Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1066/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 108 par., 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1503/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/WA 1503/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] o nadaniu – na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w [...]". Jako podstawę nadania tego rygoru przyjęto art. 108 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 3 października 2008 r.".

W uzasadnieniu wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W dniu 17 stycznia 2014 r. Stowarzyszenie [...] (zwane dalej "Stowarzyszeniem"), biorące udział w prowadzonym postępowaniu na prawach strony wystąpiło z żądaniem umorzenia prowadzonego postępowania lub odmowy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stanowiska tego nie podzielił organ pierwszej instancji. Jego zdaniem wystąpiły przesłanki z art. 108 K.p.a., dające podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stanowisko to było zbieżne z poglądem zajętym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającym wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu pierwszej instancji realizacja przedmiotowej inwestycji uzasadniona jest ważnym interesem społecznym oraz koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Planowana inwestycja służy realizacji interesu publicznego, czyli dobru wspólnemu. Interes publiczny uwzględnia zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Przedsięwzięcie należy do inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Droga ekspresowa S-7 stanowi jedną ze strategicznych arterii transportowych kraju. Planowane przedsięwzięcie przyczyni się do osiągnięcia kluczowego celu, jakim jest usprawnienie systemu krajowej i międzynarodowej komunikacji drogowej przy zapewnieniu niezbędnych wymogów środowiskowych. Inwestycja poprawi przepustowość i prędkość ruchu tranzytowego, wyprowadzając tym samym ruch pojazdów ciężkich z centrum [...]. Trasa stanowić będzie również obwodnicę czterech miejscowości. Budowa przedmiotowej drogi wpisuje się w założenia Programu Ochrony Powietrza dla woj. [...], w którym jednym z zadań ograniczających skutki oddziaływania transportu samochodowego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza jest konieczność przebudowania istniejących szlaków celem zwiększenia ich przepustowości, a także budowa nowych obwodnic celem wyprowadzenia ruchu tranzytowego z centrów miast. Rozbudowa przedmiotowej drogi zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez budowę dwupoziomowych węzłów i skrzyżowań, budowę bezpiecznych dróg z ograniczonym dostępem, kompleksowe rozwiązania w zakresie ruchu pieszych oraz migracji zwierząt; co przyczyni się do zmniejszenia lub wyeliminowania wypadków i kolizji drogowych. Zgodnie z pismem wnioskodawcy interes społeczny i ekonomiczny uzasadniony jest faktem, że przedsięwzięcie dofinansowane będzie ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013. Uzyskanie przedmiotowej decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności umożliwi inwestorowi pozyskanie środków finansowych celem zrealizowania inwestycji. Zatem, w ocenie organu pierwszej instancji, zwiększenie bezpieczeństwa, poprawa warunków życia ludzi, jak również ważny interes społeczny, podyktowany między innymi współfinansowaniem ze środków Unii Europejskiej, należało uznać jako spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 108 § 1 K.p.a.

Na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia, wskazane wyżej postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do zasady nie ma przeszkód do nadania decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań rygoru natychmiastowej wykonalności. Warunkiem jest spełnienie ustawowych przesłanek określonych w art. 108 K.p.a. Decyzja wywołuje wówczas m.in. taki skutek, że może zostać załączona do wniosku o wydanie kolejnej decyzji administracyjnej. Powyższe wskazuje na rozumienie wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako aktu prawnego nadającego się do wykorzystania w toku dalszego postępowania.

Dalej organ wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest uzasadniona ważnym interesem społecznym ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Rozbudowa drogi nr 7 zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez budowę dwupoziomowych węzłów i skrzyżowań, budowę bezpiecznych dróg z ograniczonym dostępem, kompleksowe rozwiązania w zakresie ruchu pieszych oraz migracji zwierząt, co przyczyni się do zmniejszenia lub wyeliminowania wypadków i kolizji drogowych. Ponadto planowana trasa poprawi przepustowość i prędkość ruchu tranzytowego, wyprowadzając tym samym ruch pojazdów ciężkich z centrum [...], a przez to przyczyni się do ograniczenia skutków oddziaływania transportu samochodowego w zakresie emisji zanieczyszczeń powietrza. Poza tym przedmiotowy odcinek drogi S-7 stanowi część zdania inwestycyjnego zaliczanego do inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, gdyż droga S-7 stanowi jedną ze strategicznych arterii transportowych kraju, która prowadzi ruch z północy Polski do przejścia granicznego ze Słowacją w Chyżnem. Organ wskazał także, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia będzie wiązała się z budową ekranów akustycznych, których zadaniem będzie zapewnienie ochrony dla ludności zamieszkującej w otoczeniu drogi nr 7. Obecnie natomiast brak jest jakichkolwiek urządzeń minimalizujących oddziaływanie istniejącej drogi krajowej nr 7 w zakresie emisji hałasu, co jest wyraźnie odczuwalne dla lokalnych społeczności. Ponadto w ramach planowanej trasy S-7 zostaną wybudowane urządzenia odwodnienia drogi, które zabezpieczą wody powierzchniowe i podziemne przed zanieczyszczeniami pochodzącymi od ruchu pojazdów na drodze, także w razie wystąpienia poważnej awarii. Zarzuty Stowarzyszenia, iż inwestor nie przedstawił żadnych ekspertyz i dowodów potwierdzających zasadność argumentów dla nadania decyzji dla trasy S-7 rygoru natychmiastowej wykonalności, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, trudno uznać za racjonalne, w świetle faktu, iż organ pierwszej instancji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, był w posiadaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej trasy S-7. Z tej przyczyny nie można uznać, iż przesłanki wskazane we wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności są obarczone brakiem wiarygodności dowodowej. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie można stwierdzić, by zostały naruszone przepisy art. 8 i 10 K.p.a. Analiza przeprowadzonego postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie potwierdza wskazanych przez Stowarzyszenie naruszeń prawa.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 108 § 2 K.p.a. Wniosek inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wpłynął do organu pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej trasy S-7, tj. w dniu 30 października 2013 r., a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zawarł takiego stanowiska w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., to dopuszczalne było wydanie w trybie art. 108 § 2 K.p.a. odrębnego postanowienia regulującego tę kwestię.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosło Stowarzyszenie, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 108 § 1; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a.;

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w świetle art. 108 § 1 i 108 § 2 K.p.a., wskazując, że przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Sąd wskazał także, że decyzja środowiskowa należy do decyzji, które podlegają wykonaniu. Świadczy o tym m. in. fakt, że sądy uchylając takie decyzje rozstrzygają jednocześnie w trybie art. 152 P.p.s.a. o niepodleganiu wykonaniu wadliwej decyzji środowiskowej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że na wcześniejszym etapie postępowania sądowego, na wniosek strony, nie stosuje się art. 61 § 3 P.p.s.a., zważywszy na przesłanki, które przepis ten zawiera.

Ustosunkowując się do argumentacji skargi w zakresie spełnienia przesłanek do nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd wskazał, że rozważania w tym przedmiocie mają charakter wyłącznie historyczny. Decyzja środowiskowa stała się bowiem już ostateczna, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając zażalenie Stowarzyszenia na postanowienie Sądu odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia utrzymującego nadanie przedmiotowego rygoru decyzji środowiskowej. Zdaniem Sądu nie jest przy tym istotne, czy rzeczywiście nadanie tego rygoru przedmiotowej decyzji przyspieszyło realizację danej inwestycji drogowej. Trafnie wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odnosząc się do zarzutów zażalenia, że skutkiem nadania nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie obowiązek wykonania tej decyzji, polegający na wykonaniu nałożonych nią warunków środowiskowych. Obowiązek taki będzie się aktualizował dopiero po uzyskaniu ostatecznego zezwolenia inwestycyjnego, np. pozwolenia na budowę i to dopiero wraz z rozpoczęciem realizacji inwestycji. Posiadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzja środowiskowa mogła zatem zostać załączona do wniosku o wydanie kolejnej decyzji administracyjnej lub też konwalidować brak takiego rozstrzygnięcia, wskutek np. uchylenia poprzedniej decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w obrocie prawnym jest już zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, pozwalające na realizację tej inwestycji. Niewątpliwie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest etapem procesu inwestycyjnego. Nadanie tej decyzji przedmiotowego rygoru pozwala na użycie jej w tym celu, jeszcze przed rozpoznaniem ewentualnych odwołań. Co do zasadności nadania tego rygoru Sąd podkreślił, iż droga ekspresowa S-7 stanowi jedną ze strategicznych arterii transportowych kraju, która prowadzi z północy Polski (Gdańsk) do przejścia granicznego ze Słowacją w Chyżnem. Budowany odcinek drogi jest częścią zadania inwestycyjnego przewidzianego w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 w ramach realizacji odcinka drogi ekspresowej S-7 Radom (Jedlińsk) - Kielce. Projekt jest współfinansowany ze Środków Unii Europejskiej, których wykorzystanie i rozliczenie musi nastąpić w ściśle oznaczonym czasie. Zgodnie z ustaleniami organów obu instancji, realizacja tej inwestycji drogowej poprawi przepustowość i prędkość ruchu tranzytowego poprzez wyprowadzenie ruchu pojazdów ciężkich z centrum [...]. Trasa będzie też stanowiła obwodnicę czterech miejscowości. Budowa przedmiotowej drogi wpisuje się w założenia Programu Ochrony Powietrza dla woj. [...], w którym jednym z zadań ograniczających skutki oddziaływania transportu samochodowego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza jest konieczność przebudowania istniejących szlaków celem zwiększenia ich przepustowości, a także budowa nowych obwodnic celem wyprowadzenia ruchu tranzytowego z centrów miast. Rozbudowa przedmiotowej drogi zwiększy zatem bezpieczeństwo ruchu drogowego, poprzez budowę dwupoziomowych węzłów i skrzyżowań, budowę bezpiecznych dróg z ograniczonym dostępem, kompleksowe rozwiązania w zakresie ruchu pieszych oraz migracji zwierząt – co przyczyni się do zmniejszenia lub wyeliminowania wypadków i kolizji drogowych. W ocenie Sądu fakt, że rozbudowa drogi nr 7 zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego, co leży w interesie społecznym, jako element ochrony zdrowia i życia ludzkiego, przemawiał za zastosowaniem art. 108 § 2 K.p.a. Niewątpliwie też nadanie tego rygoru leżało w wyjątkowo ważnym interesie inwestora, choćby z uwagi na fakt pozyskania na ten cel środków unijnych i konieczności szybkiego rozliczenia się z nich. Uzasadniając swe stanowisko co do zasadności zastosowania owego rygoru, trafnie wskazał organ odwoławczy, że obecnie brak jest jakichkolwiek urządzeń minimalizujących oddziaływanie istniejącej drogi krajowej nr 7 w zakresie emisji hałasu, co jest wyraźnie odczuwalne dla lokalnych społeczności. Ponadto w ramach planowanej trasy S-7 zostaną wybudowane urządzenia odwodnienia drogi, które zabezpieczą wody powierzchniowe i podziemne przed zanieczyszczeniami pochodzącymi od ruchu pojazdów na drodze, także w razie wystąpienia poważnej awarii.

W tym kontekście nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej, niezbędnej dla decyzji wykonawczej, którą stanowi zezwolenie na realizację inwestycji drogowej tego odcinka drogi S-7, spełniało wymogi art. 108 K.p.a. W ocenie Sądu, co do celowości nadania tego rygoru organ mógł się powołać na dane wynikające z raportu, wskazujące na konieczność realizacji tej inwestycji drogowej (kwestia emisji hałasu, czystości powierza). Wynika z nich, na co wskazał organ odwoławczy, występowanie realnego zagrożenie dla wskazanych wartości, jakimi jest życie i zdrowie ludzkie (ważny interes społeczny). Przemawiał też za tym ważny interes strony – inwestora. Choć nie zostało to w sposób wyraźny i wyczerpujący wykazane w zaskarżonym postanowieniu, w powołaniu się na ustalenia raportu, uchybienie to – zważywszy na specyfikę inwestycji drogowych – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza wobec braku wykazania przez Stowarzyszenie, że realizacja tej inwestycji w myśl wskazań owej decyzji środowiskowej, w wyższym stopniu prowadziłaby do naruszenia interesu społecznego, niż jemu służyła.

Zdaniem Sądu na aprobatę zasługują także wywody zaskarżonego postanowienia ustosunkowujące się do zarzutów naruszenia art. 8 i art. 10 K.p.a., sformułowanych w zażaleniu. Zasadne jest również stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że mimo iż wniosek inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wpłynął do organu pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej trasy S-7, skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zawarł takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., to dopuszczalnym było wydanie odrębnego postanowienia regulującego tę kwestię, w trybie art. 108 § 2 K.p.a.

Na poparcie przedstawionej argumentacji Sąd zaznaczył, że stanowisko o dopuszczalności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom środowiskowym akcentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie zaskarżając wydane orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

1/ art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 108 § 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na wydaniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a.

2/ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy naruszyły wskazany przepis postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne jak i faktyczne do wydania orzeczenia tej treści, a zatem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. winny być przez Sąd uchylone,

3/ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechując zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz poczynienia własnych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym polegającego na ustaleniu podstaw do nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem zaskarżone postanowienie i postanowienie go poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. winny być przez Sąd uchylone,

4/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonym postanowieniu przez jego akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy,

5/ art. 135 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w celu usunięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie zawarło obszerne argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 18 maja 2016 r. Stowarzyszenie podtrzymało wniesioną skargę kasacyjną.

Natomiast inwestor wniósł o oddalenie ww. skargi kasacyjnej, podnosząc iż w dniu [...] stycznia 2016 r. została wydana decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej, z uwzględnieniem aktualnych kwestii środowiskowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że zarzuty wniesionego środka odwoławczego wskazują wyłącznie na naruszenie przepisów postępowania. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, Sąd pierwszej instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia o nadaniu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności, albowiem jak podkreślono decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie podlega wykonaniu, a poza tym nie występują przesłanki z art. 108 K.p.a. by podjąć takie rozstrzygnięcie.

Nie można jednak w tej sprawie podzielić stanowiska skarżącego Stowarzyszenia wyrażonego w skardze kasacyjnej o wadliwości przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności uregulowana została w art. 108 § 1 i 2 K.p.a. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Z dyspozycji ww. normy wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany z urzędu lub na wniosek strony jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli od decyzji nieostatecznej. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz ścieśniająco.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. Z kolei nadanie na wniosek strony decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony.

Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji zarówno w chwili jej wydania, wówczas stanowi on składnik decyzji, ale może to nastąpić już po jej wydaniu, co przecież miało miejsce w tej sprawie. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wydaniu przybrało postać postanowienia, które podlegało zaskarżeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w [...]". uzasadniono w tej sprawie zarówno ważnym interesem strony, jak i ważnym interesem społecznym. Realizacja przedmiotowej inwestycji, jak zaznaczono, uzasadniona jest ważnym interesem społecznym ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, bowiem inwestycja zwiększy bezpieczeństwo, jak też poprawi warunki życia ludzi. Z kolei ważny interes strony (inwestora) wiążę się z tym, iż inwestycja ta realizowana jest ze środków Unii Europejskiej, zaś uzyskanie tej decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności umożliwi pozyskanie środków finansowych na wykonanie tego zamierzenia jak i, co prawidłowo podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, wiąże się z koniecznością rozliczenia się z tych środków.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisu postępowania administracyjnego, to jest art. 108 § 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na wydaniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. statuuje, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo gdy – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z wymienionych wyżej sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie, by móc skutecznie mówić o naruszeniu ww. normy prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie wbrew ww. zarzutom organ nadał powołanej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny oraz ważny interes inwestora (wnioskodawcy), co precyzyjnie opisał w kwestionowanych postanowieniach. Ocena czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej przedmiotowego rygoru natychmiastowej wykonalności, należy niewątpliwie do organu, który wydał decyzję. W tej sprawie trafnie organ stwierdził istnienie takich przesłanek, a więc na wniosek inwestora uznał, że występują przesłanki o jakich mowa w art. 108 § 1 K.p.a., a zatem należy podjąć postanowienie o nadaniu decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym samym zasadność tak nałożenia rygoru na ww. nieostateczną decyzję środowiskową nie budzi wątpliwości. Należy bowiem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zwłoka w wykonaniu powołanej wyżej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, obszernie przedstawionych w motywach zaskarżonego wyroku, zagrażała dobrom chronionym i wyjątkowo ważnemu interesowi inwestora.

Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (patrz wyroki: NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2169/11, WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 851/13, publikowane CBOSA). Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie taki rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji środowiskowej został nadany. Jednakże bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można upatrywać, tak jak to podnosi skarżące Stowarzyszenie, w braku możliwości wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wiążąc to z niemożnością wtrzymania wykonania decyzji środowiskowej w oparciu o treść art. 61 § 3 P.p.s.a.

Przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej ostatecznej decyzji środowiskowej jaką przewiduje art. 61 § 3 P.p.s.a. nie mogą być automatycznie przenoszone na kwestie związaną z nadaniem w trybie art. 108 K.p.a. nieostatecznej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Odmienność tych regulacji w zakresie przesłanek ich zastosowania nie pozwala na wyprowadzenie tezy o braku wykonalności spornej decyzji. Natomiast co do zasady należy podnieść, iż zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji. Poza tym to, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej, co przecież także przyznał Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. Niewątpliwie trzeba podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze uwarunkowania tej sprawy, iż skutkiem nadania nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie obowiązek wykonania tej decyzji, polegającej na realizacji nałożonych obowiązków, gdyż obowiązek ten będzie się realizował po uzyskaniu ostatecznego zezwolenia inwestycyjnego ale nieostateczna decyzja środowiskowa posiadając przedmiotowy rygor będzie mogła zostać załączona do kolejnej decyzji administracyjnej lub też konwalidować brak takiego rozstrzygnięcia, wskutek eliminacji z obrotu prawego poprzedniej decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w obrocie prawnym jest już, jak w tej sprawie, ostateczne, lecz nieprawomocne zezwolenie na realizację spornej inwestycji drogowej. Dlatego też można w odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych.

Tym samym, skoro istniały przesłanki do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności wobec powołanej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], która, co wyżej wykazano, posiadała również przymiot wykonalności, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji potwierdzając legalność zaskarżonego postanowienia nie mógł, wbrew stanowisku skarżącego, zastosować normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i uchylić zaskarżonego postanowienia, lecz wobec jej niezasadności i braku przesłanek uwzględnienia, prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi przewidzianej w art. 151 P.p.s.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej w pkt 2 i 3 jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że nie jest on usprawiedliwiony w okolicznościach tej sprawy. Przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1620/10, publikowany CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie przesłanek zajętego stanowiska i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umożliwia temu Sądowi kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. To, iż zawarto w nim również częściowo argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu na poparcie podjętego rozstrzygnięcia, które przecież odpowiada prawu nie może być odczytywane jako obraza ww. przepisu. Jednocześnie zaznaczyć należy, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a., albowiem norma ta nie miała zastosowania w sprawie, skoro oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. Z treści normy art. 135 P.p.s.a., wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Takiej potrzeby nie ujawniono w ramach tego postępowania, a tym samym nie było konieczności stosowania ww. przepisu. Niespornym więc pozostaje to, że art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Ponadto zauważyć należy, że jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej – patrz wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1199/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1305295. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, co powoduje, że zarzut naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku.

Dotychczasowe rozważania wskazują, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.