Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3176/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4,  art. 153,  art. 170,  art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.-B. i Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 120/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M. S.-B. i Ł. B. na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 120/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz A. W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r (nr [...]. znak: [...]) Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S.-B. i Ł. i B. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dojścia i dojazdu oraz zewnętrznych instalacji: gazowej i energetycznej na działkach nr ewid. [...],[...],[...].[...]w Z.".

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. N., A. W. oraz R. W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty S. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do R. W.

Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt SA/Kr 777/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę R. W., natomiast skargę A.W. uwzględnił i uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty S. z [...] września 2013 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.

Wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 788/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję wskazując, że Wojewoda winien ponownie rozpoznać sprawę stosując się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie uprzednio przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 9 września 2014 r.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że wykonując zalecenia sądu zawarte w wyroku z dnia 9 września 2014 r podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Uzyskana została analiza zacienienia budynku sąsiedniego o nr [...] przez budynek projektowany. Odnosząc się do kwestii spełnienia warunku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wojewoda stwierdził, że przedstawiona w projekcie budowlanym lokalizacja w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, w szczególności kąt jej położenia w stosunku do dróg i istniejącej linii zabudowy, nie narusza ustaleń planu. Ściana frontowa budynku znajduje się w linii ściany frontowej budynku nr [...] (dz. nr [...]) i pod takim samym kątem usytuowana jest w stosunku do drogi, jak budynku nr [...] i nie przekracza wyznaczonej planem linii zabudowy od drogi publicznej - wynoszącej 8 m. od krawędzi jezdni.

Wojewoda nie dopatrzył się także naruszenia przepisów w zakresie ewentualnego zacieniania. W tym zakresie oparł się na przedłożonym przez inwestora opracowaniu. Zdaniem Wojewody analiza wykazuje, że w dniach równonocy wiosennej i jesiennej (21 marca i 21 września) w godz. 8-16 zapewnione jest światło słoneczne. Cień projektowanego budynku nie dociera do ściany budynku nr [...] i nie ogranicza nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tym budynku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 120/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji orzekał już uprzednio dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Z mocy zatem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania zawarte wyrokach sądu administracyjnego wiązały orzekający w sprawie organ administracji publicznej. W wyroku z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 777/14 WSA w Krakowie zalecił Wojewodzie zbadanie tego, czy projekt budowlany opracowany dla spornej inwestycji zgodny jest z uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z., a w szczególności z § 4 ust. 4 tej uchwały. Nadto, Sąd nakazał zbadać poprawność opracowania tzw. linijki słońca tj. zacienienia budynku sąsiedniego przez projektowaną inwestycją. Natomiast w drugim zapadłym w sprawie wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 788/16 Sąd uchylając decyzję organu administracji publicznej przypomniał, że Wojewoda [...] winien rozpoznać sprawę stosując się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wydanego już w sprawie przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 9 września 2014 r. Kluczowe zatem w ocenie Sądu I instancji było dokonanie ocen, czy wskazania te zostały w pełni uwzględnione i czy na ich podstawie poprawnie ustalony został stan faktyczny sprawy. Zdaniem Sadu choć Wojewoda [...] odniósł się do kwestii wskazanych uprzednio przez Sąd oraz uzupełnił materiał dowodowy w zakresie wyznaczonym w wyroku z dnia 9 września 2014 r., to jednak ocena tego materiału dowodowego nie została należycie przeprowadzona.

W zakresie tzw. linijki słońca (przesłaniania i zacieniania) istotne elementy opracowania obrazującego ten aspekt dokumentacji projektowej określone są w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej: r.w.t.). Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, naturalne oświetlenie pomieszczeń uznaje się za spełnione w sytuacji, gdy między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Wysokość przesłaniania zaś, o której mowa wyżej, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Nadto stosownie do § 60 ust. 1 r.w.t., pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy, w godzinach 700-170° Celem ustalenia, czy sporna inwestycja nie będzie powodowała ograniczeń w dostępie naturalnego oświetlenia budynku sąsiedniego, organ odwoławczy oparł się na przedłożonym przez inwestora dokumencie w postaci analizy zacienienia. W dokumencie tym przedstawiono wartości przyjęte dla obliczeń wysokości przesłaniania oraz przedłożono analizę graficzną. Sąd I instancji wskazał, że dokument ten pokazuje granicę cienia rzucanego przez "kalenicę budynku przesłaniającego" o godz. 12.00 w okresie równonocy wiosennej i jesiennej. Mając to na uwadze, a także pozostałe rysunki załączone do opracowania obrazujące: granicę cienia o godz. 12 w dniu przesilenia zimowego oraz zwymiarowanie budynku przesłaniającego i wysokość przesłaniania dla 60 stopni, Sąd stwierdził, iż przedmiotowe opracowanie będące podstawą zasadniczych dla sprawy ustaleń faktycznych organu administracji nie przedstawia przesłanek określonych w § 60 ust. 1 r.w.t.. Przepis ten nakazuje bowiem aby pokoje mieszkalne miały zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach obu równonocy w godzinach 7.00-17.00. Ukazanie tego aspektu sprawy jedynie tylko na godz. 12 nie jest równoznaczne ze spełnieniem powyższego wymogu. Nie wiadomo zatem czy czas dostępu światła słonecznego wynosi 3 godziny. Nadto, rysunek opracowania pokazuje granicę cienia na godz. 12 w okresie przesilenia zimowego (22. grudnia). Z cytowanego wyżej przepisu wynika tymczasem, że chodzi czas nasłonecznienia ukazany dla okresu obu równonocy (21 maca i 22 września) i w szerszym aspekcie czasowym (7.00-17.00).

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] akceptując w zaskarżonej decyzji ustalenia i wnioski zawarte w analizowanym wyżej opracowaniu, naruszył art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z § 60 ust. 1 r.w.t.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skargi w zakresie braku uwzględnienia w obliczeniach projektanta różnic poziomu terenu obu działek (inwestycyjnej oraz sąsiedniej nr [...]). Przedłożone przez inwestorów opracowanie wykonane zostało na podkładzie geodezyjnym. Budynek inwestorów, wg załączonej mapy do celów projektowych znajduje się na wysokości 314,4 m.n.p.m., zaś budynek skarżącej na wysokości 314,2 m.n.p.m. (elewacja południowa). Zatem, uwzględnione zostały wartości związane z różnicą wysokości terenu obu działek (0,2 m).

Nietrafny był też w ocenie Sądu I instancji zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy Z. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. Wskazany przepis planu stanowi, że w celu zachowania ładu przestrzennego, a w szczególności utrzymania charakteru zabudowy wiejskich zespołów osadniczych, ustala się zasady kształtowania zabudowy obowiązujące na całym obszarze opracowania. Usytuowanie budynków lokalizowanych w obrębie grup istniejącej zabudowy lub w ich sąsiedztwie winno nawiązywać do formy przeważającej, a w szczególności uwzględniać kąt położenia w stosunku do dróg i zachowanie linii zabudowy (w przypadkach pozwalających na jej ustalenie w oparciu o stan istniejący). Organ odwoławczy wskazał, iż wyznaczona planem linia zabudowy od drogi publicznej ([...]) nie została w ocenianym przypadku przekroczona (linia ta wynosi 8 m od krawędzi jezdni). Ściana frontowa spornego budynku znajduje się symetrycznie w linii ściany frontowej budynku sąsiedniego (stanowiącego własność skarżącej, dz. nr [...]). Zasadnie i trafnie zauważył przy tym organ odwoławczy, iż o lokalizacji budynku na działce decyduje inwestor (przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów), zaś organ administracji architektoniczno-budowanej nie ma kompetencji do nakazania zmiany tej lokalizacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, § 4 ust. 4 planu miejscowego nie wprowadza nakazu oddalenia przedmiotowego budynku od drogi na odległość 20 m. Sugerowane zaś w skardze rozmieszczenie budynków w oparciu o kryterium wyliczeń średnich odległości od drogi budynków już istniejących (ich grup), wprowadzać by mogło przestrzenny chaos ("rozrzucenie" obiektów), doprowadzając przy tym częstokroć do prawnej niemożność zabudowy, choćby z uwagi na parametry techniczne działek (braku spełnienia wymogu "długości" działki).

Sąd I instancji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie, organ administracji winien mieć na uwadze także i to, że postępowanie to dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tego rodzaju zaś rozstrzygnięcia mogą zapadać - co do zasady - w odniesieniu do obiektów planowanych i zamierzonych a nie w odniesieniu do już istniejących. W związku z tym pożądane może okazać się także rozważenie czy nie nastąpiła w rozpatrywanym przypadku zmiana stanu faktycznego sprawy w porównaniu do istniejącego w chwili wydawania poprzednich decyzji (i wyroków sądowych) mogąca spowodować bezprzedmiotowość (niedopuszczalność) wydania decyzji w dotychczasowym przedmiocie.

W skardze kasacyjnej M. S.-B. i Ł. B. zaskarżyli ww. w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli skarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na pominięciu oceny prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 777/14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 788/16, poprzez wskazanie na możliwość zmiany stanu faktycznego sprawy, gdy w istocie zmiana taka nie miała miejsca;

2. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na bezprzedmiotowość (niedopuszczalność) wydania decyzji w dotychczasowym przedmiocie, z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 777/14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 788/16;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku na okoliczność sporządzenia analizy zacieniania z uwzględnieniem godziny 12 w okresie przesilenia zimowego, gdy okres ten wskazany został w dokumentacji skarżącej kwestionującej prawidłowość wydanej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w analizie załączonej, jako uzupełnienie, do projektu budowlanego;

4. § 60 ust. 1 r.w.t. poprzez uznanie, że złożona analiza zacieniania nie wskazuje i nie rozstrzyga czy budynek sąsiedni ma zapewniony dostęp do światła słonecznego w okresie trzech godzin w okresie równonocy, gdy w rzeczywistości sporządzona analiza kwestię tą rozstrzyga zgodnie ze wskazanym § 60.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, ie Sąd I instancji błędnie stwierdził, że organ administracji powinien rozważyć czy nie nastąpiła w rozpatrywanym przypadku zmiana stanu faktycznego sprawy w porównaniu do istniejącego w chwili wydawania poprzednich decyzji (i wyroków sądowych) mogąca spowodować bezprzedmiotowość (niedopuszczalność) wydania decyzji w dotychczasowym przedmiocie.

Kwestia prawidłowości działań organu udzielającego pozwolenia na budowę była przedmiotem weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 777/14. W orzeczeniu tym WSA w Krakowie zalecił Wojewodzie zbadanie tego, czy projekt budowlany opracowany dla spornej inwestycji zgodny jest z uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z., a w szczególności z jej § 4 ust. 4. Nadto Sąd nakazał zbadać poprawność opracowania zacieniania i przesłaniania nieruchomości sąsiedniej oraz zobowiązał inwestorów na etapie postępowania odwoławczego do przedłożenia prawidłowo sporządzonego rysunku z zaznaczonymi liniami zacienienia. Natomiast w drugim zapadłym w sprawie wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 788/16 Sąd uchylając decyzję umarzającą postępowanie Sąd przypomniał, że Wojewoda winien rozpoznać sprawę stosując się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wydanego już w sprawie przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 9 września 2014 r.

Zdaniem skarżących kasacyjnie nie sposób podzielić uwag Sądu I instancji co do rozważań w przedmiocie bezprzedmiotowości wydania decyzji. WSA w Krakowie już w dacie orzekania w 2014 r. posiadał informację, iż inwestorzy rozpoczęli prowadzenie robót budowlanych, a więc jego wytyczne co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji architektoniczno - budowlanej jak i ocena prawna uwzględniała tą okoliczność. Fakt ten uwzględnił także prawidłowo w swoim orzeczeniu WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 września 2016 r. podnosząc, iż nie zaszły żadne nowe okoliczności, w tym nie doszło do zmiany stanu faktycznego na nieruchomościach, który uzasadniałby pominięcie w sprawie dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Od daty wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 9 września 2014 r. inwestorzy nie prowadzili na terenie objętym pozwoleniem na budowę, żadnych robót budowlanych zmieniających stan faktyczny na działce, wykonując tylko roboty zabezpieczające, każdorazowo w oparciu o zalecenia ustanowionego kierownika budowy oraz informując o tym fakcie właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym wykluczyć należy aby doszło do zmiany stanu faktycznego w sprawie.

Oceniając zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Sąd I instancji musiał mieć na uwadze treść unormowania zawartego w art. 153 p.p.s.a., a tym samym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednich orzeczeniach sądu wiązały w sprawie. Dlatego też w ocenie skarżących kasacyjnie, zważywszy na naruszenie art. 153 p.p.s.a., zaskarżony wyrok nie może zostać uznany za prawidłowy, gdyż jego zalecenia zawarte w uzasadnieniu prowadzić mogą organ administracji orzekający ponownie w sprawie do rozbieżnych wniosków w zakresie dalszego procedowania.

Sąd I instancji nie dostrzegł, iż inwestycja rozpoczęta na terenie objętym procedowanym pozwoleniem na budowę nie została zakończona, a więc twierdzenie jakoby budynek istniał jest przedwczesne i zbyt daleko idące (istnienie stanu otwartego z konstrukcją więźby bez przykrycia, temu przeczy). Nadto nie odniesiono się do wejścia w życie postanowień noweli Prawa budowlanego z 20 lutego 2015 r., która wskazuje, iż rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia jest możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podnieśli, że przedłożona przez nich analiza zacieniania budynku sąsiedniego w postaci zarówno opisowej jak i graficznej uwzględnia zarówno okres równonocy wiosennej i jesiennej, a także przesilenie zimowe i letnie. Obszernie wskazuje też, iż spełniono wymagania określone w §13 r.w.t Co prawda analiza ta nie zawiera, na co wskazał Sąd, linijki słońca, to jednak ustawodawca nie przewidział sposobu, w jaki powinno się wykazywać zgodność zamierzenia budowlanego z § 60 r.w.t. To do projektanta należy przyjęcie sposobu określenia dostępu do światła słonecznego i wykazanie w postaci graficznej czy opisowej spełnienie wymogu trzech godzin w godzinach -7-17. Wskazano, iż granica cienia o godzinie 12 w okresie równonocy wiosennej i zimowej pozostaje w odległości 4,90 metra od elewacji budynku przesłanianego. Zważywszy na fakt, iż granica cienia ulega zmianom w toku wędrówki słońca, to oczywistym pozostaje, iż obliczona przez osobę sporządzającą analiza zacieniania odległość 4,90 metra będzie ulegać zmianie, zarówno na korzyść jak i niekorzyść budynku zacienianego. Z tego też względu, mając na uwadze obowiązek zapewnienia 3 godzin dostępu do światła dziennego, nie powinno budzić wątpliwości, iż w świetle nawet ogólnego wskazania, że dostęp do światła dziennego jest zapewniony. Podniesiono także, iż skarżąca w toku postępowania przed WSA w Krakowie nie podnosiła zarzutu przesłaniania jej budynku w okresie równonocy wiosennej i zimowej, podnosząc jedynie okoliczność zacienienia w dniu 22 grudnia, który to okres co prawda pozostaje poza prawnym zainteresowaniem z punktu widzenia § 60 rozporządzenia, to jednak wskazuje, iż tylko w tym okresie, a więc w najkrótszym dniu roku, dochodzi do przesłaniania budynku sąsiedniego. Z tego też względu nie można mówić, jak wskazuje to WSA w Krakowie, o braku jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii zacieniania, skoro złożona do akt postępowania administracyjnego analiza zacienia kwestię tą rozstrzyga w sposób wystarczający.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że Sąd I instancji nie przedstawił nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z oceną wyrażoną w wyroku z dnia 9 września 2014 r.

Stwierdziła ponadto, że w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek będących podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ ma obowiązek wydania decyzji odmownej. Pomimo orzeczenia o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, prace budowlane były przez inwestorów kontynuowane (powstała w tym okresie znacząca część inwestycji). W istocie zmiana stanu faktycznego ewoluowała stopniowo i przy każdym z wyroków wyglądała nieco odmiennie. W trakcie wydawania orzeczenia z dnia 9 września 2014 r., nie toczyło się żadne postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, poza tym braki stwierdzone w postępowaniu dowodowym były tak istotne, iż ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego wcale nie musiało doprowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Orzeczenie z dnia 27 września 2016 r. zapadło po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania naprawczego, przypominało Wojewodzie [...] o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, którego ocena mogła przecież również doprowadzić do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji prawidłowo przywołał analizę zacienienia przedłożoną przez stroną skarżącą dla godz. 12.00, zarówno w okresie równonocy wiosennej i jesiennej, jak również przesilenia letniego i zimowego. Analiza zacienienia będąca podstawą zasadniczych dla sprawy ustaleń faktycznych organu administracji nie przedstawia przesłanek określonych w § 60 ust. 1 r.w.t. Przepis ten nakazuje, aby pokoje mieszkalne miały zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach obu równonocy w godz. 7.00-17.00. Ukazanie tego aspektu jedynie na godz. 12.00 w okresie równonocy wiosennej i jesiennej oraz przesilenia letniego i zimowego, nie jest równoznaczne ze spełnieniem powyższego wymogu. Niezbędne jest określenie zakresu zacienienia w szerszym aspekcie czasowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiej z przytoczonych regulacji, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Wskazane związanie orzeczeniem sądowym oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że istnieją ku temu wyraźne podstawy (np. zmiana prawa, która nie była brana pod uwagę przez sąd). Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie i uwzględnić stanowisko w nich wyrażone.

Ratio legis wskazanych rozwiązań polega przy tym na potrzebie zagwarantowania zachowania spójności i logiki działania organów państwa i sądów, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (wzajemnie sprzecznych).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy.

W sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dojścia i dojazdu oraz zewnętrznych instalacji: gazowej i energetycznej na działkach nr ewid. [...],[...],[...].[...] w Z. zapadły już dwa prawomocne wyroku sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 777/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję organu odwoławczego stwierdził, że w toku postępowania nie dokonano oceny, czy przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zembrzyce, a w szczególności z jej § 4 ust. 4. Sąd uznał, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji, czy planowana inwestycja, dla której udzielono pozwolenia na budowę, spełnia warunek nawiązania do formy przeważającej zabudowy, czy też nie. Ponadto Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ocenił, czy projektowana inwestycja nie spowoduje ograniczenie w dostępie do naturalnego oświetlenia w stopniu większym, niż wynikałoby to z obowiązujących przepisów.

Z kolei w wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 788/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania przed organem I Instancji było przedwczesne, bowiem nie istniała w obrocie prawnym żadna decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane. Sąd jednocześnie przypomniał, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązany zastosować do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 777/14.

W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dopuścić miał się naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. wskazując, że ewentualna zmiana stanu faktycznego sprawy, może skutkować bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Tak postawiony zarzut nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Wyjaśnić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził prawidłowy pogląd, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, co do zasady może zostać wydana w stosunku do inwestycji planowanych, a nie już istniejących. Nie przesądzając o dalszym kierunku postępowania, Sąd I instancji wskazał jedynie organowi odwoławczemu, iż ten powinien ustalić czy w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, w stosunku do okresu z wydania poprzednich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co mogłoby uzasadniać bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przesądził jednak, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, pozostawiając ocenę tej okoliczności organowi odwoławczemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ administracji architektoczno-budowlanej musi mieć na uwadze, czy roboty budowlane były prowadzone pomimo uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalenie tej okoliczności mogłoby stanowić okoliczność uzasadniającą odstąpienie od związania zapadłymi w sprawie prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Organ powinien bowiem rozważyć, czy zasadnym będzie wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 37 p.b., czy też właściwym byłoby wdrożenie właściwego postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego.

Oceny tej nie zmienia argumentacja zawarta w piśmie skarżących kasacyjnie z dnia 26 sierpnia 2021 r. W wyrokach przywołanych w tym piśmie sądy administracyjne oceniały zgodność z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenie zatem podlegała zasadność wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Zauważyć jednak trzeba, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 766/16 wskazano, że w każdym przypadku prowadzenia procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę obejmujące jednak wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. W przypadku natomiast, kiedy zrealizowane zostało już - w całości lub w części pozwolenie na budowę - w odniesieniu do robót tych zostać wydane nie może. W sytuacji, gdy jedynie część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor, na podstawie nowego wniosku, może ubiegać się o pozwolenie na budowę obejmujące jednak wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Ocena ta w żadnym stopniu nie stoi w sprzeczności, ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Dodatkowo zauważyć należy, że rozpoznając skargę kasacyjną od ww. orzeczenia z dnia 6 października 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r, sygn. akt II OSK 691/17 (wyrok zapadł po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia) stwierdził, że wskazane w decyzji organu odwoławczego przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowiły w żadnym przypadku okoliczności uzasadniających skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie jest zasadne twierdzenie, że wstrzymanie postanowieniem sądu administracyjnego wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i niezastosowanie się do tego postanowienia rodzi skutki o jakich mowa w art. 48 p.b. Skutków naruszenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można bowiem oceniać analogicznie jak skutków naruszenia orzeczenia o wstrzymaniu wykonalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 152 p.p.s.a. czy art. 50 ust. 1 p.b. Roboty budowlane prowadzone w czasie obowiązywania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 777/14 orzekającego o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie noszą zatem znamion samowoli budowlanej.

Na podstawie tych orzeczeń nie można zatem skutecznie zakwestionować oceny dokonanej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, że ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej orzekającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, powinien podlegać stan robót budowlanych dotychczas wykonanych i na podstawie tych ustaleń rozważenie wydania decyzji we właściwym do tego trybie.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeśli w zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Nie można jednak mylić poprawności sporządzenia uzasadnienia z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów i towarzyszącej im argumentacji. Celem stworzenia ustawowego wzorca dla sporządzenia uzasadnienia jest bowiem umożliwienie stronie i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zapoznania się z motywami, jakie towarzyszyły Sądowi I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a nie stworzenia podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżących kasacyjnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegać miało na błędnej ocenie analizy nasłonecznienia przedstawionej w toku postępowania. Tak postawiony zarzut z oczywistych względów nie mógł okazać się skuteczny, bowiem w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanowiska w zakresie dokonanej przez organy administracji publicznej oceny materiału dowodowego. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Nie może natomiast służyć kwestionowaniu zajętego przez sąd stanowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z dokonaną przez Sąd oceną, nie oznacza, że doszło do wadliwego sporządzenia uzasadnienia.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 60 ust. 1 r.w.t. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie § 60 ust. 1 r.w.t., wskazali, iż ten błędnie uznał, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza nasłonecznienia nie rozstrzyga, czy budynek sąsiedni ma zapewniony dostęp do światła słonecznego w okresie trzech godzin w okresie równonocy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyraził prawidłowy pogląd, że z przepisu tego wynika, iż pokoje mieszkalne muszą mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach obu równonocy w godzinach 7.00-17.00, natomiast przedłożona przez inwestorów analiza pokazuje granicę cienia rzucanego przez "kalenicę budynku przesłaniającego" o godz. 12.00 w okresie równonocy wiosennej i jesiennej.

Organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany jest ocenić, na podstawie przedstawionej dokumentacji projektowej, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem m.in. przepisów dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją. Projektowana zabudowa powinna spełniać odpowiednie wymogi nasłonecznienia określone w § 60 r.w.t. Obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 942/16, z dnia 3 listopada 2016 r. II OSK 191/15; z dnia 29 czerwca 2011 r. II OSK 1138/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści § 60 r.w.t. jednoznacznie wynika wymóg, by odpowiedni dla danego typu zabudowy czas nasłonecznienia był zapewniony przez co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września), co należy – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - rozumieć jako konieczność ustalenia, że w obu tych dniach tenże warunek podlega spełnieniu. Prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż opracowanie będące podstawą zasadniczych dla sprawy ustaleń faktycznych organu administracji nie przedstawia (nie wykazuje) przesłanek określonych w § 60 ust. 1 t.w.t. W opracowaniu tym przedstawiono jedynie "granicę cienia" na godz. 12, co nie jest równoznaczne ze spełnieniem powyższego wymogu. Nie wiadomo zatem czy czas dostępu światła słonecznego wynosi 3 godziny. Spełnieniem tego wymogu nie jest również, wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, ogólne wskazanie, że dostęp światła dziennego jest zapewniony.

Ponadto autor analizy opiera się na założeniu, iż różnice w czasie nasłonecznienia są identyczne zarówno w okresie równonocy wiosennej jak i jesiennej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 942/16 wyraził pogląd, który to Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną popiera, iż założenie takie może budzić wątpliwości, albowiem w piśmiennictwie wskazuje się, że różnica pomiędzy kształtem cienia w marcu i we wrześniu nie wynika wyłącznie ze zmiany czasu (wprowadzenia i odwołania czasu letniego środkowoeuropejskiego) zgodnie z treścią § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie wprowadzenia i odwołania czasu letniego środkowoeuropejskiego w latach 2012-2016 (Dz. U. z 2012 r. poz. 33). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w przywołanym wyroku, że na czas słoneczny prawdziwy i kąt padania promieni słonecznych w dniach równonocy wiosennej i jesiennej wpływa również eliptyczność orbity Ziemi i zmienne tempo ruchu Ziemi po swojej orbicie, co bywa określane zjawiskiem analemmy (por. M. Lose, Nasłonecznienie mieszkań. Przepisy, praktyka i rzeczywistość, Cursiva 2015, s. 9 i n.). Stanowisko, zgodnie z którym czas nasłonecznienia pomieszczeń w oba dni równonocy (tj. w dniu 21 marca i w dniu 21 września) jest zawsze dokładnie taki sam w świetle powyższego może budzić uzasadnione wątpliwości. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie ocenił, że przedłożona przez inwestorów analiza nasłonecznienia nie spełnia wymogów z § 60 r.w.t.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.