Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 154/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 84 art. 91
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 29 maja 2009 r., Nr XXXII/336/2009 w przedmiocie przyjęcia "Programu ochrony powietrza dla powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem do tej uchwały, a to odnoszącej się w tabeli nr 21 do pozycji 1 i 4 oraz w tabeli nr 30 do pozycji 1, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Województwa Opolskiego na rzecz Gminy Kędzierzyn-Koźle kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Opolskiego w dniu 26 maja 2009 r., podjął uchwałę Nr XXXII/336/2009 w sprawie przyjęcia "Programu ochrony powietrza dla powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego"

Ponieważ w strefie kędzierzyńsko-kozielskiej odnotowano przekroczenia dopuszczalnych poziomów jakości powietrza w zakresie pyłu zawieszonego i benzenu w 2005 roku, zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) Marszałek Województwa Opolskiego zobligowany był do opracowania programu powietrza dla tej strefy.

W "Programie ochrony powietrza dla powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego", stanowiącym załącznik do powołanej uchwały, w tabeli 21 pod pozycją nr 1 i nr 4 oraz w tabeli 30 pod pozycją nr 1, Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźle został zobowiązany do całkowitej likwidacji ogrzewania piecowego i podłączenia do sieci cieplnej około 22.400 m² powierzchni ogrzewanej paliwem stałym na obszarze jednostki bilansowej Kłodnica oraz całkowitej likwidacji ogrzewania i podłączenia do sieci cieplnej około 45.600 m² powierzchni ogrzewania paliwem stałym dla jednostki bilansowej Pogorzelec oraz do wprowadzenia pasów izolacyjnych wzdłuż Kanału Gliwickiego i Odry w pobliżu terenów zabudowanych.

Jako podstawa prawna uchwały podane zostały przepisy art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 3 tej ustawy oraz art. 84 ust. 1 – 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

I tak, zgodnie z art. 91 Prawa ochrony środowiska dla stref, w których odnotowano przekroczenie dopuszczalnego poziomu substancji w powietrzu marszałek województwa, w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania wyników od wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, przedstawia do zaopiniowania właściwym starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu. Starosta jest obowiązany do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Na tej podstawie sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, określa w drodze uchwały, program ochrony powietrza. W programie tym marszałek województwa określa przyczyny przekroczenia poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu i informuje ministra właściwego do spraw ochrony środowiska o działaniach podejmowanych w celu zmniejszenia emisji tych substancji. Przygotowując program ochrony powietrza, marszałek województwa zapewnia udział społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony powietrza.

Zgodnie z art. 84 ustawy Prawo ochrony środowiska, programy ochrony powietrza tworzone są w drodze aktu prawa miejscowego i publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Programy te mają na celu doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości środowiska, w przypadku odnotowania przekroczeń poziomów zanieczyszczeń w powietrzu w danej strefie.

Gmina Kędzierzyn Koźle, skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując na art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały, zarzucając uchwale tej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 84 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. Nr 38, poz. 221), polegające na nałożeniu na skarżącą, jako organu administracji, obowiązków nieprzewidzianych w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że po dokonaniu analizy treści Programu na gruncie przepisów powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, wezwała Sejmik Województwa Opolskiego do dokonania zmiany kwestionowanych przepisów, podnosząc, że nałożenie określonych w tych zapisach obowiązków nastąpiło z naruszeniem przepisów określających zakres obowiązków, jakie program ochrony powietrza może nakładać na organy administracji. Nadto skarżąca wskazała, że wykonanie tych obowiązków jest niemożliwe. Wezwanie zostało doręczone Sejmikowi w dniu 26 października 2009 r.

Jednocześnie skarżąca podała, że w dniu 27 listopada 2009 r. wpłynęło do Gminy Kędzierzyn-Koźle pismo z dnia 25 listopada 2009 r., podpisane przez Przewodniczącego Sejmiku Województwa Opolskiego, kwestionujące w swej treści zasadność zgłoszonych zarzutów. W swoim piśmie Przewodniczący nie powołał uchwały Sejmiku w przedmiocie wyrażenia stanowiska, wobec wezwania skarżącej, w takim stanie rzeczy Gmina uznała, że Sejmik Województwa Opolskiego nie podjął w tym przedmiocie uchwały, co w konsekwencji jest równoznaczne z brakiem odpowiedzi przez wezwany organ.

Gmina dodała, że jako adresatka obowiązków określonych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny w kwestionowaniu jej zapisów, które nakładają na skarżącą określone obowiązki, ustalone w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tej mierze przepisami.

Gmina wywodziła, że zgodnie z treścią art. 84 ust. 2 pkt 7 Prawa ochrony środowiska organ administracji może być zobowiązany wyłącznie do przekazywania organowi przyjmującemu program, informacji o wydawanych decyzjach, mających wpływ na realizację programu. Dodając, że rozwinięcie postanowień dotyczących organów administracji publicznej, jakie mogą być na nie nałożone w programach ochrony powietrza, zawarte jest w § 5 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. Przepis ten stanowi, że w programie winne być wskazane organy administracji właściwe w sprawach:

1) przekazywania organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach, których ustalenia zmierzają do osiągnięcia programu,

2) wydania aktów prawa miejscowego,

3) monitorowania realizacji lub poszczególnych zadań programu.

Powołane przepisy, w ocenie Gminy, stanowią zamknięty katalog obowiązków, jakie mogą być nałożone na organ administracji w uchwale określającej program ochrony powietrza.

Reasumując Gmina stwierdziła, że żaden z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów nie daje Sejmikowi Województwa Opolskiego prawa do takiego, jak wskazany w tabeli 21 pkt 1 i 4 oraz tabeli 30 pkt 1 Programu, określenia obowiązków skarżącej. Ponadto skarżąca podniosła, że nałożony na nią obowiązek likwidacji określonego sposobu ogrzewania na wyznaczonych obszarach jest niemożliwy do wykonania, gdyż Gmina nie dysponuje uprawnieniami pozwalającymi na skuteczne nakazanie mieszkańcom tych obszarów zaprzestania ogrzewania, będących ich własnością budynków, przy pomocy pieców na paliwo stałe.

W odpowiedzi na skargę Województwo Opolskie, w pierwszej kolejności wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że zdolność sądową do złożenia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego posiada Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźle, jako organ ochrony środowiska wymieniony w art. 376 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jeżeli, Sąd nie podzieliłby wniosku organu o odrzucenie skargi, organ wskazując na art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawiono przebieg procedury, która poprzedziła podjęcie zaskarżonego aktu, z powołaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów Prawa ochrony środowiska oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ zauważył, że w świetle przepisów art. 84 Prawa ochrony środowiska oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia z 8.02.2008 r., nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby organ administracji mógł być zobowiązany wyłącznie do przekazywania organowi przyjmującemu program informacji o wydanych decyzjach mających wpływ na realizację programu.

Zdaniem organu, powołany przepis ustawowy nie zawiera zwrotu "wyłącznie", zaś przepis wykonawczy wskazuje, że w części wyszczególniającej zadania i ograniczenia wynikające z realizacji powinno wskazać się organy administracji właściwe w sprawach przekazywania organowi określającemu program informacji o wydawanych decyzjach, których ustalenia zmierzają do osiągnięcia celów programu, wydawania aktów prawa miejscowego oraz monitorowania realizacji poszczególnych zadań programu. Z przepisów tych nie wynika, że katalog obowiązków, które mogą być nałożone ma charakter zamknięty. Bowiem zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 3 i 5 Prawa ochrony środowiska w programie ustala się podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska oraz podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie, a przepis § 3 rozporządzenia nakazuje objąć w części opisowej programu m.in. wyszczególnienie podstawowych kierunków i zakresów działań niezbędnych przywróceniu poziomów substancji w powietrzu do poziomów dopuszczalnych, listę działań długoterminowych zmierzających do ograniczenia zanieczyszczeń powietrza substancjami, termin realizacji, w tym terminy realizacji poszczególnych zadań i harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji poszczególnych zadań ze wskazaniem organów administracji, do których są skierowane zadania. Stąd, w ocenie organu, zamieszczone w tabelach 21 i 30 zaskarżonego Programu zobowiązanie Prezydenta do realizacji zadania naprawczego nie są sprzeczne z przepisami prawa.

Równocześnie organ podniósł, że przedmiotowy Program został przygotowany przez Marszałka Województwa Opolskiego i po konsultacjach przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego, jest aktem prawa miejscowego, który zobowiązuje wymienione organy, podmioty oraz inne jednostki do stosowania jego zapisów. Podkreślono, że biorąc pod uwagę fakt, iż na terenie powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego występują przekroczenia benzenu w powietrzu, brak kompetencji do nakładania obowiązków na Prezydenta Miasta, stałby w sprzeczności z ratio legis art. 84 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ponieważ de facto pozbawiałby możliwości doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska.

W końcowym fragmencie skargi organ podniósł, iż standardy jakości powietrza dla pyłu PM10 bezwzględnie obowiązują od dnia 1 stycznia 2005 r., natomiast dla benzenu od 1 stycznia 2010 r. Niedotrzymanie tych wymogów oznacza naruszenie przepisów prawa wspólnotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie została poddana uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 29 maja 2009 r., Nr XXXII/336/09, w sprawie przyjęcia "Programu ochrony powietrza dla powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego".

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w części aktu stanowiły regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej Prawem ochrony środowiska – zamieszczone w Tytule II – Ochrona Zasobów Środowiska – w Dziale I Przepisy ogólne oraz w Dziale II Ochrona powietrza.

Na wstępie zauważyć warto, że przesłanki zgodności z prawem uchwały organu województwa są określone w art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie województwa. Według tego przepisu uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 79 ustawy o samorządzie województwa. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej.

Jak wyżej powiedziano, według art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa; uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia uchwały w trybie art. 81 ww ustawy. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała organu samorządu województwa dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z prawa do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określonego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W tej sytuacji, korzystając z podstawy prawnej zawartej w art. 90 ust. 1 tej ustawy, zaskarżyła uchwałę do sądu administracyjnego, Gmina Kędzierzyn-Koźle, której po myśli art. 25 P.p.s.a. przysługiwała legitymacja skargowa w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, nie zaś jej organowi wykonawczemu (Prezydentowi). W osobowość prawną, stosownie do art. 165 ust. 1 Konstytucji, wyposażone są bowiem jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa).

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 90 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że na mocy przywołanego przepisu, w odróżnieniu do pozostałych ustaw o samorządzie terytorialnym, pozwalającym na wniesienie skargi do sądu na każdą uchwałę (art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym: tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 i 1592 ze zm.) – zaskarżeniu podlegają tylko te uchwały organów województwa, które stanowią akty prawa miejscowego.

Stosownie do art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Natomiast na podstawie art. 91 ust. 3 wyżej przywołanej ustawy Sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza.

Zaskarżony akt, uchwała Nr XXXII/336/2009 Sejmiku Województwa Opolskiego, jak wyżej wskazano, została podjęta na podstawie przepisu art. 84 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, co oznacza, że jest aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej, podjętym przez właściwy organ, wobec czego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że kolejna przesłanka wymagana przepisem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, iż dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi województwa do usunięcia naruszenia prawa albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa skarga może być wniesiona do sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie została spełniona.

Gmina Kędzierzyn-Koźle, pismem z dnia 16 października 2009 r. wzywała Sejmik Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, przez dokonanie w tej uchwale zmian w tabeli nr 21 i 30 w pozycji 1 polegających na skreśleniu zapisu "Urząd Miasta jako jednostka realizującej zadanie naprawcze w postaci likwidacji ogrzewania piecowego na obszarze jednostki bilansowej Kłodnica oraz Pogorzelec", jak i w tabeli 21 pozycja 4, poprzez skreślenie treści "Urząd Miejski jako jednostka realizująca zadanie naprawcze w postaci wprowadzenia pasów izolacyjnych wzdłuż Kanału Gliwickiego i Odry w pobliżu terenów zabudowanych"

Tym samym skarżącą spełniła warunek formalny dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i z tego względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że przywołany wyżej przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, strona wnosząca skargę obowiązana jest wykazać interes prawny rozumiany jako zobiektywizowana, a równocześnie zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony, wynikająca z powszechnie obowiązującego przepisu prawa o charakterze materialnym.

Przypomnijmy, zaskarżona uchwała w § 1 zawierała przepis: określa się "Program ochrony powietrza dla powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego", stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 normę, iż wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Opolskiego, a w § 3 określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego oraz, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Nie jest dla oceny zgodności z prawem badanej uchwały istotna kwestia dotycząca zawarcia treści normatywnej w załączniku do tej uchwały. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują bowiem w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04).

Natomiast sporne pomiędzy stronami pozostają regulacje badanej uchwały, zamieszczone w załączniku do uchwały, w tabeli nr 21 zatytułowanej "Zakres działań naprawczych niezbędnych do przywracania poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego PM10 w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim oraz terminy realizacji, koszty i źródła finansowania poszczególnych zadań".

Wobec Gminy Kędzierzyn-Koźle (Miasto Kędzierzyn Koźle), pod pozycją 1 został wskazany sposób działania, zmierzający do ograniczenia emisji zanieczyszczeń z energetycznego spalania paliw w mieście, polegający na całkowitej likwidacji ogrzewania piecowego i podłączenia do sieci cieplnej około 22 4000 m² powierzchni ogrzewanej paliwem stałym nas obszarze jednostki bilansowej Kłodnica oraz całkowitej likwidacji ogrzewania piecowego i podłączenia do sieci cieplnej około 45 600 m² powierzchni ogrzewanej paliwem stałym na obszarze jednostki bilansowej Pogorzelec. Planowany termin realizacji nałożonego obowiązku wyznaczono na czerwiec 2011 r.

Zakwestionowany przez skarżącą został również zapis zamieszczony pod pozycją 4 tej samej tabeli, w brzmieniu: " ograniczenia emisji zanieczyszczeń z transportu w mieście – wprowadzenie pasów izolacyjnych zieleni wzdłuż Kanału Gliwickiego i Odry w pobliżu terenów zabudowanych w terminie do października 2010 r. – w miarę możliwości finansowych i prawnych, jednostka realizująca Miasto Kędzierzyn-Koźle," Podobnie Gmina nie zgodziła się z zakresem działań naprawczych, niezbędnych do przywracania poziomów dopuszczalnych benzenu w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim oraz określonymi terminami zakończenia tych działań, jak i z ustaleniem źródeł finansowania poszczególnych zadań, przyjętym w tabeli 30, pod pozycją nr 1, gdzie powtórzono zapis o całkowitej likwidacji ogrzewania piecowego i podłączenia do sieci cieplnej około 22 400 m² powierzchni ogrzewanej paliwem stałym na obszarze jednostki bilansowej Kłodnica i około 45 600 m² powierzchni ogrzewanej paliwem stałym na obszarze jednostki Pogorzelec.

Z przedstawionych regulacji, mających charakter prawa miejscowego, wynika, że na Gminę Kędzierzyn-Koźle został nałożony indywidualny i konkretny obowiązek realizacji wskazanych w uchwale działań. Dlatego, w ocenie Sądu, Gmina wykazała się legitymacją skargową w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zastrzegającym legitymację skargową dla tych podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie już uprzednio zostały naruszone uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, jako przesłanka legitymacji skargowej ma miejsce zawsze w sprawach indywidualnych, tzn. skierowanych do konkretnego adresata.

Przesądzenie o istnieniu po stronie Gminy Kędzierzyn-Koźle uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwoliło na przejście do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy – art. 84 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie istniało, zawarte w ustawie upoważnienie szczegółowe do ustanowienia omawianego aktu prawa miejscowego, mającego charakter aktu wykonawczego do ustawy Prawo ochrony środowiska.

Treść Konstytucji (art. 87 i art. 94) pozwala wyodrębnić podstawowe elementy składające się na pojęcie "akt prawa miejscowego". Jest to:

- podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego,

- obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły,

- stanowione na podstawie i w granicach ustawy,

- stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej,

- ogłoszone.

W celu uzupełnienia tej konstytucyjnej definicji legalnej aktów prawa miejscowego odwołując się do ustawy ustrojowej o samorządzie województwa należy dodać, że musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne), adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe, w imieniu których działają jednostki samorządu terytorialnego (regionalne wspólnoty samorządowe, w imieniu których działa sejmik województwa) a terytorialny zasięg obowiązywania obejmuje obszar województwa lub jego części. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie.

W dalszej części niniejszych rozważań wskazać przyjdzie, że będące źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego, w tym oczywiście również i programy ochrony środowiska, muszą mieć charakter generalny, abstrakcyjny oraz normatywny, wyznaczając adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie oraz nakazywanego lub zakazywanego działania.

Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach (porównaj: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, LexisNexis, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 416 i nast.).

Przepis ust. 2 art. 84 Prawa ochrony środowiska, zawierający upoważnienie ustawowe do wydania przedmiotowej uchwały, określa szczegóły dotyczące umocowania organów województwa do stanowienia prawa w przedmiocie ochrony zasobów środowiska, stanowiąc iż w programie tym ustala się:

1) obszar objęty zakresem jego obowiązywania;

2) naruszone standardy jakości środowiska wraz z podaniem zakresu naruszenia;

3) podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska;

4) harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działań;

5) podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie;

6) w razie potrzeby dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na:

a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku,

b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych pozwoleniach,

c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat;

7) obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu;

8) sposób kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i jego efektów.

W doktrynie zwraca się uwagę, że źródłem tych obowiązków określonych na podstawie art. 84 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, będą najczęściej indywidualne akty administracyjne uwzględniające rozwiązania wynikające z programów (zob. szerzej J. Rotko, Komentarz do ustawy - Prawo ochrony środowiska - ochrona zasobów środowiska tytuł II, Wrocław 2002, s. 84). Zaakcentować przyjdzie, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska "programy ochrony środowiska" mają realizować politykę ekologiczną państwa (art. 17 ust. 1 ) ich treść ma znaczenie kierunkowe, nie konkretyzujące jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Dopiero odrębnie nazwane przez ustawodawcę "programy" (bez określenia ochrony środowiska), o jakim mową w przywołanym powyżej przepisie mogą zawierać regulacje powszechnie obowiązujące, gdyż ich celem jest doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości ochrony środowiska przez wszystkie podmioty.

Z powyższego wynika, że wprowadzenie do zaskarżonej uchwały, "Programu ochrony powietrza", zapisu odnoszącego się bezpośrednio i jedynie do Gminy Kędzierzyn-Koźle i zobowiązującego ten podmiot do doprowadzenia do likwidacji na terenie wskazanych jednostek bilansowych określonego sposobu ogrzewania, nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego. Norma tak określona uległaby bowiem skonsumowaniu po spełnieniu dyspozycji (obowiązków) w niej zawartej.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że prawo miejscowe nie może zawierać norm niemożliwych do wykonania. Również i z tego względu nałożony na Gminę nakaz likwidacji wskazanego w Programie sposobu ogrzewania przez mieszkańców obszaru Kłodnica i Pogorzelec, przy użyciu paliwa stałego, nie znajduje oparcia w regulacjach art. 84 ust 1 Prawa ochrony środowiska. Gmina nie dysponuje bowiem uprawnieniami pozwalającym na skuteczne nakazanie mieszkańcom tych obszarów zaprzestania ogrzewania, będących ich własnością budynków, przy pomocy pieców na paliwo stało (węgiel, koks). Podobnie Gmina nie może dostosować się do normy nakładającej na nią obowiązek wprowadzenia pasa zieleni wzdłuż Kanału Gliwickiego i Odry na terenach niestanowiących jej własności. Stworzenie w tym miejscu pasa ochronnego, (pasa zieleni) mogłoby zostać dokonane przez Gminę jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Równocześnie Sąd nie zgadza się z argumentacją organu, że nałożenie na gminę obowiązku funkcjonowania na terenie jej działania, określonego sposobu ogrzewania nieruchomości przez osoby fizyczne, można wyprowadzić z treści przepisu art. 7 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Przywołany w tym kontekście przepis, zawarty w ustawie ustrojowej, określającej zadania własne gminy, nie może być podstawą regulacji wprowadzonych w załączniku do badanej uchwały (prawie miejscowym). Wyjaśnić przyjdzie, że zadania gminy nie mają jednolitego charakteru prawnego. Ustawa o samorządzie gminnym podzieliła je na zadania własne, w tym: a) fakultatywne (art. 7 ust. 1), b) obligatoryjne (art. 7 ust. 2) oraz zadania zlecone.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a są to m. in. zadania w sferze infrastruktury technicznej, w tym zaopatrzenie w media – zaopatrzenie w energię elektryczną, cieplną oraz gaz – przy czym na organach gminy spoczywają obowiązki z zakresu planowania. Realizując te zadania organy gminy kierują się normami, między innymi ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1504). Przepis art. 18 Prawa energetycznego stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy:

- planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy,

- planowanie oświetlenia miejsc publicznych, placów, dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy .

Gmina realizuje zadania te , zgodnie z polityką energetyczną państwa, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast z art. 19 ust. 8 Prawa energetycznego wynika, że Rada Gminy uchwala założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, rozpatrując jednocześnie wnioski, zastrzeżenia i uwagi zgłoszone w czasie wyłożenia projektu założeń do publicznego wglądu.

Dlatego po analizie powyższych przepisów, nie można zaaprobować stanowiska organu, że przepisy ustrojowe (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) bądź ustaw szczegółowych (Prawa energetycznego) nakładają na gminę obowiązek wprowadzenie konkretnego systemu ogrzewania na terenie swego działania u odbiorców indywidualnych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a.