Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 803/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skarg Województwa M. i SP ZOZ S. S. im. J. D. w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu W. M. oraz SP ZOZ S. S. im. J. D. w K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu z dnia [...]września 2015 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 1999 roku, znak: [...], w części stwierdzającej nabycie przez Województwo M. z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 roku, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]w obrębie ewidencyjnym [...] P. o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]- utrzymał w mocy tę decyzję.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa złożyli W. M. oraz SP ZOZ S. S. im. J. D. w K.

Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., znak [...], W. M. stwierdził, między innymi, nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez W. M. mienia będącego we władaniu S. P. Z. O. Z. – S. S. im. J. D. w K., w postaci prawa własności nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]w obrębie ewidencyjnym [...] P. o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. W. zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności ww. decyzji W. M. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez W. M. z dniem [...] stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] (obręb [...] P.) o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni M. M.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Minister Skarbu Państwa zawiesił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji W. M. z dnia [...] listopada 1999 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt I SA/Wa 356/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie M. S. P. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie M. S. P. z [...] września 2014 r.

Decyzją z [...]września 2015 r., nr [...], M. S. P., po rozpoznaniu wniosku J. W., stwierdził nieważność decyzji W. M. z dnia [...] listopada 1999 roku, znak: [...], w części stwierdzającej nabycie przez W. M. z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 roku, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]w obrębie ewidencyjnym [...] P. o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...].

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] września 2015 r. złożyli: W. M. oraz SP ZOZ S. S. im. J. D. w K. W ocenie wnioskodawców, w pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie w trybie postępowania cywilnego, które umożliwiłoby dokonanie zmiany w księdze wieczystej. Wydanie decyzji administracyjnej w obecnym stanie naruszałoby zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ponadto, wnioskodawcy wskazali, iż przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015, sygn. akt P/46/13.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], M.S. P. utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] września 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wskazał, że decyzję organu I instancji uznaje za prawidłową. Wyjaśnił, iż sporna działka nr [...]powstała z podziału działki nr [...], która to powstała z podziału pierwotnej działki nr 122, która to z kolei działka miała zostać nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...]- z naniesionymi ręcznie poprawkami. Organ wskazał, że - jak jednak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie - w dniu [...] lipca 1983 r. Naczelnik Dzielnicy K. – P. wydał dwie decyzje o numerze [...], z tym że jedna z nich nosiła odręczne poprawki i ta decyzja stała się podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Minister podniósł, iż kwestia jednoczesnego istnienia dwóch różnych decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1983 roku o różnym przedmiocie, skierowanych do M. M. (której spadkobierczynią jest wniodkodawczyni J. W.) - pierwszej bez poprawek, dotyczącej jedynie działki nr [...]oraz drugiej z odręcznymi poprawkami dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] - była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2468/12, sąd ten stwierdził, iż do obrotu prawnego trafiła decyzja wywłaszczeniowa bez naniesionych poprawek a więc odnosząca się do działki nr [...]. Minister wskazał, iż organ nie może obecnie dokonywać w tym zakresie ponownych, odmiennych ustaleń. Stąd, z uwagi na treść ww. orzeczenia konieczne jest, w ocenie organu nadzoru, wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji jakim jest Minister Skarbu Państwa, w granicach jego kompetencji. Sąd cywilny nie jest powołany do eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru podsumował, iż nie może się zatem zgodzić się ze stanowiskiem W. M., które niesłusznie wiąże sposób, w jaki ostatecznie J. W. będzie zmuszona doprowadzić do zgodności treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, z rozstrzygnięciami organów administracji w sprawach administracyjnych w zupełnie odmiennym zakresie.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, Minister Skarbu Państwa podniósł, iż argument znacznego upływu czasu nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu, trudno bowiem uznać, iż okres 15 lat od wydania kontrolowanej decyzji można było traktować jako znaczny upływ czasu. Uznaje się bowiem, iż pod pojęciem znaczny upływ czasu należy rozumieć okres kilkudziesięciu lat. Powyższe potwierdza, w ocenie organu nadzoru, sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Minister przywołał ponadto stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt 1845/11 wskazujące na konieczność ustanowienia przez ustawodawcę regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2014 r., sygn. K 46/13 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 2010 r., sygn. SK 38/09.

Skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: W. M. oraz SP ZOZ S. S. im. J. D. w K.

Województwo [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1) w sposób rażący przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewypełnienie ich dyspozycji polegające na niepodjęciu wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia, iż działka nr [...]będąca przedmiotem postępowania została podzielona na działkę [...]będącą własnością W. M. oraz na działkę [...], która obecnie stanowi własność Gminy M. K., a zatem stroną przedmiotowego postępowania winna być również Gmina M. K., która w niniejszym postępowaniu w ogóle nie uczestniczyła - organy obu instancji nie dostrzegły w ogóle tego zagadnienia i konsekwencji z nim związanych;

b) art. 156 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia [...] września 2015 roku stwierdzającej nieważność decyzji W. M. z dnia [...] listopada 1999 roku w części stwierdzającej nabycie przez Województwo Małopolskie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 roku nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], poprzez nieuwzględnienie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a. to jest wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, chociażby poprzez pominięcie przez organ, iż przedmiotowa nieruchomość wraz z częściami składowymi została oddana w użytkowanie S. S. im. J. D. w K. na działalność leczniczą zgodnie z zakresem zadań W. M., co zresztą przecież wynika z treści księgi wieczystej, a zaskarżona decyzja godzi zdaniem skarżącego w zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - w pierwszej kolejności należałoby przeprowadzić stosowne postępowanie w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, Nr 133, poz. 872) poprzez ustalenie, iż decyzja W. M. z dnia [...] listopada 1999 r., zwana "decyzją komunalizacyjną" rażąco naruszyła prawo, a zatem powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, podczas gdy skarżący niezmiennie stoi na stanowisku, że prawo własności przedmiotowej działki w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przysługiwało Skarbowi Państwa.

Powołując się na powyższe naruszenia W. M. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2015 r.

SP ZOZ S. S. im. J. D. w K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja W. M. z dnia [...] listopada 1999 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższa decyzja, między innymi, stwierdzała nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]w obrębie ewidencyjnym [...] P. o pow. [...]ha, objętej KW nr [...].

2) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sytuacji stwierdzenia, że jedna z działek objętych decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa własność nieruchomości nie została objęta decyzją wywłaszczeniową, stwierdzeniem nieważności należy objąć całą decyzję, pomimo że w stosunku do pozostałych działek, do których Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa nie było zastrzeżeń do tytułu własności tych działek przez Skarb Państwa.

3) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego co do zamiarów właściciela działki nr [...]M. M. pozbycia się tej działki na rzecz Skarbu Państwa i odniesienia ustaleń z tego postępowania, w szczególności wniosku M. M. o objęcie wywłaszczeniem całej działki [...], a więc także działki [...]i przyjęcia przez nią odszkodowania za całą działkę [...]w tym także [...]i niedokonanie oceny wpływu tych zdarzeń na ustalenia co do wyłączenia bądź niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji W. M. w sytuacji znacznego upływu czasu od daty wydania decyzji.

Powołując się na powyższe naruszenia SP ZOZ S. S. im. J. D. w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Skarbu Państwa, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r., którą stwierdził nieważność decyzji W. M. z dnia [...] listopada 1999 roku, znak: [...], w części stwierdzającej nabycie przez W. M., z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 roku, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]w obrębie ewidencyjnym [...] P. o pow. [...]ha, objętej KW nr [...].

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nadzoru uznał, iż decyzja W. M. z dnia [...] listopada 1999 r. - w części stwierdzającej nabycie przez W. M. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 roku nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]- została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest z rażącym naruszeniem art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", a zatem spełniona została podstawa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w tej części w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak wyjaśnił organ nadzoru, w myśl art. 60 ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem [...] stycznia 1999 r, przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W niniejszej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (wykaz zmian gruntowych), sporna działka nr [...]powstała z podziału działki nr [...], która to powstała z podziału pierwotnej działki nr [...], która miała zostać nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...]- z naniesionymi ręcznie poprawkami. Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Dzielnicy K. – P. wydał w dniu [...] lipca 1983 r. dwie decyzje o nr [...] - z tym że jedna z nich nosiła odręczne poprawki - i ta decyzja stała się podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Kwestię jednoczesnego istnienia dwóch różnych decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1983 roku o różnym przedmiocie, skierowanych do M.M. (której następczynią prawną jest J. W.), pierwszej bez poprawek, dotyczącej jedynie działki nr [...]oraz drugiej z odręcznymi poprawkami dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], analizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2468/12. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż do obrotu prawnego trafiła decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia [...] lipca 1983r. o nr [...], bez naniesionych poprawek a więc odnosząca się do działki nr [...]. W ocenie organu nadzoru, powyższe oznacza, iż Skarb Państwa nie mógł legitymować się prawem własności w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], z której powstała działka nr [...]. Skarb Państwa nie był zatem właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998r., a co za tym idzie nie mógł jej przekazać Województwu [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku.

Powołując się na powyższe organ nadzoru wskazał, iż decyzją z [...] listopada 1999 r. W. M. stwierdził nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa. Stanowi to rażące naruszenie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku.

Sąd te ustalenia organu nadzoru w całości podziela, tym samym uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 60 ustawy z 13 października 1998 r.

W ocenie Sądu, nie można również podzielić stanowiska skarżących, iż organ nadzoru nie rozważył wystarczająco przesłanek zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, choć od dnia wydania kontrolowanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu.

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do powyższej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd stoi na stanowisku, iż brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy mówiąc, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Podkreślić trzeba, iż przedmiotowy wyrok TK z 12 maja 2015 r. zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie. W sprawie, na kanwie której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie Sądu, opisanych okoliczności nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie na podstawie decyzji komunalizacyjnej wydanej w dniu [...] listopada 1999 r. doszło do nabycia, z mocy prawa, nieodpłatnie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości należącej wcześniej do poprzedniczki prawnej J. W. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż istotną częścią art. 156 § 2 kpa jest upływ czasu. Obecne brzmienie tego przepisu wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jednak, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, czyli 10 lat (por. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Można to zrozumieć, zważywszy na to jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy braku ustawy reprywatyzacyjnej. O świadomości Trybunału Konstytucyjnego co do tej okoliczności świadczyć może to, że oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – Trybunał posłużył się też innym kryterium (tj. kryterium nabycia prawa). W ocenie Sądu, choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii, jak podnosi w skardze Województwo, do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Podsumowując, znaczny upływ czasu jest nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co Trybunał podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. W tym samym fragmencie uzasadnienia wyraźnie wskazano, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej [podkreślenie sądu], w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 1999 r., w oparciu o art. 156 § 2 kpa.

Dodać trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie jest odczytywany jednolicie. W części orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że wyrok ten dowodzi większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 1550/14). W innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 kpa, a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 2230/15; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., I OSK 2486/15). Choć jest to jedynie ogólne streszczenie poglądów wypowiadanych w powołanych orzeczeniach przez Naczelny Sąd Administracyjny, niemniej jednak sąd w obecnym składzie, zważywszy na własne argumenty wskazane powyżej, przychyla się do tej drugiej linii orzeczniczej, która powołanemu wyrokowi Trybunału nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca.

Ponadto, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez pominięcie przez organ nadzoru negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, to jest wywołania przez decyzję z [...] listopada 1999 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Wystąpienia tej negatywnej przesłanki skarżące Województwo upatruje w okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość wraz z częściami składowymi została oddana w użytkowanie S. S. im. J. D. w K. na działalność leczniczą zgodnie z zakresem zadań W. M. określonych w ustawie o samorządzie województwa, co wynika z treści księgi wieczystej a zaskarżona decyzja godzi w zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i w pierwszej kolejności należałoby przeprowadzić stosowne postępowanie w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W ocenie Sądu, skarżący w sposób nieuprawniony wiąże kwestię w jaki ostatecznie sposób następczyni prawna M. M. będzie zmuszona doprowadzić do zgodności treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym z kwestią rozstrzygnięć organów administracji w przedmiocie eliminacji z obrotu decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić trzeba uwagę, iż instytucji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa) nie można utożsamiać z instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 10 ust. 1 ukwh). Ta pierwsza instytucja funkcjonuje bowiem w prawie administracyjnym, ta druga w prawie cywilnym. Organ nadzoru rozpoznający sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej ma kompetencje do ustalenia, czy kontrolowana decyzja obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 kpa, a jeżeli tak to czy nie występują przeszkody do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 kpa. Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy podmiot wpisany do księgi wieczystej chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i w związku z tym oceny, czy jego prawo w przyszłości pozostanie nienaruszone. To sąd powszechny w postępowaniu cywilnym jest władny czynić ustalenia i oceniać, czy w konkretnej sprawie rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę prawa i w tym zakresie badać, czy rozporządzenie prawem miało charakter odpłatny i czy nabywca działał w dobrej wierze (art. 6 ust. 1 i 2 ukwh). To zagadnienie wykraczało zatem poza przedmiot sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez Ministra Skarbu Państwa.

Za bezzasadny uznać ponadto należało zarzut skarżącego S. dotyczący stwierdzenia nieważności całej decyzji W. M. z [...] listopada 1999 r. Z sentencji decyzji nadzorczej z [...] września 2015 r. wyraźnie bowiem wynika, iż stwierdzenie nieważności dotyczy wyłącznie decyzji W. M. z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia działki nr [...]. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 77 i 107 § 3 kpa polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego co do zamiarów właściciela działki nr [...]M. M. pozbycia się tej działki na rzecz Skarbu Państwa i odniesienia ustaleń z tego postępowania do postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, prowadząc przedmiotowe postępowanie nadzorcze, którego celem było zbadanie decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia w niej kwalifikowanych wad prawnych, organy orzekające w sprawie - wbrew twierdzeniu skarżącego - wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a subsumpcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Szczegółowo także wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 kpa.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 kpa dotyczącego uchybień organu w przedmiocie ustalenia wszystkich stron postępowania i w konsekwencji braku udziału Gminy M. K. w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do powyższego zarzutu W. M. podnieść trzeba, iż zakres badania przesłanek nieważnościowych następuje w granicach interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi. Po drugie, brak udziału w postępowaniu podmiotu, który posiada przymiot strony, bez jego winy, stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która ściśle wiąże się z art. 147 kpa. Stosownie do tego przepisu, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 1940/14 i wskazane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.