Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 354/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
article: art. 17 par. 1 , art. 18, 19, 62 pkt 2 , 99 115 par. 1 , 116 par. 2 , 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1208/07 w sprawie ze skargi Z. U. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. U. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], o zwolnieniu Z. U. ze służby z dniem 30 marca 2006 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 54 ust. 1 i art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 177, poz. 1311). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt nieprzydatności funkcjonariusza do służby, stwierdzonej w opinii służbowej wydanej na podstawie § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy CBA oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 229, poz. 1672). Wskazał, że opinia służbowa z dnia [...] marca 2007 r. wydana przez Dyrektora Zarządu Analiz i Ewidencji CBA została zweryfikowana przez Szefa CBA, który utrzymał ją w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2007 r.

W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. U. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, a w szczególności jej rozdziału 5 oraz przepisów wykonawczych, zarzucił naruszenie procedury administracyjnej, a także podniósł, iż w sprawie zostały poczynione błędne ustalenia faktyczne oraz dowolna ocena prawna. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona decyzja odnosi się do stanu stworzonego przez nieobowiązującą już decyzję personalną (nr [...]) o mianowaniu go funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej (obowiązującą od [...] listopada do [...] grudnia 2006 r.), którą powierzono mu obowiązki Naczelnika Wydziału w [...] CBA. Z treścią zaskarżonej decyzji został zapoznany w siedzibie organu, jednakże odmówiono mu jej doręczenia. Następnie zarzucił, że opinia służbowa z dnia [...] marca 2007 r. to zbiór nieuporządkowanych ogólników, poświadczający nieprawdę, sporządzony z pominięciem wymogów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy CBA oraz wzoru formularza opinii służbowej, a ponadto zarzucił, że opinia ta została mu wręczona po dwóch dniach od zgłoszenia przez niego przełożonemu zamiaru złożenia raportu w sprawie przejścia do służby w pionie śledczym CBA. Zwrócił uwagę na fakt, że pomimo, iż zarzuty zawarte w opinii umożliwiały wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, to organ takiej procedury nie uruchomił. Jego wniosek z dnia [...] marca 2007 r. o uzupełnienie opinii pozostał bez odpowiedzi. Następnie podniósł, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r., utrzymująca w mocy opinię z dnia [...] marca 2007 r., została wydana z datą wsteczną. W jego ocenie o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia świadczy również to, że od 1 października 2006 r. pełnił obowiązki naczelnika wydziału, których wymiar i sposób realizacji zmuszał go do pracy ponad siły wbrew warunkom określonym w prawomocnym orzeczeniu Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Podkreślił także, że w toku służby nie skierowano go na żadne obowiązkowe szkolenie.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, do czego przychylił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził postępowania mediacyjnego i skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 57 ust. 2 i 3 ustawy o CBA w okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz podlega opiniowaniu służbowemu - nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy. Z wydaną opinią służbową funkcjonariusza zapoznaje się w terminie 7 dni od dnia jej sporządzenia i może on w terminie 7 dni wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Wyjaśnił, że szczegółowe uregulowanie warunków i trybu opiniowania funkcjonariuszy oraz tryb zapoznawania funkcjonariuszy z opinią służbową oraz wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii, a także wzór formularza opinii służbowej określił, zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 57 ust. 4 ustawy o CBA, Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy CBA oraz wzoru formularza opinii służbowej. Następnie Sąd podał, że materialnoprawną podstawę decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowił przepis art. 64 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o CBA, który stanowi, iż funkcjonariusza zwalnia się ze służby w wypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Prawo opiniowania służbowego jest uprawnieniem bezpośrednich i wyższych przełożonych opiniowanego. Prawa osób opiniowanych podlegają ochronie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii do przełożonych wyższego stopnia. Następnie podniósł, że od opinii służbowej skarżący złożył odwołanie do Szefa CBA, który nie znalazł podstaw do jej zmiany. Po powyższym Sąd, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że prawdziwość stwierdzeń i ocen zawartych w opinii służbowej nie podlega kontroli sądowej. W tej sytuacji wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ujętych w przepisie art. 64 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o CBA, skargę oddalił. Sąd wniosek skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego oddalił uznając, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na celowość przeprowadzania takiego postępowania. Sąd oddalił również inne wnioski złożone przez skarżącego, tj. o uzupełnienie akt sprawy i o przedłożenie akt w oryginale.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Z. U., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. nr 104, poz. 708 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 2 i 5, art. 54 ust. 2, art. 55 i 56, art. 57 ust. 3, art. 63 ust. 1 art. 71 ust. 1 - 3, art. 85 ust. 1 oraz art. 120 ust. 3 w związku z art. 121 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy o CBA, a ponadto przepisów § 1, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2 oraz § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. nr 229, poz. 1672), poprzez błędne zastosowanie wobec skarżącego wskazanego art. 64 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o CBA, wskutek przyjęcia, że stwierdzenie o nieprzydatności skarżącego do służby zawarto w jego opinii służbowej, wydanej przez właściwych do jej sporządzenia przełożonych oraz we właściwym trybie. Podniósł, że w dniu [...] listopada 2006 r. Szef CBA obiecał mu zwolnienie z dalszego odbywania służby przygotowawczej i mianowanie go na początku stycznia 2007 r. funkcjonariuszem służby stałej. Nigdy skarżącego nie poinformowano o żadnych okolicznościach mających wpływ na uzasadnione odstąpienie od zrealizowania tego przyrzeczenia. Wyjaśnił, że bezpodstawnie zaniechano realizacji ustawowego obowiązku poddawania go w okresie służby przygotowawczej obligatoryjnym szkoleniom, co stanowiło nieusuwalny brak możliwości egzekwowania wiedzy i umiejętności określonych programem szkoleń. Następnie podkreślił, że przełożeni służbowi podejmowali zastrzeżone komu innemu istotne czynności bez zachowania wymaganej w procesie dowodzenia służbą rozdzielności i hierarchizacji kompetencji. Czas pełnienia służby przez funkcjonariuszy nie uwzględniał prawa do wypoczynku, nie ustalono we właściwym trybie i w konsekwencji nie przestrzegano warunków bezpieczeństwa i higieny służby, co wiązało się z naruszeniem warunków przyjęcia go do służby, określonych w prawomocnym orzeczeniu Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a w konsekwencji skutkowało u skarżącego chorobą płuc i przedłużoną absencją chorobową. Po zakończeniu leczenia skarżącego nie skierowano na komisję lekarską, w celu ustalenia związku tego schorzenia ze służbą oraz zdolności do jej dalszego pełnienia w narzuconych mu warunkach. Merytoryczna kontrola treści opinii służbowej, w wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, prowadzona była przez dokładnie te same osoby, które wcześniej tę opinię sporządziły, a zatem podstawą materialnoprawną zwolnienia skarżącego była wadliwie uzyskana i niezgodna z prawdą opinia służbowa. Opinię służbową wydali i podpisali niewłaściwi w tym zakresie przełożeni służbowi skarżącego, albowiem jeżeli autorzy opinii przyjęli, że skarżący w dacie opiniowania pełnił służbę na stanowisku Naczelnika Wydziału, to opinię powinien wydać i podpisać K. K. - p.o. dyrektora Zarządu (jednostki organizacyjnej CBA), oraz biorący udział w jej sporządzeniu zastępca dyrektora tegoż Zarządu – A. Z. (bezpośredni przełożony skarżącego). Tymczasem opinię wydali i podpisali K.K. i E.B. - zastępca Szefa CBA, który żadnej rozmowy ze skarżącym w tej mierze nie przeprowadził i nie umiał wyjaśnić, z jakiego powodu opinię podpisał oraz kto jest właściwy w tej sytuacji do rozpatrzenia odwołania. Ponadto nie przeprowadzono ze skarżącym wymaganej rozmowy o treści opinii, a jedynie milcząco przedstawiono mu tekst do przeczytania i podpisania - nie odnotowując przyczyny odmowy złożenia podpisu. Zatajono w postępowaniu administracyjnym przesłanki przeprowadzenia opiniowania, albowiem nie wskazano, kto i na podstawie jakich informacji przeciwstawił rezultatom specjalistycznych badań psychologicznych i testów, zastosowanych w stosunku do skarżącego na zasadach ogólnych przy selekcji kandydatów i przyjęciu do służby w CBA, informację o nieprzydatności do tejże służby. Organ nie wykazał, aby przed uruchomieniem procedury opiniowania, za pomocą dokumentu z datą pewną, kto, kiedy, w jakim charakterze i na podstawie jakich konkretnych przesłanek lub faktów podważył obowiązywanie uzgodnień z odbytych rozmów werbunkowych (kwalifikacyjnych) do służby w CBA. Skarżącego nie zapoznano z żadnymi materiałami stanowiącymi podstawę wydania opinii. Zatajono przed Sądem i nie włączono do udostępnionych akt administracyjnych pisma z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], stanowiącego wystąpienie skarżącego o konieczne uzupełnienie treści opinii według wymagań rozporządzenia i o konkretyzację zarzucanych czynów. Przez ponad 10 miesięcy po zwolnieniu ze służby skarżącemu nie wydano świadectwa służby właściwej treści, a w trakcie służby utrudniano dochowanie obowiązków wynikających z roty złożonej przysięgi, zmuszając do wykonywania poleceń służbowych w taki sposób, że nieuchronnie wiązało się to z niedopełnieniem obowiązków służbowych, a najczęściej przejawiało się w bezczynności lub oczywiście wadliwym kwalifikowaniu zawiadomień o przestępstwach. Skarżący podniósł, że ze względu na pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia, jak też z przyczyn uzasadnionych szczególnymi właściwościami służby, w dniach [...] grudnia 2006 r. przyznano mu płatny urlop dodatkowy, co nie zostało uwzględnione w procesie opiniowania. Podkreślił, że ogólnikowe zarzuty i pomówienia zawarte w opinii służbowej nie polegają na prawdzie, a ponadto, że zarzucane zachowania nie stanowią nawet naruszenia dyscypliny służbowej w rozumieniu art. 107 ustawy o CBA, zgodnie natomiast z art. 120 ust. 3 ustawy o CBA ewentualne niepewności zachodzące w tej mierze powinny być wyjaśnione w ustawowym terminie 30 dni w drodze czynności wyjaśniających, które obowiązany jest zlecić przełożony dyscyplinarny. Ponadto przełożeni skarżącego w procesie opiniodawczym nie zastosowali się do zakresu rozporządzenia w sprawie opiniowania funkcjonariuszy CBA, co doprowadziło do dowolności w procesie gromadzenia informacji opiniodawczych oraz swobodnego formułowania na tej podstawie ocen i wydawania administracyjnych decyzji personalnych. Niedopuszczalnie zmodyfikowano w formularzu opinii opis słowny kryteriów, a ponadto nazwę stanowiska określono inaczej niż w administracyjnej decyzji personalnej, celowo przemilczano okres mianowania skarżącego na zajmowane stanowisko, gdyż decyzja personalna obowiązywała tylko do 31 grudnia 2006 r.

Skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu również naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części uzasadnienia P.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego przez organ. Zarzucił naruszenie art. 62 pkt 1 P.p.s.a oraz przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646 - zwanego w dalszej części uzasadnienia Regulaminem) - w szczególności § 37 - z uwagi na fakt, że Przewodniczący Wydziału (wyznaczony sędzia) nie zarządził skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, zaaprobował zastąpienie oryginalnych akt administracyjnych ich nienależycie uwierzytelnionymi (bez daty) kserokopiami, których wykaz dostarczono z CBA do Sądu w postaci luźnego spisu bez daty i podpisu osoby sporządzającej wykaz, nie dostrzegł również potrzeby sprowadzenia innych dowodów z dokumentów wskazywanych przez skarżącego, co spowodowało orzekanie w oparciu o materiały postępowania administracyjnego oczywiście niekompletne i niewiarygodne. Następnie skarżący zarzucił sądowi obrazę przepisów art. 62 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 17 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz przepisów Regulaminu - zwłaszcza § 23, 25 i 26 – albowiem Przewodniczący Wydziału wskazał błędnie wyznaczony skład orzekający i kolejność rozpoznawania trzech spraw skarżącego przeciwko CBA w taki sposób, że jako pierwszą wyznaczono do rozpoznania sprawę w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby (sygn. akt lI SA/Wa 1208/07) i sędzią sprawozdawcą wyznaczono sędziego, który później przewodniczył dwóm kolejnym rozprawom w przedmiocie sprostowania świadectwa służby funkcjonariusza (sygn. akt II SA/Wa 1074/07) i w przedmiocie odmowy wydania przez Szefa CBA decyzji zamiennej właściwej treści o mianowaniu i przyjęciu skarżącego do służby (sygn. akt. II SA/Wa 1211/07). Sąd naruszył także przepis art. 99 w zw. z art. 109 P.p.s.a., art. 101 § 1 pkt 2 i 3, art. 103, 105 i 106 P.p.s.a., albowiem pozbawił skarżącego kwalifikowanego zastępstwa procesowego, gdyż adwokat z wyboru nie mógł objąć reprezentacji prawnej w dniu 29 listopada 2007 r. z przyczyn losowych, których istota nie była skarżącemu znana, a kategoryczne wezwanie Sądu, do wskazania przez skarżącego w terminie 3 dni "rodzaju nadzwyczajnego wydarzenia bądź innej przeszkody, której nie można przezwyciężyć", uzasadniającej odroczenie posiedzenia w dniu 29 listopada, doręczone zostało skarżącemu pocztą dopiero 28 listopada 2007 r., a więc zbyt późno, aby mógł na nie zareagować. Sąd uchylał się przez 10 kolejnych dni od nadania biegu procesowemu wnioskowi o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy i ponadto naruszył art. 115 § 1 i 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem bezzasadnie i dopiero w dniu wyrokowania oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, czym uniemożliwił wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nie ściągnięto na rozprawę akt osobowych skarżącego i kompletnych akt administracyjnych organu. Sąd naruszył także art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 145 P.p.s.a., albowiem nie wywiązał się z obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wyroku brak jest ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, a w szczególności czy dopuszczalne było wydanie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w sytuacji, gdy brak jest pewności, czy po 31 grudnia 2006 r. stosunek służby trwał nadal i na jakiej podstawie. Skarżący podkreślił, że Sąd miał obowiązek sygnalizacji o uchybieniach organu stwierdzonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a wobec niewykonania tej czynności doszło do naruszenia art. 155 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. zaniechano przed wydaniem orzeczenia zbadania, czy rzeczywiście miała miejsce po stronie skarżącego jego nieprzydatność do służby, którą stwierdzano w wydanej o nim opinii w okresie służby przygotowawczej oraz nie ustosunkowano się do wszystkich podniesionych zarzutów.

W uzasadnieniu skarżący opisał stan faktyczny sprawy, a następnie zarzucił, że Sąd wybiórczo streścił zarzuty skargi i jej uzasadnienie oraz stanowisko zaprezentowane przez Szefa CBA ujęte w odpowiedzi na skargę, natomiast zupełnie nie odniósł się do sprzeczności w prezentacji i ocenie istotnych elementów stanu faktycznego, przedstawianego przez strony. Przepis art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA wcale nie wykluczał możliwości zbadania przez Sąd występowania przesłanki nieprzydatności do służby. Samo uruchomienie i przeprowadzenie procedury opiniodawczej w żadnej mierze nie świadczy jeszcze o jej faktycznej zgodności z prawem. Sąd był zobowiązany zbadać zarzuty skargi i przeprowadzić wnioskowane dowody z oryginałów akt administracyjnych i osobowych oraz innych dokumentów, w kierunku sprawdzenia od strony wymogów prawnych, czy i w jakim stopniu doszło do stosowania niedopuszczalnych metod w praktyce opiniodawczej CBA. Szef CBA z osobami działającymi w jego imieniu odmówił należytego rozważenia istotnej części dowodów, jakie skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego, pomimo, że jego obowiązkiem było dochowanie szczególnej staranności i badanie stanu faktycznego na każdym etapie postępowania. Ponadto Sąd nie dostrzegł, że po rozpoczęciu procedury opiniodawczej, przełożony służbowy skarżącego doprowadził z rozmysłem do paraliżu pracy Wydziału, którym kierował skarżący, bowiem z dniem 21 marca 2007 r. zwolnił skarżącego od obowiązku służby i zakazał mu stawiania się w miejscu jej pełnienia, do czego nie miał prawa. W ten sposób przełożony próbował wytworzyć fałszywe dowody i błędne wrażenie wyższych przełożonych na temat nierealizowania przez Wydział poruczonych zadań. Nie pozwalano mu na rozprawie dojść do głosu, gdy podnosił dostrzeżoną przedwczesność orzekania o zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby w sytuacji, gdy w tym samym Wydziale II tamtejszego Sądu toczyło się jeszcze postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji personalnej o mianowaniu go do służby. Sąd oddalił jego wniosek o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi rozwinął również zarzuty dotyczące niekompletności akt administracyjnych oraz faktu, iż zostały one przekazane Sądowi nie w oryginale, a w kserokopii. Zarzucił, iż Sąd winien wezwać organ o nadesłanie i następnie doręczyć skarżącemu odpisy takich dokumentów jak: list motywacyjny i curriculum vitae skarżącego z dnia [...] sierpnia 2006 r.; kwestionariusz osobowy kandydata do służby z datą [...] października 2006 r.; wypełniony formularz z dnia [...] sierpnia 2006 r., zatytułowany "Samoocena osoby ubiegającej się o przyjęcie do służby"; poświadczone kopie certyfikatów bezpieczeństwa osobowego skarżącego na poziomie "Ściśle tajne" wystawione przez UOP i ABW; oryginały dwóch umów zlecenia zawartych ze skarżącym przez Szefa CBA na okres od 1 października 2006 r. do 30 listopada 2006 r. w celu zorganizowania i pokierowania powierzonym mu Wydziałem oraz komplet "Poleceń sporządzenia umowy zlecenia", wydanych przez dyr. A. Z., a nadto rachunków do tych umów wystawionych przez skarżącego; oryginał polecenia wyjazdu i pisma dyrektora Zarządu Analiz i Ewidencji do dyrektora Departamentu Kadr i Szkolenia w Firmie z dnia [...] października 2006 r., w którym określono, w jakim charakterze i dlaczego skarżący został oddelegowany na seminarium szkoleniowe nt. "[...]",; oryginał prawomocnego Orzeczenia z dnia [...] listopada 2006 r. o zdolności do służby, wydanego przez Rejonową Komisję Lekarską MSWiA; oryginał wystąpienia skarżącego z dnia [...] listopada 2006 r. do Szefa CBA w przedmiocie mianowania funkcjonariuszem służby stałej na uzgodnionym już stanowisku Naczelnika Wydziału w [...]; oryginał wniosku dyrektora A. Z. do Szefa CBA o przyjęcie do służby w trybie pilnym skarżącego na stanowisko Naczelnika Wydziału; tekst podpisanej roty przysięgi przez skarżącego; stenogram prawnie wiążących wskazówek z zakresu pełnienia służby, udzielonych funkcjonariuszom CBA, po przysiędze w dniu [...] lutego 2007 r.; oryginał rachunku z dnia [...] grudnia 2006 r., wystawionego dla CBA przez skarżącego, w którym podano wprowadzoną w życie kolejną nazwę Wydziału (Wydział [...]) oraz jeden z istotnych, realnie wykonywanych obowiązków Naczelnika: "udział w czynnościach procedury opiniowania i naboru kandydatów do służby w (...), współudział w obsłudze prawnej Zarządu [...] (...)"; oryginał raportu skarżącego z dnia [...] grudnia 2006 r. o płatny urlop dodatkowy; oryginał meldunku skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. do Szefa CBA o braku należytego wykonania przezeń zobowiązań wzajemnych z odwołaniem się do dwóch raportów z dni [...] i [...] grudnia 2006 r.; oryginał notatki urzędowej funkcjonariuszy Wydziału Rozpoznania Informacji z dnia [...] marca 2007 r. wraz z oryginalnymi załącznikami (opracowania funkcjonariuszy z dni [...] i [...] lutego 2007 r.; oryginał opinii służbowej z dnia [...] marca 2007 r.; oryginał raportu skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. do Szefa CBA o zwolnienie z obowiązków Naczelnika Wydziału; oryginał wystąpienia skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. do zastępcy Szefa CBA o konieczne uzupełnienie opinii służbowej; oryginał odwołania z dnia [...] marca 2007 r. od opinii służbowej; oryginał notatki urzędowej dyr. K. K. z dnia [...] marca 2007 r. o zwolnieniu skarżącego z obowiązku stawiania się w miejscu pełnienia służby; oryginał odwołania skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. od polecenia służbowego z dnia [...] marca 2007 r. o zwolnieniu z obowiązku stawiania się w miejscu pełnienia służby; oryginał protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] marca 2007 r. o przekazaniu przez skarżącego ksiąg kancelaryjnych i całości dokumentacji jawnej Wydziału na stan wykonującego czynności Naczelnika w zastępstwie; oryginały innych dokumentów, które zawierają krytyczne opinie na temat powierzonego skarżącemu Wydziału, przywoływane ogólnikowo w udzielonych Sądowi odpowiedziach na skargi. W ocenie skarżącego oddalenie przez Sąd zawnioskowanych dowodów spowodowało aprobatę naruszenia przez organ art. 77 K.p.a. oraz podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, udzielania informacji, wysłuchania stron i wyjaśniania zasadności przesłanek, szybkości i prostoty postępowania, ugodowego załatwiania spraw. Na zakończenie skarżący zaakcentował wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku podnosząc, iż jest zbyt lakoniczne.

W odpowiedzi Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. W uzasadnieniu, po opisie stanu faktycznego sprawy, podniósł, że podnoszony przez skarżącego zarzut w zakresie nieprawidłowości co do trybu opiniowania nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została dochowana procedura mająca zastosowanie do opiniowania służbowego funkcjonariuszy CBA, przewidziana w art. 57 ust. 2 ustawy o CBA, w § 4 -7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy CBA oraz wzoru formularza opinii służbowej. Przypomniał, że wobec skarżącego została sporządzona w dniu [...] marca 2007 r. opinia za okres służby od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r., w której uzyskał on niskie oceny we wszystkich kryteriach wskazanych w § 4 powołanego rozporządzenia, w konsekwencji czego uzyskał ocenę negatywną i został uznany za nieprzydatnego do służby. W następstwie powyższego został zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA. Zaznaczył, że przedstawiona procedura nie przewiduje konieczności podejmowania dodatkowych czynności uzasadniających zwolnienie ze służby, a zatem podniesione przez skarżącego zarzuty, iż jego zwolnienie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dyscyplinarnego, są całkowicie chybione. Organ podkreślił również, że skarżący został zapoznany z opinią zgodnie z procedurą przewidzianą w § 7 powoływanego rozporządzenia, przy czym odmówił złożenia podpisu potwierdzającego zapoznanie się z treścią. Podniesiony zatem zarzut sporządzenia opinii służbowej przez nieuprawnioną osobę, a także niedopełnienia trybu zapoznania z treścią opinii, w ocenie organu, jest nieuzasadniony. Co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skierowanych pod adresem Szefa CBA, a dotyczących m. in.: zaniechania przez organ skierowania funkcjonariusza na komisję lekarską, terminu wydania świadectwa służby, nieprzestrzegania warunków bezpieczeństwa i higieny służby, organ stwierdził, iż nie stanowią one podstaw, na których można oprzeć skargę kasacyjną.

W toku postępowania kasacyjnego skarżący dodatkowo podniósł, że uzyskał informację o wyróżnieniu go przez Szefa CBA nagroda pieniężną, przy czym w Decyzji Personalnej Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] przyznającej powyższą nagrodę stwierdzono, że wykazał się on dobrym przygotowaniem merytorycznym i praktycznym do realizacji ustawowych zadań CBA, a wnioskujący o przyznanie nagrody przełożony uzasadniał wniosek zaangażowaniem, realizacją zadań, organizacją pracy i osiąganymi wynikami w służbie. Dokumentu tego nie załączono do akt sprawy i miało to zdaniem skarżącego znaczenie dla sądowej oceny prawidłowości i zasadności decyzji o zwolnieniu ze służby. Podtrzymał przy tym zarzuty odnośnie wadliwej obsługi prawnej organu i popełnianych w związku z tym błędów formalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego z 2009 r., nr 6, str. 94).

W pierwszym rzędzie należało rozważyć kwestię nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Zarzut taki nie został wprawdzie w skardze kasacyjnej postawiony w jej zakreślonych ramach, ale Naczelny Sąd Administracyjny winien go brać pod rozwagę także z urzędu. Ponadto niektóre z zarzutów podniesionych przez skarżącego w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania dotyczyły okoliczności, których zaistnienie skutkować winno stwierdzeniem nieważności postępowania. Dotyczy to zarzutu niewłaściwego składu sądu oraz pozbawienia skarżącego możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 4 i 5 P.p.s.a.).

Co do niewłaściwego doboru obsady sędziowskiej, a w szczególności co do wyznaczenia tego samego sędziego sprawozdawcy w sprawie zwolnienia ze służby, który następnie przewodniczył w rozprawach dotyczących sprostowania świadectwa służby i w przedmiocie odmowy wydania decyzji o mianowaniu, zwrócić uwagę należało, że przepisy dotyczące przyczyn wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy i na wniosek (art. 18 i art. 19 P.p.s.a.), także w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie dają podstaw do wyłączenia sędziego tylko z tego powodu, że sędzia ten będzie rozpatrywał w przyszłości skargę na inny akt lub czynność, dotyczący tej samej strony. Nie ma tu znaczenia, że sprawy dotyczą tego samego stosunku służbowego gdyż granice przedmiotowe sprawy określa przedmiot postępowania, wynikający z treści zaskarżonego aktu, a nie hipotetyczny zbiór możliwych sporów, mogących wyniknąć z określonego stosunku służbowego. Wobec tego nie doszło w związku z wyznaczeniem składu wydającego zaskarżony wyrok do naruszenia przepisów art. 62 pkt. 2 w zw. z art. 17 § 1 P.p.s.a., ani do naruszenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. nr 169, poz. 1646 ze zm.), określającego jedynie techniczne uwarunkowania poszczególnych czynności sądowych. Podnoszone okoliczności związane z tym, że sprawy te mają swoje źródło w łączącym skarżącego z organem stosunku służbowym, nie oznacza, że nie są to sprawy rodzajowo różne, możliwe do oddzielnego rozpoznania przez tego samego sędziego. Sugestia, że sędzia sprawozdawca Joanna Kube wydając wyrok w dniu 29 listopada 2006 r. w sprawie stanowiącej przedmiot skargi kasacyjnej, antycypowała przyszłe rozstrzygnięcia w dwóch innych sprawach, wyznaczonych do rozpoznania w dniu 23 stycznia 2007 r., nie została niczym poparta i w okolicznościach sprawy nie jest możliwa do obrony.

Nie można także dopatrzeć się pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw. Z akt sprawy wynika, że skarżący został z odpowiednim wyprzedzeniem (ponad trzytygodniowym) powiadomiony o rozprawie przed Sądem I instancji, do chwili jej wywołania nie ustanowił pełnomocnika procesowego, ani nie przedstawił Sądowi okoliczności, które nakazywałyby jej odroczenie (art. 99 P.p.s.a.). Nie wystąpiły też przyczyny nakazujące odroczenie rozprawy z urzędu (art. 109 i art. 110 P.p.s.a.). Żądanie skierowania sprawy na drogę postępowania mediacyjnego, nawet zaakceptowane przez stronę przeciwną, nie jest wiążące dla sądu, który wedle własnego uznania podejmuje decyzję o przeprowadzeniu bądź nieprzeprowadzaniu takiego postępowania (art. 115 § 1 P.p.s.a.). Odmowa przeprowadzenia postępowania mediacyjnego nie powoduje konieczności odroczenia rozprawy w sprawie skargi na określoną decyzję administracyjną, tym bardziej, że w sprawie jednoznacznie wyznaczona została rozprawa a nie posiedzenie mediacyjne, o którym mowa jest w art. 116 § 2 P.p.s.a. I w tym wypadku subiektywne przekonanie skarżącego, że na takiej rozprawie nie dojdzie do wyrokowania, nie może stanowić podstawy do skutecznego formułowania zarzutu nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie również żadna z pozostałych, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko ustalony prawidłowo, zgodnie z wymogami procedury sądowoadministracyjnej, stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do oceny czy doszło do naruszenia prawa materialnego.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej było w tej mierze oparcie rozstrzygnięcia o niepełną i niewiarygodną, bo nienależycie uwierzytelnioną dokumentację sprawy. Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić, gdyż skarżący zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powinien przy tym wykazać, że takie uchybienie, gdyby nawet rzeczywiście zaistniało, miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, że skarżący stwierdził posłużenie się przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w postępowaniu sądowym dokumentem nieprawdziwym, o treści odmiennej od zawartej w dokumencie źródłowym (oryginalnym). Przesłane dokumenty w całości obrazowały zasadnicze etapy postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby skarżącego i dotyczyły wszystkich niezbędnych czynności jakie w związku z tym zostały podjęte. Dodatkowa dokumentacja, o którą wnioskował skarżący w skardze kasacyjnej, a której bezpodstawnie jego zdaniem nie zażądał Sąd I instancji, nie dotyczy wprost istoty tego postępowania i sprowadza się do próby udokumentowania różnego rodzaju zagadnień związanych z pełnieniem służby i występujących przy tym nieprawidłowości. O ile skarżący zmierzał tym samym do podważenia wiarygodności opinii służbowej, to dowody te nie miały znaczenia w świetle wiążącego i niezaskarżalnego na drodze pozainstancyjnej i sądowoadministracyjnej charakteru prawnego opinii, o czym niżej, przy okazji omawiania zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dotyczy to także zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z decyzji personalnej z dnia 11 grudnia 2006 r., w przedmiocie przyznania skarżącemu gratyfikacji finansowej.

Nie można dopatrzeć się zarzuconego również w skardze kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów dotyczących wyrokowania niezależnie od granic skargi. Przedmiotem rozpoznania była tylko i wyłącznie sprawa wynikająca z zaskarżenia decyzji o zwolnieniu ze służby i wobec tego wszelkie poboczne kwestie związane z nawiązaniem stosunku służbowego nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości tej decyzji. W zakresie zarzuconego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej ograniczył się stwierdzenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadzono przekonywającego wywodu co wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności nie dokonano przekonywającej analizy "przemilczeń Szefa CBA w odpowiedzi na skargę". Tak postawionego zarzutu nie sposób uznać za uzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed Sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu, zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie doszło do żadnej ze wskazanych sytuacji. Treść uzasadnienia, poza przedstawieniem stanu faktycznego sprawy (niespornego, w zakresie rzeczywistej treści zaskarżonej decyzji oraz w zakresie ustalenia, że poprzedzona została ona wydaniem przez Szefa CBA ostatecznej opinii), koncentrowała się na jedynym spornym zagadnieniu prawnym, a mianowicie na kwestii związanej z wątpliwościami dotyczącymi wykładni przepisów prawa materialnego, zezwalających na podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza CBA ze służby. Samo przekonanie autora skargi kasacyjnej, że wywód ten okazał się nieprawidłowy, a zatem nieprzekonywający z punktu widzenia prezentowanego przez skarżącego poglądu prawnego, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy i nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Należy przy tym w tej mierze zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym przykładowo w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05 (nie publ.), że w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Zarzut niewłaściwego prowadzenia akt osobowych oraz nieprzedstawienie przez organ pełnej argumentacji i dokumentacji w zakresie wynikającym z żądań skarżącego nie może być uznany za skuteczny, jeżeli zważy się – co już zostało wyżej powiedziane – iż rodzaj zaskarżonej decyzji nie powodował konieczności badania wszystkich aspektów związanych z obiektywnymi (niezawinionymi przez skarżącego) przyczynami braku możliwości podołania wszystkim nałożonym na niego obowiązkom, czy też braku dostatecznego rozważenia możliwości skierowania go do dalszej pracy na innym stanowisku służbowym. Nie doszło przy tym do naruszenia przepisu art. 155 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten daje sądowi orzekającemu jedynie uprawnienie do poinformowania właściwego organu o stwierdzonych uchybieniach, a nie statuuje obowiązku sygnalizacyjnego. Przepis ten ma przy tym zastosowanie w wypadku stwierdzenia istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, a nie w każdym przypadku niestarannego działania organu lub jego pełnomocnika, co zarzucano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należało, iż dotyczy on dwóch kwestii. Skarżący zarzuca w pierwszym rzędzie, że na skutek uchybień przepisom art. 54 ust. 2, art. 57 ust. 3, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 1996 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. nr 104, poz. 708 ze zm.), zwanej dalej ustawą o CBA, oraz przepisom § 1, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2 , § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. nr 229, poz. 1672), zwanego dalej rozporządzeniem, doszło do wydania nieprawidłowej pod względem formalnym i materialnym opinii służbowej, z tym że zarzuty kierowane są głównie pod adresem autorów opinii I instancji oraz dotyczą tego, że przełożeni opiniujący skarżącego nie uwzględnili trudnych i nie odpowiadających przepisom warunków służby. W tym względzie podzielić jednak należało stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowa opinia służbowa dotycząca skarżącego mogła stanowić dokument, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA. Skarżący zdaje się bowiem nie dostrzegać, że na skutek wniesionego odwołania od pierwszej opinii, wydanej na podstawie § 6 przywołanego wyżej rozporządzenia (zdaniem skarżącego przez przełożonych niewłaściwych do wydania opinii), ostateczną opinię wydał Szef CBA i tylko ta ostatnia opinia stała się podstawą, którą należało brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanki, warunkującej zwolnienie ze służby we wskazanym trybie. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii I instancji rozpoznaje sprawę w całości w pełnym zakresie i w związku z tym traci moc opinia pierwszoinstancyjna, zaś przymiot ostateczności uzyskuje tylko i wyłącznie opinia wydana w postępowaniu odwoławczym (§ pkt 3 rozporządzenia). Opinia ta wydana została przez właściwego przełożonego (Szefa CBA - § 8 pkt 3 ppkt 1 rozporządzenia) i tej okoliczności w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Godzi się przy tym zauważyć, że opinia ta, posiadająca cechy ostateczności, zostaje włączona do akt sprawy (§ 12 ust. 3 rozporządzenia). Prawidłowe było też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sama treść opinii, negatywna dla skarżącego wymykała się spod kontroli sądowoadministracyjnej. Wnikanie w istotę opinii i ewentualne korygowanie jej treści nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż w rzeczy samej stanowiłoby to przejaw rozstrzygania kwestii administracyjnej, do której właściwy jest organ administracyjny, a nie stanowiłoby kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że kontroli ze strony sądu administracyjnego podlega jedynie to, czy dokument nazwany opinią służbową spełnia formalne wymogi, przewidziane przepisami prawa, czy został wydany przez właściwy organ oraz czy w sposób prawidłowy wszedł do obiegu prawnego (czy został doręczony zainteresowanemu). Warto przy tym podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., sygn. II SA 1434/02 – System Informacji Prawnej LEX nr 142367), na tle identycznej regulacji, zawartej w art. 25 ust. 1 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.), wyraził pogląd, że "Sąd nie mógł (...) kontrolować zasadności kwestionowanej przez skarżącego oceny okresowej. Oceny okresowe funkcjonariuszy celnych nie są bowiem decyzjami administracyjnymi, a zatem nie podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pogląd ten zasługuje na aprobatę także na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Wymienione w skardze kasacyjnej przepisy art. 53 ust. 2 i 5, art. 55, art. 56, art. 71 ust. 1 – 3, art. 85 ust. 1, art. 120 ust. 3 i art. 121 ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA dotyczą warunków służby i innych zagadnień związanych z wykonywaniem obowiązków funkcjonariusza CBA, nie miały jednak bezpośredniego związku z decyzją o zwolnieniu ze służby i jako nie mające w sprawie zastosowania nie mogły zostać przez Sąd I instancji naruszone. Samo przekonanie skarżącego, że negatywna ocena, zawarta w opinii, była skutkiem nie stworzenia mu przez Centralne Biuro Antykorupcyjne odpowiednich warunków pracy, nie jest wystarczające do uznania, że dotycząca go opinia służbowa jest prawnie wadliwa. Podobnie twierdzenie, że władze CBA obiecywały mu zwolnienie ze służby przygotowawczej i mianowanie od początku 2007 r. funkcjonariuszem służby stałej, nie zostało niczym udokumentowane i nie pozwala na uznanie za zarzut mający oparcie w stanie faktycznym sprawy, wywodu skargi kasacyjnej, w którym jej autor zmierzał do wykazania, że w okresie kiedy doszło do zwolnienia ze służby, nie był już funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej i w związku z tym nie podlegał opiniowaniu, o którym mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o CBA.

Drugim zarzutem kasacyjnym, podniesionym w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, była błędna wykładnia przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA. Zdaniem skarżącego przepis ten wymienia trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby zaistniała możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Chodzi tu o nieprzydatność do służby, stwierdzenie nieprzydatności do służby w opinii służbowej i wydanie opinii w okresie służby przygotowawczej. Konstrukcja tego przepisu jest jednak inna. Gramatycznie rzecz biorąc stanowi on, że "Funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku: nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej". W sposób wyraźny odsyła on w zakresie możliwości stwierdzenia nieprzydatności do służby funkcjonariusza pozostającego w okresie służby przygotowawczej tylko i wyłącznie na drogę opinii służbowej, a to oznacza, że organ nie może wykazywać w żaden inny sposób tej nieprzydatności i nie może zastępować opinii służbowej żadnym innym dokumentem. Celem tego unormowania było zapobieżenie sytuacji dowolności stosowania kryteriów i ocen uprawniających do zwolnienia ze służby, a zatem zagwarantowanie trwałości tego stosunku służbowego. Próba rozumienia tego przepisu, zaprezentowana w skardze kasacyjnej, wypacza jego zasadniczą funkcję i jest sprzeczna z jego literalnym brzmieniem. W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98 – OTK z 1999 r., nr 5, poz. 96). Analizując sporny przepis należało zauważyć, że ukształtowany został on w formie zdania podrzędnie złożonego, w którym część pierwsza (hipoteza) dookreślona została w części drugiej posiadającej również postać zdania współrzędnie złożonego, którego druga część "stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej" dookreśla zdanie pierwsze "nieprzydatności do służby". Przy posługiwaniu się językowymi regułami interpretacyjnymi nie można poszczególnych pojęć rozpatrywać odrębnie, ale trzeba brać pod uwagę wszystkie elementy danego przepisu. Wypowiedź ustawodawcy musi być brana pod uwagę jako pewna całość, zaś znaczenie tej wypowiedzi winno być ściśle uzależnione od powiązania jej elementów składowych (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 1994 r., sygn. W 3/94, OTK z 1994 r., nr 1, poz. 26). Tym samym wykładnia przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, a zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieusprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku innych usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.