Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 903/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 16a w zw. z art. 2 pkt 2, art. 3, art. 24 ust. 1, ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. J. od decyzji Kierownika Sekcji ds. Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 kwietnia 2013 roku B. J. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy (dalej: MOPR) wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką B. J.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Kierownik Sekcji ds. Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych MOPR w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia opiekuńczego. W uzasadnieniu powołał obowiązujące po nowelizacji przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i wywiódł, że z ustaleń faktycznych wynika, iż strona nie spełnia jednej z przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia opiekuńczego, a mianowicie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Jak ustalił organ B. J. nigdy nie podjął zatrudnienia i nigdzie nie pracował. Z akt sprawy wynika przy tym, że wnioskodawca opiekuje się matką.

Od decyzji tej B. J. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.), wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie zgromadzonych dokumentów. Podniósł, że ze względu na opiekę sprawowaną nad matką nie mógł podjąć pracy i dlatego dotychczas nigdy nigdzie nie pracował, utrzymując się z nabytego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w K. podzieliło stanowisko organu I instancji. Powołało okoliczności faktyczne sprawy, m.in. podało, że B. J. jako osoba wymagającą opieki legitymuje się orzeczeniem o trwałej, całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, jej syn wnioskodawca nie pracował, ani nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej, nadal nie pracuje, nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, dotychczas zaś utrzymywał się z dochodu z tytułu przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodało, że w sprawie zachowane jest kryterium dochodowe, bowiem dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki z 2011 r., poprzedzającego okres zasiłkowy 2012/2013 nie przekracza ustawowego kryterium określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Następnie, przechodząc do oceny prawnej, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 roku, poz.1548) z dniem 1 stycznia 2013 roku weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy tej ustawy zmieniającej, w ustawie o świadczeniach rodzinnych został dodany art. 16a dotyczący wprowadzenia nowego świadczenia opiekuńczego - specjalnego zasiłku opiekuńczego w niżej powołanym brzmieniu. W myśl art. 16a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle art. 16a ust. 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, w brzmieniu obowiązującym a nadanym według §1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r., poz. 959), to znaczy kwoty 623,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio.

Mając na uwadze treść powołanego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium stwierdziło, że spełniona jest większość przesłanek uprawniających do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z wyjątkiem jednego warunku, a mianowicie wymogu rezygnacji przez osobę wnioskującą o specjalny zasiłek opiekuńczy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z ustaleń organu wynika bowiem, że wnioskodawca nigdy nie pracował i nadal nie pracuje, nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Na gruncie zaś obowiązującego od 1 stycznia 2013 r. stanu prawnego (po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych) zarzuty odwołania są bezzasadne. Ustawodawca dokonując nowelizacji, zmienił treść dotychczas obowiązującej przesłanki nie podejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ten sposób, ze ustalił wyraźnie i wprost wyłącznie wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taki zabieg ustawodawczy ograniczający potencjalny krąg podmiotów uprawnionych wyłączył możliwość przyznania świadczenia opiekuńczego w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawcy niepozostającemu w zatrudnieniu. SKO wyjaśniło, że organy administracyjne zobowiązane są działać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów, a przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter przepisów związanych i podlegających co do zasady ścisłej interpretacji.

B. J. wniósł na powyższą decyzję SKO w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W jej motywach podniósł, iż wraz z mamą 9 kwietnia 1996 r. uległ wypadkowi samochodowemu w wyniku którego jego mama doznała złamania kręgosłupa w odcinku szyjnym C5-C6. Odtąd jest inwalidką I grupy, osobą sparaliżowaną, leżącą, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Podał, że wspólnie z mamą mieszka w mieszkaniu o pow. 33 m2. Wyjaśnił, że do ukończeniu przez niego 18 roku życia, mamą opiekowała się babcia, co trwało 14 lat. Skarżący wskazał, że w 2010 r. uczęszczał do II klasy liceum ogólnokształcącego o profilu socjalnym i zrezygnował ze szkoły, by zająć się mamą. Decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne na stałe w związku z opieką nad mamą B. J. Skarżący podał, że jego mama jest przewlekle chora, sparaliżowana, ma raka pęcherza i szyjki macicy, jest na stałe cewnikowana, ma 11 przetok pośladkowych pooperacyjnych, które trzeba codziennie płukać specjalnymi płynami. Poza tym ma odleżyny, osteoporozę, łuszczycę, kamienie w woreczku żółciowym. W wózku inwalidzkim może siedzieć najwyższej 2 godziny dziennie. W związku z licznymi chorobami potrzebuje kosztownych leków, opatrunków, środków odkażających i pielęgnacyjnych i rehabilitacji. Dodał, że jego mama otrzymuje rentę w wysokości 920 zł. Ze względu na liczne koszty leczenia matki wspólnie popadli w długi. Skarżący wyjaśnił, że nie zdając sobie sprawy z konsekwencji i nie informując mamy, postanowił podjąć pracę, która miała być legalna. Miał ją rozpocząć od 18 marca 2013 r. W związku z tym 15 marca 2013 r. złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie okazało się, że nie dostał oczekiwanej pracy. Dlatego zwrócił się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi SKO w K. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja SKO w K. z dnia [...] 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Sekcji ds. Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. nr [...] z dnia [...] 1999 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżący B. J. nigdy nie pracował i nadal nie pracuje tj. nie pozostawał i nie pozostaje w stosunku zatrudnienia, ani nie podejmował i nie podejmuje żadnej innej pracy zarobkowej to nie jest możliwe uznanie, że wypełnił przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Równocześnie organy ustaliły, że skarżący dotychczas utrzymywał się ze świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z uwagi na złożenie przez niego w dniu 15 marca 2013 r. oświadczenia o zamiarze podjęcia pracy, decyzją z dnia 19 marca 2013 r. Prezydent Miasta K. ustalił, że pobrane przez skarżącego świadczenie pielęgnacyjne na matkę B. J. za okres od dnia 15 marca do 31 marca 2013 r. w wys. 277,30 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, a następnie decyzją z dnia [...] 2013 r. ten sam organ zobowiązał skarżącego do zwrotu tego świadczenia z należnymi ustawowymi odsetkami. Co istotne niekwestionowaną okolicznością jest, że skarżący pomimo zamiaru, nie podjął pracy. Wcześniej zaś co najmniej od 16 lutego 2010 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z niepodejmowaniem pracy w celu opieki nad niepełnosprawną matką B. J. Dodać należy, że Starosta K. decyzją z dnia [...] 2010 r. pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej od tej daty na jego wniosek, złożony z uwagi na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Innymi słowy organy uznały, że pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżący faktycznie opiekuje się na co dzień matką, a matka posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, to wobec faktu niepozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący zrezygnował z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad swoją matką. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Organy podkreśliły, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie literalna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację.

Wyjść należy od tego, że wprowadzona nowelizacją z dnia 7 grudnia 2012 r. instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego, choć jest nowa, to wyraźnie nawiązuje do istniejącej już wcześniej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy, której kształt zmieniono tę samą nowelą. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciążył obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmowali lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obydwie instytucje prawne: świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy wykazują wiele zbieżnych cech. Przede wszystkim łączy je to, iż możliwość skorzystania z nich związana jest z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe spostrzeżenie ma istotne znaczenie dla dokonania wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego w zakresie tj. dekodowania zawartych w nich przesłanek jego nabywania.

Wykładnia językowa art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on jako warunek konieczny do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w rozumieniu art. art. 3 pkt 22 tej ustawy) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o jakiej mowa w tym przepisie. Taki sposób wykładni przepisu nie może być jednak uznany za warunkujący prawidłowe jego odczytanie. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343.,O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Go 202/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; z 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz z dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 1105/09, http://orzeczenia.nas.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.).

W związku z powyższym, aby uchwycić cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych instytucji specjalnego świadczenia opiekuńczego należy sięgnąć do uzasadnienia projektu nowelizacji. W tymże uzasadnieniu projektu stwierdza się, że wśród osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach "znaczną część stanowią osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. Zauważalna jest również postępująca tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Projekt zakłada rozróżnienie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne, a nie, jak do tej pory planowano, grup osób które świadczenie to będą pobierać. Możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18. lub 25. roku życia".

W ocenie Sądu w świetle tego uzasadnienia uznać należy, iż nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego (na zasadach określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych) wprowadza się w celu zrekompensowania podmiotom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach, a niespełniającym warunków dodanych ustawą nowelizacyjną z dnia 7 grudnia 2012 r. co powoduje, niemożność jego uzyskania na nowych warunkach. Przy czym chodzi wyłącznie o te osoby, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia.

Jak już wspomniano organy orzekające w niniejszej sprawie dokonując wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, iż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wyłącznie w wyniku rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu niweczy cel nowelizacji i jednocześnie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Podzielić należy wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym to fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostawać musi decydującym dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez względu na to, czy chodzi o niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Fikcją i stwarzaniem pola do nadużyć, które nowelizacja miała wyeliminować, byłoby wymaganie od osoby niezatrudnionej ze względu na sprawowanie faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącznie po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia tej przesłanki otrzymania świadczenia (por: wyrok WSA z Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. III SA/Gd 630/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem nie zauważyć, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celu tego nie może niweczyć – prowadząc w konsekwencji do pozbawienia prawa do tego świadczenia - forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażonym w powołanym wyroku, iż "nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Dokonując wykładni art. 16a ust. 1 ustawy należy wziąć także pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministacyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. W tej mierze wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej (m.in. wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć w związku tym należy, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (por: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 550/13, http://orzczenia.nsagov.pl). Przyjąć należy więc, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia.

W związku z powyższym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. "Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna ubiegając się o przyznanie omawianego świadczenia – będąc zdolna do pracy - rezygnuje ze stanu gotowości do pracy, a zatem pozbawia się możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżący B. J. nie pracuje, nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, a zatem nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy pominęły fundamentalne dla sprawy okoliczności, że skarżący nie podejmował i nie podejmuje nadal zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej właśnie ze względu na konieczność opieki nad ciężko chorą, niepełnosprawną matką, tym samym rezygnując z pracy. Umknęło organom orzekającym, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy.

Reasumując stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego organy powinny ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Tym samym nie można uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 516/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy służy m.in. rekompensacie osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżący jako syn jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, sprawowania opieki nad matką (całkowita niepełnosprawność wymagająca stałej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy obu instancji – kierując się jedynie wykładnią językową, która nie pozwala na prawidłowe odczytanie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisie art., 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - błędnie uznały, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Ustalając okoliczność sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad matką, będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznają, iż wyczerpały zakres niezbędnego w okolicznościach sprawy postępowania wyjaśniającego. Ponadto organy uwzględnią okoliczność, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 9 kwietnia 2013 r.

Mając na uwadze powyższe zważania Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji (punkt I wyroku). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.