Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 575/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1422/20 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 maja 2020 r. nr 1347/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 maja 2020 r., nr 1347/2020, w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 30 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1422/20, oddalił skargę.

Skargę kasacyjna złożyła Z. P. reprezentowana przez radcę prawnego J.K., zaskarżając wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej jako "u.g.n.") poprzez błędne uznanie, że grunt stanowiący przedmiot postępowania w niniejszej sprawie - będący częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...], pochodzącej z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi Służew nr 14, uregulowanej w dawnej księdze wieczystej pod nazwą "Służew nr hip. [...]" - nr rej. Hip. [...] jako działka pod nazwą "[...]", oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], KW nr [...], został użyty - w całości - wyłącznie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z 29 czerwca 1974 r., nr [...], oraz - szkicu sytuacyjnym - stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] z 15 kwietnia 1972 r., a tym samym - poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tezy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na całym obszarze nieruchomości, w konsekwencji czego nieruchomość ta nie okazała się w jakimkolwiek zakresie zbędna w aspekcie celu jej przejęcia, w związku z czym nie podlega - w jakiejkolwiek części – zwrotowi na rzecz spadkobiercy byłego właściciela tej nieruchomości,

2. art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że realizacja publicznego celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z zespołem ulic została przeprowadzona i - w szczególności - zakończona, na całym gruncie, objętym niniejszym postępowaniem, w terminach wskazanych w tym przepisie,

3. art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu w odniesieniu do części gruntu, objętego niniejszym postępowaniem, na którym nigdy nie został zrealizowany - nawet szeroko rozumiany - cel publiczny, wskazany jako podstawa wywłaszczenia nieruchomości.

II. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie - w dostatecznym zakresie - w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku - istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, to jest:

- nieustalenie, jaki był faktyczny cel wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu II etapu realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]", zatwierdzonego decyzja z dnia 12 września 1973 roku - znak - [...], w zakresie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].

- nieustalenie, na jakiej dokładnie części wywłaszczonej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji Nr [...] i nr [...] z dnia 5 kwietnia 1972 roku, a w konsekwencji -

- nieustalenie, na jakiej części wywłaszczonej nieruchomości nie doszło do realizacji wskazanego powyżej celu wywłaszczenia,

- uznanie, że sytuacja w której na wywłaszczonym gruncie znajduje się wiata śmietnikowa, prywatny parking oraz gdy część terenu pozostaje faktycznym nieużytkiem, spełnia kryterium "realizacji celu wywłaszczenia", pod budowę osiedla mieszkaniowego.,

- uznanie, że poprzez scalenie części działki stanowiącej przedmiot postępowania, z działką, na której pozostają zlokalizowane budynki mieszkalne, został osiągnięty cel wywłaszczenia, które to uchybienia miały istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w zakresie objętym zaskarżeniem w treści niniejszej skargi, poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z 5 maja 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z 13 grudnia 2018 r.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 204 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od Organu - Wojewody Mazowieckiego, na rzecz Skarżącej, kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej Z.P. reprezentowanej przez r.pr. J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1422/20, w którym Sąd oddalił skargę Z. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 5 maja 2020 r. wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy,

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła także Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] (dalej jako "Spółdzielnia") wnosząc o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Spółdzielnia zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. r. poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie - w dostatecznym zakresie - w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w dostatecznym zakresie wskazanych istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi.

Należy stwierdzić, że nie ma podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do ww. okoliczności. Uznanie przez stronę poczynionych przez Sąd I instancji wywodów w tym zakresie za niedostateczne nie jest tożsame z ich brakiem. Ocenianie ich jako niedostatecznych stanowi w istocie rzeczy polemikę z wywodami Sądu I instancji, a nie wywód wskazujący na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem niezasadny.

Skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 2 czerwca 2022 r. zawarła wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wniosek ten nie może być uwzględniony, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, zatem dowód ten nie może być przeprowadzony.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że za pomocą tych zarzutów kasator kwestionuje ustalenia stanu faktycznego. Tak skonstruowane zarzuty nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że sąd przyjął nieprawidłowo ustalony stan faktyczny za podstawę orzekania, co skutkowało naruszeniem przepisu prawa materialnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie, to powinna w skardze kasacyjnej podnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania wykazując wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty merytorycznie i dokonał kontroli wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego mając na uwadze stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania.

Należy przypomnieć treść przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przepis art. 137 ust. 2 u.g.n. stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie podważyła ustaleń stanu faktycznego, z których jednoznacznie wynika, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W konsekwencji nie można Sądowi I instancji zarzucić, że z naruszeniem prawa zaakceptował przyjęty przez organy administracji sposób zastosowania przepisów prawa materialnego z pominięciem tego, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Należy również wyjaśnić, że Sąd I instancji stwierdził, że celem dokonanego w 1974 r. wywłaszczenia była budowa niedookreślonego co do konkretnych założeń osiedla mieszkaniowego z zespołem ulic. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdza, że ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, jest usprawiedliwione, jeżeli teren objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby możliwe było utożsamienie osiągniętego rezultatu z celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia.

Sąd I instancji wskazał również, przywołując wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższą ocenę. Tak więc ustalenia organów w zakresie określenia celu wywłaszczenia spornej nieruchomości były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przypadku przedsięwzięć złożonych, takich jak osiedla mieszkaniowe, może dojść do zmian niewpływających na ogólny cel wywłaszczenia. Może bowiem ulec zmianie lokalizacja poszczególnych budynków czy przebieg ciągów komunikacyjnych. Dodatkowo należy odnotować, że w momencie wywłaszczenia ustalenie docelowego kształtu niektórych obiektów jest niemożliwe, gdyż przykładowo docelowy kształt zieleńców osiedlowych czy przestrzeni rekreacyjno-wypoczynkowej może być wynikiem ukształtowania terenu po zakończeniu procesu budowlanego. Tym samym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkalnego będzie polegał na precyzyjnym określeniu, jakie obiekty o jakich parametrach i funkcjach zostaną wzniesione i w jakim dokładnie miejscu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie jej budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska, itp. Należy przywołać w tym miejscu stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego ocena realizacji tego celu winna być dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r. I OSK 1185/15, wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. I OSK 2122/17 i przywołane tam orzecznictwo).

Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów - jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość - nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia, dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, bądź też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14).

W niniejszej sprawie nie można mówić o owej modyfikacji celu wywłaszczenia, skoro jej stwierdzenie zakłada szczegółową wiedzę zarówno o elemencie osiedla (zespołu miejskiego), który pierwotnie miał na odnośnej nieruchomości powstać, jak i o elemencie, który finalnie zrealizowano. Jeśli specyfika dawnych decyzji wywłaszczeniowych, tudzież uwarunkowania postępowania dowodowego, pozwalają zrekonstruować tylko ogólnie ujęty cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego bądź innego zamierzenia inwestycyjnego o znacznych rozmiarach, to wykonanie na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu relewantnych aspektów temporalnych, jakiegokolwiek elementu tegoż zamierzenia implikuje ocenę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taki też przypadek, w ocenie NSA, zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji zaakceptował ustalenie organów obu instancji, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "Ursynów Północny" wraz z zespołem ulic, został zrealizowany do 20 maja 2003 r., kiedy to złożony został wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynków mieszkalnych. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego ustalenia.

Wspomniany art. 137 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te, to - odpowiednio - 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy jednak odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie przepisów przewidujących te terminy (siedmioletniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004 r.). Ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15). Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola z 29 czerwca 1974 r., a zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów.

Należy przy tym zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 376), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tego momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mają znaczenia dla oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Odmienne stanowisko kasatora jest nieprawidłowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że wniosek Skarżącej z 25 maja 1995 r. nie może być traktowany jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Kasator nie wskazał jednakże przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji w związku z powyższą oceną. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do powyższego zarzutu. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r., I OSK 1342/16, uznał, że pismo Skarżącej z 25 maja 1995 r. nie stanowiło wniosku o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z treści tego pisma.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. są niezasadne.

Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej zarówno procesowych jak i materialnoprawnych sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, nie wskazała jednakże, od kogo i na czyją rzecz powinny być zasądzone koszty postępowania. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18). Zasądzenie kosztów postępowania od Skarżącej na rzecz organu stanowi zatem realizację powyższego wniosku.