Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 387/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i częściowego umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w zakresie wymierzenia kary pieniężnej; II. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 400 (słownie : czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] , wydaną z powołaniem się na przepisy : art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.1239 ze zm.) w zw. z art 48a ust. 1 pkt 3, art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 16 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 658 ze zm.), art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 5, art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 18 ust. 1 pkt 2 i § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz. U. 2020, poz.658 ), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. wymierzył J. W. (dalej: strona, skarżący) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie zakazu korzystania do dnia 19 kwietnia 2020 roku z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż, polegające na tym, że strona w dniu 17 kwietnia 2020 roku korzystała z Parku Miejskiego w L.

Jednocześnie tą samą decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie, w jakim dotyczyło wymierzenia stronie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski albo maseczki, ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, polegające na tym, że strona w dniu 17 kwietnia 2020 roku, przebywając w Parku Miejskim w L. nie miała zakrytych ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski albo maseczki.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na notatkę urzędową Straży Miejskiej w L. z dnia 17 kwietnia 2020r. , poczynił następujące ustalenia :

- w dniu 17 kwietnia 2020 roku strona przebywała w Parku Miejskim w L., gdzie siedziała na ławce, nie mając zakrytych ust i nosa,

- strona odmówiła przyjęcia proponowanego jej mandatu karnego za naruszenie zakazu korzystania z parku, jak również za niedopełnienie obowiązku zakrywania ust i nosa.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 17 kwietnia 2020 roku obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 z późn. zm.). Zgodnie z § 16 § 1 pkt 1 tego rozporządzenia do dnia 19 kwietnia 2020 r. ustanowiono zakaz korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia od dnia 16 kwietnia 2020 r. do odwołania ustanowiono obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski albo maseczki, ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, przy czym stosownie do 18 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z obowiązku tego zwolnione były osoby, które nie mogą zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia. Fakt przebywania strony w Parku Miejskim w L. w dniu 17.04.2020 r. ujawniony został przez patrol Straży Miejskiej w L., który sporządził z podjętej interwencji notatkę urzędową, przekazaną następnie przez Komendę Miejską Policji w L. do D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej: DPWIS) celem rozważenia podjęcia czynności na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.).

W związku z faktem, że strona sprawuje urząd Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. DPWIS, działając na podstawie art. 26 § 2 zdanie drugie k.p.a., wyznaczył Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. jako organ właściwy do załatwienia w I instancji sprawy w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej za naruszenie w dniu 17 kwietnia 2020 r. nakazów i zakazów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 z późn. zm.).

W toku postępowania administracyjnego w dniu 08.05.2020r. strona złożyła pisemne wyjaśnienia, w których potwierdziła, że w dniu 17 kwietnia 2020 roku przebywała w Parku Miejskim w L., podając przy tym, że znajdowała się tam w drodze z jednego do drugiego z budynków kierowanej przez nią powiatowej stacji sanitarno — epidemiologicznej w L. Strona wyjaśniła również, że funkcjonariusz Straży Miejskiej w L. zaproponował jej mandat karny, którego nie przyjęła, wobec czego została poinformowana , że w sprawie zostanie skierowany wniosek o ukaranie do sądu.

Równocześnie w odniesieniu do zarzucanego stronie braku zakrycia ust i nosa w przedmiotowym zdarzeniu , przedłożyła ona zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało , że od 2000 r. cierpi ona na nawrotowe infekcje układu oddechowego i zwolniona jest z obowiązku noszenia maseczki ze względu na stan zdrowia.

Na tej podstawie organ I instancji dodatkowo ustalił :

- Państwowa Powiatowa Stacja Sanitarno — Epidemiologiczna w L. (dalej: Stacja) w okresie stanu epidemii, podobnie jak i inne na obszarze województwa d., pracowała w połowie kwietnia 2020 r. na dwie zmiany,

- w okresie rozwoju epidemii, w tym w połowie kwietnia 2020 roku dyrektorzy stacji na obszarze województwa d. z reguły pracowali na pierwszą i drugą zmianę - w tym również strona,

- strona będąca dyrektorem tej Stacji i jednocześnie Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarny, w L., w dniu 17 kwietnia 2020 roku około godziny 15.45 po zakończeniu pierwszej zmiany i krótkim pobycie w domu udawała się na drugą zmianę do zarządzanej przez siebie Instytucji,

- strona przemieszczała się przez Park Miejski w L. na rowerze, gdzie zatrzymała się na ławce, nie mając zakrytych ust i nosa,

- strona jest osobą, która nie może nosić maseczki z powodu stanu zdrowia — istniejących od 2000 roku nawrotowych infekcji układu oddechowego (poinfekcyjna nadreaktywność układu oddechowego).

Dodatkowo organ I instancji ustalił, że droga przez Park Miejski jest najkrótszą jaka powadzi z miejsca zamieszkania strony do PSSE w L..

Organ I instancji powołując się na § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii , stwierdził ,że korzystanie z Parku Miejskiego w L. w dniu 17 kwietnia 2020 roku było zakazane, jako że miejsce to jest parkiem o charakterze publicznym. Jednocześnie zauważył, że nie zaistniał żaden przypadek wyłączający wskazany zakaz, wymieniony w § 16 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Według organu , w niniejszej sprawie nie zaistniał przypadek wykonywania przez stronę czynności na obszarze parku (np. czynności ogrodnicze, usuwanie śmieci itp.), ani też strona nie świadczyła w parku ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID — 19.

Organ I instancji przyjął, że choć skarżący udawał się do stacji w celach związanych z koniecznością ochrony i życia ludzi oraz ochrony interesu zdrowia publicznego, to jednak nie można uznać, że dla ich realizacji niezbędne było skorzystanie z Parku Miejskiego w L. W aktach sprawy brak jest danych świadczących o tym, aby np. zaistniał przypadek wymagający natychmiastowego przyjazdu do Stacji i skrócenia drogi przez Park Miejski w L., zwłaszcza, że jak wynika z notatki urzędowej strona przysiadła tam na ławce.

W tych okolicznościach organ inspekcji sanitarnej przyjął , że strona naruszyła zakaz korzystania z parku sformułowany w § 16 ust. 2 rozporządzenia, co na mocy art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest obwarowane karą pieniężną. W tym zakresie wskazał, że zakaz korzystania z parków zalicza się do zakazów ustanowionych na podstawie art. 46b pkt 8 tej ustawy, jako że przepis ten przewiduje możliwość ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. Naruszony zakaz wynikający z § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia znalazł się w rozdziale tego aktu wykonawczego, powtarzającym w swoim tytule treść upoważnienia ustawowego "Czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia" i wyraża wynikający z art. 46b pkt 8 ustawy zakaz czasowego korzystania terenu, a więc m.in. parku do dnia 19 kwietnia 2020 roku.

Kierując się przesłankami wskazanymi w art. 189d k.p.a. organ I instancji uznał, że kara pieniężna powinna być wymierzona w wysokości odpowiadającej dolnemu zagrożeniu, jednocześnie nie przyjął, by można było mówić w niniejszej sprawie o znikomej wadze naruszenia prawa, co uprawniałoby organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). W ocenie organu w sytuacji tak szczególnej jak stan epidemii konieczne jest bezwzględne ścisłe i zbiorowe przestrzeganie zakazów i nakazów przeciwepidemicznych . Przy czym - jak wskazał organ - waga naruszenia nie przejawia się tylko w samym tylko stworzeniu ryzyka zakażenia siebie lub innej osoby , lecz nawet zamanifestowaniu odstępstwa od przyjętych reguł, służących zwalczaniu epidemii. Jedno bowiem lub kilka naruszeń zakazów epidemicznych z łatwością prowadzi do upowszechnienia tego rodzaju zachowań. Z tej przyczyny organ nie uznał wagi naruszenia obowiązku za znikomą , mimo, ze w tym przypadku nie wywołało zagrożenia dla zdrowia życia ludzi.

Z kolei przechodząc do oceny drugiego z zachowań strony , polegającego na tym, że strona w dniu 17 kwietnia 2020 roku, przebywając w Parku Miejskim w L. nie miała zakrytych ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski albo maseczki, organ I instancji stwierdził ,że strona nie miała obowiązku stosowania takich zabiegów profilaktycznych . Wskazał ,że na podstawie §18 ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia obowiązek zakrywania ust i nosa w dacie 17 kwietnia 2020r. , jak również obecnie ( w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń , nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) nie odnosi się m.in. do osoby , która nie może zakrywać ust z powodu stanu zdrowia. Według organu z przedłożonego przez stronę zaświadczenia z dnia 5 maja 2020r. wynika, że strona jest taką osobą . W tej sytuacji organ I instancji uznał za bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wymienionego w §18 ust. 2 pkt 3 wskazanego wyżej rozporządzenia . Tym samym w tym zakresie postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Końcowo organ I instancji stwierdzi ,że działając na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. odstąpił od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, przyjmując, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Nieuchronność i natychmiastowość wymierzenia kary wypełni funkcję prewencyjną, szczególnie istotną w okresie epidemii. Skuteczność przezwyciężenia tego zjawiska w przeważającej mierze jest uwarunkowana masowym przestrzeganiem ustanowionych w tym czasie nakazów i zakazów. Powyższe organ uzasadnił również treścią art. 48a ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zakłada niezwłoczność doręczenia i wykonania decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie nakazów, zakazów i ograniczeń przeciwepidemicznych.

Strona odwołała się od powyższej decyzji w części dotyczącej zakazu korzystania do dnia 19 kwietnia 2020r. z Parku Miejskiego w L. , podnosząc zarzut naruszenia przepisów:

- art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz braku podstaw do odstąpienia od tej zasady poprzez przyjęcie, że odstąpienie to ma miejsce ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, gdy tymczasem taka okoliczność nie występuje,

- art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niedokonanie zawiadomienia strony o wszczęciu postepowania, gdy tymczasem zawiadomienie takie jest obowiązkowe,

- art. 48a ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) w związku z § 16 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że poruszanie się przez skarżącego po Parku Miejskim w L. nie było związane z wykonywaniem przez niego czynności zawodowych, gdy tymczasem z uwagi na pełnioną funkcję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. przemieszczał się on do siedziby stacji sanitarno — epidemiologicznej w celu wykonywania zadań służbowych,

- art. 189f I pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma.

Odwołujący się wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, podnosząc , że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Pismem z dnia 24 czerwca 2020r. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie , z tym uzasadnieniem ,że obostrzenie dotyczące zakazu wstępu do parków przestało obowiązywać z dniem 19 kwietnia 2020r. Wobec tego decyzja organu I instancji z dnia 15 maja 2020r. został wydana po zniesieniu obostrzenia i w dniu jej wydania stan prawny , na który powołał się organ nie obowiązywał , a więc postępowanie stało się bezprzedmiotowe , a decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji wskazał, że stan faktyczny niniejszej sprawy, co do podstawowego faktu, iż w dniu 17.04.2020 r. strona przebywała w Parku Miejskim w L., nie mając zakrytych ust i nosa, jest bezsporny. Potwierdza go nie tylko notatka urzędowa funkcjonariusza Straży Miejskiej w L. z dnia 17.04.2020 r., ale także pisemne wyjaśnienia strony z dnia 8 maja 2020 r. Przebywanie strony w Parku Miejskim w L. w dniu 17.04.2020 r. naruszało obowiązujący wówczas zakaz korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż, wyrażony w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 z późn. zm.). Tym samym strona wyczerpała znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu naruszenie zakazu korzystania z parków, jako obowiązku czasowego ograniczenia korzystania z terenów wprowadzonego na podstawie art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł orzekanej w drodze decyzji administracyjnej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W drugiej kwestii, dotyczącej braku zakrywania przez skarżącego w przedmiotowym zdarzeniu ust i nosa, organ I instancji umorzył postępowanie kierując się zaświadczeniem lekarskim przedłożonym przez stronę i w konsekwencji uznając, że w stosunku do skarżącego zachodziło zwolnienie z obowiązku zakrywania ust i nosa określone w § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 z późn. zm.). W tym zakresie organ II instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania tego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że związany był wyrażonym w art. 139 k.p.a. zakazem orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

W odniesieniu do sformułowanego przez odwołującego się w piśmie z dnia 24.06.2020 r., zarzutu dotyczącego ustania mocy obowiązującej zakazu korzystania z parków, organ II instancji, wskazał, że omawianą kwestię reguluje art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W ocenie organu omawiany przepis dotyczy sytuacji, gdy pomiędzy popełnieniem czynu a ukaraniem prawodawca dokonał zmiany swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub nakazu.

Zdaniem organu odwoławczego o takiej sytuacji nie może być mowy w niniejszej sprawie, albowiem już w dniu zdarzenia, tj. w dniu 17.04.2020 r., zakaz korzystania z parków obowiązywał jako zakaz czasowy z terminem do dnia 19 kwietnia 2020r. [§ 16 § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 z późn, zm.)]. Jako zakaz czasowy z terminem do dnia 19 kwietnia 2020r. zakaz korzystania z parków został także powtórzony w § 16 § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697 z późn. zm.). Czasowość obowiązywania zakazu korzystania z określonych terenów wprowadzanego w związku ze stanem epidemii jest jego istotą wprost wyrażoną w art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Okoliczności te prowadzą do konkluzji, że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy i które wygasają zgodnie z niezmienionym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Stosowaniu art. 189c k.p.a. w odniesieniu do tego typu nakazów i zakazów sprzeciwia się bowiem konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności systemu prawa. Stąd też należy według oceny organu II instancji uznać, że wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że art. 189c k.p.a. wprost stanowi o konieczności uwzględniania na korzyść strony zmiany przepisów ustaw. Zakaz korzystania z parków w dacie zdarzenia wyrażony był w przepisach rozporządzenia, a nie ustawy . Przepis ustawy stanowiący podstawę wprowadzenia tego zakazu, tj. art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązywał i obowiązuje w niezmienionej treści zarówno w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania, podobnie jak art. 48a ust. I pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, będący bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Zdaniem organu II instancji nie jest również słuszny zarzut strony wskazujący, że z zakazu korzystania z parków zwalniał ją fakt, iż przebywała w Parku Miejskim w L. w celu wykonywania zadań służbowych Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Stosownie bowiem do § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii , zakaz korzystania z parków nie znajdował zastosowania w przypadku wykonywania czynności zawodowych, zadań służbowych lub pozarolniczej na podstawie umów zawartych w tym zakresie. Według organu wskazany przepis odnosi się do czynności powierzonych do wykonania na terenie parku na mocy szczegółowych ustaw zawartych w tym zakresie, a zatem przede wszystkim do czynności z zakresu utrzymania parku wykonywanych przed przedsiębiorców lub specjalnie zatrudnione do tego osoby na podstawie umów zawartych z zarządcą parku. Natomiast za równoznaczne z wykonywaniem takich czynności nie można – zdaniem organu - uznać faktu sprawowania przez stronę urzędu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Wskazano ,że źródłem sprawowania przez stronę funkcji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. nie jest umowa, ale akt powołania [art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zrn.)].

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie znalazł także zastosowania §16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii , zgodnie z którym zakaz korzystania z parków nie odnosił się do działań wynikających z konieczności ochrony zdrowia i życia ludzi oraz, wobec braku innych rozwiązań, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego lub ochrony interesu publicznego. Jak wynika z pisemnych wyjaśnień samej strony z dnia 08.05.2020r. korzystała z Parku Miejskiego w L. wyłącznie w celu skrócenia sobie drogi do pracy. Nie realizowała ona zatem na terenie Parku Miejskiego w L. żadnych działań wynikających z konieczności ochrony zdrowia i życia ludzi w tym parku, w szczególności nie wykonywał na terenie Parku Miejskiego w L. kontroli sanitarnej.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, którego rozwinięciem był zarzut naruszenia art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niedokonanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania , organ odwoławczy stwierdził , że zasada czynnego udziału strony - której elementem jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego - nie jest zasadą bezwzględną, ale doznaje wyłomów w art. 10 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady czynnego udziału strony. Organ II instancji zgodził się z oceną organu I instancji, wedle której w sprawach dotyczących wymierzenia kar pieniężnych za nieprzestrzeganie zakazów i nakazów wprowadzonych w związku z wystąpieniem stanu epidemii niezbędne jest stosowanie szybkich środków reakcji, aby w ten sposób skłonić stronę do przestrzegania obowiązujących nakazów i zakazów i w skuteczny sposób pełnić funkcję prewencyjną. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że przyczyny odstąpienia przez organ I instancji od zasady czynnego udziału strony zostały utrwalone w aktach sprawy w drodze adnotacji z dnia 8 maja 2020r., czyniąc tym samym zadość wymogom określonym w art. 10 § 3 k.p.a.

W kontekście omawianego zarzutu organ odwoławczy podkreślił, że strona jeszcze w dniu 08.05.2020r. złożyła do organu I instancji pisemne wyjaśnienia dotyczące okoliczności sprawy. Jak świadczy uzasadnienie zaskarżonej organu I instancji wyjaśnienia te zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. W związku z tym organ II instancji nie podzielił zarzutu strony odwołującej się , że sprawa została przed organem I instancji rozstrzygnięta bez zaznajomienia się z stanowiskiem samej strony. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał ,że pismem z dnia 15.06.2020 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zaś strona poinformowała organ, że odebrała to zawiadomienie w dniu 22.06.2020 r. W odpowiedzi na to zawiadomienie strona złożyła pismo z dnia 24.06.2020 r., zawierające jedynie jeden dodatkowy zarzut odwoławczy, który został uznany przez organ II instancji za niesłuszny. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby odstąpienie przez organ I instancji od zasady czynnego udziału strony (niezależnie od tego, że znajdujące podstawy w obowiązującym stanie prawnym) w jakikolwiek wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji.

Za nieuprawnione organ uznał zarzuty strony, sformułowane w trakcie interwencji funkcjonariusza Straży Miejskiej wymierzone w zgodność z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wobec faktu, że wykraczały one poza kognicję organu odwoławczego.

Natomiast oceniając wysokość kary wymierzonej stronie za przedmiotowe naruszenie zakazu korzystania z parku organ odwoławczy stwierdził , że zastosowana przez organ I instancji kara w wysokości 10 000 zł, stanowiła minimalną karę przewidzianą za tego typu naruszenie prawa w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie sposób zatem uznać, aby w sprawie zostały przekroczone przez organ I instancji dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wyrażone w art. 189d k.p.a. Organ odwoławczy nie był też uprawniony do dodatkowego obniżenia wymierzonej kary z uwagi na powoływane przez stronę, jak i Starostę L. oraz Zastępcę Prezydenta Miasta L., okoliczności związane z dotychczasowym sposobem sprawowania funkcji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. przez stronę. W tym zakresie organ wskazał ,że nie posiada kompetencji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej poniżej jej dolnej granicy określonej w przepisie ustawy.

Końcowo organ II instancji stwierdził ,że nie sposób przyjąć, aby w sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary po myśli art. 189f k.p.a.. W jego ocenie wagę naruszenia prawa, jakiego dopuściła się strona, jako działania naruszającego przepisy wprowadzane w istotnym celu publicznym tj. w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, ocenić należało jako wyższą niż znikomą.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania , ewentualnie stwierdzenie jej nieważności . Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

- art. 189c k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady stosowania ustawy korzystniejszej dla strony, gdy tymczasem decyzja wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej z dnia 15 maja 2020r. została wydana po zniesieniu obostrzenia dotyczącego zakazu wstępu do parków,

- art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz braku podstaw do odstąpienia od tej zasady poprzez przyjęcie, że odstąpienie to ma miejsce ze względu na niebezpieczeństwo dla życia łub zdrowia ludzkiego, gdy tymczasem taka okoliczność nie występuje,

- art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokonanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, gdy tymczasem zawiadomienie takie jest obowiązkowe,

- art. 48a ust.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 16 ust. 1 i 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów I zakazów, w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez przyjęcie, że poruszanie się przez skarżącego w Parku Miejskim w L. nie było związane z wykonywaniem przez niego czynności zawodowych, gdy tymczasem z uwagi na pełnioną funkcję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. przemieszczał się on do siedziby stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, w celu wykonywania zadań służbowych,

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma.

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie jej w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko . Organ podniósł ,że skarga stanowi powtórzenie zarzutów , jakie podnosił skarżący w postępowaniu odwoławczym , do których organ wyczerpująco odniósł się w zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowo-administracyjnej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przewidziane w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany wyartykułowanymi zarzutami i sformułowanymi wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, lecz ocenia sprawę w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w takim aspekcie , na wstępie wskazać należy ,że przedmiotem oceny Sądu w badanej sprawie jest wyłącznie kwestia wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za popełnienie deliktu administracyjnego .Natomiast poza przedmiotem rozważań Sądu w kontrolowanej sprawie pozostaje kwestia umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie w pozostałym zakresie , albowiem jak wynika z odwołania strony od decyzji pierwszo- instancyjnej , w tej części nie kwestionowała ona rozstrzygnięcia organu I instancji i w tym zakresie decyzja ta nabrała waloru ostateczności.

Mając na uwadze tak zakreślony przedmiot skargi , przypomnieć jedynie należy ,że podstawę prawną decyzji administracyjnej stanowią przepisy prawa obowiązujące w momencie jej wydawania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje wyrażany zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wedle którego stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności ( vide: wyrok NSA z 9 listopada 2017 roku, sygn. akt II GSK 143/16 ) . Zgodnie z wspomnianą zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. Przy czym zasada aktualności wywodzona jest ze sformułowanej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa . Powyższa zasada stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji ( vide: wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSA i WSA 2014/6/89 ).

Wprawdzie postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej w trybie art.48a ust.1ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest postępowaniem administracyjnym , a nie karnym , to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej , przy jej orzekaniu należy uwzględnić wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania , a nie w dacie deliktu , jeśli jest względniejszy dla sprawcy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018r. , II SA/Lu 1125/17 , LEX nr 2531926 ). W przypadku zatem spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego . Wobec tego jeżeli po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść osoby , względem której sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne nie przewidują możliwość zastosowania sankcji administracyjnej .

Jedynie dla porządku wskazać należy, że zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy przewiduje również art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) .

Mając na uwadze wskazane wyżej reguły, właściwy organ administracji publicznej powinien :

- po pierwsze ,ocenić, czy określony czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy.,

- po drugie , zweryfikować, czy ten czyn w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, jeżeli ten ostatni wymóg nie zostanie spełniony, sankcja w takim przypadku nie powinna mieć zastosowania . Natomiast jeżeli zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z określonym czynem wiąże się sankcja administracyjna , to co do zasady stosuje się ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony. Taki stan prawny został ukształtowany z dniem 1 czerwca 2017r. , kiedy to do systemu prawa administracyjnego wprowadzono wyrażoną w art. 189c k.p.a. zasadę, zgodnie z którą w razie gdy w dacie orzekania obowiązuje inna ustawa od obowiązującej w dniu stwierdzenia naruszenia prawa , to nawet jeśli stan stosunek administracyjnoprawny sprawy został w całości ukształtowany pod rządami ustawy w " starym" brzmieniu , zastosowanie znajdzie ustawa nowa , jednak ustawę starą należy stosować , jeśli jest ona względniejsza dla strony ( vide: wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 18 października 2017r. , III SA/Wr 528/17 , LEX nr 2414527) .

W badanej sprawie , zdaniem organu inspekcji sanitarnej , miarodajny dla oceny czy doszło do popełnienia przez skarżącego deliktu administracyjnego był stan prawny z dnia zdarzenia , a mianowicie z dnia 17 kwietnia 2020r. , kiedy to sporządzona została przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w L. notatka urzędowa, w której to stwierdzono naruszenie przez skarżącego zakazu wstępu na teren parku i tym samym naruszenie przepisu § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wskazany przepis normował zakaz korzystania z terenów zielonych , w tym z parków , do dnia 19 kwietnia 2020r.

Powyższe rozporządzenie obowiązywało do 19 kwietnia 2020r. , kiedy to zostało derogowane § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. 2020, poz.697) , w którym również do dnia 19 kwietnia 2020r. utrzymano zakaz korzystania m.in. z parków ( § 16 ust. 1 pkt 1) , a od dnia 20 kwietnia 2020 r. do odwołania zakazano korzystania:

1) z ogrodów zoologicznych, placów zabaw oraz ogrodów jordanowskich w części, w jakiej ten ogród ma plac zabaw lub urządzenia przeznaczone do zabawy dzieci;

2) ze znajdujących się na terenach leśnych miejsc małej infrastruktury leśnej, urządzeń przeznaczonych do zabawy dzieci, wiat i miejsc biwakowania ( § 16 ust. 2 pkt 1-2 ).

W dacie wydania decyzji pierwszo-instancyjnej tj. w dniu 15 maja 2020r. obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. 2020, poz.792 ) , którego Rozdział 7 regulujący czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia , w § 16 ust.1 normował zakaz korzystania z ogrodów zoologicznych, placów zabaw, ogrodów jordanowskich, infrastruktury na terenach leśnych w ten sposób, że do odwołania zakazuje się korzystania:

1) z ogrodów zoologicznych, placów zabaw oraz ogrodów jordanowskich w części, w jakiej ten ogród ma plac zabaw lub urządzenia przeznaczone do zabawy dzieci;

2) ze znajdujących się na terenach leśnych miejsc małej infrastruktury leśnej, urządzeń przeznaczonych do zabawy dzieci, wiat i miejsc biwakowania.

Powołane rozporządzenie zostało derogowane § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. 2020, poz.878 ) , którego § 15 ust. 1 przewidywał ograniczenie możliwości korzystania z placów zabaw, ogrodów jordanowskich, infrastruktury na terenach leśnych stanowiąc ,że do odwołania zakazuje się korzystania:

1) z placów zabaw oraz ogrodów jordanowskich w części, w jakiej ten ogród ma plac zabaw lub urządzenia przeznaczone do zabawy dzieci;

2) ze znajdujących się na terenach leśnych miejsc małej infrastruktury leśnej, urządzeń przeznaczonych do zabawy dzieci, wiat i miejsc biwakowania.

Kolejne rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii : z dnia 29 maja 2020r. ( Dz.U. 2020, poz.964) i z dnia 19 czerwca 2020r. ( Dz.U. 2020 ,poz. 1066 ) , uchylonego z dniem 8 sierpnia 2020r. nie przewidywały zakazów , o których mowa powyżej.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika , że przepisy obowiązujące zarówno w dacie wydawania decyzji pierwszo-instancyjnej , jak i w dacie wydania rozstrzygnięcia- drugo-instancyjnego nie przewidywały zakazu korzystania z parków. W tym miejscu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. , II GSK 1354/11( dostępny: CBOSA) , w którym wyrażono pogląd , wedle którego zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe, czego jednak w omawianym zakresie prawodawca nie uczynił .

W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na modyfikację, jaką w zakresie stosowania administracyjnych kar pieniężnych wprowadziła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 poz. 935) . Ustawą tą wprowadzono kompleksowe regulacje dotyczące zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które to przepisy weszły w życie z dniem dnia 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego przyniosła m.in. wprowadzenie do systemu prawa administracyjnego wspomnianą wyżej zasadę lex mitior retro agit, kształtując w tym zakresie zasady administracyjnej odpowiedzialności finansowej analogicznie do tego, jak ma to miejsce w prawie karnym. Przepis art. 189c k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Sformułowana w cytowanym przepisie reguła przyznaje wprost prymat ustawie nowej, z zastrzeżeniem jednak, że nie ma to zastosowania w przypadkach, gdy poprzednio (tj. w momencie naruszenia prawa) obowiązujące przepisy byłyby względniejsze dla strony.

Oznacza to ,że art.189c k.p.a. wprowadza dopuszczalność odejścia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej od stosowania przepisu prawa materialnego , który obowiązywał w dniu naruszenia obowiązku . Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2019 r. , II OSK 248/19 ( LEX nr 1682391) dopuszczalność , o której stanowi art. 189c k.p.a. , to wprowadzenie w ustawie materialnoprawnej nowej regulacji administracyjnej kary pieniężnej , co do wysokości , przesłanek jej nałożenia . Wprawdzie ma rację organ II instancji , kiedy wywodzi , że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia zakazów i nakazów , które z mocy samego prawa mają charakter czasowy ,zaś wygaśnięcie określnego zakazu lub nakazu czasowego , następujące z wolą prawodawcy , nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. To jednak pozbawione doniosłości prawnej jest powoływanie się przez organ odwoławczy na niezmieniony – zarówno w dacie zdarzenia , jaki w dacie orzekania - przepis art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi , stanowiący podstawę wprowadzenia zakazu i będący podstawą wymierzenia kary w niniejszej sprawie .Powołany przepis przewiduje co prawda możliwość ustanowienia czasowego ograniczenia korzystania z terenów , jednakże w żaden sposób nie wskazuje i nie precyzuje jakich terenów może to dotyczyć . Nie można zatem uznać , jak usiłuje tego dowieść organ ,że zakaz korzystania z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej , jaką stanowią parki miejskie , wynika wprost z powołanej wyżej ustawy . Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w chwili popełnienia zarzucanego skarżącemu deliktu nie sankcjonowały in concreto tego rodzaju czynu.

Należy jednocześnie zauważyć ,że ustawodawca przy wskazywaniu rodzaju , kategorii ograniczeń posługuje zupełnie odmiennymi zwrotami , a mianowicie w art. 46b pkt 8 tej ustawy posłużył się pojęciem "korzystania", które niewątpliwie nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przebywania" w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach ( w pkt 10 art. 46b ) lub określonym sposobem "przemieszczania się"( w pkt 12 art.46b). W takim aspekcie organ nie przeanalizował kontekstu faktycznego sprawy , uznając ,że osoba idąca do pracy i wyłącznie tym celu poruszająca się po parku , korzysta z tego parku , a nie przykładowo przebywa w nim lub tylko przemieszcza się po nim. Czy zatem w omawianym przypadku można uznać ,że w istocie mamy do czynienia z intencjonalnym korzystaniem z parku w znaczeniu , w jakim mowa w art. art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jako czasowym ograniczeniu korzystania z terenu. Pod tym względem organy orzekające w sprawie niedostatecznie wnikliwie przeanalizowały okoliczności sprawy .

Niewątpliwie na moment orzekania przez organ I instancji przepis przewidujący zakaz korzystania z parków już nie obowiązywał. Trzeba zatem wskazać, że jeżeli w danej regulacji brak jest przepisów przejściowych, regulację tę stosuje się od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Innymi słowy, uniemożliwia to stosowanie innych przepisów niż przepisy nowe . Dlatego też nie ma potrzeby "potwierdzania", że od dnia wejścia w życie stosuje się nowe przepisy. Przepisów o tej treści nie należy wręcz formułować w przepisach przejściowych. Bez przesądzania, że "do spraw wszczętych niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy", skutek prawny byłby co do zasady identyczny – organy stosujące prawo byłyby obowiązane stosować nowe prawo. (zob. W. Zając, Przepisy przejściowe a zasada działania nowego prawa wprost, Dobre praktyki legislacyjne, publikacja zamieszczona na stronie www.rcl.gov.pl).

Zatem na moment rozstrzygania organ I instancji, zgodnie z przedstawioną wyżej regułą, powinien był już zastosować przepisy obowiązującego rozporządzenia przeciwepidemicznego .

Jako pobieżną i nie uwzględniającą kontekstu faktycznego sprawy Sąd uznał dokonaną przez organ ocenę zaistnienia , przewidzianej w art.189f § 1 pkt 1 k.p.a., przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej . Według wskazanego przepisu organ administracji publicznej , w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ administracji publicznej z urzędu obowiązany jest rozważyć wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej , o których mowa w art.189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Spełnienie każdej przedmiotowo odrębnych przesłanek uzasadnia odstąpienie od nałożenia takiej kary . W odniesieniu do przesłanki wskazanej w art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. niezbędne jest ustalenie spełnienia dwóch warunków: 1/ wagi naruszenia prawa oraz 2/ sposobu zachowania strony. Organ obowiązany jest zatem ustalić wagę naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa obejmuje : naruszenie kwalifikowane , naruszenie , które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego , ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Przy czym naruszenie nieistotne to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie . Nieistotne naruszenia prawa wypełniają warunek wskazania jako podstawową przesłankę odstąpienia od nałożenia kary : waga naruszenia prawa jest znikoma ( zob. B. Adamiak , J. Borkowski Kodeks postepowania administracyjnego , Komentarz , Warszawa 2017, s. 969) .

W powyższym aspekcie organ w ogóle nie analizował okoliczności faktycznych niniejszej sprawy , przyjmując ocenę wagi naruszenia jako wyższą niż znikomą wyłącznie na podstawie istotnego celu publicznego regulacji przeciwepidemicznej, z jednoczesnym pominięciem oceny , czy i jakie następstwa wywołał popełniony przez skarżącego delikt administracyjny. Z punktu widzenia istotności naruszenia prawa rzeczą organów inspekcji sanitarnej była również ocena , czy zarzucany skarżącemu czyn spowodował negatywne konsekwencje dla wartości podlegających ochronie . Takiej oceny w sprawie zabrakło , a tym samym pod adresem organów musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art.189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać trzeba , że przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań, co wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że nie każde naruszenie art. 10 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Sąd może bowiem uchylić decyzję jedynie w sytuacji takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący zarówno w odwołaniu, jak w skardze nie powołał się na taką konkretną czynność procesową, której dokonanie miałoby wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie postępowanie wyjaśniające organu ograniczyło się jedynie do treści notatki z 17 kwietnia 2020r. i pisemnych wyjaśnień strony , bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem zapewnienia przez organ stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym z art. 10 § 1 k.p.a.

O ile można się zgodzić z organami inspekcji sanitarnej, że sytuacja epidemiologiczna co do zasady uzasadnia zastosowanie szczególnego trybu postępowania (art. 10 § 2 k.p.a.) to jednak, w okolicznościach analizowanej sprawy odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. W art. 10 § 2 k.p.a. chodzi więc o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednocześnie chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W aktach administracyjnych sprawy jest adnotacja z dnia 8 maja 2020 , o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a. , z której wynika, że "(...) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Nieuchronność i natychmiastowość wymierzenia kary pełni funkcję prewencyjną , szczególnie istotną w okresie epidemii." Natomiast nie wynika z niej , jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone.

Załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej po otrzymaniu od Policji dwóch notatek urzędowych sporządzonych przez Straż Miejską , która zawiadomiła o zachowaniu strony nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Jeżeli niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych zakazów istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia i prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii. Wobec tego nie zostały - zdaniem Sądu - w badanej sprawie spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k. p. a. , uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. W postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji strona nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k. p. a. , nie zawiadomiono jej bowiem o wszczęciu postępowanie w tej sprawie . W myśl art. 61 § 1 k. p. a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 4 k. p. a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie przez organ administracji publicznej strony o wszczęciu w jej sprawie postępowania z urzędu ma na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Z art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wynika, że w okresie stanu epidemii organ administracji publicznej może zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych lub na inny adres wskazany przez stronę. Jak wynika z materiału aktowego sprawy dopiero organ II instancji wykonał obowiązek z art. 10 § 1 k.p.a. i strona miała możliwość skorzystania z prawa czynnego udziału w postępowaniu .

Reasumując powyższe ,stwierdzić należy ,że z przyczyn , o których mowa wyżej, decyzje organów obu instancji obarczone są wadami , wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania oraz zasad nakładania pieniężnych kar administracyjnych . Stwierdzenie powyższego oznacza ,że skarga przedstawia się jako zasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny We Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie w części dotyczącej wymierzonej kary administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.