tym przepisie (lub określenia zasad). Natomiast samo gospodarowanie, w tym zawarcie umowy należy do kompetencji wójta. W związku z tym Rada Miejska w Bełżycach wprowadzając do zaskarżonej uchwały regulację zawartą w § 6 pkt 6 przekroczyła swoje kompetencje i bezpośrednio wkroczyła w ustawowe uprawnienia burmistrza w zakresie kształtowania treści stosunku prawnego.

Wojewoda zakwestionował również treść § 7 zaskarżonej uchwały, przewidującego, iż koszty wyceny oraz koszty aktu notarialnego ponoszą nabywcy lokali. Wojewoda zarzucił tej regulacji naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady swobody umów wyrażonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego.

W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw prawnych do obciążania nabywcy kosztami związanymi z wyceną nieruchomości, gdyż w świetle uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, iż koszty te ponosi organ zapewniający wycenę. Stanowisko to Wojewoda oparł na treści art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25, art. 4 pkt 6, art. 7, art. 67 ust. 1 oraz art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ustawy wynika, że wyceny nieruchomości dokonuje wójt (burmistrz, prezydent). Pod pojęciem wyceny nieruchomości należy rozumieć w świetle art. 4 pkt 6 ustawy postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wycena nieruchomości jest poprzedzona sporządzeniem operatu szacunkowego, który stosownie do art. 156 ustawy jest pisemną opinią o wartości nieruchomości.

Kwestionowany zapis § 7 uchwały dotyczący kosztów wyceny nieruchomości i kosztów aktu notarialnego narusza w ocenie Wojewody Lubelskiego zasadę swobody umów przez to, iż kształtowanie tych postanowień powinno mieć miejsce przy zawieraniu umowy sprzedaży, a nie w uchwale, która jest aktem prawa miejscowego i na którego zapisy nabywcy nieruchomości nie mają wpływu. Akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, jako powszechnie obowiązujący, będzie bezwzględnie i jednostronnie kształtował treść przyszłych wzorców umownych oraz samych umów. Jego postanowienia nie będą mogły być renegocjowane przy zawieraniu umowy. W sytuacji więc, gdy strona przyszłej umowy – nabywca nieruchomości – przy jej zawieraniu nie ma żadnego wpływu na jej treść wynikającą z zaskarżonej uchwały, narzucającej niekorzystne dla niej rozwiązania, uznać należy, że sama uchwała narusza art. 3531 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bełżycach wniosła o odrzucenie w całości skargi ze względu na fakt, iż wniesienie skargi w niniejszej sprawie w stosunku do Rady Miejskiej w Bełżycach jest niedopuszczalne; ewentualnie o oddalenie skargi w całości ze względu na fakt, iż Rada Miejska w Bełżycach nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie; ewentualnie o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono zarzut braku przymiotu strony Rady Miejskiej w Bełżycach do występowania w niniejszej sprawie, co jest okolicznością "pozytywnie rzutującą" zarówno na wniosek o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność wniesienia skargi w niniejszej sprawie w stosunku do Rady, jak również na wniosek o oddalenie skargi ze względu na fakt, iż Rada nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Zdaniem Rady w świetle stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego rada gminy nie może występować w niniejszej sprawie w charakterze strony w sytuacji, gdy organ nadzoru skorzystał ze swoich uprawnień nadzorczych w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do merytorycznej oceny skargi Rada Miejska w Bełżycach zdecydowanie zaprzeczyła stanowisku Wojewody, iż zakwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie Rady z treści uchwały wynika, że skierowana została do konkretnie oznaczonych adresatów wyrażonych w niej norm prawnych, tj. do konkretnie oznaczonych najemców lokali mieszkalnych ściśle oznaczonych w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały. Zasady sprzedaży lokali mieszkalnych zawarte w uchwale nie odnoszą się do wszystkich najemców takich lokali położonych na terenie Gminy Bełżyce, lecz tylko do określonych najemców. Co prawda najemcy ci nie zostali określeni w przedmiotowej uchwale z imienia i nazwiska, ale ich identyfikacja możliwa jest na podstawie danych dotyczących lokalu wskazanego do sprzedaży w załącznikach do uchwały. Rada podniosła również, że zaskarżona uchwała określa zasady sprzedaży lokali gminnych jedynie w stosunku do niektórych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Bełżyce. W związku z tym Rada Miejska uprawniona była do tego, aby w odmienny sposób określić te zasady w odniesieniu do różnych lokali kierując się na przykład ich usytuowaniem czy stanem technicznym. W ocenie Rady bezkrytyczne przyjęcie poglądu organu nadzoru prowadziłoby do absurdalnych sytuacji, w których należałoby ogłaszać jako akty prawa miejscowego uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego przeznaczające do sprzedaży np. jeden tylko lokal komunalny.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego powtórzenia regulacji ustawowych w treści uchwały, Rada Miejska w Bełżycach powołała się na wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. W ocenie Rady myśli tej nie można utożsamiać ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych, co nie miało miejsca w zaskarżonej uchwale i nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W ocenie Rady ani § 6 pkt 5, ani § 6 pkt 6 uchwały nie stanowi wprost powtórzenia regulacji ustawowej, a pkt 5 w § 6 jest wręcz konieczny, gdyż dla przeciętnego odbiorcy zawartej w nim normy prawnej wcale nie musi być oczywiste, że "bonifikata od ceny nie obowiązuje przy sprzedaży lokalu w drodze przetargu", gdyż zapis taki nie wynika wprost z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Rady Miejskiej w Bełżycach zakwestionowana przez Wojewodę treść § 7 uchwały w żaden sposób nie stanowi istotnego naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest wyrazem dbałości organów gminy o finanse publiczne. Bezzasadny jest również w ocenie Rady zarzut Wojewody, iż przepis § 7 uchwały narusza wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadę swobody umów. Rada podniosła, iż wszelkie koszty związane ze sprzedażą lokalu poniesione zostaną przed zawarciem umowy. Podjęcie uchwały przez radę gminy stanowi wyrażenie woli na sprzedaż konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jeżeli kolejnym etapem tej procedury jest złożenie wniosku przez najemcę i wyrażenie woli ich nabycia, to nie ma już miejsca na żadne negocjacje. Inaczej byłoby w sytuacji, gdyby Rada Miejska określiła uchwałą ogólne warunki nabywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy położonych na jej terenie, wówczas ich sprzedaż musiałaby być dokonywana w drodze odrębnego aktu decyzyjnego. Przedmiotowa uchwała stanowi przejaw świadczenia woli Gminy co do sprzedaży konkretnych lokali. Ani ustawodawca, ani uchwałodawca nie przewidział tu już miejsca na dalsze negocjacje co do warunków sprzedaży pomiędzy organami gminy a najemcami lokali.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 6 ust. 4 uchwały Rada Miejska w Bełżycach stwierdziła, iż nawet jeżeli przyjąć, iż nie była uprawniona do uchwalenia regulacji w zakresie pomniejszenia o 10% ceny sprzedaży lokalu w przypadku uiszczenia całej należności przed zawarciem aktu notarialnego, to nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a jedynie w części obejmującej ten zapis.

W ocenie Rady, przyjmując jej stanowisko, iż przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie ma również podstaw do stwierdzania nieważności uchwały w całości ze względu na to, że organ nadzoru zakwestionował tylko niektóre z uchwalonych zapisów uchwały, a nie wszystkie. Zastrzeżenia organu nadzoru nie odnoszą się uchwały jako całości, a jedynie do niektórych jej zapisów, co nie uzasadnia wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Wojewody Lubelskiego jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała narusza szereg przepisów prawa, przy czym są to naruszenia, które z pewnością nie mają znamion "nieistotnych" w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Należy również wskazać, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy nie wskazane przez Wojewodę, jednakże sąd administracyjny rozpatrujący skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zatem ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek ocenić zaskarżony akt również z punktu widzenia przepisów nie wymienionych w skardze.

Merytoryczną ocenę zgodności z prawem zakwestionowanej uchwały musi poprzedzać ustosunkowanie się do podniesionego w odpowiedzi na skargę formalnoprawnego zarzutu braku legitymacji procesowej Rady Miejskiej w Bełżycach do występowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Rady w świetle stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego rada gminy nie może występować w niniejszej sprawie w charakterze strony w sytuacji, gdy organ nadzoru skorzystał ze swoich uprawnień nadzorczych w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stanowisko Rady Miejskiej Bełżyce nie może być zaakceptowane, a powoływane przez nią orzeczenia sądowoadministracyjne nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za brakiem legitymacji procesowej Rady, gdyż odnoszą się do zgoła odmiennych kwestii. Przytoczony przez Radę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. (OSK 607/04; LEX nr 158897) rozstrzygał jedynie kwestię braku legitymacji osoby fizycznej do wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie zainicjowanej skargą wojewody na uchwałę rady gminy w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak najbardziej słuszne jest stanowisko NSA, iż stroną postępowania sądowego, zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym może być wyłącznie gmina. Pogląd ten w żaden sposób jednak nie wyjaśnia, jaki konkretnie organ gminy winien ją reprezentować przed sądem administracyjnym, a już na pewno nie można z niego wywodzić uzasadnienia dla stanowiska o braku uprawnienia do tego Rady Gminy. Argumentem przemawiającym za stanowiskiem Rady Miejskiej w Bełżycach nie może być również drugie z powoływanych orzeczeń - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1999 r. (II SA 1244/98; LEX nr 47305). W wyroku tym NSA potwierdził brak legitymacji osoby fizycznej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając iż taką skargę może wnieść jedynie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone takim rozstrzygnięciem nadzorczym. Również to, niewątpliwie trafne stanowisko NSA nie ma żadnego odniesienia do kwestii legitymacji procesowej Rady Miejskiej w Bełżycach jako strony niniejszego postępowania.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wskazują w żaden sposób organu gminy, który winien ją reprezentować w postępowaniu w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy (takim przepisem z pewnością nie jest art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz). Za przyjęciem, iż organem właściwym jest w tym przypadku rada gminy może natomiast przemawiać treść art. 32 p.p.s.a., w świetle którego w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skoro przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, uprawnia to do przyjęcia stanowiska, iż to ona może być wskazana w skardze do sądu jako strona przeciwna.

Zarzut Rady Miejskiej w Bełżycach o braku przymiotu strony w niniejszej sprawie jest w świetle powyższego bezpodstawny.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały trzeba wskazać, iż analiza kolejnych zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Lubelskiego i kontrargumentów Rady Miejskiej w Bełżycach użytych w odpowiedzi na skargę wymaga w pierwszej kolejności oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Rada Miejska zdecydowanie zaprzecza stanowisku Wojewody, iż zakwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie Rady z treści uchwały wynika, że skierowana została do konkretnie oznaczonych adresatów wyrażonych w niej norm prawnych, tj. do konkretnie oznaczonych najemców lokali mieszkalnych ściśle oznaczonych w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały. Zasady sprzedaży lokali mieszkalnych zawarte w uchwale nie odnoszą się do wszystkich najemców takich lokali położonych na terenie Gminy Bełżyce, lecz tylko do określonych najemców. Co prawda najemcy ci nie zostali określeni w przedmiotowej uchwale z imienia i nazwiska, ale ich identyfikacja możliwa jest na podstawie danych dotyczących lokalu wskazanego do sprzedaży w załącznikach do uchwały.

Aby przyjąć, że uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, musi ona, jak każdy akt normatywny, zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy natomiast wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Niewątpliwie zaskarżona uchwała zawiera takie właśnie normy – nie określa warunków sprzedaży konkretnego lokalu na rzecz konkretnego podmiotu. Adresaci norm zawartych w uchwale zostali określeni poprzez wskazanie ich cech, a nie poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto dyspozycja normy określająca zachowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Pogląd o tym, że uchwała wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym w celu ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy ma charakter aktu prawa miejscowego, jest utrwalony w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 2007r., III SA/Kr 1275/06, niepubl., wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2007r., II SA/Go 340/07, Gazeta Prawna nr 207 z 2008r. oraz wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2008r., II SA/Ol 211/08, niepubl.).

Wbrew zatem twierdzeniom Rady Miasta podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego.

Przyjęcie takiej konkluzji oznacza, że zasadne są zarzuty Wojewody Lubelskiego dotyczące braku właściwej publikacji zaskarżonej uchwały oraz jej § 11 ustalającego datę wejścia w życie uchwały na dzień jej podjęcia. Zasadnie zatem Wojewoda wskazuje, iż doszło w tej sytuacji do naruszenia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz do naruszenia art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wymaga opublikowania uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w przypadku zaskarżonej uchwały nie nastąpiło. Trafnie zatem konkluduje Wojewoda, iż niespełnienie wymogów publikacji aktu prawa miejscowego stanowi naruszenie prawa i powoduje, że uchwała nie nabywa mocy prawnej i nie staje się prawem obowiązującym.

Z kolei w świetle art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przyjęcie przez Radę Gminy Bełżyce w zaskarżonej uchwale zasady, iż uchwała wchodzi z dniem podjęcia (§ 11) przy braku istnienia nadzwyczajnych okoliczności wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, pozwalających na skrócenie 14-dniowego okresu vacatio legis aktu normatywnego, bez wątpienia stanowi istotne naruszenie prawa. Naruszenie jest tym istotniejsze, że najwcześniejszym momentem wejścia w życie aktu normatywnego jaki – wyjątkowo – dopuszcza ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, jest data ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, co w niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, nie nastąpiło.

Powyższe naruszenia prawa jakich dopuściła się Rada Gminy Bełżyce uchwalając zaskarżoną uchwałę są na tyle istotne, że uchwała nie może ostać się jako akt obowiązujący w państwie praworządnym i są wystarczające do stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje jednak za celowe dokonanie dalszej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż wymienione wyżej uchybienia nie są jedynymi, jakie można wskazać w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała, stanowiąca jak wywiedziono wyżej akt prawa miejscowego, mający moc powszechnie obowiązującą na terenie Gminy Bełżyce, uregulowała w § 6 pkt 1-3 kwestię bonifikat od ceny dla nabywców lokali mieszkalnych, zbywanych w drodze bezprzetargowej na rzecz ich najemców. Zasady udzielania bonifikat określa art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważniający właściwy organ do udzielenia, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 (tj. co do zasady w wysokości nie niższej niż jej wartość), w sytuacjach wymienionych w katalogu zawartym w ust. 1 art. 68. Właściwym organem, o którym mowa w art. 68 ust. 1 jest w świetle art. 4 pkt 9 ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, w świetle którego przepis art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich mieszkańców gminy, nie oni bowiem są adresami żądania zwrotu bonifikaty, a tylko nabywca nieruchomości. Art. 68 zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegółowienia zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej (zob. wyrok NSA z 27 maja 2002 r., I SA 413/03, LEX nr 82659). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2006 r., II SA/Wr 579/05, nie publ. oraz z dnia 13 lipca 2006 r., II SA/Wr 483/04, Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego 2007/44/486).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż Rada Miejska w Bełżycach ustalając w zaskarżonej uchwale obowiązek udzielenia bonifikaty wkroczyła w kompetencje organu właściwego - w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do jej udzielania, czym naruszono przepis art. 68 ust. 1 ustawy. Rada może jedynie wyrazić zgodę na udzielenie bonifikaty w konkretnym przypadku, nie ma natomiast uprawnień do jej udzielania. Zaskarżona uchwała narusza również art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez to, że ustala warunki udzielania bonifikat w sposób abstrakcyjny i generalny, podczas gdy jest to dopuszczalne tylko w odniesieniu do konkretnych przypadków zbycia nieruchomości na rzecz konkretnych osób.

W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda Lubelski kwestionuje zgodność z prawem § 6 pkt 4-6 zaskarżonej uchwały. § 6 pkt 4 uchwały, stanowiący że w przypadku uiszczenia całej należności z tytułu ceny sprzedaży przed zawarciem aktu notarialnego, cenę, o której mowa w § 6, pomniejsza się o 10%, wprowadza de facto dodatkową, nieprzewidzianą przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikatę od ceny sprzedaży nieruchomości, co oznacza, że regulacja ta została wydana bez należytej podstawy prawnej. Treść § 6 pkt 5, zgodnie z którym bonifikata od ceny nie obowiązuje przy sprzedaży lokalu w drodze przetargu stanowi zbędne powtórzenie normy wynikającej z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jest zbyteczny również w kontekście §1 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, iż uchwała określa zasady bezprzetargowej sprzedaży lokali określonych w załącznikach Nr 1 i Nr 2. Taki sposób tworzenia aktu normatywnego przeczy zasadom prawidłowej legislacji, wprowadza bowiem pustą normę, nie mającą odniesienia do przedmiotu regulacji danego aktu. Z kolei treść § 6 ust. 6 uchwały, określającego zasady rozkładania na raty należności z tytułu ceny sprzedaży narusza art. 70 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w części zbytecznie powiela treść tego przepisu, w części zaś wprowadza zasady nie przewidziane w przepisie ustawowym. Zasadnie zatem argumentuje Wojewoda, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w sposób kompleksowy reguluje zasady rozkładania na raty należności z tytułu ceny sprzedaży nieruchomości, nie przyznając kompetencji radzie gminy do tworzenia abstrakcyjnych i generalnych reguł w tym zakresie. Ustawa umożliwia jedynie radzie gminy wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż ustawowa stopy procentowej dla rozłożonej na raty niespłaconej części ceny sprzedaży (art. 70 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednakże Rada Miejska w Bełżycach nie zdecydowała się na skorzystanie z tej kompetencji, co więcej niepotrzebnie powieliła w uchwale uregulowanie zawarte w art. 70 ust. 3 ustawy co do określenia stopy procentowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i przytaczany w uzasadnieniu skargi Wojewody Lubelskiego uznający za niedopuszczalne powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych lub ich modyfikację, ze względu na to, że może to prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W ocenie Sądu nie zachodzą w tym przypadku żadne okoliczności, które w świetle argumentów podnoszonych przez Radę Miejską w Bełżycach miałyby uzasadniać odstępstwo od tego poglądu, gdyż dzięki temu akt prawa miejscowego stanie się bardziej czytelny i zrozumiały. Treść zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami bezwzględnie wiążących przepisów ustalających warunki rozkładania na raty należności z tytułu ceny sprzedaży nieruchomości jest wystarczająca dla odczytania z nich stosownych norm prawnych stanowiących wzorce postępowania w konkretnych sytuacjach.

W ocenie Sądu należy również przyznać słuszność zarzutom Wojewody Lubelskiego odnoszącym się do § 7 zakwestionowanej uchwały, w świetle którego koszty wyceny oraz koszty aktu notarialnego ponoszą nabywcy lokali. Z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyprowadzić generalny wniosek, iż koszty wyceny nieruchomości co do zasady obciążają organ zapewniający wycenę. Nie oznacza to wprawdzie, jak wydaje się sugerować Wojewoda, że zasada ta obowiązuje bezwzględnie. Trzeba zauważyć, że zbycie nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Ustalenie jej warunków, w tym odnoszących się do kosztów zawarcia umowy, do których należy wycenia nieruchomości i koszty sporządzenia aktu notarialnego, podlega woli stron tej umowy, zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron i wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadą swobody umów. Nie można przyjąć, aby ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłączała w tym zakresie wskazane wyżej podstawowe zasady obrotu cywilnoprawnego. Zasadne jest natomiast twierdzenie Wojewody, iż uchwała narusza właśnie art. 3531 Kodeksu cywilnego. Ponieważ zaskarżona uchwała ma, jak wyżej wskazano, charakter aktu prawa miejscowego, nie może w sposób powszechnie wiążący w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów normy prawnej wyłączać podstawowej w obrocie cywilnoprawnym zasady swobody umów. Obciążenie nabywcy lokalu kosztami wyceny i kosztami aktu notarialnego jest dopuszczalne tylko jako element indywidualnej umowy, ukształtowany w następstwie zgodnej woli stron stosunku prawnego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.

Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały uzasadnia treść art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.