Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1945/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 19 października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił A. F. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w jego przedsiębiorstwie.

Kontrola została przeprowadzona w dniach [...] listopada 2009 r. przez upoważnionych pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...], obejmowała okres od 1 grudnia 2008 r. do 30 września 2009 r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli wszczęto wobec A. F. postępowanie administracyjne z urzędu, pouczając go jednocześnie o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 wrześnią 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z [...] listopada 2009 r. nałożono na A. F. (dalej jako skarżącego) karę pieniężną w wysokości 30000 zł. Suma wyliczonych kar pieniężnych wyniosła 102600 zł i została ograniczona do kwoty 30000 zł na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d.

Jak wskazał organ w uzasadnieniu kara pieniężna została nałożona za następujące naruszenia:

1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego: a) o czas do jednej godziny, b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę - kara 700 zł (Ip. 10.2. lit. a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym - dalej jako załącznika);

2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut. - kara 26850 zł (Ip. 10.3 lit. a i b);

3) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu: a) o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, b) za każdą następną rozpoczętą godzinę - karę 950 zł (Ip. 10.4 lit a i b);

4) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: Nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu za każdy dzień 2000 zł (Ip. 11.2 pkt 1 załącznika)

5) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo - kara 1000 zł (Ip. 11.2 pkt 2 załącznika);

6) nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień - kara 54500 zł (Ip. 11.4 pkt 1 załącznika);

7) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę - kara 16000 zł (Ip. 11.4 pkt 2 załącznika);

8) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: miejsca lub daty zakończenia użytkowania wykresówki - kara 500 zł (Ip. 11.4 pkt 7 d) załącznika)

9) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu - kara 100 zł (Ip. 11.4 pkt 7 f) załącznika).

Od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z brakami formalnymi czyniącymi ją nieważną. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i umorzenie postępowania, wskazując m.in., że zaskarżona decyzja nie posiada podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, co narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Skarżący podniósł także, że decyzja nie posiada podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Do odwołania została dołączona kserokopia ostatniej strony zaskarżonej decyzji na której znajduje się nieczytelny podpis osoby wydającej decyzję.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 92 u.t.d. oraz Ip. 10.2 a i b, Ip. 10.3 a i b, Ip. 10.4 a i b, Ip. 11.2 ust. 1, Ip. 11.2 ust. 2, Ip. 11.4 ust. 1, Ip. 11.4 ust. 2, Ip. 11.4 ust. 7 lit. d, Ip. 11.4 ust. 7 lit. f załącznika do u.t.d., art. 15 ust. 2, ust. 3, ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.), art. 4 lit. h, i, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11.4.2006 ze zm.), art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż twierdzenia organu I instancji co do określonych naruszeń nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w szczególności w zakresie naruszeń z Ip. 11.4 ust. 1 i Ip. 11.4 ust. 2 załącznika do u.t.d. Ponadto organ odwoławczy zauważył uchybienia w zakresie stwierdzonego naruszenia z Ip. 11.2 ust. 1 załącznika do u.t.d.

GITD wskazał, iż organ I instancji nakładając karę pieniężną za naruszenia opisane w Ip. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. nie przedstawił odpowiedniego materiału dowodowego mającego na celu jednoznaczne potwierdzenie powyższego naruszenia, stwierdzając, iż analiza wykresówek kierowcy J. T. wykazała brak wykresówki za dzień 18.07.2009 r. wobec istnienia różnicy wskazań w liczbie przejechanych kilometrów nie mających pokrycia w dokumentach. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż przedsiębiorca wadliwe okazał zaświadczenie o okresie wolnym od pracy w dniach 18/19.07.2009 r., co zdaniem organu odwoławczego jest nieprawidłowe, ponieważ brak kilometrów zapisu drogi nie daje podstaw do stwierdzenia zaistnienia naruszenia z Ip. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. Natomiast kierowca nie został przesłuchany na okoliczność wyjaśnienia różnicy kilometrów. Organ wskazując na literalne brzmienia naruszenia "nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu", stwierdził, że niedopuszczalnym jest nakładanie kary pieniężnej na podstawie brakujących kilometrów a ponadto uznanie zaświadczeń za wadliwe bez uzasadnienia stanowiska.

Organ odwoławczy podkreślił, że biorąc pod uwagę specyfikę kontroli w przedsiębiorstwie w oparciu o dostępne dokumenty w siedzibie kontrolowanego podmiotu, należy opowiedzieć się za możliwie szerokim rozumieniem pojęcia "dokument", i przyjąć, że "dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu" będzie każdy akt pisemny lub zapis na komputerowym nośniku informacji, w oparciu o który organy podczas kontroli w przedsiębiorstwie będą mogły stwierdzić fakt nieprowadzenia przez kierowcę w określonym dniu pojazdu, będą to więc rejestry, listy obecności, zaświadczenia lekarskie, wszelkie urządzenia biurowe występujące u kontrolowanego przedsiębiorcy, karty chipowe itp. Organ podkreślił, że ustalenia kontroli w zakresie dokumentowania faktu nieprowadzenia pojazdu oparte na materiale dowodowym wynikającym z zastosowania szerokiego rozumienia pojęcia "dokument" nie mają bezwzględnego charakteru i nie wyłączają możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, w szczególności, w przypadku, gdy w tej samej sprawie zostanie ustalony stan faktyczny prowadzący do zgoła odmiennych wniosków niż wnioski wynikające z ustaleń poczynionych w oparciu o dokumenty mające dowodzić fakt nieprowadzenia pojazdu. Analogiczne uchybienia organ odwoławczy stwierdził w innych stanach faktycznych będących podstawą nałożenia kary pieniężnej za naruszenie z Ip. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy wskazał, że w protokole kontroli stwierdzono zaistnienie naruszenia z Ip. 11.4 ust. 6 załącznika do u.t.d. Organ I instancji wydając decyzję zmienił kwalifikację prawną naruszenia z Ip. 11.4 ust. 6 załącznika do u.t.d. na przepis prawa materialnego Ip. 11.2 ust. 1 załącznika do u.t.d. nie powiadamiając o tym strony postępowania administracyjnego wobec czego doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie powinien w sposób szczegółowy określić publikację aktów prawnych i powoływanego orzecznictwa wobec podnoszonych przez stronę wniosków oraz wziąć pod uwagę brak imiennej pieczątki składającego nieczytelny podpis pod decyzją organu I instancji jaką otrzymał skarżący.

Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na charakter postępowania przed organami inspekcji transportu drogowego, gdzie nałożona kara pieniężna stanowi sumę kar stwierdzonych za poszczególne naruszenia to decyzja organu I instancji stanowi jednolite rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony, więc zasadnym jest zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma możliwości umorzenia postępowania ze względu na fakt, że kara pieniężna wynikająca z tytułu stwierdzonych naruszeń przekracza kwotę 30.000 zł, bowiem niewątpliwie naruszenia miały miejsce i strona podlega sankcji za nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r. wniósł A. F. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w związku z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 6 Konstytucji RP oraz naruszeniem § 2 art. 138 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzją będącą w obrocie prawnym jest decyzja administracyjna doręczona stronie i tylko taką on dysponuję. Decyzja ta posiada braki formalne, którymi są nieczytelny podpis, brak wskazania stanowiska służbowego oraz czy osoba parafująca decyzję była upoważniona do jej wydania. Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się do tego naruszenia w zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie wskazał, że w egzemplarzu znajdującym się w aktach brak takiego uchybienia.

Zdaniem skarżącego decyzja znajdująca się w aktach mogła być w każdym czasie uzupełniona, także po zapoznaniu się z treścią odwołania. Uzupełnienie jej po otrzymaniu odwołania należy rozpatrywać w kategoriach przestępstwa przeciwko dokumentom.

Zdaniem skarżącego fakt uchylenia przez organ decyzji, która ze względów formalnych nie spełnia wymogów decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia jest uznaniem projektu decyzji za decyzję.

Skarżący wskazywał, iż celem skargi jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy mógł rozpatrzyć odwołanie od pisma, które zdaniem skarżącego nie było decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż powodem uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania jej do ponownego rozpoznania była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Do pisma procesowego z dnia 5 listopada 2010 r. skarżący dołączył uwierzytelnioną notarialnie kopię pierwszej i ostatniej strony doręczonej mu decyzji organu I instancji na okoliczność, iż decyzja którą otrzymał jest pozbawiona imiennej pieczątki ze wskazaniem stanowiska służbowego osoby która ją wydała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.).

Oceniając skargę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że podpisanie decyzji własnoręcznie bez imiennej pieczątki wskazującej na stanowisko służbowe osoby podpisującej oraz na jej upoważnienie, nie może dyskwalifikować tego aktu jako wydanego przez uprawniony organ administracji, (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1242/08).

Podkreślenia wymaga, że w nagłówku decyzji organu I instancji został wskazany organ, który ją wydał tj. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zaś decyzja została podpisana przez Pana A. G., który pełni tę funkcję. Porównując podpis widniejący na egzemplarzu decyzji znajdującej się w aktach sprawy oraz podpis widniejący na przedstawionej przez stronę uwierzytelnionej kopii - nie ma wątpliwości, iż podpisy te złożone zostały przez tą samą osobę tj. Pana A. G. pełniącego funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, tym samym za nieuzasadnione należy uznać naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. jako mające wpływ na wynik sprawy.

Z pewnością brak podania w doręczonej stronie decyzji stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi uchybienie organu.

Jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nie zmienia faktu, iż decyzja ta została podpisana przez osobę do tego upoważnioną tj. pełniącą funkcję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Tym samym decyzja ta wbrew wywodom skarżącego jest wydana skutecznie i rozpoznanie wniesionego od niej odwołania nie stanowiło naruszenia prawa. Nawet przytoczona w skardze publikacja B. Adamiak wskazuje, iż z momentem podpisania przez osobę reprezentującą organ projekt decyzji staje się decyzją. Z sytuacją odwrotną mielibyśmy do czynienia gdyby stronie doręczony został projekt opatrzony jedynie pieczęcią bez podpisu osoby upoważnionej. Wtedy istotnie mielibyśmy do czynienia z sententia non existens, co jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

Organ II instancji nie naruszył również art. 138 § 2 k.p.a. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części a w szczególności w zakresie naruszeń z lp. 11.4 ust. 1 i lp. 11.4 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto organ odwoławczy zważył uchybienia w zakresie stwierdzonego naruszenia z lp. 11.2 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uzasadniało uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Stwierdzone przez organ I instancji naruszenia określone w lp. 11.4 ust. 1 i lp. 11.4 ust. 2 oraz lp. 11.2 ust. 1 nie znajdowały dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, konieczne jest zatem przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania świadków.

Organ I instancji stwierdził naruszenie z Ip. 11.4. załącznika do u.t.d. na podstawie samej różnicy kilometrów mimo zgromadzenia w aktach sprawy wykresówek z dni, za które jednocześnie nałożył karę pieniężną w związku z ich nieokazaniem. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska nakładając karę za brak wykresówki lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu Ponadto organ I instancji w wydanej decyzji zmienił kwalifikację naruszenia z Ip. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. na kwalifikację Ip. 11.2 ust. 1 załącznika do u.t.d. niepowiadamiając o tym strony, co spowodowało naruszenie art. 10 k.p.a.

Wszystkie powyższe naruszenia spowodowały, że zasadnym było uchylenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazać przy tym należy, że z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08).

W konsekwencji zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji w całości w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było więc właściwe i nie naruszało przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym także art. 6 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.