Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1428/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2 kpa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz 1071, ze zm.),  art. 233 par. 1 kpc ustawy  z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U.  Nr 43 poz. 196 ze zm)
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 494/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Na podstawie rozkazu Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, Wojskowa Komenda Uzupełnień [...], w której zawodową służbę wojskową pełnił J. K., uległa z dniem 1 listopada 2003 r. przeformowaniu. W wyniku przeformowania zlikwidowane zostało zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe. W związku z powyższym J. K. zaproponowano przyjęcie niższego stanowiska służbowego: starszy.kierowca w [...] Batalionie Zaopatrzenia. Skarżący odmówił przyjęcia proponowanego stanowiska.

W tej sytuacji Dowódca [...] Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38, ze zm.), wypowiedział J. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Decyzję doręczono stronie dnia 20 marca 2003 r. Skarżący nie skorzystał z prawa odwołania, wskutek czego decyzja powyższa stała się ostateczna. W dniu 14 kwietnia 2003 r. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego wydał dla celów ewidencyjnych rozkaz personalny, zgodnie z którym J. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 kwietnia 2003 r., który to termin wynikał z upływu okresu wypowiedzenia stosunku służbowego, skróconego na wniosek żołnierza zawodowego.

W dniu 30 sierpnia 2005 r. J. K. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...]. Wniosek swój oparł na art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), zarzucając, że wymienioną decyzję doręczono mu przed datą likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...]. uznał, że decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednak odmówił stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem takim był w opinii organu fakt, iż orzeczeniem Stołecznej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] J. K. został uznany za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, co skutkuje niemożnością przywrócenia go do tej służby.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] orzeczenie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji, dodając, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] oznaczałoby, że żołnierz nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, równocześnie zaś nie może jej pełnić, z uwagi na orzeczoną trwałą niezdolność do służby.

Od powyższej decyzji J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucił oczywiste naruszenie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa w związku z art. 7 kpa, jak również art. 4-11, art. 16-17 i art. 19 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Skarżący wskazał, że organy wojskowe wydając zaskarżone decyzje nie znały aktualnego stanu zdrowia skarżącego. Mimo tego uznały, że fakt wydania orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...], którym uznała ona skarżącego za trwale niezdolnego do służby (kat. N), przesądza o niemożności przywrócenia J. K. do zawodowej służby wojskowej. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie ma skutku przywrócenia do zawodowej służby wojskowej, przywrócenia dotyczą bowiem inne przepisy, określające warunki takiego przywrócenia.

Autor skargi powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, w której Sąd ten uznał, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych ma miejsce wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Ponadto pojęcie nieodwracalności skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest prawnie obojętne czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw jej wykonania. Zatem organ wojskowy, powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakt wydania orzeczenia lekarskiego, powołuje okoliczność nieistotną z punktu widzenia art. 158 § 2 lub art. 156 § 2 kpa.

Skarżący stwierdził także, że treść decyzji z dnia [...] o wypowiedzeniu stoi w sprzeczności z art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W sprawie zachodzi zatem rażące naruszenie prawa, gdyż decyzja ta nie da się pogodzić z wymogami praworządności.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie był kwestionowany fakt wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa. Uznać jednak należało, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność ma bowiem miejsce m.in. w przypadku, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa. W niniejszej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja, bowiem J. K. został uznany za osobę trwale niezdolną do zawodowej służby wojskowej. Organy wojskowe nie miały kompetencji do podważenia orzeczenia [...] Wojskowej Komisji Lekarskiej. Nie mogły także dokonywać badania aktualnego stanu zdrowia skarżącego, gdyż termin badania został wyznaczony na maj 2007 r. Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny, który działa z mocą wsteczną. Ponieważ J. K. nie może pełnić zawodowej służby wojskowej ze względu na stan zdrowia, w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. oddalił skargę J. K.. W motywach wyroku podał, że orzeczenie [...] Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem przesądza, iż J. K. utracił zdolność do bycia żołnierzem zawodowym. Sąd podzielił pogląd organu administracji, iż powyższa okoliczność przesądza o tym, że decyzja z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowałoby bowiem przywrócenie stanu prawnego sprzed jej wydania, tj. nieprzerwanego pełnienia służby wojskowej. Tymczasem skarżący służby takiej pełnić nie może z uwagi na stan zdrowia i uzyskanie kategorii N. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz pozostałych wskazanych przepisów Sąd uznał za niezasadny. Wskazał również, że pełnomocnik skarżącego ograniczył się do wymienienia przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, nie określając, na czym ich naruszenie miałoby polegać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu II instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa, poprzez akceptację jego błędnego zastosowania przez organ administracji i ustalenie, że skarżący utracił nieodwracalnie zdolność do pełnienia służby wojskowej, wskutek czego nie można stwierdzić nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego, mimo istnienia do tego podstaw,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi, które miało wpływ na wynik sprawy, mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa materialnego przez organ,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 ustawy P.p.s.a., w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 196, ze zm.) i w związku z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, manifestujące się w lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zajętego stanowiska, pozbawiającym stronę informacji o faktycznych przesłankach rozstrzygnięcia i podstawach "upatrywania związku przyczynowo-skutkowego w wywołaniu (spowodowaniu) przed decyzję o wypowiedzeniu nieodwracalnych skutków prawnych, kiedy stan zdrowia skarżącego ustalany był orzeczeniem lekarskim niezależnie od tej decyzji, po zwolnieniu ze służby i od tamtego czasu badany nie był".

Autor skargi kasacyjnej ponownie przytoczył zawarte w skardze wywody dotyczące pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślił także, że decyzja o wypowiedzeniu nie wywołała żadnych skutków prawnych, w tym również skutków nieodwracalnych, w sferze dotyczącej stanu zdrowia skarżącego. Stan zdrowia skarżącego był obojętny dla rozstrzygnięcia, że decyzja ta rażąco naruszała prawo, bowiem wada taka tkwiła w samej decyzji a nie w skarżącym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy, NSA rozważył zasadność wniesionego środka zaskarżenia w świetle postawionych w nim zarzutów. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było interpretowane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Możliwości te uzależnione są nie tylko od przepisów prawa materialnego, ale również od stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nie można przyjąć, że mają one możliwość odwrócenia zaistniałych skutków prawnych, jeżeli eliminacja decyzji z obrotu prawnego stwarzałaby sytuację sprzeczną z obowiązującymi przepisami, z uwagi na istniejące w chwili badania przesłanek nieważności okoliczności faktyczne. Chodzi przy tym o prawną możliwość powrotu do stanu sprzed wydania decyzji, którą pewne zdarzenia faktyczne mogą uniemożliwić. Powyższy pogląd nie stoi zatem w sprzeczności z wypracowanym w doktrynie stanowiskiem, iż dla stwierdzenia nieważności decyzji nie mają znaczenia faktyczne możliwości odwrócenia następstw przez nią spowodowanych. Jak słusznie wskazał Minister Obrony Narodowej zdarzeniem powodującym nieodwracalność skutków prawnych decyzji jest utrata przez podmiot, któremu prawo przysługiwało, zdolności do zachowania tego prawa. Podobnie, o nieodwracalności skutków prawnych można mówić również wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub nastąpiła zmiana stanu prawnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 982).

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.), żołnierzem zawodowym może być osoba posiadająca wyłącznie obywatelstwo polskie, o nieposzlakowanej opinii, której wierność dla Rzeczypospolitej Polskiej nie budzi wątpliwości, posiadająca odpowiednie kwalifikacje oraz zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby ustala wojskowa komisja lekarska. Osoba niezdolna do służby nie może pełnić służby wojskowej. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] spowodowałoby sytuację, w której J. K., orzeczeniem ]...] Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...], nr [...], uznany za trwale niezdolnego do służby, stałby się żołnierzem zawodowym, mimo iż pozostawałoby to w sprzeczności z wymienionymi wyżej przepisami. Ponieważ orzeczenie uznaje, iż niezdolność J. K. do pełnienia służby ma charakter trwały, chybiony jest argument jego pełnomocnika, iż skarżący nie był ponownie badany. Nie ma także znaczenia fakt, iż utrata zdrowia nie miała związku z wykonaniem decyzji z dnia [...]. Istotne jest natomiast, iż z uwagi na okoliczność faktyczną, jaką była utrata zdrowia, stwierdzona orzeczeniem wojskowej komisji lekarskiej, nie istnieje w chwili obecnej prawna możliwość wyeliminowania z obrotu decyzji z dnia [...], mimo stwierdzonego przy jej wydawaniu rażącego naruszenia prawa. Uznając decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] za prawidłową, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa, ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 ustawy P.p.s.a., w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego i w związku z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyłącznie w przypadku, gdy sąd administracyjny przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu

o art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. W niniejszej sprawie takie postępowanie nie było przeprowadzane, zatem Sąd I instancji nie stosował art. 233 kpc i nie mógł go naruszyć. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia także, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 ustawy P.p.s.a. Nie wskazuje bowiem na żadne znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, których Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, co miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast fakt, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku było, zdaniem autora skargi kasacyjnej, lakoniczne, nie może być wyłączną podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 184 ustawy P.p.s.a. NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.