Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 288/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 art. 133 par. 1 art. 141 par. 4 art. 174 art. 176 art. 183 par. 1 pkt 2 art. 185 par. 1 art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 651/13 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów w rejonie miejscowości P., N. i W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Wr 651/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] września 2009r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla obszarów w rejonie miejscowości P., N. i W. w części obejmującej wyznaczoną strefę zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych w granicach terenów R/E została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA we Wrocławiu oddalił skargę M. S. na w/w uchwałę Rady Gminy P..

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przyjętego uchwałą z dnia [...] marca 1999r. i zmienionego uchwałą z dnia [...] czerwca 2008r. Według § 2 uchwały zmiana ma na celu umożliwienie realizacji inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych, obejmuje zaś tereny położone w miejscowości P., N. i W.. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że do projektu zmiany nie zgłoszono żadnych uwag. W załączniku obejmującym treść zmiany podano (pkt 1.5), że obszar obejmuje tereny użytków rolnych, tereny zabudowane w N. i P. oraz lasy. Wskazano (pkt 1.6), że większość obszaru zlokalizowana jest w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] podlegającego szczególnej ochronie. Projektowany jest (pkt 1.7) zbiornik retencyjny na cieku P.. W kierunkach zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wyznaczono (pkt 2) ,,tereny oznaczone na rysunku zmiany studium symbolem R/E – tereny rolnicze obejmujące obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych i infrastruktury towarzyszącej wraz z obszarem ich oddziaływania. Zakłada się rolnicze użytkowanie gruntów wokół wież elektrowni wiatrowych. Są to tereny wykluczone z lokalizowania zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w tym zabudowy zagrodowej. Tereny lokalizacji wież elektrowni wiatrowych powinny zostać wyznaczone na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem odpowiedniej odległości od istniejących i projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej i innych form zagospodarowania, wrażliwych na oddziaływanie tych obiektów, oraz z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań ekofizjograficznych (np. występowanie ciągów ekologicznych). W granicach terenów R/E wyznaczona została strefa zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych ze względu na uciążliwość akustyczną dla istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej". Ponadto wyznaczono tereny ZR (zbiornik małej retencji), Z (strefa osadnicza), LS (leśne i zadrzewione). Wskazano również, że "ustala się ochronę kompleksów rolniczych przed zainwestowaniem nie związanym z gospodarką rolną, z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz sieci i obiektów infrastruktury technicznej. Budowa wież elektrowni wiatrowych pozwala na utrzymanie ciągłości kompleksów rolniczych oraz użytkowanie rolnicze terenów wokół nich". Ustalono ochronę pasa terenu wzdłuż istniejącej drogi wojewódzkiej przez utrzymanie jego rolniczego użytkowania i zakaz zabudowy. Ustalono utrzymanie istniejącej drogi powiatowej. Zakłada się utrzymanie linii kolejowej, obecnie nieczynnej. Ustalono konieczność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym należy określić tereny, na których będą lokalizowane elektrownie, tereny z zakazem zabudowy o funkcji mieszkaniowej oraz tereny rozwoju zabudowy. W załączniku graficznym wyznaczono w szczególności od strony wsi P. i W. strefę zakazu lokalizowania elektrowni wiatrowych oznaczoną R/E, wyodrębnioną od pozostałych terenów R/E przez zaznaczenie granicy strefy i pionowe zakreskowanie. W materiałach planistycznych zamieszczono prognozę oddziaływania na środowisko, w której podkreślono (s. 78-83), że projekt uchwały nie wyznacza szczegółowej lokalizacji elektrowni, nie ustala ich liczby i charakterystyki, wymaganych odległości. Dopiero w planie miejscowym będzie można minimalizować potencjalne negatywne oddziaływanie przyszłych elektrowni na środowisko. Ocena stopnia tego oddziaływania stanie się możliwa w prognozie dla planu miejscowego oraz na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obecnie przewidziano ochronę przed hałasem, proponująca strefę 500 m od terenów mieszkaniowych (ciąg osadniczy P. – W.).

W dniu 13 czerwca 2013r. M. S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy P. do usunięcia rażących naruszeń prawa i unieważnienie uchwały w sprawie zmiany studium z dnia [...] września 2009r. Twierdził, że ustalenia uchwały naruszają jego interes prawny jako właściciela działek nr [...], [...] i [...] w W. znajdujących się w granicach obszaru zmiany studium. Zmienione przeznaczenie terenu R/E, które wyklucza zabudowę zagrodową, ogranicza jego uprawnienia właścicielskie, a dodatkowo nie pozwala na przeznaczenie działek pod plantacje sadownicze lub leśne.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2013r. Rada Gminy P. uznała wezwanie za bezzasadne wyrażając pogląd, że uchwały w sprawie studium nie należą do uchwał wymienionych w art. 101 u.s.g., jak też nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ zakwalifikował wezwanie jako skargę powszechną, nie zasługującą na uwzględnienie.

W dniu 8 sierpnia 2013r. M. S. wniósł skargę na uchwałę w sprawie studium do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu powtórzył zarzuty zawarte w wezwaniu, wskazując w szczególności na naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał, że uchwała narusza zasadę równości, bowiem podobnie położone grunty przewodniczącego rady przeznaczono pod zabudowę (strefa osadnicza Z) nieopodal N. (po przeciwnej stronie obszaru), co jest niezgodne z art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (wyroki II SA/Gd 865/10 i II OSK 2316/11). W obszernym wywodzie prawnym skarżący zakwestionował stanowisko organu na temat niedopuszczalności wezwania i skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 25a u.s.g., gdyż biorący udział w głosowaniu przewodniczący rady był jednocześnie większościowym współwłaścicielem (98% udziałów) spółki z o.o., która oddała w dzierżawę grunty przeznaczone pod elektrownie wiatrowe. Skarżący dołączył odpis protokołu z obrad rady w dniu [...] września 2009r. oraz wypis z rejestru gruntów, a na rozprawie rysunek studium z zaznaczonym umiejscowieniem działek własnych oraz teren Z.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku legitymacji skargowej w odniesieniu do studium (wyrok II OSK 614/07).

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w orzecznictwie sądowym nie wyklucza się możności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium, a jedynie formułuje się surowsze przesłanki uznania tej uchwały za naruszającą interes prawny skarżącego. Podkreśla się przy tym wymóg dokonywania tej oceny w ścisłym powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, a to z uwagi na dopuszczalność rozmaitego formułowania ustaleń studium (kwestia ich konkretności i rodzaju wpływu na przyszłe ustalenia planu miejscowego) i zróżnicowanie ich znaczenia dla indywidualnego interesu prawnego określonej strony.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Działki rolne skarżącego znajdują się bowiem na terenie oznaczonym w uchwale symbolem R/E w granicach strefy zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych. Charakterystyka tej strefy uwzględnia wyłącznie zmieniane przeznaczenie terenu, adresując pewien zakaz w odniesieniu do inwestora wież. Nie obejmuje natomiast regulacji związanej z potrzebami rolników, w tym skarżącego, co nie pozwala na wykluczenie, że w stosunku do niego dopuszczone zostało ustanowienie w planie miejscowym zakazu zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej. Uchwała przyjmuje założenie braku wpływu działalności przemysłowej w postaci uruchomienia elektrowni wiatrowych, na możliwość i zakres czy rodzaj rolniczego korzystania z tego terenu. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnione były realne obawy skarżącego, że w rzeczywistości zmienione przeznaczenie terenu w istotny sposób ograniczy możność jego rolniczego wykorzystania. Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale, odnoszące się do części obszaru (cześć terenu R/E w granicach strefy) w bezpośredni i realny sposób naruszają interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności przez zmianę przeznaczenia jego nieruchomości, wprowadzenie zakazu zabudowy i ograniczenie dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że interes prawny skarżącego wywodzi się z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na treść ustaleń zaskarżonej uchwały w powiązaniu z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 tej ustawy w związku z art. 28. Sąd I instancji stwierdził, iż zakres i szczegółowość ustaleń zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżącego bezpośrednio wpływa na treść ustaleń planu miejscowego mających wpływ na ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości stanowiącej jego własność. Natomiast ewentualna obrona sfery prawnej skarżącego dopiero na etapie kwestionowania ustaleń planu miejscowego mogłaby być spóźniona i bezskuteczna.

W ocenie Sądu I instancji omawiane ustalenia uchwały nie zostały podjęte w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i naruszały art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zastrzeżenia nasuwa niejednoznaczne określenie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i terenów wyłączonych spod zabudowy (pkt 2 cyt. przepisu). Sąd stwierdził, że wprawdzie w dacie podejmowania uchwały nie obowiązywał art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ale oczywisty sens tego przepisu dałby się wydedukować również z dotychczasowych unormowań. W opinii Sądu I instancji, jednoczesne przeznaczenie części terenu jako R i jako E, mogło nasuwać uwagi krytyczne podniesione trafnie w skardze, szczególnie gdy to ostatnie oznaczenie przewidziano dla strefy wyłączonej spod lokalizacji wież. Dodanie do R przeznaczenia opisanego powyżej jako E było w tej sytuacji niejasne i mogące nasuwać obawy lub niepewność w tym zakresie.

Sąd I instancji stwierdził, że z treści zaskarżonej uchwały oraz wyjaśnień organu wyrażonych w nawiązaniu do wezwania i skargi wynika niewątpliwie, że gmina podejmując uchwałę uwzględniła wyłącznie interes inwestora elektrowni wiatrowych i związane z nim interesy (zapewne przede wszystkim majątkowe) gminy. Organ w ogóle nie odniósł się natomiast do sytuacji i potrzeb skarżącego i całkowicie pominął przedstawione przez niego twierdzenia i zarzuty. Wskazywało to w sposób wyraźny na nadużycie władztwa planistycznego. Kształtując politykę przestrzenną organ musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast w niniejszej sprawie organ w ogóle nie przedstawił kryteriów wyboru jednego z tych wymogów i nie wyważył interesu prywatnego i publicznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że należało uwzględnić skargę w części zapewniającej ochronę naruszonego interesu prawnego skarżącego. Uwzględnienie to nie mogło jednak polegać na stwierdzeniu nieważności uchwały. Sąd stwierdził, iż nie miało miejsca naruszenie art. 25 ustawy o samorządzie gminnnym. Zakaz uczestnictwa radnego w głosowaniu odnosi się do uchwał dotyczących bezpośrednio jego interesu prawego. Nieistotne są motywy czy intencje towarzyszące decyzji o uchwaleniu danego aktu normatywnego czy w jego określonym kształcie, bądź pośrednie skutki regulacji prawnej korzystne dla radnego. Radny nie może więc głosować w swojej niejako sprawie, z możliwym naruszeniem interesu gminy. Nie dotyczy to głosowania uchwały w sprawie studium. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż dotyczyły albo pewnych zaniechań organu, kiedy należało ustanowić pełniejszą ochronę pewnych obiektów, albo zmierzały do pozbawienia radnego korzyści wynikających z realizacji uchwały. Pominięte, a w ocenie skarżącego istotne postanowienia uchwały, nie stanowiły nakazanych ustawowo elementów studium, zaś ten i pozostałe zarzuty pozostawały poza sferą chronionych interesów prawnych skarżącego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina P. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Wyrokowi WSA we Wrocławiu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. nieważność postępowania z uwagi na brak zdolności sądowej strony wskazywanej w w/w wyroku, tj. Rady Gminy P..

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594. z późn. zm.) w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyznanie legitymacji skargowej M. S., podczas gdy jego interes prawny (praw właścicielskich) nie został w żaden sposób naruszony przedmiotową uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] września 2009r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów w rejonie miejscowości P., N. i W..

b. art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem publicznym, co podważa istotę jej władztwa planistycznego.

c. art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że uchwała rady gminy powinna precyzyjne określać kierunki zmian w przeznaczeniu terenów i terenów wyłączonych spod zabudowy, podczas gdy istotą studium jest ustalenie generalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (wytycznych dla odpowiednich organów), których konkretyzacja następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

d. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że zasada proporcjonalności nakazuje przyjęcie w niniejszej sprawie prymatu interesu prywatnego, pojedynczego właściciela nieruchomości nad interesem publicznym (w tym interesem majątkowym wspólnoty samorządowej – społeczności lokalnej) oraz przysługującym gminie władztwem planistycznym, podczas gdy uzasadniony w sprawie jest pogląd o prymacie interesu publicznego.

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze stanem rzeczywistym i przyjęcie tak przedstawionego stanu za podstawę rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanu faktycznego oderwanego od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w postępowaniu przed WSA we Wrocławiu podmiotem była Rada Gminy P., co oznacza, że przed WSA we Wrocławiu jako strona występował podmiot nie mający zdolności sądowej, co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi z zasady o nieważności postępowania. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna, a nie jej organ uchwałodawczy, czyli rada gminy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dla przyznania zdolności sądowej Radzie Gminy P. nie jest wystarczające brzmienie art. 32 p.p.s.a., który musi być interpretowany łącznie z art. 25 § 1 p.p.s.a., który wyraźnie wskazuje, że zdolność sądową ma osoba prawna, a nie jej organ. Dla WSA we Wrocławiu podmiotem uczestniczącym w sprawie, wymienianym w zawiadomieniach, doręczeniach sądowych i w samym wyroku była Rada Gminy P.. Sąd I instancji naruszył przy okazji art. 199 p.p.s.a. poprzez zasądzenie (w pkt IV wyroku) zwrotu kosztów postępowania od niewłaściwego podmiotu, tj. od Rady Gminy P., podczas gdy to Gmina P. jako osoba prawna i właściwa strona tegoż postępowania powinna być adresatem sądowego rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że WSA we Wrocławiu interes prawny M. S. wywodzi z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę do WSA w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, nawet w powiązaniu z wymienionymi przez WSA we Wrocławiu artykułami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznaje żadnego konkretnego uprawnienia. Skarżąca kasacyjnie uważa, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego M. S., gdyż samo ustalenie strefy z zakazem lokalizacji wież wiatrowych, bez jej uszczegółowienia, które będzie miało miejsce dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, nie narusza jeszcze konkretnego interesu wynikającego z określonej normy prawnej w studium. Jej zdaniem nie można wywodzić interesu prawnego z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, jeżeli podmiot dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym (przyszłym) planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny. M. S. natomiast w niniejszej sprawie powołuje się na odebraną mu potencjalną możliwość zabudowy jego działek, a więc na niedozwolony interes ogólny i potencjalny. Zatem żadna z podanych w w/w wyroku WSA we Wrocławiu podstaw prawnych interesu M. S., tj. treść ustawy zasadniczej jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie spełnia przesłanek dopuszczalności skargi, gdyż zarówno skarżący jak i WSA we Wrocławiu nie przytoczyli w wyroku żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony przez uchwałę Rady Gminy P. i rzutować na prawa i obowiązki M. S..

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów. Przepis ten jednak nie oznacza, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy kierując się interesem społecznym, jedynie dlatego, że sprzeciwiają się temu właściciele przedmiotowych działek. Takie założenie podważałoby bowiem istotę władztwa planistycznego gminy i naruszałoby w/w art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że uchwalenie studium, stanowiące etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego, należy do tzw. władztwa planistycznego, a fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do tego aktu (a takowych nie zgłaszano) również nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Współczesne prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i podlega określonym ograniczeniom. Ustawą ograniczającą to prawo jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dająca gminom prawo do uchwalania studium jak i planów zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzając obszar R/E do studium rada przeanalizowała sytuację przestrzenną obszarów sąsiednich i biorąc przede wszystkim konieczność ochrony akustycznej istniejącej lub planowanej zabudowy mieszkaniowej, mając właśnie na względzie dobro okolicznych mieszkańców, ustaliła obszar zakazu lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Działki M. S., które były wykorzystywane na cele rolnicze, nadal na te cele będą mogły być wykorzystywane w związku z w/w zakazem. Zatem aktualny i faktyczny stan prawny tychże nieruchomości nie ulegnie zmianie w związku z przedmiotową uchwałą rady.

Za nieuprawnione, niezrozumiałe i niepoparte uzasadnieniem wyroku (str. 5 wyroku) skarżąca kasacyjnie uznała zastrzeżenia WSA we Wrocławiu dotyczące niejednoznacznego określenia kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i terenów wyłączonych spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej ustawy). W ocenie skarżącej kasacyjnie, zarówno tekst studium, jak i jego rysunek nie nasuwają żadnych wątpliwości, jakie wyznacza się przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem planistycznym R/E (pkt 2.1.1 tekstu zmiany studium), że są to tereny wyłączone z lokalizowania zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w tym zabudowy zagrodowej (pkt 2.1.1 tekstu zmiany studium) oraz jakie są granice strefy zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych ze względu na uciążliwość akustyczną dla istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej (załącznik graficzny nr 3 do zmiany studium, strefa R/E od strony wsi P. i W. jest wyodrębniona od pozostałych takich terenów przez wyznaczenie granicy strefy i pionowe zakreskowanie). W świetle powyższego trudno wywieść, na czym polegać miałaby sygnalizowana przez WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku "niejednoznaczność" i których zapisów studium dotyczy. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na okoliczność pominiętą przy ocenie zapisów studium przez WSA we Wrocławiu w wyroku, a mianowicie, że dla obszaru objętego studium Rada Gminy P. przyjęła [...] lutego 2010r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi P., N. i W. ([...]). Tym samym nie powinny już budzić żadnych wątpliwości ewentualne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez M. S..

Podsumowując skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że WSA we Wrocławiu nieprawidłowo i w sposób nadmiernie uproszczony zinterpretował zasadę proporcjonalności. W konsekwencji niewłaściwie przyjął, że nakazuje ona przyjęcie prymatu interesu pojedynczego właściciela nieruchomości nad interesem publicznym (w tym majątkowym wspólnoty samorządowej) oraz przysługującym gminie władztwem planistycznym. Zasada proporcjonalności oznacza bowiem zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, a nie zakaz jakiejkolwiek ingerencji. W przedmiotowej sprawie fakt nieuwzględnienia ogólnego interesu jednostki, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesów społeczności samorządowej, nie może świadczyć automatycznie o tym, że organ nadużył swoich uprawnień w odniesieniu do przysługującej mu władzy planistycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie. Za nieuzasadniony uznał zarzut nieważności postępowania i naruszenia przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wskazał, że podmiotem posiadającym zdolność sądową i procesową w przedmiotowym postępowaniu była Gmina P. i faktu tego nie negowano od samego początku postępowania. Faktem jest również to, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną działa przez swoje organy lub osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. Skarga dotyczyła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, studium zaś jest aktem inicjowanym bezpośrednio przez radę gminy (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), którego obowiązek uchwalenia narzucił gminom ustawodawca w treści artykułu 87 ust. 4 u.p.z.p. Oczywisty jest więc, że rada gminy jest szczególnie zainteresowana reprezentowaniem gminy w sprawie skargi na uchwałę dotyczącą studium.

M. S. nie zgodził się z zarzutem braku po jego stronie legitymacji. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu szczegółowo i przekonująco uzasadnił naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Za nieuzasadniony uznał też zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p.. Według niego w przedmiotowej sprawie Gmina P. dopuszczając możliwość zabudowy konkretnych terenów elektrowniami wiatrowymi i ograniczając w zabudowie grunty M. S. nie działała w interesie publicznym, ale prywatnym właścicieli działek na których elektrownie wiatrowe mają powstać oraz przedsiębiorstw (inwestorów) prowadzących tego rodzaju inwestycje. Gmina P. nie wskazała argumentów uzasadniających to, że określone w studium ograniczenie w zabudowie i korzystaniu przez niego z gruntów poparte było rozważnym wyważeniem jego interesów.

Za nieuzasadniony M. S. uznał również zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Jego zdaniem Rada Gminy P. nie uzasadniła w sposób jednoznaczny i przekonujący kierunku zmian w przeznaczeniu dotychczasowych terenów użytkowanych rolniczo w kierunki stricte przemysłowe, jakim jest przeznaczenie terenów pod elektrownie wiatrowe. M. S. zwrócił też uwagę, że nie może stanowić skutecznego zarzutu procesowego wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia sprawy i nie został zastosowany samodzielnie. Nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wypełniono zakres zastosowania wynikający ze wskazanego art. 141 § 4 p.p.s.a, przez co nie można mówić o tym, że doszło do jego naruszenia zaskarżonym wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżąca Gmina P. na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na brak zdolności sądowej strony wskazywanej w wyroku Sądu I instancji, tj. Rady Gminy P.. Skarżący zwraca uwagę, że w sentencji wyroku Sądu I instancji wskazana została Rada Gminy P., z czego wywodzi, że to Rada Gminy była traktowana przez Sąd I instancji jako strona. Należy zauważyć, że sentencja zaskarżonego wyroku odnosi się do Rady Gminy P. jedynie w punkcie IV dotyczącym kosztów postępowania. Sąd orzekł mianowicie o zasądzeniu od Rady Gminy P. na rzecz skarżącego kwoty 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Należy uznać, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania nie jest uzasadniony. W sentencji tej uchwały Naczelny Sąd wskazał, że "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej." W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że jednostkę samorządu terytorialnego będącą osobą prawną reprezentują na zewnątrz jej organy. Co do zasady tym organem jest wójt, w wyjątkowych wypadkach zdolność procesową może mieć również rada gminy. Nie można zatem zasadnie wywodzić w niniejszej sprawie, że wskazanie w sentencji wyroku Sądu I instancji w punkcie IV dotyczącym zasądzenia od Rady Gminy P. kosztów postępowania, że zachodzi wada nieważności ze względu na brak zdolności sądowej Rady. W niniejszej sprawie podmiotem posiadającym zdolność sądową była Gmina P., działająca przez upoważniony do tego w świetle cytowanej powyżej uchwały NSA organ.

Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Co do zasady jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Oceniając zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać, że jest on uzasadniony. Należy na wstępie zastrzec, że w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, identyfikowanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów winno uwzględniać również jej uzasadnienie.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanu faktycznego oderwanego od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Przewiduje on z zdaniu pierwszym, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje natomiast, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707).

Zidentyfikowany zgodnie z powyższymi zasadami zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadniony, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Wniesiona przed Sąd I instancji skarga M. S. oparta była na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Podnoszoną w sprawie wątpliwość dotyczącą dopuszczalności zaskarżenia przez M. S. uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd i instancji skwitował zdaniem, że "Nie powinno być wątpliwości co do dopuszczalności skargi". Sąd zwrócił wprawdzie uwagę na zauważane w orzecznictwie surowsze przesłanki uznania tego rodzaju uchwały za naruszającą interes prawny skarżącego, jednakże w ślad za tym nie dokonał oceny tej legitymacji z punktu widzenia kryteriów wskazywanych w orzecznictwie.

Uznając dopuszczalność skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba pamiętać o różnicy pomiędzy studium a planem miejscowym czy innego rodzaju uchwałami będącymi aktami prawa miejscowego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Ta bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwiejsza do wykazania, natomiast w przypadku studium jest to znacznie trudniejsze, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem (wyrok NSA z dnia 21 października 2011r., II OSK 1547/11). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał w sposób prawidłowo normy prawa materialnego, z której jego zdaniem interes prawny skarżącego w tej sprawie się wywodzi. W uzasadnieniu nie sprecyzowano jakie konkretnie uprawnienia skarżącego zostały w Studium naruszone. Nie odniesiono rozważań do podnoszonych w toku postępowania poprzedzającego skargę zarzutów skarżącego. Oceniając czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego Sąd winien ocenić naruszenie tego interesu w stosunku do konkretnej nieruchomości skarżącego, a nie w sposób ogólny oceniać czy zapisy studium mogą naruszać szeroko rozumiany interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012r., II OSK 110812). Sąd pierwszej instancji winien był zatem dokładnie zbadać jakie było przeznaczenie gruntów należących do skarżącego przed uchwaleniem studium, a także precyzyjnie wskazać jakie ograniczenia w stosunku do tych działek wprowadza ta część studium, która została przez Sąd I instancji zakwestionowana. W orzecznictwie podkreśla się, że "Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia , o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust.1 u.p.z.p., wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011r., II OSK 1027/11).

Sąd I instancji nie spełnił powyżej wskazanych wymogów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wymienionych przesłanek. Sąd ocenił, że "ustalenia uchwały nie zostały podjęte w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego", ale szerzej tej oceny nie uzasadnił. Podkreślenia wymaga, że Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku nieważność tej części uchwały zmieniającej studium, w której wprowadzono zakaz lokalizowania wież elektrowni wiatrowych dla obszaru terenów R/E. Zaskarżonym wyrokiem wyeliminował zatem przepis wprowadzający strefę zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych. Na str. 4 uzasadnienia wyroku Sąd stwierdza natomiast, że kontrolowana regulacja "nie pozwala na wykluczenie, że w stosunku do skarżącego dopuszczone zostało ustanowienie w planie miejscowym zakazu zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej", a dalej, że "w rzeczywistości zmienione przeznaczenie terenu w istotny sposób ograniczy możność jego rolniczego wykorzystania". Występuje zatem niejasność dotycząca przesłanek, którymi kierował się Sąd ustalając posiadanie legitymacji skargowej skarżącego a następnie stwierdzając nieważność części zaskarżonej uchwały.

Należy pamiętać, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie ustanowione zaskarżoną uchwałą ograniczenia mają źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, wprowadzenie zaskarżoną uchwałą ograniczeń prawa własności było zatem prawnie dopuszczalne. Ustalenia jednak wymagało, czy stopień ingerencji gminy nie przekroczył przysługującego jej władztwa planistycznego. Zakres tego władztwa nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga zatem oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Należy podkreślić, że pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Kształtowanie polityki przestrzennej nie może mieć charakteru arbitralnego, co potwierdza stopień szczegółowości przepisów regulujących procedury planistyczne, tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kreowanie w aktach planistycznych polityki przestrzennej na szczeblu gminy wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść tych aktów wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga rozwagi i umotywowania.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy pogląd Sądu o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego w zakwestionowanej wyrokiem części studium zakazu ani pogląd o braku przesłanek uzasadniających wprowadzaną zmianę studium zagospodarowania przestrzennego i uwzględnienia wyłącznie interesu publicznego. W związku ze wskazanymi naruszeniami przepisów postępowania przedwczesna jest jednak szczegółowa ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I Instancji winien uwzględnić treść powyższej oceny prawnej i dokonać pogłębionej oceny przesłanek uzasadniających legitymację skargową M. S. w tej sprawie, uwzględniając fakt, że przedmiotem skargi jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także szczegółowo rozważyć i uzasadnić ocenę dotyczącą sposobu skorzystania w tej sprawie przez Radę Gminy P. z przysługującego jej władztwa planistycznego, uwzględniając przywołane powyżej aspekty tego rodzaju oceny.

Powyżej wskazane naruszenia prawa o charakterze proceduralnym, których dopuścił się Sąd I instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. prawidłowość przyjętego przez Sąd poglądu, że we wskazanej w wyroku części uchwała w sprawie zmiany studium jest niezgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.