Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 143/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c),art.119 pkt 3, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1 ust.1, art.6 ust.2 pkt 1,art.52 ust.2 pkt 1,art.53 ust.4 pkt 6, art.54 pkt 3,art. 60 ust.1,art. 61 ust.1, art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art.3 ust. 1 pkt 1, art.7 ust.1, ust.1a, ust.2 pkt 1, ust.2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. N. i P. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]" wydanym z upoważnienia Starosty O. (dalej jako: organ I instancji) przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym w O., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity - Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz A.N. – F. i P.F. (dalej jako: strona, inwestorzy lub skarżący), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki nr "[...]", w obrębie B., gmina B., w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu podniesiono, że analiza załącznika graficznego, stanowiącego integralną część projektu decyzji, wykazała, że wnioskiem została objęta część działki nr "[...]" a inwestycja ma być realizowana na gruntach rolnych klasy R V i Ps V, z pominięciem gruntów klasy R IIIb. Organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki lub dla terenu obejmującego kilka działek geodezyjnych, nie zaś dla jej części. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości a nie jej części. W związku z powyższym, niedopuszczalne jest uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji z uwzględnieniem terenu określonego na załączniku graficznym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, który obejmuje tylko część opisanej wyżej działki. Jednocześnie wskazano, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pozwalające na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy R IIIb bez konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ustalono bowiem, że użytki rolne klasy R IIIb zlokalizowane są poza obszarem zwartej zabudowy wsi B., najbliższa działka budowlana zlokalizowana jest w odległości ponad 250 m od analizowanych gruntów, podczas gdy dopuszczalna jest odległość nie większa niż 50m, zaś najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa oddalona od przedmiotowych gruntów o ponad 360m, gdy przepisy ustawy dopuszczają odległość nie większą niż 50m. Zatem, w związku z niespełnieniem wskazanych wyżej warunków, teren, na którym projektowana jest zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wynika zaś z akt sprawy teren przedmiotowej nieruchomości takie zgody nie uzyskał.

Inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji jako, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem organu I instancji z "[...]". Ponadto inwestorzy wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do zażalenia oraz znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ I instancji zakończonej wydaniem postanowienia z "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z "[...]" organ I instancji uzgodnił przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, wskazując w uzasadnieniu, że warunki zabudowy ustalone w decyzji dotyczą części działki nr "[...]" i zgodnie z załącznikiem graficznym inwestycja obejmuje użytki rolne klasy Ps V i R V (wyklucza się lokalizację inwestycji na użytkach klasy III). Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postanowienie to stało się ostateczne. Podano, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji toczy się od 2018 r. W związku zaś z odmową uzgodnienia sporządzonego wcześniej projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. konieczne stało się ponowne sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zawierającego ustalenia i sformułowania mające na celu zapewnienie ochrony rzeźby terenu. Zaznaczono, że inwestorzy nie zmieniali wniosku o ustalenie warunków zabudowy i sporządzony projekt decyzji, stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, dotyczy inwestycji tożsamej z inwestycją będącą przedmiotem uzgodnienia dokonanego postanowieniem z "[...]", w tym w szczególności zachodzi tożsamość stron, parametrów inwestycji i jej lokalizacji, w tym tożsamość terenu przeznaczonego pod inwestycję, tj. linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczonej na załączniku graficznym linii zabudowy. Jedyną zmianą w ponownie sporządzonym projekcie decyzji jest wprowadzenie w punkcie b) zapisu, że zgodnie z § 5 pkt 1 Uchwały nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego "[...]" (Dz.Urz.Woj. "[...]" z dnia "[...]", poz. "[...]") zakazuje się w szczególności likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych. Przy czym, zmiana ta nie ma wpływu na zakres i przedmiot uzgodnienia dokonanego przez organ I instancji postanowieniem z "[...]". Podkreślono przy tym, że przedłożony ponownie do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienie tego organu. W świetle powyższego, obecne postanowienie uzgadniające objęte przedmiotowym zażaleniem jest drugim wydanym w tym samym przedmiocie, bowiem w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie uzgadniające z "[...]".

Postanowieniem z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium, organ odwoławczy lub organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji odnośnie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych w art.7a pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że granice terenu objętego wnioskiem obejmują użytki rolne klasy III. Wyjaśniono, że zgodnie z definicją legalną zwartej zabudowy, zawartą w art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, natomiast za obszar zwartej zabudowy przyjmuje się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeżeli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że użycie w definicji spójnika "lub" wyraźnie wskazuje na wzajemne wyłączanie się dwóch sytuacji przewidzianych w przepisie. Nie oznacza to jednak, że organ według swego uznania wybiera, którą jego część zastosuje. Jeśli bowiem odległość budynków (z wyłączeniem tych o funkcji wyłącznie gospodarczej) od granic działek jest mniejsza niż 50 m to obszar zwartej zabudowy wyznacza się obwiednią prowadzoną po zewnętrznych granicach działek, na których położone są budynki. Tym samym ustalono, że użytki rolne klasy III b, wchodzące w skład przedmiotowej działki, zlokalizowane są poza obszarem zwartej zabudowy wsi B. Ponadto z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, że najbliższe działki budowlane zlokalizowane są w odległości około 250 m od analizowanych gruntów, co oznacza brak spełnionej przesłanki zawartej w art. 7a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika też, że najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa (działka nr "[...]") oddalona od gruntów rolnych składających się na działkę nr "[...]" o około 360 m. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę wskazaną definicję i ustalenia poczynione przez organ uzgadniający, odmowa uzgodnienia projektu decyzji jest uzasadniona. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu wyjaśniono, że obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite co do tego, że nie można ustalić warunków zabudowy dla części działki. Tym samym, organ nie mógł dokonać uzgodnienia jak w postanowieniu z "[...]" dla części działki z wyłączeniem gruntów rolnych klasy III. Konsekwencją takiego stanowiska jest to, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania i uznania, że sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta innym ostatecznym postanowieniem.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie dokonanie uchylenia postanowienia z "[...]" i umorzenia postępowania w I instancji w sytuacji, gdy wymienione wyżej postanowienie Starosty O. nie powinno być wydane w związku z tym, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej istniejącym w obrocie prawnym ostatecznym postanowieniem Starosty O. z "[...]";

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z "[...]" dotkniętego sankcją nieważności w związku z tym, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem z "[...]";

c) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej na skutek dokonania przez organ bezpodstawnej weryfikacji ostatecznego postanowienia z "[...]", które nie było przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania zażaleniowego.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, z jednoczesnym umorzeniem w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a także zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu ponowiono zarzuty oraz argumentację przedstawione uprzednio w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Podniesiono, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie a ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je przy rozstrzyganiu sprawy. W związku z tym, wskazano, że ani organ I instancji, ani Kolegium, nie są władne do kontroli postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organy współdziałające, a takim rozstrzygnięciem jest postanowienie z "[...]". Tym samym, Kolegium w zaskarżonym postanowieniu utrzymało w mocy postanowienie dotknięte sankcją nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. jako, że Starosta orzekł w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem z "[...]".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, wskazano, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczyło wprawdzie tego samego wniosku, jednak wniosek ten był modyfikowany. W związku z tym, powszechną praktyką organów administracji jest przedkładanie do uzgodnienia powtórnie projektu decyzji i analizy, w których nastąpiły zmiany. Skoro zaś orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nie można ustalić warunków zabudowy dla części działki, to organy zobowiązane były tę linię orzeczniczą uwzględnić. Tym samym, nie można było dokonać uzgodnienia dla części działki z wyłączeniem gruntów rolnych klasy III, zaś konsekwencją takiego stanowiska jest brak podstaw do umorzenia postępowania i uznania, że sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta innym ostatecznym postanowieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z "[...]" w przedmiocie odmowy uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr "[...]" obręb B. Organ II instancji uznał, że nie zostały spełnione wskazane w art.7a pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesłanki pozwalające na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy R IIIb bez konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Należy zatem wskazać, że materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowią przepisy u.p.z.p. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne wymagane jest uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, którym, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest w niniejszej sprawie starosta. Podkreślić należy, że organ uzgadniający, dokonując uzgodnienia na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. może jedynie zaakceptować projekt uzgadnianej decyzji w przypadku jej zgodności z przepisami odnoszącymi się do ochrony gruntów rolnych i leśnych bądź odmówić jej uzgodnienia w przypadku, gdy projekt decyzji nie gwarantuje takiej zgodności.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W myśl art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (art. 7 ust. 1a tej ustawy). Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2a powołanej ustawy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy skarżący wnioskiem z 27 marca 2018 r. wystąpili o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki na części działki o nr "[...]", w obrębie B., gmina B. Przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce o pow.0,3024ha, na której występują grunty klasy RV (0,1447ha) i PsV (0,0039ha) oraz grunty klasy RIIIb o pow. 0,1538ha. Przy czym, projekt decyzji zakłada, że inwestycja ta ma być realizowana na części działki, obejmującej jedynie grunty rolne klas PsV i RV, z wyłączeniem gruntów klasy RIIIb. Prawomocnym postanowieniem z "[...]" RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, projekt decyzji o warunkach zabudowy, uzupełniony o odpowiednie ustalenia i sformułowania mające na celu zapewnienie ochrony rzeźby terenu ze względu na treść § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z dnia "[...]" w sprawie Obszaru Chronionego "[...]", został ponownie przedłożony do uzgodnienia organowi I instancji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, który uznał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki ewidencyjnej jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Jednocześnie wskazano, że nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tym samym, teren, na którym projektowana jest zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy jednak uznać, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o ile teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

Niewątpliwie w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadą jest ochrona gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, zaś przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) stanowi wyjątek od tej zasady (np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11, dostępne w CBOSA).

Jednocześnie należy zauważyć, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Wprawdzie musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które, co do zasady, należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Jednocześnie podkreślić należy, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do wniosku, że jest to tzw. decyzja związana, a zatem w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowiska prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są zatem pojęciami tożsamymi. W związku z tym, wbrew odmiennemu stanowisku organu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Jednocześnie wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, bowiem należy zauważyć, że ta część działki mogłaby stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Reasumując powyższe rozważania, należy zatem stwierdzić, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Jednocześnie należy zauważyć, że postanowieniem z "[...]" organ I instancji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzgodnił pierwotnie przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano wprost, że warunki zabudowy ustalone w tej decyzji dotyczą części działki nr 774 i zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część projektu decyzji, inwestycja obejmuje użytki rolne klasy Ps V i R V (wyklucza się lokalizację inwestycji na użytkach klasy III). Dopiero przy ponownym przedstawieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, w związku z koniecznością zawarcia w decyzji warunków określonych przez RDOŚ, organ I instancji dokonał odmiennej interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Jednakże, jak wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie uzgodnieniowe wymaga powtórzenia, gdy w wyniku ponownego rozpoznania tego samego wniosku organ sporządzi nowy, odmienny od pierwotnego projekt ostatecznej decyzji. Wówczas będzie on stanowił nowy przedmiot uzgodnień. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy. Jeżeli nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn.. II SA/Bk 823/10, dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Celem uzgodnienia jest ta sama inwestycja – takie samo jej położenie, cechy i funkcja, zaś jedyna zmiana dotyczyła warunków wynikających z ochrony środowiska, ustalonych w ramach uzgodnień z RDOŚ. Organ w niniejszej sprawie w wystarczającym stopniu nie rozważył, czy była konieczność przeprowadzenia ponownych uzgodnień przedmiotowego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, bowiem tylko nowy projekt decyzji, odmienny od poprzedniego albo zawierający znaczne zmiany mające wpływ na kształt planowanej inwestycji wymaga przeprowadzenia ponownych uzgodnień.

Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.