Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 199/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 22 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 150/09 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podziału kosztów utrzymania stawu położonego na działce nr [...] w miejscowości G. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 150/09, po rozpoznaniu skargi A.S. na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podziału kosztów utrzymania stawu położonego na działce nr [...] w miejscowości G., skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Starosta Rawicki na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) dokonał podziału kosztów utrzymania stawu położonego na działce nr [...] w miejscowości G. pomiędzy A. S. – właścicielkę stawu, a [...] S.A. w W. – zakład korzystający z wody w związku z odprowadzaniem ścieków w ten sposób, że Spółka ponosi 25% kosztów, a właścicielka 75% tych kosztów. W rozstrzygnięciu zaznaczono, że decyzja traci ważność po całkowitym oczyszczeniu stawu ze zgromadzonego w nim namułu i po odtworzeniu stanu jego dna i brzegów. Według uzasadnienia tej decyzji, w nin. sprawie wykorzystano również materiał procesowy spraw o udzielenie Spółce pozwolenia zintegrowanego dla instalacji uboju zwierząt oraz pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków do rowu Sz-I-11.Jak ustalono, staw jest sztucznym zbiornikiem usytuowanym na wodzie płynącej i stanowi zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy płynącą śródlądową wodę powierzchniową, zaś rów Sz – I jako kanał także kwalifikuje się do śródlądowych wód płynących (cyt. przepis lit. a).

Zgodnie z opinią biegłego staw jest sztucznym elementem sieci wodnej zlewni rowu Sz-I. Sieć rowów w przedmiotowej zlewni nosi cechy urządzeń wodnych, jako rowy lub kanały. Organ jako niewiarygodną ocenił opinię prof. [...], którego zdaniem staw jest naturalnym zbiornikiem wodnym, gdyż była niezgodna z dokumentami urzędowymi w postaci starych map topograficznych i dowodem z oględzin stawu, a przede wszystkim z opinią biegłego powołanego przez organ, a ponadto z ekspertyzą dołączoną przez Spółkę. Z dokumentacji technicznej z jesieni 1998 r. wynika, że szerokość cieku na dnie przy ujściu do rzeki Szpatnicy przekracza 1,5 m, dlatego rów Sz-I będący dopływem i odpływem ze stawu jest kanałem (art. 9 ust. 1 pkt 5 i art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Spółka odprowadza ścieki od roku 2000. Według zeznań świadków do tego czasu staw nie był utrzymywany, był zanieczyszczony i wypełniony osadem. Jednak jego stan ekologiczny był lepszy, niż w trakcie odprowadzania ścieków. W 2002 r. staw był wypełniony osadem i uniemożliwiał przepływ wody, powodując podtapianie gruntów. Jak wynika z materiału innych spraw oraz zeznań świadków i opinii biegłych w nin. sprawie, odprowadzenie ścieków przez Spółkę prowadzi do wzrostu tempa zamulania stawu, jego eutrofizacji i zarastania, pogorszenia jakości wód i osadów. Dlatego koszty przywrócenia odpowiedniej jakości wód powierzchniowych w stawie powinna ponosić Spółka. Na podstawie analizy osadów z rdzeni pobranych w obrębie stawu ustalono, że z działalnością Spółki związane jest osadzanie się górnego 10 – centymetrowego poziomu osadów (stan po wyjęciu i osuszeniu rdzeni), zaś zalegająca poniżej 30 – centymetrowa warstwa osadów nie wykazuje zanieczyszczenia ściekami. Miąszność rdzeni pobranych z dna stawu przez biegłych wynosiła po osuszeniu dla 4 rdzeni 40 cm i dla 1 rdzenia 30 cm. Skoro zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy utrzymywanie wód polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów, to składnikami kosztów tego utrzymania będzie wartość wydobycia osadów, ich transportu i zagospodarowania, odtworzenia skarp, wykonania kanału obiegowego lub podobnej budowli na czas tych robót, a następnie jego likwidacji, ewentualnego wypompowania zanieczyszczonej wody i podobnych robót. Osad w stawie nie posiada cech zanieczyszczenia według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2002r. w sprawie rodzajów oraz stężeń substancji, które powodują, że urobek jest zanieczyszczony (Dz. U. Nr 55, poz. 418). Nie stanowi on odpadu (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach) i nadaje się do wykorzystania. Dlatego większe stężenie metali ciężkich w osadach powierzchniowych nie zwiększa kosztów utrzymania stawu.

Skoro koszty te zależą w głównej mierze od ilości zalegającego osadu, zaś w wyniku odprowadzania ścieków ilości osadu w stawie wzrosła o około 25%, to Spółka powinna uczestniczyć w 25% tych kosztów.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77§1, art. 78§1 i art. 107§3 k.p.a., kolejno naruszenie art. 22 ustawy prawo wodne, przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2002 r., art. 104 ustawy prawo ochrony środowiska i §§ 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 1992r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359), art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, pominięcie ustaleń o zanieczyszczeniu osadów na niektórych stanowiskach w granicach 33-50%. Według skarżącej, aby ustalić poziom wzrostu kosztów utrzymania stawu, należało najpierw ustalić koszt utrzymania przed rozpoczęciem korzystania oraz koszt po tym rozpoczęciu, a następnie porównać obie kwoty, czego organ zaniechał. W uzasadnieniu organ zbędnie rozważał charakter prawny stawu i rowu. Organ nie wyjaśnił stanu stawu przed rozpoczęciem odprowadzania ścieków, a jedynie przytoczył fragmenty zeznań świadków, nie czyniąc ustaleń. W materiale sprawy nie było ustaleń, że uprzednio staw był wypełniony osadami w 3/4 miąższości, a ich ilość obecnie wzrosła o 25%. Nie została uzasadniona ocena, że na koszty utrzymania stawu składa się wartość robót związanych z usunięciem osadów i nie dokonano oceny, które z wymienionych robót w całości związane są z odprowadzeniem ścieków. Wobec przekroczenia w osadzie stężeń ołowiu i cynku, nie będzie mógł on zostać wykorzystany do rekultywacji gruntów rolnych. W sprawie należało stosować powołane przez biegłą przepisy dotyczące stosowania komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie oraz rekultywacji gruntów. Nie było właściwe wyróżnienie warstw osadów w postaci osuszonej, gdy istotny był rzeczywisty poziom warstw osadu. W dwóch próbkach i tak stwierdzono zanieczyszczenia w warstwie poniżej 10 cm do 20 cm. Skarżąca w piśmie z 13 maja 2008 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zaś wniosek ten nie został rozpoznany.

Przekazując odwołanie organ I instancji w piśmie z dnia 18 lipca 2008 r. przedstawił stanowisko wobec zarzutów odwołania i dołączył przykładowe kosztorysy inwestorskie renowacji kilku zbiorników wodnych.

Z kolei skarżąca dołączyła pisemne oświadczenia kilku świadków na temat niekorzystnego wpływu odprowadzania ścieków przez Spółkę na stan przyległych do rowu gruntów rolnych.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. SKO przekazało odwołanie według właściwości Wojewodzie Wielkopolskiemu z uwagi na treść art. 4 ust. 4 pkt 2, art. 140 ust. 1 i art. 22 ust. 2 prawa wodnego.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił zmianę kompetencji organów odwoławczych spowodowaną wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 – art.4 ust. 4 i art. 160 ust. 1 pkt 2). Kolejno organ omówił treść materiału sprawy zgromadzonego w aktach po złożeniu odwołania. Organ podzielił stanowisko prawne organu I instancji, że przy stosowaniu art. 22 ustawy zbędne było określone rozmiaru kosztów utrzymaniu stawu, gdy jedynie należało orzec o ich podziale pomiędzy strony. Nieistotne były zarzuty odwołania dotyczące możliwości i sposobu ewentualnego wykorzystania wydobytego osadu dennego. Skoro skład ścieków był podobny do ścieków komunalnych, zaś według opinii biegłych w osadach nie przekroczono ilości metali ciężkich, ustalonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140), to nie ogranicza się wykorzystywania osadów. Nawet gdyby zaszła konieczność utylizacji osadów, to jej koszty byłyby wliczone w koszt utrzymania stawu. Dlatego wniosek o powołane innego biegłego był nieuzasadniony. Zarzuty procesowe odwołania były bezzasadne z uwagi na wyjątkowo obszerne postępowanie wyjaśniające.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 prawa wodnego przez błędną wykładnię, tj. uznanie że nie było potrzebne ustalenie zakresu wzrostu kosztów utrzymania stawu, naruszenie art. 77§1 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto art. 39 k.p.a. przez niedoręczenie skarżącej pism organu I instancji i Spółki. Według skarżącej istotne w sprawie było ustalenie wartości kosztów utrzymania stawu w okresie przed i po rozpoczęciu odprowadzania ścieków. Pozostały niewyjaśnione okoliczności podstawowe dla prawidłowego stosowania art. 22 ustawy. W przypadku ustalenia, że w wyniku zanieczyszczenia osadów wywołanego przez odprowadzanie ścieków, osady nie nadają się do dalszego wykorzystania po ich wydobyciu, koszty wywiezienia i utylizacji osadów powinna ponieść Spółka w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Na rozprawie udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z powodu naruszenia art. 22 ust. 2 prawa wodnego i art. 7, 77 k.p.a. wskutek błędnego wywiedzenia zasady podziału kosztów z samej jedynie proporcji, w jakiej Spółka przyczyniła się do powstania osadów, bez wyjaśnienia wpływu odprowadzania ścieków na jakość wody i pogorszenie warunków korzystania ze stawu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów. Jego celem jest zapewnienie swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo wodne, Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela (art. 21 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 22 ust. 2 prawa wodnego zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost. Podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wykładnia powołanych przepisów zdaje się nie nastręczać trudności. Ograniczając oceny do stanu faktycznego nin. sprawy należy wskazać, że w tym przypadku utrzymanie stawu powinno polegać na odtworzeniu stanu jego dna. Skarżąca bowiem nie twierdziła, zaś organ nie ustalił, aby sam sposób wprowadzania ścieków do stawu przyczyniał się do niekorzystnej zmiany stanu jego brzegów. Kwestia następstw należytego utrzymywania stawu, określona przez ustawodawcę jako cele, nie powinna rzutować na sposób określenia kosztów. Stanowiąc o podziale kosztów, ustawa wyłącza obciążenie danego zakładu całością tych kosztów. Wzrost kosztów utrzymania wód, czyli odtworzenia stanu dna, nie ma związku z pogorszeniem jakości wody, czyli stanu jej zanieczyszczenia oraz nie stanowi szkody wyrządzonej właścicielowi wody wskutek wprowadzania ścieków, której naprawienia mógłby się domagać. Ustawodawca zakłada, że należyte utrzymywanie wód doprowadzi do swobodnego spływu wód oraz właściwych warunków korzystania z wody. Jednak, jak zaznaczono, organ nie miał obowiązku wyjaśnienia sprawy w zakresie tych celów, jak też w zakresie szkody doznanej przez właściciela wody, a jedynie powinien określić w jakiej części zakład będzie ponosił wydatek związany z odtworzenie stanu dna stawu, o ile przyczynił się do wzrostu tego wydatku. Zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy było również ustalenie zakresu robót niezbędnych do odtworzenia stanu dna stawu oraz wartości tych robót.

Po wpłynięciu wniosku właściciela wody organ powinien wyjaśnić, czy należy ona do śródlądowych wód powierzchniowych, a przede wszystkim, w jakim zakresie Spółka wskutek odprowadzania ścieków przyczyniła się do wzrostu kosztów utrzymania stawu. Ujmując to ogólnie, ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadzała się do kontroli prawidłowości zastosowanej przez organ procedury, w toku postępowania wyjaśniającego oraz przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Wzrost kosztów utrzymania stawu stanowił bowiem pewną okoliczność faktyczną, możliwą do ustalenia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zaś organ nie kwestionował przecież powinności dokonania podziału kosztów, a jedynie w taki sposób mógł naruszyć art. 22 prawa wodnego. Przyjmując poczynione powyżej uwagi na temat znaczenia art. 21 i 22 prawa wodnego, należało za bezzasadne uznać zarzuty naruszenia przez organ art. 22 ust. 2 ustawy w szczególności wskutek pominięcia następstw odprowadzenia ścieków innych od nadmiernego przyrostu osadów oraz wskutek nieokreślenia zakresu wymaganych robót lub ich wartości, stanowiących okoliczności nieistotne przy stosowaniu tego przepisu. Konfrontując materiał procesowy sprawy zgromadzony w aktach administracyjnych z treścią zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł określone uchybienia procesowe organu, jednak nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Brak odniesienia się przez organ do istotnych elementów materiału dowodowego bądź do istotnych twierdzeń, zarzutów lub wniosków dowodowych strony, z reguły uzasadnia stwierdzenie dowolności bądź przedwczesności okoliczności faktycznych lub ocen prawnych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

Sąd podkreślił, że organ drugiej instancji, powinien wyrazić w uzasadnieniu decyzji własne oceny, a jeżeli aprobuje dodatkowe wyjaśnienia organu I instancji bądź strony, powinien ich treść przytoczyć, nie zaś poprzestać na odesłaniu do argumentacji nie wyrażonej w decyzji. Zwraca uwagę, że organ jednak przytoczył zasadniczą argumentację zawartą w piśmie Starosty z 18 lipca 2008 r., a ponadto zawarł w tym zakresie własną ocenę, wykazując bezzasadność zarzutów odwołania związanych z istotą stosowania art. 22 ustawy. Organ powołał również dowody przeprowadzone w I instancji i wyraził ocenę, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny zebranego materiału przez organ I instancji odpowiadał wymogom art. 7 ,77 i 78 k.p.a. W sytuacji niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co zostało trafnie wytknięte w zarzutach skargi, zadaniem Sądu była ocena stopnia istotności tego uchybienia procesowego.

W początkowej fazie postępowania organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłych P. M. i S. H. na okoliczność wpływu ścieków na stan stawu. Jak wynika z treści decyzji obu organów, ustalenia wynikające z tej ekspertyzy stanowiły główną podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Biegli pobrali pięć rdzeni osadów dennych ze stawu, o miąższości około 1,0 m, która po osuszeniu zmniejszyła się do 30-40 cm. W ekspertyzie omówiono szczegółowo charakterystykę poszczególnych warstw tych osadów w przedziałach co 10 cm w pionie. W jednym przypadku osady pobrane ze strefy aktywnego przepływu wód miały miąższość 30 cm. We wszystkich osadach w sposób wyraźny wystąpiła strefa podwyższonej wartości badanych substancji na głębokości od 0 do 10 cm .Badane ścieki przekroczyły dopuszczalne wartości wskaźników przyjętych dla zanieczyszczeń wprowadzanych do wód jedynie w przypadku fosforu, zaś w pozostałym zakresie spełniały normy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24.07.2006r. (Dz.U. Nr 137, poz. 984). Wody powierzchniowe w stawie nie spełniają norm jakości dla wody przeznaczonej od spożycia oraz wymagań dla wszystkich kategorii jakości wód. W osadzie dennym stwierdzono ponadnormatywną zawartość cynku i ołowiu w zakresie 0-10 cm według Rozporządzenia Ministra Środowiska z 1.08.2002r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. Nr 134, poz. 1140), co zdaniem biegłych nie pozwala na ich wykorzystanie do rekultywacji. W uzupełnieniu do ekspertyzy z 19.03.2008r. biegli skonkretyzowali wnioski dotyczące wpływu odprowadzania ścieków na stan stawu, postulując obciążenie Spółki kosztami przywrócenia odpowiedniej jakości wód powierzchniowych. Zrzut ścieków powoduje erozję rowów i osadów dennych, wskutek czego dostarczane są do stawu duże ilości substancji oraz związków mineralno- organicznych nie pochodzących z zakładu. Z działalnością Spółki związane jest osadzenie się górnego, 10 –centymetrowego poziomu osadów (po osuszeniu). Nastąpił więc wzrost intensywności procesu zamulenia, nie zaś pojawienie się nowego procesu, istniejącego tam z uwagi na warunki przyrodnicze lokalizacji badanego stawu.

Następnie organ przeprowadził w obecności stron przesłuchanie biegłego S. H., w którym biegła potwierdziła zasadnicze ustalenia opinii pisemnej.

Jak zaznaczono na wstępie, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 26.05.2008r. odniósł się do zagadnienia, czy fakt większego stężenia metali ciężkich w osadach powierzchniowych stawu nagromadzonych głównie wskutek odprowadzania ścieków, zwiększa koszty utrzymania stawu. Wobec tego, że osad nie wykazuje zanieczyszczenia w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z 16.04.2002r. w sprawie rodzajów oraz stężeń substancji, które powodują, że urobek jest zanieczyszczony (Dz. U. Nr 55, poz. 498), nie stanowi on odpadu. Dodatkowo organ ten wskazał w piśmie z dnia 18.07.2008r., że nieuzasadniony był wniosek biegłych o niedopuszczalności wykorzystania wydobytych osadów, bowiem pomijał unormowania tego rozporządzenia. Ponadto rozporządzenie z 9.09.2002r. w sprawie standardów jakości gleby nie dotyczy stężeń substancji w osadach, lecz w glebie lub ziemi. Przewidziane tutaj normy odnoszą się do stanu po wymieszaniu osadów z glebą. Do osadów znajduje zastosowanie rozporządzenie z 1.08.2002r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, którego przepisy nie ograniczają stosowania tych osadów w rolnictwie, szczególnie że okoliczne gleby nie zawierają niedopuszczalnych stężeń metali ciężkich.

Organ wyjaśnił również przyczyny niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności podane przez skarżącą, których wyjaśnienie było zbędne. Organ powtórzył, że ustalony stan zanieczyszczenia osadów umożliwia ich dalsze wykorzystanie, zatem koszty utrzymania stawu zależą od ilości wydobywanego osadu. Wzrost tej ilości uzależniony od odprowadzania ścieków oraz proporcjonalny do tego wzrost kosztów utrzymania stawu wynosi według opinii biegłych 25%.

Jak wskazano, te dodatkowe oceny przytoczył następnie organ w zaskarżonej decyzji i w ostateczności można było uznać, że spełniła ona przez to wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W materiale sprawy nie było natomiast w zasadzie fragmentów mogących uzasadniać odmienne ustalenia lub oceny, zaś organ I instancji przytoczył, a organ potwierdził wszelkie ustalenia wynikające z tego materiału, zatem nie wystąpił problem należytego stosowania art. 80 k.p.a. Nie było w szczególności istotne kiedy i w jaki sposób powstał staw. Nikt nie kwestionował, że woda w stawie uległa całkowitej degradacji wskutek działalności Spółki. Trafna była jednak ocena organu, że nie wpływa to na wzrost kosztów utrzymania stawu. Sąd wyraża jeszcze pogląd, że wbrew przekonaniu organu, kwestia możności wykorzystania osadów mogła mieć wpływ na obciążenie Spółki wzrostem kosztów z tym związanych. Jednak organ trafnie wywiódł z przepisów omówionych rozporządzeń w związku z ustaleniami na temat stanu zanieczyszczeń osadów i okolicznych gleb, że nie ma przeszkód dla rolniczego wykorzystania osadów. Nie było w związku z tym potrzeby określenia, że koszty utylizacji osadów powinien w całości ponieść zakład wprowadzający ścieki.

W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził bezzasadność zarzutów skargi, bowiem dla prawidłowego stosowania art. 22 ustawy nie było niezbędne wyliczenie kosztów utrzymania stawu, organ przekonująco wykazał istnienie możliwości wykorzystania osadów, zaś uchybienia procesowe organu okazały się nieistotne. W nawiązaniu do zarzutów prokuratora Sąd wyjaśnił, że pożądane przez ustawodawcę cele utrzymywania wód nie należą do zakresu tego utrzymania i dlatego nie mają wpływu na jego koszty. Spółka niemal w całości odpowiada za złą jakość wody w stawie i brak możliwości korzystania z niej, co nie wchodzi w zakres zagadnienia utrzymania stawu, chociaż uzależnione jest m.in. od wykonania związanych w nim robót. Na marginesie wskazuje się, że jak wynika ze zgromadzonego materiału, Spółka w sposób aktywny uczestniczy w działaniach w celu zminimalizowania niekorzystnego oddziaływania zakładu na środowisko, w tym świadcząc dobrowolnie na utrzymanie okolicznych ścieków wodnych i zapewne w ramach tej podstawy złożyła propozycje ugodowe przewyższające swoje obiektywne powinności. Nie mogło to mieć wpływu na ocenę wydanych w nin. sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.S. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 22 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy prawo wodne poprzez przyjęcie, iż cele określone w ust. 1, tj. zapewnienie swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody nie mają znaczenia dla ustalenia podziału kosztów utrzymania wód pomiędzy właściciela wód i zanieczyszczającego oraz poprzez przyjęcie, że dla ustalenia podziału kosztów utrzymania wód nie jest konieczne ustalenie zakresu prac do wykonania oraz zakresu w jakim koszty utrzymania wód wzrosły w wyniku wprowadzania ścieków,

– błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. nr 134, poz. 1140), pomimo iż ścieki [...] S.A. nie są ściekami komunalnymi,

– błędne niezastosowanie przepisu § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. nr 134, poz. 1140 ze zm.) poprzez przyjęcie, że osady w stawie nadają się do wykorzystania rolniczego pomimo zbadania jedynie parametrów dotyczących zawartości metali ciężkich i zaniechanie wymaganego tym przepisem zbadania zawartości bakterii i pasożytów,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności pominięcie kwestii niejednoznaczności opinii biegłych, braku wystarczających podstaw w materiale dowodowym do przyjęcia, iż 25% osadów, w stawie powstało w wyniku działania [...] S.A.,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., poprzez akceptację niepełnego i wadliwego postępowania przeprowadzonego przez organ, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez pominięcie twierdzeń skarżącej i zeznań świadków co do zmian, jakie zaszły w stawie po rozpoczęciu wypuszczania ścieków przez [...] S.A. oraz poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca twierdzi, iż jedynie dno stawu uległo degradacji,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pomimo ustalenia przez Sąd, iż uzasadnienie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zostało sporządzone w sposób niezgodny z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. i nie zawiera wymaganych elementów, co uniemożliwiało prawidłową kontrolę instancyjną,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 39 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącej doręczono pisma Starosty Rawickiego z dnia 18 lipca 2008 r. oraz pismo [...] S.A. z dnia 14 kwietnia 2008 r., co uniemożliwiło skarżącej zajęcie stanowiska w sprawie, w tym zgłoszenie wniosków dowodowych oraz odniesienie się do argumentów organu I instancji.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o

1. zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r., sygnatura [...] w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania;

ewentualnie o

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za I i II instancję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

[...] S.A. w Warszawie składając odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga fakt, że podstawę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody. Przepis art. 22 ust. 2 stanowi przy tym, że zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost; podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że [...] S.A. z siedzibą w W. przyczynił się do pogorszenia stanu wody w stawie i winien ponosić koszty utrzymania stawu w części w jakiej przyczynił się do wzrostu tych kosztów. Spółka ta nie uchyla się od ponoszenia powyższych kosztów, co wynika z prezentowanego przez nią stanowiska w toku postępowania administracyjnego, w tym z propozycji zawarcia ugody w tym przedmiocie.

Kwestią sporną, która legła u podstaw odwołania jak również skargi do sądu pierwszej instancji było w istocie natomiast to, w jaki sposób ustalono podział tychże kosztów.

Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo wodne rozstrzyga o zasadzie podziału kosztów utrzymania wód, tu stawu. Nie jest przy tym wymagane, aby w decyzji tej zostały szczegółowo określone koszty z tym związane, tym bardziej, że jak słusznie podkreślono w odpowiedzi [...] S.A. z siedzibą w W. na skargę kasacyjną, decyzja o podziale kosztów utrzymania wód ma charakter abstrakcyjny, ponieważ rozstrzyga o obowiązkach na przyszłość. Decyzja ta zatem poza określeniem stosunku w jakim zakład przyczyniający się do pogorszenia stanu wody winien ponosić koszty utrzymania stawu winna mieć charakter ogólny, aby na skutek czynników zewnętrznych, które mogą w przyszłości wpłynąć na wysokość tych kosztów nie traciła aktualności.

Kwestią odrębna jest sposób ustalenia podziału tychże kosztów. Organ administracji w celu podjęcia takiej decyzji winien przeprowadzić obiektywne ustalenia co do tego w jaki sposób działalność zakładu przekłada się na wzrost kosztów utrzymania stawu.

Przyjęta przez powołanych w sprawie biegłych metoda ustalenia przyczynienia się zakładu do zwiększenia kosztów utrzymania stawu opiera się na zbadaniu szlamu znajdującego się w stawie, z uwzględnieniem proporcji szlamu powstałego w okresie wprowadzania przez zakład ścieków do stawu w stosunku do pozostałej ilości szlamu znajdującego się na dnie zbiornika. Podkreślenia wymaga, że metoda którą wybrali biegli stanowi jedynie "miernik" a więc najbardziej obiektywny, zdaniem biegłych, sposób obliczenia przyczynienia się zakładu do pogorszenia stanu wody.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty Rawickiego, zapewnia udział [...] S.A. z siedzibą w W. w utrzymaniu stawu wynoszący 25% w każdego rodzaju koniecznych pracach związanych z utrzymaniem stawu, a więc zarówno odmulaniem dna czy wykaszania porastających je trzcin.

W tym miejscu podkreślić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji odniósł się do wywodów skargi także w kwestii zarzutu o niejednoznaczności opinii biegłych, o braku wystarczających podstaw w materiale dowodowym do przyjęcia, iż 25% osadów w stawie powstało w wyniku działania [...] S.A. Sąd zaaprobował bowiem stanowisko organu opierające się na opinii biegłych, że wzrost ilości osadów w stawie uzależniony był od odprowadzania ścieków a zatem koszt utrzymywania stawu winien być ustalony proporcjonalnie do tegoż wzrostu i wynosić 25%, jak rozstrzygnęły organy.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym. Wskazania wymaga to, że skarżąca skutecznie nie podważyła zastosowanej przez biegłych metody badawczej jak i stwierdzeń zawartych w opinii. Same twierdzenia skarżącej nie poparte stosownym materiałem dowodowym nie mogą prowadzić do podważenia opinii sporządzonej przez biegłych sądowych, a więc osoby które posiadają wiedzę specjalistyczną w danym przedmiocie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że także te zarzuty nie mogły odnieś zamierzonego skutku.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela (art. 21 ust. 1 ustawy). Jednocześnie nie budzi problemów interpretacyjnych również zapis art. 22 ust. 2 prawa wodnego zgodnie z którym zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost. Dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie czy zakład przyczynia się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, co jak wskazano powyżej w niniejszej sprawie nie jest kwestia sporną. W drugiej kolejności koniecznym jest natomiast ustalenie w jakiej części zakład winien uczestniczyć w tychże kosztach. W przedmiotowej sprawie zostali powołani biegli specjaliści, którzy sporządzili spójną opinię, zawierającą logiczne wnioski. Jest to opinia naukowa, która szeroko opisuje zarówno stan faktyczny stawu jak i procesy biologiczne zachodzące w jego obrębie, tłumaczy źródła i czas trwania tych procesów, odnosi je do konkretnych wskaźników stwierdzonego poziomu zanieczyszczenia oraz wyjaśnia w sposób jasny i przekonywujący, w jakiej części za stan stawu odpowiada zakład. Tym samym orzeczenie Sądu pierwszej instancji aprobujące rozstrzygnięcie organów administracji publicznej, ocenić należało jako niewadliwe.

Odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. wskazać należy, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 43 ust. 7 ustawy o odpadach. W art. 3 powyższej ustawy zawarto definicje ustawowe pojęć użytych w ustawie w tym określających czym są odpady niebezpieczne. Podkreślić jednakże należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, przepisów tej ustawy nie stosuje się do mas ziemnych pochodzących z pogłębiania zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z utrzymywaniem i regulacją wód stanowiących niezanieczyszczony urobek.

Dla oceny czy urobek jest zanieczyszczony koniecznym jest odniesienie się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów oraz stężeń substancji, które powodują, że urobek jest zanieczyszczony (Dz.U. Nr 55, poz. 498). Zestawiając dane zawarte w załączniku do ww. rozporządzenia z danymi zawartymi w opinii biegłych, którzy sporządzili opinię w niniejszej sprawie niewadliwym było uznanie, że urobek z przedmiotowego stawu jest niezanieczyszczony. Istotnym jest także to, że w skardze kasacyjnej nie kwestionowano ustaleń sądu, w tym zakresie. Skoro zatem urobek z pogłębiania stawu w związku z utrzymaniem i regulacją wód nie jest zanieczyszczony, przepisy ustawy o odpadach, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach nie miały zastosowania. Tym samym nie mógł być również stosowany akt podustawowy wydany na podstawie art. 43 ust. 7 tej ustawy, jakim jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. Uznać wobec tego należało, że Sąd pierwszej instancji niewadliwie zastosował przepisy ww. rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2002 r. uznając, że osad w stawie nie posiada cech zanieczyszczenia i nadaje się do wykorzystania.

Podobnie niewadliwe są wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że skarżąca nie podważyła skutecznie wywodów odnośnie tego, że osady z przedmiotowego stawu mogą być zagospodarowane. Uznać zatem należało, że proporcje podziału kosztów utrzymania stawu jakie zostały przyjęte w decyzjach organów administracji publicznej znajdują uzasadnienie faktyczne jak i prawne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.