Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 448/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. L. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. L. reprezentowanej przez adw. G. P. jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Postępowanie scaleniowe we wsi [...] gm. [...] zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, postanowieniem Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...]. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane w dniu 17 stycznia 2017 r. na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę i wywieszone na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...], Starostwie Powiatowym w [...] i we wsi [...].

Następnie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 4 października 2017 r., uczestnicy wybrali spośród siebie radę uczestników scalenia.

Postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. Starosta powołał Społeczną Komisję Doradczą do udziału w przeprowadzeniu szacunku gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia gruntów.

Uczestnicy scalenia w dniu 24 października 2017 r. na zebraniu uczestników scalenia, w drodze uchwały, ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów. Wyniki oszacowania gruntów poddanych scaleniu zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu 18 stycznia 2018 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni w dniach od 22 stycznia 2018 r. do 30 stycznia 2018 r.

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 13 lutego 2018 r., obecni na zebraniu uczestnicy scalenia większością trzech czwartych głosów podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Starosta działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 908 z późn. zm.- dalej w skrócie: "u.s.w.g.") oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a."), zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...], o ogólnym obszarze wynoszącym 1027,8117 ha.

W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego, przytaczając przepisy u.s.w.g. znajdujące zastosowanie w sprawie. Następnie Starosta stwierdził, że na ogólną liczbę 1306 uczestników scalenia zastrzeżenia zostały zgłoszone przez 90 osób, a zatem w świetle art. 27 ust. 1 u.s.w.g. zaistniały podstawy do zatwierdzenia projektu scalenia części gruntów wsi [...]. Ponadto Starosta wyjaśnił motywy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli G. i K. D., J. L. oraz wspólnie J. L. i S. L.

Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 1, art. 3 ust. 2, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 19, art. 20, art. 27 ust. 1, 3, art. 29 ust. 1, art. 31, art. 33 u.s.w.g., streścił przebieg postępowania, a następnie przedstawił zarzuty odwołujących się.

Odnosząc się do zarzutów G. i K. D. Wojewoda wskazał, że na terenie wsi [...] odwołujący się posiadali działki nr 3167 i 3177 o łącznej pow. 0,1362 ha, oszacowane na wartość 18,90 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr 1311 (po przenumerowaniu działka nr 1348) i działce nr 1321 (po przenumerowaniu działka nr 1358) o łącznej pow. 0,1162 ha oraz wartości 16,70 punktów. Odchyłka wynosi -2,20 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 0,57 punktu). Wydzielono pełny należny ekwiwalent gruntowy. Z tytułu wydzielenia ekwiwalentu gruntowego o wartości mniejszej niż uczestnicy posiadali przed scaleniem, przydzielono odwołującym się dopłatę w wysokości 770,00 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że przed scaleniem działka nr 3177 miała powierzchnię 0,0927 ha. W miejscu jej położenia zaprojektowana została działka nr 1358 z tym, że po jej wschodniej stronie zaprojektowano drogę gminną oznaczoną nr 1322 (po przenumerowaniu działka nr 1359) co zwiększa wartość użytkową działki nr 1358. Nowo zaprojektowana droga gminna nr 1359 (między innymi kosztem przedscaleniowej działki nr 3177) zapewnia dojazd do około 30-tu działek, które wcześniej nie miały dojazdu do drogi publicznej. Poscaleniowa działka nr 1358 zaprojektowana w granicach działki nr 3177 ma powierzchnię 0,0701 ha. Powierzchnia przedmiotowej nieruchomości po scaleniu pomniejszyła się o 0,0226 ha, a nie jak podają odwołujący się o ok. 4 ary. Zdaniem Wojewody nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ zarówno zasady procedury scaleniowej jak i zasady przyznawania ekwiwalentu nie zostały naruszone, a na nowo utworzonych działkach stworzone zostały optymalne warunki gospodarowania. Zmiana granic i powierzchni działki nr 3177 (po scaleniu działka nr 1358) nie pogorszyła warunków gospodarowania na niej.

Odnosząc się do zarzutów J. L. Wojewoda wskazał, że odwołująca się przed scaleniem posiadała działki nr 207, 1978, 1979, 2052, 2424, 2527, 3382 o łącznej pow. 1,1213 ha oszacowane na wartość 104,88 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia gruntów należny ekwiwalent otrzymała w działkach nr 223 (po przenumerowaniu działka nr 236), 635/2 (po przenumerowaniu działka nr 660), 1416 (po przenumerowaniu działka nr 1457), 1426 (po przenumerowaniu działka nr 1467) i 1516 (po przenumerowaniu działka nr 1556) o łącznej pow. 1,0794 ha i wartości równej 105,20 punktów szacunkowych. Odchyłka wynosi więc +0,32 punktu szacunkowego (odchyłka dopuszczalna +/- 3,15 punkty). Z tytułu wydzielenia ekwiwalentu gruntowego o większej wartości niż odwołująca się posiadała przed scaleniem, zobowiązano ją do zapłaty dopłaty pieniężnej w wysokości 112,00 zł.

Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołującej się Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu scaleniowym, organ nie ma obowiązku kierowania się kryteriami rozgraniczenia przewidzianymi dla sądu powszechnego w art. 153 Kodeksu cywilnego. Wynika to z tego, że postępowanie scaleniowe nie jest postępowaniem o granice prawa własności. Wojewoda zaznaczył, że zawieszone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt. [...] postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr 2528 (po scaleniu działka nr 1458) i działki nr 2527 (po scaleniu działka nr 1457) nie jest postępowaniem aktualnie toczącym się przed organami administracji państwowej. Dlatego rozstrzygnięcie decyzji nie orzeka o przebiegu granicy działki nr 1457 i działki nr 1458. Wojewoda uznał więc za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 oraz art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zakresie rozgraniczenia działek nr 1457 i 1458.

Wojewoda nie dopatrzył się również naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 u.s.w.g. albowiem postępowanie scaleniowe wszczęte zostało na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru. Do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło 214 wniosków właścicieli gruntów położonych na terenie wsi [...] o przeprowadzenie scalenia gruntów. Łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu ww. właścicieli wyniosła 700,1569 ha co przy ogólnej powierzchni wsi stanowi 68,42%, a więc spełnione zostały wymogi określone w art. 3 ust. 2 u.s.w.g. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego wywieszone było na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], Sołtysa wsi [...] w dniach od 18 stycznia 2017 r. do 1 lutego 2017 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] w dniach od 19 stycznia 2017 r. do 2 lutego 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 108 § 1 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i dowolne opatrzenie zaskarżonej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, Wojewoda wyjaśnił, że w szczególnych sytuacjach prowadzący postępowanie scaleniowe kierując się dobrem rolników może na podstawie własnej oceny biegu terminów agrotechnicznych i możliwości prawidłowego, w danym roku, zagospodarowania wszystkich gruntów rolnych przez nowych właścicieli, a więc wykonania prac polowych pożniwnych, przygotowania pól do siewu oraz zasiania roślin ozimych, nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, na zasadach określonych w art. 108 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie decyzji Starosty nadano rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na terminy wykonania następnych etapów prac (zagospodarowanie poscaleniowe, założenie ewidencji gruntów, sporządzenie dokumentacji do ksiąg wieczystych) oraz aby uczestnicy scalenia mogli równocześnie objąć w posiadanie wydzielone w projekcie scalenia grunty. Ponadto Starosta wskazał, że przedłużanie się etapu wykonania decyzji i kolejnych jej etapów skutkować będzie ograniczeniami w dysponowaniu prawem własności (obrót, realizacja inwestycji) oraz zacieraniem się rezultatów scalenia na gruncie. W ocenie Wojewody przedstawione wyżej przesłanki dają podstawę do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda zauważył, że w toku prac scaleniowych odwołująca się nie złożyła zastrzeżeń do projektu scalenia w zakresie działki nr 1457. Złożyła jedynie życzenie, aby grunt ekwiwalentny dla działek nr 2527 i nr 3382 wydzielić w tym samym miejscu, przyjmując dane z operatu ewidencji gruntów. Z akt sprawy wynika, że grunty ekwiwalentowe za działkę nr 2527 (po scaleniu działka nr 1457) jak i działkę nr 3382 (po scaleniu działka nr 1467) wydzielone zostały w miejscu położenia działek przedscaleniowych bez zmiany ich powierzchni i konfiguracji a więc zgodnie z życzeniem odwołującej się.

Wojewoda za błędny uznał pogląd odwołującej się, że decyzja Starosty rozstrzyga o rozgraniczeniu działek nr 1457 i 1458, bowiem takie czynności w trakcie prac scaleniowych nie były wykonywane. Postępowanie odwoławcze nie dostarczyło także podstaw do uznania, że w stosunku do ww. działek Starosta wydając zaskarżoną dopuścił się całkowitej dowolności oceny dowodów. Przedłożone przez odwołującą się dokumenty oraz podane w uzasadnieniu argumenty nie wskazują, że przysługuje jej władztwo w stosunku do działki nr 1458. Dopóki stan własności oraz posiadania gruntów określony według danych ewidencji gruntów nie zostanie obalony (w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym), to dane podmiotowe działki nr 1458 są wiążące. Natomiast składane w trakcie prac modernizacyjnych do protokołu przed geodetą oświadczenia nie nadają przebiegowi granic ewidencyjnych charakteru granic prawnych i nie ograniczają możliwości późniejszego rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności. Sporządzony protokół ustalenia przebiegu granic działek nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Zatem powoływanie się na dokonane w postępowaniu modernizacyjnym ustalenia nie może odnieść oczekiwanego skutku w niniejszym postępowaniu scaleniowym, które jest rozwiązaniem prawnym zmierzającym do poprawy struktury przestrzennej gospodarstw a nie rozwiązaniem zmierzającym do zmiany prawa własności lub innych uprawnień związanych z nieruchomością.

Wreszcie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 3 u.s.w.g. grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Działka nr 2528 przed scaleniem była wykazana we władaniu Gminy [...] na zasadach samoistnego posiadania. Po scaleniu działka nr 1458 zgodnie z ww. przepisem przeszła na własność Gminy [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania J. L. i S. L. Wojewoda wskazał, że na terenie wsi [...] posiadali oni przed scaleniem działkę nr 2425 o pow. 0,1200 ha oszacowaną na 12,10 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia gruntów, za ww. działkę otrzymali ekwiwalent gruntowy w działce nr 635/1 (po przenumerowaniu nr 659) o pow. 0,1619 ha oszacowaną na 12,10 punktów szacunkowych. Odchyłka wynosi więc 0,00 punktów szacunkowych.

Wojewoda nie dopatrzył się zarzucanej w odwołaniu dowolności rozstrzygnięcia, niewyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, nieinformowanie stron o poszczególnych etapach procedury scaleniowej oraz niewyjaśnienia zasadności podjętych rozstrzygnięć należy stwierdzić, że są one bezpodstawne. Z akt sprawy wynika, w jaki sposób informowano uczestników scalenia o poszczególnych etapach procedury scaleniowej (zawiadomienia na tablicy ogłoszeń Starostwa oraz we wsi [...], której grunty objęto scaleniem), w jaki sposób mogli w niej uczestniczyć i co było przedmiotem poszczególnych etapów. Stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 u.s.w.g. w dniu 13 lutego 2018 r. uczestnicy scalenia większością 3/4 głosów podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. W dniach 4 czerwca 2018 r. – 4 października 2018 r. uczestnicy scalenia zapoznali się z wartością szacunku porównawczego swoich nieruchomości oraz zostały zebrane życzenia dotyczące lokalizacji nowo projektowanych gruntów, a także wnioski o pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw oraz zniesienie współwłasności. Z rejestru szacunku porównawczego poz. nr 765 (własność S. L. i J. L.) i poz. nr 64 (własność J. L.) wynika, że J. L. zapoznała się z wartością i powierzchnią posiadanych nieruchomości, co poświadczają własnoręcznie złożone podpisy. Z wartością szacunku porównawczego nieruchomości wykazanej w poz. nr 765 zapoznała się również M. L. działająca w imieniu S. L.

Wojewoda podkreślił, że na podstawie art. 20 u.s.w.g., stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów objętych postępowaniem scaleniowym określa się według danych ewidencji gruntów. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J. i S. L. zostali zapoznani o obszarze i szacunku wydzielonych dla nich gruntów poscaleniowych, zaś zastrzeżenia do projektu scalenia zostały zaopiniowane przez Komisję Doradczą i ostatecznie rozpatrzone przez Starostę.

Wojewoda wskazał, że J. i S. L. w zamian za dotychczas posiadany grunt w wyniku scalenia otrzymali grunt o równej wartości szacunkowej. Nowo zaprojektowana działka nr 1516 posiada zapewniony dojazd z drogi publicznej i znajduje się w miejscu położenia działek przed scaleniowych (działki nr 2424 i 2425). Ekwiwalent za działki nr 1979 i 1978 został wydzielony zgodnie z ustaleniami stron z Komisją Doradczą, na tak proponowane zmiany projektu scalenia strony wyraziły zgodę co potwierdziły podpisem złożonym w protokole w dniu 3 października 2019 r. Wojewoda podkreślił, że poczucie krzywdy wyrządzonej nieakceptowanym przydziałem ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Procedura scalenia i wymiany gruntów dokonuje niejednokrotnie radykalnej zmiany konfiguracji działek, co jednak w przypadku zaprojektowanej działki nr 1516 nie miało miejsca. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że stan nowo projektowanej działki nr 1516 pozostał taki sam, dokonano jedynie nieznacznych korekt przebiegu granicy.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że scalenie gruntów wsi [...] przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa. Nie można również zarzucić Staroście przekroczenia granic w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. Wojewoda zauważył, że procedura scalania i wymiany gruntów dokonuje radykalnej zmiany konfiguracji działek i zmiana ta - w przypadku objęcia nią kilkuset uczestników - nie zadowoli każdego i zawsze będzie istniała pewna grupa osób, która nie będzie zadowolona, czy też nie będzie wyrażała zgody na zaproponowane nieruchomości. Mało prawdopodobne jest, aby każdy uczestnik zaakceptował przydzielone mu grunty. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, przy czym ilość osób niezadowolonych z dokonanego scalenia i wymiany gruntów stanowi niewielki odsetek uczestników scalenia (4 osoby co stanowi 0,31% ogólnej liczby uczestników scalenia). W ocenie Wojewody oznacza to, że cel scalenia został osiągnięty i zasadniczo nastąpiła poprawa w ukształtowaniu gospodarstw rolnych.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r. Sąd odrzucił skargi G. D. i K. D. na powyższą decyzję.

W skardze na powyższą decyzję J. L. (dalej w skrócie: "skarżąca") zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego oraz norm dotyczących postępowania, które miały istotny wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:

a) art. 2 ust. 3 u.s.w.g. poprzez przyjęcie, że skarżąca wyraziła zgodę na zamianę działek nr 1535 i 1532/2, w sytuacji, gdy zgoda taka początkowo została wyrażona pod wpływem groźby ze strony okazującego działki członka komisji scaleniowej, który oświadczył, że jeżeli nie przyjmą tychże działek, to przyznane zostaną im działki znacznie gorsze i zabagnione, a na dalszym etapie postępowania zgoda ta niejednokrotnie została cofnięta, co jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody i stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu u.s.w.g.,

b) art. 2 ust. 3 u.s.w.g. poprzez zastosowanie rozstrzygnięcia zamiany i ustalenia dopłat do pozostałych działek skarżącej w zakresie posiadanych nieruchomości objętych planem scalania, w sytuacji gdy zgoda taka nie została wyrażona, co stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu u.s.w.g.,

c) art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.s.w.g. poprzez przydzielenie bez zgody skarżącej w zamian za posiadane działki, nieruchomości o mniejszej powierzchni, wartości i użyteczności, oraz zastosowanie dopłaty skarżącej bez jej zgody wbrew obowiązkowi ustalenia wartości przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scalaniem lub wymianą, podczas gdy wskazany przepis stanowi, że każdy uczestnik scalenia w zamian za grunty posiadane przed scaleniem otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej,

d) art. 8 u.s.w.g. poprzez zmniejszenie powierzchni działek nr 2424 i 2425 poprzez bezprawne przesunięcie ich granic. Zgodnie bowiem ze stanem dotychczasowym i wynikającym z dokumentacji geodezyjnej, działki te winny mieć na granicy od strony północnej szerokość łącznie 17 m i od strony południowej szerokość łącznie 15 m, podczas gdy w postępowaniu scaleniowym szerokość tę zmniejszono od strony północnej do 13 m, zaś od strony południowej do 10 m. W konsekwencji przesunięcia przebiegu granic zmniejszyła się ogólna powierzchnia tych działek. Zaproponowana rekompensata zmiany przebiegu granicy w postaci wyrównania granicy od strony południowej poprzez przyznanie na własność skarżącej pasa gruntu w celu wyrównania przebiegu północnej granicy, nie rekompensuje utraconej powierzchni działki i jest w zasadzie nieprzydatna gospodarczo. Powyższe zmniejszenia powierzchni działek poprzez zmianę przebiegu ich granic nie rekompensuje również zmieniony dostęp do drogi publicznej,

e) wydzielenie ekwiwalentu za nieruchomości skarżącej w sposób rażąco naruszający zasady postępowania scaleniowego poprzez ich zamianę na działki o znacznie mniejszej wartości i użyteczności. Działki objęte ofertą zamiany są położone w terenie podmokłym, zarośnięte drzewami i nie nadają się do uprawy rolnej. Działki zaproponowane do zamiany posiadają gorszą klasę ziemi i są działkami o mniejszej wartości niż działki dotychczas posiadane,

f) niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 u.s.w.g. poprzez rozstrzygnięcie w zakresie rozgraniczenia działek 1457 i 1458 (po scaleniu), sporu między skarżącą a Wójtem Gminy, a więc organem kierującym jednostką samorządu terytorialnego, przez Starostę, który również należy do struktury podziału terytorialnego, co budzi uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności tego podmiotu;

g) art. 35 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną interpretację w zakresie rozstrzygania spraw o rozgraniczenie nieruchomości w ramach postępowania scaleniowego i pominięcie, że przepis ten stanowi, że sprawy o rozgraniczenie rozstrzyga się w ramach postępowania scaleniowego, ale wyłącznie wtedy, gdy sprawy o rozgraniczenie toczą się po wszczęciu postępowania scaleniowego. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której postępowanie scaleniowe wszczęto na długo po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, które to aktualnie ma pierwszeństwo w rozpoznaniu, bowiem od jego wyniku zależy obszar nieruchomości stanowiących własność skarżącej w oparciu o który można podejmować decyzję w zakresie zamiany i zastosowanie ewentualnych dopłat. Poprawnie określone granice nieruchomości gruntowych umożliwiają wykonanie m. in. takich procesów gospodarki nieruchomościami, jak podział nieruchomości oraz scalenie i podział nieruchomości, w których istotnym jest przyjęcie granic zewnętrznych nieruchomości. W przypadku, gdy granice nieruchomości gruntowych okazują się wątpliwe, przed dokonaniem procesu scalenia należy przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe lub wznowienie granic nieruchomości, w przeciwnym wypadku skarżąca ma prawo przypuszczać, że postępowanie z udziałem tego samego organu, który nadzoruje postępowanie scaleniowe, a który od wielu lat występuje w sprawie rozgraniczeniowej z udziałem skarżącej ma za zadanie zniweczyć ewentualny wynik postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wiele lat przed wszczęciem postępowania scalania gruntów i w tym zakresie obejść prawo, co stoi w sprzeczności z zasadą zaufania obywatela do organów administracji. Dopóki nie zostaną ustalone granice nieruchomości należących do skarżącej w postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...], dotyczące działek nr 1458 oraz 1457, nie można dokonać prawidłowych ustaleń i rozstrzygnięć w zakresie nałożonego przez ustawę o scalaniu i wymianie gruntów w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. obowiązku przydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, a i nieadekwatne są jakiekolwiek rozliczenia ewentualnych dopłat w tym zakresie, w związku z nieprawidłowo ustalonymi wartościami wielkości nieruchomości. Tym bardziej nie jest prawidłowe ustalenie poczynione w decyzji, że skoro skarżąca w odwołaniu kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1458 i 1457, co sprowadza się do ustalenia jej prawa własności, zarzuty przez nią formułowane nie mogą być uwzględnione, z uwagi na to, że w toku postępowania scaleniowego nie są rozstrzygane spory o własność, ponieważ nie chodzi tu o ustalenie właściciela nieruchomości, a o określenie szczegółowo zakresu wielkości nieruchomości objętych postępowaniem scaleniowym, których to obszar ma dalsze kluczowe znaczenie dla ewentualnej zamiany działek czy wysokości ewentualnie przyznanych dopłat na postawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów,

h) niezastosowanie art. 27 ust. 4 pkt 3 u.s.w.g. w zw. z art. 35 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewskazanie wprost w zaskarżonej decyzji przebiegu granicy nieruchomości nr 1457 i 1458 w sytuacji, w której zaistniały warunki z art. 35 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżąca została pozbawiona możności weryfikacji sposobu dokonanego rozgraniczenia i jego zasadności, co z kolei stanowi przedmiot ustaleń sądu od roku 2013,

i) niezastosowanie art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez dokonanie rozgraniczenia pomimo braku zgodnych oświadczeń stron oraz wymaganych dowodów do prawidłowego rozstrzygnięcia tej kwestii,

j) niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 u.s.w.g. poprzez błędne przyjęcie, że spełniony został wymóg złożenia wniosku przez właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, gdyż w zaskarżonej decyzji brak jest wprost informacji umożliwiającej weryfikację spełnienia tej przesłanki.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności błędną ocenę materiału dowodowego, w tym zalegającej w aktach sprawy dokumentacji scaleniowej oraz poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy w zakresie spornej granicy działek nr 1457 i 1458 (po scaleniu), do doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do rozstrzygnięcia kwestii rozgraniczenia działek 1457 i 1458 (po scaleniu) w sposób nieprawidłowy i krzywdzący,

c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewystarczające wyjaśnienie, na jakich przesłankach organ ustalił, że skarżąca jako zainteresowana wyraziła życzenie by grunty ekwiwalentne za działkę nr 1457 i 1467 wydzielone zostały w miejscu położenia działek przed scaleniowych bez zmiany ich powierzchni i konfiguracji z pominięciem faktycznego sporu w zakresie spornej granicy nieruchomość, skoro skarżąca od początku kwestionowała przebieg granic działek nr 1457 i 1467 i trudno byłoby przyjąć odmienną wersję, skoro od blisko 11 lat z udziałem Starosty toczy się spór o przebieg granicy tych działek. Ustalenie to jest tym bardziej niezrozumiałe, skoro jak wynika z pisma [...] Biura Geodezyjnego i Terenów Rolnych w [...] z dnia 7 listopada 2019 r., na które powołuje się organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżąca żądała ustalenia granic w oparciu o mapy katastralne, a nie przyjmując dane z operatu ewidencji gruntów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również o tyle błędne i nie przystaje do wymogów przepisów postępowania, że z jego analizy nie wynika w zasadzie fakt, w oparciu o jakie kryteria i argumenty postępowanie scaleniowe czy ustalenie w zakresie zamiany nieruchomości jest uzasadnione potrzebą uzyskania korzystniejszych pod względem gospodarczym warunków. W uzasadnieniu powołano się jedynie na przepisy regulujące przebieg postępowania scaleniowego, przy czym w żadnym zakresie nie wykazano jaki w tym akurat przypadku ma to znaczenie dla ewentualnych zmian wprowadzonych we wsi. Uzasadnienie celu jakiego wymaga przeprowadzenie scalenia gruntów, winno polegać na dokonaniu analizy sytuacji nieruchomości położonych we wsi [...] przez planowanym scaleniem i wykazaniu jakiego rodzaju ulepszenia i korzyści osiągnie postępowanie po jego przeprowadzeniu. Tego rodzaju uzasadnienie winno odzwierciedlać potrzebę uzyskania informacji mieszkańców, których zmienia się rodzaj i zakres własności i tego rodzaju uczciwości w formułowaniu uzasadnienia obywatel ma prawo od organu wymagać. Ogólne powielane treści przepisów, z potwierdzeniem, że organy sprostały ich wymogom, stoi w sprzeczności z wymogami prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znajdujemy wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone w myśl przepisów prawa, w sytuacji gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej winno wyczerpująco wyjaśniać powyższe kwestie, a nie jedynie oświadczać, że tak było,

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w przedmiocie ewentualnego przebiegu granic między spornymi działkami nr 1457 i 1458 (po scaleniu), w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy zaskarżonej decyzji,

e) art. 9 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których uczestnicy, w tym skarżąca mogliby ustalić zakres scalania, jakimi objęte są ich nieruchomości, mimo wielokrotnego zwracania się do członków komisji scaleniowej o udostępnienie dokumentacji, nie udzielono informacji, nie udostępniono dokumentów, ani też nie wyjaśniono żadnych wątpliwości w zakresie postępowania scaleniowego,

f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy w zakresie spornej granicy działek nr 1457 i 1458 (po scaleniu), co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

g) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia w zakresie rozgraniczenia działek nr 1457 i 1458 (po scaleniu), co pozbawiło skarżącą możliwości weryfikacji okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków,

h) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 108 § 1 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i dowolne opatrzenie zaskarżonej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności z powołaniem się na bliżej niesprecyzowany interes społeczny, w sytuacji, gdy nie zachodzi żadne zagrożenie dla interesu społecznego w przypadku nienadania rygoru decyzji organu I instancji.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jest uczestniczką postępowania rozgraniczeniowego wszczętego dnia 16 maja 2013 r. przez Wójta Gminy [...], które wskutek jego umorzenia decyzją z dnia [...] września 2013 r. zostało z urzędu przekazane do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie, w następstwie wszczętego na wniosek Wójta Gminy [...] postępowania o stwierdzenie zasiedzenia. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zasadniczo działki o numerze 1458 (nr 2528 przed scaleniem), do której części rości sobie prawo Wójt Gminy [...] przy jednoczesnym sprzeciwie skarżącej - właścicielki sąsiedniej działki nr 1457 (nr 2527 przed scaleniem). Skarżąca od samego początku w toku postępowania scaleniowego kwestionowała zarówno zakres, jak i charakter posiadania działki nr 1458 przez Wójta Gminy [...]. Do tej pory w toczących się postępowaniach nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości ewentualny zakres posiadania przedmiotowej nieruchomości. Na etapie postępowania scaleniowego skarżąca kwestionowała również przebieg granic nieruchomości, co jest dla tego postępowania istotne z punktu widzenia zamiany gruntów czy obliczenia należnych ewentualnie dopłat czy też ustalenia obszaru objętego scaleniem. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w 2008 r. dokonana została modernizacja ewidencji gruntów i budynków, która w sposób odmienny nakreśliła zakres jej posiadania w stosunku do działki nr 1458 - w zasadzie niemal zupełnie to posiadanie pomijając.

Zdaniem skarżącej, Starosta w następstwie prowadzonego postępowania scaleniowego obejmującego obszar wsi [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów, która swym zasięgiem objęła również sporną działkę o nr 1458, rozstrzygając tym samym w zakresie rozgraniczenia tej nieruchomości. Przesądził on tym samym zasiedzenie tej działki przez Wójta Gminy [...]. Dlatego też zdaniem skarżącej, w pierwszej kolejności należało wydać rozstrzygnięcie w zakresie rozgraniczenia, które zainicjowane zostało wcześniej.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione

w niej zarzuty Sąd uznał za zasadne.

Wstępnie należy naprowadzić, że tryb i zasady scalania gruntów, które zostały uregulowane w przepisach ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (tekst jedn.: - Dz. U. z 2021 r. poz. 1912, z późn. zm., dalej w skrócie: u.s.w.g."). W świetle art. 1 tej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98, LEX nr 41780, scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Jego cechą charakterystyczną jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach - tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Kontrola sądu w takich sprawach polega więc wyłącznie na dokonaniu oceny, czy zapadłe rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Rozbieżność interesów uczestników scalenia może powodować między nimi konflikty, wynikające z dążenia do poprawy ich warunków gospodarowania. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 1329/13, Lex nr 1507925). Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy i wynikające z niego konsekwencje. Zgodnie z tym przepisem projekt scalenia może zostać zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony - pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g., nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym

i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 u.s.g.w. (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, Lex nr 208951). Przepis ten przewiduje co do zasady, że każdy uczestnik scalenia, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych

z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (patrz: wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14).

Przyczyną uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie jest brak możliwości weryfikacji, czy zostały spełnione wymogi, o jakich mowa w art. 8 u.s.w.g. Powołany przepis wyraża ogólną zasadę, że uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Rozstrzygnięcie, czy przedmiotowy wymóg in casu został spełniony wymaga ustalenia, jakie grunty posiadał uczestnik przed scaleniem, jaką przypisano im wartość i w oparciu o jakie reguły to nastąpiło, jakie grunty uczestnik otrzymał w wyniku scalenia i czy ich wartość szacunkowa – przy uwzględnieniu dopuszczalnych odstępstw – odpowiada wartości szacunkowej gruntów przedscaleniowych.

Na gruncie niniejszej sprawy takich ustaleń i ocen w sposób pewny poczynić się nie da. Sąd dostrzega, że organ II instancji podjął próbę konwalidacji uchybień organu I instancji w tym zakresie, pozyskując część danych dotyczących numerów działek przedscaleniowych, jednakże są one niewystarczające.

Punktem wyjścia dalszych uwag należy uczynić podjętą przez uczestników scalenia w dniu 24 października 2017 roku uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi [...] gm. [...]. Podstawą materialnoprawną przedmiotowej uchwały jest art. 11 ust. 1 u.s.w.g. Zgodnie z powołana uchwałą przyjęto zasady szacunku gruntów objętych scaleniem w odniesieniu do 1 ha. Wartość punktowa przypisywana tak ustalonej jednostce powierzchni uzależniona została od rodzaju użytku oraz – w odniesieniu do gruntów rolnych i użytków zielonych – od ich klasy. I tak, przedział punktacji dla 1 ha gruntów rolnych kształtował się od 110 pkt dla gruntów klasy I do 60 pkt dla gruntów klasy V. Dla użytków zielonych: Łąk (Ł) i Pastwisk (Ps) analogiczna punktacja kształtowała się od 100 pkt dla gruntów klasy I do 50 pkt dla gruntów klasy VI.

Z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji wynika – akta organu I instancji, tom II, k. 27- że przed scaleniem skarżąca posiadała działki nr 207, 1978, 1979, 2052, 2424, 2527, 3382 o łącznej pow. 1,1213 ha. Działki te oszacowano na wartość 104,88 punktów. Sąd zwraca uwagę, że nie można zweryfikować prawidłowości dokonanego oszacowania. Z dokumentacji wynika, jaka jest powierzchnia przedmiotowych działek, jakie obejmują one użytki oraz jaką przypisano im wartość punktową. Nie wynika z niej natomiast, jaka jest ustalona klasa przedmiotowych użytków, a jest to zmienna kluczowa, albowiem de facto determinująca przypisanie określonej wartości punktowej zgodnie z przyjętym wzorcem. Adekwatnie do postanowień art. 20 u.s.w.g. stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W ocenie Sądu w aktach powinny znaleźć się wypisy z ewidencji gruntów, w oparciu o które można byłoby zweryfikować, czy przypisana gruntom skarżącej wartość punktowa jest prawidłowa. Analogiczne zastrzeżenia należy poczynić w odniesieniu do oszacowania działek, które skarżąca otrzymała w wyniku scalenia - akta organu I instancji, tom II, k. 34 i 35. Wynika z nich, że skarżąca w następstwie scalenia otrzymała pięć działek: nr 223 (po przenumerowaniu działka nr 236), 635/2 (po przenumerowaniu działka nr 660), 1416 (po przenumerowaniu działka nr 1457), 1426 (po przenumerowaniu działka nr 1467) i 1516 (po przenumerowaniu działka

nr 1556) o łącznej pow. 1,0794 ha i wartości równej 105,20 punktów szacunkowych. O ile w oparciu o zalegające w aktach sprawy dokumenty można ustalić, jak była powierzchnia poszczególnych działek i jakiej kategorii stanowią one użytki, to nie można wskazać ich klasy. Zarzuty o analogicznym charakterze dotyczą działki

nr 2425, której skarżąca jest współwłaścicielem ze S. L.

Zdaniem Sądu ustalenie, czy w sprawie zostały zachowane wymogi określone treścią art. 8 ust. 1 u.s.w.g. wymaga aby w aktach znajdowały się dokumenty ewidencyjne działek przedscaleniowych, a takich brak. W aktach brak jest również map (szkiców) przedscaleniowych działek nr 207, 1978, 1979 i 2052 oraz otrzymanej w ekwiwalencie działki nr 236.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zgromadzi wskazaną przez Sąd dokumentację oraz wyjaśni i wykaże, że oszacowanie działek przed

i poscaleniowych odbyło się zgodnie z przyjętymi w uchwale uczestników scalenia zasadami.

Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego zmiany granicy działek przedscaleniowych nr 2425 i 2424. Zgodnie z poczynionymi na wstępie założeniami systemowymi, scalenie na obszarze na którym się je przeprowadza ma charakter całościowy, co oznacza, iż pierwotne granice działek scaleniowych ulegają zniesieniu, po czym w ich miejsce, w obszarze scalenia wyodrębnia się nowe działki w celu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalnego ukształtowania rozłogów gruntów, dostosowania granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 u.s.g.w.). Wyodrębniona w miejsce działek 2425 i 2424 działka nr 1516 ma zbliżoną powierzchnię, dodatkowo w wyniku scalenia zapewniono jej dostęp do drogi, którego wcześniej nie było – w tym zakresie nie znajdują potwierdzenia podnoszone na rozprawie zarzuty, że działki te miały prawny dostęp do drogi przed scaleniem. Jeżeli więc, zgodnie z wcześniejszymi uwagami, zostanie ustalone, że szacunek działek przed i poscaleniowych jest prawidłowy, to nie ma podstaw do kwestionowania legalności wydzielenia działki nr 1516. Skarżąca nie może oczekiwać, że w wyniku scalenia otrzyma "nową" działkę, która będzie miała te same granice co poprzednie działki 2424 i 2425.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący niezastosowania art. 27 ust. 4 pkt 3 u.s.w.g. w zw. z art. 35 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie

z pierwszym z powołanych przepisów decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia powinna określać przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa

w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do postanowień art. 35 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisy

o rozgraniczaniu nieruchomości (ust. 1). Zgodnie z zastrzeżeniem uczynionym

w ust. 2, sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, toczące się przed organami administracji państwowej po wszczęciu postępowania scaleniowego, są rozpatrywane w ramach tego postępowania. W sprawie jest niesporne, że postępowanie rozgraniczeniowe nie toczy się przed organami administracji publicznej, a przed Sądem powszechnym i nie zostało wszczęte w toku postępowania scaleniowego, tylko wcześniej. W takim układzie, organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie ma kompetencji do rozgraniczania działek przedscaleniowych – zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. I OW 133/10.

Rozgraniczenie dokonywane w toku postępowania scaleniowego nie jest tożsame z postępowaniem o rozgraniczenie dokonywanym na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. "Rozgraniczenie" dokonujące się podczas postępowania scaleniowego to w istocie określenie na gruncie, odzwierciedlenie

w dokumentacji i prawne zatwierdzenie granic nowo powstałych nieruchomości. Jakkolwiek decyzja starosty o scaleniu i wymianie gruntów w zakresie granic nieruchomości wywołuje skutki takie jak decyzja wójta o rozgraniczeniu nieruchomości, to jednak nie może być z tą decyzją utożsamiana. Nie można przy tym pominąć, że podczas scalenia i wymiany gruntów w pierwszej kolejności następuje scalenie - czyniąc bezprzedmiotowymi dotychczasowe (wewnętrzne) spory o przebieg granicy, a po scaleniu następuje ponowny "podział" i wymiana gruntów.

W wyniku scalenia i podziału/wymiany powstają nowe nieruchomości w nowych miejscach i o nowych granicach. Kształt i powierzchnia tych nieruchomości oparte są na parametrach nieruchomości objętych scaleniem, ale są to jednak nowe, często zupełnie inaczej położone (tj. inaczej rozmieszczone przestrzennie), nieruchomości. Określone w wyniku scalenia i podziału nieruchomości czy scalenia i wymiany gruntów granice nieruchomości w istocie są wyrazem określenia parametrów dotychczasowych nieruchomości, tj. sprecyzowania powierzchni i udokumentowania linii granicznych, nie zaś typowym rozgraniczeniem nieruchomości rozumianym jako spór o zakres prawa własności". (zob. M. Durzyńska, Komentarz do art. 35 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Komentarz LexisNexis 2013). Wynika to z tego, że postępowanie scaleniowe nie jest postępowaniem o granice prawa własności.

Art. 20 s.w.g. stanowi wprost, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Jeżeli więc toczy się postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym, prowadzący postępowanie scaleniowe organ nie ma kompetencji do samodzielnego dokonania rozgraniczenia nieruchomości stosując art. 35 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. "Sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości" nie mogą więc w postępowaniu scaleniowym przerodzić się w spór

o prawo własności, a do tego sprowadzają się zarzuty skarżącej. W postępowaniu scaleniowym kształtowane są granice wydzielanych na nowo nieruchomości, ale nie jest to rozgraniczenie rozumiane jako spór o granice prawa własności. Przedmiotem postępowania scaleniowego nie może być więc przede wszystkim ustalanie granic tego prawa – por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 października 2016 r., sygn. II SA/Lu 513/16.

Powyższe oceny nie mogą jednak oznaczać, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie rozgraniczeniowe nie ma znaczenia w sprawie. Z akt sprawy wynika, że działki za działki nr 2527 o pow. 0,373 ha i nr 3382

o pow. 0,0082 ha zostały skarżącej przyznane działki nr 1457 o pow. 0,373 ha i nr 1467 o pow. 0,0082 ha. Są to te same działki, w tych samych (dotychczasowych) granicach ewidencyjnych. Należy również odnotować, że sygnalizowany spór dotyczy przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1457 a działką nr 1458, która jest nieruchomością drogową. Toczące się przed sądem powszechnym postępowanie rozgraniczeniowe – sygn. akt [...] zostało zawieszone postanowieniem

z dnia [...] maja 2014 roku z uwagi na wystąpienie przez Gminę Wiejską [...]

o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki drogowej. Jeżeli więc przed sądem powszechnym zawisł spór co do przebiegu granic działki nr 1457, to tym samym nie jest pewny zasięg prawa własności skarżącej i powierzchnia tej działki. Powierzchnia działki nr 1457 ma z kolei bezpośrednie przełożenie na jej wartość szacunkową. Niepewność przedmiotowych informacji nie pozwala pozytywnie zweryfikować właściwego zastosowania przez organy art. 8 u.s.w.g. Mogłoby się bowiem ostatecznie okazać, że działka nr 1457, którą skarżąca otrzymała w wyniku scalenia ma powierzchnię mniejszą od przedscaleniowej działki nr 2527, co uprawniałoby skarżącą do otrzymania dopłaty. Z tych względów Sąd za zasadne uznaje ustalenie przez organ II instancji, czy postępowanie o zasiedzenie działki nr 1458 zostało prawomocnie zakończone i czy zostało zakończone postępowanie o rozgraniczenie, a jeżeli nie, to na jakim etapie są te postępowania. Jeżeli postępowanie rozgraniczeniowe nie jest jeszcze prawomocnie zakończone organ rozważy zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia rozgraniczenia. W zależności od kierunku rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego organ ukształtuje załatwienie omawianej kwestii; jeżeli Sąd potwierdzi granice ewidencyjne, podnoszony przez skarżącą zarzut będzie bezprzedmiotowy, jeżeli natomiast Sąd potwierdzi, że działka nr 1457 (nr 2527) miała przed scaleniem inne granice niż ewidencyjne organ rozważy przyznanie skarżącej odpowiednich dopłat.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Kwestia ta została prawidłowo rozważona i umotywowana przez organy obu instancji.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ II instancji uwzględni poczynione przez Sąd uwagi i oceny prawne. Uzupełni postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. nie wykluczając zlecenia wykonania określonych czynności organowi I instancji. Dotyczy to uzupełnienia dokumentacji pozwalającej na zweryfikowanie prawidłowości oszacowania działek skarżącej, tak przed, jak i po scaleniu. W kontekście rozgraniczenia pomiędzy działkami nr 1457 i 1458 organ weźmie pod uwagę wytyczne zawarte w części zważającej niniejszego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, wobec niewyjaśnienia i nierozważenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie – naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.