Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1795/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. A. w P. W treści uzasadnienia organ określił następujące warunki wynikające z przeprowadzonej analizy:

wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, nieprzekraczalna linia zabudowy:- bez zmian w stosunku do stanu istniejącego,

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczonej od gzymsu - nie więcej niż 7,Om od poziomu terenu,

geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) - dach dwu lub wielospadowy o kątach nachylenia połaci w granicach ok. 25° - 40°; wysokość głównej kalenicy rozumiana jako odległość od poziomu terenu do najwyższego punktu przykrycia dachu — nie więcej niż 9,5m,

K. R. w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez nieodpowiednie określenie w decyzji wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy,

2. art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa") poprzez niewyjaśnienie niektórych, bądź błędne ustalenie innych, okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

3. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie, bądź błędne (niezgodnie z materiałem dowodowym sprawy) wyjaśnienie szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności:.

rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a materiałem dowodowym sprawy w zakresie charakteru istniejącej zabudowy,

ustalenie wskaźnika zabudowy w sposób pozostawiający wątpliwości co do zakresu planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

ustalenie, że posadowiony na nieruchomości budynek o powierzchni 60 m2 ma charakter mieszkalny,

4. art. 107 §3 Kpa.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie, mającego na celu jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania, szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika zabudowy. W tym celu wniosło o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie.

K. R. w piśmie z dnia 20 maja 2014 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zakwestionowała możliwość wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem odwołującej przeprowadzona wizja w terenie pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa. oraz naruszy zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 15 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podkreśliło, że to inwestor we wniosku określa przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie inwestor określił we wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r., że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz przebudowie poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Tymczasem Burmistrz Miasta P. dokonał samowolnie zmiany zakresu inwestycji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne.

Zdaniem organu odwoławczego inwestor winien określić przedmiot inwestycji jako "nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego" lub "nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budową poddasza użytkowego" i stosownie do tak sprecyzowanego przedmiotu postępowania organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w sprawie, a inwestor winien skorygować przedmiot swego wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. oraz pkt. 3.1 wniosku.

W ocenie Kolegium powyższe wskazuje, że doszło w decyzji o warunkach zabudowy do zmiany wniosku poprzez odmienne określenie inwestycji niż dokonał tego inwestor. Jeżeli przedmiotem postępowania jest nadbudowa budynku, to przebudowa poddasza zostanie "skonsumowana" przez faktycznie wykonywaną nadbudowę tego budynku. Przy tak sprecyzowanym przedmiocie postępowania nie ulegną zatem zmianie: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wynosić będzie on 0,25, szerokość elewacji frontowej, która wynosi 11,2m oraz nieprzekraczalna linia zabudowy, która wynosi 5,5m. Wartość tych wskaźników organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy i w wydanej decyzji.

Odnosząc się do argumentu odwołania kwestionującego możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, Kolegium stwierdziło, iż rację ma odwołująca się, bowiem decyzja organu I instancji została wydana w zakresie odmiennym od zakresu określonego we wniosku. Brak było zatem podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. gdyż naruszałoby to art. 15 Kpa.

Końcowo Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien w sposób jednoznaczny ustalić zakres wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania i rozpoznać sprawę w granicach wniosku oraz ustalić warunki z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w czasie wizji w terenie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. skargę złożył C. R. (dalej: "skarżący") wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 8 Kpa i art. 12 Kpa i art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na uchylenie decyzji Burmistrza Miasta P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tj. niezastosowanie się do ogólnej dyrektywy szybkiego i budzącego zaufania działania organów administracji publicznej przy załatwianiu spraw, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze skarżący podniósł, że po rozpatrzeniu odwołała K. R. Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do jeszcze raz ponownego rozpatrzenia. W wyniku powyższego skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku który uzupełnił w dniu 17 grudnia 2013 r. Wskazał, że z kolejnej przeprowadzonej analizy nadal wynika, że istnieje możliwość realizacji projektowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora na warunkach określonych w decyzji Burmistrza Miasta P. Nr [...] o warunkach zabudowy. Działka objęta wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy tzn. znajdują się na nich budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące z garażami. Działka posiada dostęp do drogi publicznej, która jest ul. A., będąca ulicą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Istniejące w pobliżu i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji zabudowy. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Wobec czego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

Z przepisów ww. ustawy wynika jednoznacznie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dokładnie ustalić treść wniosku i nie może tego wniosku modyfikować.

Organ musi jednoznacznie odnieść się do treści żądania strony wnioskującej i po przeprowadzeniu stosownego postępowania może wydać decyzję pozytywną dla strony lub odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez stronę.

W niniejszej sprawie - jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy - inwestor określił we wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r., że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz przebudowie poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Organ I instancji tj. Burmistrz Miasta P. bezpodstawnie dokonał zmiany zakresu inwestycji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na cele mieszkalne. Zakres inwestycji określonej przez organ I instancji różnił się zatem od wskazanej we wniosku inwestora.

Jeżeli organ I instancji miał wątpliwości, co do zakresu wniosku winien był zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień lub ewentualnie o sprecyzowanie wniosku.

Zdaniem Sądu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do zmiany (przez organ) wniosku poprzez odmienne określenie inwestycji niż dokonał tego inwestor. Chodzi tu w szczególności o przebudowę poddasz wraz ze zmianą jego przeznaczenia, która to zmiana nie była przedmiotem wniosku.

W tej sytuacji zastosowanie przez Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. SKO prawidłowo wskazało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien w sposób jednoznaczny ustalić zakres wniosku strony i rozpoznać sprawę w granicach wniosku oraz ustalić warunki z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w czasie wizji w terenie.

Odnośnie kwestii wydania decyzji reformatoryjnej należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie było to możliwe.

Decyzja organu I instancji została wydana w zakresie odmiennym od zakresu określonego we wniosku strony. Brak było zatem podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 Kpa.

W badanej sprawie kwestią kluczową jest jednoznaczne ustalenie zakresu wniosku inwestora, co powinno zostać dokonane w postępowaniu przed organem I instancji.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem.

6