Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 287/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

23 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009r. sprawy ze skargi M.K., J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) i art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A z siedzibą przy ul. [...] w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] składającej się z wieży antenowej typu MONOPOL wraz z systemem anten, urządzeń sterujących na ramie i przyłącza elektroenergetycznego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B..

Organ I instancji wskazał, iż obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, obejmuje działki nr ew. [...] – obręb [...] przy ul. [...] w B. Stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zostali zatem uznani przez organ właściciele nieruchomości, na których projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej po jej zrealizowaniu może ograniczyć w przyszłości możliwość ewentualnej zabudowy działki lub rozbudowy istniejących budynków. Natomiast mieszkańcy budynków nie będący właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości oraz właściciele i współwłaściciele nieruchomości znajdujących się poza strefą oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostali uznani za strony postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, iż strefę oddziaływania ww. stacji bazowej telefonii komórkowej ustalono według informacji załączonej do dokumentacji, sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej powoływanym jako rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.).

Organ I instancji wskazał również, iż inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji uzyskał dokumenty i uzgodnienia wymagane obowiązującymi przepisami prawa oraz załączył do wskazanego wniosku analizę przedmiotowej inwestycji wykonaną zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Zgodnie z oceną zawartą w punkcie 5 w/w analizy spornej inwestycji, jak wyjaśnił organ, pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkania (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz.U. Nr 192, poz. 1883, dalej powoływanego jako rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.), w związku z tym projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w w/w rozporządzeniu. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 35 ust. 4 prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji M. A., M. K. i J. K. skutecznie wnieśli odwołanie, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji Prezydenta Miasta B. zarzucili naruszenie art. 7 - 9 kpa, art. 77 kpa - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 76 kpa a contrario - poprzez uznanie za dokument urzędowy opinii prywatnej Justyny Szutkowskiej, art. 89 kpa - poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, art. 107 kpa - poprzez sporządzenie uzasadnienia bez wskazania związku miedzy stanem faktycznym i powołaną podstawą prawną oraz § 3 ust. 1 pkt 8d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. - poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołujący zarzucili organowi I instancji, iż oparł on swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na materiałach i dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę. Wobec zaś faktu, iż strony, poza wnioskodawcą, nie były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, skutkiem czego podejmowane przez nich czynności nie były ukierunkowane na wnioskowanie o przeprowadzenie dowodów, a przywoływanie jedynie treści przepisów, względnie tylko podstaw prawnych, naruszona została zasada informowania stron z art. 9 kpa. Organ administracji publicznej nie wykonał bowiem żadnych czynności dla rzetelnego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw, w tym np. możliwości złożenia wniosków dowodowych. Zdaniem odwołujących obowiązkiem organu było wyjaśnienie stronom szczególnie skomplikowanych przepisów prawnych, do których należą przepisy o ochronie środowiska, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., co mogłoby być zrealizowane poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, tym samym więc zasadnym jest również, w ocenie odwołujących, zarzut naruszenia art. 8 kpa.

Zdaniem odwołujących zasadny jest także zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej zdefiniowanej w art. 7 kpa, którą należy wykładać w związku z art. 77 kpa. Organ administracyjny jest bowiem zobowiązany z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec zaś braku merytorycznej aktywności ze strony osób zainteresowanych, organ nie powinien był znacznie ograniczyć obszar prowadzonego postępowania, a podejmować działania z urzędu zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście odwołujący wskazali, iż ze szkicu zawartego, w znajdującym się w aktach sprawy opracowaniu J. S., obrazującego miejsca dostępne dla ludności w promieniu 70 m od źródła emisji pola elektromagnetycznego, wynika iż w tym obszarze znajdują się budynki mieszkalne. Autorka opracowania wskazuje, że budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...] znajduje się w obszarze, na którym jest promieniowanie elektromagnetyczne wyższe od dopuszczalnego. Z pozostałej zaś części opracowania wynika, że zdaniem jego autorki, planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla środowiska, co zdaniem odwołujących, jest sprzeczne z poprzednim stwierdzeniem. Poza tym, jak wskazali odwołujący, dowód z tego opracowania jest jedynym dowodem przeprowadzonym na tę okoliczność. Zdaniem odwołujących dokument ten, jako dokument prywatny, powinien podlegać weryfikacji przez organ administracji publicznej, gdyż nie można go uznać w pełni za obiektywny, jeżeli uwzględni się fakt, że został on opracowany na zlecenie zainteresowanej wynikiem postępowania strony. Takie działanie organu stanowi więc naruszenie art. 76 kpa a conrario.

Zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. odwołujący uzasadnili okolicznością, iż w przedmiotowej sprawie wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlegał uznaniu administracyjnemu. Organ więc winien był uzasadnić odstąpienie od sporządzenia raportu. Niemniej jednak, zdaniem odwołujących, wobec w ich ocenie udowodnionego faktu, że przynajmniej jeden dom mieszkalny znajduje się w strefie o promieniowaniu wyższym od dopuszczalnego, to sporządzenie takiego raportu staje się obligatoryjne i nie podlegało uznaniu administracyjnemu. Wydanie zatem decyzji bez uprzedniego sporządzenia w/w raportu w formie przez prawo przewidzianej uzasadnia postawiony zarzut o naruszeniu prawa materialnego. Ponadto za sporządzeniem w/w raportu przemawiają także, w ich ocenie, ważne względy społeczne, a przede wszystkim ochrona zdrowia osób przebywających stale w bezpośredniej bliskości urządzenia emitującego pole elektromagnetyczne.

Okoliczność natomiast, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji występuje brak związku pomiędzy treścią orzeczenia, a stanem faktycznym i przytoczonymi przepisami, potwierdza w ocenie odwołujących zasadność zarzutu obrazy art. 107 kpa. Uzasadnienie decyzji bowiem jest integralną jej częścią i musi być sporządzone w sposób umożliwiający jednoznaczne zrozumienie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest więc wystarczającym przywołanie samych przepisów, ale konieczne jest przedstawienie umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wykazania, jaki związek zachodzi między tą ocena a treścią rozstrzygnięcia. Stąd niezbędne jest, zdaniem odwołujących, dokonanie w uzasadnieniu wykładni przepisu, a szczególnie przepisu prawa materialnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. A., M. K. i J. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 82 ust. 3 prawa budowlanego, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż powodem podjętego rozstrzygnięcia jest okoliczność, iż w myśl przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, odwołujący nie posiadają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podstawowym warunkiem skuteczności odwołania, określonym w z art. 127 § 1 kpa, jest jego złożenie przez stronę postępowania. Organ wyjaśnił, iż pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Inwestorem zamierzenia jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia lub w którego imieniu taki wniosek złoży pełnomocnik. W odniesieniu do pozostałych stron, konieczne jest ustalenie czy dany podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego gruntu bądź trwałego zarządu, oraz czy ta nieruchomość znajduje się w "obszarze oddziaływania obiektu", którym w myśl definicji zawartej w przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia, w zagospodarowaniu tego terenu. Jego określenie, w ocenie organu, ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego). Zatem aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie.

Wskazane powyżej argumenty, w ocenie organu odwoławczego, wykluczają M. A., z uwagi na brak interesu prawnego, z kręgu osób uprawnionych, w myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. M. A. nie uczestniczyła bowiem w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, gdyż nie została uznana za stronę tego postępowania, z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornego obiektu.

Natomiast odwołujący M. K. i J. K., jak wskazał organ odwoławczy, posiadają wprawdzie tytuł prawny do nieruchomości - działki nr [...] przy ul. [...], ale nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej. Ich działka bowiem nie sąsiaduje bezpośrednio z działką na której ma powstać sporna inwestycja, a odległość od środka elektrycznego anteny sektorowej na kierunku głównej wiązki promieniowania do jej granicy wynosi 49 m. Emitowane zaś przez zaprojektowaną w azymucie 240° antenę 3 promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne 0,1 W/m2 nie dociera do tej działki, gdyż jego zasięg wynosi 29,8m. Taka emisja nie powoduje natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości odwołujących. Zgodnie bowiem z załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacją techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., wykonaną przez mgr inż. J. S., równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi nie mniej niż 1000W a nie więcej niż 2000W. Przy azymutach 0°, 120°, 240°- zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych 10° brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70m od środka elektrycznego anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania. Pola elektromagnetyczne bowiem o wartościach wyższych od dopuszczalnej (0,1 W/m2) określonej dla miejsc dostępnych dla ludzi mocą rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Będą występować jedynie w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi na wysokości 26m z ewentualnym ww. pochyleniem i w odległości do 29,8m od każdej z anten wzdłuż azymutów. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie można wskazać na interes prawny, upoważniający M. K. i J. K., w myśl przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, do występowania w charakterze strony w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] M. K. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta B.

Skarżący podtrzymali w całości zarzuty oraz argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. Dodatkowo zarzucili organowi odwoławczemu, że nie podjął on żadnych działań mających na celu usunięcie bądź wyjaśnienie wskazanych w odwołaniu nieprawidłowości. Bezzasadne, zdaniem skarżących, było pominięcie przez Wojewodę [....] zgłoszonego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem weryfikacji stanowiska zaprezentowanego w opracowaniu sporządzonym przez J. S. Skarżący wskazali, iż organ II instancji nie tylko nie uwzględnił ich wniosku dowodowego, ale również nie ustosunkowuje się do niego merytorycznie. Nie przedstawił również uzasadnienia na jakiej podstawie dał bezwarunkowo wiarę opracowaniu J. S. Zdaniem skarżących także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji mają prawo do przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Decydujące bowiem w tym zakresie znaczenie ma ustalenie stopnia i zakresu uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. Mimo więc wniosku dowodowego organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji oceny tego zagrożenia poprzestając na stanowisku przedstawionym przez inwestora. Tymczasem, jak wskazali skarżący, zgodnie z utrwalonego w piśmiennictwie i w orzecznictwie poglądem, organ administracyjny na każdym etapie postępowania jest zobowiązany przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tym samym również przez organ odwoławczy została naruszona zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa.

Ponadto skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, iż nie tylko nie potwierdził on, że stan ustalony przez organ I instancji jest zgodny ze stanem faktycznym sprawy, ale w oparciu o niego, mimo kwestionowania jego ustaleń w odwołaniu, M. K. i J. K. zostali pozbawieni przymiotu strony, na skutek uznania za wystarczające stanowisko zaprezentowane w dokumencie sporządzonym przez J. S., a dołączonym do akt przez inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na uznanie iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Organ stwierdził zatem, iż należąca do skarżących zabudowana działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a wiec że inwestycja ta nie stwarza dla skarżących ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodzili się skarżący. W przedmiotowej sprawie należało więc ocenić, czy zaskarżona decyzja w powyższym zakresie była prawidłowa, a w konsekwencji czy skarżący rzeczywiście nie byli legitymowani do wniesienia odwołania.

Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Zatem aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywne dwie przesłanki tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym ustalenie obszaru oddziaływania określonego obiektu ma niezmiernie istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego.

Należy wskazać, iż definicja obszaru oddziaływania obiektu została zawarta w przepisie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, w myśl wskazanej definicji przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia, w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące. Do przepisów tych należą, oprócz przepisów zawartych w ustawie prawo budowlane, również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do ustawy prawo budowlane określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. W tym miejscu należy podkreślić, iż wskazane przepisy winny przewidywać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu powstania w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, a więc np. zawierać regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Należy zaznaczy również, iż obszarem oddziaływania obiektu, w zależności od sytuacji faktycznej, mogą być objęte nieruchomości nawet znaczenie oddalone od danego obiektu, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się do działki, na której będzie on zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowanego ma dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie, a więc ustalił zakres oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, wyłącznie na podstawie opracowania (dokumentacji technicznej szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) mgr inż. J. S., sporządzonego na zlecenie wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zostały rażąco naruszone przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, albowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, do czego obliguje go art. 77 § 1 kpa. Organ odwoławczy bowiem oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na materiałach i dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę. Tymczasem skarżący, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, wskazując na wadliwość sporządzonego przez J. S. opracowania. Niemożliwym było więc zweryfikowanie stanowiska zawartego we wskazanym opracowaniu. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu było, wobec sygnalizacji przez skarżących w odwołaniu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej opinii, podjęcie działań mających na celu możliwość jej oceny w świetle dodatkowych dowodów. Organ odwoławczy natomiast, nie tylko nie podjął wskazanych działań oraz nie ustosunkował się merytorycznie do zawartych w odwołaniu wniosków skarżących, ale również nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę opinii będącej stanowiskiem inwestora, a więc strony zainteresowanej wynikiem postępowania administracyjnego. Sąd stoi na stanowisku, iż z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywniej wynika powinność organów poszukiwania i przeprowadzania dowodów służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy istnieją w tym zakresie wątpliwości stron postępowania administracyjnego, a określona decyzja może dotykać chronionych prawnie dóbr osobistych człowieka w postaci życia i zdrowia ludzkiego.

Należy zaznaczyć również, w kontekście wskazanych powyżej uwag, iż Wojewoda [...], nie tylko nie przeprowadził dowodu zgodności sporządzonej opinii ze stanem faktycznym sprawy, ale w oparciu o ustalenia zawarte we wskazanej opinii a kwestionowane w odwołaniu przez skarżących, stwierdził iż nie przysługuje im status strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Pozbawił ich więc przysługującego im prawa do dwuinstancyjności postępowania, wyłącznie w oparciu o dowód przedłożony przez stronę mającą interes procesowy w ograniczeniu podmiotów postępowania.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie został również naruszony art. 9 i 10 kpa, albowiem organ administracji publicznej nie poinformował rzetelnie skarżących, działających w pierwszym etapie postępowania administracyjnego bez profesjonalnego pełnomocnika, o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw, w tym np. o możliwości złożenia wniosków dowodowych, nie wyjaśnił im mających zastosowanie w sprawie skomplikowanych przepisów prawnych, do których należą niewątpliwie przepisy o ochronie środowiska, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., przez co nie zapewnił skarżącym prawa czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu, w celu zrealizowania przysługujących stronom uprawnień wyrażonych w art. 9 i 10 kpa oraz wnikliwego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy, zasadnym było przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego rozprawy administracyjnej.

Konstatując należy wskazać, iż następstwem naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania, było naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., a w konsekwencji pozbawienie skarżących przymiotu strony postępowania administracyjnego w skutek umorzenia postępowania odwoławczego.

Wobec ustalenia, iż skarżący nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz umorzenia postępowania odwoławczego, nie doszło do merytorycznego zbadania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Z tych przyczyn nie jest możliwe również w niniejszym postępowaniu sądowym objęcie rozstrzygnięciem Sądu opisanej wyżej decyzji organu I instancji, stosownie do treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako ppsa), bowiem wymieniona decyzja nie została wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji nie mogą być w niniejszym postępowaniu rozważane zarzuty przytoczone w skardze, a odnoszące się do decyzji organu I instancji. W postępowaniu sądowo-administracyjnym mogły być zbadane jedynie prawne podstawy uznania na etapie postępowania odwoławczego, iż skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku podjęto zgodnie z art. 152 ppsa.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ppsa, § 2 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193) i §14 ust. 2 pkt 1lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2006 r. Nr 225 poz. 1635 ze zm.) w zw. z częścią IV załącznika do w/w ustawy.