Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 493/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 9, art 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 i 8, art. 73a ust. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 134 §1, art. 141 §4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zgromadzenia Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1518/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zgromadzenia Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w Katowicach z dnia 24 maja 2011 r. nr CVII/25/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości diet oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1518/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zgromadzenia Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w Katowicach z dnia 24 maja 2011r., nr CVII/25/2011 podjętą w przedmiocie wysokości diet stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał, że nie może ona być wykonana. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu prawnego i faktycznego sprawy.

W dniu 24 maja 2011 r. Zgromadzenie Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP w Katowicach, działając na podstawie art. 69 ust. 3, art. 73a ust. 1 i art. 25 ust. 4-8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. (powoływana jako: u.s.g.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710 ze zm.) w związku z § 7 ust. 2 Statutu KZK GOP w Katowicach (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2009 r., Nr 187, poz. 3401), mając na uwadze zmianę wysokości kwoty bazowej stanowiącej podstawę obliczenia diety wprowadzoną na mocy ustawy budżetowej na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 150) podjęło uchwałę nr CVII/25/2011, mocą której rozstrzygnęło, że:

1. Nieetatowym członkom Zarządu Związku, będącym członkami Zgromadzenia KZK GOP przysługuje dieta miesięczna w wysokości 100% maksymalnej wysokości diety, to jest 2.649 zł;

2. W przypadku nieobecności na posiedzeniu Zarządu, członek Zarządu zobowiązany jest powiadomić o tym fakcie Przewodniczącego Zarządu na piśmie, co najmniej na dzień przed terminem posiedzenia, zaś dwie kolejno nieusprawiedliwione nieobecności na posiedzeniu powodują utratę prawa do diety za dany miesiąc;

3. Wypłaty diet dokonuje się po upływie miesiąca kalendarzowego, nie później niż do drugiego dnia następnego miesiąca;

4. Łączna wysokość diet przysługujących za dany miesiąc nieetatowemu członkowi Zarządu Związku będącemu członkiem Zgromadzenia KZK GOP, z tytułu jego działalności w KZK GOP nie może przekroczyć 100% maksymalnej wysokości diety (2.649 zł). Członkom Zarządu Związku będącym członkami Zgromadzenia KZK GOP w Katowicach nie przysługuje dieta z tytułu udziału w posiedzeniu Zgromadzenia Związku.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski żądając stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na naruszenie art. 25 ust. 4, 6 i 8 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. Organ nadzoru podniósł, że art. 25 ust. 4 u.s.g., który zobowiązuje radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym, nie stanowi podstawy prawnej upoważniającej do wydania takiej uchwały wobec członków zgromadzenia związku międzygminnego. Związek jest odrębnym od gminy podmiotem, ma osobowość prawną, a przekazane mu zadania realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Stosownie do art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Według stanowiska Wojewody, przepis ten upoważnia organ związku do podejmowania uchwał w granicach posiadanych uprawnień, bowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 cytowanej regulacji, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Zgodnie z art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g, zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie rzeczonych zadań i dlatego odesłanie, o którym mowa wyżej, powinno obejmować jedynie te przepisy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64 -73a tej ustawy.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin w nim uczestniczących, ewentualnie (o ile rada gminy tak zadecyduje) radni albo zastępcy wójta. Zarząd związku, zgodne z art. 73 ust. 2 u.s.g. jest powoływany i odwoływany spośród jego członków. W rezultacie, w skład zarządu związku międzygminnego nie wchodzą radni lecz, co do zasady, członkowie zgromadzenia tego związku. Członkowstwo w zgromadzeniu powstaje natomiast z chwilą dokonania wyboru na stanowisko wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) ewentualnie - w przypadku innych osób (zastępców wójta lub radnych) - z chwilą podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Wynikająca z art. 73 ust. 3 u.s.g. możliwość powołania w skład zarządu osób spoza jego zgromadzenia ma charakter wyjątkowy i fakultatywny. Członkowie zarządu związku nie są zatem radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i nie wiąże ich mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego, jak i wykonawczego związku. Potwierdza to ustawa z dnia 8 marca 1990 r. nie nazywając ich "radnymi" a "członkami zgromadzenia".

W odpowiedzi Zgromadzenie Związku wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, iż Wojewoda nie miał legitymacji do jej wniesienia, albowiem organem nadzoru w kwestionowanym zakresie jest Regionalna Izba Obrachunkowa. Wniosło też - w razie odmiennego poglądu Sądu - o oddalenie skargi jako niezasadnej wskazując, że w myśl art. 69 ust. 3 u.s.g. przepisy dotyczące rady gminy stosuje się do związku międzygminnego, związek ten może zatem przyznać diety swoim członkom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Wojewoda Śląski w rozpatrywanej sprawie nie przekroczył zakresu kompetencji nadzorczych wyznaczonych w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 u.s.g. Sąd podkreślił, iż z treści obu unormowań wynika, że nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu gminnego sprawowany jest po pierwsze przez Prezesa Rady Ministrów, którego kompetencje obejmują kilka ściśle określonych w ustawie przypadków, wojewodów będących organami nadzoru ogólnego oraz organy nadzoru specjalistycznego, czyli regionalne izby obrachunkowe, którym powierzono nadzór w sprawach finansowych. Pojęcie "sprawy finansowe" nie zostało zdefiniowane zarówno w ustawie zasadniczej jak i w ustawie o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenia znaczenia zakresu pojęcia "sprawy finansowe" użytego w art. 86 u.s.g. należy dokonać w kontekście art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w brzmieniu obowiązującym od 29 listopada 2003 r., który wytycza zakres właściwości rzeczowej RIO w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Skoro więc sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą nie została wymieniona w tym przepisie, to akt nie kwalifikuje się jako wydany w "sprawie finansowej", zatem podlega on nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę.

Odnosząc się do istoty sprawy Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Wojewody Śląskiego, że nie ma podstaw prawnych do przyznania przez zgromadzenie związku międzygminnego diet członkom zarządu tego związku będących członkami zgromadzenia. W szczególności podstawy ku temu nie stanowi art. 25 ust. 4-8, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 u.s.g. Według WSA, art. 69 ust. 3 u.s.g. zawiera ogólną regułę, zgodnie z którą, do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, przy czym chodzi o przepisy określające zasady funkcjonowania rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do działania zgromadzenia związku międzygminnego. Treść tego artykułu nie pozwala na odpowiednie stosowanie do członków zgromadzenia norm regulujących status radnego. Przepisów "dotyczących rady gminy" nie można bowiem utożsamiać z przepisami określającymi szczególną pozycję radnego gminy i składające się na nią prawa i obowiązki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż sytuacja prawna radnego gminy i członka zgromadzenia międzygminnego są odmienne. Członkowie zgromadzenia, to w świetle art. 70 ust. 1 i 2 u.s.g., zasadniczo wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. Status wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uregulowany został odrębnie, stosownymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Jest on organem wykonawczym gminy, kieruje jej bieżącymi sprawami i pobiera z tego tytułu stosowne wynagrodzenie.

Dalej, Sąd zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 u.s.g., cel tworzenia związku międzygminnego sprowadza się do wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy. Istotą funkcjonowania takiego podmiotu jest wykonywanie zadań należących do właściwości gmin, które z uwagi na względy praktyczne wymagają ścisłego współdziałania kilku z nich, zapewniającego ich sprawniejszą i bardziej racjonalną realizację. Współdziałanie takie może przybrać formę związku międzygminnego, będącego samodzielnym podmiotem, któremu ustawodawca przyznał osobowość prawną. Realizuje on wprawdzie wspomniane zadania we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 i 2 u.s.g.), jednak nie jest to równoznaczne z działaniem we własnym interesie.

Wskazując na okoliczności rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż Komunikacyjny Związek Komunalny GOP utworzony został w celu wspólnego zaspokajania potrzeb gmin w zakresie lokalnego transportu oraz skorelowanych z nim usług publicznych (§ 3 ust. 1 statutu Związku), co z mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. należy do obowiązkowych zadań własnych gmin będących jego członkami. Zadanie to wójt gminy jest zobligowany realizować niezależnie, czy czyni to w gminie, czy też w ramach związku komunalnego, do którego gmina przystąpiła. Okoliczność, iż wykonywanie takich zadań następuje przez związek międzygminny nie może - zdaniem WSA - uzasadniać uzyskiwania przez wójta dodatkowych gratyfikacji finansowych, bez względu na to, jaką przybiorą one nazwę jak i na to, czy miałyby one przysługiwać z tytułu sprawowania funkcji w zarządzie, czy też w zgromadzeniu związku. Kolidowałaby z zasadą racjonalnego wydatkowania środków publicznych oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, gdyż pozycja wójta realizującego określone zadanie w ramach związku komunalnego byłaby uprzywilejowana wobec tego, który czyni to samo na szczeblu gminy.

Zaprezentowana wykładnia celowościowa i funkcjonalna art. 69 ust. 3 u.s.g., prowadzi -zdaniem Sądu pierwszej instancji - do wniosku, iż przepis ten nie uprawniał do podjęcia uchwały o przyznaniu diet dla nieetatowych członków Zarządu KZK GOP w Katowicach będących członkami Zgromadzenia tego Związku. Powołany przepis mógłby jedynie ewentualnie stanowić podstawę do odpowiedniego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i przyznania wynagrodzenia członkom organu wykonawczego (zarządu) związku, nie będącym wójtami, burmistrzami ani prezydentami miasta.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie można upatrywać także w art. 73a u.s.g. Nakazuje on bowiem wprawdzie odpowiednie stosowanie do związku międzygminnego przepisów o gospodarce finansowej gmin, jednak jest to jedynie ogólna zasada, z której nie da się wyprowadzić wniosku o analogii pomiędzy prawami i obowiązkami radnych gminy oraz członków zgromadzenia związku.

Z omówionych względów WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Sąd ten miał jednak na względzie, że od podjęcia przedmiotowej uchwały, niemającej charakteru prawa miejscowego, upłynął ponad rok, zgodnie zatem z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. można było orzec jedynie o jej niezgodności z prawem.

Zgromadzenie Komunikacyjne Związku Komunalnego GOP w Katowicach zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także - w każdym z powyższych przypadków - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (powoływana jako p.p.s.a.) wyrokowi temu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 73a ust. 1 i art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 i 8 i art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż zgromadzenie związku międzygminnego nie może przyznać swoim członkom, będącym jednocześnie nieetatowymi członkami zarządu tego związku, wynagrodzenia za świadczoną pracę w formie diet z tytułu uczestniczenia w pracach zarządu związku, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że na ich podstawie dopuszczalne jest podjęcie uchwały przyznającej wynagrodzenie za świadczoną pracę w formie diet z tytułu uczestnictwa w pracach zarządu związku. Ponadto względy systemowe przesądzają o tym, że interpretując wymienione wyżej przepisy Sąd powinien był uwzględnić także postanowienia § 10 ust. 1 i ust. 2. lit. "m" Statutu Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego (t.j. Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 23 października 2009 r., Nr 187 poz. 3401) w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Pominięcie tych przepisów doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji do wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów;

- art. 2 Konstytucji RP, a to naruszenie zasady pewności prawa, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść praw i wolności, poprzez przyjęcie, iż powszechnie akceptowana, ugruntowana mocą władczych kompetencji nadzorczych organów władzy państwowej, jednolita i wieloletnia interpretacja przepisów art. 69 ust. 3 i 73a ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. stanowi "nielegalny zwyczaj" i w rezultacie dokonanie bez aksjologicznie akceptowalnego uzasadnienia zmiany tej wykładni w sposób prowadzący do zmiany zakresu wynikających z w/w przepisów uprawnień na niekorzyść uprawnionych;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd ograniczył się do rozważenia wyłącznie zarzutów i argumentów podnoszonych przez strony postępowania, podczas gdy był zobligowany by uwzględnić z urzędu cały stan prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięty w rozważaniach § 10 ust. 1 i ust. 2. lit "m" Statutu KZK GOP w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 9 u.s.g., a następnie dać wyraz swoim zapatrywaniom w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Naruszenie to - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do pominięcia istotnego dla sprawy stanu prawnego i w rezultacie do ustalenia norm prawnych o wadliwej treści.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono polemikę z merytorycznym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w zaskarżonym wyroku.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że podstawą zaskarżonej uchwały jest art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 u.s.g. Wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było ukształtowanie kompetencji organu stanowiącego związku międzygminnego w sposób maksymalnie zbliżony do organów stanowiących gminy. Sąd tymczasem w zaskarżonym wyroku w sposób nieuprawniony zastosował wykładnię zwężającą.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, podstawę do uznania legalności zaskarżonej uchwały stanowi również statut Związku, który jest aktem prawa miejscowego. Statut ten nie jest sprzeczny z aktem wyższego rzędu, gdyż zgodnie z art. 67 ust. 2 u.s.g. może określać inne zasady określające współdziałanie. Uprawnienie to ma charakter otwarty.

Zdaniem kasatora, skoro Zgromadzenie może zatrudnić członków zarządu na zasadach określonych w kodeksie pracy, to tym bardziej kompetentne jest regulować wynagrodzenia w formie stałej diety. Zachodzi w tym przypadku odpowiednie zastosowanie przepisów i prym winna mieć wykładnia funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad literalną. Strona powołała się również na wykładnię historyczną wskazując, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasady wynagradzania osób pełniących funkcje w organach jednostki samorządu terytorialnego bez względu na sposób ich powołania lub wyboru.

Dalej, dokonano porównania statusu gminy i związku międzygminnego konstatując, że ich prawa i obowiązki nie są tożsame. Wskazano też na status pracowniczy przewodniczącego i członka zarządu. Zwrócono uwagę na możliwość zatrudnienia na podstawie wyboru jednocześnie wójta w gminie i członka zarządu w związku, przy braku normy, która zakazywałaby łączenia wynagrodzenia osób wykonujących pracę na obu stanowiskach. Argumentowano, iż absurdem byłoby przyjęcie, że z obu tytułów można uzyskać wynagrodzenia wyłącznie z umowy o pracę, a nie diet. Podniesiono też, że odpowiedzialność wójta będącego członkiem zarządu związku, jest większa i w związku tym powinna być odpowiednio wynagradzana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto na tożsamość sytuacji etatowego i nieetatowego członka zarządu. Podniesiono, iż nawet przy wolontariacie przysługuje zwrot kosztów podróży i diet. Nawiązano też do sposobu rozumienia i statusu systemowego terminu "dieta", jako rodzaju wynagrodzenia, ekwiwalentu za świadczoną pracę, usługi, rekompensaty zarobku nie ograniczonej tylko do określonych funkcji społecznych, czy obywatelskich. Powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych i wykładnię językową, która nie daje jednoznacznych wyników. Odwołano się do argumentów z utrwalonej praktyki, charakteru normy zwyczajowej i pewności prawa.

Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Organ nadzoru przytoczył swoją wcześniejszą argumentację prawną oraz powołał tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do wskazanych kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w §2 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Gliwicach.

W szczególności nie zachodzi przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej z przyczyn o charakterze podmiotowym, związanych z brakiem legitymacji Wojewody Śląskiego do wniesienia skargi. Do kwestii tej, w sposób wyczerpujący odniósł się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykazując, iż sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą podlega nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nadzór nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych powierzony na mocy art. 86 u.s.g. regionalnym izbom obrachunkowym, w odniesieniu do działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, obejmuje wyłącznie kategorie spraw, które na mocy art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych należą do właściwości rzeczowej tych izb. Ponieważ kwestia ustalenia diet dla nieetatowych członków zarządu związku będących członkami zgromadzenia związku nie mieści się w określonym w powołanym przepisie katalogu spraw, nadzór w tym zakresie należy do Wojewody. Organ ten był zatem uprawniony do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie.

Przystępując do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.), przy czym członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), o czym stanowi art. 70 ust. 1 u.s.g. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Stosownie do art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się zagadnienie, czy w świetle powołanych przepisów zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. Innymi słowy, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, iż zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków.

Odpowiadając na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na stosowaniu określonych przepisów prawa do drugiego zakresu odniesienia, z zastrzeżeniem, że nie mają one zastosowania całkowicie lub w pewnej części swojej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być zastosowane (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, [w:] tenże, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 452).

Przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi - co do zasady - są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie.

Zgodzić należy się również z przedstawionym w powołanym wyroku poglądem, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W takim przypadku należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone osoby pełnią powierzoną funkcję społecznie.

Podkreślenia dodatkowo wymaga, iż wbrew twierdzeniom kasatora, przepisy art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 i 8, art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 73a ust. 1 których naruszenie zarzucono w ramach środka odwoławczego, nie regulują sfery uprawnień obywateli do której odnieść możnaby było wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść praw i wolności, ale stanowić mają umocowanie organu do ustalenia diet. Chodzi tu w istocie o przyznanie organowi kompetencji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych. Przyjmując, iż demokratycznym państwie prawnym aktywność władzy publicznej ograniczona jest poprzez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej.

W szczególności nie jest uprawnione proponowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną stosowanie wykładni celowościowej, czy aksjologicznej w odwołaniu do wolontariatu. Zauważyć bowiem należy, iż w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz.1536 ze zm.) występuje konkretna podstawa prawna do przyznania diety tj. art. 45 ust. 1 pkt 3, który nakłada na korzystającego ze świadczeń obowiązek pokrycia kosztów podróży służbowych i diet. Podstawy takiej, ustawodawca nie przewidział w odniesieniu do członków zgromadzenia związku międzygminnego, ani zarządu takiego związku.

Nie stanowi jej art. 73a ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Nie można jej również wywodzić z art. 67 ust. 2 pkt 9 u.s.g., który pozwala na uregulowanie w statucie związku zasad określających współdziałanie. Z omówionych już względów, proponowana rozszerzająca interpretacja tych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnienia do przyznania przez organy związku diet członkom jego zgromadzenia, czy zarządu, nie może być uznana za prawidłową.

Reasumując, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu dającego uprawnienie organom związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących wysokość diet dla członków zgromadzenia takiego związku, uznać należało za w pełni uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził bowiem kontrolę legalności zaskarżonej uchwały działając w granicach sprawy wyznaczonych zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. Motywy rozstrzygnięcia przedstawił w pisemnym uzasadnieniu, które obejmuje wszystkie elementy konstrukcyjne określone w art. 141 §4 p.p.s.a. W szczególności przedstawiono w nim stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, w sposób, który pozwolił na kontrolę instancyjną wyroku. W istocie strona poprzez ten zarzut kwestionowała materialne podstawy wyroku podkreślając, że umocowanie do ustalenia diet zawiera § 10 ust. 1 i ust. 2. lit. "m" Statutu Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego. Z uwagi na wyżej przestawioną wykładnię art. 67 ust. 2 pkt 9 u.s.g. statut nie mógł regulować wyżej wymienianego zagadnienia, a zatem zarzut ten jest bezzasadny.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.