Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 223/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 50 poz 449
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepownaiu egzekucyjnym  w administracji
article: art. 102, dział II rozdz. 6, par. 2 art. 102, art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: 7, 8, 11, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130a ust.1, 2, 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 7 ust.2
journal: Dz.U. 2007 nr 191 poz 1377
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów.
article: art.4 oraz 44 ust. 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 842, art. 836
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (spr.) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi[...]S.A. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za wykonywanie dozoru - przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej –"A" w D. SA w upadłości likwidacyjnej – o przyznanie zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...], usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Starosta Z. postanowił przyznać wynagrodzenie w kwocie [...] zł za okres od 4 października 2008 r. do 4 kwietnia 2009 r. oraz za okres od 17 kwietnia 2011 r. do 6 marca 2013 r.

W związku z otrzymanym żądaniem zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru przez skarżącą na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.; zwanej poniżej "u.p.e.a."), w toku postępowania organ zwrócił się z prośbą o wykazanie przez dozorcę konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu i wskazanie jak te koszty zostały obliczone. Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. strona skarżąca przedstawiła zestawienie kosztów utrzymania placówki terenowej w Z. S..

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że okres półroczny na odbiór pojazdu przez właściciela lub upoważnioną osobę minął z dniem 4 kwietnia 2009 r. Prowadzący parking zawiadomił urząd skarbowy o konieczności odbioru pojazdów z parkingu dopiero pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. W ocenie organu, prowadzącemu parking nie należy się wynagrodzenie za okres od 5.04.2009 r. do 17.04.2009 r. i w tej mierze przywołano pogląd wyrażony przez NSA w motywach wyroku o sygn. I OSK 1831/11 z dnia 28.03.2013 r., że nie wywiązanie się z terminu przez dozorcę powoduje wykluczenie możliwości dochodzenia przez niego kosztów dozoru za okres następujący po dacie, w której powinien zawiadomić o konieczności odbioru pojazdów.

Ustosunkowując się do żądania strony o przyjęcie kwoty jednostkowej 30 zł za dobę, które to żądanie wsparła kopiami dokumentami w postaci faktur za parkowanie pojazdów na parkingu [...], organ zauważył, że faktury potwierdzają wysokość opłaty za parkowanie, a nie koszty w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Rozważając na gruncie tego przepisu zasady przyznawania wynagrodzenia i zwrotu kosztów z tytułu dozoru organ zauważył, że stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy parkowanie jest okazjonalne, natomiast w przypadku dłuższego okresu przechowywania bardziej zasadne są stawki miesięczne, tzw. abonamentowe co nie jest równoznaczne z ciągłą rotacją, a raczej stałym zajmowaniem miejsca i strzeżeniem pojazdu. Przekazane faktury dokumentujące wnioskowaną stawkę 30 zł za dobę są opłatami, których wysokość ustala rada powiatu i z zasady są wyższe niż ponoszone koszty świadczonych usług. Tymczasem organ w ramach art. 102 u.p.e.a. przyznaje dozorcy zwrot kosztów, tj. koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, a nie opłatę.

Następnie podniesiono, że pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. skarżąca wykazała, iż koszty utrzymania placówki terenowej w Z. S.w latach 2010-2013 wyniosły [...] zł.

Nawiązując do zaprezentowanej przez skarżącą kopii postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 5 grudnia 2011 r., przyznającego stronie zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór innego pojazdu, organ zauważył, że według metodologii przyjętej w tym postanowieniu przy określaniu wysokości zwrotu koniecznych wydatków należy uwzględnić warunki sprawowania pieczy nad pojazdami, ich wielkość i powierzchnię niezbędną do ich składowania.

Ustalając końcowo należność Starosta przyjął powierzchnię działki 1,9800 ha, poniesione koszty utrzymania placówki na dobę (bez kosztów reklamy) w kwocie [...] zł, powierzchnię 1 miejsca postojowego samochodu wynoszącą 11,5 m2, co stanowi 0,05% całej zajmowanej powierzchni. Dokonując rozliczenia kosztów na 1 miejsce postojowe, z uwzględnieniem 10% zysku według przyjętego sposobu wyliczenia wynagrodzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w wymienionym postanowieniu z dnia 5.12.2011 r. jednostkową kwotę kosztów i wynagrodzenia obliczył na 1,03 zł za dobę, co za cały przyjęty okres dozorowania pojazdu z wyłączeniem opisanego wyżej okresu wyniosło ogółem [...] zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia, w którym zarzucono naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez odmowę wypłaty wynagrodzenia w wysokości 30 zł za dobę dozoru jako odpowiadającemu koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę oraz poprzez odmowę wypłaty wynagrodzenia za okres od 5 kwietnia 2009 r. do 17 kwietnia 2009 r. ze względu na niedopełnienie obowiązku terminowego zgłoszenia organowi podatkowemu nieodebrania pojazdu przez właściciela, nadto naruszenie art. 836 K.c. poprzez jego niezastosowanie i nie ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach, a także uchybienie art. 7 i 77 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało opisane postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na tle art. 102 § 2 u.p.e.a. organ II instancji wywodził, że zwrot wynagrodzenia następuje w wysokości i na podstawie wykazanych koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do konkretnego pojazdu, przy czym obowiązek wykazania poniesionych kosztów ciąży na dozorcy i to on powinien przejawiać w tym zakresie aktywność (wyrok NSA w Warszawie z 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK1108/08,LEX nr 952053). Przywołano następnie tezy z kolejnego orzeczenia NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygnaturze akt I OSK464/10, a mianowicie, że w toku ustalania wysokości przysługującego wynagrodzenia pomocniczo może znaleźć zastosowanie także art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przewiduje, że przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do podjętej przez NSA uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 stwierdził, że w uchwale jednakże nie została zawarta odpowiedź na pytanie w jaki sposób należy obliczyć stawki, a Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez Radę Powiatu. Sąd wywiódł, że opłaty za parkowanie, jaki ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ustawy -Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach strzeżonych w trybie przewidzianym przepisami art. 130a tej ustawy. Nie mają one zastosowania wprost do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130 ust. 10 tej ustawy.

W ocenie organu II instancji pogląd ten ma zastosowanie do niniejszej sytuacji nabycia własności pojazdu przez Powiat Z.. Fragmenty uzasadnienia w tej materii wsparł cytując poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. sformułowany w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1891/10 (LEX nr 952001), według którego do ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, niezbędne jest wykazanie przez dozorcę konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór danego pojazdu i wskazanie jak te koszty zostały obliczone. Natomiast art. 102 u.p.e.a. nie wskazuje kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, ale przy jego określeniu należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, czas przechowywania, właściwość i wartość rzeczy przechowywanej, warunki sprawowanej pieczy jak też liczbę dozorowanych jednocześnie pojazdów.

W przeświadczeniu organu II instancji z akt sprawy nie wynika by odwołujący wykazał w toku postępowania, że stawka 30 zł za dobę dozorowania pojazdu jest uzasadniona. Z przedłożonego zestawienia kosztów utrzymania przedmiotowej placówki organ I instancji, wyłączywszy z nich koszty reklamy w mediach, jako nie mogące mieć wpływu na koszty prowadzenia parkingu strzeżonego przez podmiot wyznaczony przez Starostę, wyliczył koszty jednostkowe przypadające na jeden dozorowany pojazd, z uwzględnieniem 10% zysku, w wysokości 1,03 zł. W ocenie Kolegium przyjęty sposób wyliczenia kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu nie budzi zastrzeżeń, gdyż opiera się on o podane przez odwołującego ogólne koszty ponoszone na tę część swojej działalności znajdującej się w Z. S. , oraz uwzględnia 10% zysk dozorcy, będący wynagrodzeniem.

W tym stanie rzeczy SKO nie podzieliło przekonania strony skarżącej, że kwota należności powinna być określona na poziomie stawek opłat ustalonych przez Radę Powiatu Z. w uchwale ustalającej opłaty za usuwanie pojazdów. Nie budzi bowiem wątpliwości Kolegium, że opłaty te nie są powiązane z kosztami i wynagrodzeniem wyznaczonego przez starostę podmiotu prowadzącego parking strzeżony, jako dozorcy pojazdu usuniętego z drogi, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Stawki opłat ustalone przez radę powiatu obowiązują właścicieli pojazdów, zaś dozorca powinien każdorazowo wykazać poniesione koszty dozoru oraz uzasadnić wysokość należnego wynagrodzenia.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, przyjęty przez organ I instancji sposób wyliczenia kosztów i wynagrodzenia za dozór, odpowiada określonym w przepisach prawa regułom, a w konsekwencji - nie zaakceptowano argumentu strony, że zawarta w protokole zajęcia i odbioru kwota 20 zł za dobę dozoru jako uzgodniona jest obowiązująca.

Odnosząc się do kwestii czasookresu za jaki przysługuje zwrot kosztów i wynagrodzenie za dozór wskazano, że co do zasady przysługuje za cały okres sprawowanego dozoru. Jednak reguła ta obowiązuje w sytuacji spełnienia przez podmioty uczestniczące w czynnościach dozoru aktów staranności, wymaganych przez przepisy prawa. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.10.2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.) w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust.10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż 3 dnia od upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Ta czynność dozorcy ma bezpośredni wpływ na terminy podjęcia czynności przez starostę, w tym np. odebranie pojazdu i przyjęcie na własny parking jak też wystąpienie do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Okolicznością bezsporną w sprawie jest brak wykazania przez stronę, że po upływie terminu zawiadomiła we właściwym czasie urząd skarbowy o nieodebraniu pojazdu przez właściciela, co uczyniono dopiero pismem z dnia 27.08.2010 r., które organ I instancji otrzymał w dniu 8.10.2010 r., jednak bez wyjaśnienia, jakich pojazdów owo zawiadomienie dotyczy, a co zostało uzupełnione w piśmie z dnia 14.02.2011 r., które organ otrzymał w dniu 16.02.2011 r. Ponieważ 6 miesięczny termin do odbioru pojazdu upłynął w dniu 4.04.2009 r., zatem urząd skarbowy winien być powiadomiony o upływie terminu nie później niż w ciągu 3 dni po jego upływie, co nie zostało wykonane przez dozorcę, w związku z powyższym, zdaniem Kolegium, przyjęty za organem I instancji, okres pomiędzy 5.04.2009 r. a 16.02.2011 r., jako będący wynikiem zaniechania tegoż zawiadomienia przez dozorcę, nie może być brany pod uwagę i uwzględniany przy ustaleniu okresu sprawowanego dozoru, za który przysługuje prawo zwrotu poniesionych kosztów i wynagrodzenia za dozór. Niewywiązanie się dozorcy z określonych czynności wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku nie powiadomienia urzędu skarbowego, starosty, nie może rodzić odpowiedzialności powiatu za wynikłe z tego zaniechania, koszty dozoru oraz wynagrodzenia.

W skardze na to rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne zaniżenie należnego wynagrodzenia z tytułu wykonywania dozoru pojazdu oraz poprzez bezzasadną odmowę przyznania skarżącemu wynagrodzenia za część okresu ze względu na niedopełnienie obowiązku terminowego zgłoszenia organowi podatkowemu nieodebrania pojazdu przez właściciela, podczas, gdy brak jest jakiegokolwiek uregulowania przewidującego możliwość ograniczenia wynagrodzenia w takiej sytuacji.

Sformułowano również zarzut naruszenia norm procesowych, poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii dotyczących przedmiotowego postępowania, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasad zaufania do organów administracyjnych oraz przekonywania.

W ocenie strony skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje przyjąć, że kwota 30 zł za dobę dozoru jest adekwatna do kosztów rzeczywiście poniesionych przez skarżącego, a także stanowi stosowne wynagrodzenie za sprawowanie tego dozoru. Zdaniem skarżącej przywołany przez organ wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 1831/11 dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Skarżąca nigdy bowiem nie odmówiła wydania dozorowanego pojazdu. Ponadto nie zgodziła się z zarzutem, iż pojazd był niewłaściwie przechowywany, podczas gdy wymienione w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia usterki powstały niezależnie od należytej staranności dochowanej przez skarżącego i stanowią wyraz zwyczajnego zużycia pojazdu.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niezastosowanie przepisu art. 836 Kodeksu cywilnego wskutek zaniechania ustalania wysokości zwyczajowo przyjętych stawek wynagrodzenia z tytułu przechowania skarżąca argumentowała, że zgodnie z wyrokami sądów administracyjnych można, stosując posiłkowo ten przepis, brać pod uwagę wynagrodzenie stosowane przez innych dozorców na danym terenie i dla rzeczy danego rodzaju i jeżeli dozorca nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to uznać należy, że najbliższe faktycznych kosztów ponoszonych przez dozorcę są koszty, które w tych samych realiach prowadzonej działalności oraz w ramach tych samych wymogów stawianych podmiotom wyznaczonym przez starostę świadczył w tym samym czasie na prowadzonym parkingu, podobne usługi, po przyjętych umownie stawkach.

Ustalając należne skarżącemu wynagrodzenie organ pierwszej instancji pominął całkowicie próbę ustalenia jak kształtowała się wysokość wynagrodzenia innych podmiotów wykonujących podobne zadania administracyjne z zakresu dozoru pojazdu, opierając się na błędnym wyliczeniu kosztów jakie wiązały się dla skarżącego z wykonywaniem dozoru. Nawet przyjmując, że kwota 1,03 zł za dobę postoju stanowi rzeczywistą wysokość kosztów poniesionych przez skarżącą, czego jednak nie przyznaje oraz nie potwierdza, organ w żaden sposób nie dokonał wyliczenia należnego wynagrodzenia za wykonywanie czynności dozoru.

Organ pominął również w całości, że zgodnie z protokołem odbioru spornego pojazdu wysokość wynagrodzenia ustalona została na kwotę 20 zł brutto za dobę dozoru. Kwota powyższa została zaakceptowana tak przez poborcę skarbowego, jak i przedstawiciela Starostwa Powiatowego w Z.. W zaskarżonym postanowieniu do powyższego dowodu w żaden sposób się nie odniesiono, jak również brak jest uzasadnienia z jakich przyczyn organ diametralnie zmniejszył wysokość należnego wynagrodzenia. Skarżąca, ze względu na rozmiar prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, nie dokonuje ścisłej ewidencji kosztów dozoru poszczególnego pojazdu. Koszty te są natomiast wyrażone w ogólnych kosztach prowadzonej działalności. Z tego względu określona we wniosku o wypłatę wynagrodzenia suma 30 zł za dobę stanowi kwotę, która określona została z uwzględnieniem warunków wykonywanego dozoru, ustalonych stawek za parkowanie pojazdów, kosztów poniesionych w związku z zagospodarowaniem i utrzymaniem placu parkingowego, stanowiąc sumę najbardziej zbliżoną do wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, odpowiednią w odniesieniu do faktycznych kosztów sprawowania dozoru i przechowania.

W kontekście powyższej argumentacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując oceny w świetle przytoczonych kryteriów, choć nie wszystkie z zarzutów skargi były uzasadnione, Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta była prawidłowość ustalenia przez organy wysokości należności dla strony skarżącej z tytułu sprawowanego przez nią dozoru opisanego na wstępie pojazdu.

W kwestii przechowywania na parkingu pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 130a oraz do związanych z tym należności, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), zastosowanie znajdują przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), co w konsekwencji oznacza, że ustalenie należności dla dozorcy następuje na mocy art. 102 tej ustawy. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie siedmiu sędziów uchwale z dnia 29 listopada 2011 r. o sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że Skarb Państwa ponosi koszty wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi i nieodebranym przez właściciela za cały okres sprawowania dozoru.

Stosownie do brzmienia § 2 art. 102 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art.101 § 1.

Jak wynika z treści zacytowanego przepisu – na należność z tytułu wykonywania dozoru składają się dwa czynniki: zrekompensowanie poniesionych przez dozorcę wydatków, a zatem chodzi niewątpliwie o uwzględnienie rzeczywistych kosztów konkretnego dozoru, przy czym nie każdych, lecz "koniecznych", czyli niezbędnych dla prawidłowego wykonania przechowania mienia w danych okolicznościach oraz (jako drugi składnik) – wynagrodzenie, które generalnie ujmując powinno być pojmowane w kategorii godziwego zysku dozorcy.

Z racji ewidentnego braku sprecyzowania przez ustawodawcę kryteriów oraz sposobu ustalania tak rodzaju wydatków, jak i wynagrodzenia, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się jednolita praktyka jeśli chodzi o wykładnię komentowanego przepisu, która przede wszystkim nie pozwala na odwoływanie się wprost do wysokości stawek (tak jak żąda tego strona skarżąca) opłat za parkowanie pojazdu ustalanych przez radę powiatu na mocy art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Stawki określone w takiej uchwale dotyczą bowiem właściciela pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalenia wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu (vide wyroki NSA - z 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 4/14, z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 151/13, z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3079/12, z 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2238/12, z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 915/12).

Słusznie zatem organy odmówiły określenia spornej należności bezpośrednio na podstawie uchwały rady powiatu ustanawiającej wysokość opłat za parkowanie. Organy nie były ani związane w tej sprawie taką uchwałą, ani też stanowiskiem innego organu (podatkowego) wyrażonym wcześniej w sprawie innego pojazdu.

Ewentualne uwzględnienie stawek z takiej uchwały mogłoby mieć miejsce w razie wykazania, że stawka w tym akcie prawa miejscowego określona odzwierciedla wysokość koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem przez stronę skarżącą dozoru w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także wynagrodzenia za dozór, lecz takiego dowodu strona nie przeprowadziła i jak trafnie podniósł organ I instancji nie są takim dowodem przedłożone przez skarżącą faktury, skoro obejmują tylko opłaty za parkowanie według stawek uchwalonych przez wymieniony organ stanowiący powiatowego samorządu terytorialnego

Podkreślenia wymaga, że według reguł wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, zaś przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma wiedzę w tym zakresie, i to on winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków, czy udokumentować owe trudy sprawowania dozoru. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym zakresie, ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń (vide wyroki NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2356/12; z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1214/08; uchwała NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OPS 1/10).

W aspekcie samego "zwrotu koniecznych wydatków", analizując ustalenia faktyczne organów Sąd stwierdził, że zostały dokonane w sposób niewadliwy. Strona skarżąca przyznała, że nie dysponuje szczegółową ewidencją kosztów przypisanych do konkretnych pojazdów, gdyż nie jest to możliwie przy rozmiarach prowadzonej działalności, lecz na żądanie organu przedstawiła wszakże wykaz ogólny kosztów za okres 2010-2013, dotyczący parkingu, na którym został umieszczony dozorowany pojazd. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że organ uwzględnił to rozliczenie strony, bowiem w szeregu skalkulowanych przez skarżącą rodzajów kosztów prowadzenia parkingu, zakwestionował jedynie koszty reklamy i uczynił to zasadnie, ponieważ nie można uznać, że stanowią one niezbędny wydatek związany z utrzymaniem i eksploatacją konkretnego pojazdu, wpływający na prawidłowe wykonanie wobec tego mienia czynności dozoru. W każdym razie skarżąca nie wykazała by takowy związek zachodził.

Za słuszne także należy uznać wyłączenie przy obliczeniu należności z całego czasu sprawowanego dozoru okresu, w którym strona skarżąca nie wywiązała się należycie ze spoczywającej na niej, jako na dozorcy, powinności powiadomienia organu w przepisanym prawem terminie o nieodebraniu przez właściciela pojazdu z parkingu zgodnie z wymogiem § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.10.2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.).

Zaprezentowana w tej mierze argumentacja w zaskarżonym postanowieniu, akcentująca uwzględnianie wszystkich przejawów zachowania dozorcy, w tym zbadanie, czy dołożył aktów staranności przy wykonywaniu dozoru w zakresie obowiązków informacyjnych, zasługuje na aprobatę tym bardziej, że organ jest zobligowany do celowego, efektywnego (z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków) gospodarowania wydatkami – środkami publicznymi (por. art. 4 oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), do jakich trzeba zakwalifikować w okolicznościach sprawy omawianą należność, a wobec tego winien uwzględnić zaniechanie, jak w tym przypadku, dokonania określonych wymogów prawnych, które przyczyniają się de facto do nieuzasadnionego generowania kosztów z tego tytułu poprzez wydłużenie okresu przechowywania zajętej ruchomości.

Na tym tle wypada zauważyć, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 K.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a.: "Dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego." Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które – według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Należy jednak podzielić zasadniczy zarzut skargi, że organ nie dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie drugiego z przewidzianych normą § 2 art. 102 u.p.e.a. składnika należności, a mianowicie wynagrodzenia za dozór. Organy obu instancji w tej materii zastosowały opcję 10% zysku liczonego do ogółu uwzględnionych kosztów, jednakże żadną miarą nie wyjaśniły takiego wyboru poza wskazaniem, że oparto się na wyliczeniach Dyrektora Izby Skarbowej w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2011 r. Tymczasem skarżąca zarzuciła, że kwestionowane wynagrodzenie jest rażąco niskie. Wypada zauważyć, że w jednostkowym wyliczeniu (na dobę) przyjętym przez organy w kwocie 1,03 zł, ów 10% narzut tytułem wynagrodzenia stanowi jedynie 9 groszy, gdy zarazem, co podnosiła strona skarżąca już na etapie postępowania w pierwszej instancji – organ akceptował wobec skarżącej na tym samym parkingu stawkę 20 zł za jedną dobę dozorowania w stosunku do pojazdów usuniętych z dróg publicznych, co do których orzeczono przepadek na rzecz Skarbu Państwa. Do tej rozbieżności postępowania organ się jednak nie ustosunkował, co budzi istotną wątpliwość w kontekście zasad zaufania oraz przekonywania, do jakich stosowania organy władzy publicznej są zobowiązane (art. 8 i art. 11 k.p.a.).

Podzielając zapatrywanie wyrażone przykładowo w wyrokach - NSA z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2219/12, WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012r., VII SA/Wa 1640/12, WSA w Rzeszowie z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Rz 118/08 oraz uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 – zdaniem Sądu przy braku określenia w przepisie art. 102 § 2 u.p.e.a. sposobu ustalania wynagrodzenia należy odpowiednio zastosować uregulowania art. 836 Kodeksu cywilnego, normującego stosunek prawny przechowania. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy, należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W świetle przytoczonego unormowania rzeczą organów było zatem ustalenie wynagrodzenia dla skarżącej na tych zasadach, co wymaga w szczególności porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców i okoliczności towarzyszących przechowaniu, takich jak miejsce przechowania, jego warunki, to znaczy wymagania techniczne, organizacyjne, osobowe, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości, czas przechowywania. I dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie.

W świetle powyższego trzeba uznać, że w części dotyczącej kalkulacji wynagrodzenia organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne niezastosowanie odpowiednio reguł z art. 836 K.c. i nie dokonały w tak zakreślonych normami prawa materialnego prawidłowego rozeznania stanu faktycznego sprawy, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach: 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Prowadząc ponowne postępowanie organ usunie dostrzeżone uchybienia stosując się do zaprezentowanej oceny prawnej, według przedstawionych wytycznych i celem prawidłowego ustalenia wynagrodzenia skarżącej dokona odpowiednich czynności procesowych w kierunku ustalenia wysokości zwyczajowo przyjętych stawek wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdów oraz ich analizy porównawczej, na tle art. 836 Kodeksu cywilnego.

Z tych powodów na mocy art. 145 § 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III wydano zgodnie z dyspozycją art. 152 tej samej ustawy.