Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 479/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozparzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość położona przy ul. [...], hip nr [...] nie spełniała przesłanek wskazanych w art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) – zwanej dalej "ustawą" przez co nie można uznać, iż kwestionowane obecnie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji J. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczyni zarzuciła, że w jej opinii organy orzekające w 1986 r. nie zebrały dokładnie materiału dowodowego arbitralnie orzekając, iż nieruchomość miała charakter wielorodzinny. Skoro zaś w świetle przepisów obowiązujących przed 1945 r. za budynek jednorodzinny uznawano dom służący jednej rodzinie nie można wykluczyć, iż na przedmiotowej nieruchomości mógł powstać taki budynek. Zdaniem J. M. organy powinny ewentualnie odmówić przyznania odszkodowania z tego powodu, że nieruchomość nie spełnia przesłanek, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie ustalono również, czy właściciele nieruchomości zostali pozbawieni jej władania po dniu 5 kwietnia 1958 r. J. M. dla potwierdzenia zasadności swoich roszczeń wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09, który orzekł, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy W. lub państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. innych, niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne, niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 90 ustawy odszkodowanie mogło być przyznane poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: 1) była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego oraz przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie tej ustawy, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli.

Minister wskazał, że zgodnie z opisem sporządzonym przez Biuro [...] w latach 1945-46 na nieruchomości przy ul. [...] znajdowały się budynki stare, murowane, 3 kondygnacyjne, stan: wypalone, mury słabe, wniosek - nie nadaje się. W dniu 18 lutego 1986 r. J. M. i Z. L. zeznały, iż przed wojną grunt zabudowany był budynkiem mieszkalnym, frontowym, dwupiętrowym oraz oﬁcyną również dwupiętrową. W czasie działań wojennych budynki uległy zniszczeniu do pierwszego piętra, natomiast pozostałe materiały budowlane zostały rozebrane przez nieznane nam osoby (protokół z rozprawy odszkodowawczej przeprowadzonej w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. ). Z treści Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wynika, że teren nieruchomości hip. [...] mieścił się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną.

Zdaniem Ministra, z powyższego wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdował się przed 1945 r. budynek wielomieszkaniowy 3-kondygnacyjny wraz z oﬁcyną, zburzony całkowicie w trakcie działań wojennych. Tym samym na nieruchomości brak było zabudowań, za które należałoby się odszkodowanie.

W ocenie Ministra, właścicielki nie władały w sposób faktyczny nieruchomością po 1945 r. bowiem znajdowały się na niej tylko ruiny zniszczonego budynku, a następnie weszła ona w skład drogi - poszerzonej ul. [...]. Właścicielki nie mogły więc sprawować faktycznego władztwa nad nieruchomością w dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem brak było podstaw do ustalenia odszkodowania nie tylko za budynki, ale również i za grunt. Organ zgodził się z argumentem wnioskodawczyni, iż nieruchomość jednorodzinna, to taka, która służy jednej rodzinie, niezależnie od jej powierzchni. Zgodnie jednak z powziętymi ustaleniami przy ul. [...] znajdowała się kamienica czynszowa z mieszkaniami przeznaczonymi na wynajem, budynek służył więc więcej, niż jednej rodzinie. Również zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na przeznaczenie nieruchomości hip. [...] pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną, a więc zabudowę wysoką. W związku z powyższymi ustaleniami należało uznać, że organy rozpatrujące wniosek o przyznanie odszkodowania zasadnie umorzyły postępowanie bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie dotyczyły takiej kategorii nieruchomości i nie mogły mieć zastosowania w sprawie, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawnej dla orzekania o odszkodowaniu, co skutkowało umorzeniem postępowania odszkodowawczego.

Odnosząc się do powołanego przez J. M. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego organ przede wszystkim podkreślił, że orzeczenie to dotyczy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. na podstawie której rozpatrywano sprawę odszkodowania za przejęte nieruchomości [...].

Minister zaznaczył, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, ani też nie znajdował się na niej nigdy dom jednorodzinny. Tym samym nie obejmowały jej przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zasadne było więc umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Organ podkreślił, że zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r. J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) przepisów art. 8 i 9 Kpa poprzez niedopełnienie przez organy administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym obowiązku polegającego na czuwaniu nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa; b) przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 90 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (hip nr [...]) nie spełniała kryteriów ustawowych, niezbędnych dla przyznania odszkodowania za przejęte nieruchomości, a tym samym nie spełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie stosownego odszkodowania. W skardze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wątpliwości budzi sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki umożliwiające przyznanie jej właścicielom lub następcom prawnym stosownego odszkodowania w myśl przepisów ustawy oraz sposób wykładni definicji ustawowych zawartych w art. 90 ustawy. Skarżąca podała, że na gruncie art. 90 ustawy niezbędną kwestią do rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji było określenie charakteru nieruchomości i spełnienia przez nią przesłanek ustawowych, niezbędnych do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżąca wskazała na błędną interpretację przez organ brzmienia przepisu art. 90 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Jak wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r. I OSK 615/06 w postępowaniu o odszkodowanie konieczne jest ustalenie, czy w świetle obowiązującego Planu Ogólnego Zabudowania W. z dnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na działce domu jednorodzinnego. W przywołanym orzeczeniu NSA stwierdził, że za dom jednorodzinny uznać należało budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym. W orzeczeniu tym NSA wskazał, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków, np. działka zabudowana bądź niezabudowana. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że obowiązujący obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest powtórzeniem przepisu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być zatem spełnione łącznie, aby roszczenie odszkodowawcze było uzasadnione. Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków, np. działka zabudowana bądź niezabudowana. Z tych względów NSA uznał za błędny pogląd sądu pierwszej instancji, że skoro przedmiotowa działka była zabudowana, to wyłączona była możliwość przyznania odszkodowania. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r., I SA/Wa 232/10 uznając, że budynek jednorodzinny, czy dom jednorodzinny jako pojęcie niezdeﬁniowane przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy należało rozumieć jako taki, który miałby służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny. Ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r., I SA /Wa 1298/08 stwierdzono, że brak wymienienia w planie zabudowania [...] z 1931 r. pojęcia budownictwa jednorodzinnego nie wykluczał możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia nieruchomości pod takie budownictwo. Plan z 1931 r. nie zawierał zakazu budownictwa jednorodzinnego, co przesądza o istnieniu przesłanki możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne. Skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono, iż niedostatecznie wyjaśniona została kwestia zaistnienia kolejnej przesłanki, czyli pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nieruchomość została przejęta pod inwestycję po dniu 5 kwietnia 1958 r. w związku z poszerzeniem ulicy. Kwestionowane - decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] lipca1986 r. i utrzymana w mocy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1986 r. zakończyły postępowanie o odszkodowanie poprzez jego umorzenie, bez wyjaśnienia i interpretacji w/w dwóch przesłanek, co rażąco narusza prawo. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011r. zostały wydane w oderwaniu od obowiązujących przepisów i aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Zdaniem skarżącej, w toku postępowania dowodowego nie dokonano wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia spornych okoliczności. Organ błędnie ustalił, że budynek położony na gruncie przy ul. [...] nie był budynkiem jednorodzinnym, a pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością przez poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Ustalenia takie zostały dokonane wbrew wykładni przepisów ustawy. Tak więc decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem i zasadne są zarzuty zawarte w niniejszej skardze naruszenia wskazanych w niej przepisów.

W ocenie skarżącej, to że na przedmiotowej nieruchomości przez wojną znajdowały się budynki wielorodzinne nie oznacza, że nieruchomość ta nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W niniejszej sprawie organy zdają się powyższego nie zauważać. Traktowanie tej nieruchomości jako nienadającej się pod zabudowę jednorodzinną jest niczym nieuzasadnione i nie może dowodzić, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona w sensie faktycznym i prawnym pod zabudowę jednorodzinną. Ponownie rozpoznając sprawę organ nie ustalił, w pierwszej kolejności, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem 21 listopada 1945 r. Ponadto organ winien rozpoznać sprawę również w aspekcie uregulowania zawartego w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związanego z nim orzecznictwa, poglądów i doktryny. Przepis art. 90 ustawy oraz art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwie sytuacje kiedy za nieruchomości przejęte dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przysługuje odszkodowanie ustalone według przepisów tej ustawy, a dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Organy w zaskarżonych decyzjach ograniczyły się do rozważenia sytuacji, z uwzględnieniem literalnego brzmienia przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że nieruchomość stanowiąca własność poprzedników prawnych skarżącej nie stanowiła i nie mogła stanowić nieruchomości jednorodzinnej. Ustalenia te organy dokonały z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia 16 października 2012 r. J. M. oraz uczestnicy postępowania K. L., A. K. oraz J. L. wnieśli o: 1) uchylenie decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej i stron postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że mając na uwadze zapisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zw. z zapisami Planu z 1931 r. organ nadzoru winien dokonać interpretacji charakteru zabudowy dawnej nieruchomości. Skoro Plan z 1931 r. przewidywał zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną i 70% powierzchni zabudowy, to należało ocenić, czy przy takim sposobie zabudowy można było dokonywać budownictwa jednorodzinnego. W ocenie organu wynika to chociażby z faktu, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze ścisłego centrum stolicy, a taki sposób zabudowy, co miałoby wynikać z rysunku planu, ciągnął się od [...] z przecięciem torów kolejowych w kierunku północnym i na wschód. Z powyższego organ wyciągnął wniosek, że obszar ścisłego centrum, przy takiej zabudowie: wysokiej i zwartej nie był przewidziany pod domy jednorodzinne, o czym mają świadczyć chociażby zachowane fotografie zabudowy nieruchomości sąsiednich ograniczonych ulicami [...] (w których rejonie znajdowała się [...]). Strony podkreśliły, że w postępowaniu o odszkodowanie niezbędnym jest ustalenie, czy w świetle obowiązującego Planu Zabudowy W. z 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na działce domu jednorodzinnego. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r., I OSK 615/06, skoro art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], to pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu jaki mu wówczas nadawano. Był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym.

Strony zaznaczyły, że problemy dotyczące zdeﬁniowania pojęcia "dom jednorodzinny" wynikają z braku legalnej definicji tego pojęcia w obowiązujących ówcześnie przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z poglądem prezentowanym zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie za "dom jednorodzinny" należy rozumieć jako dom zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono dopiero w późniejszym prawie. Skarżąca podała, że w literaturze podkreśla się, że do 1945 r. każdy budynek zaspokajający potrzeby jednej rodziny mieścił się w pojęciu domu jednorodzinnego bez względu na liczbę kondygnacji, czy pokoi. W sytuacji zaś zabudowania nieruchomości budynkiem niespełniającym kryterium domu jednorodzinnego pozostaje możliwość wykazania, że zgodnie z planem obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu, dopuszczalne było wzniesienie budynku spełniającego definicję domu rodzinnego (M. Gdesz "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne". Lexisnexis, Warszawa 2012).

Skarżąca wskazała, że w sytuacji dochodzenia odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jest to jedyny przypadek w ramach rewindykacji gruntów [...], kiedy konieczne jest ustalenie wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy uchwalonych przed wrześniem 1939 r. Nie zawsze jednak automatyczne przyjmowanie planu z 1931 r. jako punktu odniesienia - jest prawidłowe, czego niewątpliwie dopuścił się również organ w niniejszej sprawie. Skarżąca uważa, że wykładnia tej przesłanki w orzecznictwie zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA prowadzi do objęcia zakresem tego przepisu wszystkich nieruchomości przeznaczonych w przedwojennym planie na cele mieszkaniowe. Plan zabudowy z 1931 r. dopuszczał w poszczególnych strefach zabudowę luźną, grupową, zwartą lub mieszaną, od 2 do 6 kondygnacji, przy tym przy 4 i 5 kondygnacjach wskaźnik zabudowy wynosił 50%. Organy prowadzące postępowanie odszkodowawcze kierowały się przyjętym w planie ogólnym z 1931 r. układem tabeli, uznając, że dolnym wskaźnikiem dla kolejnych stref jest zabudowa przewidziana dla strefy poprzedzającej. W sytuacji położenia nieruchomości w streﬁe zwartej zabudowy 5-kondygnacyjnej i określenia wskaźnika wielkości budynku w stosunku do wielkości działki na 50%, automatycznie wskaźnikiem minimalnym byłaby zwarta zabudowa 4-kondygnacyjna przy takim samym wskaźniku gęstości. W świetle tego stanowiska wysokość potencjalnego budynku dyskwalifikowała go jako budynek jednorodzinny. Od kilku lat w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, liczba kondygnacji, czy wskaźnik gęstości zabudowy ustalone w planie ogólnym z 1931 r. są tylko wielkościami maksymalnymi, które absolutnie nie wykluczają budowy obiektu niższego i o najmniejszej gęstości zabudowy działki. Kluczowe jednak znaczenie w tej kwestii miał wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., I OSK 1487/06 uznający za możliwe wzniesienie domu jednorodzinnego na nieruchomości położonej w streﬁe zabudowy zwartej o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowy, oraz wyrok tego Sądu z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1619/07, w którym stwierdzono, że nie ma przeszkód, aby zabudować budynkiem jednorodzinnym nieruchomość przewidzianą pod zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie można zakwestionować stwierdzenia, że na terenie przewidzianym pod zwartą, wielkomiejską, sześciokondygnacyjną zabudowę zajmującą około [...] m2 gruntu nie można było sytuować domu jednorodzinnego, a więc z zasady budynku o niewielkich rozmiarach służącego zaspokajaniu potrzeb jednej rodziny. W wyroku z dnia 4 marca 2008 r. WSA w Warszawie, I SA/Wa 1991/07 analizując ustalenia planu ogólnego [...] z 1931 r. uznał, że wskazania planu (zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach do 12 m wysokości i 50% powierzchni zabudowania) oznaczały wielkości progowe, a zatem bez naruszenia planu możliwe było realizowanie budynków o mniejszych parametrach. Ponadto przy braku zakazu zabudowy jednorodzinnej, wykładni planu należało dokonywać z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, tj. ustalenia, czy w tym czasie na terenie obowiązywania planu faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną. Należy też wskazać na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 1460/10 w którym wyrażono pogląd, że przeznaczenie gruntu w planie ogólnym z 1931 r. pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną do 50% powierzchni zabudowania nie wyklucza zabudowy jednorodzinnej. Skarżąca podała, że jak słusznie zauważył M. G. w świetle zapisu art. 10 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli niedopuszczalne byłoby przyjęcie zakazu zabudowy jednorodzinnej. Również z dalszych przepisów tego rozporządzenia nie można wyprowadzić zakazu budowy niższych budynków i o mniejszej liczbie kondygnacji. Zdaniem stron, podnoszone przez organ w piśmie z dnia 9 marca 2012 r. twierdzenia oraz argumentacja, dotycząca właściwego sposobu oceny przez organ nadzoru charakteru zabudowy danej nieruchomości powinna uwzględniać linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym jakiekolwiek przeznaczenie w planie z 1931 r. na cele mieszkaniowe oznacza domniemanie spełnienia przesłanki zabudowy budynkiem zaspokajającym potrzeby rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ubiegania się przez J. M. i Z. L. o odszkodowanie w trybie art. 90 ust. 2 ustawy za dom jednorodzinny. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie przeszedł dom jednorodzinny. Z akt administracyjnych wynika, że po wojnie na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się zniszczone pozostałości budynku 3 – kondygnacyjnego wraz z dwoma oficynami, nienadające się do odbudowy (dowód ubezpieczeniowy z dnia [...] grudnia 1942 r., pismo J. S. i A. T. z dnia 3 lipca 1946 r., protokół rozprawy odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1986 r., rejestracja nieruchomości, dokumentacja załączona do pisma Archiwum Państwowego w W. z dnia [...] listopada 2010 r.).

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] można zarzucić rażące naruszenie art. 90 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji gdy z treści Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wynikało, że przed dniem wejścia w życie dekretu teren nieruchomości hip. [...] mieścił się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną.

Minister stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie z 1931 r. świadczy o tym, że przedmiotowy grunt, z uwagi na rodzaj i wysokość zabudowy przed wejściem w życie dekretu, nie był przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. Skarżąca uważa zaś, że skoro przeddekretowe przepisy nie zawierały regulacji dotyczącej domów jednorodzinnych, a plan z 1931 r. nie wykluczał zabudowy jednorodzinnej, to następcom prawnym J. S. i A. T. należało się odszkodowanie z art. 90 ust. 2 ustawy, ponieważ z wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (którego przy ocenie legalności kwestionowanej decyzji nie wziął pod uwagę organ nadzoru) wynika domniemanie spełnienia przesłanki zabudowy domem jednorodzinnym, a więc domem zaspokajającym potrzeby jednej rodziny.

Analizując to zagadnienie należy zacząć od tego, że niniejsza sprawa toczy się w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby nastąpić wówczas, gdyby w dacie wydania kwestionowanej decyzji okazało się, że Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. naruszył jednoznaczny w swej treści przepis, stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ten podstawowy i konieczny warunek umożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji nie został spełniony.

Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 90 ust. 2 dawał możliwość przyznania odszkodowania za grunt warszawski, jeżeli działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W niniejszej sprawie istotne jest zatem to jak należy rozumieć zwrot "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Nie można pominąć tego, że treść powyższego przepisu budzi wątpliwości interpretacyjne. Zawarty w art. 90 ustawy zwrot "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" można odczytać w ten sposób, że chodzi o ustalenie kryterium prawnego, tj. przeznaczenia działki w planie miejscowym albo, że znaczenie ma kryterium faktyczne, tj. rzeczywisty sposób wykorzystywania działki, skoro przepis ten nie wskazuje że działka "była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Jeżeli natomiast chodzi o zwrot "budownictwo jednorodzinne" nie wiadomo, czy przy ocenie tej przesłanki kierować się charakterem zabudowy (jej wielkością i intensywnością, przeznaczeniem), czy mieć na uwadze to, czy budynek faktycznie służył do zamieszkania jednej rodzinie.

Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie na okoliczność tego, czy przedmiotowy grunt był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Pismem z dnia 20 sierpnia 1985 r. wystąpił do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. o informację, czy nieruchomość mogła stanowić przed 1945 r. działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W odpowiedzi organ uzyskał stanowisko jednostki organizacyjnej właściwej do spraw architektury i urbanistyki, że teren ten przed 1945 r. nie był działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, a taki wniosek wynika z opracowania z 1952 r. pt. "Inwentaryzacja" dotyczącego części terenu dzielnicy W. oraz ze starych podkładów mapowych. Jednocześnie organ przeprowadził rozprawę celem wyjaśnienia rodzaju zabudowy znajdującej się na gruncie przed wojną i przed wejściem w życie dekretu. Wyjaśnienia w tym zakresie udzieliły strony Z. L. i J. M. wskazując, że przed wojną na gruncie znajdował się 2 – piętrowy budynek mieszkalny z oficyną, który w czasie działań wojennych został zniszczony (do pierwszego piętra).

Wobec powyższego nie można zarzucić organowi działania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skoro decyzja negatywna dla stron nie była rozstrzygnięciem dowolnym, lecz opartym o poczynione w toku postępowania wyjaśniającego ustalenia. Nie można się zgodzić z takim oto rozumowaniem skarżących, że wadę rażącego naruszenia prawa można przypisać kwestionowanej decyzji z tego powodu, że w praktyce stosowania przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, iż dla oceny przesłanki "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" istotne jest to, że odszkodowanie przysługiwało za dom, który służył jednej rodzinie w sytuacji, gdy plan miejscowy nie zakazywał takiej zabudowy. Trzeba wskazać, że Sąd nie dopatrzył się, aby w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (1986 r.) istniało orzecznictwo sądowe wskazujące organom jak należy rozumieć opisaną wyżej przesłankę (takie pojawiło się dopiero w latach dziewięćdziesiątych - zob. wyroki o sygn. akt IV SA 726/93, IV SA 959/93, IV SA 843/95, IV SA 188/96). Skoro zatem do oceny legalności kwestionowanej decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, to nie można stawiać organowi zarzutu działania w 1986 r. wbrew późniejszemu sądowemu rozumieniu przepisu prawa. Skarżąca pomija to, że w literaturze zwrócono uwagę, iż przed 1989 r. w orzecznictwie administracyjnym dominował pogląd, że nieruchomości położone w strefach zabudowy zwartej uznawane były za przeznaczone pod zabudowę wielkomiejską, a więc nie jednorodzinną. Podniesiono, że przed odnalezieniem w 1991 r. Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. podstawę oceny przesłanki możliwości zabudowania gruntu domem jednorodzinnym stanowiła opinia urbanistyczno – architektoniczna, będąca w istocie analizą stanu faktycznego obowiązującego w 1945 r. (por. F. Syrkiewicz "Możliwość zabudowania domem jednorodzinnym jako przesłanka ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 GospNierU", w: Nieruchomości C.H. Beck Nr 1 styczeń 2012 r., str. 21-23).

Uszło poza tym uwadze skarżącej, że zarzut niewłaściwej interpretacji art. 90 ust. 2 ustawy nie może być skuteczny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Nie chodzi w takim przypadku o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16). W niniejszej sprawie nie jest przy tym tak, że orzecznictwo sądowe dotyczące wskazanej wyżej problematyki jest jednolite. Prócz orzeczeń które wskazała skarżąca w skardze i strony w piśmie z dnia 16 października 2012 r. są też orzeczenia wskazujące na trafność stanowiska zaprezentowanego przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jeżeli chodzi o ocenę przesłanki "możliwości przeznaczenia gruntu pod budownictwo jednorodzinne" (por. np. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt I OSK 942/06, I OSK 2034/06, I OSK 1619/07). Wobec tego skoro przepis art. 215 ust. 2 jest różnie rozumiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...].

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd zauważa, że skoro organ nie uwzględnił wniosków J. M. i Z. L. o przyznanie odszkodowania z tego powodu, że działka nie była zabudowana domem jednorodzinnym i nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, to zbędna była analiza dalszych przesłanek, w tym przesłanki "pozbawienia faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r." Rozważania w tym zakresie zaprezentowane przez organ nadzoru wykraczały poza przedmiot sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...], ponieważ w tym zakresie nie wypowiedział się Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. Uchybienie Ministra nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro pierwsza z opisanych w art. 90 ust. 2 ustawy przesłanek nie ziściła się.

Sąd podziela stanowisko skarżącej zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w niniejszej sprawie Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. uznając, że nie została spełniona konieczna przesłanka z art. 90 ust. 2 ustawy winien wydać decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania, a nie decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcia tego rodzaju nie można jednak ocenić jako rażąco naruszającego art. 105 § 1 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że przepis ten nie normuje katalogu przesłanek jakie winny być brane pod uwagę przy ocenie bezprzedmiotowości postępowania (wypowiedzi na temat stosowania tego przepisu w praktyce formułuje orzecznictwo sądowe). Skoro zaś umorzenie postępowania administracyjnego jaki i odmowna przyznania odszkodowania są decyzjami negatywnymi dla stron, to uchybienie to nie było uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli natomiast chodzi o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09, to Sąd zauważa, że orzeczenie to otwiera dla skarżącej i innych następców prawnych przeddekretowych właścicieli gruntu drogę do ubiegania się o odszkodowanie za własność utraconą przez ich poprzedniczki prawne. Trybunał uznał bowiem za niezgodne z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zaniechanie ustawodawcze polegające na nieobjęciu normą z art. 215 ust. 2 innych nieruchomości, niż domy jednorodzinne i działki, które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Wyrok trybunału, sam w sobie, nie powoduje utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Następstwem tego wyroku winna być interwencja ustawodawcy, polegająca na wprowadzeniu do porządku prawnego przepisu, który usunąłby niekonstytucyjne pominięcie w art. 215 ust. 2. Nie przesądzając na tym etapie sprawy, czy została spełniona przesłanka w zakresie "pozbawienia uprawnionych możliwości faktycznego władania gruntem po dniu 5 kwietnia 1958 r." można tylko wskazać, że właściwą drogą do ubiegania się o odszkodowanie za utracony grunt [...] będzie złożenie stosownego wniosku po wprowadzeniu nowej regulacji w tym zakresie.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.