Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1102/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2200/15 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika Z.W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2200/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor bądź organ) decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.), na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej udp), § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm., dalej rozporządzenie) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku A.W. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) występującej w imieniu swoim i z pełnomocnictwa Z.W., nie udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego wspólnego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Mierzęcice do nieruchomości obejmujących działki nr [...] poprzez jego poszerzenie.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła A.W. imieniu swoim i z pełnomocnictwa Z.W.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.), na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 udp i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku A.W. występującej w imieniu własnym i z pełnomocnictwa Z.W., utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaliczył drogę krajową nr [...] do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Przez klasę drogi, w myśl § 3 pkt 4 rozporządzenia, rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Omawiany odcinek drogi krajowej nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Parametry zjazdu indywidualnego określa § 79 rozporządzenia, zgodnie z którym "zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%".

Generalny Dyrektor stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym dokumentacja zdjęciowa i pomiary wykonane w terenie) wskazuje jednoznacznie, że omawiany wspólny zjazd do działek nr [...] z drogi krajowej nr [...] nie odpowiada parametrom właściwym dla zjazdu indywidualnego. Organ ustalił, że szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] w rejonie zjazdu wynosi 7 m, a przedmiotowy zjazd posiada faktyczną szerokość 8,0 m. Zjazd ten wybudowała firma odtwarzającą odwodnienie ciągu drogi krajowej nr [...] wraz ze zjazdami i zgodnie z inwentaryzacją przeprowadzoną w 2013 r. przez inwestora - Gminę w [...] winien wynosić 3,0 m szerokości. Z prowadzonego przez zarządcę drogi rejestru - Banku Danych Drogowych wynika, że ów zjazd jest zjazdem legalnym, wykazanym w prowadzonym rejestrze, szerokość zjazdu zgodnie z ww. ewidencją wynosi 3,0 m.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że nie może uwzględnić wniosku strony o poszerzenie omawianego zjazdu, bowiem jego szerokość jest większa niż szerokość jezdni w tym miejscu, co w myśl przepisu § 79 pkt 1 rozporządzenia jest jednoznacznie zabronione. Faktyczna szerokość zjazdu winna być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i rejestrem (Bank Danych Drogowych) prowadzonym przez zarządcę drogi.

Odnosząc się do rozważań strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących poinformowania GDDKiA o toczącym się postępowaniu w sprawie planowanej inwestycji tj. budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], organ podkreślił, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] wydano bez udziału GDDKiA zarówno jako zarządcy drogi krajowej nr [...] (nie zostało wydane oświadczenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne), jak również jako strony (z uwagi na przyległość działki nr [...] do pasa drogowego). Na podstawie mapy zasadniczej ustalono, że istniejący zjazd był zjazdem wspólnym po połowie dla sąsiadujących ze sobą działek nr [...]. Obecnie wskutek wybudowaniu ogrodzenia betonowego na działce [...] w odległości ok. 1,0 m od granicy działek stan ten uległ zmianie na niekorzyść działki nr [...]. Budowa ogrodzenia spowodowała podział szerokości całkowitej zjazdu w proporcji 5:3 z czego 5,0 m dla działki nr [...], a 3,0 m dla działki nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.W., wnosząc o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgadza się z decyzją, że zjazd nie może być szerszy niż 7 m (szerokość jezdni) i by ogrodzenie od strony drogi publicznej, jak również brama wjazdowa była zlokalizowana w odległości minimum 5 m od krawędzi jezdni, jednakże nie może się zgodzić z tym, że pozwoli to na korzystanie bez przeszkód ze zjazdu dla potrzeb działek [...] (według Banku Danych Drogowych jest zarejestrowane 3 m).

Skarżąca zaznaczyła, że jest matką trójki małych dzieci i codzienny wyjazd do szkoły i przedszkola z wąskiego wyjazdu zagraża życiu jej i dzieci. Droga krajowa nr [...] jest mocno obciążona ruchem samochodów osobowych jak i ciężarowych, nagminnie przekraczane są tu dopuszczalne prędkości w terenie zabudowanym, na rozpatrywanym odcinku ok 2,5 km jest "długa prosta", co skłania kierowców do szybkiej jazdy. By zjechać w zjazd szerokości 3 m trzeba całkowicie wyhamować i "wcelować" w zjazd. W obecnym czasie przy tak dużym natężeniu ruchu by był on prowadzony płynnie, utrudnienie w postaci wąskiego zjazdu mocno spowolni płynność ruchu. Dlatego twierdzi, że zjazd o szerokości 7 m w pełni zapewniłby obsługę działek [...]. Skarżąca podkreśliła, że jej ojciec S.W. uprawia ponad 7,5 ha, ma gospodarstwo naprzeciwko jej działki (nr [...]), korzysta ze wspólnego zjazdu. Przy przejeździe kombajnem z jednej strony na drugą o szerokości zjazdu 3 m jest to wprost niemożliwe do zrealizowania.

Skarżąca podniosła, że nie miała wpływu na ostateczną szerokość zjazdu, wykonanego przez firmę [...], która przy realizacji budowy kanalizacji wstawiła przepust drogowy i utwardziła zjazd wspólny dla działek [...] o szerokości 8 m.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z art. 29 ust. 1 udp wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy owej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 udp ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracji, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a nadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie.

Charakter art. 29 ust. 4 udp wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten winien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (wyroki WSA w Warszawie z: 14.9.2005 r. VI SA/Wa 428/05, LexPolonica nr 1878062; 7.3.2007 r. VI SA/Wa 2235/06, Lex 329687).

Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu jak każde inne, jednakże sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy: na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej; organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego; uzasadnił zindywidualizowanymi przesłankami rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego, przez jego poszerzenie, w realiach niniejszej sprawy nie było dopuszczalne.

Zgodnie z § 79 rozporządzenia, zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%.

Jak ustalił organ, szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] w rejonie zjazdu indywidualnego wspólnego do działek nr [...], wynosi 7 m, a ów zjazd ma faktyczną szerokość 8,0 m. Zarządca drogi słusznie uznał, że nie może uwzględnić wniosku strony o poszerzenie zjazdu, z takim właśnie wnioskiem wystąpiła skarżąca, bowiem jego szerokość jest w chwili obecnej większa niż szerokość jezdni w tym miejscu, co jest niezgodne z § 79 pkt 1 rozporządzenia. W art. 29 ust. 4 udp ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Na podstawie art. 29 ust. 1 udp, zarządca drogi orzeka albo w sprawie zgody na lokalizację zjazdu, co ma zastosowanie do zjazdów dopiero projektowanych, albo w sprawie zgody na przebudowę zjazdu, co może dotyczyć zjazdów już legalnie istniejących. Organ zasadnie wskazał, że faktyczna szerokość zjazdu winna być zgodna z obowiązującymi przepisami i rejestrem prowadzonym przez zarządcę drogi (Bank Danych Drogowych). Z prowadzonego przez zarządcę rejestru wynika, że ów zjazd jest zjazdem legalnym, którego szerokość zgodnie z ewidencją wynosi 3,0 m. Z powyższego należy wywieść, że organ mógłby udzielić zgody na przebudowę zjazdu, gdyby faktycznie jego szerokość wynosiła 3,0 m i z wnioskiem o jego przebudowę przez poszerzenie wystąpiła strona. Organ nie może wyrazić zgody na przebudowę zjazdu przez jego poszerzenie, jeżeli zjazd ten już istnieje.

Niewątpliwie okoliczności podnoszone przez skarżącą dotyczące bezpieczeństwa są ważkie, jednakże organ działa w granicach i na podstawie prawa. Kwestie te mogłyby przemawiać za udzieleniem zgody na przebudowę zjazdu, gdyby postępowanie przed zarządcą drogi toczyło się w sprawie legalnie istniejącego zjazdu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że to wskutek wybudowaniu ogrodzenia betonowego na działce [...] w odległości ok. 1,0 m od granicy działek stan uległ zmianie na niekorzyść działki nr [...]. Budowa ogrodzenia spowodowała podział szerokości całkowitej zjazdu w proporcji 5:3, z czego 5,0 m dla działki nr [...], a 3,0 m dla działki nr [...], stąd też mogą wynikać utrudnienia w komunikacji działki nr [...]. Według oświadczenia skarżącej, złożonego na rozprawie, obecnie proporcja wynosi 4:4.

Generalny Dyrektor dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ wykazał z jakich powodów odmówił wnioskodawcy zgody na przebudowę istniejącego zjazdu.

Skargę kasacyjną wywiodła A.W., reprezentowana przez adw. M.P., zaskarżając wyrok VII SA/Wa 2200/15 w całości, zarzucając wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie:

1. art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych;

2. § 14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – tj. niezastosowanie przepisu z którego wynika, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów;

II. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie winien był to uczynić i zastosować do niniejszej sprawy art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego i wydać rozstrzygnięcie zawierające stwierdzenie, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wystarczające jest dokonanie zgłoszenia przebudowy zjazdu indywidualnego.

III. Z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a. niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez sąd ustaleń, że: z jednej strony przedmiotowy zjazd jest legalnym, o szerokości 3,0 m, by w dalszej części uzasadnienia zakwestionować legalność zjazdu; nieuwzględnienie okoliczności, że zjazd o szerokości 3,0 m jest niewystarczający dla obsłużenia obu działek, tj. działki nr [...], szczególnie gdy ze zjazdu korzystają urządzenia niezbędne do wykonywania prac na roli; nieuwzględnienie, że zjazd o szerokości 3,0 m stwarza istotne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu, w szczególności zagraża jednak skarżącej i jej rodzinie – narusza prawo do bezkolizyjnego wjazdu i zjazdu na drogę oraz posesję; nieuwzględnienie że przedmiotowa działka jest działką budowlaną a nie rolną;

b. błędne ustalenie stanu faktycznego sprowadzającego się do przyjęcia, że w stanie faktycznym szerokość zjazdu wynosi 8,0 i skarżąca mimo to domaga się jego poszerzenia, podczas gdy prawdziwą intencją strony jest wniosek o wyrażenie zgody [na] przebudowę zjazdu indywidualnego jednakże w taki sposób, by odpowiadał on przepisom prawa tj. uzyskał szerokość 7,0 m;

c. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 [pkt] 1 [lit.] c ppsa mające istotny wpływ na wynik postępowania, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 77 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i udzielenia zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego, w tym przez niewskazanie sposobu usunięcia sprzeczności między stanem ujawnionym w rejestrze Banku Danych Drogowych a stanem faktycznym przez udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego celem zmniejszenia jego szerokości o 1 metr, tak by odpowiadał on przepisom prawa, jak również art. 8 kpa, wyrażający się w braku pogłębiania zaufania obywateli do państwa przez wydawanie decyzji w której wskazuje się drogę postępowania dla osiągnięcia określonego celu – w tym przypadku przebudowy zjazdu indywidualnego, by następnie – gdy strona postąpi zgodnie z pouczeniem – nie wydać decyzji zgodnej z interesem obywatela.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji i kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

Uczestnik postępowania Z.W. (dalej uczestnik) wniósł pismo z [...] marca 2018 r. Na rozprawie dnia 8 marca 2018 r. uczestnik oświadczył, że sam chce uzyskać samodzielny zjazd o szerokości 4 m; wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie dnia 8 marca 2018 r. skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez dwoje pełnomocników – profesjonalnego i ojca – S.W., wniosła o oddalenie wniosków dowodowych uczestnika i uwzględnienie skargi kasacyjnej (k. 148-148v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kluczowymi dla rozstrzygnięcia sprawy są zarzuty materialnoprawne.

Zarzuty I. 1 i 2, II i III zostały skonstruowane niestarannie. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, naruszenia Prawa budowlanego w jakim brzmieniu się dopatruje. Zarzuty naruszenia ppsa wskazują, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., gdy od dnia 14 marca 2012 r. obowiązywał j.t. w brzmieniu Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami. Kontrola decyzji dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydawania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tych uchybień, zarzuty te nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

W dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązywała w brzmieniu Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – ostatnia zmiana Dz. U. z 2015 r., poz. 443, dalej pb). Wskazane jako wzorce kontroli art. 29 ust. 2 pkt 12 pb i § 14 "pkt" [winno być "ust."] 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - ostatnia zmiana Dz. U. z 2013 r., poz. 926, dalej rozporządzenie), nie są relewantne. Przedmiotem kontrolowanej sprawy było zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego (na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 udp), nie zaś pozwolenie na budowę bądź przebudowę zjazdu, na podstawie Prawa budowlanego. Jest rzeczą oczywistą, że zjazd indywidualny nie jest ciągiem pieszo-jezdnym w rozumieniu § 14 ust. 2 rozporządzenia ("2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów."). Zjazd indywidualny nie jest drogą, torami ani urządzeniami kolejowymi w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 pb ("2. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: ... 12) przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych;"). Relewantny w sprawie nie jest także art. 30 ust. 1 pkt 2 pb ("1. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: ... 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a;"). Przedmiotem postępowania nie było wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa, bowiem sąd administracyjny nie mógł wyjść poza granice sprawy. Nie ulega wątpliwości, że inną sprawą w znaczeniu materialnym jest kwestia uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na podstawie art. 29 ust. 3 udp, inną zaś dopełnienie wymogów Prawa budowlanego dla legalnego prowadzenia robót budowlanych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że w przypadku wybudowania zjazdu z drogi o większej powierzchni albo w innym miejscu niż oznaczono to w wydanym zezwoleniu, nawet jeżeli spowodowane to było racjonalną potrzebą dostosowania projektu zatwierdzonego w zezwoleniu do warunków w terenie, dzięki czemu uniknięto konieczności wycięcia drzew, przesunięcia słupa energetycznego, studzienki kanalizacyjnej itp., to niezbędne jest w takim wypadku bezwzględne nakazanie przywrócenie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, chociażby w odbiorze zobowiązanego była to sankcja najbardziej uciążliwa i najdalej idąca (M. Kotulski, Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle wybranej problematyki ustawy o drogach publicznych, Casus 2006/3/41). Rozpatrywanie skargi na podstawie wskazanych przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia stanowiłoby niedopuszczalne wyjście poza granice sprawy, nie zaś działaniem uprawnionym przez art. 134 § 1 in fine ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy nie naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa, co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nieusprawiedliwionym. Nie jest rzeczą Sądu wskazywać stronie sposobu uniknięcia sprzeczności między stanem ujawnionym w Banku Danych Drogowych a stanem faktycznym. Organy nie przeinaczyły jednoznacznego w swej treści wniosku skarżącej z [...] maja 2015 r., w którym wniosła ona "o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu... Przebudowa zjazdu będzie polegała na poszerzeniu zjazdu do szerokości spełniającej warunki techniczne obsługi działki zabudowanej domem jednorodzinnym oraz działki przyległej (zjazd obsługuje dwie działki [...])" (k.64-65 akt administracyjnych). W szczególności skarżąca nie domagała się dostosowania zjazdu do szerokości istniejącej jezdni drogi krajowej nr [...] ani nie wnosiła, by zjazd uwzględniał ruch maszyn rolniczych. Nie sposób na etapie skargi kasacyjnej wskazywać na inny zakres wniosku, niż ten, który zainicjował kontrolowane postępowanie.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo przedstawił przesłanki uznania administracyjnego w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i prymat zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego na drodze głównej ruchu przyspieszonego (drodze klasy GP). Sąd I instancji nie zakwestionował legalności zjazdu w granicach parametrów ujętych w Banku Danych Drogowych, a jedynie wskazał, że obecny zjazd parametrom tym nie odpowiada (a czemu strony nie przeczą).

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku, jak omyłkowo wskazano to w zarzucie III.c.

Wnioski dowodowe zgłoszone w pismach uczestnika postępowania nie dotyczyły zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy i nie spełniały przesłanek z art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa.

Skoro żaden z zarzutów nie okazał się usprawiedliwiony, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Przepisy art. 203 i nast. ppsa nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika.