Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 187/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 4; art. 10a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust.1; art. 88 ust.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej również jako "skarżący" lub "inwestor"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego na działce wydzielonej z działki nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...].

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku J. W., organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego na wydzielonej części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół wnioskowanej działki obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zważywszy, że zasięg obszaru analizowanego wykracza poza granice administracyjne miasta L. organ, na podstawie udostępnionych materiałów kartograficznych i planistycznych oraz oglądu terenu podjął również rozeznanie w sposobie zagospodarowania przestrzeni administrowanej przez gminę [...].

Organ stwierdził, że w analizowanym obszarze gminy L. na przyległej działce nr [...] zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej, w oparciu o ustalone w tej sprawie warunki zabudowy. Z kolei decyzją nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na sąsiedniej działce nr [...] zlokalizowanej bezpośrednio przy pasie drogowym ul. [...] (natomiast 2 tegoroczną decyzją nr [...] ten sam inwestor uzyskał warunki zabudowy dopuszczające realizację takiej inwestycji). Dalej dodał, że w gminie L. poza obszarem analizowanym, a w granicach arkusza mapowego obejmującego załącznik nr [...] decyzji, na działce nr [...] zrealizowano siedlisko rolne w oparciu o warunki zabudowy ustalone dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Podobnie na działce nr [...] zrealizowano siedlisko na podstawie warunków zabudowy ustalonych dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Następnie stwierdził, że wszystkie pozostałe objęte analizą grunty w granicach gminy L. dotychczas nie zostały zabudowane.

Następnie organ podniósł, że sprzeczność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ze sposobem zagospodarowania otoczenia dotyczy nie tylko funkcji podstawowej, ale też układu i charakteru zainwestowania działek w rozpatrywanym obszarze. W obydwu częściach obszaru analizowanego: wiejskiej oraz miejskiej jedyną i szczególną formę zainwestowania stanowi aktualnie zabudowa zagrodowa, tworząca mniej lub bardziej zwarty ciąg nieruchomości dostępnych bezpośrednio z drogi publicznej — ul. [...]. Na zapleczu istniejących siedlisk żadna zabudowa nie występuje, co pozwala na sprawne i bezkolizyjne wykorzystanie areału znajdujących się tam gruntów uprawnych. Zasada takiej organizacji przestrzeni (z koncentracją nowych inwestycji wyłącznie w pasie przyulicznym i utrzymaniem "otwartych" przestrzeni w głębi kwartału) uwzględniona i zastosowana została w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego gminy K., który obejmuje północno - zachodni fragment analizowanego obszaru. Taki sam naturalny układ zagospodarowania niezurbanizowanych dotychczas terenów o proweniencji wiejskiej, występuje też w obszarze analizy w granicach gminy miejskiej L.. Oznacza to – w ocenie organu - że przedstawiona przez wnioskodawcę propozycja lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce dostępnej z drogi wewnętrznej służącej li tylko obsłudze gruntów rolnych, usytuowanej na zapleczu istniejących i potencjalnych posesji, nie znajduje analogii w sposobie zagospodarowania całego obszaru i nie może zostać zaakceptowana.

Organ dodał, że analizowany obszar miasta nie był dotychczas objęty planem miejscowym, który dopuszczałby zmianę przeznaczenia i parcelację gruntu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jak wynika z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r.) mieści się on w granicach przestrzeni otwartych - rolniczych, wypoczynkowych, nieużytków, zieleni nieurządzonej, co oznacza zakaz wprowadzania nowej niezwiązanej z nimi zabudowy, zatem zmiana przeznaczenia nieruchomości w tej części miasta dla potrzeb budownictwa nie została uwzględniona także w perspektywicznych zamierzeniach gminy L., w przewidywalnym horyzoncie czasowym. Dalej organ dodał, że ustalenia Studium przytoczono jako opis stanu faktycznego bez decydującego wpływu na wynik postępowania. Stwierdził, że wnioskowane zamierzenie pozostaje jednakże w sprzeczności z ustaleniami tego studium, a także z wymogiem utrzymania ładu przestrzennego określonym w art. 1 ust. 2 pkt 1, a zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie organ podniósł, że proponowana inwestycja, obejmująca zmianę sposobu zagospodarowania wydzielonej części działki rolnej nr [...] dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie znajduje analogii w aktualnym zainwestowaniu obszaru analizowanego, prowadząc jednocześnie do kolizji funkcjonalnej i naruszenia zasad utrzymania ładu przestrzennego wyrażonych w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze – w ocenie organu, że zamiarem Inwestora jest jednocześnie podział nieruchomości i wydzielenie z działki nr [...] o powierzchni 4978 m2, części niezbędnej dla projektowanego budynku mieszkalnego, zauważył, że znajdujące się w obszarze analizowanym działki z zabudową siedliskową, zarówno po stronie miasta L. jak i gminy K., zajmują powierzchnie od 1556 m2 do 18751 m2, a ich średnia wielkość wynosi 8984 m2. Działka objęta wnioskiem jest zatem prawie o połowę mniejsza od przeciętnej sąsiedniej posesji, co nie daje podstaw do jej wtórnego podziału dla potrzeb zabudowy.

Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, stan faktyczny i prawny sprawy, ponawiając analizę uwarunkowań zagospodarowania obszaru, zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia [...] r. znak: [...], przedmiotowy teren nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej.

Od decyzji odwołał się inwestor, wskazując, że jego zdaniem wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. są łącznie spełnione.

Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. podniósł, że nie musi być spełniona zasada wspólnej drogi, ale zbliżona i połączona w bliskiej odległości od ulicy, na której jest zabudowana działka, która sąsiaduje bezpośrednio z jego działką, na którą wnosi o warunki zabudowy. W tym wypadku działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana dotyka jego działki nr [...] - odległość 56,75 m, a droga gminna Nr [...] przy której jego działka łączy się z ul. [...]. Poza tym wydzielił pas ze swojego terenu, aby poszerzyć drogę Nr [...] z 3 metrów na 5 metrów z jego pasem 2 m. Przy tym zwrócił uwagę na swoje pismo z dnia [...] r. w sprawie przejęcia nieodpłatnego wyodrębnionej jego działki nr [...] o powierzchni 308 m2 w celu poszerzenia drogi Nr [...] o 2 metry. Po przejęciu przez M. L. tego terenu droga miałaby 5 m szerokości, jednak w odpowiedzi na jego wniosek otrzymał pismo z dnia [...] r. z Wydziału Geodezji, z którego – jak stwierdził - nic nie wynika.

W złożonym wniosku skarżący podnosił sprawę przyszłych swoich celów mieszkaniowych. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazał, że uzbrojenie terenu nie jest w tym przypadku żadnym problemem. W ul. [...] jest linia gazowa i podziemna linia elektryczna, tj. około 57 metrów odległości od jego działki. Załączył kopię informacji o możliwości świadczenia usługi dystrybucji energii elektrycznej, fakturę za przyłączenie do obiektu budynku mieszkalnego przy ul. [...] (działka nr [...]) oraz umowę o przyłączeniu do sieci dystrybucyjnej obiektu. Stwierdził, że sprawa podłączenia gazu jakkolwiek najbardziej wykonalna nie jest konieczna. Dalej podniósł, że jeśli chodzi o sieć wodną nie ma takiej potrzeby jej wykonania, ponieważ mieszkańcy ul. [...] pozyskują wodę ze studni głębinowych, jest to bardzo dobra woda w tym rejonie na głębokości około 35,00 m. Jego sąsiedzi w większości mają przydomowe oczyszczalnie ścieków, a niektórzy korzystają z szamb.

Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podniósł, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), w przypadku powierzchni, która nie przekracza 0,5 ha można odrolnić działkę, a uzyskanie warunków zabudowy właśnie to powoduje. Wskazując natomiast na art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. podniósł, że z uwagi na charakter jego pracy nie może prowadzić działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy wskazał, że niespełniony został przede wszystkim warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" sprecyzowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji terenu, linii zabudowy i powierzchni działki planowanej do wtórnego podziału. Powyższe jest wynikiem wskazania w analizie, że tereny objęte obszarem analizowanym mają przeznaczenie wyłącznie rolnicze.

Organ odwoławczy stwierdził, że w nawiązaniu do cytowanych wyżej § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, że skoro w granicach administracyjnych gminy L. jak też gminy K., znajdują się na obszarze analizowanym wyłącznie tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową to nie znajduje urbanistycznego uzasadnienia wprowadzanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto nie da się wyznaczyć nowej (kolejnej) linii zabudowy dla wnioskowanej pod zabudowę dz. nr [...], co wynika z przytoczonych ustaleń analizy. Następnym argumentem przemawiającym za odmową ustalenia warunków zabudowy jest brak podstaw do wtórnego podziału działki nr [...] dla potrzeb zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie z powodu braku dostępu do drogi publicznej, gdyż taki dostęp dz. nr [...] posiada. Ponadto odmowa nie była spowodowana brakiem uzbrojenia terenu, gdyż takie uzbrojenie istnieje lub może zostać wykonane. Odmowa nie była także spowodowana brakiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż taka zgoda w myśl art.10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) nie jest wymagana - grunt leży w granicach administracyjnych miasta L.. Tym samym argumentacja w tym zakresie zawarta w odwołaniu jest bezzasadna.

W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji w tabeli "Obliczenia wskaźników zabudowy" na str. 6 prawidłowo pominięto dz. nr [...], gdyż na tej działce nie została zrealizowana zabudowa. Należy stwierdzić, że także w tej części przeprowadzona analiza jest aktualna.

Resumując powyższe rozważania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wobec niespełniania zasady "dobrego sąsiedztwa" w zakresie funkcji zabudowy, parametrów zabudowy, tj. linii zabudowy i powierzchni zabudowy co organ wykazał w "analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu", zasadnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił bezzasadne przedłużanie postępowania przez Urząd Miasta L., a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do tego zarzutu. Zarzucił nieterminowość organów przy rozpatrywaniu spraw i wydawaniu decyzji.

Skarżący zwrócił uwagę na uzasadnienie decyzji organu I instancji, w którym organ powołał się na "obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (Uchwała [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r.), wskazując, że w czasie składnia wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała ta nie istniała i w ocenie skarżącego jest to działanie prawa wstecz.

Zarzucił organom, że argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji odnosząca się do sprzeczności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ze sposobem zagospodarowania otoczenia oraz położenie terenu w granicach przestrzeni otwartych - rolniczych, wypoczynkowych nieużytków, zieleni nieurządzonej, jest błędna z uwagi na fakt, że działka położona jest w obszarze Z. G., a z załączonej mapy wynika, że jest to teren w wielu miejscach bardziej lub mniej zabudowany. Podniósł przy tym zarzut nie odniesienia się przez organ odwoławczy do analizy terenu Z. G.. Załączył przy tym inne mapy uzyskane w Wydziale Geodezji w L., wskazując, że przeprowadzenie wizji w terenie potwierdziłoby, że istnieje tam już osiedle domów jednorodzinnych nie związanych z rolnictwem. Na dowód powyższego załączył mapę Obszaru Z. G. [...], w skali 1:5000, jak również powiększony wycinek terenu z jego działką. Skarżący załączył także mapę jednostki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny Z. Wojciechowskiego w skali 1: 1000 obejmująca obszar zabudowany tak przy ul. [...], a także nieruchomości oddalone od głównej ulicy, gdzie dojazd stanowią często polne drogi.

Wskazał, że organ nie odniósł się do uwag odwołania dotyczących zabudowy tak w najbliższym, jak i nieco dalszym obszarze względem jego nieruchomości, zwracając przy tym uwagę, że zabudowania mieszkalne, tak przy ulicy [...], jak i niedalekiej ul. [...], gdzie istnieje dużo nieruchomości posiadającej znacznie gorsze położenie niż jego nieruchomość od dawna są zamieszkałe, chociaż bardziej oddalone od centrum L..

Odnosząc się do załącznika nr [...] zaskarżonej decyzji podtrzymał, że w wielu miejscach analiza została zrobiona nieprawidłowo, a jej ocenę przedstawił w swoim odwołaniu. Zwracając uwagę, na punkt V załącznika: Opis stanu zainwestowania analizowanego obszaru, stwierdził, że tak od strony północno-wschodniej jak i północno zachodniej istnieje po kilka zabudowanych nieruchomości. Jednocześnie zwrócił uwagę na tabelę zawartą na stronie 6 załącznika o nazwie "Obliczenie wskaźników zabudowy" z której wynika, że jego nieruchomość jest średnia, są cztery działki mniejsze i cztery działki większe. Podniósł przy tym, że wskazane cztery działki mniejsze nie mają nic wspólnego z działalnością rolniczą, a więc w jego ocenie niezasadne jest stwierdzenie zawarte w punkcie VI Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu podpunkt 1 , że " w obszarze analizowanym, zarówno w granicach administracyjnych gminy L., jak też gminy K., znajdują się wyłącznie tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową dostępną bezpośrednio z drogi gminnej - ul. [...]" jest niezgodne z rzeczywistością. Zwrócił również uwagę na działki bezpośrednio przylegające [...] z budynkiem zamieszkałym oraz [...] inwestycją na które zostały ustalone warunki zabudowy.

Odnosząc się do linii zabudowy wskazał, że jest ona obowiązkowa w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, którego dla tego obszaru nie ma, a jej stosowanie wynika z Polskich Norm. Wskazał, że, nie widzi żadnych przeszkód, by ustalić nową linię zabudowy określającą położenie jego przyszłego domu od drogi wewnętrznej nr [...].

Końcowo stwierdził, że poprzez te nieruchomości spełnione są również zasady "dobrego sąsiedztwa". Działka nr [...] jest od kilku lat zamieszkała, natomiast działa [...] jest w trakcie przygotowań do budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w trybie uproszczonym. Na wstępie zauważenia wymaga, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył skarżący, natomiast ani organ ani uczestnicy postępowania nie wyrazili sprzeciwu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej w skrócie - "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Ustalenia w zakresie tzw. zasady "dobre sąsiedztwa" mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W judykaturze jednomyślnie przyjmuje się, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zatem wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" powinien być realizowany z poszanowaniem naczelnej wartości jaką jest poszanowanie ładu przestrzennego. Skoro zatem celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić bowiem należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Zasadniczą, sporną w niniejszej sprawie kwestią było uznanie przez organy administracji publicznej I i II instancji, że budowa wnioskowanego budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego na działce nr [...] (obr. [...] – Z. G. [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1588; dalej jako "r.w.z.") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 787/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych istniejących na terenie obejmującym sporną działkę, a ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach swobody oceny wyników przeprowadzonej analizy i nie stanowią naruszenia prawa.

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej, a także z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana na działce nr [...] (obr. [...] Z. G. I), budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe twierdzenie jest wynikiem zawartego w "Analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu" w pkt IV "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu" w ppkt 1 "Funkcja terenu" stwierdzenia, że cyt.: "w obszarze analizowanym, zarówno w granicach administracyjnych gminy L. jak też gminy K., znajdują się wyłącznie tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową dostępną bezpośrednio z drogi gminnej - ul. [...]; planowana inwestycja obejmuje zmianę sposobu zagospodarowania wydzielonej części działki rolnej nr [...] dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co nie znajduje analogii w aktualnym zainwestowaniu obszaru analizowanego, prowadząc do kolizji funkcjonalnej i naruszenia zasad utrzymania ładu przestrzennego wyrażonych w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i lit. b).".

Należy jednak zwrócić przy tym uwagę, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze. W niniejszej sprawie, jak była o tym mowa już wyżej, znajdują się wyłącznie tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową dostępną bezpośrednio z drogi gminnej - ul. [...], natomiast działka dla której odmówiono ustalenia warunków zabudowy - zgodnie z wnioskiem inwestora - nie spełniałaby tej funkcji.

Przechodząc do zarzutów przedstawionych w skardze, stwierdzić należy, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sam fakt występowania zabudowy w obszarze analizowanym (przy czym najbliższą zabudowę w obszarze stanowi zabudowa zagrodowa na dz. nr ewid. [...], usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie nie jest wystarczający, dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast w związku z ponownym wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], przylegającej do pasa drogowego ul. [...], decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalono warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, uwzględniając możliwość kontynuacji istniejącego ciągu zabudowy wzdłuż tej drogi publicznej. Rozstrzygnięcie to jednak w żadnej mierze nie uzasadnia zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], położonej na tyłach rodzinnej nieruchomości nr [...] - o co wnosi skarżący - jak również nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji, spowodowałaby zaburzenie istniejącego porządku panującego w terenach otwartych, jak też nie stanowiłaby odzwierciedlenia panującego tam ładu przestrzennego. Organy administracyjne mają obowiązek przestrzegać zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz chronić wskazane tam wartości, zarówno w procedurach planistycznych, jak i w ramach ustalania warunków zabudowy. Taka podstawową zasadą mającą zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy jest zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art.61 u.p.z.p. Jej realizacja służy także ochronie wartości jaką jest zapewnienie ładu przestrzennego. "Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne." – wyrok NSA z 13.02.2014r., sygn. II OSK 2213/12 Zachowanie ładu przestrzennego, stanowiącym ratio legis art. 61 u.p.z.p., a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu, jest więc nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy i wymaga stwierdzenia kontynuacji funkcji, sposobu zagospodarowania oraz szczegółowej analizy parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, dla uwzględnienia wniosku niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organy w sposób prawidłowy ustaliły, że wykluczona została możliwość zachowania ciągłości cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Ustosunkowując się do zarzutu skargi, wyjaśnić również należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 r.w.z., co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie z ustępu 4 tego paragrafu wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, jednak w niniejszej sprawie takich wniosków analiza nie zawiera. Jak wynika bowiem z przeprowadzonej analizy istniejące linie zabudowy położone tak jak teren wnioskowanej inwestycji po wschodniej stronie ul. [...], oznaczone na załączniku nr [...] tworzą budynki mieszkalne usytuowane w odległości od 15 do 26,5 m od granicy pasa drogowego. Natomiast objęta wnioskiem działka położna jest w głębi obszaru, w odległości co najmniej 59 m od pasa drogowego ul. [...], co wyklucza ustalenie w jej obrębie obowiązującej linii nowej zabudowy w nawiązaniu do układu zabudowy istniejącej.

Niezasadny jest zarzut działania prawa wstecz poprzez odniesienie się organu w zaskarżonej decyzji do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.(uchwała [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r.). Sąd zwraca uwagę, że Studium nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydawania poszczególnych decyzji administracyjnych, a w niniejszej sprawie taka sytuacja również nie miała miejsca, ponieważ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. nie było podstawą do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co wynika z podstawy prawnej decyzji. Co prawda w decyzji jest mowa o ustaleniach wskazanych w Studium, jednak stanowi to jedynie argumentację dodatkową do zajętego stanowiska organu wynikającego z przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Niezasadny jest zarzut, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. nie odniósł się do zarzutów przedstawionych przeze skarżącego w odwołaniu, co spowodowało, w ocenie skarżącego, brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do zarzutu bezpodstawnej przewlekłości postępowania.

W ocenie Sądu powyższy zarzut jest bezzasadny. Organ wnikliwie rozpatrzył sprawę, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do nieterminowego załatwienia sprawy, zauważyć należy, że zarzut ten nie ma wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a faktycznie takich uchybień ze strony organu, analizując przebieg postępowania, Sąd się nie dopatrzył.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego nie odniesienia się przez organ odwoławczy do analizy przedstawionego na mapie Obszaru Z. G. [...], w skali 1:5000, stwierdzić należy, że załączona do skargi mapa nie ma żadnego prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, bowiem takie znaczenie ma mapa, na której przeprowadzona jest analiza zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik nr [...] do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Podobnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia załączona przez niego mapa jednostki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny Z. Wojciechowskiego w skali 1: 1000 obejmująca obszar zabudowany tak przy ul. [...], a także nieruchomości oddalone od głównej ulicy.

Sąd nie podziela również argumentu skargi, w ramach którego skarżący zarzuca błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i wadliwe uzasadnienie decyzji Kolegium – powielenie argumentacji organu I instancji, brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Decyzja organu I instancji została oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego. Kolegium nie miało podstaw do uchylenia tej decyzji. Uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera zarówno wskazanie kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, jak i źródeł tych ustaleń. Kolegium wyjaśniło podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia i w odpowiednim zakresie odniosło się do zarzutów odwołania. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, argumentacja Kolegium spełniała minimalne wymogi prawidłowego uzasadnienia, organ nie naruszył art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.