Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2731/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 32
journal: Dz.U. 2016 poz 178
law: z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
article: art. 80 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1726
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/17 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1924/17, po rozpoznaniu skargi S. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z [...] lipca 2017 r. nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący pismem z [...] maja 2017 r. wystąpił do Prokuratora Regionalnego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2017 r. Decyzji tej zarzucił wydanie przez organ niewłaściwy, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, że w związku ze zniesieniem 4 kwietnia 2016 r. wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178 ze zm.), obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny. Dlatego też organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.) - był Prokurator Generalny. Tymczasem decyzja z [...] stycznia 2017 r., została wydana przez Prokuratora Okręgowego w [...].

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prokurator Krajowy, działając na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2017 r.

W ocenie Prokuratora Krajowego pod pojęciem "organu, o którym mowa w art. 104", zawartego w treści art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, należy rozumieć prokuratora przełożonego w rozumieniu ustawy - Prawo o prokuraturze. Powyższe normy stanowią bowiem o zasadzie prymatu przepisów ustawy Prawo o prokuraturze, stosowanych względem prokuratorów do spraw wojskowych, w stosunku do przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepisy art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze są spójne i wprowadzają regułę pierwszeństwa stosowania przepisów ustawy Prawo o prokuraturze przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Wskazując na powyższe Prokurator Krajowy stwierdził, że w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych kompetencje "dowódcy jednostki" (odpowiednio "kierownika instytucji cywilnej") posiadają prokuratorzy przełożeni. Organem kompetentnym do wydania decyzji w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego jest zatem odpowiedni organ prokuratury, posiadający kompetencje przełożonego w stosunku do danego prokuratora do spraw wojskowych. Oznacza to, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej uprawnionego do wydania przedmiotowej decyzji określają przepisy art. 3 § 2, art. 9, art. 23 § 3 i § 4, art. 31 § 1 pkt 5 i pkt 7 oraz art. 33 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że "organem, o którym mowa w art. 104", uprawnionym do wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, jest przełożony prokuratora, czyli prokurator okręgowy. Zatem kwestionowana decyzja podlegała pod właściwość rzeczową Prokuratora Okręgowego w [...] jako przełożonego skarżącego. Prokurator Krajowy zgodził się, iż Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jednakże przejęcie tych kompetencji obowiązywało tak długo, jak długo skarżący posiadał status prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej. Przejęta kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień ustała z chwilą powołania skarżącego decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...].

Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie.

Prokurator Generalny decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z [...] lipca 2017 r., podzielając argumentację przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, począwszy od czasu zniesienia wojskowych prokuratur okręgowych, tj. od 4 kwietnia 2016 r., "nie mogło odnosić się do nowo powołanych prokuratorów do spraw wojskowych". Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze.

Prokurator Generalny podniósł, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 2010 r. obowiązywało do 4 kwietnia 2017 r., a od 5 kwietnia 2017 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126). Właściwość do wydania decyzji w oparciu o ww. rozporządzenia wynika z ustawy Prawo o prokuraturze, zaś art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze miał jedynie charakter przejściowy i dostosowujący.

Na powyższą decyzję Prokuratora Generalnego z [...] września 2017 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu właściwość organu do rozpatrzenia sprawy administracyjnej wynika z ogólnie obowiązującej reguły, że o właściwości tej przesądza przepis obowiązujący w dniu wydania decyzji w sprawie i takie też reguły należy przyjąć w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W dacie wydania ww. decyzji nadzorczej pierwszej instancji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wobec skarżącego - prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] był - w świetle art. 80 ust. 2 ww. ustawy pragmatycznej oraz § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 2 czerwca 2017 r. - prokurator okręgowy. Zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do prokuratora okręgowego był Prokurator Krajowy. Wynika to z art. 28 § 1 pkt 2 ustawy o Prokuraturze, który należy stosować odpowiednio do usytuowania organu podrzędnego, merytorycznie właściwego w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, którzy wykonują czynności w prokuraturze okręgowej. Stąd, jakkolwiek art. 28 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o prokuraturze wymienia jako organ wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej właściwą prokuraturę regionalną oraz Prokuraturę Krajową, to należy odpowiednio pominąć strukturę organizacyjną - prokuraturę regionalną, bowiem na tym szczeblu organizacji prokuratury nie występuje wydział do spraw wojskowych, ani też w prokuraturze regionalnej nie wykonują czynności prokuratorzy do spraw wojskowych. Prawidłowo zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2017 r. był przedmiotem rozpatrzenia przez Prokuratora Krajowego jako organu nadzoru w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny kwestii właściwości Prokuratora Okręgowego do wydania decyzji z [...] stycznia 2017 r. Sąd podał, że na podstawie art. 31 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 ww. ustawy obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.

Sąd wskazał, że skarżący, od [...] stycznia 1996 r. pełniący zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora Wydziału do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], decyzją Prokuratora Generalnego z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 40 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. Zatem organem właściwym do wydania [...] stycznia 2017 r. decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był - stosownie do art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. - Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego, nie zaś Prokurator Okręgowy w [...].

W ocenie Sądu uprawnienia organu pierwszej instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 13 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, stanowiącej, iż Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Przepis art. 13 § 3 ww. ustawy stanowi, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Z tej normy prawnej wynika, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Jednakże nie oznacza to, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu. Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego, są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Tymczasem objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzja z [...] stycznia 2017 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...] jako organ pierwszej instancji. Nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych. Zdaniem Sądu, w świetle regulacji zawartej art. 13 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji we wskazanych wyżej sprawach, w jego imieniu.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że organy nadzoru wadliwie uznały, że decyzja z [...] stycznia 2017 r. wydana została przez organ właściwy w sprawie, tj. Prokuratora Okręgowego w [...]. Wywody poczynione w decyzjach organów obu instancji nie są trafne. Odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prokurator Krajowy dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś stan ten błędnie zaakceptował Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu nadzoru pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że naruszenie to obligowało go do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Krajowego z [...] lipca 2017 r. Podał, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2017 r. organ nadzoru uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Zważy przy tym, że w dacie wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji właściwym do przyznania dodatku wyrównawczego - w świetle art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze - był Prokurator Generalny, który przejął w odnośnym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.

Prokurator Generalny na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a., art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a. oraz w związku z:

- art. 31, art. 32, art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178),

- § 4 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298),

- art. 3 § 2, art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 177),

- art. 7 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt. 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1414), przez ich wadliwe zastosowanie polegające na:

1) błędnym przyjęciu, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był tylko i wyłącznie Prokurator Generalny, albowiem organ ten przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych, podczas gdy:

a) Prokurator Generalny co prawda przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych (a także wojskowej prokuratury garnizonowej i wojskowych prokuratorów garnizonowych) na mocy art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jednakże:

- kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego) ustała z chwilą przeniesienia skarżącego decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], tj. z [...] kwietnia 2016 r., co dało podstawę w dalszej kolejności do wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...] na mocy decyzji wydanej w oparciu o m.in. art. 31 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze;

- wskutek powyższego przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwał nadal status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a w stosunku do skarżącego powstał odrębny status prokuratora do spraw wojskowych, a tym samym odpadła też podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego);

- wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze m.in. wojskowych prokuratur okręgowych (a także wojskowych prokuratur garnizonowych) - obowiązki i uprawnienia m.in. tych organów wojskowych, które przejął Prokurator Generalny wobec skarżącego z racji przysługiwania mu poprzednio statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej - dotyczyły dotychczasowych obowiązków i uprawnień (tj. obowiązujących do dnia zniesienia wojskowej prokuratury okręgowej) i tych obowiązków i uprawnień, które powstały w okresie do daty przeniesienia skarżącego decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], a w okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia należne m.in. wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego w ramach jego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak: wojskowa prokuratura okręgowa, jak też i status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nie istniejących;

- w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art.70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym odpowiednie rozumienie powyższych przepisów wymagało, aby uwzględnić, że pod użytym w § 4 ust. 3 pkt.5 rozporządzenia z dnia 11 października 2010 r. pojęciem: "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) (...) - wojskowy prokurator okręgowy (a także odpowiednio: wojskowy prokurator garnizonowy" należy rozumieć, że w przepisie tym chodzi o prokuratora do spraw wojskowych, w tym przypadku o skarżącego i że w przepisie tym chodzi o przełożonego prokuratora do spraw wojskowych, czyli w tym przypadku o Prokuratora Okręgowego (a nie o: "wojskowego prokuratora okręgowego czy garnizonowego");

- art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze jako mający charakter przepisu dostosowującego i przejściowego miał na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także odpowiednio: wojskowego prokuratora garnizonowego" wobec byłego prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej) w tzw. okresie przejściowym, z uwzględnieniem zniesienia m.in. tych organów wojskowych i faktu, że dany prokurator wojskowej prokuratury okręgowej niekoniecznie będzie powołany do Prokuratury Okręgowej, a wówczas należy określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora na stanowisko np. prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...]; - przeniesienie skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...] spowodowało, że od tej daty przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Okręgowy w [...], a zatem to Prokurator Okręgowy w [...] był kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji,

a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 31 § 1 i § 2, art. 32 i art.70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także przepis § 4 ust.3 pkt.5 rozporządzenia z dnia 11 października 2010 r.,

b) Prokurator Generalny, choć nie przejął obowiązków i uprawnień w zakresie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym wobec skarżącego po dacie przeniesienia go na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], to jednakże obowiązujące w strukturze prokuratury szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury, a Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury i przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym Prokurator Generalny może przejąć zadania podległych prokuratorów, a zatem podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu należy dopatrywać się nie tyle w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, co w art. 9 § 1 i § 2 oraz art.13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze,

a zatem zaskarżony wyrok narusza art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze,

c) organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Prokurator Okręgowy w [...], albowiem był bezpośrednim przełożonym skarżącego, umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i to Prokurator Okręgowy w [...] był kompetentny do prowadzenia sprawy prokuratora podległego (czyli Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]) i wykonywania jego czynności, bowiem:

- z przepisu art. 23 § 3 i § 4 ustawy Prawo o prokuraturze wynika, że Prokuraturą Okręgową kieruje Prokurator Okręgowy, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej prokuratury okręgowej i prokuratorów danej prokuratury rejowej,

- z art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt. 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust.1 ustawy o służbie wojskowej wynika, że:

* żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury (zwana dalej "instytucją cywilną"), a na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, a do żołnierza zawodowego pełniących zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej stosuje się odpowiednio obowiązujące na zajmowanych przez niego stanowisku służbowym przepisy dotyczące stosunku służbowego, w tym do prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym stosuje się również przepisy ustawy Prawo o prokuraturze, dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art. 104, tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym są dowódcy jednostek wojskowych,

* właściwe odkodowanie i zrozumienie powyższych przepisów oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o dodatku wyrównawczym skarżący jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym pełnił zawodową służbę wojskową jako prokurator do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...] i podlegał Prokuratorowi Okręgowemu w [...] pełniącemu obowiązki odpowiednie do kierownika instytucji cywilnej lub innego uprawnionego organu oraz to Prokurator Okręgowy w [...] był organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego do uposażenia,

- przepisy ustawy Prawo o prokuraturze mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej oraz uznać należy, że przepisy szczególne ustawy Prawo o prokuraturze stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym,

a zatem zaskarżony wyrok narusza art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt. 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w związku z przepisami art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze,

c) ocena, który organ jest organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, nie może pomijać, że na datę wydania zaskarżonej decyzji to Prokurator Okręgowy w [...] był przełożonym skarżącego, a zatem to Prokurator Okręgowy w [...] był organem umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

2) przez wadliwe uznanie, że Prokurator Generalny do realizacji przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych może upoważnić tylko i wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego podczas gdy:

a) Prokurator Generalny może posłużyć się zarówno: - tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z 13 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze, jaki i tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze, jak i w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej czy zewnętrznej może upoważnić na mocy art. 268a k.p.a. pracowników obsługujących ten organ - czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa,

b) z treści art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze oraz art. 268a k.p.a. - nie jest prawnie możliwe wywiedzenie i taka interpretacja, iż przepisy te z uwagi na ich charakter uniemożliwiają udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego, w tym, iż:

- rzekomo normuje tzw. wyłączne kompetencje Prokuratora Generalnego w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez ten organ i nie mogą być przekazane innej osobie czy przeniesione na inne osoby bez wyraźnej woli ustawodawcy (poza Prokuratorem Krajowym lub innym zastępcą Prokuratora Generalnego);

- rzekomo stanowi, iż uprawnienia Prokuratora Generalnego mogą być wykonywanie tylko i wyłącznie osobiście przez piastuna tego organu, tj. że rzekomo mają charakter uprawnienia osobistego ściśle związanego tylko z Prokuratorem Generalnym;

- rzekomo stanowi przepis ustawy, który jest przepisem stanowiącym inaczej niż to określono w art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze oraz że art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze rzekomo zakazuje stosowania art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze; - brak podstaw do uznania, że powyższe przepisy rzekomo dotyczą kompetencji nienależacych do sfery administracji,

c) wykładnia przyjęta przez Sąd jest w sposób nieprawidłowy zawężająca,

4) przez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem:

- decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji,

- decyzja podlegała pod właściwość rzeczową (merytoryczną) Prokuratora Okręgowego w [...] jako przełożonego skarżącego (choć kompetentnym do przejęcia tego uprawnienia był też Prokurator Generalny jako prokurator przełożony),

- w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji zachowana została właściwa reguła co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), bowiem przy ustalaniu organu wyższej instancji należy uwzględnić, iż sprawa niniejsza dotyczy prokuratora do spraw wojskowych, natomiast w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych utworzone zostały wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych (co oznacza, że organem wyższej instancji nie może być dana prokuratura regionalna) z organem naczelnym prokuratury – Prokuratorem Generalnym,

II .przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a., przez nieprawidłowe uchylenie decyzji choć nie było podstaw prawnych do takiej oceny, bowiem nawet gdyby przyjąć (czemu organ zaprzecza), że decyzja w przedmiocie dodatku wyrównawczego przynależała do Prokuratora Generalnego, to okoliczność, iż w treści decyzji figuruje jako organ wydający decyzję - Prokurator Okręgowy w [...] - nie oznacza, iż nastąpiła nieważności decyzji, bowiem:

- sam brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, gdyż nawet jeśli doszłoby do naruszenia przepisów postępowania to uchybienia to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;

- nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności;

- Sąd powinien w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego Sąd nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy;

- natomiast w niniejszej sprawie można przyjąć, że Prokurator Okręgowy w [...] działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego nr 25/16 z 27 kwietnia 2016 r.,

2. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako: "p.u.s.a.") mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez wadliwe zbadanie decyzji przez Sąd pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i akceptację zastosowania powyższych przepisów w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ani nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 S 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.:

- przez błędną ocenę w zakresie poczynionych przez Sąd ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością nie mającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i dokonaną z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu;

- przez zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej interpretacji powyższych przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść organu skarżonego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie i wywodzeniem stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla organu skarżonego, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a Sąd powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego;

- przez niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. Prokurator Generalny dokonał modyfikacji stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz uzupełnił podtrzymane w sprawie wywody o nowe argumenty prawne. Za zasadne uznał wywody Sądu dotyczące interpretacji art. 13 § 3 ustawy Prawo o Prokuraturze oraz art. 268a k.p.a., odnoszące się do problemu wydawania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego. Nie podtrzymał argumentów podnoszonych w tym zakresie oraz wskazujących, że Prokurator Generalny jest władny w oparciu o przepisy Prawa o prokuraturze przejąć wszystkie sprawy prowadzone w trybie postępowania administracyjnego przez podległych sobie prokuratorów. Za bez znaczenia prawnego przyjął także wywody dotyczące rozporządzeń Prezydenta RP z dnia 11 października 2010 r. oraz z dnia 2 czerwca 2017 r.

Prokurator Generalny podtrzymał stanowisko, że organem właściwym do wydania decyzji przyznającej skarżącemu dodatek wyrównawczy był Prokurator Okręgowy w [...]. Podniósł, że ratio legis art. 32 ustawy Przypisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze wynika z faktu uznania przez ustawodawcę, iż nie należy obarczać nowych przełożonych sprawami zaszłymi, w szczególności sporami procesowymi, jakie toczyły się pomiędzy niektórymi prokuratorami wojskowymi, a ich dotychczasowymi przełożonymi, którzy wydawali decyzje administracyjne. Mógł się bowiem pojawić spór kompetencyjny. Ww. przepis kwestie te rozstrzygał jednoznacznie, przypisując je do prowadzenia Prokuratorowi Generalnemu. W ocenie organu należy przyjąć, że w trakcie procesu legislacyjnego zakładano, że nie wszyscy prokuratorzy wojskowi znajdą się niezwłocznie po zniesieniu prokuratury wojskowej w strukturach prokuratury powszechnej i w tym przejściowym okresie należało określić dla nich organ o kompetencjach dowódczych. Ponadto art. 40 § 1 Przepisów wprowadzających przewidywał powołanie prokuratorów prokuratur okręgowych spośród prokuratorów wojskowych prokuratur okręgowych i wojskowych prokuratur garnizonowych w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Także w tym czasie powinien być określony dla żołnierza odpowiedni dowódca, gdyż mogły się pojawić okoliczności życiowo istotne wymagające wydania stosownej decyzji. Mając na uwadze przejściowy charakter Przepisów wprowadzających, wydawało się naturalne, że z chwilą znalezienia się w strukturach prokuratury powszechnej prokuratorzy do spraw wojskowych zasadnie powinni upatrywać swojego odpowiednika dowódcy jednostki wojskowej w kierowniku powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w której przyszło im pełnić służbę.

Organ podniósł, że pomimo stwierdzonych przez Sąd ułomności rozporządzeń Prezydenta RP z dnia 11 października 2010 r. oraz z dnia 2 czerwca 2017 r., właściwość ww. organów da się wywieść wprost z zapisów zawartych w wojskowej ustawie pragmatycznej oraz Prawie o prokuraturze. Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w sprawach uposażeniowych organami właściwymi są dowódcy jednostek wojskowych. Z kolei na mocy art. 7 ust. 1 tej ustawy przewidziane w ustawie uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w specyficznych jednostkach organizacyjnych, tj. podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub nadzorowanych przez niego, przysługują odpowiednio dyrektorom, kierownikom, prezesom itp. tych jednostek. Dla niniejszej sprawy istotniejsze znaczenie ma ust. 2 art. 7ww. ustawy, przewidujący, że powyższe regulacje stosuje się odpowiednio do kierowników instytucji cywilnych, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tym właśnie przepisie w pkt 2 wymienione są powszechne jednostki organizacyjne prokuratury, jako instytucje cywilne, w których mogą pełnić służbę żołnierze zawodowi. Prokurator podał, że zgodnie z art. 16 ustawy Prawo o prokuraturze powszechnymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury są: Prokuratura Krajowa, prokuratury regionalne, prokuratury okręgowe, prokuratury rejonowe. Kierują tymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury, a więc są ich kierownikami odpowiednio: Prokurator Krajowy, prokuratorzy regionalni, prokuratorzy okręgowi oraz prokuratorzy rejonowi. Z uwagi, iż prokuratorzy do spraw wojskowych pełnią służbę jedynie w Prokuraturze Krajowej, trzech prokuraturach okręgowych oraz niektórych prokuraturach rejonowych, osobom będącym kierownikami na poziomie tych trzech szczebli prokuratury - na mocy art. 7 ust. 2 ww. ustawy powinny przysługiwać uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych. Analogicznie jak w pozostałych instytucjach cywilnych wymienionych w art. 22 ust. 1 tej ustawy, w których ich kierownicy uprawnieni są do wydawania decyzji pierwszej instancji w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących w nich służbę wojskową.

Następnie, odpowiednio w pismach procesowych, skarżący oraz Prokurator Generalny złożyli oświadczenia, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Stosownie do zdania drugiego art. 183 § 1 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Natomiast przytoczenie uzasadnienia nieodnoszącego się do powołanych zarzutów, a także brak uzasadnienia danego zarzutu, prowadzi do wniosku, iż podstaw kasacyjnych nie można uznać za usprawiedliwione.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem strony stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również uprawdopodobnienie istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił jednak wymogów formalnych przy konstruowaniu zarzutów procesowych, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera wskazania w jaki sposób naruszenie przepisów wymienionych w zarzutach uznanych za procesowe, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu nie spełnia odwołanie się do formułki zawartej w końcowej części art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodatkowo zważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej pismem z 30 lipca 2020 r. zostało skorygowane i uzupełnione. Tym samym dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania zostały pozbawione uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że brak lub nieumiejętne sformułowanie uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. wyroki NSA z: 12 października 2018 r., II FSK 2673/2018; 12 września 2018 r., I FSK 1696/16; 11 lipca 2018 r., II OSK 907/2018). Dlatego też zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skutku takiego nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Takie przepisy w powiązaniu z omawianymi przepisami nie zostały przywołane.

Skarżący kasacyjnie nie precyzuje na czym polegać miało wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17, art. 19 i art. 20 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a. Przepisy te nie zostały omówione w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też zrezygnowano z ich uzasadnienia w piśmie z 30 lipca 2020 r. Tymczasem, na co zwrócono uwagę powyżej, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenia każdego z przepisów prawa wymienionego w petitum skargi kasacyjnej doszło i na czym to naruszenie polegało.

Zwrócić jedynie należy uwagę, że regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wznowienia postępowania w związku z wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa. Trudno dopatrzyć się więc wadliwości polegającej na błędnym zastosowaniu tej regulacji przez Sąd pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie.

Skarżący kasacyjnie zrezygnował też z uzasadnienia zarzutu naruszenia § 4 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r., co oznacza, że merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu nie jest możliwe.

W związku z powyższym, oraz uwzględniając stanowisko organu modyfikujące uzasadnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne skoncentrowanie się na zasadniczym problemem w przedmiotowej sprawie, tj. na problemie, czy Prokurator Okręgowy w [...] był organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji odnośnie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu.

Powyższa problematyka była przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni akceptuje stanowisko prawne zawarte w uzasadnieniach orzeczeń: z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 1570/17, z 23 maja 2019 r., I OSK 1866/17, z 2 sierpnia 2019 r., I OSK 2176/17, I OSK 37/18, I OSK 883/18, I OSK 2009/18, I OSK 4193/18, I OSK 4379/18, z 24 września 2019 r., I OSK 2234/17 i przejmuje je jako własne. Nie zaistniały bowiem ani okoliczności faktyczne ani prawne, powodujące zasadność odstąpienia od wyrażonego w tych orzeczeniach poglądu. Także w skardze kasacyjnej nie została przedstawiona przekonująca argumentacja skłaniająca do zmiany stanowiska wyrażonego w dotychczasowym orzecznictwie.

Celem określenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego, koniecznym jest przywołanie regulacji prawnych związanych z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami organizacyjnymi w prokuraturze.

Z art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze wynika, że z 4 kwietnia 2016 r. zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury zostały utworzone komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych.

Stosownie do treści art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.

W świetle regulacji zawartej w art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Zgodnie z art. 53 ww. ustawy, Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej.

W rozpoznawanej sprawie Prokurator Generalny decyzją z 4 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 40 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przeniósł skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...].

Następnie także Prokurator Generalny decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył skarżącego – prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na stanowisko służbowe w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...].

Prokurator Generalny wyznaczając skarżącego na wskazane stanowisko służbowe wraz z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia przy uwzględnieniu powołanego wyżej art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, niewątpliwie przyjął, iż w tym przypadku korzysta z uprawnienia określonego w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze.

Z art. 70 ww. ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze.

Podkreślenia wymaga, że ustawa Prawo o prokuraturze nie zawiera jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami pełniącymi zawodową służbę wojskową w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Z tego względu ustawodawca w art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze przyjął, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów. W rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej – prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych.

W świetle art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

Zgodnie z art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w następstwie decyzji Prokuratora Generalnego dotyczących skarżącego, został on przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym – w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury – w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...].

Z uwagi na fakt, iż miesięczne uposażenie wyżej wymienionego żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury jest niższe od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Z art. 80 ust. 4 tej ustawy wynika natomiast, że przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Przepis art. 104 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione regulacje prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjął, że tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Analiza art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z datą przeniesienia skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. Jak wyżej podano, podstawę prawną przeniesienia wyżej wymienionego prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...], stanowił art. 40 § 1, a nie art. 32 tej ustawy. Słusznie wskazał NSA w wyroku z 24 września 2019 r., I OSK 2234/17, że w art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze wskazano datę wejścia w życie ustawy o Prokuraturze. W kolejnych przepisach, aż do art. 25, dokonuje się zmian (albo przez zmianę dotychczasowego brzmienia albo przez uchylenie) poszczególnych unormowań szeregu aktów prawnych, niekoniecznie związanych z ustawą Prawo o prokuraturze. Począwszy od art. 25 ww. ustawy przepisy dotyczą ściśle sytuacji prokuratorów i prokuratur. Przepisy te, w znaczącej większości nie mają charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie przepis pełnić ma taką rolę, ustawodawca wyraźnie wskazuje na to przez użycie zwrotu "do dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałych przypadkach przepisy mają charakter ustrojowy tworząc określone podmioty, określając ich strukturę organizacyjną, zakres działania.

Sporny art. 32 ww. ustawy nie zawiera w swojej treści rozwiązania czasowego. Jego treść nie wskazuje na to, by miał być stosowany przez określony czas do następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa. Nie zawiera żadnego ze zwrotów, który pozwalałyby uznać, że odnosi się wyłącznie do spraw w toku lub spraw wywodzących się z dotychczasowych stosunków prawnych.

Przejęcie przez Prokuratora Generalnego, w oparciu o art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, z mocy prawa uprawnień i obowiązków wymienionych w nim organów w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowiło m.in. podstawę do wydania przez ten organ decyzji w przedmiocie wyznaczenia żołnierza ppłk S. S., pełniącego zawodową służbę wojskową w Prokuraturze Okręgowej w [...], na stanowisko służbowe z zaszeregowaniem do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia w oparciu m.in. o art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zasadnym jest zatem przyjęcie, że przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze określa jednoznacznie wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do których należy sprawa przyznania ppłk S. S. – żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], dodatku wyrównawczego. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przy czym w świetle art. 80 ust. 4 tej ustawy dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ o którym mowa w art. 104.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że organem właściwym do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego jest Prokurator Okręgowy w [...] jako prokurator przełożony, o którym mowa w art. 23 § 3 i § 4 ustawy Prawo o prokuraturze. Brak jest podstawy do wywodzenia kompetencji organów Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w tym przedmiocie z treści art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez przyjęcie, że przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze stanowią przepisy szczególne i mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tym przypadku przepisem szczególnym jest art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przyznający Prokuratorowi Generalnemu kompetencje w sprawie wynikającej z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego. Prokurator Generalny, jako kierownik instytucji cywilnej, w której poza resortem Obrony Narodowej pełnią służbę żołnierze zawodowi – prokuratorzy do spraw wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury został z mocy ustawy przełożonym o uprawnieniach dowódcy (art. 7 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) i uzyskał m.in. uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przyznających tym żołnierzom – prokuratorom do spraw wojskowych dodatki wyrównawcze w określonej wysokości.

Przy czym zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie.

Uwzględniając powyższe, uznać należy podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 31, art. 32, art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, art. 23 § 3 i § 4, art. 28 i art. 125 ustawy – Prawo o prokuraturze, a także art. 7 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 7, ust. 7a , art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za nietrafne.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, nie podziela poglądu przedstawionego przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 2167/17, w którym stwierdzono, że przejęta na podstawie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą przeniesienia prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.