Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1454/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 46
journal: Dz.U. 2019 poz 2410
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...]r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta M. (dalej: "organ", "organ I instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 35 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), art. 4 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2020 r., poz. 920 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił "A" S.A. z siedzibą w W. ul. [...] (dalej: "Strona", Skarżąca") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] w M. przy ul. [...] na działkach nr: 1, 2 (obręb ewidencyjny [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 lutego 2021 r. Inwestor "A" S.A. z siedzibą w W. złożył wniosek o pozwolenie na budowę wyżej opisanej wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działkach nr: 1 oraz 2 w M. Dalej podał, że Inwestor nie dopełnił obowiązku usunięcia w terminie do dnia 6 kwietnia 2021 r. braków i nieprawidłowości nałożonych postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] w pkt 4 tego postanowienia, tj. nie wykazał prawnego i faktycznego dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej (służebności przejazdu i przechodu) przez cały czas użytkowania obiektu. W tym zakresie przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt d i pkt 9 ustawy Prawo budowlane, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), oraz definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.). Następnie wyjaśnił, że powinien to być dostęp faktyczny, który rzeczywiście zapewnia możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej oraz dostęp prawny wynikający z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, powołując w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r. II SA/Gd 99/18. Organ stwierdził, że umowa najmu zawarta przez Inwestora ze Spółką "B" S.A. w B. z dnia [...] r. nie zapewnia prawnego dostępu do drogi publicznej, zatem Inwestor nie dopełnił obowiązku uzupełnienia nieprawidłowości i braków w zakresie pkt 4 w/w postanowienia, co zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uzasadniało, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji formułując zarzut: naruszenia art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że Inwestor nie dopełnił w wyznaczonym terminie obowiązku usunięcia braków z postanowienia z dnia [...] r., które skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak ten nie zaistniał, a żądanie jego uzupełnienia nie znajdowało uzasadnionych podstaw, naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zgodnie z § 2 tego rozporządzenia nie znajduje ono zastosowania do inwestycji będącej przedmiotem postępowania, a także naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych i braku należytego uzasadnienia decyzji. Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniu organu, planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej zagwarantowany zarówno w aspekcie faktycznym, tj. poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr 3, która graniczy z terenem inwestycji, jak i prawnym z uwagi na zawartą umowę najmu z jej właścicielem – Spółką "B". Nadto planowana inwestycja będzie obiektem bezobsługowym, który nie wymaga stałego dojazdu, a Inwestor posiada prawo przechodu i przejazdu do terenu inwestycji na cały czas użytkowania obiektu, przez działki nr 1, 2 oraz 3, wynikające z umów zawartych z właścicielami w/w działek. Swoje stanowisko Skarżąca poparła orzecznictwem, zwracając uwagę na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 836/19 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 868/17. Skarżąca podniosła również, że planowana inwestycja nie jest objęta zakresem zastosowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określonym w § 2 tego rozporządzenia. Ponadto podniosła uchybienia przepisom postępowania w zakresie zaniechania przeprowadzenia przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych, braku należytego uzasadnienia decyzji, oraz naruszenia zasady przekonywania.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, od złożenia wniosku przez Inwestorów z dnia [...] r. do złożenia odwołania, następnie przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że w ocenie organu odwoławczego odmowa wydania pozwolenia na budowę jest uzasadniona, jednak nie ze względu na brak wymaganego prawem dostępu do drogi publicznej, lecz z powodu niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to kwestia nie była przedmiotem rozważań organu I instancji. Dalej wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej przedmiotem postępowania jest stacja bazowa, w skład której wchodzi stalowa wieża kratowa o wysokości 48,05m, na której zamontowany zostanie zestaw 6 anten sektorowych oraz antena radioliniowa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działki inwestycyjne nr 1 i 2 zlokalizowane są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", "[...]" w M. obejmującego zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. "28 zmian" w części obszaru nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...]r., poz. [...]) symbolem A-1U – tereny zabudowy usługowej, dla którego jako przeznaczenie podstawowe wskazano usługi, w tym obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a jako przeznaczenie dopuszczalne - parkingi, w tym podziemne i wielopoziomowe; drogi wewnętrzne i dojazdy, ciągi piesze i rowerowe, obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń wraz z urządzeniami rekreacji oraz obiekty małej architektury (§ 11 ust. 2 planu miejscowego). Ustalona w § 11 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego dopuszczalna wysokość zabudowy dla terenu A-1U wynosi 18m, co oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że projektowana inwestycja, w skład której wchodzi budowa wieży antenowej jest sprzeczna z tymi ustaleniami. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska projektanta wyrażonego w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 7-10), a dotyczącego stwierdzenia, iż ograniczenia dotyczące dopuszczalnej wysokości zawarte w planie miejscowym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem maksymalna wysokość zabudowy w granicach terenu objętego planem miejscowym wynosi 30m (dla terenu oznaczonego symbolem B-1UP), co powoduje, że na całym obszarze planu miejscowego nie jest dopuszczalna lokalizacja obiektu o parametrach określonych we wniosku inwestora. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 777 z późn. zm.) oraz podkreślił, w powołaniu na orzecznictwo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2021 r. II SA/Łd 338/20), że z treści w/w przepisu nie można wyprowadzić normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. Wskazał, że art. 46 ust 1 i 2 przywołanej ustawy mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w sprawie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na całym terenie objętym planem, natomiast plan miejscowy na gruncie niniejszej sprawy, w granicach obszaru objętego tym planem, dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, co w ocenie organu odwoławczego oznacza, że "w miejscowym planie nie wprowadza się zakazów z zakresu łączności publicznej na obszarze jego obowiązywania". Organ odwoławczy wymienił przy tym dopuszczalne wysokości zabudowy dla poszczególnych terenów objętych planem, akcentując, że na terenie obowiązywania planu miejscowego, poza wybranym przez inwestora terenem A-1U, dla którego ustalono wysokość obiektów do 18m, znajdują się tereny, które umożliwiają realizację wyższych obiektów jak teren zabudowy usługowo-produkcyjnej B-1UP z dopuszczalną wysokością obiektów do 30m. Brak zatem przeszkód aby na terenie objętym miejscowym planem zlokalizować inwestycję z zakresu łączności publicznej na terenie o większej dopuszczalnej wysokości zabudowy lub zrealizować inną infrastrukturę z zakresu inwestycji telekomunikacyjnej o mniejszej wysokości. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co w myśl art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadczy o jej zgodności z przepisami prawa, w tym z wymienioną ustawą. W odniesieniu do przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanych w uzasadnieniu organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela stanowiska organu, co do konieczności przedłożenia dokumentów świadczących o ustanowieniu służebności przejścia i przejazdu przez działkę 3, nie zgadza się również z twierdzeniem, że nie został spełniony wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni poprzez drogę wewnętrzną, bowiem Inwestor przedłożył umowę najmu z dnia [...] r. uprawniająca do korzystania z utwardzonego nawierzchnią asfaltową terenu działki nr 3 z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do działki nr 2. Wskazał również, że błędnie organ I instancji uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje § 14 ust. 1 warunków technicznych.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody Śląskiego, zarzucając jej naruszenie: § 11 ust. 2 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie dyrektyw wynikających z art. 46 ust. 1 w procesie wykładni planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia sprzeczności planowanej inwestycji z § 11 ust. 2 pkt 6 tego planu, a także naruszenie art. 8 k.pa. poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organu w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i na gruncie tego samego stanu prawnego, co w sposób oczywisty i rażący narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do niniejszej skargi, tj. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że § 11 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego określa wysokość zabudowy dla budynków i obiektów nie będących budynkami do 18m, miejscowy plan nie przewiduje terenów przeznaczonych pod lokalizację infrastruktury technicznej – telekomunikacyjnej, nadto nie zawiera żadnych postanowień odnoszących się do tego rodzaju infrastruktury, a jednocześnie na całym obszarze planu miejscowego obowiązuje ograniczenie wysokości zabudowy do maksymalnie 30m. Z powyższego wynika, że na całym obszarze objętym planem nie przewidziano terenu, na którym możliwe byłoby posadowienie obiektu telekomunikacyjnego o planowanej przez Inwestora wysokości, a zaprojektowana wieża jest typowym, nieodbiegającym od standardów obiektem, zarówno co do formy jak i wysokości. Ponadto planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zatem organ powinien uwzględnić dyrektywy odnoszące się do tego rodzaju inwestycji wynikające z ustawy szerokopasmowej. W tym kontekście Skarżąca przywołała treść art. 46 ust. 1 wskazanej ustawy podkreślając, że w przypadku planu miejscowego nieprzewidującego terenów pod lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej, przeznaczenie terenu na cele usługowe nie stoi w sprzeczności z przedmiotową inwestycją, nadto jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, a pojęcie to obejmuje także infrastrukturę telekomunikacyjną o czym stanowi art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 1990 z późn zm.), a plan miejscowy nie zawiera innej definicji tego pojęcia. Skarżąca zwróciła również uwagę na konieczność odróżnienia pojęcia "urządzenia telekomunikacyjne" definiowanego w art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 576) od "obiektów infrastruktury technicznej", które nie zostało zdefiniowane ani w ustawie Prawo telekomunikacyjne ani w planie miejscowym, zatem zdaniem Skarżącej pojęcie obiektu infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji (obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej) należy rozumieć zgodnie z definicją ustawy Prawo budowlane, jako pojęcie dotyczące obiektu budowlanego – budowli, tj. obiektu niebędącego budynkiem i służącemu instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych tj. urządzeń elektrycznych lub elektronicznych przeznaczonych do zapewnienia telekomunikacji, a więc i obiektu stanowiącego wsparcie dla tych instalacji, wywodząc z powyższego, że planowana inwestycja nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym, lecz jest z nim zgodna. W ocenie Skarżącej planowana inwestycja nie narusza również ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, w szczególności w zakresie dotyczącym ograniczeń wysokości zabudowy. Podkreśliła, że plan miejscowy nie może ani wprost, ani poprzez rozwiązania pośrednie uniemożliwiać lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej na obszarze objętym tym planem. Następnie, w powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r. II OSK 44/14 zaakcentowała, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle, zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy, a ogólnie sformułowany zakaz zabudowy nie odnosi się do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, w rezultacie skoro ograniczenia wysokości zabudowy nie odnoszą się wprost do infrastruktury telekomunikacyjnej, to nie dotyczą one infrastruktury telekomunikacyjnej, a odmienne przyjęcie spowodowałoby uniemożliwienie na obszarze objętym planem miejscowym lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, która z obiektywnych, technicznych uwarunkowań musi przewyższać istniejącą zabudowę (powołując na poparcie swojego stanowiska wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Łd 268/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2018 r. II SA/Gd 284/18), stąd też w zakresie łączności publicznej nie znajduje zastosowania warunek kontynuacji i dostosowania do istniejącej zabudowy. Skarżąca podniosła, że zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 46 ust. 1a ustawy szerokopasmowej odnoszący się zarówno do planów miejscowych uchwalonych przed jak i po dniu wejścia w życie ustawy. W powołaniu na przedłożoną do skargi decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] Skarżąca podała, że ten sam organ oceniając zgodność analogicznej inwestycji z ustaleniami tego samego planu miejscowego wyraził odmienny pogląd. Wątpliwości Skarżącej budzi sytuacja, gdy ten sam organ we wrześniu 2020 r. ocenił inwestycję polegająca na budowie wieży telekomunikacyjnej o tożsamej wysokości na tej samej działce, dla której obowiązywał ten sam plan miejscowy w identycznym brzmieniu jako zgodną z tym planem, natomiast we wrześniu 2021 r. identyczne zamierzenie zostało ocenione jako z nim sprzeczne. Powyższe zdaniem Skarżącej narusza zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. Na tle wskazanych argumentów Skarżąca jako uzasadnione uznaje zastosowanie art. 46 ust. 1 i 1a ustawy szerokopasmowej, a w konsekwencji pominięcie § 11 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego w procesie oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami tego planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, podkreślając, że w planie miejscowym brak zapisów wprowadzających zakaz lub rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym obszarze obowiązywania, a tylko w takiej sytuacji może być mowa o naruszeniu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nadto realizacja obiektów z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej możliwa jest poza terenem oznaczonym A-1U, tj. na terenie zabudowy usługowo-produkcyjnej B-1UP, gdzie wysokość obiektów może wynosić do 30m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania uzasadniających ich uchylenie w całości. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony zarówno w treści skargi, jak również w odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez uczestników postępowania w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] w M. przy ul. [...] na działkach nr: 1, 2. Kwestią sporną pozostawało ustalenie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności regulacje art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 tej ustawy, określające warunki udzielenia pozwolenia na budowę. Pozytywny wynik tego badania dla Inwestora powinien prowadzić do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z regulacją art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowalne, natomiast brak spełnienia wymagań, w tym wymogu zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Działki nr 1 i 2 położone przy ul. [...] w M., na których przewidziana została inwestycja tj. budowa wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie miejscowym przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", "[...]" w M. obejmującego zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. "28 zmian" w części obszaru nr [...], pod symbolem A-1U, dla którego przewidziano przeznaczenie podstawowe - usługi, w tym obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.) oraz przeznaczenie dopuszczalne - parkingi, w tym podziemne i wielopoziomowe; drogi wewnętrzne i dojazdy, ciągi piesze i rowerowe, obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń wraz z urządzeniami rekreacji oraz obiekty małej architektury (§ 11 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p.), nadto dla tego obszaru ustalono ograniczenia wysokości zabudowy - budynki i obiekty nie będące budynkami do 18 m (§ 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p.). Uwzględniając, że na w/w terenie oznaczonym w planie symbolem A-1U jako przeznaczenie dopuszczalne pozostają "obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej", należy zwrócić uwagę, że wieża telekomunikacyjna, której pozwolenie na budowę stanowi przedmiot niniejszej sprawy, mieści się w pojęciu "infrastruktury technicznej". Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych "infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu, natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Treść przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że wieża telekomunikacyjna jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej. Powyższa kwalifikacja wieży jako pojęcia mieszczącego się w pojęciu "obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej" akceptowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r. II OSK 1748/13, z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 1604/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. VII SA/Wa 2799/19). Nadto objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2017 r. II SA/Po 300/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. VII SA/Wa 2799/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. II OSK 2091/18 oraz z dnia 3 września 2015 r. II OSK 44/14). Zgodnie z odesłaniem z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami przez pojęcie "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 576 z późn. zm.).

Powyższe prowadzi do konieczności uwzględnienia, w toku analizy zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do ust. 1a - nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca przewidział również sytuację, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, wskazując, że dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 przywołanej ustawy). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. II OSK 2091/18, zgodnie z którym "przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 u.p.z.p., pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2016 r. II OSK 2470/14, z dnia 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14, z dnia 3 września 2015 r. II OSK 44/14)".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, analiza planu miejscowego prowadzi do następujących wniosków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wprost zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jednocześnie dla całego obszaru objętego planem brak wskazania lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A-1U, na którym położone są przedmiotowe działki, przewidziano w ramach przeznaczenia podstawowego – usługi (§ 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.), a jak wynika z regulacji art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dla przeznaczenia terenu na cele zabudowy usługowej ustawodawca wprost przewidział, że przeznaczenie to nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego przewidziano natomiast "obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej" (§ 11 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p.) w ramach których, jak wskazano wyżej, w powołaniu na art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mieści się planowana inwestycja. Ponadto dla w/w obszaru o symbolu A-1U wprowadzono ograniczenia wysokości zabudowy dla budynków i obiektów nie będących budynkami do 18 m (§ 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p.), natomiast dla całego obszaru objętego planem ograniczenia wysokości zabudowy ustalono wysokość zabudowy do maksymalnie 30m (§ 11 ust. 4 pkt 6 m.p.z.p. dla terenu zabudowy usługowo-produkcyjnej B-1UP).

Z powyższego niewątpliwie wynika, że przepisy planu wprowadzają rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji dla całego terenu objętego planem w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przy braku wskazania lokalizowania tego rodzaju inwestycji. Plan miejscowy dla terenu oznaczonego symbolem A-1U określa bowiem ograniczenie wysokości do 18m, a wyjątkowo dla obszaru B-1UP 30m, natomiast wysokość projektowanej wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową przewidziana została na 50m n.p.t. (str. 6 projektu budowlanego, str. 9 projektu architektoniczno-budowlanego). W rezultacie zastosowana przez organ odwoławczy interpretacja zapisów planu miejscowego doprowadziła do wniosku o braku zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego symbolem A-1U, przy równoczesnym wskazaniu dopuszczalności tej inwestycji dla obszaru B-1UP. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że na terenie m.p.z.p. "znajdują się tereny, które umożliwiają realizację wyższych obiektów jak teren zabudowy usługowo-produkcyjnej oznaczony symbolem B-1UP, gdzie wysokość obiektów budowlanych może wynosić do 30m" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), mimo że również na tym obszarze wprowadzone ograniczenie wysokości do 30m nie odpowiada wysokości planowanej inwestycji o wysokości 50m n.p.t. Sąd nie podziela takiego stanowiska organu odwoławczego. Poczynione powyżej ustalenia, w zakresie regulacji obowiązujących na obszarze planowanej inwestycji, sprowadzają się bowiem do faktycznego uniemożliwienia zlokalizowania przedmiotowej inwestycji na całym obszarze objętym planem. Brak również uzasadnienia dla argumentacji organu jakoby możliwe było "zrealizowanie innej infrastruktury z zakresu inwestycji telekomunikacyjnej o mniejszej wysokości" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), w sytuacji, gdy uwarunkowania techniczne tego rodzaju inwestycji to wykluczają, ponieważ z samej istoty technicznej urządzenia wynika konieczność wykonania go na odpowiedniej wysokości przewyższającej istniejącą zabudowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Łd 268/09). Sąd zauważa również odmienne stanowisko wyrażone przez Wojewodę w decyzji nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji na dokładnie tych samych działkach nr 1 i 2 położonych na terenie oznaczonym symbolem A-1U, objętych w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w uzasadnieniu której wyjaśnił, że "nie można egzekwować ograniczenia wysokości projektowanej wieży telefonii komórkowej określonej przez zapisy m.p.z.p., gdyż na mocy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązanie nie mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie tutejszego organu ograniczenie wysokości nowej zabudowy budynków i obiektów niebędących budynkami - do 18 m jest, w kontekście zamiaru realizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, zakazem niezgodnym z w/w art. 46 ust. 1, a zatem zapis § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nie może zostać zastosowany w przedmiotowym postępowaniu" (str. 4 uzasadnienie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r.).

Należy pamiętać, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności nie musi być umiejscowiona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, aby jej realizacja była dopuszczalna, jeżeli nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, przy czym ustawodawca wprost przewidział, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy usługowej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Powyższe stanowisko prezentuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. VII SA/Wa 2799/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2018 r. II SA/Gd 284/18. Jak zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, II OSK 44/14, zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy". W rozpoznawanej sprawie, lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, którą jest bez wątpienia planowana inwestycja, nie została umieszczona w przedmiotowym planie miejscowym, nie jest sprzeczna z usługowym przeznaczeniem terenu ani też nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Natomiast przewidziana wysokość zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem A-1U do 18m wyrażona w § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., w sytuacji gdy dla całego obszaru objętego planem dopuszczalna wysokość nie odpowiada wysokości tego rodzaju inwestycji, a rozwiązania przyjęte w planie nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w ocenie Sądu w składzie orzekającego w niniejszej sprawie, nie odnosi się do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organ odwoławczy interpretacja zapisów planu miejscowego narusza art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, prowadząc do dokonania wadliwych ustaleń, co do zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem błędnego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z art. 46 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być interpretowane przy uwzględnieniu jako reguły możliwości zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, w której wyjątkiem są ograniczenia lub zakazy odnoszące się do tego rodzaju zabudowy. Ponadto organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, art. 8 k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, co do wykładni przepisów planu miejscowego w realiach rozpoznawanej sprawy. Następnie, w szczególności w odniesieniu do prowadzonej analizy spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a. Uwzględnienia przez organ wymaga również analiza § 4 pkt 5 m.p.z.p. oraz uzasadnienie przyjętego stanowiska.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej będącego radcą prawnym, tj. kwota 480 zł, ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.