Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 469/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 4, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21marca 2016 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz L. G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi L. G. stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z 25 czerwca 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku o pomieszczenie ganku i pomieszczenie gospodarcze nad istniejącą częścią garażową budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...], położonego na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, k.m. [...], obręb [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z 9 czerwca 2014 r. L. G. wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku o pomieszczenia ganku i pomieszczenie gospodarcze nad istniejącą częścią garażową jednorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a.

Prezydent Miasta Opola zawiadomieniem z 27 czerwca 2014 r. wszczął postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia dla ww. inwestycji. Jednocześnie poinformował, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje nieruchomości znajdujące się na działce inwestora o nr a, k.m. [...] oraz na działce M. i A. B. o nr b, k.m. [...], obręb [...].

W piśmie z 18 lipca 2014 r. A. B., wniósł zastrzeżenia dla projektowanej inwestycji zarzucając przedsięwzięciu brak: zgodności z wnioskiem, warunkami zabudowy, jego kompletności oraz wskazał na niezgodność z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem.

Postanowieniem z 25 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku i projektu budowlanego w zakresie braku:

- oznaczenia graficznego granicy działki budowlanej na rysunku projektu zagospodarowania działki;

- zgodności projektu zagospodarowania działki z rysunkiem rzutu przyziemia (schody na rys A-2);

- analizy przesłaniania sąsiednich terenów przez projektowaną zabudowę.

Pismem z 4 sierpnia 2014 r. L. G. wyjaśniła, iż dokonano uzupełnienia wskazanych braków, jak również odniosła się do zastrzeżeń A. B. zawartych w piśmie z 18 lipca 2014 r. Podniosła, że projektowana rozbudowa nie narusza przepisów dotyczących lokalizacji obiektu na działce, albowiem w świetle § 12 ust. 3 rozporządzenia istnieje możliwość nadbudowy o nie więcej niż jedną kondygnację, przy zachowaniu warunków wynikających z zapisów § 13, 60, 271- 273 rozporządzenia.

Prezydent Miasta Opola decyzją z 20 sierpnia 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Na skutek złożonego przez A. B. odwołania Wojewoda Opolski decyzją z 20 listopada 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Opola projekt budowlany w części opisowej był niezgodny z częścią graficzną. Również zamieszczona w tym projekcie analiza przesłaniania sąsiednich terenów przez projektowaną zabudowę, w ocenie Wojewody, nie zawierała danych pozwalających na jej weryfikację.

Prezydent Miasta Opola postanowieniem z 15 grudnia 2014 r. nałożył na L. G. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku i projekcie budowlanym w zakresie:

- zgodności części opisowej z częścią graficzną projektu budowlanego (brak na rysunkach zadaszenia wiatrołapu, o którym mowa w części opisowej);

- wskazania wartości "wysokości przesłaniania" oraz odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów (nadbudowy objętej wnioskiem).

Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. A. B. kolejny raz wniósł zastrzeżenia wobec projektowanej inwestycji wskazując, iż poprawiony projekt w dalszym ciągu jest całkowicie rozbieżny z częścią rysunkową projektu.

Prezydent Miasta Opola decyzją z 12 lutego 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. G. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku o pomieszczenie ganku i pomieszczenie gospodarcze nad istniejącą częścią garażową budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołał się A. B., w dalszym ciągu zarzucając wadliwe wykonanie projektu w zakresie naruszenie art. 35 Prawa budowlanego oraz § 12, 13, 49 i 53 rozporządzenia, jak i art. 10 K.p.a. Podnosił, iż nie wyrażał zgody na zlokalizowanie okapu o szerokości 60 cm na całej długości projektowanej nadbudowy garażu nad jego działką.

Wojewoda Opolski decyzją z 23 kwietnia 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany i znajdująca się w tym projekcie analiza przesłaniania zawierała niespójne dane, co uniemożliwiało prawidłową weryfikację spełnienia wymogu określonego w § 13 rozporządzenia.

Po ponownym rozpoznaniu, decyzją z 25 czerwca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. G. pozwolenia na wykonanie wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego, odnosząc się do zarzutów A. B., co do wymogu zgodności inwestycji z § 13 rozporządzenia, organ wskazał, że są bezzasadne. Argumentował, iż skoro dolna krawędź najniżej położonych okien od strony ewentualnego przesłaniania budynku M. i A. B. jest na poziomie 0,4 m to wysokość przesłaniania wynosi zgodnie z projektem budowlanym 3,95 m. Z kolei, jeżeli najmniejsza odległość pomiędzy obiektem przesłanianym a obiektem przesłaniającym wynosi 5,60 m, to tak ustalona wysokość przesłaniania jest zdecydowanie mniejsza niż odległość pomiędzy obiektami. W konsekwencji, nie ma zatem możliwości, aby w obszarze płaszczyzny poziomej wyznaczonej poprzez ramiona kąta 60 stopni umieszczonego gdziekolwiek na budynku przesłanianym, znalazła się jakakolwiek część projektowanego obiektu przesłaniającego, co wynika z usytuowania względem siebie obiektów przesłanianego i przesłaniającego. Co do braku kompletności projektu w zakresie projektów instalacji organ zauważył natomiast, że skoro nadbudowa o pomieszczenia ganku i pomieszczenia gospodarczego nie wymaga sporządzenia projektu instalacji sanitarnej i elektrycznej, organ nie znalazł podstaw prawnych do zastosowania § 49 czy § 53 rozporządzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. w dalszym ciągu zarzucał, że projektowany budynek nie został poprawiony. Wskazał, że organ, opierając się o rysunki zawarte w projekcie i oświadczenia inwestora, dokonał analizy kwestionowanych parametrów. W ocenie odwołującego, wskazana na rysunku A2 elewacja jest niezgodna z planem zagospodarowania działki. Także wskazane na przekroju rysunku A5 wymiarowanie pozostaje niezgodne ze stanem faktycznym. Z kolei analiza przesłaniania wskazuje, że projektant jak i organ nie rozumieją treści § 13 rozporządzenia.

Omówioną na wstępie decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r., Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z 25 czerwca 2015 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał na obowiązujące przepisy w tym na art. 35 ust. 4, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej ustawą, według którego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach w tym techniczno budowlanych. Do przepisów tych w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zalicza się warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytaczając treść § 12 ust. 3 rozporządzenia organ podał, że w sprawie rozważenia wymaga prawidłowa interpretacja obowiązujących przepisów, tj. § 13 rozporządzenia. Wskazał, iż z tego przepisu wynika, że w zakresie oceny stopnia zacienienia pomieszczeń wymagane jest zbadanie nie tylko odległości między budynkami przesłaniającymi a przesłoniętymi, lecz również czas nasłonecznienia pomieszczeń w budynku przesłoniętym (§ 60 rozporządzenia). Organ zatem powinien sprawdzić na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem § 13, 57, 60 rozporządzenia. Jednocześnie wywiódł, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że budynek mieszkalno-usługowy, w którym ma być realizowana inwestycja usytuowany jest na działce oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem a. Od strony zaś północno zachodniej budynek ten graniczy bezpośrednio z działką oznaczoną numerem b, na której znajduje się budynek mieszkalny, będący własnością odwołującego. Skoro projektowana nadbudowa realizowana ma być w granicy z działką nr b, powinna zatem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla zamierzenia projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Zdaniem Wojewody, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona analiza nie spełnia wymogów § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, bowiem nie uwzględniła jednego z dwóch elementów koniecznych, a mianowicie, czy zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 (§ 13 ust. 1 pkt 2), co oznacza, iż nie można uznać jej za wyczerpującą. Organ zauważył, iż zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1133) - powinno być rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego [Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm. - dopisek Sądu]), część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Stąd analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Niemniej sporządzenie analizy nasłonecznienia nawet przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie nie zwalnia organów administracji od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu. Tymczasem, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji, wbrew wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ustalenia w przedmiotowej sprawie. W szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie, czym naruszył ww. przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem w zależności od efektu tego postępowania winna zostać wydana stosowana decyzja. Dlatego konieczne było uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W zakresie podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda poinformował, iż skoro sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji, który przeprowadzi ponownie postępowanie administracyjne i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji nie mógł zająć wobec nich stanowiska. Stanowiłoby to bowiem naruszenie prawa do samodzielnego orzekania przez każdy z organów, tj. określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ w uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazał okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W skardze na powyższą decyzję L. G., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 16 K.p.a., W uzasadnieniu wskazała, iż postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach. W sytuacji zatem, jeśli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 K.p.a., a jedynie podał, że w sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, wskazując na te same argumenty co w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego, którą organ ten uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. G. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku o pomieszczenie ganku i pomieszczenie gospodarcze nad istniejącą częścią garażową budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], obręb [...], i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności odnotować należy, iż procesową podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jednocześnie zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Jednakże ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Opola, w związku z faktem, że projektowana nadbudowa na działce nr a miała zostać realizowana w bezpośredniej granicy z działką nr b, był brak rozważenia w sprawie czy spełnione zostały wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawartych w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) zwanego dalej także rozporządzeniem, jak również tych, o których mowa w § 57 i 60 (§ 13 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia. W tych okolicznościach znajdującą się w aktach sprawy analizę nasłonecznienia nie można było zdaniem Wojewody uznać za wyczerpującą. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji, wbrew wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ustalenia w przedmiotowej sprawie, czym naruszył przepisy postępowania. W szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, zważywszy iż sprawa była już poprzednio przez niego dwukrotnie uchylana, nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Skoro organ pierwszej instancji, wydając decyzję, przedstawił swoje stanowisko w kwestii zgodności przedsięwzięcia z wymogami § 13 rozporządzenia wskazując, iż usytuowanie obiektów przesłanianego i przesłaniającego powoduje, że nie ma możliwości, aby w obszarze płaszczyzny poziomej wyznaczonej poprzez ramiona kąta 60 stopni umieszczonego gdziekolwiek na budynku przesłanianym znalazła się jakakolwiek część projektowanego obiektu przesłaniającego, to uznanie tej oceny przez organ odwoławczy za niewystarczającą, bądź nieprawidłową, nie zwalniało go z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Zebrany materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że nie był on wystarczający do dokonania oceny, oraz że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ drugiej instancji mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności nie można uznać, że wyjaśnienie treści zarzutów odwołania wykroczyłoby poza uprawnienie wynikające dla organu odwoławczego z art. 136 K.p.a. W tym miejscu celowe jest przytoczenie trafnej argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. (...) Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy oraz dokonania wnikliwej oceny znajdującej się w aktach sprawy analizy nasłonecznienia przez organ odwoławczy. Natomiast w razie zaistnienia potrzeby, organ odwoławczy będzie mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach art. 136 K.p.a. Z kolei, brak będzie podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jeżeli organ odwoławczy bezsprzecznie nie ustali, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie, że ujawniły się okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekraczającego kompetencje organu odwoławczego, wynikające z art. 136 K.p.a.